Ernesto Jinesta Lobo i teca, ULAcIT 55 cin | TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Primera Edicién 2005© Ponemos en manos de nuestros lectores el Tomo II del Tratado de’ Derecho Administrativo de Ernesto Jinesta, se trata de una obra excelente que conjuga la exposicién didéctica y te6rica de los principales institutos de la responsabilidad administrativa extracontractual al equilibrar el dato doctrinal, con el normativo y jurisprudencial. El autor emplea un lenguaje sencillo y claro para introducirse en ese imbricado y complejo instituto del Derecho administrativo. La claridad expositiva y sistematica empleada, les permite, tanto al lego como al operador juridico iniciado, comprender, asimilar y manejar los diversos conceptos dogmaticos con relativa facilidad. Debe resaltarse que al tratar los diversos temas, el autor se ha preocupado por hacerlo en consonancia con las dltimas y mas modernas tendencias de la responsabilidad administrativa de la era informatica o digital, por lo que los enfoques se encuentran plenamente actualizados y sin ningtin desfase. En este Tomo Il del Tratado de Derecho Administrative de Ernesto Jinesta, encontramos un primer capitulo relativo a las peculiaridades de la responsabilidad administrativa que la singularizan del régimen propio del Derecho comtin. El segundo capitulo es un acabado intento de sistematizacién de los diversos elementos de la relacién de responsabilidad administrativa. Los capitulos tercero y cuarto abordan, respectivamente, los sistemas de responsabilidad por sacrificio especial o sin falta (por conducta licita y funcionamiento normal) y por falta de servicio (conducta ilicita 0 funcionamiento anormal). En el capitulo quinto se trata la responsabilidad del funcionario publico por falta personal. Con el propésito de demostrar la aplicacién de las herramientas dogmaticas empleadas en los primeros cinco capitulos; en los capitulos sexto al décimo se analiza la responsabilidad administrativa en diversos sectores de la funcién administrativa, asf el capitulo sexto versa sobre la responsabilidad por el funcionamiento del servicio puiblico hospitalario, el séptimo, acerca de la responsabilidad por la prestacién del servicio pablico eléctrico, el octavo gira en torno a la responsabilidad administrativa derivada del disefio, construccién y mantenimiento de la red vial, el noveno sobre la responsabilidad por la infraestructura aeroportuaria y el control de la navegacién aérea y, finalmente, el capitulo décimo aborda la responsabilidad con motivo de la omisi6n en el ejercicio de las potestades de supervisin y fiscalizacién, con especial énfasis en la materia ambiental y financiera. El capitulo undécimo est dedicado alos diversos perfiles de la responsabilidad del Estado legislador y, por tiltimo, el duodécimo ala responsabilidad del Estado juez. SEN 958-8235-21-9 ti orga se st235.2TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Tomo II RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVAIS.B.N. 958-8235-21-9 © Ernesto Jinesta Lobo 2005 © Biblioteca Juridica Diké 2005 Diké: Justicia en griego Biblioteca Juridica Diké Medellin - Colombia, calle 34 B N° 65 D 58 Telef . 351 61 61 - A.A. 51838 - e-mail: dike@epm-net.co www.editorialdike.com Bogoté D.C. Librerfa Carrera 6* N° 13-11; teléfonos 336 55 37 y 286 03 42 Colegio Mayor de Nuestra Sefiora del Rosario e-mail: dike@sky:net.co San José de Costa Rica. Barrio Naciones Unidas 100 metros este y 75 sur del Colegio Seminario Teléfono 226 31 72; fax 226 31 95 e-mail: jadguzman@yahoo.com Caracas-Venezuela. 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Laprimera fase estuvo marcadapor lapromulgacién dela Constitucién Politica del 7 denoviembrede 1949, quecontiene una serie de principios, valores y preceptos que le dan fuerte asidero constitucional a la respon- sabilidad administrativa o de los poderes piblicos frente a los adminis- trados (v. gr., entre otros, principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas piblicas -articulos 18 y 33-, el derecho resarcitorio y el acceso a la jurisdiccién para hacerlo efectivo -articulo 41- y el principio de la intangibilidad del patrimonio -articulo 45-). Desde esa fecha yhasta 1978, esto es, por mas de veintinueve afios, pese a los vanos intentos y contribuciones doctrinales que abogaron, en su momento, por una aplica- cién directa e inmediata de 1a Constitucién, en la préctica judicial la responsabilidad administrativa permanecié fuertemente anclada en las categorias dogmaticas propias de la responsabilidad civil extracontrac- tual o aquiliana contenidas en el Cédigo Civil de 1886. Por supuesto que durante este periodo se produjeron serios problemas hermenéuticos y de aplicacién al resolverse las reclamaciones por responsabilidad plantea- das por los administrados contra las administraciones puiblicas, puesto que, el cardcter predominantemente subjetivo de la responsabilidad del Derecho comiin, practicamente haciairresponsableeinmune alos poderes piblicos a pesar de haberle causado una lesién antijuridica a un particular al desplegar su funcién administrativa. Lo anterior, pese a que en el interregno se dictaron leyes de especial importancia en el ambito del Derecho administrativo formal o adjetivo, tales como 1a reforma parcial alordinal 49 de la Constitucién Politica por medio de la Ley No. 3124 del 25 de junio de 1963, propugnando un control plenario y universal de -31-legalidad dela funcién administrativa ylacreacién dela Jurisdiccién especiali- zada Contencioso-Administrativa, con la Ley Reguladora de ese orden jurisdiccional No. 3667 del 12 de marzo de 1966, la cual en su articulo 2°, incisob), dispuso, claramente, queseria de conocimiento deesajurisdiccion “(...) las cuestiones que se susciten sobre la responsabilidad patrimonial del Estado y demds entidades de la Administracién Piiblica”, adicional- mente, indicé en su ordinal 4°, inciso b), que los actos politicos o de gobierno (relativosalas relacionesentre los Poderes del Estado o relacionesinternacio- nales) si bien estarian exentosde la fiscalizacién desu legalidad yvalidez, las indemnizaciones que fueran procedentes, como consecuenciadesuadopeién, siseriandeconocimiento de lajurisdiccién contencioso-administrativa. Em- P pesar de tales avances formales en materia de responsabilidad administrativa, se requeriria de doce largos afios mas para un desarrollo sustantivo deesta institucién, siendo que durante ese periodo losjueces que integraron, en sus diversas instancias, lajurisdicciéncontencioso-administra- tivanoasumieronelreto ylaaventuraintelectual deacufiar pretorianamente laresponsabilidad administrativa para propiciar suplena efectividad antela carenciade textos legales queprocuraran su desarrollo. Podemosafirmar que durante esta etapa se acaricié el suefio de una responsabilidad administrativa auténoma eindependiente, cuyanegacién fueuna realidad que se tradujoen unajurisprudencia fuertementeanquilosadaen los criteriosde imputacion subjetivos y las limitaciones propias de laresponsabilidad extracontractual| del Derechocivil. La segunda etapa deviene con la promulgacién de la Ley General de la Administracién Publica No. 6227 del 2 de mayo de 1978, que supuso un giro copernicano al codificar de forma clara y coherente las reglas y principios propios de la responsabilidad administrativa extracontractual, en el Titulo VII del Libro Primero (articulos 190 y siguientes). La Ley General de la Administracién Piblica de 1978, tiene la virtud de recoger los mas significativos avances en materia de responsabilidad fraguados durante centurias por la legislacién y jurisprudencia de paises europeos como Francia, Espafia, Italiay Alemania. Este instrumento legislativo,con alguna que otra lagunao antinomianormativa, perfectamente salvable por viade interpretacién, plasmé un sistema deresponsabilidad absolutamente -32-objetivo ycompleto. Enefecto, segiin lamejortradicién doctrinalyylegislativa, Ja Ley General de la Administracién Publica, contiene unas disposiciones generales (Seccién Primera, Capitulo Primero, Titulo Sétimo del Libro Primero) yunrégimen comin (Seccién Cuarta) que le brindancoherencia, plenitudy autonomiaa laresponsabilidad administrativa. Deotraparte, regula de forma prolija losdos grandes sistemas deresponsabilidad administrativa, asila Seccién Segunda estareferida alrégimen deresponsabilidad por faltade servicio por conductailicita (actividad formal) o funcionamiento anormal (actuacionesmateriales) delasadministraciones piblicas. LaSecci6n Tercera seocupa del sistema deresponsabilidad sin falta por sacrificio especial, esto s,porconducta licita actividad formal) funcionamientonormal (actuaciones materiales). De esa manera, todas las lesiones antijuridicas causadas alos administrados y que no tengan la obligaci6n de soportar, derivadas de las distintas ymiltiples formas de manifestacién de la funcién: administrativa, son eventualmente resarcibles, superandose la inmunidad e irresponsabi- lidad administrativa. Debe indicarse que los dos sistemas concebidos en la Ley General dela Administracién Publica tienen fuerte fundamento en criterios de imputacién de caracter objetivo, tales como el recientemente reconocido por la Sala Constitucional derecho fundamental de los admi- nistrados al buen funcionamiento de los servicios ptiblicos y la nocién correlativa de falta de servicio (incumplimiento de una obligacién admi- nistrativa preexistente) y el principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas publicas. A lo anterior debe agregarse que la Ley General de la Administracién Publica dedica una seccién (Primera del Capitulo Segundo) a la respon- sabilidad por falta personal del funcionario, tinico supuesto en que se toman en consideracién criterios de imputacién subjetivos (dolo o culpa grave), estableciendo una clarasolidaridad entre éste yelentepiblico para el cual sirve. Incluso, en esa hipétesis la ley acude a criterios eminente- mente objetivospara vincularla falta personal conel servicio piiblico tales como los de conexién instrumental, circunstancial tiempo y lugar- y teleolégico. Finalmente, en la Seccién Segunda del Capitulo Segundo est contemplada la accién de regreso o de recuperacién de lo pagado, indispensable, en un sistema de responsabilidad basado en la solidaridad ~33-frente a la victima del ente con el funcionario, para efectos de moralidad administrativa, de evitarcualquier empobrecimientoilicito dela Administra cién y laeventual distribucién interna de responsabilidades entre la propia Administracién y sus funcionarios o entre éstos cuando concurren en la causacién del dafio. Pesea laregulacién de avanzada, suficiente ycompletacontenidaenlaLey General de la Administracién Publica de 1978, se puede identificar en la jurisprudenciaunaetapa detransici6n o, quiz, deconfusién entre laaplicacin delosprincipios ycriterioshermenéuticospropios del Derecho ordinario ylos propiosdel Derecho administrativo contenidos en ese instrumento legal. Hubo que esperar varios afios para que los conceptos dela ley de 1978 se asentaran yasimilaran en la practica judicial, siendo que, por una suerte de inercia, algunos 6rganosjurisdiccionales continuaronanclados enciertas categorias del Derecho civil. Actualmente, se persiste, en menor medida, en ciertos equivocos y desenfoques nel abordajey soluciéncasuisticade losasuntos deresponsabilidad administrativa, situacién probablemente atribuible al des- conocimiento y falta de capacitacién de algunos jueces, mas que a una intencién acomodaticia de privatizar laresponsabilidad administrativa. Como seve, en nuestro ordenamientojuridico, durantelaprimeraetapa,se produjouna suerte de irresponsabilidad o deresponsabilidad administrativa destefiida o desnaturalizada propiciada por el indebido empefio judicial de aplicarloscriterios deimputaciénsubjetivosalasorganizacionescolectivas del Derechopiiblico,con lasconsiguientes dificultades porel caracter normalmente anénimo delas lesionesproducidas alos administrados. Durante estaépoca, los jueces centran su atenciénen elautor del dafio, con|o cual laresponsabilidad administrativa asumié un claro contomosancionador cuyo efecto principal fue queelno encontrar un responsable equivaliaadeclararresponsableal damni- ficado. A partir de la segunda fase surge un concepto de responsabilidad administrativareparadora fuertementeasido encriteriosdeimputacién objeti- vos, quele permiten ala victimao damnificado, quienno tiene laculpade que elfuncionariopibliconotengaculpaalguna, exigir yobtenerunaindemnizacién cfectivadela lesién antijuridicairrogadapor unenteo funcionarioptblico. -34-El propésito que inspira este segundo tomo del Tratado de Derecho Administrativo es abordarconsencillez yclaridad expositivaymetodolégica losdiversos perfiles ycontornosdogmaticos ¢ institucionales dela responsa- bilidad administrativa para su correcta exégesis y aplicacién cotidiana por parte de los operadoresjuridicosdelos émbitosadministrativo yjudicial, dado que,como lo apunté hacemucho tiempo Hauriou, laresponsabilidad adminis- trativa, junto con lajurisdiccién contencioso-administrativa, son laspiedras angularesdel Estado de Derecho. Brasil de Mora, 15 de abril del 2005 -35-Ami hija Abril por haber lenado mi vida de flores, tonos y aromas primaverales“/.,) que la administracién actite (..) pero que pague el perjuicio” Hauriou \ ‘LUTE wah?TABLA DE ABREVIATURAS ARESEP: Autoridad Reguladorade los Servicios Piblicos CC: Cédigo Civil CCSS: Caja Costarricense de Seguro Social CONASSIF: Consejo Nacional de Supervisin del Sistema Financiero CONAVI:ConsejoNacional de Vialidad CP: ConstituciénPolitica CR:CostaRica CNFL: Compafifa Nacional de FuerzayLuz,S.A- Ed.:Editorial fj. fundamentojuridico LGAC:Ley General de Aviacién Civil LGAP:Ley General dela Administracién Publica LGDJ: Librairie Géneralede Droitet de Jurisprudence (Francia) LIC: Leyde la Jurisdiccién Constitucional LOBCCR: Ley Orgénica del Banco Central de Costa Rica LOPJ: Ley Orgénica del Poder Judicial LRICA:LeyReguladorade la Jurisdiccién Contencioso-Administrativa ICAA: Instituto Costarricensede Acueductosy Alcantarillados -29-ICE: Instituto Costarricense de Electricidad INS: Instituto Nacional de Seguros INVU: Instituto Nacional de Vivienday Urbanismo JAPDEVA:Juntade Administracién Portuaria y Desarrollo Econémico dela Vertiente Atlantica JASEC: Juntade Administracién de los Servicios Eléctricos de Cartago JUDESUR: Junta de Desarrollo Regional de laZonaSur MINAE: Ministeriode Ambiente yEnergia MOPT: Ministerio de Obras Publicasy Transportes RAP: Revistade Administracién Publica (Espafia) REDA: Revista EspafioladeDerecho Administrativo REGHN: Reglamento General deHospitales Nacionales SETENA: Secretaria Técnica Ambiental SENARA: Servicio Nacional de Aguas Subterrineas, Riego y Avenamiento. SUGEF: SuperintendenciadeEntidades Financieras UTLE: Unidad Técnica de Listas de Espera(CCSS) -30-PRESENTACION Enlorelativoal desarrollode laresponsabilidad administrativaen nuestro ordenamiento juridico, durante el siglo pasado y el presente, podemos identificardos grandesetapas. Laprimera faseestuvo marcada por lapromulgacién dela Constitucién Politica del 7 denoviembre de 1949, que contiene una serie de principios, valores y preceptos que le dan fuerte asidero constitucional a la respon- sabilidad administrativa o de los poderes piiblicos frente a los adminis- trados (v. gr., entre otros, principio de ‘igualdad en el sostenimiento de las cargas publicas -articulos 18 y 33-, el derecho resarcitorio y el acceso a la jurisdiccién para hacerlo efectivo -articulo 41- y el principio de la intangibilidad del patrimonio-articulo 45-). Desdeesa: fechayhasta 1978, esto es, por mas de veintinueve afios, pese a los vanos intentos y contribuciones doctrinales que abogaron, en su momento, por una aplica- cién directa e inmediata de 1a Constitucién, en la practica judicial la responsabilidad administrativa permanecié fuertemente anclada en las categorias dogmaticas propias de la responsabilidad civil extracontrac- tual o aquiliana contenidas en el Codigo Civil de 1886. Por supuesto que durante este perfodo se produjeron serios problemas hermenéuticos y de aplicacién al resolverse las reclamaciones por responsabilidad plantea- das por los administrados contra las administraciones publicas, puesto que, el carcter predominantemente subjetivo de la responsabilidad del Derecho comin, pricticamente haciairresponsable einmunealospoderes piblicos a pesar de haberle causado una lesi6n antijuridica aun particular al desplegar su funcién administrativa. Lo anterior, pese a que en el interregno se dictaron leyes de especial importancia en el ambito del Derecho administrativo formal o adjetivo, tales como la reforma parcial alordinal 49 de la Constitucién Politica por medio de la Ley No. 3124 del 25 de junio de 1963, propugnando un control plenario y universal de -31-a \ gunna aT Capitulo Primero PECULIARIDADES DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA 4. ABANDONO DEL “CIVILCENTRISMO” AUTONOMIA DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Mediante la puntualizacién efectiva de las diferencias entre la respon- sabilidad extracontractual de las administraciones piblicas con la de los privados se puede cobrar conciencia clara de la justificada existencia de un régimen juridico diferenciado, uno en la Ley General de la Adminis- tracién Publica y otro en el Cédigo Civil. El“civilcentrismo” decimonénico imperante en nuestro medio juridico impone, ante todo, clarificar las singularidades propias de la responsabi~ lidad extracontractual administrativa que descartan, automaticamente, la aplicacién de las categorias dogmiticas, las instituciones y las normas del Derecho Civil para dirimir los conflictos de interés entre las administra- ciones piiblicas y los administrados. En nuestro medio judicial, antes y atin después de la promulgacién de laLey General de la Administracién Piblica, ha existido, hasta hace poco tiempo, la tendencia errénea, sobre todo en el ambito de la Sala Primera de Casacién, de continuar aplicando los principios, normas y criterios hermenéuticos propios del Derecho Civil, marginando el régimen disefia- doporel Legislador del 78 y, desde luego, losinstrumentos einstitutoshace mucho tiempo perfeccionados por la doctrina del Derecho Administrativo y la jurisprudencia vertida por érganos especializados en otras latitudes juridicas como el Consejo de Estado Francés. Laautonomfa doctrinal, legislativa y jurisdiccional del Derecho Admi- nistrativo hace necesario resaltar las particularidades de la responsabili- dad extracontractual de las administraciones publicas. Asimismo, el -37-Tratado de Derecho Administrativo-It principio de auto integracion denuestradisciplinajuridica exigeerradicarla aplicaciéndelos principios y criterioscivilistas paradirimirlosconflictos de responsabilidad verificados entre las administracionespiiblicas ylosadminis- trados. Al respecto, es preciso recordar la preciosa y trascendente declara- ciénnormativacontenida en el articulo9°delaLGAP alestablecerio siguiente: “1. El ordenamiento juridico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicaré el derecho privado y sus principios. 2. Caso de integracién, por laguna del ordenamiento administra- tivo escrito, se aplicaran por su orden la jurisprudencia, los principios generales del derecho piiblico, la costumbre y el derecho privado y sus principios.””. De la trascripcién anterior podemos entender que la aplicacién del Derecho Privado, civil, comin u ordinario es procedente como ultimo recurso, esto es, in extremis y que lautilizacién de sus principios, criterios y parémetros hermenéuticos a nuestra disciplina resulta non grata. Cabe aclarar que en la presente obra nos ocuparemos del estudio de la responsabilidad administrativa extracontractual, puesto que, en Derecho Administrativo podemos identificar, también, laresponsabilidad adminis- trativa contractual. Esta tiltima érbita de responsabilidad opera cuando entre el administrado y un ente piblico media una relacién contractual 0 contrato administrativo (v. gr. de construccién de obra publica, concesién de servicio piblico, suministro, etc.), de modo que se rige por una serie deprincipios, reglas yuna normativa (Ley de Contratacién Administrativa y su reglamento) particulares, por lo que su estudio y andlisis excede los. propésitos de esta obra y seran tratados cuando se aborde el tema de la contratacién administrativa, La responsabilidad administrativa extracon- tractual comorelaciénjuridico-publica, surge cuando entre el administra- doy larespectiva administracién publicanoexisteunarelacién contractual previa, sino simplemente cuando el primero sufre una lesién antijuridica queno tiene el deber de soportar y, consecuentemente, tiene el derecho de que sea indemnizada o resarcida. -38-Indice General 2. DIFERENCIAS SUSTANCIALES Y FORMALES ENTRE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Y LA DELDERECHO COMUN A. Criterios de imputacién objetivos En el Derecho Civil el criterio de imputacién es predominantemente subjetivo, puesto que, al responsable se le exige el dolo o 1a culpa — negligencia, imprudencia, impericia, etc.- (articulo 1045 del Cédigo Civil), siendo que la teoria del riesgo —criterio objetivo- juega un papel residual, tinicamente, en los supuestos de la responsabilidad objetiva del articulo 1048, parrafos 4 a 6, del Cédigo Civil, para cuando se desarrolla una actividad comercial ¢ industrial potencialmente peligrosa (v. gr. transporte de mercancias y personas, establecimientos fabriles, etc.). En el Derecho Administrativo se emplean criterios de imputacién objetivos, segtinse trate de uno uotro sistemaorégimen deresponsabilidad administrativa—con o sin falta-. Enel sistema de responsabilidad sin falta 0 por sacrificio especial responsabilidad por conducta licita o funciona- miento normal-. el criterio determinante para que exista responsabilidad de las administraciones publicas es el quebranto del principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas ptblicas y el consiguiente dafio especial (pequefia proporcién de afectados) y anormal (excepcionalidad intensade a lesion) o la teoria del riesgo para la hipétesis de los dafios accidentales causados por una administracién pablicaen el cumplimiento dela funcién asignada por el ordenamiento juridico. Tratandose del sistema de respon- sabilidad por falta de servicio -conductailicitao funcionamiento anormal- , el criterio de imputacién lo constituye, precisamente, ese concepto juridico indeterminado de “falta de servicio” y el derecho constitucional innominado o atipico de los administrados a que les presten servicios publicos eficientes y eficaces. Tal y como afirmaré Rodoté“...1a actividad del hombre no es el tinico medio idéneo para lograr la imputacién subjetiva de los efectos (juridi- cos), sea porque éstos pueden atribuirse a un sujeto distinto del que ha realizado en conereto la actividad, sea porque —incluso en los casos en que se trate del propio autor material del daiio quien esté obligado al -39-‘Tratadode Derecho Administrativo-I! resarcimiento- el criterio deimputacién puede venir dado porunareferencia de indole diversa (cualidad subjetiva, titularidad de una posiciénjuridica, riesgo, etc.), insensibleal hecho deque hayahabido unaefectivarealizacién deactividad”' . Ennuestro ordenamiento juridico bastaqueexistaun nexo causal entre el funcionamientonormal o anormal de losservicios publicosola conductalicitao ilfcitapara que existaresponsabilidad delasadministraciones piilicas, porlo queel deber de resarcimiento bien puedetenerorigenenuna comportamiento impersonal, andnimoo institucional. Debetomarse, adicionalmente, en consideracién, que, desde la perspec- tivadel derecho dela victimaaserresarcido, loque interesaes que la lesion antijuridica le pueda ser imputada a un sujeto juridico puiblico con un patrimonio fuerte y solvente (Fiscus semper solvendo est). En esencia, lo determinante, bajo un sistema de responsabilidad objetivo, es la lesion antijuridica y la ausencia de un deber de la victima de soportarla. Enel Derecho Administrativo, el dolo o laculpa grave del funcionario ptblico—falta personal- es relevante, inicamente, alos efectos de exigirle responsabilidad y de condenarlo a que enfrente solidariamente, junto con Ja administracién publica a la cual sirve, el resarcimiento de los dafios y perjuicios provocados al administrado, toda vez que la Administracién Publica no puede cometerlos por tratarse de una persona juridica, moral o abstracta carente de voluntad o bien para que ésta ejerza la accién de regreso encontra del servidor piiblico. Consecuentemente, los criterios de imputacién subjetiva tienen vigenciaen un 4mbito muy reducido que esel de las acciones individuales donde es posible identificar plenamente como autor material de la lesién antijuridica a un agente de la administracién publica y para efectos, tinicamente, de su eventual responsabilidad solidaria, ya sea, de formaprincipal frenteal damnificado o, indirectamen- te, por una accién de regreso del ente piblico que le resarcié a éste los dafios y perjuicios. La culpa in vigilando ¢ in eligendo son inaplicables a las administraciones piblicas en raz6n de los rigurosos sistemas de disciplina, seleccin yconcurso de los funcionarios, algunos de los cuales 1. RODOTA (Stefano) I problema della responabilité civile, Milano, 1964, p. 122. -40-IndiceGeneral son elegidos por la voluntad soberana. Adicionalmente, resulta absurdo sostener que, por ejemplo, el Estado debe vigilar a los agentes que se encuentran lejos de la frontera de custodia razonable (v. gr. diplomaticos, cuerpos policiales en una regién fronteriza, etc.). Debe tomarse en consideracién que la administraci6n prestacional o el Estado Social y Democratico de Derecho asi como el desarrollo industrial ytecnolégico han provocado un aumento de los peligros yriesgos alos que se enfrentan los administrados, dada la cantidad y multiplicidad de los servicios piblicos prestados. Las administraciones contempordneas, en aras de la justicia y solidaridad sociales deben intervenir en el plano socioeconémico, prestar los servicios que reclama la vida modema para poner en manos de los ciudadanos las ventajas y comodidades del progreso, con lo cual se ven dotadas de grandes poderes (prerrogativas y privilegios), instrumentos y herramientas para promover y facilitar accio~ nes y los administrados precisados de una mayor proteccién juridica. De esa forma, los perjuicios que pueden provocar las administraciones publicas a los particulares con la creacién de situaciones excepcionales de peligro y riesgo son muy graves, siendo que éstas no pueden dejar de actuar. Consecuentemente, “Si laactividad dela Administracién serealiza enbeneficio de la colectividad, no es slo equitativo, sino también justo, enel sentido de la justicia distributiva, que la victimaseaindemnizada por la colectividad”. Sobre este particular, se puede decir parafraseando a Martin Rebollo-quien, a su vez, reformula unamanifestacion de Hauriou- “Que la Administracién actie, pero que actiie pronto, bien y eficazmente, y que si causa dafios, sobre todo por hacerlo mal o tarde © por no actuar cuando expresamente y mediante pautas fijas esté obligada a ello, que pague porsumal funcionamientoo porsuinactividad(...)”. Conformela 2. ROYO-VILLANOVA (Segismundo). Laresponsabilidad dela Administracign Publica. Revista de Administracién Publica, Instituto de Estudios Politicos, No, 19, enero-abril 1956, p. 30 3. MARTINREBOLLO (Luis). Nuevosplanteamientos en materia deresponsabiji_ dad de las administraciones puiblicas. En: Estudios sobre la Constitucién Bspa_ fiola (Homenaje al profesor Eduardo Garcia de Enterria), Madrid, Ed. Civitay ‘Tomo Ill, 1991, pp. 2825-2826 y -41-HIRADTECA ULAGHT intervencién y organizacionesadministrativascrecen laresponsabilidad debe aumentarsu 4mbito de coberturao espectro asegurador. Lainsuficiencia deloscriteriosdeimputacién subjetivospara as activida- des organizadas y ejercidasen forma continua, regular y cotidiana propiasde laspersonasjuridicas, comoel ejercicio de las competencias ylaprestacion de los servicios ptiblicos por las administraciones piiblicas, que provocan dafios andnimosjustificé labiisqueda de otros criterios decardcter objetivo comolateoriadel riesgo. Duguit indicé que laresponsabilidad porculpaes ideal para las relaciones inter privados, pero no para las relaciones entre grupos entresi ode gruposcon individuos*. Elcriterio objetivodelriesgo queda, esosi, reducidoensuaplicaciénparael supuesto delas actividades peligrosasdecuyo gironose encuentran, desde luego, exentas lasadministracionespublicas. Setratadelasactuacionesadministrativas queprovocany exponenalosadministradosaundaflopotencial previsiblepero inevitableenbeneficiodelacolectividad o comunidad cuyosintereses gestionanlas administracionespiblicas, tales como centrales yrepresashidroeléctricas,oleo- ductos, arsenales militares con explosivos, uso dea energia nuclear con fines médicos, etc. En estas hipétesis las administraciones o entes piiblicos estén lamados.a soportar el riesgo creado en su propio provecho obeneficioy dela comunidad. Eleriteriodelriesgonacié, originalmente, para elmbitodelosdatios, causados por la actividad empresarial para luego cubrir todas las hipétesis de responsabilidad en que el autordel dafiono coincidecon el responsableo para cuando ellegisladorexcluyeelcriterio delaculpaparaatribuirresponsabilidad. Es preciso indicar que histéricamente no siempre ha sido ast, puesto que, en nuestro ordenamiento juridico antes de la entrada en vigencia de la LGAP predominaba el criterio subjetivo® siendo Ia culpa, por aplica- cién del Cédigo Civil, el eje del sistema de responsabilidad —“no hay 4. DUGUIT (Leén). Las transformaciones del Derecho piblico, Madrid, Fran- cisco Beltran, 2", Edicién, 1926, p. 342. 5. Latinica excepcién que constituye, realmente, un hito histérico en Ia objetiva- cién de la responsabilidad administrativa en Costa Rica, lo constituye la Ley -42-Indice General responsabilidad sin culpa”-. En efecto, a la idea de una responsabilidad objetiva y directa de las administraciones piiblicas se han opuesto dos inconvenientes aparentes que son los siguientes: a) el interés de la propia administracién, puesto que, se entiende quesuextensién constituirdun freno alaactividad administrativao provocaria unasuerte deinerciaadministrativa, sinembargoesel principiodeuna funciénadministrativamenosimpulsiva, mas reflexivaycorrecta; b) eliminarel conceptodeculpainducealadesaparicién de laresponsabilidad individual, cuando las administracionescomo personas juridicasno pueden incurrir en culpani tener sentido delaresponsabilidad, es el funcionarioel que puede incurrir en culpay tener sentido de laresponsabi- lidad. Basica de Energia Atémica para Usos Pacificos No. 4383 de 18 de agosto de 1969, la cualen suCapituloIV “Dela Responsabilidad”, articulo30 dispone que “Toda persona que produzca, posea, transporte 0 use sustancias radioactivas naturales oartificiales o equipos nucleares, serd responsable por 1a reparacién de los daiios y perjuicios con arreglo a la presente ley” . Por su parte, el articulo 31 establece expresamente lo siguiente: “La responsabi- lidad civil por datios que se produzcan como resultado de las propiedades radioactivas o de su combinacién con propiedades t6xicas, explosivas u otras propiedades peligrosas de las sustancias radioactivas naturales oartificiales y de equipos nucleares, seré objetiva.”. Por su parte, el articulo 34 de ese ‘Cuerpo normativo invierte la carga de la prueba estableciéndola a cargo de la persona responsable. Pese a lo avanzado de la norma, el articulo 33 limita los montos de la indemnizacién a sumas que actualmente pueden ser ridiculas 0 risibles (100. 000 colones por persona y 1.000.000 de colones por accidente). Con posterioridad a la LGAP de 1978 encontramos algunos ejemplos de responsabilidad objetiva, asi el articulo 22 de la Ley de Creacién del Registro Nacional No. 5695 del 28 de mayo de 1975 ~adicionado por el articulo 2° de la Ley No. 6934 del 28 de noviembre de 1983 y reformado por cl articulo 173 del Cédigo Notarial, Ley No. 7764 del 17 de abril de 1998- establece lo siguiente: “La Junta Administrativa del Registro Nacional deberdindemnizar a los usuarios por cualquier perjuicio que el Registro Nacional les cause en la tramitacién de documentos. Para ello, efectuard los tramites pertinentes, afin de adquirir una poliza de fidelidad, individual o colectiva, expedida por una institucién aseguradora autorizada por Ia ley.” Por su parte, el Transi- torio V ~adicionado por el Cédigo Notarial- de esa Ley sefialé lo siguiente: “Hasta tanto no se ejecute lo dispuesto en el articulo 22 de la Ley de creacién del Registro Nacional, la Junta Administrativa del Registro Nacional, mediante partida presupuestaria, destinard los recursos necesarios para cubrir los eventuales datios a terceros. -43-Tratado de Derecho Administrativo-It En suma, la responsabilidad objetiva de las administraciones publicas queda reforzada al considerar que éstas responden tanto por conducta licita o funcionamiento normal como por los dafios anonimos en la hipotesis del funcionamientoanormal. B. Responsabilidad indirecta o por hechos ajenos Enel Derecho Civil laresponsabilidad extracontractual, ordinariamente, es porhechospropios (directa), puesto quel sujeto quehaprovocado el dafioha actuadocondoloo culpa. Excepcionalmente-con lo cual seconfirmalaregla- , la responsabilidad es por hechos de terceros, asi en los supuestos de responsabilidad por culpain vigilando (v. gr.responsabilidad del directorde unaescuelao colegio por los dafios causados por losestudiantes menores de quinceafiosode los padres de familia porlos provocadosporsushijosmenores de dieciocho afios) o in eligendo (v. gr. responsabilidad del empresario comercial porlosactos desus dependientes). En el Derecho Administrativo, la responsabilidad, como regla, es por hechos de terceros y no propios (indirecta), por cuanto las administracio- nes piiblicas al ser personas juridicas o morales no actian por si mismas, sino que requieren de la energia psico-fisica de sus funcionarios 0 servidores (6rgano-individuo) para ¢jercer las competencias y prestar los servicios publicos asignados por el ordenamiento juridico. Es el funcio- nario ptiblico, el quecon su conducta provoca un dafio por conducta licita oilicita o funcionamiento normal o anormal. Elcardcter directo o indirecto de la responsabilidad administrativa ha sido objeto de una acerba discusién en el Derecho italiano*. Quienes sostienen que la responsabilidad de la administraciones piblicas es directa se fundamentan en la teoria organicista u organica, puesto que, en el marco de esta construccién teérica antropoformista el funcionario servidor ptiblico es un érgano del respectivo ente piiblico, como lo constituye el brazo o la mano de un ser humano, de modo que la actividad oconducta efectuada por el agente piblico y sus efectos dafiinos, por una 6. V, LEGUINA VILLA (Jesiis), La responsabilidad civil de la Administracién PAblica, Madrid, Ed. Tecnos, 2°. Edicién, 1983, pp- 51-76. -44-Indice General ficcién, se reputan, para todo efecto, como propios del ente. En suma, la actividad del érgano, como consecuencia de la imputacién juridica derivada de la relacién organica, seré la actividad del ente publico. Como se ve esta teoria identifica y compenetra al servidor piblico con el ente publico al considerar a este ultimo como una realidad natural que posee voluntad, juicio yconocimiento propios aunque, enrealidad, sean de sus agentes. El principal problema de estimar la responsabilidad administrativa como directa es que, de acuerdo con la teoria organicista la identificacién entre el funcionario y el ente se produce, siempre y cuando el primero (érgano-individuo) desarrolle su actividad dentro del Ambito de las funciones y tareas atribuidas al respectivo érgano- institucién o, en general, al ente, de modo y manera que si el servidor se extralimita—sobre todo cuando ha actuado con dolo privado o “egoista”, laconducta y sus efectos no le son imputables al ente puiblico, con lo que se ve exonerado de toda responsabilidad en tal hipétesis. Originalmente, la teoria organica tuvo la virtud de ampliar la responsabilidad adminis- trativa, dado que el ente piblico respondia por los dafios causados por sus agentes a terceros con lo que acabé con el dogma de la irresponsa- bilidad administrativa’. En efecto, antes de la teoria organica, una solucién cémoda y facil para excluir la responsabilidad del ente piblico era distinguirlo de sus funcionarios o agentes, con lo que las hipstesis de responsabilidad administrativa se reducian dramaticamente a cero. Adicionalmente, la tesis de 1a responsabilidad directa de las administra- ciones piblicas, fundadaen la teoria organicista, tiene enconsideracién, iinica y exclusivamente, la perspectiva del autor del dafio (agente o ente) y, por consiguiente, una connotacién sancionadora o represiva de las conductas dajiosas de los funcionarios piiblicos mas que la reparacién integra y justa de la victima, por lo que si no se puede identificar 0 individualizar un comportamiento dafioso del agente puiblico —lo que de por si evoca criterios subjetivos de dolo o culpa- no existe responsabi- lidad. Otro de los graves problemas de la tesis de la responsabilidad directa de las administraciones piblicas es queno tiene solucién paralos denominados dafios anénimos, esto es, cuando, por diversas circunstan- 7. V. Op. ult. cit... pp. 77-78 -45-‘Tratado de Derecho Administrativo- Il cias, no se puede identificar especificamente a un funcionario piblico concreto que hayacometido el supuesto dehecho lesivo. No obstante, moderamente, nocabelamenorduda de que laresponsabi- lidad delasadministraciones piblicas es siempre indirecta, puesto que,como lo ‘hapuesto demanifiesto Guyenotlaexpresi6nacufiadaporel Consejo de Estado francés “faltade servicio” no esmas queunametéforao unaexpresién cémoda parareferirserealmentea la “‘faltadelosagentesdelosserviciospublicos™ . E] entepiblico, ensimismo, yencuantopersonajuridicaabstractaomoralno tiene capacidad de entender, querer y actuar en la realidad sino a través de sus funcionarioso agentes. Esun fancionarioo un grupo deestos los que pueden incurrirenel hecho generador dela lesién antijuridicao, alosumo, losbienes y cosas, para el caso de los dafios accidentales, de titularidad publica. Precisa- ‘mente, el caracter indirecto de laresponsabilidadadministrativa obligaaacudir a criterios objetivos de atribucién. La objetivacién de la responsabilidad administrativaimpone superarlaperspectivasancionadora (preventiva-retribu- tiva) de los comportamientos dafiosos de los funcionarios para centrar la atenciénenIalesién antijuridica sufridapor la victimabrindandolealainstitucién resarcitoriauncaracter eminentementereparador. Aldamnificadoleinteresala reparacién dela lesiGninferida en su esferapatrimonial o extrapatrimonial sin importarlemuchoelsujetoquetieneel deber deresarcitla. Loquepesa, entiltimo término, es quese caus6 una lesiénantijuridica aun sujetoy queel ordenamiento juridico le impone a otro sujeto juridico puiblico el deber de repararla? . Al respecto, Leguina Villaindica quela responsabilidad es el desplazamiento 0 transferenciade lalesiénantijuridicaeinjustasufridaporel damnificadoal sujeto obligadoporelordenamiento juridicoarepararla'” . Desde esa perspectiva, no importan la naturaleza del comportamiento con el que se caus6 el dafio y la identidad subjetivadesuautor. 8. GUYENOT (Jean). La responsabilité des persones morales publiques et privées, Paris, LDS, 1959. 9. V-LEGUINA VILLA (esis). La responsabilidad... pp. 81-85, GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo). Potestad expropiatoriay garantiapatrimonial en lanueva Ley de Expropiacién forzosa. Anuario de Derecho civil, 1955, p. 1225. 10. V.LEGUINA VILLA (J_). Laresponsabilidad...,pp- 128-130. -46-Indice General C. Responsabilidad trilateral Precisamentepor laanterior diferencia, desdeun puntode vistaestructural, laresponsabilidad del Derecho Civil serdbilateral, puesto que, porunaparte tendremos aun sujeto activo quees, ala vez, autor del dafio y responsable, ylavictimao damnificado, produciendo unarelacién subjetiva bilateral. Porser laresponsabilidad extracontractual administrativa porhechos de terceros (indirecta), estructuralmente, podemos identificar, claramente, tres sujetos:) elautor del dafio queserdsiempreun funcionario ptiblicooun grupo de éstos, b) la administracién responsable que lo sera solidariamente, si se puede identificar, conel funcionarioo grupo de funcionarios autores del dafio yc) eldamnificadoo victimaqueseréunadministrado. Desde este punto de ‘vista, podemos hablar deunarelacién subjetiva decaractertrilateral” . D. Responsabilidad reparadora El cardcter objetivo e indirecto de la responsabilidad administrativa hace que se le dé mucho mayor relevancia a la posicién del sujeto que ha sufrido la lesin antijuridica queal sujeto que la ha producido. Lo anterior tiene sentido al cobrar conciencia de la multiplicidad y de las crecientes prestaciones brindadas por las administraciones piiblicas a los adminis- trados, las que son potencialmente lesivas de sus derechos. Las adminis- traciones publicas en el esquema del Estado Social y Democratico de Derecho han dejado de ser poderes neutros que garantizan el orden ptiblico (rol negativo) para transformarse en organizaciones serviciales (rol positivo), esto es, prestadoras de servicios publicos por lo que los administrados se ven sometidos a diversas y variadas relaciones con aquellas. Sefiala con acierto Leguina Villa que “La sociedad de nuestros dias, en la que opera la Administracién, se caracteriza por un desarrollo 11. Adiferencia, claro est, de la corriente doctrinal que estima la responsabilidad administrativa como directa, por aplicacién de la teoria organicista, donde el esquema trilateral propio de la teoria de la representacién (responsabilidad indirecta) es sustituido por uno bilateral al identificarse, frente a la victima o damnificado, el funcionario y el ente piblico. -47-Guu icbA Tratado de Derecho Administrativo- I! acelerado de la técnica y de las actividades organizadas que van creando cada vez con mayor intensidad situaciones de peligro de dafios. Dicho cambio tecnolégico y organizativo no slo comporta una mayor cantidad dedaiiosposibles, sino también una modificaciéncualitativadelamanera enqueseproducentales dafios, enel sentido deque gran parte delosmismos son dafios andnimos que deben producirse necesariamente por el simple hecho del funcionamiento deuna actividad organizada, sin queseaposiblela identificacién dela voluntad del sujeto fisico concreto que los ha provoca- don Unaresponsabilidad extracontractual edificada sobre criterios de imputa- ciénsubjetivos, tiene como sujeto central alapersona fisicaquees la autora material delalesiénantijuridica, porlo quesuidentificacién tendré importancia trascendental—loquenoessiempreposiblecuandose tratade organizaciones colectivas como las administraciones piblicas-, quedando descartado el deber deresarcimiento para los casos en queno exista un comportamiento doloso o culpable. La responsabilidad administrativa coloca como sujeto primordial delamismaal quehasufrido en suesferapatrimonial o extrapatri- monial unalesién antijuridica, con lo quetieneuna funcién eminentemente reparadoraynorretributivaopunitiva. E. Responsabilidad solidaria Laresponsabilidad del Derecho Civil, ordinariamente, noes solidariasino, nicamente, cuando lo determina expresamente a ley (v. gr. en laresponsa- bilidad in eligendo del articulo 1048, parrafo 3°, del Cédigo Civil), asi el articulo 638 del Cédigo Civil establece quelasolidaridad entredeudoressolo resulta de una disposicién expresadelaley, porlo cual no sepresume. La responsabilidad extracontractual administrativa, por su caracter estructural -subjetivo trilateral- y disposicién expresa de la ley —articulo 201 delaLGAP-, essiempresolidariaen cuanto a laobligacién de: Tesarcir, puesto que, corre por cuenta de la administracién publica Tespectiva y de su fumeionario agente —siempre y cuando este ultimo se pueda identificar 12, La responsabilidad ..., p. 119.5 ~48-Indice General y se compruebe su falta personal-. El ordinal 637 del Cédigo Civil establece que “En la obligacién solidaria entre los deudores, cada uno de éstos es tenido en sus relaciones con el acreedor, como deudor tinico de la prestacién total”, de otra parte el articulo 640 de ese cuerpo normativo preceptiia que “El acreedor puede reclamar la deuda contra todos los deudores solidarios simulténeamente 0 contra uno solo de ellos”. Resulta claro, entonces que en la responsabilidad administrativa, tanto el ente piiblico como el funcionario, son deudores de toda la obligaciénresarcitoria—indemnizaciénoresarcimiento-frenteal administrado damnificado 0 acreedor, por lo que éste puede demandarlos singular o conjuntamente. Es evidente que las obligaciones solidarias se distinguen de las subsidiarias, en las queexisteunaprincipal yotrasubsidiaria queoperasolo en el caso de faltar la primera; de la misma forma se distinguen de las, mancomunadas en las que cada uno de los deudores responde de una parte del todo en forma proporcional, sin queninguno pueda ser obligadoal pago total del débito. F. Responsabilidad por conducta Iicita y funcionamiento normal Laresponsabilidad del Derecho Civil, ordinariamente,comprende como supuesto de hecho los actos y hechos ilfcitos cometidos por un particular. Incluso, en lahipétesis de laresponsabilidad derivadapor a aplicacié teorfadel abuso del derecho (articulo22 del titulo preliminar del Codigo Civil), debe existirun abuso o ejercicio antisocial del mismo, extremoque, depor si, asumecontomos deantijuridico o ilicito. Dentrodelasaisladashipétesis en queel Cédigo Civil establece un supuesto deresponsabilidad por conducta Ifcita se encuentra,amodo de ejemplo, elarticulo 1190 paralahipétesis del contrato de obra por ajuste o precio alzado. La responsabilidad extracontractual administrativa puede tener como antecedentede hecho tanto unaconducta ilicita o funcionamiento anormal, comounaconductalicita (v. gr. unreglamento o un decreto sustancialmente conforme con el ordenamiento juridico) o un funcionamiento normal (servicio piiblico prestado de modo eficiente y eficaz), De ahi deriva, -49-Tratado de Derecho Administrativo- I precisamente, laexpresa intencién legislativadecaricter global totalizante, conforme a la cual “La Administracién responderd por todos los dafios que cause su funcionamiento legitimo o ilegitimo, normal o anormal...” (articulo 190, parrafo 1°, LGAP). G. Responsabilidad y autotutela administrativa Estaes una diferencia de orden formal, perono porellomenos importante. En el Derecho Civil el damnificado o la victima acude directamente a la jurisdiccién comin u ordinaria areclamar la indemnizacién de los dafios y perjuiciosprovocados(articulo 41 dela Constitucién Politica), paraqueel juez competente conozca yresuelvael proceso ycondeneal autor yresponsable alpagodelamisma, detal modo que el primero es satisfecho en supretensi6n resarcitoriaporvirtud eintervencién deunterceroimparcial queseencuentra enuna situacién equidistante e independiente de las partes contendientes— heterotutela-. Enel Derecho Administrativo, por aplicacién del privilegio opotestad de lasadministraciones publicas denominadaautotuteladeclarativayejecutiva, que se reflejaen todo su splendor en el requisito del agotamiento de la via administrativa, el administrado damnificado o victima, debe, primero, discutir el tema del deber del resarcimiento en la sede administrativa ante la propia administracién responsable para determinar si es ono satisfecho en su preten- sin resarcitoria. En caso deno prosperar sureclamo en viaadministrativa puedeacudirala viajurisdiccional contencioso-administrativa, planteandoun proceso ordinario civil dehaciendao contencioso-administrativo (cuando se reclama laresponsabilidad a partir de lanulidad deun acto administrativo lo quesedenominapretensién deplenajurisdiccién, articulos 10, parrafo 3°, 23 y62, incisob, LRCA) para obtener, por intervencién del juez, lareparacion debida (articulos 41 y 49 dela Constitucién Politica). Conviene agregar que por jurisprudencia reiterada del Tribunal Contencioso Administrativo, el requisito de admisibilidad del agotamiento de la via administrativa en los procesos civiles de hacienda por responsabilidad extracontractual, hasido dulcificadoo flexibilizado, de talmodo quela victimadebe efectuarun simple reclamoalaadministracién responsable, sin necesidad de agotar todos los recursos administrativos procedentes para poder acudira la viajurisdiccional, -50-Indice General dado que no impugna un acto formal sino que pretende el resarcimiento de los dafios yperjuicios derivados de un funcionamiento normal o anormal sin pasar por la nulidad de un acto administrativo. Distinta es la hip6tesis cuando el administrado pretende la indemnizacién de los dafios y perjuicios provocados por una conducta ilicita de la administracién publica—actividad formal-quesemanifesté através deun acto administrativo ~pretensién de plenajurisdiccién-, puesto que, en tal supuesto debe agotar los recursos administrativos procedentes en sede administrativa, antes de interponer un proceso ordinario de plena jurisdiccién en el cual el restablecimiento de la situacién juridica o la reparacién de los dafios y perjuicios debe pasar, necesariamente, por la nulidad del acto adminis- trativo. 3. DOBLE ROL DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATI- VA: GARANTIA DE LOS ADMINISTRADOS Y DE LA EFICA- CIA Y LA EFICIENCIA ADMINISTRATIVAS Todo sistema de responsabilidad pretende el logro de determinadas finalidades, asiun sistema subjetivo ubicaen el mismo plano lareparacién y la sancién de una actividad inadecuada, en tanto que uno objetivo tiene como punto de referencia la garantia y lareparacién al margen de la culpa yla sancién. La funcién primordial primera y constante- de la responsabilidad consiste en reparar una lesién antijuridica, esto es, compensar un dafio injusto imputable a la administracién. En este sentido, Dromi estima que los conceptos de derecho subjetivo y responsabilidad se co-implican, puesto que, “Para que haya un derecho subjetivo debe haber un responsable © a quien hacer responsable, y, a la inversa. Para que exista responsabi- lidad, alguien debe titularizar una situacién de poder actualizante contra otro responsable del deber”®. En 1a concepcién clésica Haurion. Ja 13. Derecho subjetivo y responsabilidad publica, Madrid, Ed. Grouz, 1986, p. 1 Este! ‘namo autor lego ‘agrega lo siguiente: “Laresponsabilidad piblica cone: tituye el presupuesto sustantivo del derechosubjetivo. Sin “responsabilidad” existe “libertad”. Precisamente, el Estado de derecho como medio-yel Rg debienestar-como fin-enmarcan el obrar pUblicoen pautas juridicas y politica, no -51-‘Tratado de Derecho Administrativo- Il responsabilidad administrativa fue concebida, junto con la jurisdiccién contencioso-administrativa, como uno de los pilares basicos del Derecho Administrativo, entendido como garante frente a las extralimitaciones del poder. Bajo esta visién tradicional laresponsabilidad protegeal administrado frente al ejercicio de la funcién administrativa desplegada por los entes publicos. No obstante, modernamente, se entiende que la responsabilidad esta enelcentro dela concepcién constitucional de la administracién publica como una consecuencia de la clausula del Estado social de Derecho. La responsabilidad administrativa es un elemento de orden de la propia administracién, puesto que, coadyuva a acercarla a su modelo ideal (deber ser). Elmodo de imputar la responsabilidad por el funcionamiento de un servicio publico influye sobre su modo de gestionarlo en el futuro. Eneste sentido, la indemnizacién es un sustitutivo de una buena gestion administrativa queno se dio porque el servicio funcioné mal, tardiamente ose omitié su prestacién, La responsabilidad incide, entonces, sobre el modo de ejercer la funcién administrativa, de organizarse, de gestionar losservicios publicos, su funcionamiento interno y las pautas de conducta habitual de los entes publicos’*. Como sefiala Martin Rebollo “(...) es aqui donde aparece la funcién mds profunda de la responsabilidad enel Estado social de Derecho. Lejos de constituir, como regla, un fre noalaaccién de la Administraciénse coloca...enelcentrodelaconcepcién constitucional de las Administraciones Piblicas, se yergue como un pilar fundamental del Derecho Administrativo, que nacié como garantia de los administrados pero también para propiciar una Administra- cién transformadora y gestora de los servicios ¢ intereses piblicos, se convierte la responsabilidad en el gozne de las relaciones entre la en las que la salvaguarda de Ia libertad ~modelo politico de los derechos subjetivos-requiere de un sujeto piblico responsable: el Estado...) Larespon- sabilidad parte del presupuesto de que alguien haya sufrido una lesién dafiosaen sus derechos, con motivo del obrar antijuridico de otro sujeto de derecho” op. cit. pp. 39-40 14, V.MARTINREBOLLO (Luis). Nuevos planteamientos en materia de responsa- bilidad de las administraciones piblicas ... ,p.2799. -52-