EL ACTO ADMINISTRATIVO

' I. G e n e r a lid a d e s

Apartándonos por ahora de las eruditas definiciones de los mitoies. en

tenderemos por “acto' administrativo” la expresión de la voluntad d> la ad
ministración encaminada a producir efectos de derecho. I’.n.i (Lm ntianm ■i
contenido de esta definición es preciso rccaleai que el ai lo mlimntuii¡ilivo s
ante todo, un acto jurídico. Estos, en el mundo jurídico, i- trín .imh lado- a la
noción de voluntad. Son ejemplos de actos jurídicos los contratos o aeueido'.
de voluntades.
Por tanto, y debido a que el acto administrativo es un acto jurídico, se dice
que es la expresión de la voluntad de la administración pública, encaminada,
desde luego, a producir efectos jurídicos.
La presencia de la idea de voluntad dentro de la definición de acto admi­
nistrativo es muy importante, puesto que es precisamente ella la que permite
ubicarlo como acto jurídico. Es además la noción constante en todas las de­
finiciones que suministra el repertorio de los especialistas. La jurisprudencia
enseña sobre este particular:
“El acto jurídico, como concepto genérico, es una manifestación de volun­
tad, y el acto jurídico-administrativo, como noción específica, es una manifes­
tación de la voluntad administrativa. Constituye una decisión que, como tal,
es siempre voluntaria. La aplicación del derecho es una actividad consciente
dirigida por la voluntad. Su finalidad concreta es la de producir efectos jurídi­
cos. Todo acto administrativo es el desarrollo o la culminación del querer de
la administración dirigido a obtener determinadas consecuencias de derecho.
Como los mandatos constitucionales y legales que aplica el órgano ejecutivo
dentro de la órbita de su competencia no tienen objetivo distinto que el de crear
situaciones de derecho, la decisión que los aplica ha de perseguir idénticas
finalidades y ha de generar las mismas consecuencias jurídicas.
”Así pues, para que exista el acto administrativo se requieren solamente
estos requisitos: que haya una decisión de la administración y que ella pro­
duzca efectos de derecho”.
• Así mismo, cuando afirmamos que tal manifestación volitiva proviene de
la administración se está manifestando que el acto administrativo es propio
de la rama ejecutiva o administrativa. Excepcionalmente, como lo veremos
luego, la rama legislativa o la rama jurisdiccional pueden producir actos
administrativos, pero desde luego esta situación es verdaderamente singular.
Debemos, advertir acerca de la finalidad que persigue el acto administra­
tivo, es decir, indagar cuál es su elemento teleológico, que no es otro que el
de producir efectos jurídicos. Tales efectos jurídicos pueden consistir en lo
siguiente:
1) L a c r e a c i ó n d e s i t u a c i o n e s j u r í d i c a s , es decir, cuando estas resultan en
virtud del acto administrativo, v. gr., la situación de contratista que crea el
acto administrativo de adjudicación del contrato o la condición de funciona­
rio público que nace mediante el acto de nombramiento seguido de la corres­
pondiente posesión.
2) L a m o d ifi c a c ió n d e s i t u a c i o n e s j u r í d i c a s , caso este en que aquellas no
nacen, sino que varían o alteran como efecto del acto administrativo respec­
tivo, por ejemplo, el acto que concede una licencia a un funcionario público,
que modifica la situación porque lo desvincula de las funciones de las cuales
es titular, pero no le da vida a tal s t a t u s ni lo suprime.
3) L a e x ti n c ió n d e s i t u a c i o n e s j u r í d i c a s . En este caso la finalidad del acto
administrativo es la terminación o desaparición del mundo jurídico de una
situación de derecho. Por ejemplo, la destitución, que hace desaparecer para
el destituido su condición de funcionario, o la declaratoria de caducidad de un
contrato administrativo, que pone fin a la condición de contratista.
A su ve/., dichas situaciones jurídicas pueden ser generales o particulares.
I a jurisprudencia para distinguirlas ha expresado lo siguiente: “Las situaciones
jurídicas están constituidas por un conjunto de derechos y obligaciones. Cuan­
do esas facultades y deberes se aplican indistintamente a todos los individuos
que se encuentran en igualdad de condiciones se tiene la situación jurídica
general, impersonal, abstracta. En cambio cuando ese conjunto de derechos y
obligaciones se predica de una persona o de varias que se pueden determinar
fácilmente, se tiene la situación jurídica individual, subjetiva, concreta.
”La situación jurídica general es impersonal y abstracta, esto es, se refiere
a un número indeterminado e indeterminable de casos; esto es, no se extingue
por el ejercicio de los derechos y obligaciones que por medio de ella se crean;
es esencialmente modificable por la ley o por el reglamento. En la situación
jurídica individual se encuentran precisamente los caracteres contrarios. Es
personal y concreta, o sea que los derechos y obligaciones que la constituyen,
solo existen para una persona determinada, o un grupo de personas determi-
nable; es temporal, es decir, se extingue por el ejercicio de los derechos que
otorga el cumplimiento de las obligaciones que impone; es inmodificable por
un acto creador de situaciones jurídicas generales; y no es revocable” (Consejo
de Estado, sent. de abril de 1971; consejero ponente, Dr. Eduardo Aguilar).
 II. C riterios de distinción d e l acto adm inistrativo

Los tratadistas de derecho administrativo han concebido distintos crite­

rios para distinguir los actos que expiden los órganos del Estado. Los más
importantes son los criterios orgánico y material, a los cuales nos referiremos
a continuación1:
1) C r i t e r i o o r g á n i c o . Según este criterio, son actos legislativos los que
provienen del órgano legislativo; actos administrativos los que son expedidos
por las autoridades que integran el órgano ejecutivo o administrativo, y actos
jurisdiccionales los que se originan en el órgano jurisdiccional del poder públi
co. Esta clasificación, como bien lo podemos observar, consult;1 1a procedenc i;i
de los actos, el órgano del poder publico del cual emanan. Este criterio es el
que predomina en el derecho positivo colombiano a título de regla general, que
admite excepciones. Por lo tanto, según este criterio, es función legislativa
la que desarrolla el Congreso, administrativa la del gobierno y jurisdiccio
nal la de los jueces.
2) C r it e r i o m a t e r i a l . Esta modalidad de los actos administrativos ya no se
preocupa como la anterior, por el origen de los mismos, es decir, deja de lado
la indagación sobre los órganos del poder público de los cuales provienen los
actos jurídicos, sino que persigue conocer su contenido, carácter y naturaleza,
para luego clasificarlos como legislativos, administrativos o jurisdiccionales.
Este criterio —dice T a fu r — fue elaborado por la doctrina francesa y tiene
como fundamento el hecho de que los actos de diferentes autoridades estata­
les no ostentan siempre idéntico contenido ni producen los mismos efectos.
Igualmente, en ocasiones, los actos de un mismo órgano estatal revisten
contenidos distintos.
Desde este punto de vista, o criterio material, los actos del Estado se cla­
sifican así:
a) A c t o s - r e g l a s , que son aquellos cuyo contenido es objetivo, impersonal
y abstracto, y que regulan por lo tanto situaciones jurídicas generales, esto es,
aquellas que se predican de igual manera para todas las personas que estén en
las situaciones previstas por ellos.
Así, por ejemplo, el régimen de deberes, derechos, prohibiciones e in­
compatibilidades para la función pública es igual para todos los servidores
públicos que ejerzan un cargo dado.

1Además de los criterios expuestos, Sayagués Laso propone el Criterioformal que hace
referencia al modo como se produce o surge el acto a la vida jurídica, es decir, al procedi­
miento para su expedición, sin considerar el órgano que lo produce o emite y tiene en cuenta
el número de voluntades requeridas para la validez de la voluntad estatal y se habla de acto
simple que requiere una sola voluntad y acto complejo que necesita de dos o más voluntades.
 b) A c t o s s u b j e t i v o s , que son aquellos cuyo contenido es particular y con­
creto, y dan origen, por lo tanto, a unas situaciones jurídicas individuales, que,
desde luego, cambiarán en cada caso, y
c) A c t o c o n d i c i ó n , o aquel que atribuye a una persona determinada los
predicados abstractos previstos en las situaciones generales e impersonales.
Así, por ejemplo, mediante el nombramiento y la posesión, una persona ad­
quiere las competencias previstas en abstracto por el estatuto respectivo, o,
como dice Libardo Rodríguez, “hacen posible que un individuo determinado
quede cobijado por una situación general que antes no lo alcanzaba”.
De conformidad con esta concepción, la función legislativa consistirá en
dictar disposiciones de carácter general, impersonal y abstracto, es decir,
actos-reglas, y la función administrativa tendrá por objeto dictar normas de
carácter concreto e individual, como los actos subjetivos y los actos condición,
y solamente estos serán actos administrativos dentro de esa concepción.
3) P r e d o m i n i o d e l c r i t e r i o o r g á n i c o . En el derecho colombiano, como
ya quedó establecido, predomina el criterio orgánico. En efecto, el artículo
150 de la Carta dispone que “corresponde al Congreso hacer las leyes” y por
tanto serán actos legislativos los que aquel expida. El artículo 2 ° del Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permi­
te afirmar que son actos administrativos los expedidos por quienes ejercen
funciones administrativas. En efecto según dicha norma su parte primera se
aplica a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder
público, a los órganos autónomos e independientes y a los particulares, cuando
cumplan funciones administrativas.
I,os actos del presidente son formalmente actos administrativos. Sin em- ,
burgo, algunos de ellos tiene el carácter de actos legislativos (con fuerza de
ley) y no de actos administrativos. Tales casos son:
• Decretos extraordinarios (Const. Pol., art. 150, num. 10).
• Decretos legislativos (Const. Pol., art. 214).
• Decretos de emergencia económica (Const. Pol., art. 215).
• Decretos de planificación (Const. Pol., art. 341).
Refiriéndose a ellos, la Carta ordena que de su constitucionalidad, bien
por vía de acción o bien por vía automática, conoce privativamente la Corte
Constitucional y no el Consejo de Estado, que controla la constitucionalidad
y legalidad de los actos administrativos. En estos casos, los actos presiden­
ciales acabados de citar son tomados en sentido material, vale decir, se les da
el tratamiento de las leyes, no por su origen en el Congreso, que no lo tienen,
sino por su contenido general y abstracto, o sea el contenido propio de las
leyes o actos-reglas.
No solamente la doctrina se ha ocupado de esta distinción; también lo ha
hecho la jurisprudencia, como puede apreciarse en los siguientes párrafos del
Consejo de Estado, que nos ilustran sobre la distinción que hemos venido
comentando, en fallo de 22 de octubre de 1971.
“Acto formalmente administrativo. Si el acto formalmente administrativo
es el acto dictado por un órgano administrativo del Estado, su teoría se reduce
a investigar cuáles órganos del Estado tienen la calidad de administrativos,
pdr oposición a otras ramas del poder público (legislativo y judicial) y por
oposición también a los organismos privados.
”En general, puede decirse que los actos que emanan de las corporaciones
legislativas no son actos administrativos. Los actos que emanan de ellas pue­
den ser o bien leyes en sentido formal, o bien otros actos que algunos autores
llaman actos parlamentarios, y que son todos los demás actos proferidos bien
sea por las cámaras, bien sea por las respectivas presidencias, comisiones o
secretarías. Aunque muchos de dichos actos tienen un contenido udminisii alivo,
de ellos no puede decirse que sean actos formal mente ad min is 11 aIivos, pon 11ie
provienen de órganos que forman parte de las corporaciones legislativas y un
de ía jerarquía ejecutiva.
"Acto materialmente administrativo. Desde el punto de vista mnlci ial, el
acto legislativo es toda disposición general, abstracta c impersonal, dictada
imperativamente por el Estado; [...] acto legislativo es todo acto regla de origen
estatal. En esta perspectiva, el reglamento administrativo aparece como un
acto materialmente legislativo.
"Desde el mismo punto de vista, el acto administrativo es toda decisión
individual, dictada por un órgano del Estado, bien sea bajo la forma de un acto
condición o de un acto subjetivo”.

I I I . D efiniciones de acto administrativo

1) S e g ú n lo s a u to r e s . Para el profesor Jean Rivero, el acto jurídico ad­

ministrativo es el acto de voluntad destinado a introducir un cambio en las
relaciones de derecho existentes en el momento en que él interviene.
El gran tratadista uruguayo Sayagués Laso2, define el acto administrativo
como “toda declaración unilateral de la administración, que produce efectos
subjetivos”.
Para el jurista argentino M arienhoff, el acto administrativo es “Toda
declaración, disposición o decisión de la autoridad estatal en ejercicio de sus
propias funciones administrativas productora de un efecto jurídico”.
Dubuissez, concibe el acto administrativo comoel “acto jurídico cuyo autor
es una autoridad administrativa”.

2Enrique S ayauuTs I ,aso, Tratado de derecho administrativo, vol. 1, Montevideo, 1974,

pág. 388.
 Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández lo definen como
“la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada
por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de
la potestad reglamentaria”. En Colombia, los reglamentos son actos admi-
nislrativos, pero los autores ibéricos citados los excluyen considerando la
singularidad de la teoría del reglamento. Esta definición la construyen sobre
la formulación del autor italiano G u id o Zanobini, la cual corrigen, y que con­
cibe el acto administrativo como cualquier pronunciamiento o declaración
de voluntad, conocimiento o juicio de un sujeto de la administración en ejer­
cicio de una potestad administrativa3.
2) S e g ú n l a j u r i s p r u d e n c i a . La jurisprudencia administrativa, por su parte,
en una definición bastante comprensiva de sus elementos, sostuvo que el acto
administrativo “Es toda declaración de voluntad de una autoridad proferida
en ejercicio de sus atribuciones y en la forma determinada por la ley o el re­
glamento, que estatuya sobre relaciones de derecho público, en consideración
a determinados motivos, con el fin de producir un efecto jurídico para satis­
facción de un interés administrativo y que tenga por objeto crear, modificar o
extinguir una situación jurídica subjetiva”.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia nuestra, sos­
tuvo que para que exista acto administrativo, se precisan tres condiciones: una
declaración de voluntad; que esa declaración tenga origen administrativo, y que
proyecte sus efectos en el ámbito jurídico (sent. de 14 julio 1993; consejero
ponente: Diego Younes Moreno, exp. AC-853).

IV . L a noción de acto administrativo en los Códigos

1) E n e l d e c r e to l d e 1 9 8 4 , Este código definió los actos administrativos

como las conductas y las abstenciones capaces de producir efectos jurídicos,
en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la in­
teligencia. La presencia de las ideas de inteligencia y voluntad es clave en la
configuración del concepto de acto administrativo, y su ausencia sirve, a su
turno, para identificar otra figura jurídica: la de hechos administrativos, de­
finidos como los acontecimientos y las omisiones capaces de producir efectos
jurídicos, y en cuya realización no influyen de modo directo o inmediato la
voluntad o la inteligencia.
No obstante que la reforma que introdujo el artículo 13 del decreto 2304
de 1989, suprimió la anterior definición.
2) E n e l C ó d ig o d e P r o c e d i m i e n t o A d m i n i s t r a t i v o y d e lo C o n te n c i o s o A d ­
m i n is tr a t iv o (ley 1437 de 2011). Esta norma menciona una serie de actos de

3 E duardo García de E nterría y T omás-R amón F ernández, Curso de derecho adminis­

trativo, Madrid, Civitas, 1981.
carácter general o particular, decisiones discrecionales, etc., y en su artículo
43 trae la definición de actos definitivos como aquellos que deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación.

V. Elementos del acto administrativo

1) E n l a d o c t r i n a . Eduardo García de Enterría4y T o m á s - R a m ó n F e r n á n ­

dez, distinguen dentro de los elementos del acto administrativo, los elementos
subjetivos, los elementos objetivos y los elementos formales. Dentro de los
primeros mencionan los siguientes: administración, órgano, competencia c
investidura. Dentro de los segundos, o elementos objetivos, incluyen la de
claración de voluntad y su contenido y objeto, de una parte, y el presupuesto
de hecho, el fin, la causa y el motivo, de otra; finalmente, dentro de los de
mentos formales, involucran el procedimiento y la forma de manifestación
de la voluntad administrativa.
Otros autores, quizá menos analíticos que los hispanos citados, reducen los
elementos del acto administrativo a los siguientes: competencia o capacidad
legal del órgano o autoridad administrativa; finalidad perseguida por el acto,
que siempre ha de estar vinculada al bien común; forma, o lo que es lo mismo,
el respeto al. procedimiento prescrito por la ley para su expedición; motivo o
'situación que determina la actuación administrativa, y finalmente el objeto, o
sea el resultado querido por el acto.
Otros doctrinantes prefieren estructurar la noción de acto administrativo
con los siguientes elementos: manifestación de voluntad, motivo, objeto y fina­
lidad.
Peiser, catedrático de la Universidad de Grenoble, señala como elementos
defacto, su autor, la forma o reglas de procedimientos, el motivo, o hechos
exteriores y anteriores al acto, el objeto o contenido mismo de él y su propó­
sito o intención.
El profesor C a r lo s A r ie l S á n c h e z T o r r es 5 formula las siguientes preci­
siones que, por su valor pedagógico para entender este tema, nos permitimos
transcribir:
Elemento subjetivo: responde a q u ié n expide el acto.
Elemento objetivo: responde al q u é del acto administrativo.
Elemento formal: responde al c ó m o se expide el acto administrativo.
Elemento finalista: responde al p a r a qué se expide el acto administrativo.
Elemento causal: responde al p o r qué se expide el acto administrativo.

4 E duardo G arcía de E nterría y T omás R amón Fernández, op. cit., pág. 460.
5C arlos A riel Sánchez Torres, E l a cto adm inistrativo, 3aed., Bogotá, Legis, 2004, pág. 53.
 Para la jurisprudencia son elementos del acto
2 ) E n la ju r is p r u d e n c ia .
administrativo los siguientes: el órgano competente, la voluntad administra­
tiva, el contenido, los motivos, la finalidad y la forma. Veamos apartes de la
providencia del Consejo de Estado:
“En todo acto administrativo existen ciertos elementos esenciales, de los
cuales dependen su validez y eficacia. Esos elementos son los siguientes:
órgano competente, voluntad administrativa, contenido, motivos, finalidad
y forma. I9) El acto debe emanar de la administración, es decir de un ór­
gano estatal que actúe en función administrativa. Además, el órgano de la
administración debe actuar dentro de los límites de su competencia. Si los
excede, el acto resulta viciado, con mayor o menor intensidad, según sea la
naturaleza del exceso cometido. 29) Voluntad administrativa: otro elemento
esencial del acto administrativo es la existencia de una voluntad estatal válida,
exteriorizada en una declaración expresada en forma legal. El acto adminis­
trativo se aprecia a través de esa declaración, pero lo esencial es la voluntad
real del acto administrativo. A este respecto algunos tratadistas plantean el
problema de si la voluntad de la administración puede originar actos admi­
nistrativos válidos, manifestándose en forma tácita. En estos casos el acto
tácito se infiere de otros actos expresos que lo proponen necesariamente. 39)
( 'ontcnido: todo acto administrativo debe tener un contenido determinado, el
cual debe ajustarse a todas las normas jurídicas vigentes. La existencia de
este contenido, ajustado a las normas jurídicas vigentes superiores, es un ele­
mento esencial para la validez del acto. 49) Motivo: el concepto de causa del
derecho privado no puede aplicarse [...] a los actos administrativos, porque en
derecho privado se trata generalmente de convenciones libremente pactadas
por las partes, mientras que en derecho administrativo, generalmente se trata
de actos unilaterales que emanan de una sola voluntad o sea la voluntad de
la administración. La administración no puede actuar caprichosamente, sino
que debe hacerlo tomando en consideración las circunstancias de hecho y de
derecho que corresponde. En las actividades fundamentalmente reguladas, los
actos de la administración están casi totalmente determinados de antemano; en
cambio, en las actividades discrecionales, la administración tiene un margen
más o menos amplio para decidir, pero debe tomar en cuenta las circunstancias
y los fines propios del servicio a su cargo. Las circunstancias de hecho o de
derecho que, en cada caso, llevan a dictar el acto administrativo y constituyen
la causa, o mejor el motivo de dicho acto administrativo. 59) La forma: las
entidades públicas, en su calidad de personas jurídicas, expresan su voluntad
a través de ciertos procedimientos. Las formalidades del acto administrativo
no pueden confundirse con su forma. Las formalidades son los requisitos que
han de observarse para dictar el acto y pueden ser anteriores, concomitantes o
posteriores al acto. La forma es el modo como se documenta la voluntad ad­
ministrativa que da vida al acto. En derecho administrativo no existen formas
especiales genéricas para los actos administrativos, excepto en los casos en
que dichas formas estén expresamente previstas en los textos”6*.

VI. Atributos del acto administrativo

Los más importantes atributos del acto administrativo son:

• Presunción de legalidad.
• Privilegio de la ejecución oficiosa.
• Privilegio de lo previo.
• Vocación jurisdiccional.
1) L a p r e s u n c i ó n d e l e g a l id a d . Este atributo consiste en que los actos (li­
la administración se presumen ajustados al ordenamiento juiidieo, r.ir tn-.pi.
muy peculiar del acto administrativo, se fundamenta en la iim-.nl.id di mu
fianza que demanda la administración a la comunidad jwídu .1 1 tan ttiti>•>1
tante esta prerrogativa que el tratadista colombiano ( ¡ i i s t a v o I ’ i j m ,1 n i m i
obra sobre el acto administrativo afirma que "si los actos administrativos no
tuvieran como carácter esencial la presunción de legalidad se desquiciaría la
organización del Estado”.
Pero lo anterior no quiere decir, de ninguna manera, que este beneficio que
usufructúa el acto administrativo no se pueda desvirtuar. Todo lo contrario,
ello sucede cuando se da alguna de las causales que la ley consagra como de
aquellas con suficiente virtualidad para anularlo.
Un salvamento de voto a una sentencia del Tribunal Administrativo for­
mula adecuadamente tanto esta presunción como la manera de controvertirla:
“Los actos y hechos de la administración se presumen legítimos. Para que
la jurisdicción administrativa proceda a la anulación de un acto administrativo
y a declarar el restablecimiento de un derecho pretendido enjuicio, se requie­
re que el demandante aporte la prueba del hecho o hechos en forma que aparez­
ca de manera indubitable que la administración no se ajustó a la normativi-
dad vigente, desconociendo derechos ciertos del administrado”.
Esta presunción se fundamenta en las siguientes razones:
La primera, que los funcionarios están sujetos a la Constitución y a la ley
según lo pregona el artículo 69 de la Carta; la segunda, que los funcionarios
juran cumplir aquella y esta; la tercera, que las funciones de sus respectivos
empleos están previamente descritas en la ley o reglamento, los cuales dis
ponen con arreglo a qué procedimientos se han de conformar sus decisio­
nes; y, finalmente, que los funcionarios de la administración están sujetos a

6Véase J u r isp ru d e n c ia a d m in istra tiva , t. n, De la función y de los actos administrativos,

Compilador Antonio José Arciniegas, Bogotá, Ediciones Rosaristas, 1980.
distintos controles, como lo son el control político, el control fiscal, el control
del ministerio público y el control jerárquico, de los cuales nos ocuparemos
más adelante.
2) P r iv i le g i o d e la e j e c u c i ó n o fic io s a . Este atributo permite a la adminis­
tración poner en práctica sus decisiones por sí sola, sin dirigirse previamente
al juez. Iisla ejecutoriedad que, como se vio, consiste en la potestad que tiene
la administración para disponer el cumplimiento de sus actos, es desde luego
inherente a ella y le permite conseguir sus objetivos, los cuales necesariamente
miran hacia el interés general de la comunidad.
3) P r iv i l e g i o d e lo p r e v i o . Denominado así por los autores franceses, este
atributo consiste en que la administración puede tomar unilateralmente sus
decisiones sin solicitar el consentimiento de los interesados.
4) V o c a c ió n j u r i s d i c c i o n a l . Los actos administrativos son acusables ante
la j urisdicción contenciosa, en los términos y por las causales señaladas en el
Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Esta posibilidad es una de las más preciadas herramientas con que cuentan los
asociados para controvertir las decisiones de la administración.
.

VIL C la s if ic a c ió n d e lo s a c to s a d m in istr a tiv o s

I ,n doctrina ha configurado la siguiente clasificación de los actos admi­

nistrativos:
1) A c t o s d e p o d e r . Para la expedición de estos actos el Estado obra con
m isprerrogativas de soberano, ejerciendo su imperio, por ejemplo, cuando
una ordenanza departamental decreta un tributo.
2) A c t o s d e g e s t ió n . Por contraposición a los anteriores, en la expedición
de estos actos, el Estado obra despojándose de sus atributos de soberano y
pone en el plano en que actúan los particulares, contratando o conviniendo,
como lo hacen ellos, por ejemplo cuando la administración celebra un contra­
to o suscribe una convención colectiva con sus trabajadores oficiales.
La anterior distinción se funda sobre la teoría de la “doble personalidad
del Estado”.
3) A c t o s p r o p i o s d e l s e r v i c i o p ú b l i c o . En estos casos el propósito de la ad­
ministración es atender la prestación de los servicios públicos, para lo cual se
supone que el Estado debe estar dotado de poderes especiales.
-4) A c t o s a j e n o s a l s e r v i c i o p ú b l i c o . Son aquellos que, al contrario de los
anteriores, no tienden a tal prestación.
 5) A c t o s u n il a t e r a l e s . Son los dictados por la administración sin el con­
sentimiento de los gobernados que deben cumplirlos, por ejemplo un decreto
reglamentario.
6) A c t o s b i l a t e r a l e s . Al contrario de los anteriores, son todos aquellos que
presuponen un acuerdo de voluntades, como los contratos o las convenciones
colectivas que celebra la administración, cuando está facultada para ello.
7) A c t o s p lu r i l a t e r a l e s . Los que suponen la orientación de varias volun­
tades en un mismo sentido, como las decisiones de la junta directiva de una
entidad descentralizada.
8) A c t o s i m p l e . Es aquel que para su formación requiere tan solo el con -
curso de una voluntad, como un nombramiento.
„ 9) A c t o s c o m p l e j o s . Por contraposición, el acto complejo requiere para
su formación la voluntad, o al menos la participación de dos o más órganos o
funcionarios, por ejemplo, el acuerdo de las juntas directivas de los estable­
cimientos públicos que fijan su planta de personal, debe aprobarse por medio
de decreto del gobierno.
10) A c t o s d e a l c a n c e n a c io n a l . Son aquellos aplicables en todo el territorio
nacional, como los decretos del gobierno.
11) A c t o s ele a l c a n c e lo c a l . Son, por el contrario, los que tan solo tienen
poder dentro de un territorio limitado, como las ordenanzas de las asambleas
o los acuerdos de los concejos municipales.
12) A c t o s p o l í t i c o s . Son los encaminados a regular la condición general
del Estado, como aquellos por medio de los cuales se establecen relaciones
exteriores, la convocatoria del Congreso a sesiones extras, la declaratoria de
los estados de emergencia.
13) A c t o s d is c r e c io n a le s - . Son aquellos en los cuales la administración
tiene libertad para determinar la oportunidad de su decisión, y para apreciar
la conveniencia de esta, v. gr., los actos de insubsistencia de empleados de
libre nombramiento y remoción.
14) A c t o s r e g l a d o s . Son aquellos para cuya expedición la ley señala tanto
la oportunidad como el procedimiento respectivo, v. gr., la destitución de fun­
cionarios. En estos casos, las decisiones de la administración deben surtirse
dentro de los derroteros previstos por el legislador.
/ 15) A c t o s d e fi n i t i v o s . Tales son los que ponen fin a una actuación admi­
nistrativa o deciden, directa o indirectamente, sobre el fondo de un asunto.
16) A c t o s d e t r á m i te . 1m que impulsan una actuación administrativa, pero
sin definir o decidir sobre ella.
 17) A c t o s v e r b a l e s . Son los actos que producen efectos solamente me­
diante esta clase de manifestaciones, como la dirección de las operaciones de
la guerra, o la amonestación privada a los empleados públicos.
18) A c t o s e s c r ito s . Son los que exigen esta formalidad, que constituye la
regla general en materia de actos administrativos.
19) A c t o s d e c a r á c t e r g e n e r a l, i m p e r s o n a l y a b s t r a c to . Acto de carácter ge­
neral es aquel que tiene como destinatarios a todos los individuos que se en­
cuentran en determinada situación.
'20) A c t o s d e c a r á c t e r in d i v i d u a l y c o n c r e t o . Los actos de carácter indi­
vidual y concreto por el contrario, tienen destinatarios específicos fácilmente
identificadles.
La jurisprudencia ha expresado: “Las situaciones jurídicas están consti­
tuidas por un conjunto de derechos y obligaciones. Cuando esas facultades y
deberes se aplican indistintamente a todos los individuos que se encuentran
en igualdad de condiciones se tiene la situación jurídica general, impersonal,
abstracta. En cambio, cuando ese conjunto de derechos y obligaciones se
predica de una persona o de varias que se pueden determinar fácilmente, se
Iicne la situación jurídica individual, subjetiva, concreta.
”1,a situación jurídica general es impersonal y abstracta, esto es, se refiere
a un número indeterminado e indeterminable de casos; esto es, no se extingue
por el ejercicio de los derechos que por medio de ella se crean; es esencialmente
modificadle por la ley o por el reglamento. En la situación jurídica individual
se encuentran precisamente los caracteres contrarios. Es personal y concreta,
o sea que los derechos y obligaciones que la constituyen, solo existen para
una persona determinada, o un grupo de personas determinable; es decir, se
extingue por el ejercicio de los derechos que otorga por el cumplimiento de las
obligaciones que impone; es inmodificable por un acto creador de situaciones
jurídicas generales; y no es revocable” (M. P.: Dr. Eduardo Aguilar).
2 1) C la s i fi c a c ió n d é lo s a c t o s e n la le y 1 4 3 7 d e 2 0 1 1 . En sentido estricto,
esta normativa no clasifica los actos administrativos; sin embargo hace re­
ferencia a una serie de actos para determinar la clase de pretensiones que
proceden contra ellos, a saber: el artículo 137 del Código de Procedimien­
to Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que procede
la nulidad de los actos administrativos de carácter general; el artículo 138
ib í d e m precisa que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjeti­
vo podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular; el
artículo 139 trata de la nulidad de los actos administrativos electorales.

V I I I . P u b lic a c ió n y n o t ific a c ió n d e lo s a cto s

Es necesario recordar la distinción entre actos de carácter general y actos

de carácter particular. Los primeros tienen contenido impersonal y abstracto,
como los decretos reglamentarios. Los segundos, por el contrario, tienen un
contenido individualizado y concreto, como las resoluciones ministeriales que
imponen sanciones a los funcionarios públicos.
1) L a p u b l i c a c i ó n . Los actos de carácter general se dan a conocer a la co­
munidad mediante la figura de la publicación. En efecto, el Código de Proce­
dimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (art. 65), determi­
na que los actos administrativos de carácter general no son obligatorios para
los particulares mientras no se publiquen en el D i a r i o O fic i a l, o en las ga­
cetas territoriales. Si no se cuenta con un órgano oficial, se podrán divulgar los
actos mediante avisos, volantes, por bando o en la página electrónica.
La publicación, según la ley 489 de 1998, está regulada en el artículo 119
que dispone lo siguiente:
“P u b l i c a c i ó n e n e l D ia r i o O fic ia l. A partir de la vigencia tic la pn un
ley, todos los siguientes actos deberán publicarse cu el D ia r i o O fic ia l.
”a) Los actos legislativos y proyectos de reforma constitucional api ohmio
en primera vuelta.
”b) Las leyes y los proyectos de ley objetados por el gobierno.
”c) Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones ejecutivas
expedidas por el gobierno nacional y los demás actos administrativos de
carácter general expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u
organismos del orden nacional de las distintas ramas del poder público y de
los demás órganos de carácter nacional que integran la estructura del Estado.
”P a r á g r a f o .—Unicamente con la publicación que de los actos adminis­
trativos de carácter general se haga en D i a r i o O fic ia l, se cumple con el requi­
sito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad”.
2) L a n o t i f i c a c i ó n . Para que los actos administrativos de carácter parti­
cular, que creen o modifiquen situaciones jurídicas concretas, tengan eficacia
legal, deben hacerse conocer de los interesados mediante notificación. Por
notificación se entiende el “acto jurídico mediante el cual se comunica de una
manera auténtica a una persona determinada o a un grupo de personas la reso­
lución judicial o administrativa de una autoridad, con todas las formalidades
preceptuadas en la ley”.
También se define como la “diligencia administrativa por la cual se pone
en conocimiento de una persona un acto administrativo de carácter particular
con el fin de hacer exigible y obligatoria la decisión contenida en el acto y
permitir la tutela de los derechos e intereses legítimos por medio de las vías
impugnativas”.
a) N o t i f i c a c i ó n p e r s o n a l . Las decisiones que pongan término a una actúa
ción administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su represen ■
tante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado
para notificarse. W I W B i DAO M l l lW !
 En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra,
auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la ho­
ra, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben
interponerse y los plazos para hacerlo.
Ii1incumplimiento de cualquiera de estos requisitos invalidará la notifica­
ción. 1,a notificación personal para dar cumplimiento a todas las diligencias
previstas en el inciso anterior podrá efectuarse mediante una cualquiera de
las siguientes modalidades:
• Por medio electrónico. Procederá cuando el interesado acepte ser noti­
ficado de esta manera. La administración podrá establecer este tipo de notifi­
cación para ciertos actos administrativos de carácter masivo que tengan origen
en convocatorias públicas. En la reglamentación de la convocatoria impar­
tirá a los interesados las instrucciones pertinentes, y establecerá modalidades
alternativas de notificación personal para quienes no cuenten con acceso al
medio electrónico.
• En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será no­
tificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las
decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron
notilicadas. A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos
para la interposición de recursos.
Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una
niación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en
el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca
,i la diligencia de notificación personal. El envío de la citación se hará dentro
de los cuíco días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligenciase
dejará constancia en el expediente.
( 'imndo se desconozca la información sobre el destinatario, la citación se
publicará en la página electrónica o en un lugar de acceso al público de la
respectiva entidad por el término de cinco días (art. 67 del Código de Proce­
dimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo).
b) N o ti fi c a c ió n p o r a v is o . Si no pudiere hacerse la notificación personal
al cabo de los cinco días del envío de la citación, se hará por medio de aviso
que se remitirá a la dirección, al fax o al correo electrónico que figuren en el
expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia
íntegra del acto administrativo. El aviso debe indicar la fecha y la del acto que
se notifica, la autoridad que lo expidió, los recursos que proceden, las autori­
dades ante quienes deben interponerse, los plazos respectivos y la advertencia
de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al de
la entrega del aviso en el lugar de destino.
Cuando se desconozca la información sobre el destinatario, el aviso, con
corúa íntegra del acto administrativo, se publicará en la página electrónica y
en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el
término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se consi­
derará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso. En el expediente
se dejará constancia de la remisión o publicación del aviso y de la fecha en
que por este medio quedará surtida la notificación personal (art. 69 del Código
citado).
c) N o t i fi c a c ió n d e lo s a c t o s d e i n s c r ip c i ó n o r e g is tr o . Los actos de inscrip­
ción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos
se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación.
Si el acto de inscripción hubiere sido solicitado por entidad o persona distin­
ta de quien aparezca como titular del derecho, la inscripción deberá comuni­
carse a dicho titular por cualquier medio idóneo, dentro de los cinco días si­
guientes a la correspondiente anotación (art. 70 ib i d e m ) .
d) P u b l i c i d a d o n o t i f i c a c i ó n a te r c e r o s d e q u i e n e s s e d e s c o n o z c a s u d o ­
En ocasiones la providencia administrativa afecta no solo a quienes
m ic il io .
intervinieron en el proceso administrativo respectivo, sino también a terceros.
Por ello el artículo 73 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo ordena que cuando, a juicio de las autoridades,
las decisiones afecten en forma directa e inmediata a terceros que no hayan
intervenido en la actuación, se ordenará publicar la parte resolutiva, en la
página electrónica de la entidad y en un medio masivo de comunicación del
territorio respectivo.
Así pues la publicación pretende la difusión de una norma y la notificación
mantener informado al usuario del curso de sus peticiones lo cual enmarca
dentro de la concepción de la ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece con cla­
ridad las reglas para que las autoridades públicas atiendan con seriedad las
peticiones puesto que ello es un factor fundamental en la recomposición de
las relaciones Estado-sociedad.

IX . D efe n sa d e l a d m in istra d o fr e n te
a lo s a c to s a d m in istr a tiv o s

El derecho administrativo se preocupa por estudiar la estructura de la ad­

ministración y la dinámica de su funcionamiento, y también tiene por objeto
el examen de los instrumentos que pueden emplear los administrados para
impugnar las decisiones injurídicas o inconvenientes de aquella.
Estos instrumentos constituyen garantías fundamentales de los adminis­
trados.
En el derecho colombiano, los actos administrativos pueden controver­
tirse por dos vías: la administrativa y la jurisdiccional. Mediante la primera,
denominada también vía o procedimiento gubernativo, se ventilan los actos
administrativos ante las propias autoridades administrativas, frente a la pro­
pia administración, mientras que mediante la segunda, o vía jurisdiccional,
la impugnación se hace por fuera de la órbita de aquella y se conduce ante el
órgano jurisdiccional del poder público, concretamente ante los jueces cons­
titucionalmente facultados para juzgar los actos de la administración: el Con­
sejo de Estado, los tribunales departamentales de lo contencioso administra­
tivo y los jueces administrativos.
Más adelante el lector encontrará un análisis de las causales que permiten
la anulación de un acto administrativo en el aparte destinado al tratamiento
de este asunto.

X. E l d erec h o d e p e tic ió n

1) T r a t a m i e n to c o n s t it u c io n a l . Preceptúa el artículo 23 de la Carta que:

“Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta
resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones
privadas para garantizar los derechos fundamentales”.
Así pues, definió la Carta como derecho esencial, tal como lo hicieron sus
prcdecesoras, el derecho de petición ante las autoridades.
2) A n t e c e d e n t e s d o c tr in a r i o s . El derecho de petición es una de las liber-
lades públicas más elementales de la persona humana e históricamente una
de las más antiguas, y va unido, en gran medida, al desarrollo de las garantías
jurídicas de los derechos humanos. Importantes antecedentes son la petición
de derechos británica, del 7 de junio de 1628, y entre nosotros, como primera
referencia, el movimiento de los comuneros en 1781.
Uno de los grandes maestros del derecho público francés, de la época clá ­
sica de com ienzos de este siglo , M a u r ic e H a u r io u , sostiene que además de los
m edios de defensa que proporcionan las libertades positivas y que participan
de la fisonom ía del derecho contencioso, lo s ciudadanos disponen de una
libertad especial, que es el derecho de petición.
Para B ea u m et z , por su parte, es uno de aquellos derechos que no tiene ne­
cesidad de ser permitido, pero que tiene necesidad de no ser prohibido.
D u g u i t , a su tumo, considera el derecho de petición como “El derecho que

pertenece al individuo de dirigir a los órganos o agentes públicos un escrito

en el que expone opiniones, demandas o quejas. El derecho de petición es
una forma de libertad de opinión”. Y agrega:
“Cada uno es libre de exponer sus opiniones, de hacerla s conocer al público
y, por consiguiente, a los representantes de la autoridad. El derecho de opinión
 NUfcVAGRANADA
BfBlfOTfCA
N O S U B R A Y E W! E S C R I W
EN LOS L I B R O S
es, además, una consecuencia de la libertad individual en general; cada uno
tiene derecho a no ser víctima de un acto arbitrario de parte de los agentes de
la autoridad y, por lo tanto, de formular una queja o una reclamación contra
un acto de esta índole”.
Al respecto, el destacado jurisconsulto A lb e r t o H e r n á n d e z M o r a enseña
que “ [en ] la filosofía individualista de la Revolución Francesa, el derecho de
petición se consideró como un derecho del hombre. En las deliberaciones
de la Asamblea jugó gran papel político, cuando los mismos peticionarios ex­
ponían s u f a c t u r a ante ella. Aunque el derecho de petición no se le mencionó
específica mente en la Declaración Universal de los Derechos del I lombre y
del Ciudadano de 1789, sí fue incorporado expresamenle cu la ( 'nnsliliicióu
Francesa de 1791.
“La Asamblea votó el decreto del 22 de mayo de 1791 aiyoailinilo I"'
tipula: el derecho de petición pertenece a todo individuo. Di-.di >iilonn
cada vez que la cuestión fue debatida, el derecho tic petición m» Im ei Midi i di
ser considerado como un derecho natural, independíenle, por eoiisrcuriu ui.
de los derechos políticos que hacen la calidad del ciudadano lisie d r í a Im
pertenece a los menores, a los condenados, a las colectividades y aún a los ex­
tranjeros bajo las solas restricciones impuestas por el buen sentido y las exi­
gencias de la vida social [...]7.
3) L a r e g u l a c ió n d e l d e r e c h o d e p e t i c i ó n p r o c e d e s o l o p o r le y e s t a tu t a r ia .
La Corte Constitucional mediante sentencia C-818 de 2011, declaró inexe­
quibles todos los artículos que regulaban el derecho de petición en el Código
de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo por
considerar que tal regulación requiere ser expedida mediante una ley estatu­
taria. Esto dijo la Corte:
La Corte sintetizó las reglas que habían sido desarrolladas por la juris­
prudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición. So­
bre el particular dijo: “a) El derecho de petición es fundamental y determi­
nante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa.
Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales,
como los derechos a la información, a la participación política ya la libertad
de expresión, b) E l n ú c l e o e s e n c i a l d e l d e r e c h o d e p e t i c i ó n r e s id e e n la r e ­
s o l u c i ó n p r o n t a y o p o r t u n a d e la c u e s t ió n , p u e s d e n a d a s e r v i r í a l a p o s i b i l i ­
d a d d e d i r i g i r s e a la a u t o r i d a d s i é s t a n o r e s u e l v e o s e r e s e r v a p a r a s i e l
c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos:
s e n t i d o d e lo d e c i d i d o ,
1. oportunidad 2. debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera con­
gruente con lo solicitado 3. ser puesta en conocimiento del peticionario. Si
no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho

7A lberto Hernández Mora, E l d e r e c h o d e p e tic ió n , publicación de la C aja A graria,

B ogotá, 1990.
constitucional fundamental de petición, d) Por lo anterior, la respuesta no
implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una
respuesta escrita, e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades es-
latales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió
a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine, t) La Corte ha
considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares,
es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servi­
cio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición
opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el dere­
cho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro
derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la
tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un
derecho fundamental solamente cuando el Legislador lo reglamente, g) En
relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene
la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general,
se acude al artículo 6e del Código Contencioso Administrativo que señala 15
días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término
allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la
autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el
cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad
del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado
de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Cons-
titucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena
responder dentro del término de 15 días, en caso de no hacerlo, la respuesta
será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes,
h) I a figura del silencio administrativo no libera a la administración de la
obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto.
I¡1 silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado
el derecho de petición, i) El derecho de petición también es aplicable en la
vía gubernativa, por ser ésta una expresión más del derecho consagrado en el
artículo 23 de la Carta. Sentencias T-294 de 1997 y T-457 de 1994”.
En consecuencia, el Congreso de la República procedió a tramitar la re­
gulación del derecho de petición a través de una ley estatutaria como lo or­
denó la Corte Constitucional, como pasamos a verlo.
4) C o n t e n i d o s d e la le y e s t a t u t a r i a s o b r e d e r e c h o d e p e t i c i ó n . Este de­
recho fundamental de petición es el primer encuentro del ciudadano con las
autoridades públicas, y por ello es necesario que aquel conozca la forma de
utilizar tan formidable instrumento, por lo cual incorporamos textual mente los
artículos más importantes de la ley estatutaria contentiva de dicho derecho, la
cual pasó la revisión de la Corte Constitucional8. (Ley 1755 de 2015).

8 Corte Constitucional, sent. C-951 de 2014 (M. P. M artha Victoria Sáchica Méndez).
 “C a p ít u l o I
"Derecho de petición ante autoridades
"Reglas generales

"Artículo 13.— O b je to y m o d a l i d a d e s d e l d e r e c h o d e p e t i c i ó n a n te a u t o ­
r id a d e s . Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades, en los términos señalados en este Código, por motivos de interés
general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre
la misma.
"Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica
el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Cons ­
titución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras
actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la interven­
ción de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la
prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir
copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e
interponer recursos.
"El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin ne­
cesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando
se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o
formación.
"Artículo 14.— T é r m i n o s p a r a r e s o l v e r l a s d i s t i n t a s m o d a l i d a d e s d e
p e t i c i o n e s . Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria,
toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su
recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes
peticiones:
” 1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse
dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha
dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que
la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración
ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como
consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.
”2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autori­
dades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los
treinta (30) días siguientes a su recepción.
”P a r á g r a f o .—Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la peti­
ción en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia
al interesudo, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando
los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se
resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente
previsto.
 "Artículo. 15.—P r e s e n t a c i ó n y r a d i c a c i ó n d e p e t i c i o n e s . Las peticiones
podrán presentarse verbalmente ante el funcionario competente y deberá quedar
constancia de la misma, o por escrito, y a través de cualquier medio idóneo
para la comunicación o transferencia de datos. Los recursos se presentarán
conforme a las normas especiales de este Código.
"Cuando una petición no se acompañe de los documentos e informacio­
nes requeridos por la ley, en el acto de recibo la autoridad deberá indicar al
peticionario los que falten.
"Si este insiste en que se radique, así se hará dejando constancia de los
requisitos o documentos faltantes. Si quien presenta una petición verbal pide
constancia de haberla presentado, el funcionario la expedirá en forma sucinta.
"Las autoridades podrán exigir que ciertas peticiones se presenten por
escrito, y pondrán a disposición de los interesados, sin costo, a menos que una
ley expresamente señale lo contrario, formularios y otros instrumentos estan­
darizados para facilitar su diligenciamiento. En todo caso, los peticionarios
no quedarán impedidos para aportar o formular con su petición argumentos,
pruebas o documentos adicionales que los formularios no contemplen, sin
que por su utilización las autoridades queden relevadas del deber de resolver
sobre todos los aspectos y pruebas que les sean planteados o presentados más
allá del contenido de dichos formularios.
”A la petición escrita se podrá acompañar una copia que, recibida por el
funcionario respectivo con anotación de la fecha y hora de su presentación,
y del número y clase de los documentos anexos, tendrá el mismo valor legal
del original y se devolverá al interesado a través de cualquier medio idóneo
para la comunicación o transferencia de datos. Esta autenticación no causará
costo alguno al peticionario.
”P a r á g r a fo I a.—En caso de que la petición sea enviada a través de cual­
quier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos, esta tendrá
como datos de fecha y hora de radicación, así como el número y clase de
documentos recibidos, los registrados en el medio por el cual se han recibido
los documentos.
”P a r á g r a fo 2 °. —Ninguna autoridad podrá negarse a la recepción y radi­
cación de solicitudes y peticiones respetuosas.
”P a r á g r a f o 3 o.—Cuando la petición se presente verbalmente ella deberá
efectuarse en la oficina o dependencia que cada entidad defina para ese efecto,
o ante el servidor público competente. El gobierno nacional reglamentará la
materia en un plazo no mayor a noventa (90) días, a partir de la promulgación
de la presente ley.
"Artículo 16.— C o n te n i d o d e la s p e t i c i o n e s . Toda petición deberá conte­
ner, por lo menos:
”1. La designación de la autoridad a la que se dirige.
 ”2. Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante
y o apoderado, si es el caso, con indicación de su documento de identidad y
de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar
el número de fax o la dirección electrónica. Si el peticionario es una persona
privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indi­
car su dirección electrónica.
”3. El objeto de la petición.
”4. Las razones en las que fundamenta su petición.
”5. La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
”6. La firma del peticionario cuando fuere el caso.
” P a r á g r a fo I o.—La autoridad tiene la obligación de examinar integralmente
la petición, y en ningún caso la estimará incompleta por falta de requisitos o
documentos que no se encuentren dentro del marco jurídico vigente, que no
sean necesarios para resolverla o que se encuentren dentro de sus archivos.
”P a r á g r a f o 2 o.—En
ningún caso podrá ser rechazada la petición por mu
tivos de fundamentación inadecuada o incompleta.
"Artículo 17.— P e ti c io n e s i n c o m p l e t a s y d e s l e i m i e n t o tá c ito . En virtud del
principio de eficacia, cuando la autoridad constate que una petición ya radica­
da está incompleta o que el peticionario deba realizar una gestión de trámite
a su cargo, necesaria para adoptar una decisión de fondo, y que la actuación
pueda continuar sin oponerse a la ley, requerirá al peticionario dentro de los
diez (10) días siguientes a la fecha de radicación para que la complete en el
término máximo de un (1) mes.
”A partir del día siguiente en que el interesado aporte los documentos o
informes requeridos, se reactivará el término para resolver la petición.
”Se entenderá que el peticionario ha desistido de su solicitud o de la actua­
ción cuando no satisfaga el requerimiento, salvo que antes de vencer el plazo
concedido solicite prórroga hasta por un término igual.
"Vencidos los términos establecidos en este artículo, sin que el peticionario
haya cumplido el requerimiento, la autoridad decretará el desistimiento y el
archivo del expediente, mediante acto administrativo motivado, que m>(ih
cará personalmente, contra el cual únicamente procede iccurso de repuMi mii,
sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente pu '.mlml.i
con el lleno de los requisitos legales.
"Artículo 18.— D e s i s t i m i e n t o e x p r e s o d e la p e t i c i ó n . I .os inteirs.ido', po
drán desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin perjuicio de que luir:,
pectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los icqul
sitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la actuación si
la consideran necesaria por razones de interés público; en tal caso expedirán
resolución motivada.
 "Artículo 19.— P e ti c io n e s ir r e s p e t u o s a s , o s c u r a s o r e i te r a t iv a s . Toda pe­
tición debe ser respetuosa sopeña de rechazo. Solo cuando no se comprenda
la finalidad u objeto de la petición ésta se devolverá al interesado para que la
corrija o aclare dentro de los diez (10) días siguientes. En caso de no corregir­
se o aclararse, se archivará la petición. En ningún casó se devolverán peticio­
nes que se consideren inadecuadas o incompletas.
"Respecto de peticiones reiterativas ya resueltas, la autoridad podrá remi­
tirse a las respuestas anteriores, salvo que se trate de derechos imprescriptibles,
o de peticiones que se hubieren negado por no acreditar requisitos, siempre
que en la nueva petición se subsane.
"Artículo 20.—A t e n c i ó n p r i o r i t a r i a d e p e t i c i o n e s . Las autoridades darán
atención prioritaria a las peticiones de reconocimiento de un derecho funda­
mental cuando deban ser resueltas para evitar un perjuicio irremediable al
peticionario, quien deberá probar sumariamente la titularidad del derecho y
el riesgo del perjuicio invocado.
"Cuando por razones de salud o de seguridad personal esté en peligro inmi­
nente la vida o la integridad del destinatario de la medida solicitada, la auto­
ridad adoptará de inmediato las medidas de urgencia necesarias para conjurar
dicho peligro, sin perjuicio del trámite que deba darse a la petición. Si la pe­
tición la realiza un periodista, para el ejercicio de su actividad, se tramitará
preferencialmente.
"Artículo 21.— F u n c i o n a r i o s i n c o m p e te n c i a . Si la autoridad a quien se
dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado
si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la
recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición
al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso
de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para
decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la
petición por la autoridad competente.
"Artículo 22.— O r g a n iz a c ió n p a r a e l tr á m i t e in t e r n o y d e c i s i ó n d e la s p e ­
ti c io n e s . Las autoridades reglamentarán la tramitación interna de las peticio­
nes que les corresponda resolver, y la manera de atender las quejas para garan­
tizar el buen funcionamiento de los servicios a su cargo.
"Cuando más de diez (10) personas formulen peticiones análogas, de in­
formación, de interés general o de consulta, la Administración podrá dar una
única respuesta que publicará en un diario de amplia circulación, la pondrá en
su página web y entregará copias de la misma a quienes las soliciten.
"Artículo 23.—D e b e r e s e s p e c i a l e s d e lo s p e r s o n e r o s d i s t r i t a l e s y m u n i ­
c i p a l e s y d e lo s s e r v i d o r e s d e la P r o c u r a d u r í a y la D e f e n s o r í a d e l P u e b l o .
Los servidores de la Procuraduría General de la Nación, de la Defensoría del
Pueblo, así como los personeros distritales y municipales, según la órbita de
competencia, tienen el deber de prestar asistencia eficaz e inmediata a toda
persona que la solicite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional
de petición. Si fuere necesario, deberán intervenir ante las autoridades com­
petentes con el objeto de exigirles, en cada caso concreto, el cumplimiento
de sus deberes legales. Así mismo recibirán, en sustitución de dichas auto­
ridades, las peticiones, quejas, reclamos o recursos que aquellas se hubieren
abstenido de recibir, y se cerciorarán de su debida tramitación.

"C a p ít u l o II
"Derecho de petición ante autoridades

"Reglas especiales

"Artículo 24.— I n f o r m a c i o n e s y d o c u m e n t o s r e s e r v a d o s . Solo tendrán ca­

rácter reservado las informaciones y documentos expresamente sometidos a
reserva por la Constitución Política o la ley, y en especial:
”1. Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.
”2. Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones re­
servadas.
”3. Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas,
incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensiónales
y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones
públicas o privadas, así como la historia clínica.
”4. Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito
público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de
valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones
estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir
de la realización de la respectiva operación.
”5. Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los
términos de la ley estatutaria 1266 de 2008.
”6. Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes
estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos.
”7. Los amparados por el secreto profesional.
”8. Los datos genéticos humanos.
”P a r á g r a f o .—Para efecto de la solicitud de información de carácter reser­
vado, enunciada en los numerales 3, 5, 6 y 7 solo podrá ser solicitada por el
titular de la información, por sus apoderados o por personas autorizadas con
facultad expresa para acceder a esa información.
"Artículo 25.— R e c h a z o d e la s p e t i c i o n e s d e i n f o r m a c i ó n p o r m o t i v o d e
reserva . Toda decisión que rechace la petición de informaciones o documentos
será motivada, indicará en forma precisa las disposiciones legales que impiden
la entrega de información o documentos pertinentes y deberá notificarse al
peticionario. Contra la decisión que rechace la petición de informaciones o
documentos por motivos de reserva legal, no procede recurso alguno, salvo
lo previsto en el artículo siguiente.
”La restricción por reserva legal no se extenderá a otras piezas del respec­
tivo expediente o actuación que no estén cubiertas por ella.
"Artículo 26 .— I n s i s t e n c i a d e l s o l i c i t a n t e e n c a s o d e r e s e r v a . Si la persona
interesada insistiere en su petición de información o de documentos ante la
autoridad que invoca la reserva, corresponderá al tribunal administrativo con
jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si se trata de
autoridades nacionales, departamentales o del Distrito Capital de Bogotá, o al
juez administrativo si se trata de autoridades distritales y municipales decidir
en única instancia si se niega o se acepta, total o parcialmente la petición
formulada.
Para ello, el funcionario respectivo enviará la documentación correspon­
diente al tribunal o al juez administrativo, el cual decidirá dentro de los diez
( 10) días siguientes. Este término se interrumpirá en los siguientes casos:
” I. Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia
de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra in­
formación que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.
”2. ( ’uando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el
ic)',lamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su impor-
laneia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo
de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento,
la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo.
" P a r á g r a f o .—El recurso de insistencia deberá interponerse por escrito
y sustentado en la diligencia de notificación, o dentro de los diez (10) días
siguientes a ella.
"Artículo 27 .— I n a p l i c a b i l i d a d d e la s e x c e p c i o n e s . El carácter reservado
de una información o de determinados documentos, no será oponible a las
autoridades judiciales, legislativas, ni a las autoridades administrativas que
siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para
el debido ejercicio de sus funciones. Corresponde a dichas autoridades ase­
gurar la reserva de las informaciones y documentos que lleguen a conocer en
desarrollo de lo previsto en este artículo.
"Artículo 28 .— A l c a n c e d e lo s c o n c e p t o s . Salvo disposición legal en con­
trario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticio­
nes realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obli­
gatorio cumplimiento o ejecución.
 "Artículo 29.—R e p r o d u c c i ó n d e d o c u m e n t o s . En ningún caso el precio
de las copias podrá exceder el valor de la reproducción. Los costos de la
expedición de las copias correrán por cuenta del interesado en obtenerlas.
”E1 valor de la reproducción no podrá ser superior al valor comercial de
referencia en el mercado.
"Artículo 30.— P e tic io n e s e n tr e a u to r id a d e s . Cuando una autoridad formule
una petición de información o de documentos a otra, esta deberá resolverla
en un término no mayor de diez (10) días. En los demás casos, resolverá las
solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.
"Artículo 31.— F a lt a d i s c i p l i n a r i a . La falta de atención a las peticiones
y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el de -
conocimiento de los derechos de las personas de t|ue trata esta Parte pruiieia
del Código, constituirán falta gravísima para el servidor público y duiáii lup.iii
a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen disciplinario

"C apítulo III

"Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas

"Artículo 32.— D e r e c h o d e p e tic ió n a n te o r g a n iz a c io n e s p r iv a d a s p a ra

Toda persona podrá ejercer el derecho
g a r a n t i z a r lo s d e r e c h o s f u n d a m e n t a l e s .
de petición para garantizar sus derechos fundamentales ante organizaciones
privadas con o sin personería jurídica, tales como sociedades, corporaciones,
fundaciones, asociaciones, organizaciones religiosas, cooperativas, institu­
ciones financieras o clubes.
"Salvo norma legal especial, el trámite y resolución de estas peticiones
estarán sometidos a los principios y reglas establecidos en el capítulo i de
este título. Las organizaciones privadas solo podrán invocar la reserva de la
información solicitada en los casos expresamente establecidos en la Consti­
tución Política y la ley.
"Las peticiones ante las empresas o personas que administran archivos y
bases de datos de carácter financiero, crediticio, comercial, de servicios y las
provenientes de terceros países se regirán por lo dispuesto en la ley estatutaria
del h a b e a s d a ta .
" P a r á g r a f o I o. —Este derecho también podrá ejercerse ante personas
naturales cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de
indefensión, subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una
función o posición dominante frente al peticionario.
”P a r á g r a f o 2 o.—Los personeros municipales y distritales y la Defensoría
del Pueblo prestarán asistencia eficaz e inmediata a toda persona que la sol i
cite, para garantizarle el ejercicio del derecho constitucional de petición que
hubiere ejercido o desee ejercer ante organizaciones o instituciones privadas.
 ”P a r á g r a f o 3 o.—Ninguna entidad privada podrá negarse a la recepción
y radicación de solicitudes y peticiones respetuosas, so pena de incurrir en
sanciones y/o multas por parte de las autoridades competentes.
"Artículo 33.— D e r e c h o d e p e t i c i ó n d e l o s u s u a r i o s a n t e i n s t i t u c i o n e s
p r i v a d a s . Sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales, a las cajas de com­
pensación familiar, a las instituciones del sistema de seguridad social integral,
a las entidades que conforman el sistema financiero y bursátil y a aquellas
empresas que prestan servicios públicos y servicios públicos domiciliarios,
que se rijan por el derecho privado, se les aplicarán en sus relaciones con los
usuarios, en lo pertinente, las disposiciones sobre derecho de petición previstas
en los dos capítulos anteriores”.

X I. L O S RECURSOS

1) D e fin i c io n e s . El profesor M i g u e l G o n z á l e z R o d r í g u e z define los re­

cursos administrativos como los “distintos medios que el derecho establece
para obtener queda administración, en la vía gubernativa, revise su acto vio,
confirme, modifique o revoque”. G ó m e z M e j í a , por su parte, los define como
“los medios jurídicos para impugnar los actos administrativos ante la misma
administración, con el fin de que se modifiquen, revoquen o sustituyan”.'
2) L o s r e c u r s o s p r e v i s to s . Según el artículo 74 del Código de Procedimien­
to Administrativo, contra los actos definitivos proceden estos recursos:
• Id de reposición ante el mismo funcionario que expidió la decisión para
que la aclare, modifique, adicione o revoque.
•Id de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcio­
nal con los mismos propósitos.
No habrá apelación de las decisiones de los ministros, directores de de­
partamento administrativo, superintendentes y representantes legales de las
entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de
los órganos constitucionales autónomos.
Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los represen­
tantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territo­
rial. Esta precisión es útil y novedosa, pues no aparecía en el Código anterior.
• El recurso de queja procede cuando se rechace el de apelación.
El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante
el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que debe
acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso.
De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco días siguientes a la
notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmedia­
tamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.
 3) A c t o s i m p u g n a b le s . Mediante los recursos en la vía gubernativa o admi­
nistrativa se pueden impugnar los actos administrativos que generan situaciones
jurídicas individuales, es decir, personales y subjetivas. Por el contrario, no
pueden utilizarse dichos recursos contra actos creadores de situaciones jurí­
dicas generales, como los decretos y resoluciones de carácter reglamentario.
El artículo 75 del Código de Procedimiento Administrativo dispone que no
procede recurso contra los actos de carácter general. Tampoco cabe recurso
contra los actos de trámite, preparatorios o de ejecución.
Son actos definitivos los que ponen fin a una actuación administrativa,
los que deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto; los actos
de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla
4) O p o r t u n i d a d p a r c L itite r u o n e r , r e c u r s o s . Preceptúa el artículo 76 ele la ley
1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo) que los recursos de reposición y apelación deben interponerse,
por escrito, en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez días
siguientes a la misma, o a la desfijación del edicto, o a la publicación, según
fuere el caso. Deben presentarse ante el funcionario que dictó la decisión;
el.de apelación puede interponerse directamente, o como subsidiario del de
reposición. Del recurso de queja puede hacerse uso dentro de los cinco días
siguientes a la notificación de la decisión. Los recursos de reposición y de queja
no son obligatorios para ejercer las pretensiones contencioso administrativas.
5) R e q u i s i t o s d e lo s r e c u r s o s . De conformidad con el artículo)77 del Códi­
go de Procedimiento Administrativo, los recursos deben reunir los siguientes
requisitos:
“1) Interponerse dentro del plazo legal, personalmente y por escrito por
el interesado o su representante o su apoderado debidamente constituido; y
sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad, y con
indicación del nombre del recurrente;
”2) Relacionar las pruebas que se pretende hacer valer;
”3) Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección
electrónica si desea ser notificado por este medio”.
"Solo los abogados en ejercicio podrán ser apoderados; si el recurrente
obra como agente oficioso, deberá acreditar esa misma calidad de abogado
en ejercicio, y ofrecer prestar la caución que se le señale para garantizar que
la persona por quien obra ratificará su actuación dentro del término de dos
(2) meses; si no hay ratificación, se hará efectiva la caución y se archivará el
expediente”.
6) E f e c t o d e la i n t e r p o s i c i ó n d e lo s r e c u r s o s . En el régimen anterior, el
recurso de apelación se concedía en el efecto suspensivo, pero no había norma
expresa relativa al efecto en que debía concederse el recurso de reposición.
Hoy, por el contrario, el artículo 79 del Código de Procedimiento Administra­
tivo establece que los recursos se tramitarán en el electo suspensivo.
7) E l s i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o n e g a ti v o . Hay dos clases de silencio admi­
nistrativo negativo: el sustantivo que ocurre cuando transcurridos tres meses
a partir de la presentación de una p e ti c ió n , no se haya notificado decisión que
la resuelva y se entenderá que esta es negativa (art. 83).
Se presenta el silencio administrativo adjetivo cuando interpuestos lo s r e ­
c u r s o s , estos no son resueltos por la administración dentro de los dos meses
siguientes. En tales casos el administrado puede dar por agotada la vía gu­
bernativa e iniciar la pretensión contenciosa pertinente. Constituye el silencio
administrativo una sanción a la inercia administrativa y una garantía para los
derechos de los administrados.
8) S i l e n c i o a d m i n i s t r a t i v o p o s i t i v o . Se da tan solo en los casos previstos
expresamente en disposiciones legales; el silencio administrativo equivale a
decisión positiva.

X II. L a r e v o c a t o r ia d ir e c t a

1) N o c i ó n . La revocatoria directa es una modalidad de desaparición de

un acto administrativo, mediante la cual la administración decide eliminar
expresamente un acto anterior.
lista institución se encuadra dentro del contexto del derecho administra­
tivo como una forma de autocontrol, porque proviene de ella misma y es fruto
del examen que la administración realiza sobre sus propias decisiones.
2) ( 'a l i s a l e s . Los motivos por los cuales la administración puede revocar
sus actos se consagran expresamente en la ley, que también prescribe ciertas
limitaciones al ejercicio de tal facultad. No podría, pues, dejarse a la voluntad
ríe la administración determinar los motivos para hacerlo, pues esto atentaría
gravemente contra la seguridad jurídica. El Código de Procedimiento Admi­
nistrativo y de lo Contencioso Administrativo consagra en nuestro derecho la
institución de la revocatoria directa de los actos administrativos, que proce­
de de oficio o por solicitud de parte.
Desde luego que la administración solo puede revisar sus actos por los mo­
tivos expresamente consagrados en la ley, y observando las limitaciones del
Código de Procedimiento Administrativo en su artículo 93, que se comenta­
rán una por una.
a) C u a n d o la o p o s i c i ó n d e l a c to a d m i n i s t r a t i v o c o n la C o n s t i t u c i ó n o la
Es lógico que, como consecuencia del principio de legali­
le y s e a m a n ifi e s t a .
dad que rige la actividad de la administración en el Estado de derecho, cuando
un acto administrativo vulnere una norma superior que ha debido respetar,
debe ser revocado. Anota el profesor S a r r i a que “es evidente que la oposición
con la ley, es frente a aquella que regía a la época de expedición del acto, y en
ningún caso a la posterior que consagre una modificación”9.
b) C u a n d o e l a c t o n o e s t é c o n f o r m e c o n e l in t e r é s p ú b l i c o o s o c i a l o a te n t e
El principio de interés público o interés general ha de ser el objetivo
c o n tr a é l.
que anime siempre a la actividad de la administración; por lo tanto, los actos
que lo lesionen o simplemente no armonicen con él, deben ser revocados.
Esta noción de interés público social fue introducida en nuestro ordenamien­
to jurídico en la reforma constitucional de 1936.
c) C u a n d o e l a c t o c a u s e a g r a v i o i n j u s t i f i c a d o a u n a p e r s o n a , es decir,
que ocasione un perjuicio o una ofensa, una lesión al patrimonio moral o
económico de aquella.
3) L i m i t a c i o n e s . El artículo 97 del Código de Procedimiento Adillinis
trativo, dispone que cuando un acto administrativo, expu so o líelo, haya
creado o modificado una situación jurídica de caraclci particular o os man idn
un derecho de igual categoría, no p u e d e se r i n v o c a d o sin el i orna i i l m ....... -
expreso y escrito del respectivo titular. Si la ndnmúslrai ion >••iish Ic i .i que
el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos, lo dem auJnia sin actalu
a procedimiento previo tic conciliación y solicitar la suspensión provisional.
En consecuencia, una vez surge una situación jurídica individual, esta
es irrevocable unilateralmente por la administración, salvo que concurra el
consentimiento expreso y escrito del titular del derecho.
Esta restricción al ejercicio de la revocatoria por la administración se
funda en la inmutabilidad de los actos administrativos que hayan consagrado
un derecho subjetivo a favor de un particular, los cuales gozan del privilegio
de la irrevocabilidad por la administración. Tal inmutabilidad se sustenta en
la necesaria seguridad jurídica que debe asistir a los administrados en sus
relaciones con la administración.
4) M o d i fi c a c io n e s . El inciso 29del artículo 95 del Código de Procedimient
Administrativo trae una novedad al disponer que la solicitud de revocación
directa, debe ser resuelta por la autoridad competente dentro de los dos meses
siguientes a la presentación de la solicitud.
Otra novedad la trae el parágrafo del artículo 97 en cuanto dispone que en
el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia
y defensa.
El parágrafo del artículo 95 precisa que “no obstante, en el curso de un
proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia,
de oficio o a petición del interesado o del ministerio público, las autoridades

9Eustorgio S arria, Derecho administrativo, Bogotá, Edit. Temis, 1963.

demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos
impugnados previa aprobación del comité de conciliación de la entidad. La
oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma
y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los
perjuicios causados con los actos demandados”.
En todo caso, la oferta se ajustará al ordenamiento jurídico y debe ser apro­
barla por el juzgador que conozca el caso y se dará por terminado el proceso
mediante auto que prestará mérito ejecutivo, y se determinarán las obligacio­
nes de la parte.

X III. M e d io s d e c o n t r o l ju r is d ic c io n a l

Admitamos que tratándose de los recursos administrativos se está en pre­

sencia del a u t o c o n t r o l de la administración, pues es esta la que, estimulada
por la interposición de aquellos, revisa sus propios actos. Tratándose de los
recursos jurisdiccionales, la controversia jurídica sale de la órbita de la propia
administración y se plantea ante el órgano jurisdiccional del poder público,
por lo cual se trata ya de un control judicial exterior, sobre los actos adminis­
trativos. Tales instrumentos jurisdiccionales son:
1) N u l i d a d p o r i n c o n s ti tu c i o n a lid a d . Consagrada en el artículo 135 de la
ley 1437 de 2011, según el cual “los ciudadanos podrán en cualquier tiempo,
solicitar por sí, o por medio de representante que se declare la nulidad de los
decretos de carácter general dictados por el gobierno nacional, cuya revisión
no corresponda a la Corte Constitucional en los términos de los artículo 237
y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución”.
Se observa que esta pretensión corresponde a una acción ciudadana por
cuanto se requiere esta calidad de ciudadano colombiano para interponerla y
no a una acción pública en sentido estricto, como sí ocurre con la de simple
nulidad, que puede ser interpuesta por toda persona natural o extranjera. Está
consagrada en el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, que
le asigna la competencia para conocer de esa acción al Consejo de Estado,
acción que la propia Constitución denomina “acción de nulidad por incons-
titucionalidad” y que el artículo 135 i b i d e m simplemente califica como de
“nulidad por inconstitucionalidad”, omitiendo la condición de acción y no
de una simple pretensión.
2) N u l i d a d . Denominada así por el artículo 137 de la ley 1437 de 2011,
mediante esta pretensión, toda persona podrá solicitar por sí o por medio de
representante que se declare la nulidad de los actos administrativos de carác­
ter general.
Se observa que esta es una acción pública y que procede de ordinario
contra actos de carácter general y excepcionalmente contra actos de contenido
particular, textualmente dice la norma:
 “N u l i d a d . Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representan­
te, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
"Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en
que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desco­
nocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación,
o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.
"También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de
servicio y de los actos de certificación y registro.
"Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de
contenido particular en los siguientes casos:
” 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad
que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho
subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
”2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
”3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia
grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
”4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
”P a r á g r a f o . Si de la demanda se desprendiere que se persigue el resta­
blecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del
artículo 138”.
Los demandantes persiguen que el acto administrativo desaparezca del
ámbito jurídico.
Esta institución se consagra en interés de la legalidad y por ello puede
ejercerse por cualquier persona y en cualquier tiempo. Tiende a reparar el
principio de la legalidad menoscabado por la lesión al orden jurídico.
Según el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Ad­
ministrativo, esta pretensión se denomina de nulidad, procede no solo cuando
dichos actos infrinjan las normas a las que debían estar sujetos, sino también
cuando hayan sido expedidos por funcionario u organismos incompetentes,
o en forma irregular, o falsamente motivados, o con desviación de las atri­
buciones propias del funcionario o corporación que los profiera. Esta acción
procede contra los actos de carácter definitivo; excepcionalmente contra los
preparatorios, de trámite y de ejecución y no tiene caducidad, al tenor del
literal a, numeral 1 del artículo 164 de la ley 1437 de 2011.
T? 3) N u l i d a d y r e s t a b l e c i m i e n t o d e l d e r e c h o . Mediante esta pretensión el
demandante acude ante la jurisdicción contencioso-administrativa para que,
además de anular el acto, se le restablezca en su derecho conculcado, desco­
nocido o menoscabado y que se le repare el daño. Al contrario de la anterior,
esta acción solo la puede ejercer aquel cuyo derecho ha sido violado (ley 1437
de 2011, art. 138).
 El término de presentación de la demanda es de cuatro meses contados a
partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o pu­
blicación del acto administrativo, según el caso (lit. d, num. 2 del art. 164 de
la ley 1437 de 2011).
“Esta pretensión procede igualmente contra actos de carácter general siem­
pre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es dentro de los cuatro
meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio de ejecución
o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la
notificación de aquel” (inc. 25 del art. 138).
4) N u l i d a d e le c to r a l. El Código de lo Contencioso Administrativo (art. 139),
dispone: “Cualquier persona podrá pedir la nulidad de los actos de elección
por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los de nombramiento
que expidan las entidades y autoridades públicas de todo orden. Igualmente,
podrá pedir la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en
las corporaciones públicas”.
Indudablemente se trata de una pretensión pública pero con un término de
caducidad muy corto (30 días), según lo previsto en el artículo 164, numeral
2, literal a de la ley 1437 de 2011.
5) R e p a r a c i ó n d ir e c ta . La consagra el artículo 140 de la ley 1437 de 2011
así: “En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona
interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico
producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”.
Es novedosa la cita del artículo 90 de la Constitución Política dentro de la
llamada pretensión de reparación directa. El daño antijurídico es aquel que los
asociados no están obligados a soportar y de ahí se deriva la responsabilidad
del Estado.
1)e conformidad con dicho inciso, el Estado responderá, entre otros casos,
cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación admi­
nistrativa, o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de
trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública
o a un particular que haya obrado siguiendo su expresa instrucción.
La pretensión de reparación directa no se orienta contra los actos adminis­
trativos sino contra hechos o la omisión en la ocurrencia del dañó.
Esta pretensión tiene una caducidad de dos años contados a partir del día
siguiente al de la ocurrencia de la acción o de la omisión causante del daño
(lit. i, num. 2 del art. 164 de la ley 1437 de 2011).
En el capítulo,sobre responsabilidad del Estado se hará un análisis amplio
de esta figura jurídica.
6) C o n tr o v e r s ia s c o n t r a c t u a l e s . Según el artículo 141 de la ley 1437 de
2011, “Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se
declare su existencia o su nulidad y que se ordene su revisión, que se declare
su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos con­
tractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se
hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar
la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo
acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de
los dos meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar
de mutuo acuerdo o, en su defecto del término establecido por la ley.
”Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de
la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos
137 y 138 de este Código, según el caso”.
Conforme alo anterior, los denominados actos precontractuales se drumu
dan mediante las acciones o pretensiones de nulidad y de nulidad y iv.lahlc
cimiento del derecho.
“El ministerio público o un tercero que acredite un interés directo podi ¡tu
pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato. El juez administrativo
podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso,
siempre y cuando en él hayan intervenido las partes contratantes o su causa
habiente”.
Esta pretensión tiene una caducidad de dos años, que se contarán a partir
de la ocurrencia dedos motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fun­
damento (lit. j, num. 2 del art. 164 de la lev 1437.de 2011).
7) R e p e t i c i ó n . El artículo 142 dispone que “cuando el Estado haya debido
hacer un reconocimiento indemnizatorio con ocasión de una condena, conci­
liación u otra forma de terminación de conflictos que sean consecuencia de
la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o
del particular en ejercicio de funciones públicas, la entidad respectiva deberá
repetir contra estos por lo pagado”.
El término de caducidad es de dos años a partir del día siguiente de la fe­
cha del pago o, a más tardar desde el vencimiento del plazo con que^cuenta la
administración para el pago de condenas de conformidad con lo prévisto en
el código (lit. I, num. 2 del art. 164 de la ley 1437 de 2011).
La ley 678 de 2001 habla de acción de repetición. Sin embargo la nueva
ley omite esta calificación al referirse al tema.
8) P é r d i d a d e in v e s ti d u r a . El artículo 143 dice: “A solicitud de la mesa
directiva de la Cámara correspondiente o del cualquier ciudadano y por las
causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de in­
vestidura de congresistas,
"Igualmente !;¡ mesa directiva de la asamblea departamental, del concejo
municipal, o de la jimia administradora local, así como cualquier ciudadano,
podrá pcdli la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles”.
 Se infiere de lo transcrito que se trata de una acción ciudadana, esto es,
que únicamente las personas que tienen la calidad de ciudadanos colombia ­
nos pueden ejercer dicha opción jurídica; además de los ya citados servido­
res públicos.
9) P r o te c c ió n d e lo s d e r e c h o s e in t e r e s e s c o le c tiv o s . El artículo 144 de la
ley que se comenta dispone: “Cualquier persona puede demandar la protección
de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten
las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el
peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las
cosas a su estado anterior cuando fuere posible”.
Consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política como “acciones
populares” es indudablemente una acción pública, que la puede ejercitar cual­
quier persona no solo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,
sino también ante la justicia ordinaria cuando se trate de vulneración de dere­
chos e intereses colectivos ocasionados por personas particulares y no tiene
caducidad. Esta acción está reglamentada en la ley 472 de 1998.
10) R e p a r a c ió n d e lo s p e r j u i c i o s c a u s a d o s a u n g r u p o . El artículo 145 de
la ley 1437 de 2011 precisa: “Cualquier persona perteneciente a un n ú m e r o
p l u r a l o a u n c o n ju n t o d e p e r s o n a s que reúnan condiciones uniformes respecto
de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en
nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Esta­
do y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados
al grupo, cu los términos preceptuados por la norma especial que regula la
materia” (hemos subrayado).
I\s la denominada acción de grupo, establecida en el inciso 2 - del artículo
HH de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 46 y siguientes
do la ley 472 de 1998 y por tratarse de una acción de carácter indemnizatorio
tiene una caducidad de dos años a partir de la fecha en que se causó el daño o
cesó la acción causante del mismo (ley 1437 de 2011, art. 164, num. 2, lit. h).
11) C u m p l im ie n t o d e n o r m a s c o n f u e r z a m a t e r i a l d e le y o d e a c t o s a d m i ­
El artículo 146 de la ley 1437 precisa: “Toda persona podrá acudir
n is tr a tiv o s .
ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, previa constitución de
renuencia, para hacer efectivo el cumplimiento de cualesquiera normas apli­
cables con fuerza material de ley o actos administrativos”.
Es la denominada acción de cumplimiento, establecida en el artículo 87
de la Constitución Política.
Se trata de una acción pública que tiene toda persona natural o jurídica. La
calificación de acción para esta figura es de linaje constitucional, calificación
que la misma Corte otorga a la acción de tutela y a las acciones populares.
12) C o n tr o l p o r v í a d e e x c e p c i ó n . El artículo 148 de la ley 1437 de 2011
dispone: “En los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo conten-
 i !i r • V'. r
ÍN u C A NA
.r o í t’ CA
NO Sí Ni ESi3S;¡u
EN- L!3 RGR
cioso administrativo, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, inaplicar con
efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución
Política o la ley.
”La decisión consistente en inaplicar un acto administrativo solo produci­
rá efectos en relación con el proceso dentro del cual se adopte”.
13) D i f e r e n c i a s e n tr e la s p r e t e n s i o n e s . En el siguiente cuadro se pueden
observar las más importantes diferencias entre las pretensiones.

Nulidad Nulidad y restablecimiento

del derecho

a) T itu la rid a d d e la a c c ió n

Toda persona (art. 137). Quien se crea lesionado en un derecho

(art. 138).

b) E fe c to s d e la se n te n c ia

E rg a o m n e s (art. 189). In te rp a r te s (art. 189).

El efecto erg a om nes quiere decir que Tan solo frente a quienes intervienen en el
opera frente a todas las personas. proceso.

c) P la z o p a ra in te rp o n e r la a c c ió n

No caduca (art. 164 num. 1). Caduca en cuatro meses (art. 164 num. 2,
lit. d).

d) S u sp e n sió n p ro v isio n a l

Basta demostrar la violación de las Debe probarse la existencia de perjuicios

disposiciones invocadas en la demanda (art. 231). ^
(art. 231).

e) C o n c ilia c ió n

No es conciliable por el interés general Es conciliable porque hay enjuego un

que existe. interés particular.

f) C o a d y v a n c ia

Cualquier persona puede coadyuvar por Solo puede coadyuvar quien demuestre
tratarse de una acción pública (art. 223). interés directo en el proceso (art. 224).
 g) P o sib ilid a d d e e s ta tu ir d is p o s ic io n e s n u e v a s

Al declarar la nulidad no se pueden esta­ Se pueden estatuir disposiciones nuevas

tuir disposiciones nuevas que contengan para el restablecimiento del derecho (art.
en esencia las anuladas. 187, inc. 39).

. h) D e s istim ie n to

No es desistible ni conciliable. Se puede desistir en lo que al interés

particular atañe.

14) E x t e n s i ó n d e la j u r i s p r u d e n c i a d e l C o n s e jo d e E s t a d o a te r c e r o s . Esta
es una novedosa figura consagrada en el Código de Procedimiento Adminis­
trativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto, de conformidad con
el artículo 102 de la ley 1437 de 2011, “Las autoridades deberán extender los
efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
"Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legal­
mente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión ju­
dicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos
generales, los siguientes:
” 1. Justificación razonadaque evidencie que el peticionario se encuentra en
la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el deman-
duntc al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
”2 .1.as pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los
archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de
ir a un proceso.
' ”3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que in­
voca a su favor.
”Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin
haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indi­
carlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá
resuelta la primera solicitud.
”La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constituciona­
les, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación
que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás
elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de
todos los presupuestos para que ella sea procedente.
"Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su
recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las
siguientes consideraciones:
 ” 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no
puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la
oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece
del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales
medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan
los medios probatorios ya mencionados.
”2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del so­
licitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no
es procedente la extensión de sus efectos.
”3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las
normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia
de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronuncim ii exprt*
sámente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modiíicm su pusíciún,
en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos dd ¡míenlo ’tfif
"Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos mlml
nistrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que
hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la
jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugai
a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En
estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes
ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
”La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para
la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo con­
tencioso administrativo.
”Los términos para la presentación de la demanda en los casos anterior­
mente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) día^
establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado deci­
diere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
269 de este Código”10.
Así pues, para que proceda la extensión de una sentencia de unificación
de la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un
derecho, quien pretenda aplicación de aquella debe demostrar que la situación
fáctica y los supuestos jurídicos sean los mismos.

10Los ines. 1- y T fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante

sent. C-816 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las senten
cias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas
constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución
de los asuntos de su competencia. La expresión “entencia de unificación” y el num. 3 del inc.
52fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, mediante sent. C-588 de 2012.
 X IV . A n u l a c ió n d e l o s a c t o s a d m in is t r a t iv o s

1 ) D e fin ic ió n . La anulación —dice A l v a r o T a f u r — es una forma de extin­

ción de los actos administrativos realizada por la jurisdicción administrativa,

en razón de su ilegitimidad. En otros términos, un acto administrativo es
anulable por decisión de los organismos de lo contencioso administrativo, el
Consejo de Estado, los tribunales y jueces administrativos, y con fundamento
en las causales señaladas como idóneas para producir tal extinción o anulación.
2) C a u s a le s . El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Conten­
cioso Administrativo, en su artículo 137 determina las causales por las cuales
puede ser anulado un acto administrativo. Tales causales, en nuestra legisla­
ción siguen las orientaciones de la doctrina y de la jurisprudencia nacional e
internacional, en especial las provenientes del derecho francés.
Dichas causales son: cuando los actos administrativos hayan sido expedi­
dos con infracción de las normas en que deberían fundarse, sin competencia,
en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia o defensa,
o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de
quien los profirió.
a) V io la c ió n d e la le y . El Estado colombiano, constituido como Estado de
derecho, se edifica sobre un sistema jerárquico y organizado de disposiciones
jurídicas. Dicho conjunto de normas legales debe ser acatado por la admi-
nistración. Esta debe obrar con arreglo a las normas que la organizan, que le
determinan cuál ha de ser su actuación, de una parte, y de otra, respetando en
rl ejercicio de su actividad la jerarquía normativa, de forma tal que se obser­
ve el respeto de toda norma superior. Por lo tanto, el consagrar la violación
de la ley como una razón para anular los actos administrativos, no es sino una
consecuencia de la organización del sistema jurídico del Estado colombiano y
del pi incipio de legalidad que es su inmediato y principal fundamento. Según
este principio, los órganos del Estado y, por consiguiente, la administración,
obran sujetos a los dictados de la ley y su actuación separada de esta ocasiona
su nulidad.
La doctrina presenta la siguiente lista de casos de violación de la ley:
• Contradicción manifiesta con el texto de la ley; se da esta modalidad de
violación de la ley cuando el acto contraría de manera directa y palmaria, apre­
ciable a primera vista, los preceptos superiores que ha debido respetar, v,
gr., cuando se nombra, para el ejercicio de un empleo que exija la calidad de
profesional, a quien no acredite tal requisito.
• Desconocimiento por la autoridad administrativa de su propia compe­
tencia; en este caso la administración viola la ley por omisión al no actuar
como le correspondía frente a una situación dada, según las atribuciones que
le otorga la ley.
 • Interpretación errónea de la ley por el funcionario que dictó el acto; en
este caso no se contraría de manera directa la ley, sino que se le da un alcance
o se le atribuye un sentido que la disposición no tiene, o se aplica inadecua­
damente la metodología y técnica de la hermenéutica jurídica.
• Establece condiciones adicionales a las previstas en la ley para obtener
autorizaciones; de conformidad con la Constitución Política, los funcionarios
no pueden hacer sino aquello que la ley les ordene, y por lo tanto no obran
legalmente cuando adicionan exigencias a las demandadas por la ley. Por
tal razón, el decreto 682 de 1982 dispuso que las entidades oficiales ante las
cuales deban tramitarse asuntos propios de su competencia, deben exigir a
los interesados únicamente el cumplimiento de los requisitos establecidos en
la Constitución Política, las leyes, los decretos, reglamentos y resoluciones
internas.
Cabe anotar que esta distinción de las causales de anulación del acto ad­
ministrativo tiene una finalidad predominantemente metodológica, puesto que
todas podrían encuadrarse finalmente en la de violación de la ley. Así pues,
la incompetencia del funcionario también entraña violación de la ley, enten­
diendo para este caso todas las normas que definen funciones a los órganos
públicos; el desconocimiento de las normas que establecen los procedimien­
tos y las formas que debe observar la administración para la producción de
ciertos actos, configura igualmente, la causal de trámite irregular, pero es
también violación de la ley.
El apartarse de los fines que ha de procurar la administración al proferir sus
actos, entraña también violación de la ley. Esta idea se aprecia en el siguiente
aparte de la sentencia de 25 de mayo de 1968 del Consejo de Estado: “De
manera general todas las causales de anulación de los actos administrativos
proceden de violación de la ley, mas esta puede provenir de causas diferentes,
que según el legislador y la doctrina se resumen en incompetencia del autor
del acto, vicios de forma, error en la motivación, infracción de norma superior
y desvío de poder. Estos defectos pueden alegarse tanto en vía gubernativa
como en la jurisdiccional, y cuando ocurre en la última, se trata de la llamada
acción de nulidad. En este campo, pues, es donde se evidencia el someti­
miento de la administración pública a las normas jurídicas, o sea la operancia
del principio de legalidad, que busca que el funcionario o entidad que dicta el
acto esté investido de la facultad de hacerlo; que al efecto llene los requisitos
legales y que contenga precisamente la medida jurídica que la ley ha ideado
para conseguir los fines previstos, sin quebrantar norma que sea obligato­
ria para dicha autoridad”.
b) I n c o m p e t e n c i a d e l f u n c i o n a r i o . Esta causal se configura cuando el agen­
te público actúa desbordando las atribuciones que los textos legales le han
asignado, o cuando el acto se origina en un órgano público distinto de aquel
que lo ha debido expedir expresamente. La Constitución, la ley y el reglamento
 g) P o sib ilid a d d e e s ta tu ir d is p o s ic io n e s n u e v a s

Al declarar la nulidad no se pueden esta­ Se pueden estatuir disposiciones nuevas

tuir disposiciones nuevas que contengan para el restablecimiento del derecho (art.
en esencia las anuladas. 187, inc. 3?).

. h) D e s istim ie n to

No es desistible ni conciliable. Se puede desistir en lo que al interés

particular atañe.

14) E x t e n s i ó n d e la j u r i s p r u d e n c i a d e l C o n s e jo d e E s t a d o a te r c e r o s . Esta
es una novedosa figura consagrada en el Código de Procedimiento Adminis­
trativo y de lo Contencioso Administrativo. En efecto, de conformidad con
el artículo 102 de la ley 1437 de 2011, “Las autoridades deberán extender los
efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo
de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y
acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
"Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legal-
mente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión ju­
dicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos
generales, los siguientes:
' I. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en
la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el deman­
dante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.
”2 .1.as pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los
archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de
ir a un proceso.
”3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que in­
voca a su favor.
”Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin
haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indi­
carlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá
resuelta la primera solicitud.
”La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constituciona­
les, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación
que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás
elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de
todos los presupuestos para que ella sea procedente.
"Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su
recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las
siguientes consideraciones:
 ”1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no
puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la
oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece
del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales
medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan
los medios probatorios ya mencionados.
”2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del so­
licitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no
es procedente la extensión de sus efectos.
”3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las
normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia
de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expre­
samente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición,
en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 26b.
"Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos admi
nistrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que
hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la
jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco Iugar
a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En
estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes
ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
”La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para
la presentación de la demanda que procediere ante la jurisdicción de lo con­
tencioso administrativo.
”Los términos para la presentación de la demanda en los casos anterior­
mente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) día$
establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado deci­
diere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
269 de este Código”10.
Así pues, para que proceda la extensión de una sentencia de unificación
de la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se haya reconocido un
derecho, quien pretenda aplicación de aquella debe demostrar que la situación
fáctica y los supuestos jurídicos sean los mismos.

10Los ines. 1- y T fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional mediante

sent. C-816 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extenderlos efectos de las sentón •
cias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado einterpretar las normas
constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de
la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución
de los asuntos de su competencia. La expresión “entencia de unificación” y el num. 3 del inc.
52fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, mediante sent. C-588 de 2012.
iiMfimn lin . ompririn las a los funcionarios públicos. La ley lo hace en las
i'oih .poniliriiii . nomiiis oí}1,fínicas de las entidades.
i l,iw\,1, un mui', hin i,i | ,ns csimliosos del derecho administrativo dis­
tinguen las siyuienles clases de incompetencia:
• I a territorial, denominada también incompetencia r a t io n a e l o c i , se pre­
senta cuando el funcionario público expide el acto administrativo fuera del
ámbito geográfico dentro del cual puede discurrir su actividad. El funcionario
público solo puede ejercer sus atribuciones en la zona geográfica que la ley
le ha demarcado.
• La cronológica, también llamada incompetencia r a t i o n a e t e m p o r i s , o sea
aquella que ocurre cuando el funcionario actúa desconociendo el plazo que le
ha fijado la ley para su actuación. Por ejemplo, si un gobernador, facultado
por la asamblea para que dentro de determinado tiempo expida la reforma
administrativa de su departamento, continúa expidiendo decretos sobre el
particular después de vencido o expirado el plazo otorgado por la duma.
• La material, nominada también incompetencia r a t i o n a e m a t e r i a e , se da
cuando una autoridad ejecutiva expide un acto sobre cuyo contenido no le
asiste competencia. Por ejemplo, cuando un ministerio decide sobre asunto
que es de incumbencia de otro.
Por consiguiente, en un órgano o autoridad pública deben confluir todos
los factores de competencia (material, territorial y temporal), para que se
pueda expedir jurídicamente el acto administrativo. La inobservancia de tales
criterios apareja la nulidad del acto por la causal que aquí se estudia.
c) T r á m ite ir r e g u la r d e l a c to . El proceso de formación del acto adminis
trativo se debe adelantar dentro de ciertos trámites y cumpliendo determinados
procedimientos, más o menos rituales, según cada caso, los cuales precisamente
constituyen la forma, instituida como una garantía para los administrados.
El trámite irregular del acto, o su expedición irregular, como la denominan
algunos estudiosos, puede consistir bien en el desconocimiento total de las
formalidades requeridas para la manifestación de voluntad de la administra­
ción, bien en su desconocimiento parcial, o en haber dado al asunto un trámite
diferente del previsto por la ley.
L a doctrina y la jurisprudencia aceptan que esta nulidad se da solo cuan­
tío se preterm iten form alidades sustanciales, o sea, aquellas que constituyen
verdaderas garantías para los asociados. T a fu r sostiene que la nulidad por
tal causa “se configura solo cuando hay om isión de las form as que constitu­
yen reales y verdaderas garantías para lo s asociados, es decir aquellas que la
doctrina denom ina precisam ente, su stanciales” . D esde luego que si la ley
expresam ente preceptúa que la inobservancia de una determ inada form al i
dad acarrea nulidad, es obvio que lo hace porque la considera esencial.
L a s form as, com o afirm a el conocido expositor francés G a stó n J ézf ., son
garantías im aginadas por la le y o el reglam ento para asegurar el buen funcio-
namiento de los servicios públicos, impidiendo las decisiones irreflexivas,
precipitadas o insuficientemente estudiadas.
El Consejo de Estado ha destacado la importancia de la forma, como uno
de los elementos constitutivos del acto administrativo, en sentencia de 25 de
mayo de 1968, en un párrafo del siguiente tenor: “Se desprende que los actos
administrativos deben formarse mediante procedimientos previstos en la ley
y que la observancia de la forma es la regla general, no solo como garantía
para evitar la arbitrariedad, sino porque la actividad de la administración es
instrumental, para asegurar la certeza documental y para constituir pruebas
de los actos respectivos, que permitan examinarlos respecto a su validez, al
revés de lo que sucede en la actividad privada, que muchas veces se ejerce
mediante negocios jurídicos que se perfeccionan con el simple intercambio del
consentimiento de las personas que en ellos intervienen. 1.a dócil ina divide
las formas en tres categorías, a saber: las previas o requisitos que. es m o n o s le i
llenar antes de dictar el acto administrativo correspondiente; las cono.....
tes que deben adoptarse al tiempo de la expedición del acto, y las posteriores
cuando la ley las establece para ser cumplidas después de la emisión del acto.
Aunque generalmente las formalidades hacen parte integrante de la manera de
manifestarse la voluntad de la administración, no toda omisión de ellas aca­
rrea la nulidad del acto. Para distinguir entre las formas sustanciales y las ac­
cidentales que constituyan una verdadera garantía y por ende, un derecho para
los asociados, su incumplimiento induce a nulidad”.
Sintetizando, se da este vicio cuando en la expedición de un acto admi­
nistrativo se desconocen las reglas de procedimiento establecidas para ello.
d) D e s v i a c i ó n d e p o d e r . Hay desviación de poder cuando la administración
utiliza una facultad otorgada por la ley, persiguiendo un fin distinto de aquel
que se pretendía obtener cuando aquella atribuyó la competencia al órgano o
funcionario público. Esta causal tiene lugar, dice P en a g o s , “cuando el fun­
cionario o entidad administrativa profiere el acto, el cual aparece inobjetable
en apariencia, pues no contiene una violación de la ley, reúne las formalidades
propias, ha sido dictado de acuerdo con la competencia legal, pero en esencia
fue expedido no con finalidad de buen servicio público, sino para satisfacer
intereses particulares”.
La metodología para investigar si existe este vicio implica indagar cuál es
el fin de la ley, su espíritu, y cuál el deseo o intención del funcionario.
Es regla general para el comportamiento de la administración la de que sus
actuaciones deben obrar en tomo al bien común, al interés general y al servicio
público, a la moralidad administrativa y a los fines del Estado, consagrados
en varios preceptos constitucionales.
Según el tratadista italiano G u id o Z a n o b in i, son móviles característicos de
la desviación de poder los siguientes:
 • Móvil personal. Cuando el agente profiere el acto con un propósito egoís­
ta, bien de carácter privado (una venganza) o bien de carácter político (favo­
recer o eliminar un candidato en una elección, etc.).
• Cuando el acto se profiere con el propósito de perjudicar a un tercero y
favorecer a otro.
• Cuando se pretende favorecer un interés general, pero diferente del per­
seguido por la ley en que se fundamenta el acto.
Debemos citar sobre este punto una importante jurisprudencia del Conse­
jo de Estado, inspirada en doctrina y jurisprudencia francesas que se expresa
así: “El autorizado expositor M a u r i c e H a u r i o u dice que el.desvío de poder está
constituido por los hechos de una autoridad administrativa, que observando
las formalidades requeridas y realizando un acto de su competencia, r a t io -
n a e p e r s o n a e , y no violando la ley, usa de su poder con un fin y por motivos
distintos a aquellos en vista de los cuales se le confirió, es decir con un fin y
motivos no admitidos por la moral administrativa (P r é c i s é l é m e n t a ir e d e d r o i t
a d m i n i s t r a t i f , pág. 197). Análogas definiciones dan B e r t h é l e m y (T r a i té d e
d r o i t a d m in i s t r a t i f , pág. 998) y R o l l a n d ( P r é c i s d e d r o i t a d m i n i s t r a t i f núm.
324). Como bien es sabido, esta teoría del desvío del poder sirvió al Consejo
de Estado de Francia para levantar la más armoniosa construcción jurídica en
la plenitud de su jurisdicción soberana y que en opinión del profesor Louis
J o n n u r a n d es de aplicación diaria por esa corporación, principalmente en

materia de policía municipal, la cual debe ponerse al servicio de la seguridad,

de la salud, de la moralidad pública y no en beneficio de intereses privados, de
las exigencias fiscales, o de sentimientos personales o de venganza. De allí
que la jurisdicción de lo contencioso administrativo de aquella nación ha anu­
lado la decisión por la cual un alcalde prohibía a los taxis de un empresario
estacionarse en el municipio de su jurisdicción, para tomar o dejar viajeros
y esto con el fin de asegurar a otro competidor un monopolio del hecho; así
como el decreto que ordenaba que todas las mercancías se trasladasen a la
plaza de mercado con el fin de que pagaran los derechos de sitio; o el caso de
un agente de policía por la única razón de haber cumplido bien con su deber;
o las decisiones que tienden a preparar o a realizar una expropiación, de tal
manera que se prive al propietario de las garantías o de la indemnización que
le conceda la ley”.
Con indiscutible autoridad, el doctor V i d a l P e r d o m o apunta lo siguiente
sobre la causal que nos ocupa: “Hay desvío de poder cuando se emplea una
facultad otorgada por la ley con un fin distinto del que la ley quería al otorgarla.
Entonces es preciso buscar la intención que tuvo la ley al crear una competen­
cia y el fin que ha querido el funcionario al dictar el acto. Es una búsqueda
difícil y en ocasiones habrá que acudir a los debates parlamentarios [...].
”Hay algunos fenómenos del derecho civil que se asemejan a la desviación
de poder. El abuso del derecho, que consagra el Código Civil en el art. 102,
tiene de común con aquel que en ambos existe ejercicio de un poder o de un
derecho con fin distinto del señalado por el legislador; la diferencia estriba en
que el abuso del derecho repercute sobre la responsabilidad, mientras que la
desviación de poder, le quita todo valor jurídico al acto. Por otra parte, en el
desvío de poder, como en la causa ilícita (C. C., art. 1524), hay ejercicio de
un derecho o de un poder para un fin condenado por el derecho y que vicie
de nulidad el acto; pero la causa ilícita aparece en los contratos, mientras que
el desvío de poder se presenta en los actos unilaterales.
”Los funcionarios deben actuar teniendo en cuenta el interés general.
Cuando quiera que obren buscando un fin distinto a este, están desviando el
poder que se les confió y sus actos son anulables. Puede haber desviación
de poder cuando se emplea una facultad en interés personal del que toma la
medida [...].
”Hay igualmente desviación de poder cuando se produce un acto para
beneficiar a un tercero [...]. Pero hay desviación de poder también cuando
se emplea una competencia con el fin lícito, aunque distinto del especial que
llevó al legislador a concederla”.
e) F a ls a m o t i v a c i ó n . La motivación tiene por objeto mostrar el proceso
lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Son motivos las circuns­
tancias o los hechos que preceden o provocan las decisiones. Tales motivos,
cuando son invocados, deben ser desde luego ciertos, han de haber sucedido
realmente.
No siempre la administración está obligada a exponer sus motivos; ge­
neralmente lo está en los actos reglados, como en el acto de destitución de
funcionarios, o en el de declaratoria de caducidad de un contrato administra­
tivo. Por el contrario, no está obligada la administración a motivar los actos
discrecionales, v. gr., la insubsistencia de los empleados de libre nombramiento
y remoción.
La falsa motivación puede residir en la ausencia de los motivos que la
ley ha previsto para que el acto se pueda expedir, o en que los invocados no
han tenido existencia o no tienen la suficiente trascendencia como para que
se produzca el acto.
Es conocida la estructura de toda proposición normativa: supuestos de
hecho y consecuencia jurídica. Por lo tanto, cada vez que la administración
motiva un acto administrativo, está obligada a fijar, en primer término, los
hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar
cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dis­
positiva del acto.
El Consejo de Estado había sostenido que la falsa motivación no podía
invocarse por sí sola como causal autónoma de nulidad, sino asociada a la
desviación de poder, así:
 “No existe norma legal alguna que establezca eonerelamentc como causal
de nulidad del acto administrativo su falsa o errónea motivación. La única
disposición que podría aducirse, como base de la doctrina sobre la falsa mo­
tivación es el artículo 66 del C. C. A., que dice: «Toda persona puede solicitar
por sí o por medio de representante la nulidad de cualquiera de los actos a que
se refieren las anteriores disposiciones, por los motivos en ellas expresados», es
decir por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad. «Esta acción —agrega
la norma-— se llama de nulidad y procede contra los actos administrativos,
no solo por esos motivos, sino también cuando han sido expedidos en forma
irregular, o con abuso o desviación de las atribuciones propias del funciona­
rio o corporación que los profiere». (Subraya la sala). Es claro que la falsa
motivación no puede identificarse con la expedición irregular del acto, pues
tal causal de nulidad alude evidentemente al procedimiento adoptado por el
funcionario o por la corporación respectiva y no al contenido mismo de la
providencia administrativa.
”En esta forma, el apoyo de la doctrina sobre la falsa solo puede buscarse
en el abuso o la desviación de las atribuciones del funcionario o la corporación,
pero en este caso,el demandante tendría que demostrar ese abuso o desviación
y si la prueba no existe la acción no puede prosperar”.
La ley 1437 de 2011 consagra en el inciso 2 - del artículo 137 las causales
de nulidad de los actos administrativos, incluyendo expresamente como tal
la falsa motivación, solucionando así, por vía legal, la controversia existente.
Con ponencia nuestra, el Consejo de Estado dijo que “basta señalar que
no puede confundirse una equivocada interpretación de una norma legal con
aquel fenómeno jurídico (falsa motivación) que tiene su fuente en las cir­
cunstancias fácticas que preceden o provocan las decisiones administrativas”
(exp. núm. 6294).

XV. L a s u s p e n s i ó n p r o v is io n a l d e l o s a c t o s a d m in is t r a t iv o s

Dispone la Constitución de 1991 en su artículo 238 lo siguiente:

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender pro­
visionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los
e f e c t o s de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación
por vía judicial” (se subraya).
El artículo 231 de la ley 1437 de 2011, regula los requisitos para decretar
las medidas cautelares y precisa:
“Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la s u s p e n s i ó n
p r o v i s i o n a l d e s u s e f e c t o s procederá por violación de las disposiciones invoca­
das en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando
tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con
las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas
allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restableci­
miento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos
sumariamente la existencia de los mismos”.
• De lo transcrito se infiere lo siguiente:
• Se suspenden los efectos del acto y no el acto en sí mismo.
• Se debe confrontar el acto demandado con las normas invocadas como
violadas en la demanda o en el escrito separado, para deducir el quebranto de
la norma superior.
También se deben estudiar las pruebas allegadas con la solicitud de sus
pensión, y cuando se pida el restablecimiento del derecho y la indemnización
de perjuicios es menester probar plenamente la existencia de éstos.

X V I. R e v o c a b il id a d d e a c t o s d e c a r á c t e r particular

El artículo 97 de la ley 1437 de 2011, autoriza la revocación tic actos que

hayan creado o modificado una situación j urídica, individual o concrct;i, siom
pre que haya el consentimiento previo, expreso o escrito tlcl titular del de ­
recho.
Si el titular niega el consentimiento y el acto es contrario a la Constitución
o a la ley, la autoridad debe demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.
Si la administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o
fraudulentos, lo demandará sin acudir al procedimiento de conciliación previa
y solicitará al juez su suspensión provisional. Siempre se garantizarán los
derechos de audiencia y defensa.
La administración en ningún caso podrá revocar directamente los actos
administrativos de carácter individual, particular y concreto, así se hayan ex­
pedido por medios ilegales o fraudulentos, pues en todo caso se debe acudir
en demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Si se trata de actos que reconocen o niegan prestaciones jurídicas no opera
la caducidad.

X V II. P é r d id a d e f u e r z a e je c u t o r ia d e l o s a c t o s

a d m in is t r a t iv o s

El artículo 91 de la ley 1437 de 2011 prevé los supuestos en que el acto ad­
ministrativo pierde fuerza ejecutoria, de la siguiente manera: “Salvo norma
expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios
mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso admi-
nistrativo. Perderán obligatoriedad y por lo tanto, no podrán ser ejecutados
en los siguientes casos:
“Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción
de lo contencioso administrativo
"Cuando desaparezcan su fundamente de hecho o de derecho.
"Cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la autoridad no ha reali
zado los actos que le correspondan para ejecutarlos.
"Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido
el acto.
"Cuando pierdan vigencia”.
Según lo afirma S o t o K l o s s , los actos administrativos pueden producirse
de suyo por la aparición de ellos en la vida del derecho, esto es de modo ins­
tantáneo, o bien porque necesitan de una actividad material posterior que los
lleve a su realización concreta. Por otra parte, esos efectos del acto adminis­
trativo pueden agotarse por una prestación única o pueden irse agotando en
la medida en que ocurran prestaciones continuadas, sucesivas11.

11Citado por C arlos A riel S ánchez T orres, op. cit.