06 Serrano y Raczynski

DERECHOS SOCIALES BÁSICOS, SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y
PROTECCIÓN SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD
CLAUDIA SERRANO
DAGMAR RACZYNSKI
*
ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO

MAYO, 2003
* Este estudio contó con la colaboración de JUAN FERNÁNDEZ

DERECHOS SOCIALES BÁSICOS, SUPERACIÓN DE LA POBREZA Y PROTECCIÓN SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD
DERECHOS SOCIALES BASICOS, SUPERACION DE LA POBREZA Y

PROTECCION SOCIAL ANTE LA VULNERABILIDAD
Claudia Serrano
Dagmar Raczynski
Mayo, 2003
Introducción
Los años noventa representaron, para la mayoría de los países latinoamericanos, un período
de renovación y de esperanza. Junto a la recuperación de la democracia, empezaban a verse
los frutos del ajuste de los años anteriores: comenzaba a estabilizarse el crecimiento
económico, aumentaba el gasto social, se generaban nuevas instituciones y programas
sociales, disminuía la pobreza, se emprendían iniciativas de modernización de la
institucionalidad pública, se avanzaba en la descentralización del Estado y se activaba la
participación de los privados en iniciativas de desarrollo social.
Si bien la década de los ochenta fue la del cambio estructural, pasó a la historia como la
“década pérdida” en materia de políticas sociales, superación de la pobreza y
democratización. Así, todo parecía indicar que la de los noventa iba a poner en jaque la
receta liberal ampliando el horizonte de la política social. De aquellos años datan los
términos de CEPAL “deuda social” y “desarrollo con equidad”. Sin embargo, a pesar de las
promesas iniciales, los años noventa no están pasando a la historia como la década del
desarrollo, la equidad y la ciudadanía, sino como años en los que, sobre la base de la
"receta liberal", se buscaron nuevos horizontes pero con resultados confusos.
La receta liberal que no fue modificada tenía tres ingredientes: focalización,

descentralización y privatización. Las novedades vinieron por el lado del aumento del gasto
en programas sectoriales, la activación de la participación ciudadana y un énfasis mayor en
el monitoreo, control y evaluación de la política social. Estos cambios no representan un
cuestionamiento de fondo a la forma en que se habían abordado los temas del desarrollo, la
pobreza, la equidad y la ciudadanía en la región.
Los años 90 son, aún más que los 80, los años del triunfo del liberalismo puesto que
gobiernos progresistas de numerosos países de la región no estuvieron dispuestos a discutir
los límites del modelo y permitieron que se impusiera a todo evento la lógica de los
equilibrios macroeconómicos. En este marco, no se volvieron a cuestionar, con ánimo de
tomar medidas, cuestiones tan centrales como el concepto de pobreza, equidad y desarrollo,
los límites y bondades de la focalización, o la diferencia entre la noción de asistencia social
y la de generación de capacidades para el desarrollo.
ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 3

Las consecuencias son preocupantes. Ha proliferado en el continente una cantidad

importante de programas de desarrollo de distinta escala y magnitud, con financiamiento
interno o internacional, más o menos participativos en sus procesos de implantación, con
diferentes criterios de focalización, más o menos asistenciales, etc.; con el resultado de una
gran activación de políticas, programas y proyectos que en forma poco coordinada y poco
comunicada entre sí, están abordando problemas sociales específicos en los países. Si bien
el despliegue técnico, institucional y financiero es considerable, no es ello lo más llamativo,
sino la gran cantidad de gestores o agentes de desarrollo que se han activado actuando
como intermediarios en programas en los que participan servicios públicos, agentes locales,
ONGs, consultores, agencias internacionales de cooperación, municipios, etc. ¿Cuáles son
los resultados que estos esfuerzos han alcanzado? ¿Qué aprendizaje cabe hacer de la
experiencia de los últimos 10 o 12 años en materia social? Este es un balance que aún está
pendiente y al que, en parte, este documento intenta responder.
Durante la década de los noventa, se lograron en América Latina importantes avances en

materia de reducción de la pobreza e indigencia. Sin embargo, la tendencia no apunta en
dirección a hacer estos avances sustentables y la extrema pobreza permanece como un
sector difícil de abordar y respecto de la cual no se conocen los instrumentos ni las
metodologías más adecuadas. A ello se suman nuevas vulnerabilidades sociales
relacionadas con la mayor flexibilidad de los mercados laborales, escenario que se ha visto
agudizado por la crisis económica internacional de los últimos años. Recientemente, desde
la tribuna del Banco Mundial, ha comenzado a proponerse un nuevo léxico para abordar
estos problemas el que sintetiza la discusión sobre políticas de superación de la pobreza en
un enfoque de riesgo y protección social.
Frente al nuevo escenario, y para diseñar nuevas políticas de superación de la pobreza y

protección social ante la indefensión y vulnerabilidad, es conveniente realizar un esfuerzo
de aprendizaje de las experiencias de programas, subsidios y redes de protección social ya
aplicadas en algunos países, en términos de su impacto y adecuación tanto para la pobreza
estructural como para las nuevas formas de pobreza. Estos temas se discuten en este
documento partiendo por un balance global de las políticas de la década y la
conceptualización sobre la pobreza que las inspira y profundizando en el caso de dos
programas sociales, uno chileno y uno brasileño, que siendo distintos en su enfoque,
metodologías y momento de implantación, comparten algo más que el nombre: pretenden
representar un nuevo modelo de intervención y se sitúan en la línea de la innovación de las
políticas sociales. Estos programas son Comunidad Solidaria realizado en Brasil a partir del
año 1995 y el programa Chile Solidario en Chile, que aún no cumple un año de desarrollo.
Examinaremos estos programas buscando conocer cuál es la teoría que los inspira, que
oferta representan respecto de lo que entienden como pobreza, desarrollo social y equidad y
analizando, en uno y otro caso, la dinámica que ponen en marcha y los desafíos políticos e
institucionales que enfrentan. Parte de los resultados que encontraremos indican que, más
que un problema de recursos o de capacidad de gestión, cada uno de ellos plantea una
visión del problema que abordan, una opción de política y se inserta en una dinámica
institucional que construye el ámbito de sus posibles aciertos así como de sus limitaciones.

Estructura del trabajo
El trabajo se subdivide en dos partes. La primera intenta construir un balance crítico sobre
los esfuerzos realizados y los logros alcanzados en materia de superación de la pobreza y
desarrollo social en América Latina en los años noventa. La segunda aborda el examen de
dos experiencias innovadoras de política social: Comunidad Solidaria, Brasil, 1995 a la
fecha, y Chile Solidario, Chile, 2002 a la fecha.
Se ha organizado la primera parte en tres capítulos. El primero entrega un panorama

general sobre la pobreza y la desigualdad en América Latina aportando información
empírica básica sobre la situación y características de la pobreza y desigualdad social en
dicha región. El segundo presenta algunos de los enfoques de la política social en América
Latina en los últimos años. El tercer capítulo realiza un balance de la política social y las
políticas de superación de la pobreza enfatizando en los logros y limitaciones propias de los
años noventa y las innovaciones en la conceptualización y enfoque en las políticas públicas
dirigidas a superar la pobreza. En relación a este tema, se aborda en forma relativamente
extensa el enfoque de protección social que impulsa el Banco Mundial a partir de los años
1999-2000.
La segunda parte analiza la experiencia de Comunidad Solidaria en Brasil y de Chile

Solidario en Chile. Partiendo por reconocer el contexto institucional que origina ambos
procesos innovadores, se describen sus principales conceptos y principios y se expone su
trayectoria, desarrollo y principales resultados. Finalmente se busca comprender cuáles son
las claves que explican esos resultados y sus proyecciones.
La última parte, llamada "Contrapunto y Conclusiones" compara las dos experiencias

estudiadas y plantea desafíos y recomendaciones de política social y de superación de la
pobreza.

PRIMERA PARTE
REQUISITOS DE INNOVACION EN POLITICAS SOCIALES Y DE
SUPERACION DE LA POBREZA Y LA VULNERABILIDAD
I. ENFOQUES DE POLITICA FRENTE A LA POBREZA
Esta sección entrega un panorama general de la situación de la pobreza en América Latina

y los cambios que ha tenido en las últimas tres décadas, así como de los distintos enfoques
de política prevalecientes. Es importante precaver al lector en el siguiente sentido: el
capítulo traza las tendencias generales presentes en la región las que involuntariamente
esconden enormes diferencias entre los países, las que derivan de las disímiles trayectorias
económicas, sociales y políticas de cada uno.
1. Panorama general de la pobreza y desigualdad en América Latina1
El tema de la superación de la pobreza ha sido una preocupación importante de los

gobiernos latinoamericanos y de las agencias multilaterales y bilaterales con intereses y
responsabilidades en la región. La pobreza absoluta así como la realidad escandalosa de
desigualdades económicas, han sido y continúan siendo uno de los grandes desafíos de
sociedad y de política pública. Pese a esfuerzos importantes de gasto social y a la
implantación de programas sociales dirigidos directamente a los segmentos mas pobres, la
cifras de pobreza y de concentración del ingreso no disminuyen o solo lo hacen por
períodos acotados del tiempo.
Desde fines de los 60 en adelante (fecha a partir de la cual se cuentan con datos
relativamente confiables y comparables sobre ingreso de los hogares en algunos países), los
avances en cuanto a evolución de la pobreza son inestables y el número de pobres ha ido
aumentando. Las cifras de desigualdad muestran fluctuaciones de corto plazo con tendencia
mas al alza que a la baja. La magnitud e incidencia de la pobreza y la situación de
desigualdad pareciera ser impermeable frente al crecimiento de la economía y las políticas
públicas en los ámbitos social y laboral.
Si bien las cifras no son directamente comparables, el cotejo de los indicadores presentes de
pobreza y desigualdad registrados por la CEPAL para los años 1990-1999 (Panorama
Social) con los que mostró el estudio pionero de Altimir (1979), sugiere que en los albores
del siglo XXI la incidencia de la pobreza y la concentración del ingreso son similares.
1
Ver cuadros en Anexo. Los cuadros refieren a: a) la evolución de algunos indicadores socioeconómicos
(PIB por habitante, ingreso por habitante) de los países de A. L. en la última década; b) la evolución de la
magnitud de la pobreza y la indigencia en A. L. en la última década; y c) la evolución del Gasto público social
en A. L. en la última década.

Además, tanto a fines de los 60 como actualmente, la pobreza es un tema de distribución

de los recursos disponibles y no de escasez absoluta de recursos.
Lo recién dicho no significa que la política social del pasado no haya tenido efecto
positivos o favorables. Los países con distinta intensidad han invertido en sus sectores
sociales (educación, salud, seguridad social, vivienda e infraestructura sanitaria). Todos,
sin excepción, muestran avances en los indicadores de desarrollo humano: mortalidad
infantil y en la niñez, nutrición, escolaridad, expectativas de vida al nacer, condiciones de la
vivienda, acceso a servicios de infraestructura sanitaria y bienes electrodomésticos, entre
otros. No obstante, los avances y el acceso a bienes y servicios es desigual según situación
económica (ingreso) del hogar, localización rural - urbana, características étnicas, etc. Y,
muchas veces, la calidad de los bienes y servicios a que accede la población más pobre es
significativamente inferior a la que accede la población de mejor posición relativa. De esta
forma, la inversión y los programas sociales aplicados se han traducido en mejoras de
desarrollo social, pero no han logrado revertir las “fuerzas desigualizadoras” que
prevalecen en la sociedad.
Los países de la región muestran situaciones muy distintas en cuanto al monto de su gasto
social y su fuente de financiamiento (pública, aporte internacional y privada). La
trayectoria en el tiempo en el gasto muestra expansiones del gasto, disimiles entre países,
en épocas de crecimiento y fuertes contracciones en coyunturas económicas recesivas. Los
antecedentes disponibles sobre composición del gasto social muestran una enorme
ponderación del gasto en previsión social, seguida por el de educación, salud y vivienda.
Las partidas del gasto dirigidas directamente hacia sectores de pobreza son difíciles de
pesquisar, por la forma en que se llevan las estadísticas, pero los antecedentes disponibles
sugieren que representan un componente minoritarios frente al gasto sectorial, al menos en
los países en que el gasto social sectorial tuvo un desarrollo mas temprano y más fuerte.
Cabe mencionar desde ya que, parte del debate de los años recientes en políticas sociales,
discute cuáles son los elementos que con más propiedad inciden sobre la superación de la
pobreza contraponiendo el impacto del crecimiento económico que amplía las posibilidades
laborales con el de las políticas sociales. La discusión tiene relación con un tema que se
discute más adelante: la conceptualización sobre pobreza. Si se entiende la condición de
pobre o no pobre exclusivamente ligada al ingreso, la evolución de las tasas de pobreza e
indigencia muestra casi por definición una relación directa con el crecimiento de la
economía, la expansión de puestos de trabajos y las tendencias en el valor adquisitivo de los
salarios.
La historia económica de los países en las últimas décadas señala que una economía sana,
con variables macroeconómicas equilibradas, inflación baja y bajo control, presencia de
inversiones y crecimiento sostenido o estable constituyen condiciones que posibilitan, pero
no aseguran la reducción de la pobreza. También enseña, que crecimiento lento y sostenido,
tiende a tener un impacto más positivo en reducir índices de pobreza que un crecimiento de
alzas y bajas marcadas y frecuentes. Tasas altas de crecimiento seguidas por caídas bruscas
perjudican dos veces a los sectores más pobres: los sectores más carenciados son los

primeros perjudicados durante momentos de estancamiento y recesión y muestran una

recuperación más lenta o con mayor rezago temporal en los momentos de recuperación y
expansión de la economía.
Otro es el impacto de las políticas sociales. La inversión en los sectores sociales, modalidad
tradicional en que se ha expresado la política social de la región, no juega en el corto plazo
un papel significativo en la reducción de la pobreza en ingreso. En el mediano y largo
plazo, favorece un mayor potencial de crecimiento económico al aportar a una población
con más salud, más escolarizada, con beneficios de la seguridad social (jubilación o
pensiones, asignación familiar). El único componente de la inversión en los sectores
sociales que tiene un efecto rápido o inmediato sobre el nivel de ingreso de los hogares son
los subsidios monetarios directos y los asociados a programas de emergencia de empleo2.
Antes de cerrar esta sección introductoria, conviene mencionar que la discusión sobre estos
temas trae a colación términos que se usan a veces de manera indistinta, pero que a la hora
de evaluar los resultados y las nuevas exigencias del desarrollo social y la superación de la
pobreza, muestran importantes diferencias. No es lo mismo hablar de pobreza,
vulnerabilidad, desigualdad, equidad, exclusión o integración social, como se irá
despejando en el desarrollo de este texto3. La preocupación de este documento se centra
particularmente en los conceptos de pobreza, vulnerabilidad, equidad y desarrollo social.
Pobreza y vulnerabilidad se discuten ampliamente en secciones posteriores del documento.
Desigualdad dice relación con la distancia social entre los que tienen más y los que tienen
menos ingreso y estimamos que no es resorte de intervención de la política social sino de la
política económica (Franco, 1996). Sin embargo, si lo es y de manera preferente la equidad,
que se refiere a la expansión de las oportunidades de integración respetando las diferencias
e identidades culturales de la población y a la responsabilidad pública de proveer a las
personas y familias oportunidades de desarrollo social, entendiendo por tal la expansión de
sus capacidades.
2. Orientaciones o enfoques de política social4
Ha sido común diferenciar tres momentos en la trayectoria de la política social en el

continente durante el siglo XX, que es cuando la preocupación por la cuestión social pasa
de un enfoque privado y de beneficencia a un enfoque de política pública. Si bien cada país
ha recorrido un camino propio, hay elementos comunes. Un primer momento, que
llamaremos enfoque tradicional, está marcado por la incursión del Estado en esta materia,
el que coincide con lo que algunos han denominado “el desarrollismo latinoamericano”,
2
Estos surgen y se masifican en América Latina durante las crisis de los años 80, estando vigente como
herramienta de alivio a la pobreza hasta el presente. Sin embargo, no son mas que medidas asistenciales y de
alivio a la pobreza que no apoyan su superación, no obstante contribuyen a frenar el deterioro en el nivel de
ingreso del hogar.
3
El texto de MIDEPLAN “La política social y la corresponsabilidad con nuevos actores: la preocupación por
la familia como esfera de acción” (2002) constituye un aporte a la clarificación de estos conceptos.
4
Esta sección se apoya en Raczynski (1995 y 1999); Franco (1996) y los artículos recogidos en Kliksberg
(1994).

basado en un modelo de industrialización sustitutiva de importaciones y una cultura política

premiada por el populismo y las presiones gremiales y corporativas. En este período el
Estado impulsa las políticas sectoriales que buscan ampliar el acceso de la población a una
variada gama de servicios sociales de educación, salud, previsión social, vivienda y
urbanización. Un segundo momento se materializa en los años 80, momento marcado por la
crisis fiscal y la inestabilidad política y social que conduce a una ofensiva neoliberal, que se
difunde desde los organismos multilaterales. El tercer momento corresponde a los años 90,
período en el cual tanto los países como los organismos internacionales buscan nuevos
enfoques y alternativas. En el primer período la política social se ancla en el gobierno y el
Estado y se plantea para todos los habitantes; en el segundo, se ancla en el mercado y sector
privado, restringiéndose el Estado a atender a los sectores más pobres. En el tercero, se
busca un balance o equilibrio entre Estado, mercado y sociedad. Retomaremos a
continuación los trazos generales de estos momentos.
El enfoque tradicional de las políticas sociales
El enfoque tradicional pone el peso de la política en el papel Estado que es quien define,
financia y al mismo tiempo se encarga de la producción de los servicios y beneficios
sociales. El eje de su labor es la provisión centralizada de servicios gratuitos o altamente
subsidiados. Las acciones de política incluyeron los sectores sociales: educación (con
mayor desarrollo relativo en cada país), salud, infraestructura sanitaria, vivienda; previsión
social (que absorbe un alto porcentaje del gasto); políticas laborales y de salarios; fijación
de precios o subsidios a bienes de consumo masivo; y en algunos países, en determinados
momentos, reformas estructurales que tocan la estructura de la propiedad, donde destacan
los intentos, exitosos y fallidos, de reforma agraria. La expansión de estas acciones logra
coberturas muy disímiles en los países, lo que entre otros explica el amplio rango que éstos
muestran en el presente en el índice de desarrollo humano.
El énfasis estuvo puesto en la creación de infraestructura, de una oferta de servicios y en

ampliar la cobertura de población. En la práctica, se privilegió a las áreas urbanas, a los
sectores medios y trabajadores organizados con mayor poder de presión más que a los
sectores pobres. La política en general se ordenaba vertical y sectorialmente mostrando
escasos espacios de participación social. El sistema acumuló problemas de financiamiento,
eficiencia interna y pertinencia o adecuación a condiciones regionales y locales, pero
alcanzó importantes logros.
Algunos países lograron construir un sistema de políticas sociales, que consiguió ampliar la
cobertura a la vez que las acciones mostraron continuidad en el tiempo. Hubo, por ello, una
política de Estado que generó institucionalidad. Otros países lograron resultados más
débiles o parciales, mostrando yuxtaposición de iniciativas sin acumulación temporal.
Fueron iniciativas de gobierno y no de Estado y su sustentabilidad se vio amenazada.
Hacia fines de la década del 80, en algunos países un poco antes, las acciones
gubernamentales – estatales muestran signos de agotamiento tanto por acumulación de
problemas internos (financiamiento, eficiencia, pertinencia), como por incapacidad de

enfrentar los nuevos escenarios económicos y de construir respuestas valederas a la

ofensiva neoliberal.
El enfoque de política se resquebraja y rompe en los años 80. Estancamiento económico,

presiones inflacionarias, ineficiencias en las propias políticas sociales y las instituciones
creadas para hacerse cargo de ellas, la crisis de la deuda y en general del modelo
desarrollista obligan a un cambio en la estrategia económica seguida por los países (volcada
hacia adentro y a la demanda interna, industrialización sustitutiva de importaciones,
subsidios a los precios) así como en la estrategia social. De otro lado, acontecimientos en el
mundo, entre los cuales se encuentran la crisis fiscal del Estado de Bienestar europeo, el
debilitamiento y posterior caída de los regímenes socialistas, la ofensiva política neoliberal
y la perspectiva ya perceptible de una sociedad que algunos llamaron post industrial, otros
modernas y más adelante, informatizada y global, desembocaron en una nueva ideología
del desarrollo que traslada la atención hacia el mercado y crecimiento de la economía y
boga por un Estado subsidiario mínimo.
Enfoque neoliberal de las políticas sociales: privatización, descentralización y

focalización
Es necesario comprender las políticas neoliberales desde sus dos discursos: uno que vino a
corregir los desequilibrios y la crisis económica y social introduciendo reformas y que se
conoce como políticas de ajuste estructural y otro que tiene un sello fundacional que instala
un nuevo concepto de desarrollo donde el protagonismo de traslada desde el Estado al
mercado.
En el marco del ajuste, la prioridad primera es restablecer los equilibrios macroeconómicos

y con ello, estimular el crecimiento de la economía y lograr el funcionamiento del mercado
de bienes y servicios. En este marco la política pública social se plantea como mínima:
restricción del gasto para equilibrar la macroeconomía y focalización del mismo en los
sectores más pobres, en lo posible a través de la entrega de subsidios y transferencias
monetarias directas. Frente al impacto social regresivo de las políticas de ajuste hubo en
todos los países un agravamiento en la magnitud de la pobreza y se crean sendos
instrumentos a veces dentro del sector público y otras veces paralelos a éste, para
responder a situaciones sociales extremas.
La política social ocupa un sitial secundario frente a la política económica, al extremo que
en algunos círculos se afirmaba que la "mejor política social es el crecimiento de la
economía". Esta se restringe, lo que se expresa en una brutal caída del gasto social, y se
equipara con medidas de alivio a la pobreza. Se instala la idea de la política altamente
focalizada. Al Estado solo le corresponde atender a los segmentos de población pobres que
no están en condiciones, según criterio tecnocrático, de satisfacer sus necesidades en el
mercado. Se debe ayudar a estos sectores con subsidios monetarios directos o modalidades
de transferencia de ingreso.
Se sostiene que con la descentralización territorial de los servicios en el ámbito social se

lograría una gestión más oportuna y pertinente (ajustada a las necesidades y demandas
locales). En esta perspectiva, se impulsan en muchos países la administración de la
educación y salud primaria, antes en manos de los Estados nacionales o federales, hacia los
municipios o prefecturas.
A la par, se impulsan procesos de privatización en la prestación de servicios sociales y de

descentralización de la gestión de los mismos. Se incentiva a los sectores no tan pobres,
estratos medios y altos que utilizaban los servicios públicos de educación, salud y previsión
social, a trasladarse al sector privado, a nuevos sistemas de capitalización individual en los
casos de la salud y la previsión. En este marco, se entregan estímulos al sector privado para
que oferte servicios para los segmentos sociales en mejor situación relativa.
Se afirma que la gestión privada de servicios y programas, incluidos los sociales, es más
eficiente que la gestión pública y se entrega a manos privadas la administración y ejecución
de diversas actividades en el ámbito social: escuelas, puestos de salud, construcción de
viviendas, instancias de capacitación laboral, entre otras.
Simultáneamente, se realizan esfuerzos para crear y perfeccionar instrumentos de

focalización del gasto y de los programas sociales (mapas de pobreza, fichas
socioeconómicas, etc.). Simultáneamente, se intenta que la asignación de recursos en los
sectores sociales sea según demanda y no según oferta, como lo era históricamente. Se
introducen así en varios países aproximaciones a sistemas de "vouchers". Además, en lo
posible, la asignación de recursos se ata a las acciones efectivamente realizadas dejando de
lado el financiamiento anual institucional u organizacional. La premisa es que esta forma de
operar contribuiría a mejorar la eficiencia y calidad de los servicios.
Es este un período de muchas innovaciones en los arreglos institucionales, en los programas

y en los instrumentos de medición. Se reorganiza la gestión de las políticas y programas
sociales con administración por parte de terceros; se multiplican los Fondos Sociales; se
desarrollan programas de emergencia de empleo y de transferencia directa de subsidios
monetarios a la población más pobre. Nacen las fichas CAS y SISBEN para "filtrar" a
postulantes que postulan a beneficios sociales y asegurar que estos lleguen solo a los más
pobres. Se desarrollan encuestas de caracterización socioeconómicas de hogares (CASEN
y otras) que, junto a los Censos de Población, sirven de base para construir mapas de
pobreza, priorizar comunas y prefecturas con mayor concentración de pobreza, analizar el
impacto social del gasto social, etc. La política social se tecnifica. Se realizan estudios de
evaluación ex - ante de programas que estiman su rentabilidad y costo - eficacia, así como
las primeras evaluación de proceso y de impacto de programas sociales.
Los resultados de las políticas sociales con este enfoque no se ajustaron a las expectativas
puestas en ellas por sus propulsores. La fuerte restricción que vivieron las economías y las
dificultades de muchas de ellas para recuperarse y crecer se tradujeron en un incremento en
la magnitud de la pobreza y, en varios países, en la concentración de los ingresos. Las
políticas sociales focalizadas y con fuertes componentes asistencialistas aliviaron
situaciones de pobreza extrema, pero fueron claramente insuficientes en frenar el aumento

en pobreza e indigencia. Al mismo tiempo, la concentración del gasto social en los sectores
más pobres y la marginación de éste de los estratos medios, indujo una polarización en la
estructura social incrementando la distancia entre los sectores mas altos y los bajos,
aproximando a segmentos importantes de los sectores medios a los estratos más pobres.
Pese a las fuertes críticas que se han realizado a la “la década perdida” del 80, en una
perspectiva de futuro cabe consignar que contribuyó a abrir nuevas miradas a la política
social, debilitó inercias fuertemente enraizadas, tecnificó el diseño y la gestión de los
programas, abrió el espacio a la participación privada y de organismos no gubernamentales
en la entrega de servicios y, por default, impulsó iniciativas económicas y sociales
populares, llamando la atención de lo central que es la familia y la organización social al
momento de enfrentar la solución de problemas sociales. Es en este sentido que hoy los
países y las agencias multilaterales están buscando nuevas formas de entender y encarar la
superación de las situaciones de pobreza.
La década del 90: búsqueda de enfoques innovadores
La década del 90 es de búsqueda y ensayo en materia de políticas sociales y de superación

de la pobreza. Por parte de los países, así como de las agencias internacionales, los temas
sociales y de pobreza capturan renovada atención, reciben más recursos y se desarrollan
nuevas propuestas. Estas se dan en campos y niveles muy distintos: nuevas instituciones,
nuevos enfoques y metodologías, más complejidad en la priorización de grupos
vulnerables, más actores involucrados en la gestión de programas de desarrollo, más
participación de los beneficiarios, etc. Estos temas se anclan en temas de “modernización
de estado”, “gerencia pública social”, “partenariados público- privado”, fomento a la
asociatividad y a la participación social, estímulos a acciones del tercer sector, filantropía y
voluntariado y privilegio y fortalecimiento del papel del nivel local en la tarea de
superación de la pobreza.
Los principales rasgos de estas políticas indican que:
a) vuelven a priorizarse temas clásicos de la política social, particularmente la educación,

y se abordan temas transversales tales como la problemática de género e igualdad de
oportunidades de hombres y mujeres; el acceso a la justicia; la seguridad ciudadana;
b) se busca una formulación más compleja de los objetivos, contenidos y prioridades de la
política social orientada específicamente a los sectores pobres, intentando
transformaciones desde una acción asistencial a una promocional que privilegia
expandir capacidades, transferir herramientas y ampliar las posibilidades de acción
autónoma de los sectores pobres para, en interdependencia con otros, incorporarse al
proceso de desarrollo nacional;
c) se refuerzan y amplían las modalidades de ejecución descentralizadas y con
participación de terceros (ONGs, organizaciones sociales, sector privado lucrativo) de
ejecución de programas sociales.
La política social comienza a operar en forma creciente con una lógica de programas y/o

proyectos e incluso de experiencias o iniciativas aisladas ubicadas en la escala microsocial.

Un programa social es un conjunto planificado de acciones humanas y recursos materiales
que tiene el propósito de resolver algún problema, de forma tal que el diseño de las
intervenciones expresa una teoría determinada sobre la realidad que se interviene5. Un
proyecto, por su parte, es una intervención más acotada que un programa. Pueden ser
llevados a cabo por actores públicos o privados, incluyendo a los propios beneficiarios.
Habitualmente conllevan un alto involucramiento entre promotores y beneficiarios en las
acciones que se realizan. Por último, las experiencias de desarrollo son procesos de
intervención menos planificados y más flexibles que programas y proyectos. Si bien son
iniciativas aisladas, tienen la posibilidad de operar como laboratorios donde se ensayan en
forma creativa y flexible metodologías y estrategias. Debido a su poca rigidez, es más
común que estén enmarcadas dentro de las acciones de las organizaciones no
gubernamentales que de las agencias estatales.
En el plano técnico y de la planificación de la gestión social, se instalan numerosos

sistemas, procedimientos, instrumentos y metodologías que dan soporte a las políticas y
programas sociales. Un registro amplio, aunque no profundo, permite relevar:
- Más financiamiento para la política social, nuevas instituciones, incluída la figura de

una autoridad social y mayor heterogeneiad de programas sociales sectoriales y
dirigidos a grupos prioritarios (infancia, mujer, adulto mayor, pequeños productores
urbanos y rurales)
- Diseño de estrategias nacionales de reducción de la pobreza
- Programas específicos en los sectores educación, salud y vivienda y, en algunos casos,
reformas comprensivas: educación, salud, justicia, seguridad social.
- Instalación de la figura de fondos concursables de proyectos, fondos sociales, de
solidaridad, para la paz y otros.
- Programas y proyectos con fines promocionales o de habilitación social (expansión de
capacidades) que apelan a la participación social
- Instrumentos focalización y selección de destinatarios
- Evaluaciones ex ante, de procesos y ex post de programas y proyectos
- Incorporación de criterios de “pago por resultados” mas que por realización de
actividades en la asignación de recursos a proyectos y servicios sociales
- Estimulo a la participación del sector privado: exenciones tributarias, administración /
ejecución privada de proyectos que nacen en el estado o apoyo estatal a proyectos que
nacen en el sector privado
- Legislación sobre descentralización y participación popular que se asocian al impulso
de programas con lógica y focalización territorial
- Variadas iniciativas para promover coordinación intersectorial a fin de responder de
modo más integral a los problemas de pobreza.
5
Fernández-Ballesteros, Evaluación de Programas. Una Guía Práctica en Ambitos Sociales, Educativos y de
Salud”, Editorial Síntesis, Madrid. 1996.

Los análisis y balances de la política social de la región en los años noventa revela diversas
áreas grises o ámbitos cuyos resultados son insatisfactorios:
• Poca fuerza (poder) de las instituciones que se crean con un papel rector o de autoridad
social las que indefectiblemente se ven limitadas y cuando no subordinadas a las
políticas y decisiones de las autoridades de los ministerios económicos.
• Dificultades enormes para lograr la necesaria coordinación interinstitucional entre el
nivel sectorial y el de programas dirigidos a sectores pobres y entre el nivel central del
Estado y los niveles descentralizados.
• Asociado al punto anterior, se observa dispersión, superposición y discontinuidad de los
esfuerzos de intervención social en grupos y áreas específicas
• Fragilidad de la participación social y ciudadanía local, la que con frecuencia adquiere
un carácter más bien instrumental que propositivo y ciudadano6.
• Dificultades para dar cuenta de resultados obtenidos. Estos no logran traducirse en
modificaciones significativas a nivel agregado en el ingreso de los hogares (medición
tradicional de pobreza) y no ha habido avance en definir resultados intermedios como lo
son expansión de capacidades, hacerse mas sujeto y ciudadano, inserción en redes
sociales, etc.
3. Vulnerabilidad y protección social
Especial atención nos merece una nueva conceptualización sobre pobreza y protección
social que ha venido promoviéndose desde la tribuna del Banco Mundial. Se trata del
concepto de “manejo social del riesgo”. Se entiende riesgo como la vulnerabilidad de las
personas y familias para hacer frente a quiebres o situaciones inesperadas que puedan
afectarlos negativamente. El (MSR) que alude a la capacidad de las personas y las
instituciones de prevenir y enfrentar situaciones de vulnerabilidad. Si bien es un enfoque
que interpela a la política económica y a la política social, tiene especial relevancia desde la
óptica de las políticas de superación de la pobreza al plantear el concepto de protección
social como un componente de una visión más holística de MSR frente a la vulnerabilidad
(Holzmann y Jorgensen, 2000).
El enfoque del MSR habla de un "aseguramiento comprensivo" o sistémico que vincula las
diferentes esferas institucionales que contribuyen a prevenir o a mitigar los riesgos,
incluyendo la esfera de acción de los individuos en cuanto tales. El propósito es
incrementar el bienestar y disminuir el riesgo de vulnerabilidad.
El bienestar es resultado de una combinación de la presencia de activos en los hogares, los

mecanismos de aseguramiento a los que se tienen acceso (ya sea porque se tomaron
decisiones anticipadas o porque estas forman parte de los arreglos institucionales de la
sociedad) y de la severidad y frecuencia de los eventos de quiebre o shock de ingreso.
6
Raczynsky y Serrano / DOS, (1998)

La vulnerabilidad se refiere a la probabilidad que enfrentan las personas o familias de

resultar perjudicado por sucesos inesperados. La manera de protegerse contra estos sucesos
es contando con activos (assets) que permitan configuran una malla de protección,
prevención o mitigación. Entre los activos se cuentan el capital humano, el capital social,
redes y relaciones sociales, capital físico o patrimonial, ingresos y trabajo.
El MSR contribuye a mejorar el bienestar por medio de tres resultados: reduce la

vulnerabilidad, colabora a una mayor uniformidad del consumo pues prevee que habrán
periodos de la vida de mayor generación de ingresos que deben contribuir a financiar
períodos menos productivos, y mayor equidad dado que si la sociedad consigue un mejor
MSR, el beneficio será mayor para los pobres que son la población más vulnerable.
El MSR formula tres distinciones relevantes. En primer lugar, distingue entre acciones e
instrumentos de prevención, orientadas a disminuir la probabilidad de que se produzcan
eventos negativos, de mitigación, destinadas a disminuir el impacto futuro de un shock de
ingreso y de superación, destinadas a enfrentar en lo inmediato la crisis que se está
vivienda.
La siguiente distinción releva el papel de mecanismos informales y formales de prevención

y mitigación. Entre los informales se cuentan el matrimonio, la familia, las redes sociales,
las organizaciones y la red comunitaria. Entre los formales se ubican el mercado (de trabajo
y de aseguramiento) y las políticas públicas (previsión y asistencia social, transferencias,
obras públicas).
La tercera distinción se refiere a las responsabilidades individuales en el autoseguro y la

protección, las que pueden ser formales, como el ahorro sistemático, tomar un seguro de
mercado, acceder a un empleo con contrato de trabajo y previsión social o invertir en la
educación de los hijos; o informales como participar activamente de las redes sociales y
comunitarias, y las responsabilidades públicas, asociadas no solo con las políticas públicas,
sino también con los mecanismos de regulación del mercado.
El siguiente cuadro, que presentan Holzmann y Jorgensen, resume las estrategias y sistemas
de MSR:

Estrategias y sistemas de manejo social del riesgo (ejemplos)

Estrategias Informal De mercado Públicas
– sistemas
Reducción del riesgo
• Producción menos arriesgada. • Capacitación en el • Buenas políticas macroeconómicas
• Migración trabajo • Capacitación previa al servicio
• Prácticas de alimentación y • Conocimientos del • Políticas laborales
destete adecuados. mercado financiero • Estándares laborales
• Participación en actividades de
• Estándares laborales • Intervenciones para disminuir el
higiene y otras para impedir
enfermedades empresariales motivados trabajo infantil
por el mercado • Políticas de invalidez
• Prevención del SIDA y otras
enfermedades
Mitigación del riesgo
Cartera • Múltiples trabajos • Inversión en múltiples • Sistema de pensión
• Inversión en activos humanos, activos financieros • Transferencias de activos
físicos y activos reales • Microfinanzas • Protección de derechos de propiedad
Inversión en capital social
•
(en especial para mujeres)
(rituales, regalos recíprocos)
• Apoyo para ampliar los mercados
financieros a los pobres
Seguros • Matrimonio/ familia • Rentas anuales para la • Seguro obligatorio de desempleo,

• Organizaciones comunitarias vejez vejez, invalidez, supervivencia,
• Tenencia compartida • Seguros de invalidez, enfermedad, etc.
• Trabajo vinculado accidentes y otros (p.ej.
seguro de cultivos)
Cobertura de • Familia ampliada
riesgo • Contratos de trabajo
contrario
Superación del riesgo
• Venta de archivos reales • Venta de activos • Apoyo en caso de desastres
• Pedir prestado a vecinos financieros • Transferencias/ asistencia Social
• Transferencias dentro de la • Pedir prestado a bancos • Subvenciones
misma comunidad/ caridad
• Obras públicas
• Trabajo infantil
• Desahorro en capital humano
• Migración temporal/ estacional
Fuente: Holzmann y Jorgensen (2000)
Como se sabe, los mecanismos de MSR no están disponibles para todos ni actúan en forma
homogénea, lo que sugiere la necesidad de establecer acuerdos y procedimientos que
permitan entregar garantías de protección social destinadas a habilitar a los individuos para
prevenir y evitar pérdidas y disminuir la probabilidad de riesgos.
En el caso de los pobres, la discusión sobre su vulnerabilidad o capacidad de protección

frente a eventos desfavorables resulta dramáticamente sencilla: ellos viven en una

condición de vida de vulnerabilidad: empleos precarios, viviendas estrechas, déficits en la

dotación de capital humano, acceso restringido a los bienes de consumo, etc. Si a ello se
agrega el agravante de un suceso no previsto de quiebre o pérdida de ingreso, existe una
alta posibilidad de que esas familias tengan escasas posibilidades de enfrentar, reducir o
superar el embate generándose, en la mayoría de los casos un acomodo en una situación
vital más desprotegida vulnerable que antes de que el shock se produjera7. Estos eventos de
quiebre de ingreso en las familias pobres son principalmente: la pérdida del empleo o
fuente laboral, particularmente en el caso de trabajadores informales que no cuentan con
mecanismos de previsión social, pérdida de competitividad del sector productivo del cual
forman parte (economía campesina), imprevisto de salud, vejez (agravada si no se contó
con empleo estable que implicara cotización previsional como ocurre en la mayoría de los
casos) y, en menor medida, demandas provenientes de la participación de los hijos en la
educación superior o especializada.
Es esta preocupación la que motiva el enfoque de protección social que consiste en activar
mecanismos de aseguramiento que minimicen el impacto de los eventos negativos de
pérdida de ingreso familiar. La racionalidad para la intervención de la política social se
presenta cuando los individuos fallan en obtener niveles óptimos de aseguramiento.
La protección social es el conjunto de intervenciones públicas dirigidas a apoyar a las

personas, hogares y comunidades a mejorar su manejo del riesgo, particularmente a quienes
se encuentran en extrema pobreza. Enfatiza la responsabilidad pública en la provisión de
seguridad de ingreso mediante una red de protección que incluye las relaciones de refuerzo
mutuo con las áreas de educación y salud en torno al capital humano.
Desde el punto de vista de la política pública, los autores hacen ver la necesidad de
distinguir diferentes tipos de riesgos. Señalan que los riesgos tienen origen natural o
humano, pueden ser exógenos o endógenos y pueden tener rasgos idiosincrásicos o
covariados (afectan a muchas personas) en el tiempo o en relación a otros riesgos.
Se suele disponer de más mecanismos para enfrentar las perturbaciones idiosincráticas que
las covariantes y las implicancias de política pública son claramente distintas. En respuesta
a riesgos idiosincráticos se registran a) programas de empleo de emergencia, b) fondos
sociales, c) intervenciones nutricionales y alimentarias, d) bonificaciones directas en
efectivo a los más pobres, d) pensiones y seguro de desempleo.
a) El enfoque de la protección social está implícitamente relacionado con el de crisis:

pretende constituir un mecanismo de protección anticipatorio. Desde el punto de vista
fiscal, aboga por la puesta en marcha de medidas anticíclicas representadas en programas
de mitigación que deben activarse en períodos de crisis. Se asocia a lo anterior el que se
prioriza la focalización en población extremadamente pobre, la más vulnerable. Con estos
criterios, se interroga acerca de los elementos a tener en cuenta para seleccionar programas
7
Este resultado se encuentra en un estudio realizado en Chile sobre vulnerabilidad y riesgo para el Banco
Mundial, Raczynski y Serrano 2002.

que deben protegerse o expandirse durante una crisis. Propone seleccionar como programas
que deben protegerse o expandirse aquellos capaces de aportar rápidamente un
complemento de ingreso a los más pobres y aquellos con adecuados y eficientes
mecanismos de focalización. Señala que se deben conservar algunos programas universales
(salud), aunque otros deben suspenderse o eliminarse (educación superior gratuita).
Se presenta a continuación el cuadro de Hicks y Wodom que informa sobre distintos tipos
de riesgo por grupo etario y el papel de la protección social frente a ellos8.
Principales riesgos por grupo etario y papel de la Protección social en el enfrentamiento de esos riesgos
Grupo Riesgos principales Papel de otros sectores Papel de la protección Papel de la protección
Etario social: seguros social: asistencia
0-4 - Retraso del crecimiento - Servicios primarios de _ - Desarrollo del niño en
infantil salud la primera infancia
5-14 - Educación de mala - Educación de calidad _ - Becas e incentivos

calidad escolares
- Ingreso tardío a la - Ingreso más temprano
escuela
- Mayor edad de la corres - Menor repitencia
pondiente al grado
15-24 - Bajas tasas de conclusión - Acceso/calidad de la _ - Becas e incentivos

de la enseñanza secundaria enseñanza secundaria Escolares
- Embarazo adolescente - Educación correctiva
- Enfermedades de - Salud reproductiva
transmisión sexual
25-64 - Bajos ingresos - Crecimiento intensivo - Seguro de desempleo - Asistencia laboral

(desempleo/subempleo) en mano de obra - Transferencias en
(énfasis en PYME) efectivo
- Reformas del mercado - Capacitación laboral
laboral - Asistencia en la búsque
da de empleo
65+ - Bajos ingresos - Seguridad social - Transferencia de ingre-

(sin pensión, sin activos) (pensiones por afiliación) (pensiones sin afiliación)
Todos - Poco acceso a la - Mejor provisión de - Seguro de salud - Subsidios a la vivienda

Los atención de salud y mala servicios de salud - Traslado a zona segura
Grupos calidad de ella
- Vivienda de mala calidad - Vivienda accesible
- Poco acceso a la infra- - Inversiones en infra-
estructura básica estructura básica
- Dominio inseguro del - Programas de otorga-
predio miento de títulos de
- Riesgo de inundaciones dominio
Fuente: Adaptado de Arriagada (1999)
8
Estimamos relevante incluirlo dado que esta matriz inspira el diseño de una matriz de riesgo social que
utiliza Chile Solidario para definir mínimos sociales.

Wodrom y Hicks señalan que, si bien muchos países tienen alguna combinación de
programas de protección social, son muy pocos los que cumplen con la idea de una red de
seguridad ideal. A su juicio, una red de este tipo debiera tener las siguientes
características:
• Basarse en un análisis acabado de quienes tienden a verse más afectados por las crisis y
que clase de mecanismos utilizan normalmente los afectados para enfrentarlas.
• Ofrecer una cobertura suficiente a la población que se desea llegar.
• Bien focalizadas en los pobres, con reglas claras en materia de elegibilidad y cese de
manera que el acceso sea simple y predecible.
• Hallarse bajo la supervisión de instituciones establecidas que funcionen bien.
• Ser anticíclicas
• Sustentables desde un punto de vista fiscal
• Poder lograr integrar beneficios con rapidez y lograr que la mayor parte de los costos
vaya a incrementar netos del Y.
• Complementar y no sustituir mecanismos de seguridad.
Alcances y limitaciones del enfoque MSR
El enfoque de MSR y la propuesta de una red de protección social dirigida especialmente a

los más pobres presenta aportes a la preocupación sobre política social y pobreza que
permiten romper con segmentaciones y visiones aisladas que en el pasado obstaculizaron
una visión sistémica y compleja de los problemas de vulnerabilidad y protección social.
Entre los elementos más valiosos a destacar se sitúa su visión holística que permite superar
la categorización estricta de los programas tradicionales en estancos y plantear una
configuración eficiente de programas universales y focalizados, permanentes y transitorios,
para toda la población y para segmentos en mayor condición de riesgo. A la vez, articula un
conjunto de programas dirigidos especialmente a los extremadamente pobres, segmento al
que históricamente la política social ha llegado con más dificultad y malos resultados.
Un segundo aporte dice relación con la constelación de actores que forman parte del
sistema: sector público, sector privado y sector informal, destacándose la estrecha
interrelación entre los beneficiarios, los gobiernos y las instituciones. Se requiere, en todo
caso, realizar un importante esfuerzo de información y manejo de datos para poder
establecer los riesgos existentes por segmento de población y especificar las ofertas
públicas posibles para prevenirlos o mitigarlos. A la vez, siempre estará presente la
pregunta, que va más allá de cuestiones de información, acerca de cuál debiera ser la mejor
red de protección social para una población en un momento dado del tiempo, cuestión que
deberán resolver los países, con arreglo a sus valores y opciones políticas, restricciones
fiscales, experiencia pasada, capacidad institucional y principios de aseguramiento
vigentes.

El enfoque de MSR y de protección social, no obstante sus bondades o promesas, presenta

limitaciones, algunas de las cuales tienen que ver con el concepto mismo del enfoque y
otras, con las posibles consecuencias de políticas o programas que de él derivan.
En relación al concepto mismo, Sojo (2000) critica que el sistema se basa en el mercado y
autoriza la intervención pública solo en cuando los mecanismos de mercado no existen o
colapsan. En este caso, operaría la red de protección social. Sin embargo, afirma, las redes
de protección que se proponen no necesariamente representan una red social amplia, sino
un sistema modular de programas flexible para adaptarse a los patrones específicos de
riesgo y complementar los "arreglos" existentes. No se constituye una red eficiente de
protección porque opera sobre la base de la excepción, en circunstancias que la
vulnerabilidad social reclama mecanismos más permanentes y eficaces. Ello solo es
posible, sostiene, mediante contribuciones obligatorias o con cargo a impuestos generales, o
una combinación de ambas, modalidad que hace más estable y equitativa la diversificación
de riesgos, permite subsidios cruzados y establece un sentido de responsabilidad ciudadana
hacia las necesidades de los demás.
Este planteamiento puede ser entendido como una discusión de política fiscal. ¿De donde se
obtienen los recursos para financiar programas de protección social y que garantías de
permanencia, sustentabilidad y proyecciones tendrían estos programas? Sin embargo,
subyace otra discusión más compleja. ¿Acaso el papel del Estado en materia social consiste
en minimizar la vulnerabilidad, en generar oportunidades de superación de las condiciones
de vulnerabilidad o las dos anteriores? Si solo se trata de enfrentar la vulnerabilidad, se
presenta un riesgo severo de caer en programas sociales de corte estrictamente asistencial
que generan clientelismo, dependencia y desvalorización de la autoestima en los grupos a
los que se quiere ayudar.
En otras palabras, si bien este enfoque no representa una opción de política asistencial per
se, lo cierto es que es altamente probable que permanezca en ese ámbito. Sojo sostiene que
el enfoque de protección social en el contexto del MSR se basa en tres fundamentos
relacionados con el aseguramiento: a) la respuesta del Estado debe circunscribirse al
combate a la pobreza, b) se enfatiza la respuesta individual para asegurarse contra los
riesgos, y c) se descarta la posibilidad de solidaridad en la diversificación de riesgos.
Advierte contra el reduccionismo en política social, que circunscribe la responsabilidad
pública a políticas focalizadas en los pobres desestimando el principio de solidaridad.
En este esquema, se evalúan con más entusiasmo del que corresponde el papel de los
fondos sociales, no obstante la experiencia indica su carácter heterogéneo, transitorio e
inestable. Como mecanismo de incremento de ingreso similar cosa ocurre con los
programas de empleo de emergencia, respecto de los cuales se comprueba que contribuyen
efectivamente a generar ingresos para población que efectivamente lo necesita, pero quedan
dudas acerca de la calidad de las obras y la utilidad social de los proyectos de

infraestructura en los que participan (Hicks y Wodom, 2000, Serrano y otros 2002)9. De
esta forma, es posible que corresponda echar mano al viejo dicho popular: se estaría
desvistiendo un santo para vestir otro.
II. Pobreza: conceptos y políticas tendientes a su superación
Cambios en las características de la población que vive en condiciones de pobreza
Las características de los pobres del nuevo siglo en América Latina son distintas que hace
20 años atrás. Los cambios se vinculan a temas de economía y mercado de trabajo, de
inversión en los sectores sociales, de globalización e inserción de los países en la economía
y sociedad mundial, de modificaciones en el comportamiento demográfico y cambios en la
composición de las familias, por nombrar algunos. En la mayoría de los países de América
Latina se observan las siguientes tendencias (Raczynski, 1995):
- La pobreza es cada vez más urbana, aunque la pobreza en ingreso tiende a ser más
intensa en áreas rurales.
- La pobreza urbana muestra una tendencia a mayor segregación socio - territorial con un
debilitamiento de los lazos personales e informales inter- estratos.
- La "calidad de vida" de los pobres y las manifestaciones de la pobreza son distintas que
en el pasado. La pobreza ya no esta marcada tanto por desnutrición y hambre, por
enfermedades infecciosas y respiratorias asociadas a malas condiciones de vida, alta
mortalidad infantil, analfabetismo o muy baja escolaridad, viviendas irregulares y de
material de desuso, familias de muchos hijos, marginación generalizada de servicios
sociales y sanitarios. Estas situaciones no se han acabado, pero su importancia relativa
es menor. Concomitante a estas situaciones, hay segmentos de población escolarizada,
residente en vivienda de material sólido, con acceso a servicios sociales, con pocos
hijos que viven en condiciones de pobreza.
- La inserción laboral de los segmentos pobres es cada vez más diversa: sector público y
privado, informal y formal, empresas mediana y grandes, y pequeñas y microempresas,
industria, comercio, servicios y actividades agropecuarias.
- Si antes la pobreza se definía mayoritariamente como crónica presente en la familia por
dos o más generaciones, en el presente esta pobreza co-existe con segmentos
poblacionales que han caído a situaciones de pobreza recientemente. Existe una fuerte
movilidad en torno a la línea de indigencia y pobreza, personas y hogares que salen y
que entran a condiciones de pobreza. La probabilidad de una persona o familia de caer
a una situación de pobreza es mucho más alta que en el pasado. Las oportunidades de
salir, en la medida en que las personas afectadas tengan escolaridad y experiencia de
trabajo, manejen información, cuenten con contactos y redes de apoyo, muestren
9
Una evaluación del programa de mejoramiento urbano chileno, dirigido preferentemente a jefes/as de hogar
cesantes, permitió concluir que son personas que efectivamente necesitan ser empleadas: tienen escasa
calificación laboral, trayectorias laborales inestables, se encontraban buscando trabajo. Desde la perspectiva
de las obras, se observa que la calidad física y ambiental de los proyectos es, en la gran mayoría de los casos,
deficiente y no mejora los espacios urbanos intervenidos.

iniciativa y conductas de búsqueda, y la sociedad ofrezca oportunidades, posiblemente

son mayores que en el pasado. Al mismo tiempo, es probable sea más difícil mejorar la
situación en el segmento de población donde la pobreza se cruza con temas de
alcoholismo y drogas, delincuencia y violencia, edad avanzada (áreas rurales).
- Ha cambiado el tamaño y la composición de la familia, pobre y no pobre: constitución
más tardía (a mayor edad) de nuevos hogares, menor número de hijos, mayor
inestabilidad en la relación de pareja, mas frecuencia de la familia monoparental y de
jefatura femenina, nuevas formas de constitución de la familia, etc. Es común ver
información en los países que muestran una "feminización de la pobreza": porcentajes
más altos de hogares de jefatura femenina en los sectores pobres que en los no pobres.
- Han habido modificaciones en el contexto comunitario, de capital social y las
organizaciones y redes en que participan los sectores pobres. Debilitamiento de las
organizaciones tradicionales / comunitarias y sindicales o del trabajo y multiplicación
de organizaciones de carácter territorial y funcional y, muy importante, multiplicación
de agentes o instituciones públicos y privados que ofertan bienes y servicios,
metodologías de trabajo, y apoyo a las organizaciones.
- Los problemas de pobreza se entremezclan con problemas de seguridad ciudadana
(drogas, violencia, delincuencia).
- Se ha acrecentado el nexo entre pobreza y deterioro del medio ambiente.
Estas tendencias que se dan con intensidad y características distintas en los países y abren
nuevos desafíos y nuevas oportunidades para el combate a la pobreza. Los pobres ya no son
mayoritariamente analfabetos, una parte de ellos se encuentra organizada y acepta y se
acerca a los servicios de salud, se preocupa y está pendiente de la educación de sus hijos,
ahorran y mejoran su vivienda, etc. Estas modificaciones apuntan a una mayor diversidad
de situaciones pobrezas. Estudios cualitativos sobre estrategias de sobrevivencia y lógicas
de acción de los segmentos pobres revelan que no existe una cultura de la pobreza como se
pensaba en el pasado, sino que se observan posturas y conductas distintas frente a la
familia, el trabajo, la política, la superación de su propia situación de pobreza.
Conceptualizaciones sobre pobreza y lo que implica superar pobrezas
La definición de pobreza no es obvia y, como se sabe, la forma en la cual se entiende

incide directamente en los modelos de intervención para superarla que se proponen e
implementan. La pobreza es la condición de privación y ausencia de oportunidades de las
familias y comunidades a los bienes y servicios que la sociedad, en un momento dado del
tiempo, entiende como adecuados para el desarrollo integral del ser humano. Involucra
aspectos materiales y no materiales. Más que hablar de la pobreza es correcto hablar de “las
pobrezas”, haciéndose cargo de la heterogeneidad, complejidad y dinámica de la pobreza.
La pobreza no es unívoca ni estática. No tiene una forma de expresarse sino variadas. A la
vez, cambia en el tiempo. Sus causas o condicionantes son múltiples y operan en el nivel
micro, meso y macro social. Se asocia la pobreza con las carencias, pero los pobres tienen
recursos y administran sus oportunidades. Entre ellas se cuentan recursos materiales que

han logrado acumular en el tiempo y recursos sociales y culturales, a los que se denomina
capital social.
A continuación se examinan los principales enfoques sobre pobreza y las consecuencias

que de ellos derivan en materia de políticas y estrategias para su superación.
a) Enfoques tradicionales: carencias y necesidades básicas insatisfechas
Llamamos enfoques tradicionales a aquellos que ponen atención sobre la dimensión de las
carencias o déficits que presentan grupos de población en indicadores o estandarts
entendidos como básicos de acuerdo a convenciones internacionales. Son principalmente el
enfoque de pobreza por ingreso y por necesidades básicas insatisfechas.
La pobreza y la desigualdad en América Latina, desde el trabajo pionero de Altimir, se

define y mide en términos económicos de ingresos. El eje es el nivel de ingreso per capita
del hogar. Según el nivel de éste se distinguen los pobres indigentes (ingreso per capita
igual o inferior al costo monetario de una canasta básica), los pobres no indigentes (ingreso
per cápita es superior al costo de una e inferior al costo de dos canastas básicas) y los no
pobres (ingreso per cápita superior al costo de dos canastas básicas). Medida de esta forma
las variaciones en los índices de indigencia y pobreza (incidencia, brecha, FGT u otro) en
un país dependen centralmente de la situación del mercado de trabajo (oportunidades de
empleo, nivel de los salarios) y de las oportunidades para generar ingresos por cuenta
propia o en forma independiente, ya que el trabajo es la fuente de ingreso más importante
de los hogares siendo responsable del 70 % o más del ingreso de los hogares. Esta
conceptualización omite consideraciones psicosociales y disposiciones culturales de las
personas para enfrentar, asumir y liderar sus propios procesos de desarrollo y considera que
si los pobres tiene una dotación de capital humano inicial que les posibilite participar con
relativo éxito de las oportunidades que ofrece el mercado laboral, tendrán posibilidades de
superar su condiciones socioeconómica desmejorada.
Sin embargo, las cosas no han evolucionado en esta perspectiva. Se observa que los pobres
efectivamente participan en el mundo laboral, pero en posiciones que no les permiten
autonomía ni proyección hacia el futuro, trabajan en el sector informal, no gozan de
protección social, perciben salarios exiguos, enfrentan gran inestabilidad y no consiguen
acumular formación y experiencia que les permita articular un capital humano competitivo.
El enfoque centrado en carencias ha llevado a tomar decisiones de política o programas que

buscan disminuir las carencias que vive una persona, un hogar, una localidad o comunidad.
En esta óptica, las intervenciones sociales transfieren subsidios monetarios, vivienda,
pavimentación de calles, redes agua y alcantarillado, equipamiento comunitario, créditos
bajo condiciones especiales, insumos agrícolas, almuerzos escolares, provisión de salud y
educación, etc.
También desde el enfoque de las carencias surgen importantes políticas y programas

llamadas de desarrollo del capital humano, en particular a temprana edad: salud y nutrición,

educación, capacitación laboral, etc. Estas políticas resultan imprescindibles a la hora de

abrir oportunidades a la población pobre y suelen combinar programas universales dirigidos
a la ciudadanía como un todo y programas focalizados destinados a segmentos
particularmente vulnerados en determinados campos del su desarrollo.
Si bien es innegable la relevancia de las políticas, de expansión del capital humano, desde
la perspectiva del desarrollo humano se critica la falta de una perspectiva integral del
desarrollo y se señala que las teorías de la formación de capital humano ven al ser humano
como factor de producción, como un medio o instrumento para apoyar la producción y el
desarrollo económico y no como un fin en si mismo.
Cabe enfatizar que al definir la pobreza se llega con rapidez a los problemas técnicos de
medición y que los métodos más utilizados son aquellos objetivables y cuantificables
fundados en la detección de carencias. Por ello, el concepto de pobreza por ingreso o por
necesidades básicas insatisfechas termina siendo hegemónico en el pensamiento social: en
un contexto donde la selectividad y focalización forman parte sustancial de políticas y
programas de superación de la pobreza, a poco andar se suele echar mano de las técnicas de
selección basadas en carencias, principalmente de ingreso, no obstante se declaren otros
ámbitos o intereses a tener en consideración.
b) Categorías culturales de pobreza
Si se utilizan las mediciones de pobreza ligadas a la medición por ingreso se llega

conocidas categorías tales como pobres, no pobres y pobres indigentes. Si esta medición de
combina con la utilizada con el método de necesidades básicas insatisfechas se obtienen
nuevas categorías: pobres crónicos o pobres inerciales (Katzman, 1989). Sin embargo,
estudios más recientes desde una óptica más cultural y antropológica llaman la atención
sobre la poca utilidad de estos conceptos para comprender la experiencia, lógicas de ación
y motivaciones de los pobres crónicos o pobres inerciales. Procurando comprender el
manejo de los activos y oportunidades de los pobres de cara a enfrentar una experiencia de
vida azarosa a la que se suman períodos de crisis o quiebres, más que la posición del sujeto
de cara a sus bienes materiales e ingresos, cabe destacar su disposición cultural y capacidad
de intervención para anticipar, prevenir, solucionar las situaciones vitales que día a día los
afectan. En esta línea, surgen categorías tales como pobres integrados, estratégicos o
enojados, ninguna de ellas tipo puro de la nueva pobreza10.
En un mismo entorno pobre, coexisten tipos o segmentos de población que responden de

modo diferente a los programas sociales y los beneficios que ofrecen11. Existe un segmento
de personas, familias o grupos con una actitud, conductas y redes de apoyo que les permite
"salir adelante". Ellos “tienen la vida en sus manos” y la construyen desde sí mismos. Son
10
Estos conceptos han sido tomados de Dubet, (2000); y Márquez (2001) y constituyen una versión nuestra
respecto de la discusión desarrollada por la autora.
11
La distinción también esta en los trabajos de Irarrázaval (1995) y en Martínez y Palacios (1996), Márquez y
Bengoa (2001) y Márquez (2001).

quienes, informados de una oportunidad que responde a sus necesidades y se adecua a su

mundo sociocultural, se acercan y la aprovechan. Son los pobres “integrados”.
Otro segmento está formado por personas, familias y grupos que han perdido iniciativa pero
no se han descolgado totalmente de las vías reconocidas socialmente de participación en la
vida social (mercado, políticas sociales) y que requieren de un apoyo especial que los
estimula a visualizar y aprovechar las oportunidades. Este apoyo incluye actividades de
desarrollo personal y promoción social (fortalecer recursos afectivos, comunicativos y
sociales, promover la inserción en grupos y en redes de apoyo, apoyar la organización,
etc.). Son los pobres resignados.
Otro segmento está formado por personas y familias que actúan con lógica estratégica, se
ubican en la realidad social como frente a un menú de posibilidades y actúan con un cálculo
racional de sus posibilidades de satisfacción. Si sumarse a proyectos locales de desarrollo
les conviene, se sumarán, si les conviene más actuar solos a través de los mecanismos de
mercado, lo intentarán por esa vía, si descubren como hacerle trampa al sistema (por
ejemplo inscribirse en dos sistemas alternativos de salud y ampliar sus posibles beneficios)
lo harán. Son los pobres estratégicos.
Otro segmento está constituido por personas, familias y grupos que no han podido
desarrollar capacidades y habilidades, las que se encuentran a veces dañadas, y requieren
de intervenciones más largas, que en algunos casos, incluso, incluyen acciones curativas o
terapéuticas. Son los pobres duros.
Otro segmento, por último lo representan los que han desistido de recorrer las rutas
legítimas de la sobrevivencia, vía esfuerzo individual, participación en el mercado y acceso
a las políticas sociales y que han optado por el camino de la delincuencia, la droga o el
abandono. Son los pobres enojados.
c) Enfoques más recientes: capacidades y oportunidades
Las miradas más modernas a la pobreza se asocian al enfoque de desarrollo humano del
PNUD, al enfoque de creación de capacidades, a las teorías sobre el capital social y a
aquellas que se refieren a la política social como garante de derechos de ciudadanía. Cada
uno de estos enfoques aborda todas las dimensiones mencionadas y su particularidad radica
en el énfasis o prioridad que otorgan a determinada dimensión o ámbito de interés, el que
muchas veces representa una visión política y valórica respecto al problema de la pobreza,
más que una respuesta instrumental en términos de recomendaciones de intervención. Se
quiere decir con esto que ellos no difieren entre sí respecto de qué hacer, como hacerlo o al
definir quienes son los actores responsables, sino en la manera en que se nombran y
priorizan los temas, cuestión que desde el punto de vista político y comunicacional no es
trivial.
Tienen en común que desplazan el foco de atención desde las carencias a la expansión de
los “espacios de libertad” de los sujetos para decidir sobre sus vidas y sobre su destino, en

un plano de responsabilidades públicas, sociales e individuales. Por lo tanto, las políticas

se detienen en cómo expandir capacidades y generar mayores oportunidades para la
población de menores recursos. El desafío es examinar las oportunidades que tienen o no
tienen las personas para pensar sus vidas en la línea de un desarrollo integral y en articular
procesos graduales pero sostenidos de superación de la pobreza. El criterio de éxito de los
programas de desarrollo no se reduce al incremento de ingreso, bienes o consumo de las
familias, sino en el acceso a mayores espacios de autonomía personal para dirigir sus vidas,
mayores oportunidades de participación plena en la vida social y política del país y acceso
al bienestar con el que se asocia el desarrollo.
1.- El enfoque de desarrollo humano del PNUD contribuye a distinguir desarrollo

económico y desarrollo social, señalando que este va más allá del crecimiento económico y
que, aún cuando hay crecimiento económico, ello en nada garantiza que se vea también
comprometido el desarrollo humano. Este consiste en “crear un entorno en el que las
personas puedan hacer plenamente realidad sus posibilidades y vivir en forma productiva y
creadora. El desarrollo humano supone garantías para que las personas puedan vivir una
vida larga y sana, tener conocimientos, acceso a los recursos necesarios y poder participar
en la vida de la comunidad (PNUD, 1998).
2.- La temática del capital social alude a las relaciones de reciprocidad y confianza
entre las personas y grupos, la densidad y características del tejido social, y la naturaleza
de los lazos o vínculos que unen con otros. Lo definitorio del capital social es que es
relacional, tiene que ver con las conexiones y redes entre las personas y grupos inmersos en
la estructura social. Derivan del fortalecimiento del capital social políticas de
fortalecimiento real de la asociatividad, la participación ciudadana y la colaboración
recíproca en iniciativas de interés común.
3.- El enfoque de la generación de capacidades, tomando en cuenta los aportes

mencionados, entiende que la superación de la pobreza pasa por las personas, adquiriendo
un enorme valor temas tales como expansión de competencias personales y
comunicacionales, visualización de nuevas posibilidades de, crecimiento personal,
autoestima y fe en sí mismo. Al mismo tiempo, este enfoque no mira la pobreza como un
estado o situación sino como resultado de la trama de relaciones sociales en que está inserta
la población. No basta el trabajo individual con los pobres, orientado a modificar actitudes,
esquemas mentales, visiones de mundo, y a consolidar habilidades y competencias
personales para moverse mejor en el mundo. Es necesario afectar la trama de interacciones
o vínculos que interrelacionan las personas entre sí, en la familia, la escuela, el vecindario,
el trabajo, el consultorio, el hospital, la municipalidad, el servicio público, etc. Por tanto,
las políticas y programas de superación de la pobreza deben atender y si es necesario
desplegar acciones que modifican la naturaleza de estas relaciones. Intervenir para
modificar estas relaciones requiere trabajar y modificar actitudes, disposiciones y esquemas
mentales de los sectores pobres y “no pobres” (funcionarios, profesionales y técnicos,
autoridades, empresarios, etc.). Asociado a lo anterior, es importante ampliar el radio de
acción y las redes de apoyo personal e institucional con que cuentan los sectores pobres.
(capital social). En una óptica complementaria se plantea que hay que “empoderar” a los

sectores de escasos recursos, expandir su poder para que sean protagonistas de su destino,
tengan voz e influencia en lo que les acontece en la vida cotidiana y, en palabras de
Amartya Sen, “puedan dirigir su vida”.
4.- El enfoque de los derechos y la ciudadanía plantea que los Estados deben asumir
responsabilidades en la garantía de derechos de todos los ciudadanos. Estos derechos
comprenden, además de los civiles y políticos, los derechos sociales que constituyen la
ciudadanía social (CEPAL, 2000; MIDEPLAN, 2002). Deriva de esta óptica la
preocupación por establecer mínimos sociales que son irrenunciables desde el punto de
vista de la política pública. Estos mínimos se determinan en función de disminuir las
brechas de determinados grupos de población en relación al conjunto de la sociedad.
El planteamiento de mínimos y brechas permite dos lecturas. Por una parte, representa una
conquista desde el punto de vista social al instalar compromisos mínimos que son objeto de
derecho, y por lo tanto levanta estos mínimos como temas de ciudadanía.
La segunda lectura es más cauta y menos positiva pues existe el riesgo de que la definición
de mínimos, en lugar levantar la idea de derechos ciudadanos, más bien motive programas
focalizados en alcanzar esos mínimos, entendidos como metas en sí mismos y no como
umbrales de satisfacción.
Otro tema relevante es la discusión sobre ciudadanía. Queda claro que se ha ido instalando
con creciente legitimidad el concepto de derechos ciudadanos asociados a políticas sociales.
Sin embargo, aún es insuficiente el desarrollo de otro término asociado al de derechos,
aquel que habla de deberes o responsabilidades. Solo al poner en común, derechos y
deberes, se está proponiendo una nueva relación entre Estado y sociedad que articula y
potencia responsabilidades públicas y responsabilidades privadas.
Bajo esta visión más compleja y sistémica de la pobreza las intervenciones sociales pueden
tener propósitos o sentidos distintos que no se reducen al ámbito económico y material.
Pueden paliar una o varias carencias, crear instancias de generación de ingresos, invertir en
capital humano, fortalecer capital social y redes sociales, empoderar a los segmentos
pobres. Al mismo tiempo, esta visión abre una gama amplia y diversa de palancas posibles
de movilizar o activar para impulsar procesos de superación de la pobreza y metodologías
de trabajo participativos.
III. Aprendizajes: qué implica superar pobrezas12
Al momento de hacer un balance de los esfuerzos realizados en la pasada década es

conveniente explicitar que factores se consideran indispensables para la superación de la
pobreza. Estimamos que estos factores deben ser cuidadosamente discutidos porque están
llamados a constituirse en argumentos frente a autoridades, agencias internacionales y
tomadores de decisiones que definan una línea básica conceptual, metodológica y de
12
Esta sección se apoya esencialmente en Concha y otros (2001).

gestión pública imposible de olvidar o postergar si el compromiso con la superación de la

pobreza tiene la veracidad que se declara. Asumir estas propuestas tiene costos pues
implica modificar formas conocidas de actuar, introducir nuevos factores en la
implementación de programas y proyectos y actuar con más actores que con los que se
acostumbra. Priorizando en aquellos factores que se han develado sustantivos, destacan los
siguientes:
• La superación de la pobreza pasa necesariamente por las personas y la ampliación de

sus posibilidades de acción, donde en muchas circunstancias adquieren gravitación
temas de crecimiento personal y autoestima, expansión de competencias personales y
comunicacionales, modificación de actitudes y conductas, ampliación y menor
subordinación en las relaciones con otros, desarrollo de nuevas visiones y miradas que
abren nuevas posibilidades de acción.
• Las situaciones de pobreza abarcan dimensiones materiales y no materiales y pasa
necesariamente por las personas.
• La pobreza es un problema societal y de relaciones sociales. La superación de la
pobreza pasa por un cambio en la amplitud y naturaleza de las relaciones entre los
sectores “pobres” y “no pobres”.
• Contribuir a la superación de la pobreza requiere trabajar a partir de iniciativas y
potencialidades existentes en los sectores pobres y el entorno donde ellos residen o
trabajan.
• Dada la situación de creciente inestabilidad y riesgo de los países es indispensable
diseñar mecanismos eficientes de protección social que vayan mas allá de instalar una
malla focalizada de programas asistenciales.
A continuación se desarrollan estas ideas.
• La protección social actúa de cara la vulnerabilidad articulando mecanismos de

prevención, mitigación y superación de riesgos que involucran a las políticas públicas,
el mercado y las responsabilidades y disposiciones de los sujetos. Sin embargo, ello no
es suficiente para articular trayectoria de desarrollo y superación de la pobreza
El enfoque sobre manejo social del riesgo en el caso de los sectores más pobres introduce al
debate cuestiones antes no consideradas al discutir temas de pobreza y vulnerabilidad: a)
introduce una perspectiva preventiva y anticipatoria; b) liga cuestiones sociales e incluso
actitudinales, como la disposición al ahorro o a postergar el consumo con cuestiones de
orden económico; c) vincula cuestiones microsociales con ámbitos institucionales
(institucionalidad del aseguramiento) y de política fiscal. Se hace cargo, anticipando
problemas posteriores, de las desventajas de partida de los sectores pobres asociados al
mundo del trabajo mediante lazos informales, lo que los descarta de sistemas formales de
previsión, con escasas o nulas capacidades de acumulación de bienes o ingreso. Enfatiza,
por las mismas razones, las bondades de la inversión en capital humano como un
mecanismo de seguro y releva el papel de las redes sociales como soporte a la
sobrevivencia en condiciones de crisis. Permite instalar la idea de mínimos sociales como

umbrales de protección frente a los cuales será responsabilidad del Estado ofrecer garantías.
No obstante, las recomendaciones que los economistas desprenden de este enfoque

comentado no necesariamente dan cuenta de la complejidad y la riqueza de temas que han
sido comentados: se estimula la participación de agentes públicos y privados para operar
instrumentos tales como micro seguros, seguro de salud, pensiones, fondos sociales, seguro
de desempleo, programas de asistencia social, etc.
Es más, se olvidan cuestiones tales como: privilegiar el fortalecimiento de capacidades,

apoyar el fortalecimiento de redes sociales, incorporar cuestiones de orden sociopolítico
como la participación, la voz ciudadana, el trabajo asociativo. En particular, este enfoque
no ofrece respuesta a los problemas de empleo y corre el riesgo de terminar reducido a
proponer programas y medidas de carácter asistencial y compensatorio pero no de
desarrollo o superación de la pobreza.
¿Cuál es el desafío? Articular las potencialidades y la innovación que aporta el enfoque de

protección social, cuyo objetivo es apoyar a los pobres frente a episodios permanentes o
inesperados de quiebre de ingreso, sumándola a un enfoque de superación de la pobreza
entendiendo que la pobreza no es asunto de déficit de ingreso y que, por lo tanto, no se
resuelve solo actuando sobre esa variable.
Si los sistemas de protección efectivamente logran articular la asistencia con una red social
de desarrollo, universal, ciudadana, con énfasis en el capital humano, su potencial de
impacto será ciertamente mucho mayor. Sin embargo, esta iniciativa de por si trascendente
no es suficiente. La experiencia indica que esta coordinación no se produce por la vía de las
normas o los procedimientos administrativos, sino desde la realidad social propia de las
familias y las comunidades que deben organizar sus itinerarios de protección y desarrollo.
A su vez, solo mediante procesos sociales centrados en las personas y tendientes a la
generación de capacidades es posible hablar de itinerarios de desarrollo social.
• La superación de la pobreza abarca dimensiones materiales y no materiales y pasa

necesariamente por las personas
La pobreza se ha conceptualizado y medido en función de situaciones de carencia o

necesidades básicas insatisfechas. Las mediciones se han centrado en las carencias
materiales13. La implicancia más frecuente es actuar sobre estas carencias por medio de la
transferencia de subsidios monetarios, cursos de capacitación laboral, equipamiento,
13
La pobreza se mide por indicadores que reflejan una situación de carencias en una o varias necesidades
identificadas como básicas: un ingreso suficiente para la alimentación del grupo familiar, una vivienda
adecuada y acceso a servicios de agua, luz, alcantarillado y a un nivel básico de educación. Estas definiciones
/ mediciones son importantes. Entre otros, permiten conocer la evolución de la pobreza en el tiempo
(magnitud, brechas de ingreso y otros índices) y su localización geográfica (mapas de pobreza); caracterizar
los segmentos pobres según variables como tamaño y composición familiar, nivel de escolaridad, número de
activos y tasa de dependencia económica (inactivos por cada activo), estratos etários más afectados, acceso a
los programas sociales; y describir los beneficiarios del gasto social.

pavimentación de las calles, entrega de insumos agrícolas, saneamiento de campamentos,

provisión de servicios en educación y salud, otorgamiento de créditos bajo condiciones
especiales, etc.
El mejoramiento de las condiciones materiales de vida, tales como un aumento en el

ingreso, acceso más expedito a los servicios de educación y salud, facilidades de transporte,
renovación de recursos naturales, ampliación y mejoramiento de la vivienda, son sin lugar a
dudas componentes importantes en la calidad de vida. Sin embargo, esos mejoramientos
tienen una alta probabilidad de ser pasajeros, si no se abordan simultáneamente aspectos no
tangibles de las situaciones de pobreza ligadas a actitudes, valores y conductas de los
segmentos pobres de la población.
Resulta clave elevar la seguridad en sí mismos, acrecentar la autoestima, ampliar las

miradas sobre la realidad, mostrar posibilidades objetivas y creíbles de caminos distintos,
expandir capacidades para acceder a nuevos dominios y, por ende, ampliar las opciones y
aumentar el control que las personas y grupos pobres tienen sobre sus propias vidas.
• La pobreza es un problema societal y de relaciones sociales y su superación pasa por

un cambio en la amplitud y naturaleza de las relaciones entre los sectores “pobres” y
“no pobres”.
La visión expuesta podría llevar a pensar que para superar la pobreza basta con desarrollar
un trabajo individual, persona a persona, orientado a modificar actitudes, esquemas
mentales y visiones de mundo, y consolidando habilidades y competencias personales en
las personas pobres para moverse mejor en el mundo e integrarse. Esta es una conclusión
apresurada, al menos por dos razones.
Primero, porque los aspectos personales y psicosociales “negativos” que con alta frecuencia
están en el corazón de las situaciones de pobreza, son resultado del proceso de socialización
y de las interacciones o vínculos que relacionan a las personas entre sí, sea en la familia, la
escuela, el vecindario, el trabajo, el consultorio, el hospital, la municipalidad, el servicio
público, las plazas y calles, el centro comercial, los lugares deportivos, de recreación y
culturales. Las experiencias cotidianas y concretas de interacción social moldean a las
personas, fortaleciendo o debilitando los aspectos personales y psicosociales negativos. Por
tanto, las políticas y programas de superación de la pobreza deben atender y si es necesario
desplegar acciones que modifican la naturaleza de estas relaciones, que como se indicó
antes, muchas veces son descalificadoras, humilladoras, impositoras, de trato displicente.
Intervenir para modificar estas relaciones requiere trabajar y modificar actitudes,
disposiciones y esquemas mentales de los sectores pobres y, más importante, de los
sectores “no pobres” (funcionarios, profesionales y técnicos, autoridades, empresarios,
etc.). Asociado a lo anterior, como lo muestra el estudio de Narayan citado, y en Chile, el
trabajo de Espinoza (1995) y las experiencias analizadas en este estudio, el radio de acción
y las redes de apoyo personal e institucional de los sectores pobres son restringidas,
situación que incide directamente sobre los recursos que pueden activar y en sus
posibilidades de salir adelante.

La segunda razón, para no apresurar conclusiones, es que las situaciones de pobreza no son
una cuestión únicamente individual o familiar, sino que tienen que ver con las posibilidades
y limitaciones del entorno, sean éstas geográficas, de recursos productivos, de dotación de
servicios, culturales e identitarias, de organización social u otras. Las ocho experiencias
apuntan recurrentemente a características de este tipo que moldea las situaciones de
pobreza así como sus posibilidades de salida.
Los dos argumentos esbozados tienen relación directa con el desarrollo de los últimos años
en torno al tema de “capital social” y de las “redes sociales”. El capital social se entiende
como las relaciones sociales de cooperación y reciprocidad entre las personas. Puede ser
más o menos fuerte; lo hay de distinto tipo, no es estático, se desarrolla, retrocede; puede
ser más favorable o menos desfavorable para la superación de la pobreza. Esta realidad,
revela, como señala Kliksberg (1999) que al ignorar el “capital social” (actitudes de
cooperación, valores, tradiciones, visiones de realidad, relaciones entre los grupos, lazos de
confianza y desconfianza, conflictos y elementos de identidad) se inutilizan importantes
capacidades aplicables al desarrollo y, de paso, se desatan poderosas resistencias,
deteriorando componentes favorables a la superación de la pobreza. Si se reconoce, valora e
incorpora el capital social, es más probable lograr avances significativos y duraderos en la
superación de la pobreza, y se propician círculos virtuosos con las otras dimensiones del
desarrollo. La existencia o presencia de capital social, en este sentido, mejoraría la
capacidad de la gente para participar en forma organizada y exitosa en la gestión de sus
problemas; lleva a compartir información con otros, a conocer mejor al otro y disminuir la
incertidumbre acerca de la conducta de los otros; fomenta la toma de decisiones colectiva y
abre nuevas posibilidades de desarrollo y acción social.
Vale decir, la existencia de “capital social” es un activo, una oportunidad, que facilita
acciones de desarrollo y superación de la pobreza. La pregunta inmediatamente siguiente es
¿es posible construir “capital social”? ¿Cómo? El tema está en debate. Al respecto es
iluminador el artículo de Durston (1999). Las experiencias estudiadas en el contexto de este
trabajo sugieren que sí y relevan el importante papel de los “intermediarios locales” en el
proceso.
En síntesis, además del trabajo con las personas y grupos pobres es necesario trabajar sobre
los vínculos que unen y separa los sectores pobres y no pobres;. Ello requiere trabajar
simultáneamente con los sectores pobres y los no pobres, construyendo lazos entre ellos
que superen situaciones de subordinación y dependencia y que amplíen las redes de apoyo
públicas y privadas, personales e institucionales, conque cuentan sectores pobres.
• Trabajar con iniciativas y potencialidades existentes en los sectores pobres
Como se ha señalado, actualmente en la política social prevalece una concepción de la

pobreza que privilegia una mirada hacia las carencias. La pobreza se diagnostica y
caracteriza en función de carencias y la implicancia obvia para esta política es actuar sobre
éstas. Los programas proponen entregar equipamiento, capacitación, organización,
servicios e insumos agrícolas, convirtiéndose así en el objetivo del programa.

Esta conceptualización es insuficiente o limitada. Tiende a olvidar que compensando una

carencia con frecuencia se impacta negativamente en otras dimensiones de la calidad de
vida14. No considera que el factor condicionante principal de la pobreza en general no es la
carencia sino que otros factores más profundos y difíciles de remover, pero que de no
abordarse impiden “superar pobrezas”.
Como se desprende de lo planteado, resulta fundamental descubrir y poner en movimiento

energías y semillas de desarrollo que nacen de las personas y los grupos sociales. Se trata
de potenciar experiencias e iniciativas que ya existen o movilizar “activos” no
aprovechados al alcance de las personas, familias o grupos. Estos “activos” a veces son
recursos materiales (recursos naturales, capital físico, capital humano) y, en la mayoría de
los casos, son no tangibles (ideas, fuerzas latentes, organización social). El camino es
descubrir y expandir estas energías comunitarias y organizacionales, el fortalecimiento de
capacidades para generar soluciones y para ejecutarlas cooperativamente. El punto de
partida se inserta en la cultura, la historia y los rasgos socioculturales de las situaciones de
pobreza y la búsqueda en ellas de posibilidades de desarrollo. El camino individual o
familiar es posible. Pero más efectivo para la superación de la pobreza es el camino
colaborativo que necesariamente se sustenta en la organización social. Ello requiere
relaciones de confianza y compromiso recíproco entre los involucrados y liderazgo del
grupo.
En síntesis, para avanzar en la superación de la pobreza es necesario comprender que la

pobreza y el desarrollo tienen que ver con condiciones esenciales (intangibles, es decir
marcada en actitudes, esquemas mentales, confianza en sí mismo y frente a otras personas y
grupos) como con condiciones necesarias pero no suficientes (nivel de ingresos, empleo,
necesidades básicas, aspectos materiales). Ambas dimensiones están en una relación de
interdependencia y deben girar juntas en forma coordinada hacia la misma dirección.
Cuando las condiciones esenciales no están dadas, es indispensable que las políticas y
programas presten atención a ellas, activándolas. Esto implica trabajar con las personas y
los grupos sus condiciones esenciales. No es suficiente hacerlo con las personas pobres, es
indispensable fortalecer sus vínculos e interdependencia con otros, lo que requiere trabajar
con los pobres y los no pobres, desarrollando en ambos la capacidad de actuar en conjunto.
Esta comprensión de lo que implica “superar pobrezas” debe estar presente y ser
reflexionada en los distintos niveles de las políticas públicas y la sociedad: los
formuladores y decisores de la política, los que diseñan programas, los que la ejecutan y los
que la evalúan; y esto tanto en el nivel central como el regional y local. Esta concepción
más compleja de la pobreza tiene implicancias directas sobre las estrategias de intervención
que se promueven para superar situaciones de pobrezas.
14
El ejemplo clásico en América Latina son los programas de erradicación de poblaciones, que solucionan el
problema de la vivienda, de infraestructura sanitaria y de títulos de terrenos ocupados ilegalmente, y al mismo
tiempo debilitan las relaciones y redes sociales en que se apoyan las familias, incrementan gastos de
transporte, de dividendo, de agua y luz, dificultando el acceso al trabajo como consecuencia de la distancia
que separa la nueva residencia del lugar de trabajo; así como el de los niños al sistema escolar y de todos los
integrantes del hogar a los servicios de salud.

06 Serrano y Raczynski

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ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 15

Estrategias y sistemas de manejo social del riesgo (ejemplos)

Seguros • Matrimonio/ familia • Rentas anuales para la • Seguro obligatorio de desempleo,

Fuente: Holzmann y Jorgensen (2000)

En el caso de los pobres, la discusión sobre su vulnerabilidad o capacidad de protección

ASESORÍAS PARA EL DESARROLLO 16

condición de vida de vulnerabilidad: empleos precarios, viviendas estrechas, déficits en la