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Primera edición: marzo de 2011
Tiraje: 1000 ejemplares

Concepto y diseño de carátula


Ideo Comunicadores

Diseño y diagramación interior


Ideo Comunicadores

Impresión y encuadernación
Tarea Asociación Gráfica Educativa
Pasaje María Auxiliadora 156, Breña

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú 2011-04104


ISBN: 978-9972-2739-7-1
Perú
en el umbral
de una
nueva era
Lecciones y desafíos
para consolidar el
crecimiento económico
y un desarrollo más
incluyente

Notas de Política
Volumen I

C. Felipe Jaramillo
Carlos Silva-Jáuregui
editores
Contenido

II Perú en el umbral de una nueva era


Prefacio VII

Reconocimientos VIII

Acrónimos y siglas X

Síntesis 1

Capítulo I
Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 11
I.1. Introducción y principales conclusiones 11
I.2. Una mirada atrás 14
I.3. Una mirada al futuro: ¿cómo conseguir un desarrollo más incluyente? 35

Capítulo II
Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado
descentralizado 41
II.1. Introducción 41
II.2. Responsabilidades en políticas públicas 42
II.3. La experiencia internacional: los desafíos del fortalecimiento de la unidad del
gobierno son comunes hoy a los países de OCDE y a muchos países de América Latina 55
II.4. Opciones de política 57
Anexo A 67
Anexo B 72

Capítulo III
Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 75
III.1. Introducción 75
III.2. Habilidades importantes para el crecimiento económico y la empleabilidad 76
III.3. Situación de la formación de habilidades en el Perú y cómo fortalecerla 90
III.4. Conclusiones y resumen de recomendaciones de política 110
Anexo A 114
Anexo B 115

Capítulo IV
Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 117
IV.1. Introducción 117
IV.2. Financiar el desarrollo de infraestructura 125
IV.3. Planificar el desarrollo e infraestructura para una logística eficiente 130
IV.4. Eficiencia en la provisión de servicios 138
IV.5. Descentralización de los servicios de infraestructura 145
IV.6. Participación del sector privado en la infraestructura 150

Referencias 157

Perú en el umbral de una nueva era III


Lista de gráficos
Gráfico I.1. Crecimiento real del PBI, 1951-2009 15
Gráfico I.2. PBI per cápita real, 1960-2009 15
Gráfico I.3. Crecimiento del PBI per cápita real en el Perú menos
crecimiento promedio en los países de la OCDE, 1980-2009 16
Gráfico I.4. Reducción en la variabilidad del crecimiento
económico, 1980-2009 16
Gráfico I.5. Amplitud del ciclo económico, 1993-2010 17
Gráfico I.6. Inversión pública y privada en el Perú y comparación
con China, 1970-2009 20
Gráfico I.7. Exportaciones e importaciones, 1950-2009 21
Gráfico I.8. Exportaciones no tradicionales, 2002-2009 22
Gráfico I.9. Especialización manufacturera 23
Gráfico I.10. Inflación, 1960-2009 24
Gráfico I.11. Porcentaje de países con inflación más baja que el
Perú, 1965-2009 24
Gráfico I.12. Balance fiscal público, 1970-2009 25
Gráfico I.13. Deuda pública, 1970-2009 25
Gráfico I.14. Ingresos públicos y términos de intercambio, 1970-2009 26
Gráfico I.15. Ingresos y gastos públicos, 1970-2009 26
Gráfico I.16. Determinantes de la cuenta corriente externa, 1970-2009 27
Gráfico I.17. Aranceles, 1980-2009 28
Gráfico I.18. Tipo de cambio, 1991-2009 28
Gráfico II.1. Indicadores de gobernabilidad en el Perú, 1998-2009 41
Gráfico II.2. Estimación de la rigidez del presupuesto, 2004-2009 48
Gráfico II.3. Número de proyectos de inversión propuestos por
nivel de gobierno, 2004-2009 49
Gráfico II.4. Distribución de los funcionarios públicos por tipo de
institución y por tipo de régimen 51
Gráfico II.5. Protestas sociales y apertura política en el Perú,
1985-2006 54
Gráfico II.6. Tipología de sistemas de gestión por resultados 61
Gráfico II.7. Transición hacia un nuevo sistema de recursos
humanos 62
Gráfico II.8. Capacidades desiguales en un contexto
descentralizado 64
Gráfico A.1. Balance fiscal vertical, 2005 y 2009 67
Gráfico III.1. Las habilidades cognitivas son esenciales para el
crecimiento del Perú a largo plazo 81
Gráfico III.2. Los empleadores demandan habilidades cognitivas y
socio-emocionales 83
Gráfico III.3. Las habilidades cognitivas y socio-emocionales
generan una ventaja comparable en el ingreso a lo
largo de la vida, pero menor en comparación con una
educación universitaria 86
Gráfico III.4. Hay gran variación en los beneficios de las inversiones en
educación terciaria 88
Gráfico III.5. Perú está muy lejos de lo esperado en el desarrollo
de habilidades cognitivas 92
Gráfico III.6. Los trabajadores urbanos de familias con menor
estatus socioeconómico tienen menores niveles de
habilidades cognitivas y socio-emocionales 95
Gráfico III.7. La transición demográfica y la acumulación de capital
humano, una oportunidad que el Perú debe aprovechar 112

IV Perú en el umbral de una nueva era


Gráfico IV.1. Incremento en el ingreso familiar en caso de tener
acceso a servicios públicos 123
Gráfico IV.2. Incremento en el ingreso familiar en caso de tener
acceso al mercado por la rehabilitación de caminos
rurales 123
Gráfico IV.3. Participación privada en la infraestructura en el Perú, 1994-2009 151

Lista de recuadros
Recuadro I.1. La década de 1980. De los shocks externos al descontrol
macroeconómico 19
Recuadro II.1. El presupuesto y los resultados 59
Recuadro III.1. Retornos a la educación y habilidades cognitivas y
socio-emocionales en el Perú urbano 87
Recuadro III.2. Experiencias en el desarrollo de habilidades
socio-emocionales 100
Recuadro III.3. Determinantes del acceso a la educación terciaria en el
Perú urbano 103
Recuadro IV.1. Inversiones necesarias en infraestructura bajo distintos
escenarios 129
Recuadro IV.2. Proyectos de transporte aprobados en 2011 134
Recuadro IV.3. Principales efectos de la descentralización en la
infraestructura de servicios 147

Lista de tablas
Tabla I.1. Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada 18
Tabla I.2. Contribución de diferentes factores al crecimiento del PBI
per cápita 20
Tabla I.3. Contribución de diferentes factores al aumento del
crecimiento económico en el Perú 30
Tabla I.4. Tasas de pobreza, 2004-2009 32
Tabla I.5. Selección de índices de desempeño del Perú 2010 34
Tabla I.6. Crecimiento medio en países de diferente ingreso
per cápita 37
Tabla A.1. Composición del gasto nacional funcional (sectorial),
2000-2009 70
Tabla III.1. Indicadores educativos del Perú y América Latina,
circa 2009 91
Tabla III.2. Principal razón para la elección de la carrera de la
población urbana en edad de trabajar, 2010 104
Tabla III.3. Cambios en la elección de carreras o institución 105
Tabla III.4. Percepción de las oportunidades laborales si no hubiese
estudiado la carrera elegida 106
Tabla IV.1. Acceso a infraestructura en el Perú y los países vecinos 118
Tabla IV.2. La calidad de la infraestructura según las encuestas de
percepción del FEM 120
Tabla IV.3. Percepción sobre la eficiencia de los servicios logísticos
en América Latina, 2010 131

Perú en el umbral de una nueva era V


VI Perú en el umbral de una nueva era
Prefacio
El Perú ha avanzado notablemente en los últimos años gracias a una combinación de
buenas políticas y buena suerte, esta última representada por un entorno internacional
muy favorable de altos precios para los productos mineros. Los avances se evidencian
tanto en las estadísticas como en mejoras concretas en algunos aspectos de la calidad
de vida de los peruanos. El auge económico registrado desde principios de la década de
2000, que tuvo mayor ímpetu en los últimos años, fue interrumpido por la inusitada crisis
financiera internacional. Esta se reflejó en una desaceleración marcada de la actividad
económica desde fines de 2008 hasta el segundo semestre de 2009, cuando se dio inicio
a una recuperación vertiginosa. Hacia 2010, la economía peruana ya había regresado a las
elevadas tasas de crecimiento alcanzadas antes de la crisis global. Este comportamiento
favorable contrasta con las crisis de los años setenta, ochenta y noventa, cuyos impactos
negativos sobre la economía peruana fueron muy prolongados. Todo parece indicar que el
Perú vulnerable y de políticas inestables de épocas pasadas ha quedado atrás y ha nacido
un nuevo Perú más sólido, más próspero y de notorio dinamismo. No obstante lo logrado,
este nuevo Perú todavía enfrenta serios desafíos en lo que respecta a la reducción de la
pobreza y la desigualdad, y la sostenibilidad ambiental.

Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el


crecimiento económico y un desarrollo más incluyente constituye la nueva serie de
Notas de Políticas preparadas por funcionarios del Banco Mundial. En esta oportunidad,
las notas de políticas han sido agrupadas en dos volúmenes: este volumen (I), compuesto
de cuatro capítulos que examinan los avances y desafíos del Perú en cuatro grandes
áreas clave para el desarrollo económico y social, y el volumen (II) que incluye numerosas
notas breves de políticas que abordan en profundidad diagnósticos sectoriales y reformas
de políticas en una amplia gama de temas. Estas notas son el resultado del aprendizaje
adquirido mediante un intenso diálogo entre las autoridades peruanas y los equipos
técnicos del Banco Mundial durante los pasados cinco años, y enriquecidas con lecciones
de la experiencia internacional.

Al igual que con las notas preparadas en 2006, esperamos que sean de interés para el
lector peruano o extranjero, y que contribuyan a una discusión abierta y productiva entre
los diversos sectores que conforman la sociedad peruana.

El Perú se encuentra en el umbral de una nueva era marchando a gran velocidad, y tiene
la oportunidad histórica de consolidar el crecimiento y lograr que sus frutos beneficien a
todos los peruanos. Está en manos del futuro gobierno y la sociedad peruana en general
el aprovecharla.

C. Felipe Jaramillo
Director del Banco Mundial para Centro América
Ex Director del Banco Mundial para la Región Andina

Perú en el umbral de una nueva era VII


Reconocimientos
El reporte Perú en el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar
el crecimiento económico y un desarrollo más incluyente es el resultado del trabajo
en equipo de un gran número de funcionarios del Banco Mundial y especialistas externos
en el Perú y otros países bajo la dirección de Carlos Silva-Jáuregui y la guía de Carlos
Felipe Jaramillo. Las Notas de Política incluyen un volumen I con cuatro capítulos y un
volumen II que lo acompaña con un gran número de Notas de Política, más cortas y en
el formato tradicional.

El reporte ha contado con múltiples contribuciones valiosas. Queremos agradecer en


primer lugar, a los autores principales de los cuatro capítulos que componen el presente
volumen: Omar Arias, Daniel Alberto Benítez, Óscar Calvo-González, Ousmane Dione,
Jonas Frank, Javier Illescas, Diana Alexandra Ortiz Sosa, Fernando Rojas, Carlos Silva-
Jáuregui y Emmy Yokoyama.

En segundo lugar, a los autores de las notas cortas de política que forman el volumen
II y que además sirvieron para enriquecer los capítulos de este volumen I. Entre ellos
queremos mencionar a Arturo Ardila, Cinthya Arguedas, Mark Austin, Bruno Barletti, Juan
Carlos Belausteguigoitia, Daniel A. Benítez, Lisa Bhansali, Susan V. Bogach, Óscar Calvo-
González, Caroline Charpentier, Lara Chinarro, Michael F. Crawford, Jonas Frank, José L.
Guasch, Gustavo Gutiérrez, Jane C. Hwang, Jorge Ibérico, Javier Illescas, Oscar Ishizawa,
Inés Kudó, Lourdes C. Linares, Leo Lucchetti, Mirco Kreibich, Lizmara Kirchner, Marie
Laure Lajaunie, Fernando Lavadenz, Alejandra Leytón, Alessandra Marini, Iris Marmanillo,
Andrés Medina, Lars Christian Moller, Eduardo Moreno, Arturo Muente Kunigami,
Glenn Pearce-Oroz, Elizaveta Perova, Fernando Pizarro, Miguel Prialé, Fernando Ramírez
Cortés, Rekha Reddy, David Reinstein, William Reuben, José Carlos Rodríguez, Julie Ruel
Bergeron, Elisa Seguín, Carlos Silva-Jáuregui, Kristian Thorn, Raúl Tolmos, Joaquín Toro,
Mayen Ugarte, Renos Vakis, David F. Varela, Miguel Vargas-Ramírez, David Vera Tudela,
Jean-Jacques Verdeaux, Ian Walker y Melissa Zumaeta Aurazo.

Igualmente, queremos agradecer a Ulrich Lacher, José Humberto López y Jaime Saavedra,
quienes comentaron las notas de política de este volumen y enriquecieron su contenido;
así como, a Verónica Zavala Lombardi y José L. Guasch por sus comentarios y aportaciones
sobre los capítulos dos y cuatro de este volumen respectivamente.

Agradecemos también a los funcionarios del Banco Mundial y otras instituciones que han
contribuido a enriquecer el texto con sus opiniones, comentarios, sugerencias y críticas que
han enriquecido esta entrega de las Notas de Política. Entre ellos destacan los siguientes:
Javier Aguilar, Craig B. Andrews, María Dolores Arribas Baños, Federico Arnillas–Gómez,

VIII Perú en el umbral de una nueva era


Óscar Avalle, Eduardo Ballón, Livia Benavides, Juan M. Cayo, Juan Francisco Castro, Louise
J. Cord, Enrique Crousillat, Santiago Cueto, Juan José Díaz, Alexis Dueñas, Enrique Fanta
Ivanovic, Carlos García, María González de Asís, Félix Grández, Eva M. Gutiérrez, Todd
M. Johnson, Michel Kerf, Alejandra Leytón, Javier Luque, Iris Marmanillo, Eleodoro O.
Mayorga Alba, Celia Mejía, Eduardo Morón, Roger Salhuana, Rodrigo Serrano-Berthet,
Cornelia M. Tesliuc, y Samuel Torres.

Agradecemos los aportes y sugerencias del grupo gerencial de la región de América


Latina y el Caribe del Banco Mundial, en particular de Augusto de la Torre, Laura Frigenti,
Marcelo Giugale, Keith E. Hansen, Elizabeth Otubea Adu y Laura Tuck; así como, de
los gerentes regionales Philippe C. Benoit, Louise J. Cord, Rodrigo Chaves, Guang Z.
Chen, Lily L. Chu, Joana Godinho, Maninder S. Gill, Karin E. Kemper, Enzo de Laurentiis,
Chingboon Lee, Aurelio Menéndez, Helena Ribe, Denis Robitaille, Ethel Sennhauser y
Verónica Zavala Lombardi.

Del mismo modo, agradecemos al equipo de comunicaciones de la oficina del Banco


Mundial en el Perú, conformado por Sandra Arzubiaga y Sofía Nalda, responsables de la
edición de este reporte; así como, el apoyo de Karina Rozas, Sergi Pérez Serrano y Emmy
Yokoyama para mejorar esta edición, y la valiosa colaboración de la oficina del Banco
Mundial en Washington D.C., especialmente de José Francisco Irías, Rosalía Rushton y
Julia M. Baca, quienes acompañaron la producción de este libro en sus diferentes etapas.
Reconocemos también el gran apoyo del equipo de la oficina del Banco Mundial en
el Perú, en especial de Carol Yagui, Lucía Silva Aranguri, Milagro Mayurí, Sara Burga y
Mara la Rosa, sin cuya ayuda este libro no hubiese sido posible en el tiempo requerido;
así como, de Sofie Van Renterghem por sus traducciones a algunos capítulos de este
volumen y algunas de las notas cortas, a Rosario Rey de Castro quien editó este volumen,
y a la oficina del Banco Mundial en Bolivia, que ayudaron con la coordinación de las
traducciones.

Finalmente, queremos manifestar nuestro reconocimiento especial a los muchos


funcionarios del Gobierno del Perú que han interactuado con el Banco Mundial durante
todos estos años y han aportado su valioso tiempo, información y conocimientos, sin
los cuales estas notas no hubiesen podido ser escritas. Sería imposible nombrarlos aquí
a todos y cada uno de ellos, pero les estamos enormemente agradecidos por su ayuda y
su amistad.

Banco Mundial

Perú en el umbral de una nueva era IX


Acrónimos
y siglas
ANGR Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
APP Asociaciones Público-Privadas
APQ Accordo di Programma Quadro
ATPDEA Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act / Ley
de Promoción Comercial Andina y Erradicación de Droga
BCRP Banco Central de Reserva del Perú
BUM Barrio Urbano Marginal
CAS Contrato Administrativo de Servicios
CCR Consejo de Coordinación Regional
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CLAS Comités Locales de Administración en Salud
COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo
CONEACES Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
de la Educación Superior No Universitaria
CONEAU Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad
de la Educación Superior Universitaria
CPER Contrats de Plan Etat-Région
CPM Carrera Pública Magisterial
CRED Control de Crecimiento y Desarrollo
CTAR Consejo Transitorio de Administración Regional
CTE Comisión de Tarifas Eléctricas
CUT Cuenta Única del Tesoro
DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales
DGPM Dirección General de Programación Multianual
DIT Desarrollo Infantil Temprano
DGPP Dirección General de Presupuesto Público
EE Empresas Estatales
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
ENHAB Encuesta Nacional de Habilidades Laborales
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENAPU Empresa Nacional de Puertos
FEM Foro Económico Mundial
FMI Fondo Monetario Internacional
FOCAM Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea
FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado
FONCOMUN Fondo de Compensación Municipal
FONCOR Fondo de Compensación Regional
FONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local
IDL Índice de Desempeño Logístico
IGV Impuesto General a las Ventas
IIRSA Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
INADE Instituto Nacional de Desarrollo
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección
de la Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
IOH Índice de Oportunidades de Humanas

X Perú en el umbral de una nueva era


IPE Instituto Peruano de Economía
IPEBA Instituto Peruano de Evaluación, Acreditación y Certificación de la
Calidad de la Educación Básica
I&D Investigación y Desarrollo
JNE Jurado Nacional de Elecciones
kWh Kilovatio hora
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
MINEM Ministerio de Energía y Minas
MINTRA Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
MMM Marco Macroeconómico Multianual
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OCI Oficina de Control Interno
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OMC Organización Mundial de Comercio
OPD Organismo Público Descentralizado
OPI Oficina de Programación de Inversiones
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería
OSITRAN Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de
Transporte de Uso Público
PAN Programa Articulado Nacional
PATHS Promoting Alternative Thinking Strategies / Promoción de Estrategias
para el Pensamiento Alternativo
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PEN Proyecto Educativo Nacional
PI Plan de Incentivos
PBI Producto Bruto Interno
PELA Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje
PESEM Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales
PISA Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos
PMM Plan de Modernización Municipal
PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility / Fondo para la Asistencia
de Asociaciones Público-Privadas en Infraestructura
PpR Presupuesto por Resultados
PPVT Peabody Picture Vocabulary Test
ProInversión Agencia de Promoción de la Inversión Privada - Perú
PTF Productividad Total de los Factores
PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria
PRONAFCAP Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente
PYME Pequeñas y Medianas Empresas
REMURPE Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú
RRHH Recursos Humanos
SEDAPAL Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima
SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial
SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SINEACE Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Educación
SIS Seguro Integral de Salud
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
SNP Servicios No Personales
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
TLC Tratado de Libre Comercio
UE Unión Europea

Perú en el umbral de una nueva era XI


XII Perú en el umbral de una nueva era
Síntesis 1

Desde hace algunos años, el Banco Mundial ha estado preparando Notas de Política
para ser discutidas con los distintos grupos contendientes y, en su momento, con los
equipos ganadores, de elecciones presidenciales en América Latina y el Caribe. Para este
propósito se han elaborado Notas de Políticas para Bolivia, Colombia, Ecuador, México,
Perú y República Dominicana, entre otros países. Las Notas de Política han resultado de
probada utilidad y han enriquecido el diálogo de política entre distintos miembros de
la sociedad en cada país. También han servido de diagnóstico general de los desafíos y
oportunidades de desarrollo en esos países.

En el caso del Perú, en octubre de 2006 se publicó la primera edición de las Notas de
Política, las cuales fueron entregadas al equipo del Presidente Alan García y sirvieron para
enriquecer la discusión sobre políticas de desarrollo en el Perú de los últimos años. Cinco
años más tarde, estamos elaborando un nuevo paquete de Notas de Políticas para el Perú.

Durante estos últimos cinco años el Perú ha logrado grandes avances en su desarrollo,
con tasas de crecimiento altas, baja inflación, estabilidad macroeconómica, gran
acumulación de reservas internacionales, reducción de la deuda externa, obtención del
grado de inversión, superávits fiscales, reducción de pobreza y otros avances importantes
en indicadores sociales y de desarrollo. Estos son solo algunos de los logros obtenidos.
Esta etapa de auge económico, solo fue detenida temporalmente por la crisis económica
global que afectó al Perú al igual que a prácticamente todas las economías del mundo.
Sin embargo, la recuperación del Perú en 2010 ha sido sobresaliente y la economía está
creciendo a tasas tan altas como las obtenidas antes de la desaceleración global.

A pesar de estos logros, quedan muchos desafíos por delante y sobre todo la necesidad
de que los grandes avances en desarrollo sean compartidos más equitativamente con
todos los miembros de la sociedad. Es decir, que el desarrollo sea más incluyente.

En 2006 se produjo un volumen con 36 notas cortas de políticas en temas puntuales.


Esta vez las Notas se presentan en dos volúmenes. El volumen I enfocado en identificar e
integrar las grandes áreas de reforma a futuro y el volumen II, más tradicional, con Notas
de Política más cortas en un gran número de temas puntuales. Bajo el titulo de Perú en
el umbral de una nueva era: lecciones y desafíos para consolidar el crecimiento
económico y un desarrollo más incluyente, el primer volumen presenta en cuatro
capítulos más extensos un análisis económico sobre la evolución del país en los últimos
50 años e identifica los grandes desafíos que el equipo del Banco Mundial visualiza para
el Perú en materia de desarrollo hacia el futuro, con miras a lograr un crecimiento alto,
sostenido e incluyente.
1
Escrito por Carlos Silva-Jáuregui con contribuciones de Omar Arias, Jonas Frank y Daniel Alberto Benítez.

Perú en el umbral de una nueva era 1


Esta síntesis no pretende presentar a fondo el contenido de los cuatro capítulos del
reporte o de las múltiples Notas de Políticas que componen el volumen II. Por el contrario
solo pretende abrir el apetito del lector para que él o ella se sumerjan de lleno en los
capítulos sobre grandes desafíos del volumen I o en los temas específicos del volumen II.

Crecimiento sostenido y desarrollo incluyente

El primer capítulo del reporte analiza el crecimiento y desarrollo del Perú de los últimos
50 años. Mirando hacia el pasado estudia los factores que detenían el desarrollo de la
economía peruana y cómo, en los últimos 20 años, ha habido un cambio gradual de
la orientación económica del país. Este cambio, que se inició en los años 90 ha sido
profundizado por las administraciones del presidente Toledo y el presidente García.

En los últimos 20 años el Perú ha experimentado grandes transformaciones en el ámbito


económico. Así como se puede decir que el Perú “perdió” 25 años en su trayecto para
el desarrollo, donde el ingreso per cápita no creció, la última década ha logrado empezar
un patrón de crecimiento alto y sostenido que conlleva a una convergencia con las
economías desarrolladas, algo que no ocurría en el Perú con regularidad en los últimos 50
años, el periodo de estudio de este capítulo. Solamente durante algunos de los primeros
años de la administración fujimorista la economía peruana creció a tasas superiores a las
economías desarrolladas de la OCDE (en términos per cápita). En general este patrón de
crecimiento no ocurría y por tanto aumentaba el trecho entre los países desarrollados y
el Perú2. El Perú de los 60, 70 y 80 estaba lleno de incertidumbre y con crisis recurrentes.
Durante el periodo de cambio se muestra que hay también menor volatilidad en el
crecimiento económico y los ciclos económicos se han estado alargando, lo cual beneficia
la estabilidad y con ello la inversión pública y privada, así como el crecimiento económico.
En estos últimos años, el Perú se ha logrado posicionar entre los países de América
Latina con mejor desempeño, creciendo a una tasa per cápita promedio de 5,6% entre
2005-2009. Aunque parte de la historia pueda ser explicada por los altos precios de los
minerales que Perú exporta, el capítulo muestra como esa “buena suerte” no es la única
responsable del progreso reciente. Muchos países en América Latina experimentaron
precios altos de sus principales exportaciones, pero no lograron cosechar tanto como el
Perú en estos últimos años.

Asimismo, el capítulo I se concentra en analizar de fondo las grandes transformaciones


que ha experimentado el Perú en las últimas décadas. Se evalúan los factores que han
sido críticos para explicar el reciente crecimiento, incluyendo un repunte en la inversión
privada, mayor eficiencia en el uso de factores de producción, importantes intercambios
comerciales con el exterior, creciente dinamismo exportador, el profundo cambio político y
2
Ver más en el volumen II de notas cortas sobre lo que hubiese pasado en términos de riqueza y desarrollo si no se
hubiesen perdido esos 25 años y el Perú hubiese crecido a las tasas actuales en forma sostenida.

2 Perú en el umbral de una nueva era


social que experimentó el país, incluyendo el fin de la violencia terrorista, el mejor manejo
macroeconómico, la disciplina fiscal, el consenso sobre la estabilidad macroeconómica, la
reforma en el marco regulador, la liberalización comercial, la flexibilización cambiaria y la
liberación financiera. El capítulo concluye que los desequilibrios económicos del pasado
habían sido tan extremos que existía un gran potencial de crecimiento simplemente con
el restablecimiento de la estabilidad macroeconómica. Esto, en combinación con las
reformas microeconómicas que han estado profundizando las distintas administraciones,
ha generado un círculo virtuoso que permitió que el Perú cosechara en grande en estos
últimos años cuando además del buen trabajo de política, se tuvo buena suerte con el
entorno internacional y los precios de las materias primas que se exportan.

Sin embargo, como mencionamos brevemente arriba, no todo son buenas noticias. El
Perú todavía no ha podido lograr en forma sostenida los resultados espectaculares de
las economías emergentes líderes en Asia Oriental y el Pacífico que crecieron a una tasa
del 8,9% durante este periodo3. Se han creado un gran número de empleos formales,
pero a pesar de ello, la tasa de empleo informal apenas cayó. Más aun, para el nivel de
ingreso per cápita del Perú sus resultados en algunas áreas de desarrollo humano y de
nivel de infraestructura no son lo esperado y el Perú está en el tercio inferior de países de
la región en cuanto a garantizar las mismas oportunidades para todos, lo cual contrasta
con los resultados en índices como el de Haciendo Negocios (Doing Business) del Banco
Mundial en donde el Perú sobresale. Y aún queda una fuerte tarea para disminuir la
pobreza y sobre todo para disminuir la desigualdad. Sin duda ha habido, particularmente
en los últimos tres años antes de la crisis mundial, un crecimiento más compartido, pero el
desarrollo requiere ser aun más incluyente para que todos los peruanos puedan progresar.

Viendo hacia adelante, este primer capítulo analiza el porqué es importante para un país
consolidar el crecimiento económico y hacerlo de forma tal que genere oportunidades para
todos. El reporte propone la necesidad de continuar con un proceso de desarrollo basado
en el modelo actual con crecimiento alto y sostenido pero con mayor inclusión. Para
lograrlo el país necesita mantener la estabilidad macroeconómica, condición que ahora
es necesaria más no suficiente para crecer a tasa altas y sostenidas, y concentrar esfuerzos
en avanzar reformas particularmente en tres áreas críticas para Perú: (i) el mejoramiento
de las habilidades (capital humano); (ii) la expansión de la infraestructura (capital físico);
y (iii) el fortalecimiento de la gobernabilidad para mejorar la rendición de cuentas, los
servicios públicos, y aumentar la confianza de la ciudadanía en el Estado. Aunque estos
tres no son los únicos retos que afronta el Perú, sí son los de mayor importancia para
fortalecer el crecimiento sostenido e incluyente. El progreso en estas aéreas durante la
próxima administración permitirá al país consolidar los excelentes resultados obtenidos
recientemente y avanzar con paso firme y rápido hacia el futuro, hacia el Perú que todos
los peruanos desean tener, ese Perú más próspero, más justo y más desarrollado.
3
Pocas economías han sido capaces de sostener altas tasas de crecimiento por un largo periodo, digamos 25 años. Los
que lo han logrado (trece economías en el mundo) han progresado enormemente y superado muchos de sus desafíos.

Perú en el umbral de una nueva era 3


Un Estado más efectivo

Al mismo tiempo que el Perú mantiene estos grandes logros, el futuro desempeño
económico dependerá cada vez más de que haya un Estado eficiente y que pueda
responder a las demandas crecientes de la ciudadanía.

El Estado controla directamente o indirectamente una parte importante del PBI y su


comportamiento es crítico para estimular positiva o negativamente el comportamiento
del sector privado. La meta de la próxima administración ha de ser la responsabilidad
de los funcionarios ante los ciudadanos. Es decir, desde la identificación y formulación
de prioridades, su implementación así como el control y la evaluación, una unidad de
gobierno, a cualquier nivel y localidad, debe sentirse plenamente responsable de alcanzar
las metas propuestas. Más aun, los niveles directivos deben asegurar que la maquinaria
estatal esté en capacidad de entregar a los peruanos las ofertas de campaña, las metas
prioritarias de la administración, y los objetivos primordiales del presupuesto anual.

Mucho se ha logrado en los últimos años para mejorar la calidad de la administración


pública. Sin embargo, la situación en el Perú es tal que en muchas partes de su
administración falta una visión estratégica común. Las acciones del Estado en ocasiones
parecen fragmentadas en cientos de iniciativas, proyectos y programas. A pesar de que
la gestión por resultados ha ido tomando raíces en el país con enorme rapidez, falta
un puente entre las promesas de campaña electoral y las amplias metas de los planes
de desarrollo o de rendición anual de cuentas ante el Congreso y ante la Nación, y las
metas que efectivamente propone cada agencia de gobierno. De hecho, se tiene una
debilidad del “centro de gobierno”–constituido entre la Oficina de la Presidencia, la PCM,
y el MEF– que no tiene todas las herramientas o estructuras que le permitan cumplir
con las funciones que hoy en día se les exigen. Más aun, las responsabilidades de los
gobiernos sub nacionales, tanto regionales como locales, son poco claras y terminan por
desestimular a presidentes regionales y alcaldes a conjugar esfuerzos con el gobierno
central o con los agentes privados. El diseño de la descentralización tendrá que respetar
los incentivos de los gobernantes electos, principalmente a la responsabilidad política de
responder ante sus electores.

Hacia el futuro, se requiere fortalecer varios ámbitos del Estado. En primer lugar, el centro
de gobierno –presidencia, oficina del primer ministro o el gabinete– debería contar con
las herramientas para llevar a cabo su responsabilidad de decidir cuáles políticas deben
llevarse adelante, coordinando entre sectores y supervisando la implementación de las
políticas según lo planeado. Partiendo de ello, los ministros sectoriales responderán por
metas que son más concretas que las metas nacionales; y cada agencia, con respeto

4 Perú en el umbral de una nueva era


a su autonomía de gestión interna, sería monitoreada y evaluada por el logro de esos
resultados. Para los gobiernos regionales y locales, tiene que ser fortalecido el modelo de
coordinación intergubernamental.

También es importante robustecer las herramientas de gestión del estado. El mismo


presupuesto requiere ser fortalecido como instrumento de asignación de recursos. Una
reforma del sistema de recursos humanos es crítica para fortalecer la coordinación y
recuperar el incentivo de la rendición de cuentas. Y por otra parte, es indispensable
corregir la atomización de los recursos de inversión del país que terminan con impacto y
responsabilidad reducidos.

El común denominador de las propuestas de este capítulo es que la receta para lograr
un Estado más efectivo no está en el instrumento, sino en la responsabilidad por los
resultados a lo largo y ancho de la administración pública, asegurando que alguien
responda por resultados pre-convenidos, desde arriba hasta abajo del engranaje de la
administración pública, cada uno en su papel.

Mejorando el capital humano

En los últimos años previos a la crisis mundial, el crecimiento económico ha impactado


positivamente en la generación de empleo en Perú. A pesar de que han mejorado los
resultados en el mercado laboral, hay evidencia de que la generación de empleo ha
sido insuficiente y desigual y los ingresos y la productividad laboral han crecido sólo
modestamente, aunque con alguna aceleración en los últimos años. El nivel de informalidad,
como mencionamos arriba, apenas ha cambiado. Hay un amplio consenso en el Perú
que una mejora significativa de la base de capital humano de la economía es esencial
para potenciar el impacto del crecimiento sobre las oportunidades de empleo de toda la
población y para suplir la economía con las habilidades requeridas en una economía global.

Más aún, el rápido crecimiento económico aunado al cambio en el patrón de la demanda


laboral (impulsado por las exportaciones y el cambio tecnológico) pueden generar desajustes
entre la oferta y la demanda de habilidades en el mercado laboral. Los empleadores
peruanos reclaman que por lo general los trabajadores no tienen las habilidades necesarias
para la demanda laboral de hoy. Aunque se acepta que el capital humano en el Perú debe
mejorarse, no queda muy claro cuáles son las habilidades que escasean.

El Perú es un país de ingreso medio, con una cobertura casi universal de la educación
primaria y con una cobertura de la educación secundaria y terciaria cerca o por encima del
promedio regional de América Latina y el Caribe. No obstante, la calidad de la educación

Perú en el umbral de una nueva era 5


medida por instrumentos como el PISA es mucho menor que otros países comparables
en la región y el resto del mundo. Se percibe que el sistema educativo, tanto la educación
básica como la educación post secundaria, está fragmentado y ofrece distintos caminos
de acceso y calidad para desarrollar las habilidades genéricas en la población joven. La
desnutrición infantil, a pesar de la significativa reducción reciente, sigue afectando a
medio millón de niñas y niños, sobre todo en las áreas rurales, el altiplano y la selva. Si
estos niños y niñas peruanos empiezan su vida con una desventaja tan grave, será muy
difícil para ellos desarrollar aptitudes para aprender y ser ciudadanos productivos en la
economía del siglo XXI. La capacitación en habilidades técnicas difícilmente puede llenar
los vacíos en el capital humano (habilidades genéricas) y mejorar las posibilidades de
tener acceso a empleo para los trabajadores.

El capítulo III de este reporte se concentra en analizar los factores que determinan la
formación de habilidades humanas en el Perú. El capítulo describe la evidencia empírica
y los fundamentos de políticas para que el desarrollo de las habilidades humanas de la
población peruana constituya una piedra angular para alcanzar el objetivo dual de un
crecimiento económico sostenido con equidad social.

Nueva evidencia internacional y de Perú sostiene que un conjunto clave de habilidades


genéricas (cognitivas y socio-emocionales) son la base para una fuerza laboral “bien
educada” y bien preparada para insertarse en un mercado laboral rápidamente cambiante
de la economía del siglo XXI. Estas habilidades genéricas, desarrolladas a través de un
entorno propicio para el aprendizaje en la familia y en la escuela, determinan la “aptitud
para el aprendizaje” de una persona, es decir, la capacidad para adquirir habilidades
profesionales, técnicas y específicas para el trabajo a lo largo de la vida. En conjunto,
las habilidades genéricas, técnicas y profesionales determinan la habilidad humana y la
motivación en el trabajo. Son esenciales para mejorar la calidad de vida de todos los
peruanos en cuanto a la capacidad de generación de ingresos, tener una mejor salud, una
ciudadanía más comprometida y a la larga una mayor felicidad.

El capítulo identifica qué tipo de habilidades son necesarias y se describe la evidencia


empírica sobre cómo y qué habilidades tienen un impacto en el crecimiento económico
y la capacidad de obtener un empleo, habilidades de tipo cognitivas, socio-emocionales
y las técnicas. Se caracteriza también el divorcio entre las habilidades de los trabajadores
y las requeridas por los empleadores, el valor que el mercado laboral da a las diferentes
habilidades y las limitaciones de los trabajadores de bajos ingresos, sobre todo los
jóvenes, para adquirir las habilidades que requiere el mercado. Se señalan además las
oportunidades y retos que presentan los programas y políticas existentes que inciden en

6 Perú en el umbral de una nueva era


el desarrollo de estas habilidades a fin de fortalecerlos sobre la base de la evidencia. El
capítulo insiste en que los diseñadores de políticas dirijan mayores recursos y esfuerzos
públicos al desarrollo de habilidades genéricas –cognitivas y socio-emocionales– a través
de inversiones e intervenciones críticas en aquellos períodos de la vida de las personas
cuando estas habilidades son más sensibles a la intervención pública.

Como el capítulo muestra, es importante priorizar el desarrollo de esta multiplicidad de


habilidades en la estrategia de desarrollo de Perú por tres razones centrales: (i) son críticas
para el crecimiento a largo plazo de la economía; (ii) son importantes para la empleabilidad
de la fuerza laboral en vista de que los empleadores peruanos constantemente señalan
que son las habilidades qué más quieren pero las más difíciles de encontrar, y a su vez el
mercado laboral asigna un alto valor a las mismas; y (iii) son importantes para la movilidad
social ya que hay brechas significativas en las habilidades genéricas entre los peruanos de
distintos niveles socio-económicos; estas a su vez van de la mano con diferencias en el
nivel educativo, incluyendo el tránsito a la educación universitaria.

Finalmente, el capítulo discute las direcciones estratégicas, los desafíos claves y las
reformas e intervenciones más prometedoras para una estrategia integral a largo plazo
para el desarrollo de habilidades en el Perú que abarque la nutrición y la salud de la niñez,
la educación básica y terciaria y la capacitación laboral. El diagnóstico más detallado de la
situación y las reformas de los programas específicos y las opciones de políticas en estas
áreas se aborda en las Notas de Políticas del Volumen II sobre protección social, salud,
educación básica, educación terciaria y resultados en los servicios sociales.

Más infraestructura para apoyar el crecimiento con equidad

El capítulo IV, y último de este volumen I, se concentra en estudiar los desafíos alrededor de
la infraestructura del Perú. A pesar de su nivel de ingreso, al Perú le falta infraestructura.
Si miramos la situación de la infraestructura peruana, es decir, su capital físico, hay una
brecha bien documentada y generalmente aceptada. En comparación con otros países de
ingreso medio, independientemente de si son vecinos en la región de América Latina y el
Caribe o países de otras regiones del mundo con un nivel de desarrollo similar al del Perú,
este último parece tener más carencias en su infraestructura básica. Además, América
Latina en su conjunto tiene indicadores de infraestructura menos favorables que otras
regiones (sobre todo, Asia del Este). Eso hace que la brecha del Perú se amplíe. Es decir,
el Perú es un país con carencias de infraestructura en una región que también tiene serias
carencias en su infraestructura.

Perú en el umbral de una nueva era 7


La falta de acceso a los servicios de infraestructura impone sin duda una restricción al
desarrollo y bienestar potencial de la sociedad. El acceso al agua potable, a servicios de
saneamiento, a la electricidad, o a medios de transporte, carreteras y puertos de primera
clase, etc., tiene un impacto incuestionable sobre la calidad de desarrollo humano. De
igual manera, esta restricción opera sobre la competitividad de la economía por lo que
termina afectando la inversión privada y el crecimiento económico potencial. Estos
fenómenos están bien documentados en la literatura.

En el caso del Perú, la competitividad se ve obstaculizada por una brecha en la infraestructura


existente desde hace mucho tiempo, tanto en cuanto al acceso como en cuanto a la calidad
de los servicios. El déficit de infraestructura de Perú, medido a través de una comparación
internacional y por la visión de los usuarios, tiene un impacto negativo significativo en el
clima de inversión del país, en la capacidad de atraer nuevas inversiones y, finalmente, en
su desempeño económico potencial. Además, la brecha de infraestructura es más grande
en las regiones peruanas más pobres y en el Perú rural, lo cual contribuye a reforzar la
desigualdad y a limitar las oportunidades para un crecimiento más incluyente.

El capítulo sobre infraestructura mira a estos y otros aspectos de la misma, incluyendo la


planificación, regulación y competencia, operación y mantenimiento, descentralización
de servicios, participación del sector privado, determinación de precios, requerimientos
financieros y modalidades de financiamiento, concluyendo que mejorar la disponibilidad
de los servicios de infraestructura seguirá siendo un importante desafío para la próxima
administración. Los desafíos se darán tanto en el ámbito de la promoción del crecimiento
alto y sostenido, así como en la promoción de eficiencia logística, y en la promoción de
la equidad. Cerrar esa brecha es importante para lograr un crecimiento alto, sostenido e
incluyente.

Gastar más en infraestructura no es suficiente. También se requiere gastar mejor. Las


autoridades han acelerado el gasto público en infraestructura pero poca atención se
ha dado a mejoras de eficiencia de esas inversiones. Para obtener mejores resultados
en torno a los objetivos estratégicos de los programas de inversión pública del Perú se
necesita un sistema que planee, administre y evalué los gastos en infraestructura, más
allá del gastar más y gastar más rápidamente. Esto es necesario para que el Perú pueda
afrontar sus desafíos en materia de cerrar la brecha de infraestructura efectivamente.

8 Perú en el umbral de una nueva era


Hay cuatro áreas en las que el gobierno del Perú puede enfocarse para gastar mejor en
infraestructura: (i) mejorar la priorización de las inversiones en infraestructura a través
de una mejor planificación; (ii) promover la eficiencia en la calidad de los servicios que la
infraestructura provee; (iii) mejorar la capacidad de los gobiernos sub-nacionales sobre los
que recaen responsabilidades asociadas con infraestructura; y (iv) promover y mejorar la
participación del sector privado en la inversión, manejo y mantenimiento de la infraestructura.

Comentario final

Como en el pasado reciente, pragmatismo y priorización van a ser herramientas


fundamentales para la nueva administración que tomará las riendas del Perú a mediados
del 2011. La gran diferencia es, hoy en día, que el Perú está en el umbral de una nueva
era, marchando a gran velocidad, alcanzando metas que parecían inalcanzables hace unos
cuantos años, mostrando que sí se puede. El Perú tiene la oportunidad histórica de consolidar
su crecimiento económico y lograr que sus frutos beneficien a todos los peruanos. El futuro
se ve alentador si todos seguimos empujando hacia adelante. Está en manos de todos los
peruanos alcanzar las metas que se propongan y superar los desafíos que se enfrenten.
Como dice el clamor popular, y el Perú ha demostrado recientemente,… sí se puede.

Perú en el umbral de una nueva era 9


capítulo I
10 Perú en el umbral de una nueva era
Consolidando el crecimiento,
las oportunidades y el desarrollo
incluyente en el Perú1
I.1. Introducción y principales conclusiones

¿Por qué es importante consolidar el crecimiento económico?

Un Perú con oportunidades para todos. Imaginemos un Perú donde el futuro de un


bebé recién nacido no dependa de la riqueza de su familia, ni de cuánto ganan sus padres,
ni del color de su piel, ni de si es niño o niña, ni del lugar en el que nació. Imaginemos
que las circunstancias en las que nazca y se críe ese bebé, aquellas sobre las que no
tiene control ni responsabilidad, son irrelevantes para las oportunidades de desarrollo que
disfrutará a lo largo de su vida. Esta imagen de un Perú con oportunidades para todos
es la que alimenta y motiva el presente análisis del Banco Mundial. Pero ¿cómo hacer
realidad esa imagen de un Perú con oportunidades para todos? El propósito de estas
páginas es reflexionar sobre cuáles son los principales desafíos que el Perú afronta para
acercarse a esa visión de un país con un desarrollo más incluyente, en el que todos los
peruanos tengan acceso a las oportunidades básicas para crecer y desarrollarse.

El crecimiento económico sostenido es clave para hacer realidad esa visión de


un Perú con oportunidades para todos. El crecimiento económico no es un fin en sí
mismo. Sin embargo, tal crecimiento permite alcanzar otros objetivos importantes para
las personas y las sociedades como, por ejemplo, la reducción de la pobreza, el empleo
productivo, la educación, la salud y las oportunidades para ser creativos. Sin crecimiento
económico, alcanzar plenamente esos objetivos es muy complicado. Por ejemplo, si la
renta es baja resulta imposible reducir la pobreza solo con medidas redistributivas. La
experiencia internacional demuestra que la abrumadora mayoría de episodios en los que
se ha registrado una alta reducción de la pobreza se ven acompañados de elevadas tasas
de crecimiento (Kraay 2006). De hecho, no hay ningún país que haya conseguido reducir
la pobreza de manera significativa con un bajo crecimiento económico. En resumen,
el crecimiento económico resulta en la práctica una condición necesaria, aunque no
suficiente, para lograr un desarrollo que amplíe las oportunidades de todos los ciudadanos.

Pero no basta solo el crecimiento económico para llegar a un desarrollo incluyente;


también hay que fomentar explícitamente las oportunidades para todos. Como
señala un reporte sobre crecimiento y reducción de la pobreza en América Latina (Banco
Mundial 2006a), la pobreza en sí tal vez sea parte de la razón por la que un país muestra
un bajo desempeño en su crecimiento. La pobreza puede crear un círculo vicioso: un
crecimiento bajo genera altos niveles de pobreza y estos niveles de pobreza, a su vez,
hacen que el crecimiento económico sea bajo. Los mecanismos que pueden producir
esos círculos viciosos son numerosos, y entre ellos destacan los relacionados con la falta
de acceso a la salud, a una educación de calidad y a infraestructura básica, y también
las malas políticas públicas. Estas brechas determinan una menor productividad de los
trabajadores, así como menores retornos del capital humano, lo cual soslaya el incentivo
a generar ese capital humano en primer lugar.

1
Preparado por Óscar Calvo-González, Javier Illescas, Diana Ortiz, Carlos Silva-Jáuregui y Emmy Yokoyama.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 11


Lejos de ser incompatibles, el crecimiento económico sostenido y las mayores
oportunidades para todos se refuerzan entre sí. Así como pueden existir círculos
viciosos entre pobreza y bajo crecimiento, hay mecanismos que pueden convertirse en
círculos virtuosos en los que el crecimiento económico y la reducción de la pobreza se
refuerzan. El repaso de las experiencias en América Latina apunta a que las políticas
dirigidas a obtener un mayor acceso a la educación y la salud, una mejor infraestructura
física, un mejor entorno para el desarrollo del sector privado, apertura comercial,
liberalización de mercados, etc., han tenido efectos positivos directos tanto sobre el
crecimiento económico como sobre la disminución de la desigualdad y la reducción de
la pobreza, lo que abona la idea de que en general no hay conflicto entre crecimiento
económico y mejora de las oportunidades para todos. Es cierto que algunas medidas como
la apertura comercial han tenido efectos positivos sobre el crecimiento, pero también han
aumentado la desigualdad y hasta la pobreza en el corto plazo. Sin embargo, a largo
plazo, las políticas favorables al crecimiento tienden a reducir la pobreza de ingresos
(Banco Mundial 2006a: cap. 5). Por tanto, hay que resaltar que el crecimiento económico
sostenido seguirá jugando un papel importante para conseguir un desarrollo incluyente.

El crecimiento elevado es posible, como ha mostrado el Perú en los últimos años.


Pese a la crisis económica global de 2009, el Perú ha logrado crecer en el último lustro
a una media del 7% y generar suficientes empleos en el sector formal para absorber las
tendencias demográficas y reducir un poco la informalidad. A ese ritmo de expansión,
una economía casi duplica su tamaño en una década. Entender las claves de este éxito
reciente, que contrasta con épocas anteriores en la historia económica del Perú de
los últimos cincuenta años, es un ejercicio útil para tener una idea clara de las bases y
limitantes de un crecimiento sostenido en el futuro. En la primera parte de este capítulo
damos esa mirada atrás para tratar de entender la situación en la que se encuentra el
Perú y cómo ha realizado grandes avances en su historia reciente. Asimismo, repasamos
los progresos alcanzados en materia social.

En la última década, el Perú ha experimentado un avance sin precedentes en


la reducción de la pobreza, y por primera vez en años se ha visto una modesta
reducción de la desigualdad2. El Perú es uno de los países con mejor desempeño en la
región en lo que se refiere al incremento del bienestar. La estabilidad macroeconómica
y los niveles récord de crecimiento sostenido han proporcionado las condiciones para
mejorar las oportunidades de ingreso para los peruanos. Estas oportunidades han
beneficiado más que proporcionalmente a los pobres, sobre todo en años recientes. Al
mismo tiempo, las políticas públicas y sociales también han contribuido a este éxito, pese
a los bajos niveles del gasto social.

A pesar de los avances, el Perú sigue atrás de otros países de la región en cuanto
a niveles de pobreza y de desigualdad y ocupa un lugar bajo en la provisión de
oportunidades básicas. El Perú ha logrado muy buenos avances en la última década
en la reducción de la pobreza así como en otros indicadores sociales, pero los niveles de
estos indicadores siguen bajos para el nivel de ingreso del país. Además, siguen existiendo
grandes desigualdades rural-urbanas, a la vez que un alto porcentaje de la población es
vulnerable a caer en la pobreza. Para sostener los logros recientes, el Perú necesita diseñar
políticas nuevas, mejorar las existentes y ampliar las políticas exitosas que reducen la
desigualdad regional, facilitan una mayor ampliación de las oportunidades, mejoran la

2
Véase un análisis más a fondo en la nota de política sobre reducción de la pobreza del volumen II de este estudio.

12 Perú en el umbral de una nueva era


gestión de riesgo de las poblaciones vulnerables y estimulan el crecimiento a corto y a
largo plazo.

El Perú se enfrenta al reto de sostener su elevado crecimiento económico durante


un largo período de tiempo. Sin duda, este es un desafío exigente pero alcanzable. De
hecho, desde 1950 ha habido trece economías que han conseguido crecer anualmente
a una tasa media del 7% o más durante por lo menos veinticinco años. En un informe
reciente, la Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo, auspiciada por el Banco
Mundial, señala algunas de las características distintivas de las economías de crecimiento
elevado. La Comisión concluye que hay una serie de características comunes en los
países que han logrado crecer a tasas altas a lo largo de muchos años. Estas conclusiones
constituyen un aporte valioso para identificar los desafíos a los que se enfrenta el Perú,
aunque hay que ser muy conscientes de que no solo no existe una receta única para
conseguir un crecimiento económico elevado, sino que también hay casos de países que
aplican similares políticas y que no han obtenido tan buenos resultados. El conocimiento
sobre los factores que contribuyen a un crecimiento económico elevado es ciertamente
limitado, aunque hay elementos en los que hay un acuerdo más o menos generalizado.
Repasaremos estos aportes en la segunda parte del capítulo, donde damos una mirada
hacia adelante y presentamos los grandes desafíos a los que el Perú tendrá que hacer
frente en un futuro próximo.

Para hacer realidad un Perú con altas tasas de crecimiento económico sostenido
y mayores oportunidades destacan, además de mantener una política
macroeconómica prudente, tres objetivos por conseguir: (i) un Estado más
efectivo, (ii) un capital humano más desarrollado, y (iii) una mejor infraestructura
física. Ciertamente los desafíos a los que se enfrenta el Perú son numerosos. Sin embargo,
el análisis de la experiencia peruana en los últimos años, así como de la experiencia
internacional, nos sugieren que hay tres grandes retos para el Perú, relacionados uno
con el desempeño del sector público, otro con el nivel de capital humano y otro más
con la infraestructura física. Dejaremos los detalles de estos tres retos para los capítulos
dedicados a cada uno de ellos en este volumen y para el resumen que se encuentra al
final de este capítulo introductorio. Lo que sí es importante en este momento es precisar
que hemos decidido presentar en este volumen un número reducido de temas, a fin de
poder dar un tratamiento más exhaustivo a cada uno. Que en esta oportunidad no se
recoja algunos temas no significa que no existan importantes agendas de reforma o, en
otras palabras, que el Perú se encuentre en una situación óptima en todos los aspectos
no tratados aquí. El lector interesado puede encontrar un análisis más profundo de un
número amplio de temas en las notas de política pública sectoriales que acompañan este
volumen y que el Banco Mundial ha divulgado a través de su página web3.

Mantener la estabilidad macroeconómica seguirá siendo una condición


necesaria para el desarrollo del Perú. La estabilidad macroeconómica y las políticas
macroeconómicas prudentes han sido esenciales para el desarrollo del Perú en los últimos
veinte años. Esta estabilización fue indispensable y quizá suficiente para conseguir un alto
crecimiento en los años noventa y en los primeros años de la década de 2000. En un futuro
próximo se requerirá además profundizar las reformas microeconómicas que permitan
una mejora de la competitividad y, en consecuencia, del nivel de vida de los peruanos. Eso
sí, el hecho de que en un futuro próximo la estabilidad macroeconómica no sea condición

3
Véase www.bancomundial.org.pe

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 13


suficiente por sí sola para alcanzar un desarrollo con alto crecimiento no quiere decir
que deje de ser una condición necesaria para el desarrollo. En otros términos, si bien la
agenda de mejoras es amplia –ya que Perú necesita todavía incrementar más sus niveles
de ahorro e inversión pública, tener una mayor inserción en el comercio internacional,
mejorar los resultados en las pruebas de aptitud (PISA), reducir la malnutrición, elevar la
oferta de infraestructura pública, mejorar la calidad de los bienes y servicios públicos,
etc.–, la estabilidad macroeconómica y las políticas macroeconómicas prudentes deberán
seguir siendo pilares fundamentales y necesarios para que el Perú logre alcanzar sus
metas de desarrollo con alto crecimiento sostenido, reducción de la pobreza y mayor
inclusión.

El alto crecimiento económico que viene experimentando el Perú brinda una


oportunidad única para sentar las bases del desarrollo futuro. El crecimiento
económico reciente le permite al Perú hacer frente a las brechas en infraestructura y
en capital humano. Sin embargo, el resultado final de las inversiones en tales rubros
dependerá inevitablemente de la calidad de aquellas. Al respecto, resulta crítico seguir
fortaleciendo a las instituciones que aseguren la calidad de las inversiones y del gasto
público. Y hay que proceder con cautela, pues la experiencia histórica en América Latina
alerta de los peligros de malgastar recursos en períodos de bonanza. El crecimiento
económico reciente ha sido potenciado por la elevación de los precios de las materias
primas, pero hay que tener en cuenta que estos recursos son temporales y se requiere
que sean ahorrados en parte y usados de manera gradual y efectiva. En cualquier caso,
con independencia de la temporalidad de los ingresos, la necesidad de asegurar la calidad
del gasto es un tema clave en la agenda de políticas públicas del Perú. La bonanza
actual le ha permitido al país invertir a niveles altos a pesar de no tener tasas de ahorro
equiparables. Los resultados que lleven al Perú hacia un desarrollo mayor dependerán de
cómo respondan las políticas públicas y el sector privado ante esta oportunidad.

I.2. Una mirada atrás4

La expansión económica de la última década es el hecho más significativo de la


reciente historia económica peruana. Pese a que es bien conocido que los últimos
años de crecimiento económico no tienen parangón en la historia reciente del país, es
útil analizar hasta qué punto el actual período de crecimiento es diferente del pasado así
como comparar al Perú con otras economías emergentes del mundo. Y, sobre todo, es
importante examinar los factores que ayudan a explicar por qué la economía peruana
ha conseguido un mejor desempeño recientemente. Tales son las preguntas que nos
planteamos en esta sección del capítulo, comenzando por una caracterización detallada
de lo que llamamos el renacer de la economía peruana.

El renacer de la economía peruana

En la década del 2000, el Perú consiguió crecer a una media por encima del 5%
anual, un hito que no alcanzaba desde la década de 1960. Desde 1999, el Perú
ha logrado tasas de crecimiento en ascenso. Esta aceleración del crecimiento solo se
revirtió temporalmente en 2009 debido a la crisis económica global, pese a la cual el Perú

4
Esta sección se basa en Calvo-González, Illescas, Ortiz y Yokoyama 2010.

14 Perú en el umbral de una nueva era


pudo evitar un crecimiento negativo ese año. Así, la economía peruana no ha sufrido
ningún año con crecimiento negativo en la última década. Hay que remontarse al período
1968-1977 para observar un lapso de diez años de crecimiento ininterrumpido. Como
se muestra en el gráfico I.1, si bien en décadas pasadas había picos de crecimiento, estos
eran seguidos por contracciones bruscas, lo que resultaba en promedios de crecimiento
muy bajos o incluso negativos, como ocurrió en la década de los ochenta. El resultado fue
“un cuarto de siglo perdido” en lo que se refiere a crecimiento económico (gráfico I.2).
De hecho, en términos reales el nivel de renta per cápita que se había alcanzado en 1981
no se vuelve a lograr hasta 2005, es decir veinticuatro años más tarde. Los factores que
llevaron a ese cuarto de siglo perdido se analizan en el recuadro I.1, más adelante. Antes
de eso, repasemos algunos otros hechos estilizados del crecimiento económico peruano
en las últimas décadas.

Crecimiento real del PBI Gráfico I.1 PBI per cápita real Gráfico I.2
1951-2009 1960-2009
(Porcentajes) (US$ de 2000)

10 3500
2005=US$2350
3000
5
2500
0 2000
-5 1500
1981=US$2358
1000
-10
500
-15
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2009 1960 1970 1980 1990 2000 2009

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators

A diferencia de la década de 1960, con su expansión económica reciente el Perú


está convergiendo (catching up) con las economías más avanzadas. Pese al alto
ritmo de crecimiento observado en los años sesenta, el Perú estaba de hecho perdiendo
terreno frente a los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) en lo que se refiere a niveles de producto per cápita, ya que la mayoría
de países de dicha Organización estaban obteniendo tasas de crecimiento per cápita
aún mayores que las del Perú. Es de resaltar que en el último medio siglo el Perú solo ha
crecido más rápido que la media de la OCDE en forma sostenida desde 2002 (gráfico I.3).
La mayoría de años entre 1960 y 2000, el ingreso per cápita en la economía peruana ha
divergido de la media de economías más avanzadas, y en algunos años esa divergencia ha
sido muy significativa. Solo en algunos años durante los noventa el Perú empezó a crecer
a tasas mayores que la media de la OCDE.

Y la década de 2000 ha estado marcada por una menor volatilidad en el


crecimiento económico, pese a la crisis económica global de 2008-2009. Una de las
características más distintivas del crecimiento económico peruano en la segunda mitad del
siglo XX es la alta variabilidad de sus tasas de crecimiento. Sin embargo, desde 1990 se ha
observado una reducción notable en dicha variabilidad. De hecho, un análisis estadístico
de la serie trimestral del crecimiento económico nos permite distinguir tres períodos

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 15


que coinciden casi con las décadas de 1980, 1990 y 2000 (el test estadístico detecta
discontinuidades en el tercer trimestre de 1991 y en el segundo trimestre de 2001).
Estas tres décadas se caracterizan por manifestar una cada vez menor variabilidad en
materia de crecimiento económico. Así, la década de 1980 muestra una alta variabilidad
en el crecimiento económico, con frecuentes y muy amplios vaivenes en las tasas de
crecimiento interanual. En la década de 1990 la variabilidad en el crecimiento se reduce
sobre todo porque la amplitud de los vaivenes disminuye, pero aún así estos siguen siendo
frecuentes. En la década de 2000 la variabilidad en el crecimiento desciende aún más,
pues no solo se moderan los vaivenes sino que estos se hacen muy poco frecuentes, casi
inexistentes, salvo la contracción de 2009 (gráfico I.4). Como se explica más adelante,
esta reducción en la variabilidad del crecimiento está muy ligada a los cambios en el
manejo macroeconómico y será un factor importante en la explicación del crecimiento
sostenido de la última década.

Gráfico I.3 Gráfico I.4


Crecimiento del PBI per cápita Reducción en la variabilidad
real en el Perú menos crecimiento del crecimiento económico
promedio en los países de la OCDE 1980-2009
1980-2009
(Puntos porcentuales)

15 20
Convergencia 15
10 ............................................................... ............................................................... ............................................................... ............

10
5 ............................................................... ............................................................... ............................................................... ............

5
0 0
-5 ............................................................... ............................................................... ............................................................... ............ -5
-10
-10 ............................................................... ............................................................... ............................................................... ............

Divergencia -15
-15 ............................................................... ............................................................... ............................................................... ............
-20
-20 ............................................................... ............................................................... ............................................................... ............
-25
1960 1970 1980 1990 2000 2009 1T1980 1T1986 1T1992 1T1998 1T2004 1T2010

Nota: La periodización se ha obtenido aplicando la


Nota: Los valores positivos indican convergencia. metodología Inclán-Tiao a datos trimestrales.

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators Fuente: Cálculos propios con datos del BCRP

En la década de 2000 se ha conseguido alargar el ciclo económico empresarial.


La caída de la variabilidad en el crecimiento económico se ha debido también a que el
ciclo económico se ha ampliado en el tiempo. Como es conocido, la actividad económica
está sometida a ciertos ciclos que vienen determinados por la naturaleza de la actividad
empresarial, que aumenta su inversión productiva e inventarios en períodos de alza
llegando a producir excedentes que, en su momento, conducen a las empresas a reducir
su inversión e inventarios si los empresarios pierden confianza en que el período de alza va
a continuar. Dado que la duración de estos ciclos económicos está en parte determinada
por la confianza de los empresarios, resulta relevante indicar que los ciclos económicos
se han venido ampliando en el Perú en el período más reciente, como se muestra en el
gráfico I.5. Para analizar el ciclo económico hemos descompuesto la serie del producto

16 Perú en el umbral de una nueva era


bruto interno (PBI) usando la conocida técnica de filtro de Hodrick-Prescott, que permite
separar el PBI en su tendencia y un componente cíclico. Esto nos abre la posibilidad de
examinar la evolución del ciclo económico corrigiendo por el hecho de que la economía
muestra una tendencia al alza en su crecimiento. Como se aprecia en el gráfico, el
componente cíclico del PBI presenta cinco picos desde los primeros años noventa. Es de
destacar que el número de meses entre picos ha subido desde alrededor de los 30 meses
en los años noventa hasta los 64 meses en el último ciclo de expansión económica que
concluyó a mediados de 2008.

Amplitud del ciclo económico Gráfico I.5


1993-2010

Indice Meses entre picos de actividad


220 28 32 34 64
200
180 Ago-1995
160 Oct-2008
Dic-1997 Ago-2000
140
Jun-2003
120
100
80
60
Ene-93 Mar-95 May-97 Jul-99 Sep-01 Nov-03 Ene-06 Mar-08 May-10
Nota: El componente cíclico del PBI mensual se ha obtenido usando el filtro de Hodrick-Prescott y se ha indexado a 100 para
enero de 1993.

Fuente: Cálculos propios sobre la base de datos del BCRP

El Perú ha sido uno de los países latinoamericanos que más ha crecido en la


última década, pero no lo ha hecho al ritmo habitual de regiones como Asia
Oriental o Meridional o Europa Central. Desde el año 2000, el producto per cápita
en el Perú ha crecido más rápidamente que la mayoría de países latinoamericanos,
promediando un 3,8% (y un 5,6% de 2005 a 2009). Como se muestra en la tabla I.1,
solo Panamá superó al Perú en crecimiento dentro de la región de América Latina en la
última década. La economía peruana se sitúa en la última década en el puesto número
55 de 200 países en el ranking de crecimiento económico per cápita. Este desempeño
se compara con el de décadas anteriores: por ejemplo, en la década de 1980 el Perú se
situó en el puesto número 144 de 167 países. La mejora del desempeño en materia de
crecimiento se empezó a dar en la década de los noventa, cuando por primera vez desde
que existen datos el Perú crece por encima de la tasa de crecimiento de la economía
mundial. Si bien la mejoría en el desempeño ha sido sustancial, también hay que hacer
notar que el crecimiento per cápita del Perú aún está lejos del observado en algunas de
las economías emergentes más dinámicas como China o India y que, dado su tamaño,
empujan el crecimiento promedio en regiones como Asia Oriental o Meridional por
encima del observado en el Perú en esta última década.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 17


Crecimiento del PBI per cápita en perspectiva comparada Tabla I.1

1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000-09 2005-09

Perú 2,3 1,1 2,0 1,4 3,8 5,6


Ranking 64 100 144 98 55 24
(en el mundo) (de 114 países) (de 132 países) (de 167 países) (de 195 países) (de 200 países) (de 194 países)

Ranking 12 22 24 20 2 5
(en América Latina y (de 25 países) (de 29 países) (de 31 países) (de 33 países) (de 33 países) (de 30 países)
el Caribe)

Mundo 3,4 2,1 1,3 1,2 2,0 1,1


América Latina y el Caribe 2,5 3,2 -0,3 1,3 2,2 2,6
Asia Oriental y el Pacífico 1,6 5,0 6,0 6,8 8,0 8,9
Europa y Asia Central n.a. n.a. n.a. -2,6 4,9 3,8
Oriente Medio y Norte 4,4 3,5 -0,7 2,0 2,4 3,0
de África
Asia Meridional 3,7 0,6 3,2 3,3 5,0 6,1
África Sub-sahariana 2,1 1,3 -0,7 -0,7 2,0 2,5

Otros países de América Latina y el Caribe con crecimiento superior al Perú en 2005-2009

Argentina 2,6 1,3 -2,1 3,2 2,6 5,8


República Dominicana 1,5 5,4 1,5 3,1 3,6 5,9
Panamá 5,0 2,0 -1,3 3,5 4,0 6,4
Uruguay 0,2 2,3 0,1 2,6 2,6 5,7

Otros países

Brasil 3,0 5,9 0,8 0,1 2,1 2,6


Chile 2,0 0,9 2,7 4,7 2,6 2,3
China 0,9 5,3 8,2 8,8 9,6 10,8
India 4,2 0,6 3,4 3,7 5,5 6,8

Fuente: Banco Mundial, World Development Indicators

¿Qué factores explican el reciente crecimiento económico del Perú?

Las causas próximas del crecimiento

El crecimiento económico de los últimos años se explica en partes iguales por


un aumento de la productividad del trabajo y por un incremento del empleo. El
crecimiento en el Perú se ha beneficiado en parte de factores demográficos, pues se ha
registrado un incremento de la población en edad de trabajar (tanto en términos absolutos
como en relación a la población total). Ahora bien, el aumento de la población en edad
de trabajar no garantiza que esta sea realmente empleada. De hecho, el crecimiento
demográfico puede traducirse en tasas de crecimiento económico per cápita más bajas si
no se logra crear empleo para esa creciente población en edad de trabajar. El Perú sí ha
conseguido aumentar el empleo y efectivamente el porcentaje de población empleada ha
crecido. Estos dos factores, es decir el incremento de la tasa de empleo y el incremento
de la población en edad de trabajar, explican alrededor de 2,6 puntos porcentuales del
crecimiento del producto per cápita observado entre 2002 y 2007. Y no solo hay más
trabajadores, sino que estos son más productivos. En efecto, 2,5 puntos porcentuales
del crecimiento observado entre 2002 y 2007 se pueden explicar solo por un aumento
de la productividad de los trabajadores. Esto contrasta enormemente con el período de
1997 a 2002, en el que la tasa de empleo y la productividad media de los trabajadores se
redujeron y la única fuente de crecimiento fue el aumento en el número de trabajadores
propiciado por patrones demográficos que elevaron el porcentaje de población en edad
de trabajar (tabla I.2).

18 Perú en el umbral de una nueva era


La década de 1980. Recuadro I.1

De los shocks externos al descontrol macroeconómico

De 1980 a 1990 el producto per cápita bajó 27% en términos reales, de US$2256
a US$1658 (en dólares de 2000). A continuación se presenta un breve resumen
de los principales acontecimientos y políticas económicas adoptadas que ayudan a
explicar el declive sufrido en la década de los ochenta.

La década de 1980 comienza con serios desafíos y tensiones sociales. En los cinco
años precedentes, el crecimiento económico se había paralizado, el déficit fiscal
había alcanzado un promedio de 6,4% del PBI y la inflación media anual había
sido del 50%. Bajo un régimen militar, la política económica hasta 1980 estuvo
caracterizada no solo por la expansión fiscal y monetaria, sino también por políticas
de control de precios de los principales bienes de consumo y un sistema dual de
tipo de cambio que mantenía la moneda nacional sobrevaluada. Sin embargo, los
altos precios de las materias primas –que llegaron a su máximo en 1981– y la
llegada de capitales extranjeros ayudaron a mantener una relativa estabilidad de
la situación macroeconómica. Pero la recesión de la economía mundial y la crisis
de la deuda que estalló en 1982 a raíz de la elevación de los tipos de interés
internacionales, pondrían fin a cualquier resquicio de estabilidad macroeconómica.
A estos grandes desafíos se sumó el fenómeno El Niño. Pese a que el gasto público
se recortó, la política fiscal siguió siendo relativamente expansiva, lo que propició
un aumento de la inflación y, dado el tipo de cambio fijo, una pérdida de reservas
y de competitividad pese a la subida de aranceles.

En agosto de 1985 se puso en marcha un plan heterodoxo cuya línea maestra


era una mayor expansión fiscal y monetaria para promover el crecimiento y el
empleo, confiando en que los controles de precios conseguirían evitar la inflación.
Al mismo tiempo, se declaró un límite al monto para servir la deuda externa, se
mantuvo el tipo de cambio múltiple y se fijaron administrativamente los tipos de
interés para créditos. En el corto plazo, este plan heterodoxo logró aumentar el
crecimiento económico, que llegó al 12% en 1986, mientras que la inflación, que
había alcanzado el 158% en 1985, se redujo a menos de la mitad, 63%, en 1986.
Sin embargo, este crecimiento se había conseguido a costa de un progresivo déficit
público, que pasó del 3,6% del PBI en 1985 al 7,4% en 1986 y al 10% en 1987.
El aumento de la demanda agregada se tradujo en presiones inflacionarias que
ya no podían ser encubiertas por los precios fijados oficialmente. Dada la presión
inflacionaria y el tipo de cambio fijo, la sobrevaloración de la divisa nacional se
incrementó y llevó a un agotamiento de las reservas internacionales, que cayeron
a US$ -352 millones en 1988. El límite al servicio de la deuda externa y el no pago
de la deuda al que finalmente se vio obligada la administración hicieron inviable la
obtención de cualquier tipo de financiamiento externo. En una situación ya crítica,
la nacionalización de la banca en 1987 redujo aún más la confianza del público en
general sobre las perspectivas económicas. En 1989 se intentó estabilizar la situación
mediante una devaluación y una reducción del gasto público, lo que condujo a una
contracción de la economía del 13,4% ese año. Pero la reducción del gasto público
no fue suficiente y el gobierno central recurrió a la emisión de moneda por parte
del BCRP para financiar sus actividades, lo cual llevó a una inflación del 2775% en
diciembre de 1989. La situación continuó empeorando en los primeros meses de
1990 y, bajo una dinámica de hiperinflación, en julio de 1990 se llegó a registrar
una inflación anual del 32 500%.

Fuente: Calvo-González, Illescas, Ortiz y Yokoyama 2010

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 19


Contribución de diferentes factores al crecimiento del PBI per cápita Tabla I.2

Contribución de ...
Crecimiento del PBI
per cápita real promedio Productividad media Tasa de empleo Ratio de población
(Y/N) del trabajo (E/L) en edad de trabajar
(Y/E) (L/N)

1997-2002 0,1% = -0,9% + -0,2% + 1,2%


2002-2007 5,1% = 2,5% + 2,1% + 0,5%

Nota: Y = ingreso, N = población, E = empleo, L = fuerza laboral

Fuente: Elaboración propia con datos de Díaz 2009

La inversión, especialmente la privada, ha crecido. El aumento de la inversión ha


permitido una sostenida acumulación de capital en la economía peruana en los últimos
años. Esta situación contrasta con la alta variabilidad que ha mostrado la inversión en el Perú
en el largo plazo. Si bien el aumento de la inversión en los últimos años ha sido notable,
cabe destacar que cuando tomamos cifras medias de la última década la inversión en el
Perú está por debajo de la observada en otros países emergentes muy dinámicos. Así, la
formación bruta de capital fijo durante los años 2000-09 se situó en 20% del PBI en el Perú
(gráfico I.6), mientras que la media para la región de Asia Oriental llegó a 34% y en Asia
Meridional promedió 27%. La inversión privada alcanzó su máximo de 21,5% del PBI en
2008, contrayéndose en todos los sectores económicos en 2009 con la crisis mundial. Sin
embargo, la recuperación económica del Perú en 2010 ha sido extraordinaria y se espera que
la inversión privada llegue a 20% del PBI.

Inversión pública y privada en el Perú y comparación con China Gráfico I.6


1970-2009
(Formación bruta de capital fijo. Porcentaje del PBI)

50

40

30

20

10

0
1970 1980 1990 2000 2009

Privada Pública China

Fuentes: BCRP; Banco Mundial, World Development Indicators

La eficiencia general en el uso de los factores de producción también ha contribuido


al aumento del producto per cápita. Para examinar qué hay detrás del aumento de la
productividad de los trabajadores, tenemos que realizar un análisis más detallado de las
causas últimas del crecimiento. El aumento de la productividad del trabajo puede deberse

20 Perú en el umbral de una nueva era


a muchos factores. Puede ser que la economía haya acumulado otro factor de producción
como el capital, aumentando el stock de capital por trabajador. También es posible que la
eficiencia general en el uso de los factores de producción haya aumentado debido a mejoras
tecnológicas u organizativas. Para captar esta posibilidad, es habitual realizar un ejercicio
mediante el cual se desagrega la contribución al crecimiento de los diferentes factores
de producción así como de la llamada productividad total de los factores (PTF). La PTF ha
aumentado y, en el último quinquenio para el que estos cálculos están disponibles, creció a
un 2,2% anual. Estas estimaciones son similares a las facilitadas por otros autores: 2,7% en
2001-04 según el FMI (2007) y 1,8% para 2001-06 según Abusada y Cusato (2007).

Los intercambios comerciales con el exterior han sido cada vez más importantes.
Desde 1990, la contribución de la demanda externa al crecimiento del producto en el
Perú ha registrado un incremento notable. Mientras en los años ochenta las exportaciones
contribuían con un 11% a la demanda agregada total, dicha contribución ha subido a una
media de 19% en la última década (gráfico I.7). También es notable que el incremento en
las exportaciones haya tenido lugar en rubros muy distintos. A este respecto es habitual leer
comentarios sobre el persistente alto grado de concentración de las exportaciones peruanas
en los rubros llamados tradicionales, constituidos por productos mineros, el petróleo, o ciertos
productos pesqueros o agrícolas como la harina de pescado o el café. El elevado porcentaje
de las exportaciones tradicionales ha llevado a algunos a autores a concluir que el cambio en
el sector exportador ha sido “sorprendentemente pequeño” (Hausmann y Klinger 2008). Sin
embargo, Illescas y Jaramillo (2010) apuntan que buena parte del crecimiento del valor de las
exportaciones peruanas ha respondido a aumentos de volumen tanto de las exportaciones
tradicionales como, con mayor énfasis, de las no tradicionales.

Exportaciones e importaciones Gráfico I.7


1950-2009
(Porcentaje del PBI)

25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
-25
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2009

Exportaciones Importaciones Exportaciones netas

Fuente: BCRP

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 21


El gran crecimiento de las exportaciones se ha dado en diferentes tipos de
productos, no solo en las exportaciones tradicionales. Es cierto que los volúmenes y
valores de exportación de los productos tradicionales han mostrado una importante alza.
Pero ello no debe confundirse con una falta de dinamismo de los productos de exportación
no tradicionales como los textiles, otras manufacturas y nuevos productos agropecuarios
como frutas y verduras frescas. De hecho, las exportaciones no tradicionales han
aumentado de un promedio anual de menos de US$ 800 millones en la década de 1980 a
US$ 1500 millones anuales en la década de 1990 y superado los US$ 4300 millones anuales
en la última década. El gran dinamismo de las exportaciones no tradicionales se ha visto
oscurecido por el alza de precios de las materias primas observado en los últimos años, que
aumenta el valor de las exportaciones tradicionales. Así, pese al incremento de los montos de
exportación de productos no tradicionales, su porcentaje sobre el total de las exportaciones
se ha mantenido por debajo del 25% en los últimos años (véase la línea sólida en el gráfico
I.8). Sin embargo, cuando descontamos el efecto causado por la elevación de los precios
de los minerales desde 2002, el porcentaje de las exportaciones no tradicionales sobre el
total de las (crecientes) exportaciones peruanas muestra una tendencia al alza (véase la línea
punteada en el gráfico I.8). Por tanto, concluimos que la apertura al exterior no solo ha
supuesto un mayor aprovechamiento del mercado global para vender productos en los que
el Perú tradicionalmente se había especializado, sino que también ha estimulado el desarrollo
de nuevos productos de exportación, en particular en el sector agrícola no tradicional, así
como de nuevos mercados de exportación. Entre los factores que han contribuido a este
dinamismo exportador destacan cambios en la propiedad de la tierra, una mejora de la
confianza debido a la reducción de la violencia en zonas rurales, los esfuerzos experimentales
financiados por agencias de cooperación internacional, la introducción del riego por goteo
y el acceso al mercado estadounidense a través de las preferencias comerciales andinas
(Freund y Piérola 2010).

Exportaciones no tradicionales Gráfico I.8


2002-2009
(Porcentaje sobre el total de exportaciones)

40

35

30

25

20

15

10

0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Con precios de minerales corrientes Con precios de minerales de 2002


Fuente: BCRP

22 Perú en el umbral de una nueva era


Especialización manufacturera Gráfico I.9
Índice 1979=100

Crecimiento industrial 1979-1999


3832 Equipo, radio y televisión
3610 Loza y porcelana 3833 Electrodomésticos
3213 Tejidos de punto 600 3512 Abonos y plaguicidas
3134 Gaseosas 3559 Otros de caucho
3215 Cordelería 3231 Curtiduría
3511 Química básica 500 3843 Vehículos
3523 Tocador y limpieza 3829 Maquinaria y equipos diversos
3121 Alimentos diversos 400 3522 Farmacéuticos
3122 Alimentos balanceados 3131 Licores

3420 Imprenta 300 3311 Maderas

3521 Pinturas 3240 Calzado de cuero


200
3560 Plásticos 3411 Papel y cartón
100
3000 Harina de pescado 3831 Maquinaria eléctrica diversa

3111 Cárnicos 0 3114 Conservación productos marinos

3909 Industrias diversas 3811 Herramientas y ferretería

3412 Envases de papel y cartón 3118 Azúcar

3720 Productos de metales no ferrosos 3119 Chocolatería

3529 Otros químicos 3513 Resinas, plásticos y fibras artificiales

3819 Productos metálicos diversos 3511 Llantas

3839 Suministros eléctricos 3699 Minerales no metálicos


3112 Lácteos 3211 Hilados y tejidos
3115 Aceites y grasas 3140 Tabaco
3117 Panificación 3113 Conservación de vegetales
3692 Cemento 3530 Refinerías de Petróleo
3620 Productos de vidrio 3220 Confecciones
3116 Molinería 3133 Cerveza
3710 Productos hierro y acero

1979 1990 1999

Fuente: Actualización de los cálculos de Abusada, Illescas y Taboada 2000

Este dinamismo exportador es reflejo de una pujante economía peruana que ha


experimentado grandes transformaciones en diferentes sectores, especialmente en
agricultura y en manufactura. Como ya mencionamos, algunas transformaciones en el
sector agrícola han supuesto el desarrollo de productos completamente nuevos. Aparte de
la agricultura, el sector industrial también ha experimentado grandes cambios. El gráfico I.9
muestra el desarrollo de los 52 subsectores industriales (al nivel de 4 dígitos de la Clasificación
Internacional Industrial Uniforme) en tres momentos: 1979 (que se toma como el año base
en el que la producción de cada subsector se normaliza en 100), 1990 y 1999. El crecimiento
real de la producción de los diferentes subsectores se indica en su radio correspondiente.
Así, observamos que ya en 1990 había ciertos sectores manufactureros, como fertilizantes,
productos de caucho, o vehículos a motor, que ya casi habían desaparecido. Por el contrario,
algunos productos de consumo habían registrado aumentos. Y para 1999, los cambios
habían sido muy sustanciales, con sectores como el textil con una producción más de cuatro
veces superior a la obtenida en 1979.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 23


Las causas últimas del crecimiento

La mejora en el desempeño económico observado a partir de los años noventa


solo se puede explicar si se considera el profundo cambio político y social en el
país, en el que destaca el final de la violencia terrorista. El Perú vivió durante más
de una década la violencia del terrorismo, la incapacidad del Estado de proporcionar los
servicios más básicos a la población y una pobreza generalizada y creciente. En muchos
aspectos, el Perú estaba al borde del abismo: no solo no tenía recursos fiscales o reservas y
carecía de crédito internacional, sino que además estaba sufriendo una profunda crisis social
marcada por la violencia terrorista, que dejó decenas de miles de muertos y desaparecidos,
generó importantes migraciones internas y creó un clima de inseguridad ciudadana. En
cierto sentido, la profundidad de la crisis en los años ochenta ofrecía la oportunidad de
aplicar políticas que atacasen de raíz los problemas mencionados (Abusada et al. 2000). Se
introdujeron simultáneamente medidas drásticas de estabilización y reformas estructurales
básicas y el país se reincorporó a la comunidad financiera internacional y adoptó reformas
comerciales que, al garantizar determinadas reglas del juego para el acceso al mercado
peruano, contribuyeron a afianzar la estabilidad económica. La credibilidad del Estado
se vio fortalecida por un mayor manejo gerencial de los servicios públicos, que en gran
medida fueron privatizados. Tuvo importancia crítica que todas estas reformas se dieran
simultáneamente al final de la violencia terrorista. Sin esta nueva estabilidad política y social
difícilmente podría haberse mejorado el desempeño económico.

Sobre la base de esa estabilidad política y social, el mejor manejo macroeconómico


contribuyó al crecimiento observado desde 1990. Durante las décadas anteriores a
1990 los desequilibrios económicos habían sido extremos. En este sentido, no hay aspecto
más llamativo que el del manejo de la inflación, la que había sido persistentemente alta
(gráfico I.10). De hecho, durante más de una década, desde fines de los años setenta a fines
de los ochenta, el Perú destacó por tener una de las inflaciones más altas del mundo entero:
más del 95% de países del mundo tenían una inflación más baja que la del Perú (gráfico
I.11). Tras la prohibición legal de recurrir al BCRP para financiar los gastos del Tesoro en
1990 –disposición que se incluyó en la reforma constitucional de 1993– y la liberalización
de precios (parte del fujishock), la inflación ha permanecido controlada hasta el punto que
el Perú se ha situado sólidamente en el tercio de países con inflación más baja del mundo.

Inflación Gráfico I.10 Porcentaje de países con Gráfico I.11


1960-2009 inflación más baja que el Perú
(Porcentaje) 1965-2009
(Media móvil de cinco años)

200
Máx. 7500 100
180
160 80
140
120 60
100
80 40
60
40 20
20
0 0
1960 1970 1980 1990 2000 2009 1965 1975 1985 1995 2005
Fuente: Banco Mundial Fuente: Banco Mundial

24
La disciplina fiscal a partir de 1990 ha sido el fundamento de la estabilidad
macroeconómica. Desde 1990, el manejo fiscal prudente contrasta con la indisciplina
fiscal que imperó durante las décadas de 1970 y 1980. En efecto, el balance fiscal primario
(que se obtiene de comparar ingresos y egresos totales del sector público, excluyendo los
intereses de la deuda, y que por tanto refleja la parte del déficit fiscal sobre la cual se
puede ejercer un control más directo) se ha mantenido en superávit desde 1990 excepto
en 1999-2002 y en 2009 (gráfico I.12), lo que ha permitido una rápida reducción de los
cocientes de deuda pública. De tener una deuda pública externa por encima del 60%
del PBI a comienzos de los años noventa, se ha pasado a niveles de alrededor del 20%
del PBI en los últimos años (gráfico I.13). Esta mejora en los indicadores de solvencia ha
contribuido a una caída en los tipos de interés a los que se puede financiar el Estado
peruano y, junto con los sólidos resultados de crecimiento, se reflejó en un aumento de
la calificación de riesgo soberano en moneda extranjera del país. Así, primero Fitch y
Standard and Poor’s en 2008, y luego Moody’s en 2009, otorgaron al Perú el tan deseado
grado de inversión a la deuda soberana externa.

Balance fiscal público Gráfico I.12 Deuda pública Gráfico I.13


1970-2009 1970-2009
(Porcentaje del PBI) (Porcentaje del PBI)
6
4 80
2 70
0 60
-2 50
-4 40
-6 30
-8 20
10
-10
0
-12 1970 1980 1990 2000 2009
1970 1980 1990 2000 2009
Resultado económico Resultado primario Deuda pública externa Deuda pública total

Fuente: BCRP Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

La disciplina fiscal se ha reforzado recientemente con el aumento de precios de


las materias primas. Desde 2002, el incremento de los precios de los minerales y otras
materias primas ha conllevado un aumento en la recaudación tributaria (gráfico I.14). Cabe
destacar que la mejora en los ingresos públicos, que habían ido cayendo rápidamente
hasta los años ochenta, se observa ya desde comienzos de los años noventa, en los que se
registra una recuperación importante de los ingresos públicos aun antes de la subida de los
precios de las materias primas. Esta subida ha sido particularmente fuerte en los últimos
cinco años (gráfico I.15). También es importante resaltar el manejo prudente de estos
mayores recursos públicos generados por la elevación de los precios de las materias primas,
ahorrando parte de estos. El ahorro de tales ingresos públicos le permitirá al Perú disponer
de un mayor margen fiscal para acometer el gasto social y de infraestructura. Eso sí, como
corresponde ante una situación incierta por la posibilidad de que esos ingresos públicos
extraordinarios sean solo temporales debido a fluctuaciones en los precios de las materias
primas, es necesario proceder con cautela y consolidar los esfuerzos de recaudación. De

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 25


esta manera, el Perú podría mantener una posición fiscal holgada para así poder hacer
frente a las brechas en el gasto social y de infraestructura sin arriesgar la prudencia fiscal
que garantiza la estabilidad macroeconómica y que, como se vio en 2008-09, también
permitió la aplicación de una política fiscal anticíclica durante la crisis.

Ingresos públicos y términos Gráfico I.14 Ingresos y gastos públicos Gráfico I.15
de intercambio 1970-2009
1970-2009 (Porcentaje del PBI)
(Porcentaje del PBI e índice)

25 250 25

20 200 20

15 150 15

10 100 10

5 50 5

0 0 0
1970 1980 1990 2000 2009 1970 1980 1990 2000 2009

Ingresos corrientes, porcentaje del PBI Ingresos corrientes


Términos de intercambio, índice 1994=100 Gasto público, excluyendo intereses
(eje derecho)

Fuente: BCRP Fuente: BCRP

La consecución de la disciplina fiscal permitió que la cuenta externa contribuya


a financiar la brecha de inversión-ahorro privada, no la pública. Hasta 1990, la
indisciplina fiscal hacía que los déficits fiscales tuviesen que ser financiados con ahorro
externo, con una limitada contribución del ahorro interno. Así pues, los episodios de
déficit externo de esos años estaban asociados a los desbalances fiscales (gráfico I.16).
Por el contrario, desde 1990, salvo un breve período a finales de los años noventa y
principios de la década de 2000, la brecha pública no ha sido un factor determinante para
la cuenta corriente, que se ha visto influida en mucha mayor medida por la evolución de
la brecha privada y, por tanto, refleja principalmente las decisiones de inversión y ahorro
de los agentes privados. En este sentido, el déficit de cuenta corriente observado en el
año 2008 hace patente principalmente un aumento sustancial de la inversión privada,
por lo que es muy diferente a los déficits por cuenta corriente que tradicionalmente se
observaban en la economía peruana.

26 Perú en el umbral de una nueva era


Determinantes de la cuenta corriente externa Gráfico I.16
1970-2009
(Porcentaje del PBI)

10

-5

-10

-15
1970 1980 1990 2000 2009

Brecha pública Brecha privada Brecha externa


(saldo fiscal) (ahorro menos inversión) (saldo de la cuenta corriente)

Fuentes: BCRP; Banco Mundial, World Development Indicators

Estos logros son el resultado de un consenso sobre estabilidad macroeconómica


adoptado en el Perú por las últimas cuatro administraciones. La voluntad de los
cuatro últimos gobiernos de garantizar la estabilidad de las reglas de juego al mismo
tiempo que la estabilidad macroeconómica ha sido fundamental para cosechar resultados
durante la década de bonanza. Disposiciones como contratos-ley de estabilidad jurídica
para la repatriación de utilidades y el sometimiento a tribunales internacionales son
parte del paquete de reformas que llevó adelante el Perú para atraer más inversión.
Posteriormente, los tratados de libre comercio (TLC) han venido a reforzar estas medidas.
Como veremos en la sección I.3, la demostración de un Estado comprometido con un
patrón de desarrollo (en este caso con estabilidad jurídica y macroeconómica) forma parte
integral de los factores que permiten a algunos países crecer a tasas altas y sostenidamente.

El mejor manejo macroeconómico y la reforma del marco regulador llevaron a


un aumento de la inversión extranjera directa. Mientras en las décadas de 1970 y
1980 la inversión extranjera directa promedió anualmente menos del 0,5% del PBI, esta
se multiplicó hasta promediar anualmente por encima del 3% del PBI en las décadas de
1990 y 2000. Tal aumento tuvo lugar tras la introducción de una serie de cambios en el
marco regulatorio en 1991, en particular el establecimiento del principio de igualdad de
trato a los inversionistas extranjeros, la libertad de circulación de capitales y de divisas, así
como la posibilidad para los inversionistas de firmar acuerdos de estabilidad legal según
los cuales el régimen impositivo vigente a la firma del convenio no podía ser alterado
durante el período de vigencia del acuerdo. Igualmente, se permitió la entrada del capital
extranjero en la gran mayoría de sectores económicos con muy pocas excepciones y se
desarrolló la regulación de la competencia en el marco de una economía de mercado en
la que se garantizaba el papel de la propiedad privada.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 27


La liberalización del comercio exterior también ha sido notable. Los aranceles
promedio (y su dispersión) se han reducido de manera sostenida desde 1991. La
reducción unilateral de los aranceles y la eliminación de barreras no arancelarias, así como
la eliminación de los impuestos a la exportación, supusieron una ruptura con las políticas
proteccionistas previas y contribuyeron a una reestructuración importante de la base
productiva, como se muestra en el gráfico I.9. Esta nueva política de orientación hacia el
exterior se ha mantenido desde entonces (véase el gráfico I.17), primero con una estrategia
de reducción unilateral de aranceles y de barreras no arancelarias y, más adelante, con
la firma de tratados de libre comercio. La participación del Perú en la economía mundial
se ha venido reforzando progresivamente con los acuerdos de libre comercio que ha
negociado con sus socios comerciales principales, como lo demuestran la plena aplicación
de los tratados de libre comercio con Estados Unidos, Chile, Singapur, Canadá, Tailandia
y China, la finalización de las negociaciones con la Unión Europea (UE), la Asociación
Europea de Libre Comercio, Japón y Corea del Sur. La liberalización comercial ha llevado
a un aumento de la importancia del sector externo en la economía. Así, el grado de
apertura al exterior medido por la suma de las exportaciones e importaciones sobre el PBI
pasó de una media del 23% en los años noventa a una media del 35% en la década de
2000. Sin embargo, cabe destacar que el grado de apertura al exterior del Perú todavía
está alrededor de 10 puntos porcentuales por debajo de lo que cabría esperar teniendo
en cuenta las características del país (Illescas y Jaramillo 2010).

Aranceles Gráfico I.17 Tipo de cambio Gráfico I.18


1980-2009 1991-2009
(Porcentajes)
4,0 130
100
3,5 120
3,0 110
80
2,5 100
60 2,0 90
1,5 80
40 1,0 70
0,5 60
20 0,0 50
Ene-91 Ene-96 Ene-01 Ene-06 Nov-10
0
1980 1990 2000 2009
Tipo de cambio: NS por US$
Promedio
Índice del tipo de cambio real multilateral
Desviación típica (diciembre 2001=100, eje derecho)

Nota: Los movimientos hacia arriba indican depreciación.


Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Fuente: BCRP

28 Perú en el umbral de una nueva era


Otros cambios de política económica importantes fueron la flexibilización
cambiaria y la liberalización financiera. Como parte de las reformas a comienzos
de los años noventa se abolieron los tipos de cambio múltiple y se permitió una cierta
flotación del tipo de cambio. Tras unos primeros años en los que el tipo de cambio
bilateral frente al dólar estadounidense se devaluó, el tipo de cambio se ha mantenido
relativamente estable (gráfico I.18). De hecho, el índice del tipo de cambio real multilateral
ha experimentado una cierta apreciación en los últimos años. Esta apreciación se debe en
gran medida al aumento de los precios de las materias primas y hubiese sido mayor si el
BCRP no hubiese aumentado el nivel de reservas de divisas internacionales, que pasaron
de US$ 8 400 millones a finales de 1999 a US$ 14 000 millones a finales de 2005 y a
US$ 44 300 millones para fines de 2010. En el sector financiero se liberalizaron los tipos
de interés y se permitió la entrada de capital extranjero. La crisis bancaria de finales de
los noventa supuso un retroceso en el desarrollo del crédito al sector privado, por eso,
pese al crecimiento del sector bancario en los últimos años, todavía el nivel del crédito en
relación al PBI es bajo en comparación con otros países de ingreso parecido al del Perú.
Es de destacar, sin embargo, la solidez del sistema financiero peruano como se demostró
durante la crisis económica global.

Pero ¿cómo podemos saber si el crecimiento económico ha sido el resultado de


las políticas económicas adoptadas? Para responder a esta pregunta tenemos que
modelizar el crecimiento de la economía de manera que podamos estimar un escenario
contrafactual sobre cuál hubiese sido el desempeño económico en ausencia de una u
otra reforma. El modelo más utilizado supone elaborar regresiones con datos de muchos
países que permitan identificar el impacto sobre el crecimiento de diversas variables que
captan los determinantes del crecimiento. Siguiendo a Loayza et al. (2005), podemos
clasificar los determinantes del crecimiento económico en cinco grandes categorías: (i) las
variables relacionadas con la posición inicial de la economía, pues los países con menores
niveles de renta tienen la posibilidad de crecer más rápidamente que los países ricos; (ii)
las variables relacionadas con el ciclo económico, que generan la propensión a crecer
más rápidamente si la economía se está recuperando de una recesión; (iii) las variables
que representan las políticas o reformas estructurales en áreas como la educación y la
generación del capital humano en general, la profundidad financiera, la apertura comercial
y la provisión de infraestructura pública; (iv) las variables que representan las políticas
de estabilización macroeconómica, como por ejemplo la inflación; y, (v) las variables
relacionadas con condiciones externas, como por ejemplo los choques de términos de
intercambio. Loayza et al. (2005) estiman econométricamente este modelo de crecimiento
para los países latinoamericanos y obtienen los coeficientes relevantes para una serie de
variables que reflejan estas cinco grandes categorías. Aprovechando esos resultados para
América Latina, Loayza (2008) estima la contribución de cada una de las cinco grandes
categorías determinantes del crecimiento económico en el caso peruano.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 29


Hay evidencias de que las reformas de política económica ayudan a explicar el
renacimiento de la economía peruana. Lo primero que hay que constatar es que
el modelo econométrico estimado por Loayza et al. (2005) explica bien el crecimiento
observado en el Perú desde los años ochenta hasta 2005 (último año del ejercicio). La
conclusión principal de Loayza (2008) es que la recuperación del crecimiento económico
en el Perú desde los años noventa se ha debido sobre todo a las reformas estructurales
y de estabilización que se aplicaron desde entonces. Como se muestra en la tabla I.3, el
modelo predice que el crecimiento anual del PBI per cápita del Perú en los años noventa
habría sido 5,07 puntos porcentuales mayor que el obtenido en los ochenta (muy cerca
del aumento en el crecimiento obtenido del 5,03%). El grupo de variables que explica la
mayoría de ese aumento en el desempeño durante los noventa es el relacionado con las
políticas estabilizadoras. Las políticas de estabilización explican el 65% del incremento en
la tasa de crecimiento del PBI en los noventa. Si comparamos los años 2000-05 con los
noventa, el modelo predice que el desempeño económico habría mejorado en 0,72 puntos
porcentuales (también muy cerca del aumento en el desempeño obtenido del 0,81%). Es
de resaltar que las variables que más ayudan a explicar la mejora en el desempeño después
de 2000 son aquellas relacionadas con las reformas microeconómicas (o estructurales)
que consiguen mejorar la capacidad productiva del país a través de una mejora del capital
físico o humano o de la productividad de los factores de producción. Esto confirma
que una vez alcanzada la estabilización macroeconómica, la fuente de mejoras en el
desempeño económico tiene que venir por el lado de las reformas microeconómicas. Esto
supone una importante conclusión de cara al futuro, pues las mejoras en el desempeño
económico del Perú dependerán ahora más de variables como la formación de capital
humano (en definitiva, acceso a educación y salud de calidad) o la formación de capital
físico (infraestructura).

Contribución de diferentes factores al aumento Tabla I.3


del crecimiento económico en el Perú
(Puntos porcentuales)

Determinantes del crecimiento 1990’s vs. 1980’s 2000-2005 vs. 1990’s

I Factores de convergencia 0,29 -0,21


PBI per cápita inicial 0,29 -0,21

II Factores cíclicos 0,51 0,43


Brecha del producto inicial (PBI/PBI potencial) 0,51 0,43

III Reformas estructurales 1,30 1,05


Educación (tasa de matrícula en educación secundaria) 0,27 0,35
Profundidad financiera (crédito al sector privado/PBI) 0,28 0,23
Apertura comercial (volumen de comercio/PDI ajustado estructuralmente) 0,22 0,17
Infraestructura (líneas telefónicas per cápita) 0,54 0,30

IV Políticas estabilizadoras 3,27 0,56


Inflación 0,74 0,19
Volatilidad cíclica (desviación típica de la brecha del producto) 1,08 0,37
Crisis bancarias sistemáticas (frecuencia de las crisis) 1,45 0,00

V Condiciones externas -0,31 -0,24


Términos de intercambio (tasa de crecimiento) 0,17 0,42
Crecimiento de la economía mundial -0,48 -0,67
Predicción del modelo del crecimiento del PBI per cápita 5,07 0,72
Crecimiento del PBI per cápita obtenido 5,03 0,81

Fuente: Loayza 2008

30 Perú en el umbral de una nueva era


La importancia de la estabilización y de las reformas estructurales para explicar
el crecimiento económico es un resultado sólido que se obtiene incluso usando
otras metodologías. Existen otros estudios de series temporales que tratan de captar
el impacto de las reformas estructurales y la estabilización macroeconómica sobre el
crecimiento económico del Perú. Por ejemplo, un estudio del FMI (2007) concluye que
el aumento del crecimiento durante los años noventa puede atribuirse en partes más o
menos iguales a la estabilización macroeconómica, a circunstancias externas favorables y
a las reformas estructurales. Son de esperar diferencias en los resultados puntuales dado
que las metodologías usadas difieren (por ejemplo, el estudio del FMI utiliza un índice
de reformas estructurales, mientras que el de Loayza usa las variables desagregadas),
pese a ello, los resultados principales –es decir, la importancia de la estabilización y de las
reformas estructurales– se mantienen.

Los desequilibrios económicos fueron tan extremos antes de 1990 que existía
un gran potencial de crecimiento simplemente con el restablecimiento de la
estabilidad macroeconómica. Hay autores que desafían el punto de vista de que
las políticas económicas nacionales pueden tener un gran efecto sobre el crecimiento
económico. Esos autores escépticos argumentan que aunque las políticas económicas
desempeñan un papel en el crecimiento económico, sus efectos son generalmente
modestos. Basándose en datos históricos internacionales, Easterly (2005) explora el
impacto sobre el crecimiento de seis variables económicas que capturan la orientación
de la política económica: (i) la inflación, (ii) la prima en el mercado paralelo de divisas,
(iii) el índice del tipo de cambio real, (iv) la profundidad financiera (M2/PBI), (v) el saldo
presupuestario sobre el PBI y (vi) la apertura comercial. Easterly señala que los coeficientes
obtenidos son lo suficientemente pequeños como para que en la mayoría de los casos
una mejora en las variables de política económica no logre generar un gran aumento en
el crecimiento. Sin embargo, en el caso del Perú los cambios en las variables de política
económica fueron tan grandes a partir de 1990 que sí pueden explicar el crecimiento
incluso si uno acepta la idea de que en general el impacto de las variables que reflejan
la política económica puede ser modesto. Tomemos por ejemplo el caso de la inflación:
desde 1960 solo ha habido siete países en el mundo que han tenido más de diez años
con inflación por encima del 50% y el Perú es uno de ellos. Incluso dejando de lado los
años de hiperinflación de finales de los ochenta, si comparamos el período de 1980-88
(inflación de 157% en promedio) con la segunda mitad del decenio de 1990 (inflación de
8,4% en promedio) las diferencias son tan grandes que el modelo empírico de Easterly
predice un aumento del crecimiento anual de 2,3 puntos porcentuales simplemente
debido a la caída de la inflación. En conclusión, durante los años noventa los ajustes
macroeconómicos fueron de tal magnitud que fueron suficientes para elevar el potencial
de crecimiento del Perú. Una vez conseguida la estabilidad macroeconómica, esta se
vuelve condición necesaria pero no suficiente para seguir empujando el crecimiento
económico hacia arriba. Es aquí donde las mejoras en el capital humano y físico del país
se convierten en las condiciones necesarias para aumentar y mantener el crecimiento
económico en el futuro.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 31


¿Se ha dado un desarrollo más incluyente?

El alto crecimiento económico ha venido acompañado de una reducción de la


pobreza, aunque todavía hay zonas donde esta sigue siendo elevada. La pobreza
aumentó significativamente durante 1985-90 con la hiperinflación y alcanzó a más de la
mitad de la población en 1991. Con la estabilización macroeconómica la pobreza mejoró
modestamente, pero aumentó en los años siguientes como consecuencia de la crisis
económica de 1998. La recuperación del crecimiento de la década de 2000 empezó a
tener un impacto importante sobre la reducción de la pobreza solo a partir de 2005,
cuando el crecimiento económico se tornó más desconcentrado, afectando positivamente
a todos los sectores y a la mayoría de las regiones del Perú, generando empleo formal y
reduciendo la informalidad. Este “chorreo” del crecimiento económico a partir de 2005
es el primer responsable de los buenos efectos en la reducción de la pobreza. Entre 2005
y 2009, la pobreza cayó del 48,7% al 34,8%, mientras que la pobreza extrema se redujo
del 17,4% al 11,5% (tabla I.4). Si bien es cierto que la reducción de la pobreza en 2009
se concentró principalmente en zonas urbanas, en particular en Lima, y se desarrolló a
un ritmo más lento que en años anteriores, la disminución ininterrumpida de la pobreza
en estos últimos años es notable a pesar del aumento de la inflación inducida por el
precio de los alimentos en 2008 y la disminución del crecimiento económico en 2009
como resultado de la crisis económica internacional. Pese a estos avances, la incidencia
de la pobreza sigue siendo muy desigual en términos geográficos, y en algunas regiones
las tasas de pobreza superan el 60%, sobre todo en zonas rurales de la sierra (tabla I.4).

Tasas de pobreza Tabla I.4


2004-2009
(Porcentajes)

Pobreza total Pobreza extrema


09-04 09-04
2004 2005 2006 2007 2008 2009 (ppts*) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (ppts)

Nacional 48,6 48,7 44,5 39,3 36,2 34,8 -13,8 17,1 17,4 16,1 13,7 12,6 11,5 -5,6
Costa urbana 37,1 32,3 29,9 25,1 23,4 21,4 -15,7 5,6 4,0 3,0 2,1 2,4 2,3 -3,3
Costa rural 51,2 50,0 49,0 38,1 34,8 40,6 -10,6 13,8 13,4 14,4 10,5 7,9 9,2 -4,6
Sierra urbana 44,8 44,4 40,2 36,3 33,5 31,3 -13,5 13,6 11,6 10,3 8,5 9,2 6,8 -6,8
Sierra rural 75,8 77,3 76,5 73,2 68,8 65,6 -10,2 44,0 46,6 46,5 40,8 37,4 33,2 -10,8
Selva urbana 50,4 53,9 49,9 40,3 31,3 32,5 -17,9 18,7 22,5 18,1 11,0 7,2 8,8 -9,9
Selva rural 63,8 65,6 62,3 55,3 49,1 57,4 -6,4 30,4 28,0 24,6 23,4 20,7 23,8 -6,6
Lima metropolitana 30,9 32,6 24,2 18,5 17,7 14,1 -16,8 1,3 2,0 0,9 0,5 0,7 0,2 -1,1

*ppts = puntos porcentuales


Fuente: INEI

Pese al progreso en la reducción de la pobreza, existe una gran heterogeneidad a


lo ancho del territorio. Las mayores caídas de los índices de pobreza en los últimos años
se han producido entre los residentes de zonas urbanas marginales. La mejoría en las
zonas urbanas está asociada a la posibilidad de acceder a un mercado de mano de obra
más dinámico y con mejores ingresos y oportunidades de empleo en sectores intensivos
en mano de obra como el comercio, la construcción y la industria manufacturera. Por el
contrario, los incrementos en el bienestar en las zonas rurales han sido más limitados.

32 Perú en el umbral de una nueva era


En las zonas rurales, los hogares relacionados con la industria de la agroexportación
y aquellos con ingresos más diversificados han podido mejorar su bienestar en mayor
medida. Sin embargo, aquellos hogares vinculados exclusivamente a la agricultura han
visto solo pequeñas reducciones en sus niveles de pobreza. Así, la pobreza sigue siendo
un problema particularmente grave en la sierra rural, donde el 66% de la población es
pobre y un tercio vive en la extrema pobreza.

La desigualdad se ha reducido solo ligeramente a nivel nacional. La desigualdad


del ingreso en el Perú –medida por los coeficientes de Gini o de Theil– ha caído en los
últimos cinco años, en particular durante el bienio de alto crecimiento de 2007-08. Sin
embargo, esta reducción de la desigualdad ha sido moderada, sobre todo si se compara
con la observada en otros países de la región como Brasil. Si bien los ingresos de los
más pobres han crecido, lo que explica la caída de la tasa de pobreza, también es cierto
que los ingresos de los deciles superiores crecieron moderadamente más. También se
ha dado un aumento en la polarización espacial de los ingresos entre grandes ciudades,
ciudades de tamaño medio y zonas rurales. Sin embargo, sí ha habido una reducción de
las desigualdades al interior de esos espacios (es decir, dentro de las grandes ciudades o
dentro de las ciudades de tamaño medio o dentro de las zonas rurales). El efecto neto
es una caída moderada de la desigualdad. Pero el hecho mismo de que la desigualdad
no haya aumentado es un resultado destacable dado el contexto de crecimiento muy
elevado (como ha ocurrido por ejemplo en China), con altas desigualdades iniciales y en
el que ciertos sectores han desempeñado un papel protagónico. La evidencia sugiere que
la caída de la pobreza y la desigualdad son el resultado principalmente de un crecimiento
balanceado y distribuido.

Hay importantes mejoras en indicadores sociales, sobre todo en salud (por


ejemplo, malnutrición infantil). La desnutrición crónica ha comenzado a bajar en los
últimos años, una notable mejora en comparación con los resultados estancados del
decenio de 1990. Así, la desnutrición crónica para niños menores de 5 años de edad
disminuyó de 25,4% en 2000 a 22,6% en 2007 y a 18,4% en 2010. La reducción de la
tasa de mortalidad infantil también ha sido un logro importante: 20 muertes por 1000
nacidos vivos para el año 2008, abajo de 33 por 1000 nacidos vivos para el año 2000,
y está actualmente por debajo de la media de los países latinoamericanos. Además, la
cobertura de nacimiento institucional a nivel nacional ha aumentado en forma constante
desde 49% en el año 2000 a 76% en 2007, sobre todo debido al fuerte incremento
en las zonas rurales. Las mejoras en los indicadores de salud son atribuibles a mejores
niveles de vida, a la ampliación de la cobertura –sobre todo a través del Seguro Integral
de Salud (SIS), que se inició en 2001– y a otras intervenciones de salud pública como la
educación sanitaria y una mejor gestión de los programas de inmunización y contra la
diarrea. Igualmente, el programa Juntos de transferencias condicionadas a los más pobres
está empezando a tener ya un impacto, contribuyendo a un aumento en la utilización de
servicios de salud y mejoras en gastos de alimentos de mayor calidad nutritiva (Perova y
Vakis 2009).

Sin embargo, el Perú se encuentra en el tercio inferior de países de la región


en lo que respecta a garantizar las mismas oportunidades para todos, lo que
contrasta con su liderazgo en otros índices como el de Haciendo Negocios. El
índice de oportunidades humanas (IOH), que mide la igualdad de oportunidades en el

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 33


acceso a los servicios sociales5, muestra al Perú en el puesto número 13 de 17 países de
la región para los que se ha estimado este indicador (tabla I.5). De nuevo, la diversidad
regional explica buena parte del pobre desempeño del Perú en el IOH. Esto se puede ver
claramente cuando se analiza el IOH a nivel subnacional, que se ha podido calcular para
165 regiones subnacionales de un total de 15 países latinoamericanos. El Perú destaca
por ser el único país que tiene regiones entre las 50 mejores (Lima metropolitana) y entre
las 50 peores (costa rural, sierra rural y selva rural). El Perú también tiene un desempeño
menor que el de la media de la región América Latina en algunos indicadores sociales,
como por ejemplo los relacionados al acceso a agua potable y saneamiento. Solo el 68%
de la población tiene acceso a saneamiento, lo que sitúa al Perú en el puesto número 23
de 26 países latinoamericanos.

Selección de índices de desempeño del Perú 2010 Tabla I.5

Ranking Índice de oportunidades Índice de haciendo negocios Índice de desarrollo humano


humanas (Doing Business)

1 Chile México Chile


2 Uruguay Perú Argentina
3 México Colombia Panamá
4 Costa Rica Chile México
5 Venezuela, R.B. de Panamá Costa Rica
6 Argentina Jamaica Perú
7 Jamaica República Dominicana Brasil
8 Ecuador Guatemala Venezuela, R.B. de
9 Colombia Paraguay Ecuador
10 Brasil Argentina Colombia
11 República Dominicana Nicaragua Jamaica
12 Paraguay Uruguay República Dominicana
13 Perú Costa Rica El Salvador
14 Guatemala Brasil Paraguay
15 El Salvador Ecuador Honduras
16 Nicaragua Honduras Nicaragua
17 Honduras Venezuela, R.B. de Guatemala

Nota: El cuadro muestra el ranking de los países latinoamericanos para los que se ha calculado el IOH.

Fuente: Banco Mundial, PNUD

Pese a ello, el Perú ha mejorado en los últimos años en la provisión de


oportunidades. Aunque la desigualdad de oportunidades en el Perú continúa siendo
elevada, se han realizado avances considerables para subsanar el problema. El IOH
muestra una mejora considerable entre 1995 y 2010 al compararse con otros países de la
región. De hecho, el Perú estaba mucho más lejos de la media latinoamericana en 1995
(cuando el índice del Perú apenas llegaba a 50,7 por 61,7 de la media en América Latina
y el Caribe-ALC) que en 2010 (71,5 en el Perú por 78,5 de la media en ALC). También
ha disminuido la dispersión de los IOH calculados para las regiones del Perú entre 1995
y 2010. En efecto, el área fuera de la capital del país ha experimentado uno de los
mayores incrementos en el IOH en toda América Latina. El crecimiento de la inversión

5
El IOH mide la tasa de disponibilidad de los servicios que son necesarios para progresar en la vida (como, por ejemplo,
el agua potable), descontando o “penalizando” la tasa por cuán desigual es la distribución de esos servicios entre la
población. Así, dos países que tienen la misma cobertura pueden tener distintos IOH si los ciudadanos que no tienen el
servicio son todas mujeres, o todos indígenas o, en términos generales, comparten una circunstancia personal que no esté
bajo su control. En otras palabras, el IOH es la cobertura corregida por la equidad.

34 Perú en el umbral de una nueva era


pública en abastecimiento de agua, saneamiento y electricidad durante los últimos años
respalda una tendencia de disminución de la desigualdad de oportunidades. A pesar de
este progreso, la gran brecha de oportunidades aún es un desafío para las autoridades.

I.3. Una mirada al futuro: ¿cómo conseguir un desarrollo más incluyente?

Lecciones de la experiencia internacional

Grandes esfuerzos a nivel mundial se han hecho para entender las causas que
explican el crecimiento económico rápido y sostenido. Entre estos esfuerzos, en
abril de 2006 se creó la Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo que reunió a 22
líderes de gobierno, sector privado y académicos, la mayoría de países en desarrollo, para
buscar respuestas a esta importante pregunta. Perú fue representado en la Comisión por
Pedro Pablo Kuczynski, ex Primer Ministro. La Comisión fue liderada por Michael Spence,
premio nobel de economía y ex rector de la escuela de negocios de la Universidad de
Stanford. A lo largo de un periodo de cuatro años, la Comisión se encaminó a tratar de
entender cuáles son las mejores políticas y estrategias para generar un crecimiento rápido
y sostenido, acompañado por reducción de pobreza. La Comisión considera que los
grandes desafíos mundiales se pueden atacar más fácilmente si hay progreso económico
y mayores oportunidades para todos. La audiencia de la Comisión está formada por los
líderes de los países en desarrollo. El financiamiento para este esfuerzo provino de los
gobiernos de Australia, Suecia, Holanda y el Reino Unido, así como de la William and
Flora Hewlett Foundation, y el Banco Mundial.

La Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo señala en su reporte final de 2008


una serie de características comunes y políticas que explican los casos exitosos
de países que han tenido un crecimiento alto y sostenido desde 1950. La Comisión
estuvo integrada por diecinueve prestigiosos líderes de países de todo el mundo y dos
renombrados académicos con el mandato de reunir las mejores interpretaciones sobre las
políticas y estrategias que fundamentan el rápido crecimiento económico y la reducción
de la pobreza. Estos líderes se fijaron en los países que habían logrado un crecimiento
alto y sostenido, aquellos que desde 1950 habían conseguido crecer al menos veinticinco
años continuos a una tasa mayor al 7%, y encontraron características comunes a todos
los casos de éxito. Las lecciones aprendidas de esas experiencias nos serán útiles para
estructurar la discusión sobre los desafíos hacia el futuro, aunque también está claro
que no hay una receta única o fórmula mágica para el crecimiento. Es más, hay que
reconocer que el conocimiento sobre los factores que explican el crecimiento económico
sigue siendo limitado.

La Comisión encuentra características comunes en todos estos casos de éxito.


Una mirada cercana nos indica que estos países: (i) se integraron a la economía
internacional y aprovecharon las ventajas de la globalización; (ii) mantuvieron estabilidad
macroeconómica; (iii) lograron altas tasas de ahorro e inversión; (iv) dejaron a los
mercados asignar los recursos eficientemente; y, (v) tenían gobiernos comprometidos con
una estrategia bien definida.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 35


La Comisión también concluye que los factores de política críticos para un
crecimiento sostenido son:
• Altos niveles de inversión pública y privada (en exceso a 25% del PBI) con importantes
contenidos de inversión en capital humano (al menos 7-8% del PBI en educación, salud
y capacitación) y en infraestructura física (al menos 5-7% del PBI).
• Liderazgo político con un gobierno que sea creíble, crecientemente capaz y compro-
metido con la estrategia de crecimiento.
• Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno de los habitantes
del país las mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento. Pero las
mismas oportunidades no significan los mismos logros y de hecho en algunos momentos
las tasas de desigualdad pueden elevarse con el proceso de crecimiento. Sin embargo,
un crecimiento incluyente y niveles de desigualdad moderados son importantes para no
comprometer el proceso y sus resultados.

Un análisis del Banco Mundial sobre el crecimiento económico en América Latina


coincide en esas características comunes que explican los casos de crecimiento
alto y sostenido. Hace pocos años, el Banco Mundial realizó un estudio regional sobre el
crecimiento económico en América Latina y el Caribe, examinando en concreto la relación
entre crecimiento y reducción de la pobreza (Banco Mundial 2006a). Si bien este estudio
regional precede al de la Comisión para el Crecimiento y el Desarrollo, las conclusiones
coinciden. En particular, el estudio regional subraya la importancia de invertir en los
pobres, en mejorar su capital humano y sus oportunidades, pues tales inversiones son
rentables para la sociedad en su conjunto. También coincide en que los elementos claves
que debieran estar presentes en todos los países incluyen estabilidad macroeconómica,
apertura comercial e intervenciones dirigidas a alcanzar altos niveles de educación en la
población y la mejora de la infraestructura del país. A continuación resumimos algunos
de los mensajes principales de ambos análisis.

Ningún país ha logrado mantener un crecimiento rápido sin tener al mismo


tiempo tasas de inversión pública en infraestructura, educación y salud
extraordinariamente altas. Tales inversiones sientan las bases para la creación de
nuevas industrias y aumentan la rentabilidad de las empresas privadas, que necesitan
tener empleados sanos y educados, caminos transitables y electricidad y comunicaciones
confiables. En este sentido, la Comisión resalta que no se suele prestar la debida atención
al gasto en infraestructura. Sin embargo, los altos niveles de inversión pública no deben
poner en riesgo la estabilidad macroeconómica. Por ello, es necesario que existan
suficientes ingresos y eficiencia en el sector público para poder tener los niveles de gasto
necesarios para cerrar las brechas en capital físico y humano.

Las estrategias de crecimiento tienen mayor éxito cuando encierran la promesa


de igualdad de oportunidades y ofrecen a todos los habitantes las mismas
posibilidades de gozar de los frutos del crecimiento. Esto se debe en parte a que
el mismo acceso a determinados servicios básicos –por ejemplo la sanidad– es un bien
deseado por la población, independientemente del impacto de la salud en el crecimiento.
Pero también, como se resalta en el estudio regional mencionado arriba, porque
la pobreza puede generar una serie de círculos viciosos. Por ejemplo, los estudiantes
pobres que deben asistir a colegios deficientes y obtener beneficios volátiles por su

36 Perú en el umbral de una nueva era


capital humano, invierten poco en educación. Los empresarios pobres, excluidos de los
mercados de capitales, invierten poco en buenos proyectos. Las regiones pobres, carentes
de infraestructura, no pueden atraer inversiones y cuentan con un menor número de
ciudadanos capaces de adoptar, manejar o generar nuevas tecnologías. Los países pobres,
incapaces de moderar las disparidades en el ingreso, encuentran que las tensiones sociales
se exacerban, lo que a su vez frustra la generación de un clima de negocios saludable.

Los casos de países exitosos comparten otra característica: un gobierno con


capacidad, credibilidad y compromiso con políticas que favorecen el crecimiento.
Se requiere que los dirigentes políticos de un país asuman un compromiso a largo plazo y
lo lleven adelante con paciencia, persistencia y pragmatismo. Los casos exitosos apuntan
a la importancia del liderazgo y una gestión de gobierno eficaz. El crecimiento a un ritmo
tan rápido y durante un período tan prolongado demanda un fuerte liderazgo político.
En el Perú, el mantenimiento de las políticas económicas prudentes refleja el compromiso
político de administraciones sucesivas; mantener esa continuidad es clave. Después de
las reformas económicas aplicadas entre 1990 y 1992, el mantenimiento y avance por
los presidentes Toledo y García de las políticas macroeconómicas prudentes ha sido
fundamental para lograr el mejor desempeño económico que se describió anteriormente
y así cosechar los frutos de un alto crecimiento y reducción de la pobreza. En este sentido,
resulta vital mantener el compromiso con una gestión macroeconómica moderada. En
este punto no hay lugar para la complacencia. A finales de los noventa hubo un breve
lapso en el que se debilitó el compromiso político con la estabilidad macroeconómica y,
como hemos visto, el equilibrio fiscal registró un déficit primario de 1999 a 2002.

También es importante que el crecimiento económico sea sostenido. Los beneficios


del crecimiento económico son realmente importantes cuando este es sostenido, evitando
crisis en las que en pocos años de crecimiento negativo se pueda deshacer el camino
andado con grandes dificultades. Como muestra la tabla I.6, muchos países de ingreso
bajo cuando crecen lo hacen a tasas altas, pero sufren numerosas crisis hasta el punto que
en un tercio de los años sufren contracciones en sus economías y estas son mucho más
severas (más del doble) que en países con mayor ingreso y estabilidad macroeconómica.
Una de las características que distingue a los países de mayor ingreso es precisamente
que, si bien no crecen a tasas muy altas, lo hacen en la gran mayoría de años, con apenas
un 16% de años en los que sufren crecimientos negativos.

Crecimiento medio en países de diferente ingreso per cápita Tabla I.6

Ingreso per Número de Porcentaje de Número de Porcentaje de Crecimiento Crecimiento


cápita en 2000 países la población pares país-año años con creci- medio en años medio en años
mundial en la muestra miento positivo con crecimiento con crecimiento
positivo negativo

<US$ 20 000 153 87% 5678 66% 5,4% -4,9%

>US$ 20 000* 27 13% 1336 84% 3,9% -2,3%

* Excluye a los países petroleros de Qatar, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait y Brunei.
Fuente: North, Wallis y Weingast 2009: 5

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 37


Si la economía peruana hubiese crecido a un 3,5% per cápita desde 1982, tendría
hoy más del doble de ingreso per cápita medio del que tiene. Comenzamos nuestro
análisis de la historia económica reciente del Perú mostrando en los gráficos I.1 y I.2
la alta volatilidad de su crecimiento económico en los últimos treinta años, y que el
nivel de ingreso per cápita de 1981 solo se pudo recuperar un cuarto de siglo después.
Terminamos ahora este análisis con un cálculo sencillo: ¿qué hubiese pasado con el
ingreso per cápita si la economía peruana hubiese podido crecer a un 3,5% de manera
ininterrumpida desde 1981? La respuesta es que el PBI per cápita peruano sería hoy más
del doble del que disfrutan los peruanos en la actualidad. En concreto, frente a los US$
2915 de ingreso per cápita medio (en dólares de 2000), los peruanos tendrían un ingreso
per cápita medio de US$ 6179, un 212% mayor. Estos cálculos sencillos no hacen sino
resaltar la importancia de mantener el crecimiento de manera sostenida en el tiempo.
Esto es así incluso con tasas de crecimiento económico que el Perú ha demostrado que
son alcanzables. De hecho, hemos elegido un 3,5% de crecimiento del PBI per cápita,
un valor menor del crecimiento per cápita observado en el período 2000-09, cuando se
alcanzó un 3,8% de promedio pese a la crisis económica global de 2009.

Tres grandes desafíos para el Perú para conseguir un desarrollo más


incluyente, con oportunidades para todos

Los grandes desafíos planteados aquí surgen tanto de un análisis del desempeño
económico del Perú como de los casos exitosos en el contexto internacional. Por
un lado, el análisis de la historia económica más reciente del Perú realizado en este capítulo
nos sugiere que la estabilidad macroeconómica ha sido clave para explicar el crecimiento
en los años noventa, pues el manejo macroeconómico distaba tanto del óptimo que el
país tenía mucho que ganar corrigiendo los desequilibrios macroeconómicos. Al cerrar
la brecha en el manejo macroeconómico y situarse entre los países con buen manejo
macroeconómico en la década de 2000, la principal fuente del crecimiento pasa a ser
cada vez más las reformas microeconómicas y sectoriales que permiten un crecimiento de
la competitividad de los trabajadores y las empresas peruanas.

La estabilidad macroeconómica se convierte en condición todavía necesaria pero


ya no suficiente para un crecimiento económico alto y sostenido. La mejora del
capital físico y humano se transforma en ingrediente crítico para asegurar el desarrollo
sostenido del país. Para ello es indispensable mejorar la efectividad del sector público en
contribuir a la mejora del capital físico y humano. El análisis econométrico presentado
aporta evidencia empírica a este respecto. Por otro lado, un análisis de los casos de países
exitosos que han conseguido mantener un crecimiento alto y sostenido en el tiempo
concuerda plenamente con el análisis anterior.

38 Perú en el umbral de una nueva era


Así, del análisis de casos exitosos del contexto internacional se destaca la
necesidad de mantener tasas altas de inversión pública en infraestructura,
educación y salud, así como la importancia del liderazgo y gestión de un gobierno
eficaz. Por último, de los casos exitosos internacionales también resalta la importancia de
garantizar la igualdad de oportunidades y ofrecer a todos los habitantes las mismas
posibilidades de gozar de los frutos del crecimiento.

Teniendo en cuenta estos dos análisis de la situación peruana y de los casos exitosos
internacionales, y dejando claro que los tres desafíos aquí resaltados no agotan el universo
de áreas a mejorar, el Perú necesita dirigir sus esfuerzos a lograr:

• Un Estado más comprometido, con mayor credibilidad y más efectivo que sirva a todos
los peruanos.
• Un capital humano más desarrollado, que permita a todos los peruanos mejorar sus
oportunidades de encontrar buenos empleos y ayudar a mantener las altas tasas de
crecimiento.
• Una mejor infraestructura física que sirva de empuje para el crecimiento económico y
que cierre las brechas de desigualdad que aún existen en el Perú.

Los siguientes tres capítulos se concentran en analizar tales desafíos y presentan opciones
de política pública para lograr estas metas y llevar al Perú a sostener un alto ritmo de
crecimiento con mayor inclusión.

Capítulo I Consolidando el crecimiento, las oportunidades y el desarrollo incluyente en el Perú 39


capítulo II
40 Perú
40 Perú en
en el
el umbral
umbral de
de una
una nueva
nueva era
era
Gobernabilidad en el Perú:
coordinación y rendición
de cuentas en un Estado
descentralizado1
II.1. Introducción

El Perú viene creciendo desde los años noventa, pero este crecimiento no se ha
traducido en mayores niveles de equidad. Si bien hoy la pobreza se ha reducido,
los resultados son aún insuficientes con respecto a la meta de que todos los ciudadanos
hayan visto ampliadas sus oportunidades de desarrollo social y económico. Los logros
en algunos servicios sociales –entre otros, la calidad de la educación y en salud pública–
están en muchos casos por debajo de países con ingresos menores.

El desafío para el Perú es determinar cómo revertir esta tendencia y lograr un


Estado eficiente. Cada vez es más amplio el consenso acerca de que entre todos los factores
que pueden contribuir a que el ingreso de un país crezca con calidad, son determinantes
las instituciones y las reglas de juego así como los incentivos que estas generan para el
ejercicio del poder y el uso de los recursos públicos. Si bien el Perú es un país que hace ya
bastantes años que es democrático, todavía enfrenta las debilidades propias de países recién
democratizados, como es el caso de su vulnerabilidad a políticas clientelistas y poco efectivas2.

El Perú enfrenta un desafío muy particular de gobernabilidad. Los indicadores de


gobernabilidad posteriores al año 1998 demuestran que los mayores niveles alcanzados
en el rubro “voz y rendición de cuentas” durante el proceso de democratización no
se han traducido simultáneamente en un mayor nivel de efectividad del gobierno o de
calidad regulatoria (gráfico II.1). La efectividad del gobierno cae sustancialmente durante
el período de los gobiernos democráticos y solo en años recientes se recupera en forma
gradual, aunque sin alcanzar los niveles anteriores.

Indicadores de gobernabilidad en el Perú Gráfico II.1


1998-2009

80

70

60

50
1998
40
2000
30
2003
20 2005
10 2007

0 2009
Voz y rendición Estabilidad Efectividad Calidad Estado de Control de
de cuentas política del gobierno regulatoria derecho corrupción
Fuente: Base de datos del Banco Mundial

1
Este capítulo fue preparado por Jonas Frank con la colaboración de Fernando Rojas.
2
Véase al respecto Keefer 2003, 2007; Acemoglu et al. 2005; Acemoglu y Robinson 2008a y 2008b; Rodrik 2000.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 41


¿Qué factores pueden explicar esta tendencia? ¿Y qué hacer para alcanzar una
mayor efectividad del gobierno? En el caso del Perú parece ser determinante el
restablecimiento de la confianza en el gobierno. Esto requiere de un sector público con
una clara visión de las prioridades del desarrollo, eficiente y sobre todo que rinda cuentas
en todos los niveles de gobierno. Desde la identificación y formulación de prioridades, su
implementación así como el control y la evaluación, todo agente o unidad de gobierno
debería ser plenamente responsable de alcanzar las metas propuestas; y los niveles de
dirección deben de asegurar que la maquinaria estatal esté en capacidad de cumplir con
los compromisos electorales, las metas prioritarias de la administración o los objetivos
primordiales del presupuesto anual ofrecidos a los peruanos.

En el Perú, sin embargo, los diversos sectores de la administración no comparten


una visión estratégica común. Las acciones del Estado aparecen fragmentadas en
cientos de iniciativas, proyectos y programas. En los sectores operan diferentes ministerios
y agencias que proponen sus propias políticas. Esto en parte es resultado del sistema
político y electoral que favorece acciones aisladas y de pequeño impacto, y también de
una descentralización que no suma acciones coordinadas entre niveles de gobierno sino
que las atomiza en más de dos mil entidades públicas del nivel subnacional. Como las
responsabilidades de los gobiernos locales no son claras, se crea un terreno propicio a
iniciativas o acciones duplicadas. Esto no facilita una clara visión de las metas prioritarias
del gobierno ni la identificación certera de la responsabilidad de cada nivel y cada unidad
en la producción de las metas comunes. Además, muchas de las regiones y gobiernos
locales no tienen suficiente control sobre los insumos necesarios para producir los servicios
públicos, o este es tan limitado que no hay un uso eficiente de los recursos.

Para examinar estos desafíos, la sección II.2 discute la distribución de


responsabilidades a lo largo del ciclo de las políticas públicas en el Perú: (i) en la
identificación de prioridades y metas; (ii) en la implementación, incluida la distribución de
tareas entre los actores involucrados, y (iii) en el control y evaluación ex post. La sección
II.3 pone de manifiesto que los desafíos del Estado peruano no son exclusivos de este,
y que es factible ajustar y adoptar ciertas medidas de los países de la OCDE, incluidos
algunos de América Latina, para mejorar la efectividad del gobierno. Finalmente, la
sección II.4 plantea opciones de política pública que podrían contribuir a restablecer la
efectividad y la confianza en la capacidad del Estado democrático.

II.2. Responsabilidades en políticas públicas

Identificación de prioridades: ¿quién y cómo se las define?

En el nivel central de gobierno

La identificación de prioridades ha sido liderada por los diferentes sectores, con


lo cual se ha debilitado el nivel central de gobierno. Quizá debido a la gran rapidez
con la que se ha introducido la gestión por resultados en el Perú, falta un puente entre,
por un lado, las promesas hechas durante la campaña electoral y las amplias metas de los
planes de desarrollo, de inauguración presidencial o de rendición anual de cuentas ante el

42 Perú en el umbral de una nueva era


Congreso y ante la Nación y, por otro, las metas que efectivamente propone cada agencia
de gobierno. La gestión por resultados no ha escapado a la presión de los sectores y de
los sistemas, que postulan sus propios productos y procedimientos como metas a lograr, y
desatienden las metas comunes o las metas estratégicas del conjunto de la administración,
lo cual menoscaba el potencial impacto de la acción del conjunto del gobierno.

El presupuesto por resultados, bajo el liderazgo del Ministerio de Economía y


Finanzas, trata de establecer el “puente” arriba mencionado. De hecho, el Perú no es
el único país en enfrentar estos desafíos. En otros países de la región, frente a situaciones
similares, algunos presidentes han reaccionado con autoridad para imponer sus metas
prioritarias a todo el aparato burocrático y pedir rendición de cuentas por su contribución
a las metas del gobierno. En el Perú, en cambio, el sistema de presupuesto gestionado
por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) busca llenar el vacío con la postulación
de “programas presupuestarios estratégicos” que son incluidos en los proyectos de ley
anual de presupuesto sometidos a consideración del Legislativo. Conocido es que los
ministros de Economía ponen esmero en la vigilancia de la sostenibilidad fiscal del país;
y los resultados macroeconómicos destacan los méritos del MEF respecto de su mandato
principal. Adicionalmente a sus responsabilidades de sostenibilidad macroeconómica,
incluidas las de equilibrio y eficiencia fiscales, el MEF busca llenar el vacío reinante en las
definiciones de política y en la articulación de la acción administrativa. Para ello interviene
en la priorización de metas y en el control de resultados extendiendo su ámbito de
competencia y la institucionalización de la práctica de rendiciones de cuentas sectoriales
ante el MEF en materia de resultados de los programas estratégicos del gobierno.
Todo ello ocasiona un nuevo riesgo de gestión, en este caso que los demás sectores
de la administración pública que no han participado en la definición de la estrategia se
resistan veladamente a esta o no se comprometan proactivamente con ella y privilegien
los mandatos particulares de su ministerio o agencia, descuidando las prioridades del
conjunto del gobierno3.

Surge entonces la pregunta de por qué falta hoy el “puente” arriba mencionado.
Parcialmente, se debe a las características singulares del sistema político: el Perú se
caracteriza por un fuerte sistema presidencial de gobierno4. Un marcado régimen
presidencial como el del Perú es, en principio, favorable a la dirección común de las políticas
y de la administración. Su régimen presidencial permite potencialmente materializar
políticas en leyes y comprometer, como responsabilidad presidencial con los electores,
resultados de calidad. Pero un presidente investido de tales poderes corre el riesgo de
actuar por sí mismo, sin buscar los consensos ni hacer las concesiones propias de un
régimen parlamentario o de un sistema de gabinete, e incluso de regímenes presidenciales
con mayores controles y contrapesos entre los diferentes poderes. Esta situación también
resulta de la debilidad del vínculo entre el presidente y su propio partido político (Corvetto
2009: 201); la incertidumbre del respaldo de su partido le brinda mayor margen de libertad
para que sea por sí mismo responsable de los resultados de su gestión. Lo paradójico de
la situación es que, no obstante los enormes poderes presidenciales, en el Perú se ha
manejado con mucha cautela el ejercicio del poder presidencial para fines de trazar el
rumbo del sector público y cohesionar programáticamente el nivel central de gobierno.

3
El afán de los ministerios de Economía por asegurar la acción cohesionada del conjunto de gobierno es un riesgo mayor
en aquellos casos en los que el centro de gobierno no ocupa este espacio. Obsérvese por ejemplo que, en el caso de una
administración pública eficaz y ordenada como la chilena, ese empeño llevó al despropósito de implantar un programa
de mejoramiento de las capacidades de gestión, concebido y manejado desde la Dirección de Presupuestos de ese país,
con metas y procedimientos que se volvieron crecientemente ajenos a las necesidades de fortalecimiento y los resultados
propios de cada agencia de gobierno.
4
Véase al respecto Pease García 2010; Grompone y Barrenechea 2010; Abruña Puyol 2010.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 43


Con este trasfondo, es comprensible que la capacidad técnica sectorial no exista
en todas las instancias del nivel central. Este es el caso para los órganos de control y
asesoría de la Presidencia de la República, que no serían lo suficientemente especializados
para traducir los propósitos del gobierno en compromisos sectoriales específicos–para las
que los ministros y los jefes de agencias autónomas deben responder en última instancia.
En cambio, esa capacidad sectorial, basada en cuadros profesionales especializados, sí la
han congregado otras instancias del gobierno como es el caso del MEF. En la práctica,
muchas de las prioridades y la identificación de políticas nacen en los ministerios
sectoriales; y si bien en la Presidencia se agregan estas políticas a un Plan de Gobierno,
no se realiza allí una discusión detallada de las reformas intersectoriales o de las metas
sectoriales propuestas. Aunque se consideró que el papel de la Presidencia del Consejo
de Ministros (PCM) fuera precisamente de apoyo a la gestión del primer mandatario,
al estilo de los ministerios de la Presidencia, Gobierno o Interior, como se practica en
otros países de régimen presidencial, el propio sistema presidencial ha impedido en la
práctica que cumpla con esta función5. Ello ha generado un presidente potencialmente
fuerte pero carente de un entorno administrativo suficiente para ejercer las funciones
gerenciales del conjunto del sector público, semejante al entorno que cada vez más
tienen las presidencias a nivel internacional.

Aunque en el gabinete ministerial se da efectivamente gran parte de la discusión


de prioridades y la coordinación de políticas, son pocos los incentivos para
generar una visión intersectorial. Las discusiones se realizan a partir de las iniciativas
sectoriales, pero en la práctica los criterios del equilibrio presupuestario y la sostenibilidad
fiscal son determinantes para fijar las prioridades. Por ello, como se señala más adelante,
el presupuesto no es una herramienta efectiva para la asignación de recursos a las
prioridades del gobierno (Carranza et al. 2006).

De esta manera, en las relaciones entre las agencias centrales, la prevalencia


del MEF debilita a otras posibles instancias coordinadoras, incluido el propio
gabinete ministerial. La fortaleza relativa del MEF frente a las demás agencias del
Estado es superior a la de muchos otros países, lo que se explica por sus éxitos en la
preservación de la sostenibilidad fiscal y su contribución al equilibrio macroeconómico,
amén de ser una de las pocas entidades del nivel central que ha sabido institucionalizar
sus procedimientos y crear una cultura organizacional propia.

El resultado de lo expuesto es la debilidad del “centro de gobierno”, constituido


por la Presidencia, la PCM y el MEF. Este “centro” no cuenta con las herramientas
ni las estructuras que le permitan cumplir con las funciones de apoyo a las decisiones
programáticas del Presidente ni el consiguiente control de los resultados de cada sector.
Tampoco existe en el Perú la práctica, corriente en los países de la OCDE, de rendición
pública de cuentas ministeriales ante el Presidente por los resultados prioritarios de
sus respectivas gestiones, en especial su particular contribución al logro de las metas
prioritarias del conjunto del gobierno.

5
La existencia de la figura del Primer Ministro como presidente del Consejo de Ministros (PCM) es bastante particular
en el panorama latinoamericano. Si bien frecuentemente se la considera como un engendro de los sistemas de gabinete
o de sistemas que separan las funciones de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno, en la práctica el papel de la PCM ha
variado, dependiendo de las preferencias presidenciales. Por otro lado, la función del Primer Ministro es principalmente
la de remediar los conflictos políticos, diferenciándose así del Ministerio del Interior, que se ocupa de gerenciar el cuerpo
policial. Un rol creciente del Primer Ministro es el de interactuar y solucionar problemas con los gobiernos subnacionales,
que con el proceso de descentralización se han vuelto más importantes. En años recientes, una función adicional de la
PCM es la de coordinar la modernización de las instituciones.

44 Perú en el umbral de una nueva era


Las relaciones con el Legislativo tampoco generan incentivos para desarrollar la
esencial capacidad coordinadora en el Ejecutivo. Una de las razones es el sistema
electoral. Los candidatos se presentan en lista cerrada pero “desbloqueada” (Sivina 2009).
Así, el elector puede alterar el orden interno de los candidatos de la lista de su preferencia.
Esto tiene varios efectos: por un lado, incentiva una política individualista por parte de
los líderes electos; y, por otro, debilita la función de los partidos para la agregación de
intereses. Es notable el alto número de partidos representados en el Legislativo como otro
fenómeno que es alentado por el sistema electoral.

Esto implica que los ministros sectoriales deban invertir considerables esfuerzos
en convencer uno a uno a los legisladores para el apoyo político a sus proyectos
de ley6. Por eso, no es inusual que se creen relaciones de reciprocidad y se canjean
determinados apoyos para otros proyectos. Esto no siempre contribuye a que las
iniciativas sectoriales mantengan su calidad técnica en el proceso de discusión, análisis y
aprobación. Solo en forma excepcional los ministros presentan una nueva política ante
comisiones del Congreso. Además, los ministros saben que el éxito en la aprobación de
iniciativas legales no radica necesariamente en la persuasión o en el lobby programático
o por resultados esperados ante cuerpos colegiados. De este modo, el vacío que deja la
falta de prioridades claras de gobierno se presta a la atomización de las ya fragmentarias
iniciativas sectoriales legislativas; estas iniciativas animan prácticas clientelistas, lo que
redunda en el desprestigio de todo el ciclo de la política pública.

En el nivel descentralizado funcionalmente: los Organismos Públicos


Descentralizados

Los ministros sectoriales enfrentan una serie de desafíos para poder


responsabilizarse plenamente por sus propias metas. Juegan un rol clave en este
proceso los Organismos Públicos Descentralizados (OPD), creados en vista de la limitada
agilidad del aparato burocrático tradicional. Estos organismos han sido establecidos fuera
de las estructuras de los ministerios, la mayoría de veces, con el fin de evitar el régimen
laboral público y poder gerenciar mejor y con mayor flexibilidad asuntos sectoriales
especializados7. Algunos tienen presupuesto separado. Los OPD, con sus equipos
técnicos propios, también participan en la formulación e implementación de políticas, lo
que representa un reto para las autoridades sectoriales en lo que se refiere a guardar la
coherencia programática del sector.

Llama la atención la similitud de este reto con el de países de la OCDE. Aunque


con diferente motivación8, el crecimiento de agencias autónomas ha generado en estos
el debilitamiento de la cohesión programática y de la rendición de cuentas del sector
público. Por ello, en esos países está abierto el debate sobre el rol del centro de gobierno
y la manera de fortalecerlo.

6
“A la inversa, cabe señalar que en países de limitada institucionalidad como el Perú, contar con mayoría parlamentaria,
ejercida por el partido de gobierno o conseguida gracias a la conformación de coaliciones, no asegura la aprobación
congresal de las propuestas del Ejecutivo […]” (Corvetto 2009: 203).
7
En los programas sectoriales es el caso, por ejemplo, del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) en
el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES). También existen para entes de regulación (Instituto Nacional de
Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual, INDECOPI), y de recaudación (como la Super-
intendencia Nacional de Administración Tributaria, SUNAT).
8
En países de la OCDE como Gran Bretaña, Nueva Zelanda y otros, la motivación principal ha sido la de separar la función
de formulación de políticas, la regulación y la implementación o entrega del servicio.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 45


En el nivel descentralizado territorialmente: gobiernos regionales y locales

El Perú no logró definir claramente las responsabilidades de los gobiernos


departamentales y municipales en el proceso de descentralización que se inició
en 20029. Aunque la Ley de Bases de la Descentralización listaba y detallaba más de
170 competencias para los gobiernos subnacionales, lo que se aplicó esencialmente fue
un modelo de servicios de responsabilidad compartida que demanda una sofisticada
coordinación entre todos los niveles de gobierno. Sin embargo, no se ha desarrollado un
marco institucional que fortalezca dicho modelo, sobre todo teniendo en cuenta el elevado
número de gobiernos locales (más de 1800) existente en el país. Algunas de las causas o
de las manifestaciones de la falta de coordinación intergubernamental son las siguientes:
• Las diferentes comisiones responsables de impulsar la estrategia de descentralización
han tenido una vida relativamente corta10. El Consejo Nacional de Descentralización,
de por sí débil, fue eliminado en 2007 y fusionado con el Consejo de Ministros. Los
gobiernos departamentales reaccionaron creando sus propias organizaciones para la
representación de sus intereses como, por ejemplo, la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR).
• Por otra parte, los Consejos de Coordinación Regional (CCR) no han sido creados en
todos los departamentos y tampoco tienen una clara división de responsabilidades con
los cuerpos electos de los gobiernos departamentales.
• La Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) es una asociación con
fines gremiales que responde a sus propios intereses y, por tanto, su objetivo principal
no puede ser la coordinación de políticas públicas.
• Diversos ministerios sectoriales han aplicado “convenios de gestión” con gobiernos
regionales11. Estos convenios fijan metas de calidad de servicio en competencias
recientemente transferidas; en muchos casos, esos convenios no están coordinados con
otros esfuerzos, como el del presupuesto por resultados impulsado por el MEF.

Así, los intereses subnacionales no disponen de canales adecuados que faciliten la


búsqueda de prioridades. Estos intereses se expresan en forma aislada, son canalizados por
legisladores individuales, buscan plasmarse por intermedio de las asociaciones de gobiernos
locales, o llevan al conflicto abierto con los intereses de otros gobiernos subnacionales o
del gobierno central. Eso puede hacer ineficiente el proceso de búsqueda de prioridades.
Si la descentralización implica que haya menos barreras para que actores provenientes de
distintas realidades participen en un proceso coordinado y especializado de formulación de
políticas públicas, el Perú no lo ha logrado. Lo que existe hoy es una superposición de cuatro
niveles de gobierno, a los que se agregan juntas, comisiones y asociaciones, que finalmente
elevan los costos de transacción para coordinar las políticas de gobierno. Por lo demás, el
intento de agrupar a los departamentos en regiones o suprarregiones capaces de diseñar e
implementar políticas más globales de desarrollo ha fracasado hasta ahora.

9
Tampoco se logró conformar regiones. Creados los gobiernos departamentales, no había incentivos para la regionaliza-
ción y una descentralización más profunda.
10
Este es el caso, por ejemplo, del Consejo Nacional de Descentralización, creado por la Ley de Descentralización de 2002.
11
Estos son los ministerios de la Mujer y Desarrollo Social; de Agricultura; de Educación; de Trabajo y Promoción del
Empleo; de Salud; de Energía y Minas. Están en proceso los de los ministerios de Comercio Exterior y Turismo; de la
Producción; de Transportes y Comunicaciones; de Vivienda, Construcción y Saneamiento, y la Presidencia del Consejo
de Ministros.

46 Perú en el umbral de una nueva era


Responsabilidades en la implementación de políticas

El gobierno tiene a su disposición una serie de herramientas para la implementación


de políticas. En este apartado se analiza tres áreas clave: (i) el presupuesto, (ii) la inversión
pública y (iii) los recursos humanos. Los ejemplos intentan ilustrar los dilemas y los desafíos
que enfrenta el aparato público para la determinación de responsabilidades y la rendición
de cuentas necesarias para un Estado más efectivo.

(i) El presupuesto: con limitaciones para asegurar responsabilidades sobre las


metas sectoriales

El proceso presupuestario en el Perú se sustenta en un conjunto de principios


internacionales de buen manejo de recursos. Destacan sobre todo las reglas de
responsabilidad fiscal, que han establecido un marco de control a las finanzas públicas.
Pero este marco tiene más candados –y todas las llaves están en el MEF– que elementos
para permitir una gestión basada en la toma de decisiones por parte de los responsables
sectoriales (ministros), o de OPD o gobiernos subnacionales.

El presupuesto no facilita la fijación de prioridades sectoriales y no es


una herramienta que posibilite a los ministerios asumir plenamente la
responsabilidad sobre sus metas. Es conocida la rigidez del instrumento12. Una
limitante para las asignaciones intersectoriales la constituyen los pliegos presupuestarios:
existen aproximadamente 150 pliegos –pero solo alrededor de 20 ministerios–, lo que
resulta ineficiente para fijar las grandes líneas sectoriales prioritarias13. De hecho, y salvo
algunas excepciones, las prioridades presupuestarias no han variado mucho en la última
década (véase la tabla A.1 del anexo A).

Otro factor que limita la determinación de prioridades es la reducción del margen


de maniobra del gobierno central. El proceso de descentralización llevado a cabo en
el Perú ha implicado la cesión de crecientes proporciones de ingresos a los gobiernos
subnacionales (gráfico II.2). Estos montos han fluctuado en años recientes, con un pico
de alrededor de 22% en 2007. Si no fuera por el prudente manejo de la deuda y el
crecimiento económico que ha permitido reducir la proporción que representan en el
presupuesto estos gastos obligatorios, el espacio de maniobra para el gobierno central
hubiera sido mucho más estrecho en materia presupuestaria. Sin embargo, un escenario
de sostenida caída de ingresos o un shock prolongado, bien podrían cambiar este
panorama y atar aún más las manos de los gobernantes del nivel nacional.

12
En la mayoría de los casos, el presupuesto se inicia con el presupuesto del año anterior y se ajusta por inflación. Otras
limitantes son el presupuesto por insumos; las restricciones para trasladar y reasignar recursos entre sectores, así como
permitir traslados de recursos entre años, como las aplican Suecia y otros países de la OCDE.
13
“Si bien es cierto que, en principio, existen objetivos centrales comunes del Ejecutivo que se plasman en el marco presu-
puestal (Marco Macroeconómico Multianual), los planes sectoriales (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales, PESEM)
y que tienen su correlato financiero en el presupuesto público, los individuos encargados de llevar a cabo estos planes
–particularmente los titulares de los pliegos– tienen objetivos de carácter personal o institucional que no necesariamente
están en línea con los objetivos del gobierno central como un todo […]. En la práctica, la mayoría de estos conflictos se
han manejado ‘al interior del presupuesto institucional’, reconociéndose que en general el pliego tiene un mayor control
al tener [el ministerio] mayor información que el MEF.” (Carranza et al. 2006: 22-23).

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 47


Al mismo tiempo, aún no se ha instituido un marco de descentralización fiscal que
facilite la gestión por resultados. Un marco de financiación que estimule a los gobiernos
subnacionales a utilizar eficientemente los recursos asignándolos, cuando fuere el caso, a
metas compartidas entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales (véase el anexo
A). Cuando dependen en tan alto grado de las transferencias del gobierno central, los
departamentos funcionan en gran medida como agentes del gobierno nacional. Además,
estas transferencias no vienen acompañadas de un sistema de incentivos que posibilite
la asignación a metas preidentificadas, comprometidas con los electores, ni la asunción
de la responsabilidad por su logro o fracaso. Por otro lado, las regiones que se benefician
con ingresos del canon gozan de una amplia discreción en el gasto de inversión; pero
están restringidas por topes al incremento del gasto corriente, lo cual limita severamente
la mejora de los servicios intensivos en mano de obra e incluso la capacidad de realizar
inversión pública, porque esta también requiere de gastos concomitantes de operación
y mantenimiento. Los municipios, en cambio, son mucho más autónomos en lo que se
refiere a su financiamiento. Pero en este nivel de gobierno tampoco se ha establecido un
sistema de incentivos claro para orientar recursos locales hacia las metas comunes de la
Nación. Si bien algunas transferencias de recursos del gobierno central a los municipios
están exclusivamente dirigidas a un sector o servicio, por el hecho de ubicarse dentro de
marcos y leyes nacionales, estas asignaciones de destinación especial no están coordinadas
con los resultados prioritarios del sector público que busca el gobierno central. Por el
contrario, esas preasignaciones terminan por restringir la flexibilidad indispensable para
asignar eficientemente los recursos en función de las prioridades locales particulares.

Estimación de la rigidez del presupuesto Gráfico II.2


2004-2009
(En porcentaje del total de gasto del presupuesto nacional,
neto de amortización de la deuda)

%
90
1,4%
80
70 11,6%

60
22,3% 19,7%
50 16,5%

40 78,4% 13,3%

30 62,9%
44,7% 43,0% 41,4%
20 33,8%
10
0
2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos preasignados a los Gastos obligatorios financiados


gobiernos subnacionales con ingresos preasignados

Notas: Incluye (i) los ingresos preasignados a los gobiernos subnacionales y (ii) los gastos supuestamente obligatorios (planillas,
pensiones e intereses de la deuda) financiados con ingresos no preasignados. La suma de (i) y (ii) se toma como porcentaje del
total del gasto (neto de amortización del principal de la deuda) cubierto por el presupuesto.

Fuente: Elaborado por el Banco Mundial con información del SIAF


Metodología: Carranza et al. 2006

48 Perú en el umbral de una nueva era


(ii) La inversión pública: creciente, pero fragmentada

Entre los años 2005 y 2009 se ha triplicado la inversión pública en el Perú (gráfico
II.3). Pero este incremento estuvo acompañado de otro fenómeno: una alta fragmentación
de la inversión en muchos proyectos de pequeño valor o limitada cobertura territorial o
sectorial. En apenas cinco años creció seis veces el número de proyectos: en 2004, cuatro
años después del inicio del funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública
(SNIP), se registraron solo 3789 proyectos, mientras que en 2009 la cifra alcanzó los
24 883 proyectos (gráfico II.3). No resulta difícil imaginar cómo esta fragmentación de
propuestas individuales de inversión de parte de miles de unidades ejecutoras sectoriales,
gobiernos regionales y locales impide la visualización de las metas compartidas entre
unidades de gobierno o del conjunto del sector público.

El marco de planificación no coadyuva a reducir la fragmentación de la inversión


pública. Por los incentivos legales y presupuestarios, la planificación en los hechos se da
mediante el sistema de inversión pública, pero esta planificación es imperfecta porque
no abarca en forma sistemática los gastos corrientes necesarios para brindar servicios de
calidad. La ausencia de un sistema de planificación efectivo que impulse la formulación
de políticas estratégicas es una limitación sustantiva para un mejor desempeño del SNIP.
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) no es, en la práctica, un ente
rector con capacidad de emitir directivas vinculantes o con facultades para orientar las
decisiones de inversión. De esta manera, las más de 700 Oficinas de Programación de
Inversiones (OPI) descentralizadas que forman parte del SNIP elaboran propuestas de
proyectos, pero no existe un mecanismo –fuera del SNIP– que dialogue con ellas sobre
las políticas públicas o sume sus iniciativas a metas más coherentes con las prioridades de
desarrollo del país.

Número de proyectos de inversión propuestos por nivel de gobierno Gráfico II.3


2004-2009

19 798 18 891

13 299

7186

1332
3190 2837 3072
1022 2035 2816
1505
2142 1885 2319 2321 2409
1183

2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales

Fuente: SNIP

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 49


El SNIP no permite un fácil planeamiento de metas ni la evaluación de estas. La
evaluación ex ante de la inversión está separada: (i) del monitoreo de la ejecución; (ii) de
la evaluación ex post de la implementación y, (iii) de los resultados de la inversión. En otras
palabras, la Dirección General de Programación Multianual del MEF, responsable del SNIP,
solo tiene una visión de los resultados esperados de cada propuesta individual, mientras
que la Dirección General de Presupuesto tiene que realizar evaluaciones ex post del gasto
sin conocimiento de las razones de la priorización de un programa de inversión o de la
contribución de este programa a las metas superiores de desarrollo. Por otra parte, la
programación de la inversión se realiza sin considerar las metas o resultados de mediano
plazo. El marco multianual de la inversión es, en esencia, una sumatoria de diferentes
iniciativas individuales, sin que estas tengan que ser ajustadas para cumplir metas de
inversión nacionales.

Los problemas de fragmentación y elevadísimo volumen de proyectos antes


mencionados ocasionan otras ineficiencias. Los más visibles son las demoras14 y costos15
excesivos, así como frecuentes negociaciones ex post de los contratos por la empresa
privada. Se intentó solucionar estas demoras acortando plazos y levantando controles,
pero los problemas de fondo y los múltiples cuellos de botella no han podido ser resueltos.

(iii) Recursos humanos: debilitando las responsabilidades

El sistema de gestión de recursos humanos del sector público del Perú es muy complejo. En
total, hay alrededor de once diferentes regímenes salariales; pero existen tres regímenes
salariales principales en la administración pública central (excluyendo a los militares,
la policía, el Poder Judicial, el servicio diplomático, etc.), cada uno creado por decreto
legislativo y conocido por el número del respectivo decreto (gráfico II.4): el Decreto
Legislativo 276 (la Ley 24029 es una variante que se aplica solo al magisterio),16 el Decreto
Legislativo 1057 (SNP/CAS)17 y el Decreto Legislativo 72818. Además, existen disposiciones
generales sobre recursos humanos para el sector público. Se utilizan las mismas leyes para
emplear personal en los niveles de gobierno nacional, regional y local.

14
El SNIP estima que el tiempo promedio para la ejecución de los proyectos de inversión en la fase de preinversión es de
dos años y medio; el tiempo promedio para la ejecución completa de un proyecto es de cuatro años y medio, es decir,
mayor al término de gestión de un alcalde o un gobernador.
15
Entre los problemas más significativos están los drásticos cambios en la estimación del valor de la inversión a lo largo
del ciclo del proyecto. En una muestra realizada para proyectos en ejecución en los gobiernos regionales de Cajamarca
y Junín, el promedio de variación de los costos del proyecto entre la fase de los estudios de preinversión y los estudios
definitivos está entre 30% y 40%, dependiendo del sector; y cuando se contrata, generalmente los postores ofertan al
90% del precio referencial y posteriormente, en el transcurso de la ejecución de las obras, se establecen mecanismos
para la aprobación de adicionales y ampliaciones de plazo que incrementan el costo del proyectos más allá del 40% en
promedio.
16
Este régimen fue usado por la administración pública hasta 1995, pero desde ese año ya no ha sido utilizado para la
contratación de empleados. Define salarios y beneficios sobre la base del sistema de carrera, en el cual el personal es
remunerado de acuerdo con sus antecedentes académicos y su antigüedad. En general, los salarios son más bajos y los
términos de empleo mucho menos flexibles en comparación con los empleados contratados bajo otras leyes.
17
Este régimen se conoce como CAS (Contrato Administrativo de Servicios) y permite a los ministerios tomar empleados
bajo contratos de plazo fijo. Este sistema se usa ampliamente desde que fue introducido en 2008; reemplaza al régimen
de Servicios No Personales (SNP) que estuvo vigente en los años noventa y no cubría ningún beneficio. Los empleados
contratados bajo el Decreto Legislativo 1057 no son permanentes, incluso a pesar de estar trabajando para el gobierno
por muchos años. No existen procesos de reclutamiento abiertos y transparentes, por lo tanto las designaciones no
siempre se han basado en el mérito.
18
Es la ley general para el sector privado, aunque se ha usado para contratar a algunos empleados públicos desde 2001,
sobre todo en dependencia no ministeriales como el BCRP. Se trata de un decreto sumamente flexible que permite a cada
institución contratante elaborar sus propios programas de remuneración y de clasificación.

50 Perú en el umbral de una nueva era


Distribución de los funcionarios públicos por tipo de institución Gráfico II.4
y por tipo de régimen
450 000 Proy. Invers.

Otros
400 000
Policías y militares
350 000
Diplomáticos
300 000 Jueces

250 000 Profesionales


en Salud

200 000 Profesores


universitarios

150 000 Profesores

D.L. 276
100 000
D.L. 728
50 000
SNP/CAS
0
Poder Otros Gobiernos Gobiernos Empresas Otros
Ejecutivo Poderes regionales locales

Nota: La data, suministrada por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), muestra la distribución de los funcionarios públicos
por tipo de agencia gubernamental y el número de empleados contratados bajo cada régimen salarial. Se debe tener cuidado al con-
siderar los datos sobre los números de funcionarios, por cuanto no es posible conciliar las cifras sobre empleo del MEF y de SERVIR y
no se cuenta con ningún conjunto único de datos confiables sobre los funcionarios públicos. Asimismo, no hay datos que se puedan
utilizar como base para definir tendencias históricas.

Fuente: SERVIR

El orden institucional y la forma de gestión de los recursos humanos socavan la


rendición de cuentas, particularmente en los sectores y agencias prestadores de
servicios. El MEF entiende que su mandato es mantener la responsabilidad fiscal, y en
ese sentido ha tratado de que la política salarial y las frecuentes demandas por aumentos
salariales sean sostenibles. Sin embargo, el MEF desempeña este rol frente a agencias
implementadoras o sectoriales individuales y a menudo se ve confrontado por estas,
que perciben que las decisiones de aquel limitan su autonomía. No existe una clara línea
divisoria que establezca si estas regulaciones sectoriales son responsabilidad de SERVIR,
y aún no se establece un sistema efectivo de sinergias y complementariedades entre los
principales mandatos del MEF y de SERVIR19. Para comenzar, la información que manejan
ambas entidades no es compatible y no puede ser conciliada.

Un factor que también perjudica la rendición de cuentas son los débiles controles
fiscales de los gastos en planillas. Todos los cálculos de pagos son preparados por las
agencias implementadoras y luego enviados al MEF para su aprobación. Sin embargo,
el MEF no cuenta con medios ni criterios claros para determinar la validez de dichos

19
La función de SERVIR es: “[…] contribuir a la mejora de la administración del Estado mediante el fortalecimiento
del servicio civil. También establece, desarrolla y ejecuta la política nacional del servicio civil, así como tiene la misión
de resolver las controversias al interior del sistema”. (SERVIR 2010: 19). Y, de acuerdo con la Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto (Ley 28411), la Dirección Nacional de Presupuesto Público, dependiente del Viceministerio de
Economía: “tiene competencia sobre temas relacionados a remuneraciones, bonificaciones y demás beneficios del Sec-
tor Público. Tiene a su cargo la aprobación de las escalas remunerativas y beneficios de toda índole, los reajustes de las
remuneraciones y bonificaciones que sean otorgadas a las entidades del sector público, así como la clasificación de niveles
remunerativos y el presupuesto analítico de personal de las instituciones del Estado”. (SERVIR 2010: 20). El MEF forma
parte de la directiva de SERVIR.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 51


cálculos, ni tiene acceso a un sistema automatizado que permita su aprobación20. No
hay ninguna estructura que fije a cada ministerio una cierta cantidad de puestos (o
posiciones) aprobados, que sería una forma de asegurar que el presupuesto para personal
y el salario máximo estén en proporción con las responsabilidades ministeriales. Por lo
tanto, la principal forma de control financiero es el techo salarial individual, lo que hace
prácticamente imposible establecer controles presupuestarios coherentes.

Otro factor que socava la responsabilidad en la rendición de cuentas tiene que ver
con los gobiernos regionales. Los dos rubros de empleo más grandes en este ámbito
son el Régimen 276 y el régimen basado en el Decreto 24029 (que es un régimen especial
del 276) para profesores. En el caso de los profesores, los gobiernos departamentales
únicamente reciben los fondos del gobierno central y actúan como ventanilla de pago.
Este arreglo no ayuda a clarificar las responsabilidades entre niveles de gobierno,
puesto que la gestión de la educación permanece fragmentada; tampoco aprovecha las
capacidades del nivel regional para el planeamiento estratégico de la educación21.

La alta rotación de personal constituye un factor limitante adicional. Este es un


problema que se da tanto en el nivel nacional como en los subnacionales. En el ámbito
municipal, por ejemplo, los dos rubros de empleo mayores son el Régimen 276 y el Régimen
CAS (Decreto Legislativo 1057). El CAS permite mucha flexibilidad y es una fuente de
alta rotación de personal. En un contexto de clientelismo político en la administración,
regímenes tan flexibles como este permiten la contratación de un elevado porcentaje
de personal nuevo. Ello limita los esfuerzos dirigidos al fortalecimiento de la capacidad
de gestión municipal y también diluye la responsabilidad de la administración pública.
Por otro lado, con la aplicación de la política de reducción de sueldos se han perdido
importantes cuadros de gerencia pública, lo que ha debilitado la gestión del Estado.

Monitoreo y control ex post

En el Perú son evidentes los desafíos para alcanzar una mejor rendición de
cuentas. En el marco institucional descrito arriba, el sector público adquiere considerables
márgenes de discrecionalidad y no necesariamente para la elevación de la productividad
y la calidad de los resultados. Al respecto, la Sexta Encuesta Nacional sobre Corrupción
2010 señala que la corrupción es la mayor preocupación de los ciudadanos, delante
de otros problemas como la pobreza, el desempleo o la inflación (Proética 2010). El
Congreso y los partidos políticos son considerados los organismos más corruptos. Por
otra parte, la Defensoría del Pueblo ha recibido muchos más reclamos ciudadanos en
años recientes por deficiencias en la gestión pública.

20
No obstante, el MEF ha desarrollado una base de datos de empleados públicos y está archivando detalles sobre los pa-
gos realmente efectuados. Así se contará con un registro histórico, y mientras sigan relativamente congelados los salarios
se tendrá un indicador razonable del probable gasto futuro en este rubro. No obstante, no queda claro si se ha previsto
un sistema para asegurar la actualización y verificación rutinaria de los datos.
21
En Colombia, por ejemplo, los departamentos son responsables de distribuir profesores dentro del territorio guardando
ratios estándar profesores-alumnos. Estas proporciones son monitoreadas por el Ministerio de Educación con el objetivo
de asegurar la calidad del servicio y también garantizar la responsabilidad fiscal.

52 Perú en el umbral de una nueva era


Estos problemas son ampliamente conocidos y las administraciones han realizado
diferentes esfuerzos para mejorar la situación. El Perú ha puesto en marcha un
amplio conjunto de reglas para la contabilidad, los controles internos, la auditoría22 y
el reporte fiscal, y la transparencia23 (véase el anexo B). El rol del Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF) es importante, pero tiene limitaciones tanto conceptuales
como tecnológicas24. En el nivel departamental también se han establecido medios para
transparentar la gestión pública. Un ejemplo son las audiencias públicas semestrales y los
portales de transparencia (Távara 2007).

Parte de este conjunto de esfuerzos es la gestión por resultados que, como en


otros países de la región, ha calado en el Perú con enorme rapidez. Pero estos
esfuerzos tienen límites originados en la fragmentación de instancias y la falta de una
clara distribución de atribuciones y funciones.
• En cuanto al Presupuesto por Resultados (PpR), aún no están claramente separadas las
metas por las cuales debe responder cada nivel o instancia de gobierno. En ausencia de
esta definición, el monitoreo de las metas se concentra en el MEF y por tanto la rendición
de cuentas se dirige principalmente hacia ese ministerio.
• Por otra parte, el número de indicadores creado es muy alto y estos no están asociados
a niveles de decisión. Solo los “programas estratégicos”, que son apenas una parte
de todas las herramientas del PpR, hasta la fecha utilizan cuando menos cuatrocientos
indicadores que tienen que ser actualizados, monitoreados y evaluados.
• Las diferentes evaluaciones independientes son profundas y detalladas25. Buscan
establecer las causas de los impactos alcanzados, pero los méritos y las responsabilidades
por los logros conseguidos, o no, no están claramente definidas en todos los programas.
• Los roles de las diferentes entidades no están suficientemente definidos. El MEF no es
la única institución que promueve la gestión por resultados. La PCM, por su competencia
en asuntos de modernización del Estado, así como la Contraloría General de la República,
motivada por evaluar el uso de los recursos públicos, han iniciado o están en proceso de
definir las herramientas de rendición de cuentas que se utilizarían por cada institución.
• Además, aún no existe una idea clara sobre cómo participa el Poder Legislativo en la
gestión por resultados. Los legisladores requieren informes principalmente de evaluación
de resultados, y no de detalles organizativos de los programas, de los que hoy no
disponen en forma sistemática.

22
Los miembros del Poder Ejecutivo, sobre todo del Gobierno Central, deben declarar sus bienes en el diario oficial. En
la actualidad, la Contraloría General de la República está haciendo esfuerzos por mejorar este proceso con el fin de que
sea una herramienta efectiva de prevención. Existen normas de ética y sanciones, pero su aplicación no es uniforme.
23
Existe un Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción para el sector público que incluye acciones para eliminar riesgos,
pero su aplicación y cumplimiento no han sido uniformes. También existe una Ley de Transparencia y Acceso a la Informa-
ción Pública. En el último proceso eleccionario, el Jurado Nacional de Elecciones ha obligado a los partidos que postulan
al Congreso a tener una página web en la que deben especificar sus objetivos y el currículo de cada integrante de la lista,
además de información para la sociedad civil.
24
Nació como uno de los sistemas pioneros en América Latina. Sus debilidades principales son, en materia conceptual:
(i) la carencia de un modelo de gestión financiera completamente integrado; (ii) la necesidad de mejorar el sistema de
clasificadores presupuestarios; (iii) la dificultad para realizar la contabilidad agregada de forma automática; (iv) las limita-
ciones del sistema de tesorería y la imposibilidad de potenciar el uso de la cuenta única del tesoro; y, (v) la imposibilidad
de contar con un proceso de gestión financiera integrado. En el orden tecnológico, la plataforma informática es obsoleta,
lo que se traduce en mayores costos para el mantenimiento y la expansión de nuevas funcionalidades, y en demoras en
la operación y agregación de las transacciones financieras. La reformulación del SIAF está en marcha pero tomará varios
años completarla.
25
Se ha iniciado un proceso de evaluaciones independientes con estímulos a la mejor gestión. Inspirados en las evalua-
ciones de diferentes países como Estados Unidos (PART), Gran Bretaña o Chile, como parte del PpR se inició un proceso
de evaluación de diferentes programas. Hasta el fin de 2010 se habían evaluado diez programas.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 53


Así se genera un círculo vicioso que socava los esfuerzos para una mayor
rendición de cuentas. El sistema electoral y el sistema de partidos son fragmentados.
Son evidentes los incentivos que crean y fomentan carreras políticas individuales de los
electos, frecuentemente en detrimento del partido político por el cual fueron elegidos.
La descentralización puesta en práctica en la última década está aún lejos de definir
claramente roles y responsabilidades; por otro lado, ha permitido que nuevos actores,
aprovechando la disminución de barreras para participar en escenarios de toma de
decisiones, puedan apropiarse de recursos públicos. La fragmentación existente explica
que el ordenamiento político e institucional no estimule suficientemente la demanda por
una buena gobernabilidad, o que esta no pueda articularse y traducirse en instituciones
eficientes, transparentes y al servicio de la ciudadanía. Por otro lado, los esfuerzos en
exigir la rendición de cuentas también son fragmentados y, por tanto, inefectivos.

Protestas sociales y apertura política en el Perú Gráfico II.5


1985-2006

140

120

100

80

60

40

20

0
ene-85

ene-86

ene-87

ene-88

ene-89

ene-90

ene-91

ene-92

ene-93

ene-94

ene-95

ene-96

ene-97

ene-98

ene-99

ene-00

ene-01

ene-02

ene-03

ene-04

ene-05

Número de protestas Apertura política ene-06


Fuente: Arce 2010: 289

Este círculo vicioso contribuye al alto nivel de conflictividad social existente


en el Perú. Como muestra el gráfico II.5, el proceso de retorno a la institucionalidad
democrática en la primera década del siglo XXI, así como el de descentralización, no han
creado canales institucionales efectivos de imputación de responsabilidad al gobernante
de turno. En ausencia de tales canales, la población expresa sus demandas por resultados
mediante levantamientos contra las autoridades, más frecuentemente en el nivel
local, “acusándolas de corrupción o nepotismo o de no realizar las obras esperadas o
prometidas” (Grompone y Barrenechea 2010).

54 Perú en el umbral de una nueva era


II.3. La experiencia internacional: Los desafíos del fortalecimiento de
la unidad del gobierno son comunes hoy a los países de la OCDE y a
muchos de América Latina26

Los desafíos antes mencionados son complejos y algunos pueden ser abordados
solo en el largo plazo. Otros requieren de acuerdos políticos que en el pasado han
demostrado ser difíciles de alcanzar, como ha ocurrido con el proceso de descentralización.
Definir responsabilidades más claras es un desafío no resuelto en muchos países, incluso
en aquellos que han aplicado reformas de gobierno local a lo largo de varias décadas
(como España y otros países europeos). Pero existe otro conjunto de problemas que
sí pueden ser abordados con más facilidad, tanto porque hay interés como respuestas
por explorar dado que las soluciones a estos tienen algunos años de experimentación y
demostración27.

Resulta pertinente traer a colación las experiencias de países OCDE en lo que


respecta al “centro de gobierno”. Esta autoridad es un gabinete (en el caso de muchos
regímenes parlamentarios), la oficina del primer ministro o una oficina presidencial. Se ha
erigido en los últimos años como el núcleo para la formulación, identificación y evaluación
de políticas públicas.

El fortalecimiento del “centro de gobierno” nace en respuesta al proceso de


creación de un alto número de organismos especializados. Estos organismos se
han creado con el fin de separar la fijación de políticas, normas y regulaciones, así como
la implementación y prestación de servicios. Después de un proceso de veinte años de
creciente especialización y desagregación, estos países encuentran que el siguiente paso
es fortalecer la cohesión de la acción gubernamental28. El efecto de la fragmentación,
aunque por motivaciones diferentes que en el Perú, implicó una pérdida de visión
compartida. Si bien las respuestas a este fenómeno han variado de país a país, son
notables las siguientes lecciones29.

Un sólido centro de gobierno equilibra lo político con lo técnico

La autoridad política –oficina del primer ministro, del gabinete o presidencial–


cumple funciones clave. Es responsable de todo el programa de gobierno, supervisa
la concepción de las políticas, decide cuáles deben llevarse adelante, y coordina entre
sectores y supervisa la implementación de las políticas según lo planeado. En una economía
compleja y moderna, el poder político no podría llevar a cabo esas funciones sin el apoyo
de una secretaría técnica fuerte. Esta secretaría es experta en la administración de los
procesos operativos que promueven o evalúan iniciativas de políticas públicas, garantiza
su coordinación y consistencia y se ocupa de su implementación.

26
Las observaciones y conclusiones que se presentan en este apartado están documentadas en Banco Mundial 2010a (en
proceso de publicación en español e inglés).
27
No está de más señalar que el uso de precedentes internacionales es particularmente difícil en materia de organización
político-administrativa del Estado y de gestión pública. Los regímenes políticos tienen distintas formas de controles y
equilibrio entre poderes y sus actores juegan distintos papeles. Son también diferentes los grados de institucionalización,
avance y eficacia de los sistemas de control de gestión.
28
El proceso de desagregación se llevó a cabo desde el gobierno central hacia organismos semiautónomos especializados
o gobiernos subnacionales de jurisdicción territorial, a los cuales se dio el mandato de ejecutar políticas planificadas,
reguladas y financiadas (o cofinanciadas) desde el “centro de gobierno” o desde los ministerios rectores del sector.
29
Véase una discusión más extensa en Bouckaert et al. 2010; Pollitt et al. 2001; Pollitt et al. 2004; Portales y Raineri 2002;
Verhoest et al. 2010.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 55


Los países de la OCDE combinan las dimensiones política y técnica de la gestión
pública y sus consiguientes responsabilidades. Las políticas son programas para la
acción pública. Estos programas deben ser implementados, evaluados y, de ser necesario,
corregidos. La política requiere mantener un equilibrio con el proceso y el conocimiento
técnicos. En este contexto, el centro de gobierno se ha erigido en los últimos años como
el pilar de dicho equilibrio.

Un sistema organizativo con responsabilidades claras

La gestión pública en países de la OCDE está anclada en:


(i) Estructuras organizativas: estas determinan quién realiza qué tareas; establecen
jerarquías y límites organizativos.
(ii) Mecanismos de coordinación: diseñados para contrarrestar los efectos de las agencias
públicas que siguen sus propias agendas y enfocarlas en las metas compartidas. Suelen
ser gabinetes o comités ad hoc (o “ministerios líderes” en el caso de Nueva Zelanda y
“superministerios” en Australia).
(iii) Mecanismos de control: son los medios utilizados por el jefe del centro para hacer
cumplir sus prioridades a través de su agente en el ministerio sectorial o en la agencia
autónoma.

Una gerencia pública con criterios políticos y técnicos

En los países de la OCDE, los gerentes de la administración pública son designados


de acuerdo con criterios políticos y técnicos. Su papel en salvar la brecha entre el
mundo de la política y la formulación de políticas y el mundo de la implementación es crucial.
Desempeñan este rol tanto en el centro del gobierno (más específicamente, en las secretarías
de apoyo técnico del centro del gobierno) como en la cima de los ministerios. Unos pocos
países latinoamericanos, como el Brasil y Chile, cuentan con estos cuadros profesionales.

Capacidad técnica de los ministerios sectoriales

Los ministerios sectoriales en los países de la OCDE suelen contar con una gran
capacidad analítica en unidades o departamentos especializados. Además de sus
propias unidades financieras, de recursos humanos y gestión de activos, los ministerios de
la OCDE también disponen algunas veces de sistemas de información de gestión a nivel
sectorial para proveer información al proceso de formulación de políticas.

El restablecimiento del control jerárquico-contractual y la gestión por


resultados

El fortalecimiento gerencial del “centro de gobierno” se ha visto incrementado


con el avance de la gestión por resultados. La búsqueda de resultados prioritarios del
conjunto del gobierno reduce la atomización de propósitos, la falta de líneas prioritarias
y el consiguiente debilitamiento del control. Se especifican las metas prioritarias de la

56 Perú en el umbral de una nueva era


administración central, pero también las contribuciones de cada agencia a dichas metas.
Además, se monitorea la calidad y el cumplimiento de las metas de las agencias, y se
orienta el fortalecimiento de la capacidad de las agencias autónomas o los gobiernos
subnacionales hacia el cumplimiento de las metas.

Un Poder Legislativo con fuertes capacidades

Países de la OCDE disponen de poderes legislativos con fuertes capacidades. El


Congreso de Estados Unidos es un ejemplo relevante. Desempeña un papel clave en la
formulación de políticas y cuenta con una sólida oficina de presupuestos y comisiones
técnicas para tal efecto. Es el ejemplo más cercano a los sistemas presidenciales de
América Latina. Proporcionar al Legislativo peruano una base técnica más firme para
aprobar políticas o evaluar propuestas podría reforzar la capacidad de impugnación y
mejorar la formulación de políticas en el país.

II.4. Opciones de política

El desafío central para lograr un Estado efectivo no es el instrumento sino la


responsabilidad por los resultados a todo lo largo y ancho de la administración
pública. El objetivo es asegurar que haya siempre alguien que responda por los resultados
comprometidos, desde arriba hasta abajo, cada uno en su papel. Por tanto, son tres las
áreas de fortalecimiento que sugerimos considerar a la próxima administración: Centro
de gobierno, la gestión en los sectores y fortalecimiento del marco intergubernamental.

El centro de gobierno

Avances. En el Perú, el centro de gobierno lo constituyen la Presidencia, el MEF y la


PCM. Estas entidades ya cuentan con una serie de medios que permitirán continuar su
fortalecimiento, primordialmente:
• Las facultades de la Presidencia.
• La capacidad del MEF para demandar y utilizar la información de metas y resultados en
las previsiones de planeación multianual y en las decisiones presupuestarias.
• La institución de la PCM.

Acciones futuras. El fortalecimiento futuro en materia de evaluación ex ante y ex post


de las políticas públicas debería basarse en lo siguiente:
• La Oficina de la Presidencia debería encargarse de la cohesión de todas las políticas.
• Debería también consolidar su capacidad técnica para traducir metas presidenciales en
programas y proyectos operativos a cargo de los sectores. Esto requerirá de cierto grado
de conocimiento de la especialización y la complementación entre los sectores, como
también de la capacidad de producción de cada sector.
• El centro de gobierno vigilará especialmente las metas nacionales, lo que demanda
capacidad para la definición de prioridades estratégicas.
• Para tal efecto, se podría robustecer la práctica de los comités interministeriales
especializados (para lo social, lo económico, la infraestructura, etc.), encabezados

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 57


generalmente por un ministro líder, dentro de los cuales se reparte más puntualmente
la forma de contribuir a las metas identificadas por la Presidencia. Chile y Colombia ya
están recorriendo este camino.

Un elemento importante lo constituye la relación entre la PCM y el MEF. En la práctica,


ambos se encuentran frecuentemente en el terreno del control de resultados de gestión
de la administración, pero no lo hacen siempre reconociendo la especialización funcional
de cada uno y buscando sinergias y complementos entre uno y otro. Conviene entonces
reafirmar la orientación política y la capacidad de coordinación de la gestión pública de la
PCM dentro del centro de gobierno.

La gestión en los sectores

El arreglo institucional

Avances. El avance más importante es la formulación de metas en los “programas


estratégicos” –que están más cercanamente asociados a la gestión multisectorial–
así como de metas de prestación de servicios en los “programas institucionales”,
generalmente de responsabilidad de un solo ministerio u OPD. Hasta la fecha, los
programas estratégicos cubren el 11% del gasto público total. Los diferentes ministerios
han realizado esfuerzos para lograr una coordinación con las OPD, y una oportunidad
para asegurar esta coordinación ha sido la de nombrar los directores de estas
agencias.

Acciones futuras. Partiendo de esos avances, sería importante que cada unidad de
gobierno se responsabilice por metas que contribuyan a la consecución de los objetivos
superiores del conjunto del gobierno. Cada ministro responderá por metas más puntuales
que las nacionales, y controlables por el ministerio o agencia a su cargo. Y cada agencia,
dependiendo de su autonomía de gestión interna, sería monitoreada y controlada por el
logro de esos resultados.

En este caso, el desafío consiste en utilizar la relación jerárquica del presidente sobre
los ministros y los directores de agencias descentralizadas, propia de los sistemas
presidenciales, para institucionalizar mecanismos de:
• transmisión de las prioridades de gobierno;
• distribución de responsabilidades para el logro de esas prioridades entre las diversas
unidades de gobierno;
• seguimiento del avance de las metas propias de cada agencia de gobierno; y
• rendición de cuentas de resultados por los ministerios y las cabezas de las agencias
descentralizadas sobre sus metas propias y su contribución al logro de las metas
prioritarias de gobierno.

Sin embargo, la apropiación y aceptación de responsabilidad por la contribución esperada


de cada unidad de gobierno solo se logrará con un planeamiento estratégico participativo
que comienza en la Presidencia, el MEF y la PCM, se proyecta a todo el gabinete y
desde allí, baja en cascada hasta la planificación estratégica propia de cada unidad de
gobierno.

58 Perú en el umbral de una nueva era


El Presupuesto

Avances. El presupuesto nacional se maneja de acuerdo con los estándares y clasificadores


internacionales. Otro logro importante son las reglas de responsabilidad fiscal, enmarcadas
en un planeamiento macroeconómico multianual. Es decir, los avances más significativos
en los últimos años se han realizado a nivel macrofiscal. Como ya fuera mencionado, el
presupuesto por resultados se ha ido adoptando gradualmente. Partiendo de los avances
a nivel macro, este último constituye un esfuerzo para lograr una mejor asignación entre
sectores, y una mayor eficiencia a nivel de los prestadores de servicios. Estos dos objetivos
constituyen retos de más largo aliento y requieren de reformas institucionales adicionales.

Acciones futuras. La gestión sectorial puede ser fortalecida con el presupuesto por
resultados, herramienta que puede inculcar en las agencias ejecutoras de gasto el
compromiso de alcanzar las metas por ellas anunciadas. Pero es necesario reforzar la
idea de que el presupuesto por resultados realmente implica una discusión de prioridades
de política, de manera que se disminuya el riesgo de que en la práctica cada agencia de
gobierno diseñe un proceso presupuestario paralelo. En el sistema actual, se fijan metas
agregadas para luego separarlas y atribuirlas a los diferentes ministerios o programas y
prestadores de servicio, donde se vuelven metas asociadas al presupuesto. Este método
de “arriba hacia abajo” podría terminar siendo un ejercicio de búsqueda de resultados
por parte de los analistas sectoriales de presupuesto en todo aquello que implique gasto
de recursos para el gobierno. Esto equivaldría a buscar resultados para asignaciones
presupuestarias que ya están predeterminadas usualmente de manera inercial, es decir,
manteniendo las proporciones de los años anteriores. Con ello se desvirtuaría la lógica
del ordenamiento del presupuesto informado por resultados, que consiste en planear
primero los resultados reclamados del sector público, luego desagregarlos en actividades y
en líneas de presupuesto y termina por fondear los programas y las actividades prioritarias
del gobierno. Solo de esta manera se crea “espacio fiscal” para los compromisos
gubernamentales y se puede llamar a rendición de cuentas por resultados a los gerentes
o responsables de la ejecución del presupuesto (recuadro II.1).

El presupuesto y los resultados Recuadro II.1

El presupuesto asegura la financiación de las políticas prioritarias, consensuadas


y comprometidas por la administración, pero no es el momento para definir esas
políticas. El presupuesto es una oportunidad para revisar los resultados de ejercicios
anteriores y convenir metas e indicadores para los nuevos ejercicios; pero el
presupuesto no define el mandato de cada ministerio o agencia, ni genera por sí
mismo la información de resultados, ni basta para asegurar el compromiso de los
ministerios y las agencias con la rendición de cuentas por su contribución a las metas
superiores de gobierno.

Es decir, existe el riesgo de que se analice un presupuesto de un sector y se empiecen a


formular indicadores presupuestarios para la asignación futura, pero no se cuestione
siempre y necesariamente las acciones y los programas que generan este gasto y
cómo apoyarían a alcanzar mejor los resultados esperados.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 59


El propio presupuesto requiere ser fortalecido como herramienta de asignación de
recursos. Entre las grandes acciones prioritarias estarían:
• Repensar el esquema actual de los pliegos presupuestarios, pues el elevado número
de pliegos (150) no estimula la cohesión del conjunto del sector ni permite asignaciones
intersectoriales efectivas. Sería recomendable operar con pliegos únicos para los
sectores, y permitir trasladar y reasignar recursos dentro de cada pliego.
• Modificar la elaboración del presupuesto por insumos, y basar esa modificación en las
metodologías de costo30.
• Una mayor alineación de los diferentes instrumentos de gestión –entre ellos, los
marcos macroeconómicos multianuales y para inversión pública– con el presupuesto
para asegurar, a nivel de los ejecutores, una sola decisión sobre el uso de recursos.

También sería recomendable evitar que la palanca para estimular la búsqueda de los
resultados comprometidos por cada sector o agencia se reduzca únicamente a la
herramienta financiera. Convendrá introducir además estímulos de reconocimiento y
de prestigio institucional e individual para aquellos que alcancen o superen las metas
esperadas por el centro de gobierno y comprometidas por el Presidente.

De hecho, la palanca presupuestaria es bastante limitada para premiar o castigar los


buenos resultados. Sucede que, en la mayoría de casos, no es posible premiar el buen
desempeño de un sector o de un OPD con mayores asignaciones presupuestarias en
el ejercicio siguiente. Las fórmulas de asignación automática o garantizada de recursos
en función del resultado no son necesariamente convenientes ni practicables. Por el
contrario, muchas veces es necesario reforzar las asignaciones presupuestarias de aquellos
programas que, siendo prioritarios, no alcanzaron los resultados esperados en el ejercicio
anterior. Por ello, la experiencia de los países más avanzados en materia de presupuesto
por resultados indica que tanto la sanción (reducción de recursos) como el premio (más
recursos) están siempre sujetos a la interpretación de los resultados efectivamente
alcanzados31 (gráfico II.6). En síntesis, es preferible diseñar el presupuesto por resultados
como “presupuesto basado en la información de desempeño”, con una relación más
flexible en cuanto a la asignación de recursos. De hecho, una de las ventajas de un
instrumento de este tipo es que puede revelar bajas capacidades institucionales. En este
sentido, se deberían fortalecer los instrumentos y los recursos que apoyen el desarrollo
institucional de las entidades32.

30
A largo plazo, y cuando las condiciones de transparencia estén dadas, se debería permitir traslados de recursos entre
años, como los aplican Suecia y otros países de la OCDE, con el fin de brindar mayor flexibilidad.
31
Los países no aplican estas sanciones o premios monetarios siempre con esta lógica simplificada o unidireccional.
También existen casos –como en Chile– donde programas poco efectivos han tenido que recibir recursos adicionales para
lograr el fortalecimiento de su gestión. Por otro lado, las sanciones presupuestarias son difíciles de aplicar políticamente.
32
En este sentido, las evaluaciones periódicas de programas deben ser utilizadas en el proceso de programación y
ejecución presupuestaria. En la fase inicial, es más útil darles una función de monitoreo de capacidades institucionales, en
vez de utilizarlo como herramienta para establecer un vínculo de atribución de responsabilidad entre recursos y resultados
en servicios públicos.

60 Perú en el umbral de una nueva era


Tipología de sistemas de gestión por resultados Gráfico II.6

Relación con la toma de decisiones


Grado de
institucionalización
Rígido Flexible

Presupuesto basado
Método directo / en la información de
Institucionalizado
fórmula desempeño

Particularizado _ Uso
(Ad hoc) presentacional

Fuente: Base de datos del Banco Mundial

No debería perderse de vista que una de las reformas complementarias más importantes
es que los gerentes públicos tengan poder de decisión y espacio de maniobra para
organizar las unidades administrativas a su cargo, a fin de poder alcanzar las metas. Solo
de esa manera podrá imputárseles responsabilidad por los resultados de su gestión. Un
componente importante son los recursos humanos, discutido a continuación.

Recursos Humanos

Avances. Bajo el liderazgo del MEF, se ha fortalecido la responsabilidad fiscal en materia


de gastos de personal, aunque aplicar este principio se ha hecho difícil con los recientes
aumentos de sueldos a diferentes grupos de empleados públicos. Por otro lado, se
constituyó SERVIR como ente encargado de las políticas de personal. Se estableció un
Programa de Gerentes Públicos –bajo principios de gestión del sector privado– como
punto de partida para fortalecer a un grupo de empleados clave para la gestión y
rendición de cuentas, así como el involucramiento de direcciones regionales como
gestoras desconcentradas. La sistematización de diferentes rubros de gasto de personal
representa un esfuerzo adicional, aunque aún no se ha logrado constituir una base de
información compartida entre el MEF y SERVIR.

Acciones futuras. Para fortalecer la coordinación y la rendición de cuentas se considera


fundamental realizar una reforma del sistema de recursos humanos. Ello requerirá
compaginar niveles de responsabilidad con niveles salariales y utilizar los incentivos –
sobre todo los no monetarios– para un mejor desempeño laboral.

Obtener una mejora en la rendición de cuentas implica considerar el tema de los


empleados subnacionales y alinear mejor las responsabilidades de provisión de servicios
de los gobiernos subnacionales con el personal que realmente se administra a ese
nivel. Esto es sobre todo relevante en el caso del magisterio, que es pagado por los
departamentos pero que no es propiamente gestionado por ese nivel de gobierno.
Mientras se define el modelo de provisión de servicios en el sector educación, tendría
sentido actuar con coherencia y transferir las responsabilidades de gestión de recursos
humanos otra vez al gobierno central. Así se tendría una separación más clara de los
niveles de responsabilidades.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 61


Por otro lado, habría que fortalecer la gestión de los gerentes públicos. Partiendo del
programa en curso de SERVIR, sería conveniente restablecer un cuadro de profesionales
en muchos ámbitos de la administración pública con incentivos a la carrera de largo
plazo, capaz de gerenciar al personal y autónomo para la gestión administrativa de la
entidad o unidad a su cargo. La gestión por resultados requiere la compaginación de
responsabilidades y capacidades de gestión.

Contribuiría a la transparencia que el MEF establezca una planilla automatizada única que
cubra a todos los empleados. Esto mejoraría considerablemente las posibilidades de planificar
y controlar los gastos en salarios, modelar los posibles costos de políticas de pago alternativas,
y asegurar que el salario se calcule y se pague correctamente, con auditorías apropiadas.

Es poco probable que reformas salariales fragmentadas como las aplicadas en el pasado
logren mejorar el sistema de recursos humanos. Lo aconsejable sería una reforma del
sistema de regímenes laborales y de pagos. Los empleados del sector público se deberían
contratar con escalas salariales más uniformes. En la medida de lo posible, el salario base
sería igual al 100% de la remuneración. Habría que reformar el sistema de jubilación a fin
de asegurar que sea fiscalmente sostenible. Es importante que cualquier reforma salarial
se realice con responsabilidad fiscal, es decir, evitando presiones de gastos adicionales.

El personal se reclasificaría según los siguientes principios:


• El personal obrero probablemente sería empleado bajo el régimen del sector privado.
• El personal eventual sería contratado bajo CAS (siempre que sea personal realmente
eventual), pero con reformas importantes para regular el proceso de designación a fin
de promover la transparencia y la rendición de cuentas, y evitar recontrataciones en serie
de la misma persona.
• El personal contratado en agencias públicas en condiciones de igualdad con el gobierno
se contrataría bajo lo dispuesto en la ley para el sector privado. Los marcos de políticas/
financieros que rigen a esas organizaciones especificarían los principios que se deben
aplicar en la definición del salario.

Transición hacia un nuevo sistema de recursos humanos Gráfico II.7

Continuación en 276 con nivel de


pagos y beneficios congelados
Empleados
con
Régimen
Jubilación temprana y voluntaria
276
pueden
Ministerios preparan elegir
una revisión de Proceso abierto
los requerimientos Nombramiento a nuevas
y transparente posiciones con nuevo sistema de
organizacionales de contratación
y definen los tipos contratos
para llenar
de perfiles que se los puestos
requieren para la vacantes
futura prestación Nombramiento a nuevas
de servicios posiciones con nuevo sistema de
contratos
Empleados
CAS
No se renueva contrato CAS

Fuente: Base de datos del Banco Mundial

62 Perú en el umbral de una nueva era


Es tanta la complejidad de los sistemas de recursos humanos que se deberá tener mucho
cuidado en la transición hacia un sistema nuevo. Las tres condiciones claves para el éxito son:
• El sistema nuevo es creíble, fiscalmente sostenible y ofrece mejoras evidentes a las personas
en comparación con el sistema actual. Las mejoras no se pueden plasmar al mismo tiempo
para todos los empleados públicos, pero el escenario futuro y objetivo es mejor para todos.
• Todos los grupos de funcionarios públicos tienen que cambiar su forma de empleo pero,
como se muestra en el gráfico II.7, se ofrecen opciones (limitadas) a los individuos para
seleccionar su régimen de pago o un arreglo alternativo (opciones de salida).
• Asegurar que los controles laborales impidan una ‘puerta giratoria’, es decir, que haya
empleados que salen y son recontratados en una sucesión rápida.

Si no se satisfacen estas condiciones, es poco probable que la transición sea efectiva y que se
obtengan los beneficios esperados. Igualmente, si no se logra esa transición, es probable que
tanto el sistema de recursos humanos como el presupuesto nacional estén en peor situación.

Inversión Pública

Avances. Con la idea de apoyar las metas de planeación macroeconómica de mediano


plazo, el Perú desarrolló la programación multianual de las inversiones. Aunque se trata
de una sumatoria de diferentes planes de inversión de las entidades, constituye un punto
de partida para fortalecer la visión de mediano plazo. Asimismo, adoptó un marco de
gestión para la inversión público-privada que incluye a los gobiernos subnacionales.
También desarrolló y viene perfeccionando las diferentes metodologías sectoriales para la
evaluación de proyectos. El MEF también recién está iniciando la evaluación de resultados
de la inversión pública.

Acciones futuras. Lo recomendable sería corregir la atomización de los recursos


de inversión del país en proyectos de impacto y responsabilidad reducidos. El Perú ha
construido un respetable Sistema Nacional de Inversión Pública que procesa iniciativas
de inversión y declara elegibles los proyectos con base en estándares internacionales de
calidad. Lo que faltaría es darle orientación y visión de conjunto a la inversión pública
mediante la formulación de políticas de inversión con metas y rendiciones de cuentas que
apunten más a los resultados de alto nivel esperados de la inversión en su conjunto y de
las metas presidenciales. Las áreas de acción principales son dos.

(i) Fortalecer el marco institucional de la inversión pública.


• El SNIP tiene que avanzar hacia una mayor integración con el sistema de presupuesto
y las evaluaciones ex post. Lo mismo para los controles de calidad ex ante de las políticas
públicas.
• Sería conveniente establecer un marco de incentivos a la coordinación de la inversión
pública entre niveles de gobierno. Los esquemas de cofinanciación podrían resultar
útiles para movilizar recursos hacia las metas nacionales.
• Para todo lo anterior será necesario reforzar el equipo de aplicadores del SNIP. Sucede
que el presupuesto de inversión ha crecido considerablemente, pero el conjunto de
personas que decide la elegibilidad de la inversión pública ha quedado congelado.
• También es importante dar un tratamiento diferenciado a las diversas capacidades
subnacionales. Como muestra el gráfico II.8, la discusión que se debería tener en el Perú
es sobre las alternativas de (i) invertir más recursos en gobiernos locales ya eficientes

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 63


para obtener mayores niveles de retorno económico y social (Región B en el gráfico);
(ii) o, más bien, invertir mayores recursos (y asistencia técnica) en los de bajos niveles de
eficiencia y calidad de servicio (Región C). También es importante aclarar el tratamiento
para regiones de tipo A y D que muestran avances en calidad de servicio o en su nivel
de eficiencia.

Capacidades desiguales en un contexto descentralizado Gráfico II.8

Región A Región B

Niveles en
calidad de
servicio

Región C Región D

Niveles de eficiencia
Fuente: Base de datos del Banco Mundial

(ii) Considerar una reformulación del SNIP y su enfoque. A continuación se presentan


algunas ideas:
• Abandonar la separación rígida entre gestión pública y gestión privada. No es
eficiente para el Perú continuar gestionando la inversión pública bajo reglas rígidas de
separación público-privada, que sirvieron en otras épocas de escasez y bajo desarrollo
del sector privado33. Hoy la administración pública es considerablemente inferior
a la privada. Ambas administraciones conviven una al lado de la otra, con bajísima
interacción. El Perú ya cuenta con un marco regulatorio para la inversión privada que
aboga por compartir el riesgo (de demanda o de otro tipo) con el Estado. Hoy es
posible tercerizar el diseño y la ejecución de las obras. Sería ideal contar con reglas
más claras que definan la inversión en bienes públicos que sigue canales puramente
públicos de la que sigue canales mixtos o de asociación pública-privada, y balancear las
evaluaciones y los controles predominantemente jerárquicos de la modalidad pública
con las evaluaciones y los controles de mercado más propios de la modalidad mixta.
Además, convendría intensificar los estímulos a la modalidad de inversión en red,
especialmente entre departamentos y municipios, con mayor razón si no fructifican las
macrorregiones.

33
Esto es justamente lo que ha hecho Chile y lo que busca hacer ahora Colombia con ocasión de la expedición de su
regla fiscal. Otros países de acelerado crecimiento económico, incluidos los “tigres asiáticos”, lo hicieron en su momento.

64 Perú en el umbral de una nueva era


• Constituir fondos o bolsones especiales, separados y suplementarios al SNIP,
que atacan una problemática particular. Es lo que han hecho Irlanda, Corea, India,
entre otros países, y lo que buscan hacer hoy Chile con su fondo de innovación (cuyo
manejo no pasa por su buen sistema SNIP) o Colombia con la reforma constitucional
en curso. Es también la forma como se manejan los fondos estructurales de la
Unión Europea. Esencialmente, se trata de mecanismos que someten la inversión
pública a criterios ex ante de selección mediante competencia abierta entre distintas
propuestas; controles más focalizados en resultados, por tanto, una financiación
paso por paso según el avance y el resultado obtenido; y una amplia libertad para
manejar la ejecución de los proyectos. En la práctica, son controles más severos de
beneficio e impacto que los del SNIP y que de una u otra manera comprometen al
sector privado en la producción de bienes y servicios mixtos34. Su aplicación requiere
un análisis profundo de las lecciones de esfuerzos previos del Perú en este sentido.

• Gestión del riesgo de cumplimiento y del éxito de proyectos de inversión. Estaría


enfocada en proyectos que corren el riesgo de no cumplir su cronograma y contemplaría
el diseño de mecanismos especiales para suplir las bajas capacidades. Estos mecanismos
permiten una gestión proactiva que compensa o corrige las deficiencias institucionales.
Países como Corea los aplican.

Fortalecer el marco intergubernamental

Avances. Los esfuerzos posteriores a la promulgación de la Ley de Bases de la


Descentralización (2002) se centraron en la certificación de capacidades locales,
sobre todo en el área social, que constituyó el punto de partida para la transferencia
de responsabilidades. Más recientemente, se extendió la gestión por resultados a los
gobiernos locales mediante la creación de dos transferencias (Plan de Incentivos, Plan de
Modernización Municipal). A pesar de su limitado volumen de recursos, tienen el potencial
de movilizar el gasto hacia las metas y servicios mencionados en las transferencias en un
grupo importante de municipios.

Acciones futuras. La gran limitación para que estos esfuerzos se materialicen en mejores
servicios es el marco de la descentralización, basado en responsabilidades difusas.
Esto constituye un reto de largo plazo más allá del término de una administración de
gobierno. Mientras tanto, tendría que fortalecerse el modelo de coordinación que se está
desarrollando en el Perú.

Ello requiere una mejor definición del uso de los diversos estímulos que tiene a mano
el gobierno central para la coordinación intergubernamental: (i) la negociación directa
de prioridades; (ii) la inducción mediante preasignación y condicionamientos del gasto;
y, (iii) el uso de herramientas de apalancamiento (como la cofinanciación). Hoy estas
tres estrategias se aplican en paralelo, aunque no siempre en forma coordinada y
complementaria.

34
El Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL) peruano es un ejemplo de solución de
problemas específicos –en este caso de capacidades institucionales bajas en municipios aislados y con alta incidencia de
pobreza–, sin embargo, tiene necesariamente que funcionar dentro de los procesos actuales, que resultan ser limitantes.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 65


Puede ser de mucha utilidad estudiar las experiencias de países de la OCDE y las
herramientas que aplicaron para generar una mayor coordinación entre los niveles de
gobierno. En estos países, los gobiernos subnacionales fueron incluidos explícitamente
en los esfuerzos para establecer visiones conjuntas. Se diseñaron modelos contractuales
entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales (OCDE 2007): en España se
denominaron Convenios de Colaboración; en Francia, Contrats de Plan Etat-Région
(CPER); en Italia, Accordo di Programma Quadro (APQ); en Alemania, Tareas Conjuntas;
y en el Canadá fueron diferentes acuerdos intergubernamentales. Cada uno tiene
modalidades y fines diferentes, pero muestran cómo estimular la rendición de cuentas
entre niveles de gobierno35.

Por otro lado, es poco probable que el Perú pueda profundizar la descentralización fiscal
–sobre todo otorgando ingresos propios nuevos o adicionales a regiones o municipios–
sin que al mismo tiempo se produzcan otros efectos poco deseables; entre ellos, una
profundización de la inequidad en la distribución de los recursos. Sin embargo, tendría
mucho sentido racionalizar la gestión fiscal.
• Una reforma importante sería la unificación de ingresos en una sola fuente. Hoy las
transferencias provienen de diferentes ingresos, tanto de impuestos individuales,
regalías, como de asignaciones presupuestarias. La coordinación presupuestaria así
como el proceso de fijación de prioridades pueden facilitarse si estas fuentes se unifican;
también podría amortiguar mejor una posible volatilidad en el flujo de recursos.
• Además, sería recomendable ordenar los diferentes condicionamientos de las
transferencias (PI, PMM, entre otros) entre sí y juntamente con las transferencias de
más libre disposición (FONCOMUN, etc.), a fin de que sean compatibles y establezcan
un marco de incentivos más claro.
• Se debería buscar un balance entre los principios de responsabilidad fiscal y la autonomía
en la gestión a nivel subnacional. La prohibición de incrementar el gasto corriente, entre
otras, es una severa limitante sobre todo para la gestión de recursos humanos. Reglas
de responsabilidad fiscal como las aplicadas en el Brasil, donde los estados tienen límites
de gasto en personal en función de su ingreso corriente, podrían constituir un marco
viable para los municipios grandes.

35
A largo plazo, es importante no perder de vista que esto requiere de un cierto grado de autonomía en la gestión de
los insumos –recursos financieros, humanos, tecnológicos, etc.– para lograr la creatividad y la responsabilidad por los
resultados en cada nivel de gobierno.

66 Perú en el umbral de una nueva era


Anexo A. Descentralización fiscal

El Perú está dividido administrativamente en 26 gobiernos regionales36 y


en gobiernos locales, constituidos por 195 municipios provinciales y 1639
municipios distritales37. Los gobiernos subnacionales son autónomos para desarrollar
las competencias que les han sido asignadas en el marco de un país unitario. En cada nivel
de gobierno existen autoridades electas –presidentes regionales y alcaldes– y consejos
que aprueban y ejecutan su presupuesto.

La gradual pérdida de espacio de maniobra en términos de ingresos del gobierno


nacional se refleja en aumentos de presupuestos en los gobiernos subnacionales.
Mientras que en 2005 los gobiernos subnacionales en su conjunto ejecutaron 5,8% del
PBI, en 2009 ejecutaron 7,9% del PBI38. Paralelamente, el balance fiscal vertical ha estado
sujeto a cambios considerables entre 2005 y 2009. Esto refleja la creciente importancia de
los niveles subnacionales, aunque no siempre, como se discute más adelante, esto viene
asociado a una creciente autonomía en la toma de decisiones39. Como muestra el gráfico
A.1, la dependencia de las transferencias tanto a nivel municipal como departamental se
ha incrementado durante estos años; no fueron facilitados nuevos ingresos propios para
los gobiernos subnacionales.

Balance fiscal vertical Gráfico A.1


2005 y 2009
%
100 6,7%
4,4%
12,0% 1,0%
1,0%
90 20,0%

80 17,1%

70 18,6%
Porcentaje del total

60
50
92,3% 70,9% 94,7% 94,7%
40
30
20
10
0
Ingresos Gastos Ingresos Gastos
propios propios
2005 2009

Gobierno nacional Gobiernos regionales Gobiernos locales

Nota: Se excluye del análisis el rubro “sector público”. Se cuentan como ingresos propios para (i) el nivel nacional: “recursos
ordinarios” y “recursos directamente recaudados”; (ii) para el nivel regional y local: “recursos directamente recaudados”. En el
análisis de ingresos se excluyen los recursos del canon. Para los gastos, se cuentan para cada nivel de gobierno los gastos totales,
independientemente de la fuente de financiamiento.

Fuente: Banco Mundial, con base en información de la Cuenta General de la República

36
Incluye la Municipalidad Provincial de Lima, que también cumple funciones de gobierno regional. Estos gobiernos
regionales reemplazaron a los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) en 2003.
37
El documento denomina “gobiernos subnacionales” a los niveles departamental, provincial y distrital. De acuerdo
con la terminología utilizada en el Perú, el documento se refiere a “gobiernos locales” para los dos tipos de municipios:
provinciales y distritales.
38
Los gastos de los gobiernos locales subieron a un ritmo anual de 18% en términos reales en los últimos siete años, con
mayor fuerza en los más recientes, sobre todo por mayores transferencias.
39
Como se explica más abajo, algunos de estos cambios son netamente de tipo contable.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 67


A pesar de que los niveles departamental y local son constitucionalmente
autónomos, su lógica de financiamiento y organización son diferentes. En gran
medida, los departamentos funcionan como agentes del gobierno central. El marco
de incentivos está en extremo determinado por el gobierno central por los siguientes
aspectos organizativos:
• Los departamentos tienen un alto grado de dependencia de las transferencias: alrededor
de 90% de sus ingresos son recursos del gobierno central. Además, y a diferencia de los
municipios, las transferencias a los gobiernos regionales dependen en un mayor porcentaje
de recursos específicos determinados año a año en el presupuesto de la Nación.
• Tienen ingresos mínimos propios basados en tasas, pero no cobran impuestos.
• Parte de su gasto son salarios a profesores. Los departamentos ejecutan este gasto por
delegación del gobierno central, pero no pueden gestionar a este grupo de servidores
públicos. Este cambio realizado en los últimos años, que es en realidad netamente
contable, explica el gran salto que registran los departamentos en los índices
presupuestarios de gasto entre los años 2005 y 2009 arriba mencionados.

Una excepción a este marco de incentivos establecidos por el gobierno central


son los departamentos que cuentan con ingresos por concepto de canon40. Si bien
estos recursos cuentan con una preasignación de tipo sectorial –el 90% tiene que ser
dedicado a inversión, evitando así el financiamiento de los crecientes gastos corrientes–,
en la práctica permiten una amplia discreción en el gasto. Un efecto colateral es que
dificultan la programación de recursos puesto que se trata de un ingreso volátil. Además,
implican un alto grado de inequidad en el gasto entre los departamentos que más se
benefician del canon y aquellos que no gozan de él.

Los municipios son mucho más autónomos en su financiamiento que los


departamentos. Sin embargo, aún no se ha establecido un marco de incentivos lo
suficientemente claro para orientar el gasto local o coordinarlo con las prioridades nacionales.
Las tensiones entre los incentivos establecidos por la Nación y aquellos para orientar el gasto
hacia las prioridades locales por parte de los ciudadanos están en pleno desarrollo.
• La base del ingreso propio41 municipal es el impuesto predial. Este permite un ingreso
relativamente estable, por lo menos en distritos de alta capacidad fiscal.
• Los municipios tienen fuentes de transferencias42 regulares atadas a determinados
ingresos nacionales43. Estos son el Impuesto General a las Ventas (IGV) para el Fondo
de Compensación Municipal (FONCOMUN) y el Impuesto a la Renta. Estas transferencias
únicamente traen condicionamientos para guardar un porcentaje de gasto corriente y
de inversión, permitiendo así una alta discrecionalidad en el gasto.
• Las transferencias por concepto de Plan de Incentivos (PI) y de Plan de Modernización
Municipal (PMM), si bien son por naturaleza instrumentos del gobierno central, tienen
la virtud de apalancar recursos locales en función de las metas que son, en teoría, de
responsabilidad municipal. Sin embargo, no todas las metas son de plena responsabilidad

40
Los municipios también reciben recursos del canon, pero en mucho menor medida que los departamentos. En
promedio, los ingresos municipales por recursos naturales constituyen una tercera parte de los ingresos municipales
totales. En 330 gobiernos locales, los ingresos por recursos naturales constituyen más del 70% de sus ingresos totales.
41
Los ingresos propios se han mantenido constantes (0,9%) como porcentaje del PBI en el período 2000-09.
42
Las transferencias a los gobiernos locales más que se cuadruplicaron en términos reales en los últimos siete años,
incrementando su participación con respecto al PBI de alrededor de 1,2% en los años 2000 a 2002 a 2,9% en los años
2007 a 2009.
43
El Perú no tiene, como por ejemplo Colombia, México o la Argentina, un sistema de coparticipación general.

68 Perú en el umbral de una nueva era


municipal ni los factores de producción de estas metas se controlan siempre a nivel local.
Además el flujo de recursos puede variar, lo que agrega un grado de incertidumbre a la
hora de programar recursos (Banco Mundial 2010b).
• Por otra parte, el presupuesto participativo aplicado a nivel local establece otros criterios
de priorización de recursos, que reflejan las prioridades locales de los ciudadanos, pero
no sobre servicios públicos en general, lo que puede resultar ineficiente para la toma de
decisiones sobre el uso de recursos.

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 69


Composición del gasto nacional funcional (sectorial) Tabla A.1
2000-2009
(Porcentajes)

Sector 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Presidencia del
Consejo de 1,22% 0,81% 7,49% 23,03% 1,02% 2,61% 2,23% 3,40% 3,50% 3,54%
Ministros
Poder Judicial 1,66% 1,41% 1,41% 1,34% 1,37% 1,74% 1,99% 2,09% 1,89% 2,08%
Ambiental n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,05% 0,22%
Justicia 1,13% 1,05% 1,01% 0,56% 0,53% 0,77% 0,86% 0,65% 1,21% 1,43%

Interior 0,00% 8.,36% 7,87% 7,22% 7,20% 8,62% 8,86% 8,94% 8,26% 8,67%
Relaciones
1,33% 1,08% 1,02% 0,99% 0,85% 1,14% 1,11% 1,16% 1,04% 0,94%
exteriores
Economía y
43,75% 36,94% 37,28% 33,41% 36,67% 42,59% 40,08% 36,45% 33,73% 28,16%
Finanzas
Educación 9,16% 7,37% 7,87% 8,71% 8,55% 9,96% 10,41% 11,67% 11,53% 12,33%

Salud 6,03% 5,61% 6,05% 5,04% 4,98% 6,66% 6,73% 6,91% 6,73% 6,92%
Trabajo y
0,17% 0,11% 0,45% 0,64% 0,50% 0,77% 0,64% 0,67% 0,62% 0,95%
promoción social
Agricultura 2,83% 2,28% 2,22% 1,56% 1,24% 1,65% 2,49% 2,67% 2,18% 2,56%

Industria,
Turismo,
Integración y 0,33% 0,27% 0,16% n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Negociaciones
Comerciales
Internacionales

Transportes,
Comunicaciones, 4,97% 3,48% 1,72% n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Vivienda y
Construcción

Energía y Minas 0,90% 0,74% 0,40% 0,61% 0,58% 1,33% 1,11% 1,89% 5,60% 3,45%

Pesquería 0,34% 0,32% 0,16% n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Contraloría
0,17% 0,14% 0,17% 0,28% 0,34% 0,40% 0,41% 0,44% 0,34% 0,32%
General
Defensoría
0,08% 0,06% 0,06% 0,06% 0,06% 0,08% 0,08% 0,10% 0,08% 0,08%
del Pueblo
Consejo
Nacional de la 0,01% 0,02% 0,03% 0,03% 0,02% 0,03% 0,03% 0,02% 0,02% 0,02%
Magistratura

Ministerio Público 0,53% 0,52% 0,65% 0,63% 0,67% 0,79% 0,84% 0,93% 1,15% 1,51%

Tribunal
Constitucional 0,03% 0,02% 0,03% 0,03% 0,03% 0,03% 0,03% 0,04% 0,03% 0,04%

Presidencia 21,37% 16,78% 9,95% n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Defensa 0,16% 9,22% 8,45% 7,54% 7,75% 9,81% 9,37% 8,82% 8,69% 10,52%
Fuero Militar
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,00% 0,01%
Policial
Congreso de 1,01% 0,88% 0,93% 0,78% 0,79% 0,74% 0,71% 0,65% 0,58% 0,59%
la República

Jurado Nacional
de Elecciones JNE 0,09% 0,12% 0,16% 0,06% 0,05% 0,10% 0,27% 0,09% 0,07% 0,07%

70 Perú en el umbral de una nueva era


Sector 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Oficina Nacional
de Procesos 0,49% 0,82% 0,35% 0,06% 0,04% 0,38% 0,75% 0,09% 0,09% 0,08%
Electorales
ONPE

Registro Nacional
de Identificación 0,39% 0,23% 0,18% 0,19% 0,16% 0,33% 0,34% 0,30% 0,36% 0,39%
y Estado Civil
RENIEC

Promoción de la
Mujer y de De- 1,86% 1,37% 0,65% n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
sarrollo Humano

Comercio Exterior
n.d. n.d. 0,09% 0,27% 0,38% 0,47% 0,51% 0,48% 0,45% 0,48%
y Turismo

Transportes y n.d. n.d. 1,47% 3,28% 2,78% 3,80% 4,55% 5,19% 6,12% 9,57%
Comunicaciones

Vivienda,
Construcción y n.d. n.d. 0,81% 1,18% 1,11% 1,66% 2,36% 3,18% 3,43% 2,35%
Saneamiento
Producción n.d. n.d. 0,12% 0,25% 0,29% 0,33% 0,34% 0,48% 0,43% 0,41%
Mujer y n.d. n.d. 0,81% 2,26% 0,98% 3,22% 2,93% 2,68% 1,81% 2,32%
Desarrollo Social
Gobiernos
n.d. n.d. n.d. n.d 21,08% n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Regionales
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Fuente: SIAF

Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 71


Anexo B. Controles internos, contabilidad y reporte fiscal en el Perú

Controles internos y auditorías


• Hay controles internos en cada institución del sector público y son realizados por la
Oficina de Control Interno (OCI), que reporta los resultados a la Contraloría General de
la República.
• Las auditorías internas son débiles y no están generalizadas en todo el sector público.
En 2009 se aprobó una enmienda constitucional para reducir el cronograma para la
aprobación de las cuentas financieras, con auditorías de la Contraloría General de la
República, que podía mejorar la utilidad de este ejercicio y la capacidad de supervisión
del Congreso.

Contabilidad
• Las cuentas públicas son preparadas a través del SIAF, pero no a tiempo.
• Desde 2009, el plan de cuentas tiene, con unas pocas excepciones, una correspondencia
de uno a uno con la nueva clasificación presupuestaria introducida con el Presupuesto
de 200943. La Cuenta General de la República consolida a todo el sector público,
incluyendo no solo el gobierno general sino las empresas públicas financieras y no
financieras. Las instituciones públicas cuentan con un representante de la Dirección
Nacional de Contabilidad Pública (que depende administrativamente del MEF) para
asegurar que los procedimientos y las prácticas contables estén en consonancia con las
normas nacionales e internacionales.
• Se está empezando a elaborar cuentas financieras trimestrales para la mayoría de las
entidades del sector público.
• La consolidación de las cuentas públicas es un ejercicio anual y se presenta a la
Contraloría General de la República dentro de los seis meses después de terminar el
ejercicio presupuestario (en cumplimiento con la ley).
• Estas cuentas son auditadas por la Contraloría General de la República y presentadas al
Poder Ejecutivo en los últimos días de agosto, para luego ser presentadas al Congreso.
El rezago en este proceso ha sido reducido a nueve meses en los últimos años.
• La Comisión de Presupuesto y el Congreso aprobaron las cuentas públicas de 2008
antes de fines de 2009, reduciendo así los prolongados retrasos de los años anteriores.
Asimismo, en 2009 el Congreso aprobó una enmienda constitucional para racionalizar
aún más el proceso de aprobación de las cuentas, con el objetivo de que este termine
a fines de noviembre del siguiente año y se pueda usar para la discusión del presupuesto
de dos años seguidos. Aún está por verse si las principales conclusiones/recomendaciones
se monitorearán y se tomarán en cuenta.

Reporte fiscal
• La conciliación de todas las cuentas bancarias del gobierno central y los registros fiscales
es un ejercicio mensual, dentro de las cuatro semanas después de fin de mes.
• Los reportes fiscales mensuales se publican en la página web del MEF dentro del
siguiente mes.
• La Oficina de Presupuesto del MEF presenta reportes mensuales y trimestrales sobre la
ejecución presupuestaria al Congreso y la Contraloría General de la República.
• También hay informes semestrales sobre el cumplimiento de normas fiscales nacionales
y un informe anual ex post sobre las desviaciones frente a la meta del marco fiscal y las
normas fiscales (los informes sobre los techos en los gastos presupuestados se elaboran
cada mes y se presentan al Congreso).

Los nuevos clasificadores han sido modernizados siguiendo estándares internacionales y están armonizados con el
43

Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas 2001 del Fondo Monetario Internacional.

72 Perú en el umbral de una nueva era


Capítulo II Gobernabilidad en el Perú: coordinación y rendición de cuentas en un Estado descentralizado 73
capítulo III
74 Perú en el umbral de una nueva era
Desarrollo de las habilidades
humanas para un Perú más
próspero y más equitativo1
III.1. Introducción

En los últimos años, el crecimiento económico y la generación de empleo han


aumentado considerablemente en el Perú. Para sostener estas tendencias positivas es
esencial una mejora significativa del capital humano. El consenso al respecto es amplio.

Si bien se han registrado mejoras en el mercado laboral, hay evidencia de


que la generación de empleo ha sido insuficiente y desigual, y los ingresos y
la productividad laboral han crecido solo modestamente2. El rápido crecimiento
económico unido al cambio en el patrón de la demanda laboral (impulsado por las
exportaciones y el cambio tecnológico) puede generar desajustes entre la oferta y la
demanda de habilidades en el mercado laboral. Estos desajustes se exacerbarán a medida
que el crecimiento se sustente progresivamente en las exportaciones de recursos naturales
más procesados y/o en nuevas actividades de mayor valor agregado.

Además, el gasto social se expandió en forma sostenida sobre la base de una


capacidad fiscal más amplia. Aun cuando las tasas de pobreza y desigualdad han
disminuido, los actores sociales reconocen que los beneficios de la mayor prosperidad no
se han distribuido equitativamente entre la población3. A pesar de que los indicadores
sociales han mejorado, permanecen muy por debajo de los de otros países con un
ingreso per cápita similar. La consolidación democrática y el proceso de descentralización
han incrementado la influencia política de la población de bajos ingresos. El resultado
es una presión creciente para llenar los vacíos en la política social a fin de mejorar las
oportunidades laborales y establecer redes de protección social más efectivas.

Los empleadores peruanos reclaman que los trabajadores por lo general no


cuentan con las habilidades necesarias4, pero no queda muy claro cuáles son
las habilidades que escasean. El Perú es un país de ingreso medio, con una cobertura
casi universal de la educación primaria y una cobertura de la educación secundaria y
terciaria cercana o superior a la del promedio regional de América Latina y el Caribe.
No obstante, la calidad de la educación (los resultados de aprendizaje) es mucho menor
que la de otros países con niveles de ingresos comparables en la región y en el resto del
mundo. Como se señala más adelante, hay estudios que muestran que la calidad de los
graduados de las instituciones de educación secundaria y universitaria y de los centros
de capacitación laboral es muy heterogénea. El sistema educativo, tanto la educación

1
Este capítulo ha sido elaborado por Omar Arias. Se fundamenta en un estudio en proceso sobre habilidades laborales y
empleabilidad en el Perú que utiliza una nueva encuesta de hogares que recopila datos novedosos acerca de diferentes
dimensiones de las habilidades. Asimismo, recoge las conclusiones y recomendaciones principales de las Notas de Política
breves, recogidas en el Volumen II, en las áreas de educación básica y terciaria, salud, protección social, resultados en los
servicios sociales, pobreza, y mercados laborales.
2
Véase la Nota de Políticas sobre mercados laborales en el Volumen II.
3
Véase las Notas de Políticas sobre pobreza y protección social en el Volumen II.
4
Según la Evaluación del Clima de Inversión en el Perú de 2007 del Banco Mundial.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 75
básica como la educación postsecundaria, está fragmentado y ofrece distintos caminos
de acceso y calidad para desarrollar las habilidades genéricas en la población joven. La
capacitación en habilidades técnicas difícilmente puede llenar los vacíos existentes en el
capital humano (habilidades genéricas) y mejorar las posibilidades de acceso a un empleo
para los trabajadores.

Este capítulo presenta evidencia empírica y propone políticas fundamentales


para que el desarrollo de las habilidades de los peruanos se convierta en la piedra
angular para alcanzar el doble objetivo de un Perú con crecimiento económico
sostenido y equidad social. La evidencia internacional y nacional muestra que un
conjunto clave de habilidades genéricas –cognitivas y socio-emocionales– es la base para
una fuerza laboral “bien educada” y bien preparada para insertarse en el mercado laboral
rápidamente cambiante de la economía mundial del siglo XXI. Estas habilidades genéricas,
desarrolladas en un entorno propicio para el aprendizaje en la familia y en la escuela,
determinan la “aptitud para el aprendizaje” de toda persona, es decir, su capacidad
para adquirir habilidades profesionales, técnicas y específicas para el trabajo a lo largo
de la vida. En conjunto, las habilidades genéricas, técnicas y profesionales determinan la
capacidad humana y la motivación en el trabajo; son esenciales para mejorar la calidad
de vida de todos los peruanos por su relación con la capacidad de generar ingresos, tener
una mejor salud, una ciudadanía más comprometida, y a la larga una mayor felicidad.

En los apartados III.2 y III.3, con base en la evidencia empírica internacional y


del Perú y diversos estudios del Banco Mundial e investigadores peruanos, se
describe cuáles son las habilidades que impactan en el crecimiento económico
y la empleabilidad. Asimismo, se caracteriza el desfase entre las habilidades de los
trabajadores y las requeridas por los empleadores, el valor que el mercado laboral da a las
diferentes habilidades y las limitaciones de los trabajadores de bajos ingresos, sobre todo
los jóvenes, para adquirir las habilidades que demanda el mercado. Se señalan además
las oportunidades y retos que presentan los programas y políticas existentes que inciden
en el desarrollo de estas habilidades, a fin de fortalecerlos con el apoyo de la evidencia.

En el apartado conclusiones y recomendaciones de políticas, se discuten las


direcciones estratégicas, los desafíos claves y las reformas e intervenciones más
prometedoras para una estrategia integral a largo plazo para el desarrollo de
habilidades en el Perú que abarque la nutrición y la salud de la niñez, la educación
básica y terciaria y la capacitación laboral. El diagnóstico detallado de la situación y
las reformas de los programas específicos y las opciones de políticas en estas áreas se
abordan en las Notas de Políticas temáticas recogidas en el Volumen II sobre protección
social, salud, educación básica, educación terciaria y resultados en los servicios sociales.

III.2. Habilidades importantes para el crecimiento económico y la


empleabilidad

Si bien las oportunidades laborales han mejorado, persisten los problemas


de calidad y desigualdad en el acceso al empleo

En el Perú, la demanda laboral ha crecido rápidamente en años recientes. Después


de aumentar a finales de la década de 1990 y principios de la década de 2000, la tasa de

76 Perú en el umbral de una nueva era


desempleo y la duración promedio de los períodos de desempleo están bajando en casi
todo el país. La etapa del “crecimiento sin empleo” a la que hace referencia el Informe
sobre la Pobreza del Banco Mundial en 2005 ha dado paso a una fase de rápido crecimiento
del empleo. En los últimos dos años el empleo ha crecido a una tasa anual del 4% o más5.

Si bien el auge económico ha tenido impactos positivos en el mercado laboral,


estos no están de acuerdo con las expectativas. A pesar de la disminución del
desempleo, el subempleo y el empleo informal, los ingresos y la productividad laboral
han crecido solo modestamente6.

Las oportunidades laborales no han beneficiado a todos por igual, y la calidad


del empleo ha mejorado pero en menor escala. Muchos trabajadores, sobre todo
los jóvenes y los de mayor edad y los no calificados, siguen siendo más afectados por
el desempleo y por períodos largos fuera de la fuerza laboral. La baja duración del
desempleo en el Perú oculta períodos significativamente largos de inactividad para
muchos trabajadores: cerca de la mitad pasa del desempleo a la inactividad en vez
de al empleo (Yamada 2009 y Chacaltana 2000). Esta evidencia es similar a la de los
países de la OCDE y otros países en desarrollo en lo que respecta a la importancia de la
reincidencia del desempleo para un grupo de trabajadores más vulnerables7. Asimismo,
la gran mayoría de los trabajadores siguen en empleos informales. La tasa de empleo
informal del Perú se ubica entre las más altas de América Latina de acuerdo con una
variedad de definiciones8, y esta situación no ha mejorado mucho, incluso, con el reciente
crecimiento del empleo. El empleo informal afecta a los trabajadores jóvenes (sobre todo
a los asalariados informales) y los de mayor edad (sobre todo a los que trabajan por
cuenta propia) de manera desproporcionada.

Consistente con la evidencia para la región, un porcentaje importante del empleo por
cuenta propia informal en el Perú es una fuente de empleos valorados, mientras que
la mayoría de empleos asalariados informales ofrecen una remuneración y condiciones
laborales inferiores a la de empleos formales comparables9. El trabajo asalariado informal
es una vía de entrada al mercado laboral para la mayoría de los jóvenes, para quienes el
trabajo por cuenta propia es una opción laboral menos factible. Estudios sobre el historial
laboral de los trabajadores jóvenes muestran un alto grado de movilidad entre la escuela,
el trabajo no pagado e informal y, en menor medida, el desempleo, y destacan las grandes
dificultades para conseguir un empleo regular10. El empleo por cuenta propia prevalece
sobre todo entre los trabajadores en la edad más productiva y entre los de mayor edad. Si
bien muchos trabajadores optan por un trabajo por cuenta propia después de acumular
capital humano y financiero en empleos (formales) asalariados, muchos trabajadores de
mediana edad que pierden su trabajo en el sector formal tienen dificultad para encontrar
otro empleo porque sus habilidades se han vuelto obsoletas o ya no son requeridas en los
sectores emergentes (Perry et al. 2007). Estos trabajadores no cuentan con la cobertura
amplia de las redes de seguridad social que son comunes en la mayoría de los países
industrializados.

5
Véase la Nota de Políticas sobre mercados laborales en el Volumen II que caracteriza las tendencias en el mercado laboral
peruano.
6
Ídem.
7
Véase Clark y Summers 1979 y Akerlof y Main 1980 para el caso de Estados Unidos, y Galiani y Hopenhayn 2003 para
la Argentina.
8
Las comparaciones se basan en datos para áreas urbanas; por ejemplo, sobre la base del tamaño y el tipo de empresa o
la proporción de trabajadores sin cobertura de seguridad social. Véase Perry et al. 2007.
9
Véase Perry et al. 2007 para el caso de América Latina y el Caribe, y Banco Mundial 2008 para el caso del Perú.
10
Saavedra y Chacaltana (2001) ofrecen descripciones detalladas de la situación de los jóvenes en el mercado urbano
laboral del Perú.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 77
Dos factores principales limitan crecientemente las posibilidades de muchos
trabajadores peruanos, en particular de aquellos provenientes de hogares
de menores ingresos, de tener acceso a mejores oportunidades laborales: (i)
deficiencias en las habilidades básicas relevantes que se desarrollan desde temprano en
la vida porque viven en un entorno desfavorable en materia de nutrición y estimulación
temprana, y de condiciones para el aprendizaje debido a la baja calidad de la educación
básica (sobre todo en el área rural); y (ii) fallas en el acceso y la información sobre las
opciones de formación técnica y profesional y de las perspectivas laborales que de ellas
derivan, debido a deficiencias en el marco regulatorio y la provisión de la educación
terciaria y de los servicios de capacitación, que hacen que muchos jóvenes peruanos
hagan inversiones subóptimas en el desarrollo de sus habilidades.

Una persona bien educada para la economía global del siglo XXI necesita
más que nunca una multiplicidad de habilidades.

A lo largo de las últimas dos décadas, se viene discutiendo intensamente en la OCDE


y algunos países de ingreso medio sobre las habilidades que producen los sistemas
educativos y que necesitan los trabajadores para participar de manera productiva en una
economía global. El progreso educativo de los países en vías de desarrollo, evidenciado
en mayores niveles de cobertura escolar y nivel educativo alcanzando por la población, no
se ha traducido en un crecimiento económico acelerado. Estudios recientes muestran que
esto es porque la calidad –asegurar que los estudiantes realmente desarrollen habilidades
valiosas–, más que la cantidad, de la educación es lo que importa para el crecimiento
(Hanushek y Woessmann 2009). El nivel educativo es una medida cruda de las múltiples
habilidades que tienen las personas.

¿Cuáles son esas habilidades? La literatura especializada11 distingue tres tipos de


habilidades valoradas en el mercado laboral: las cognitivas (p. ej.: verbales/lectura
y escritura, numéricas, capacidad de solucionar problemas), las socio-emocionales (p.
ej.: autodisciplina, perseverancia, confiabilidad, trabajo en equipo) –también conocidas
como habilidades “blandas” o “no-cognitivas”–, y las técnicas (p. ej.: calificaciones
técnicas, profesionales). Las habilidades cognitivas y socio-emocionales son comúnmente
denominadas habilidades genéricas. Estas múltiples habilidades se cristalizan en lo que
algunos denominan la “aptitud escolar” (capacidad para el aprendizaje en la escuela)
y la “aptitud laboral” (capacidad para adquirir habilidades específicas en el trabajo) de
una persona. Debido a la falta de datos, hasta hace poco no había sido posible describir
adecuadamente estas diferentes habilidades, cómo se desarrollan (en el entorno familiar
y en la escuela), ni documentar su valoración en el mercado laboral.

La formación de habilidades es un proceso acumulativo a lo largo del ciclo de la


vida. Se podría visualizar como el ascenso por una escalera desde la edad temprana hasta
la vida adulta: el desarrollo y el aprendizaje en cada peldaño de la escalera sientan las
bases para avanzar al siguiente peldaño. En este proceso hay distintos períodos sensibles
en los que la interacción entre la heredabilidad (influencia genética) y la influencia del
entorno es determinante12. Es posible distinguir cuatro etapas importantes desde el punto
de vista de la incidencia de las políticas públicas:

11
Véase, por ejemplo, Heckman 2008, Carneiro y Heckman 2002, y Cunha, Heckman, Lochner y Masterov 2006.
12
En las últimas dos décadas, la evidencia proporcionada por la biología (epigenética), la neurociencia, la psicología y la
educación ha consolidado el consenso de que la yuxtaposición de los factores genéticos (Nature) frente a los factores del
entorno (Nurture) es obsoleta, y reivindica el poder de la intervención pública para influir en las habilidades cognitivas y
socio-emocionales de los individuos (Shonkoff y Phillips 2000; Knudsen et al. 2006; Cunha y Heckman 2010).

78 Perú en el umbral de una nueva era


Los “primeros 1000 días”, la “ventana de oportunidad nutricional”. Es amplia la
literatura que documenta la importancia clave de una salud y nutrición adecuadas en
los primeros mil días de vida, desde la concepción hasta los 2 años de edad. De ello
dependerá si una madre y un niño sobreviven el embarazo, si un niño se enferma con
mucha frecuencia y si experimenta un desarrollo del cerebro adecuado que lo habilite para
el aprendizaje en la escuela y a lo largo de su vida13. Las condiciones socio-económicas
de la familia, el acceso a servicios básicos de calidad, el conocimiento y las prácticas de
higiene y alimentación –sobre todo de la madre– inciden directamente en un crecimiento
adecuado durante esta etapa.

El desarrollo infantil temprano. “Aptitudes para la escuela”. Sobre la base de una


adecuada arquitectura cerebral, la calidad del entorno de estimulación y aprendizaje en
la infancia y la edad preescolar consolida las bases para el desarrollo de las habilidades
genéricas (cognitivas y socio-emocionales). La plasticidad del cerebro disminuye con la
edad: es más flexible o “plástico” temprano en la vida y, por ello, es más fácil y eficaz
influir en su buen desarrollo (Shonkoff y Phillips 2000). Por ejemplo, la adquisición del
lenguaje –clave para el aprendizaje posterior– ocurre de manera más explosiva en la edad
preescolar. Es también una etapa crítica para desarrollar habilidades socio-emocionales
como la capacidad de autorregulación, que es esencial para el aprendizaje y para potenciar
conductas y tareas que requieren renunciar a la gratificación instantánea (p. ej. estudiar,
seguir horarios y metas). Las condiciones socio-económicas familiares, las prácticas de
crianza y el acceso y la calidad de los servicios de desarrollo integral temprano (p. ej.
centros de cuidado infantil, educación inicial) inciden en que el niño tenga experiencias
enriquecedoras que interactúen positivamente con el desarrollo de los circuitos cerebrales.

La escolarización básica. “Aptitudes para el aprendizaje continuo”. Las habilidades


genéricas se consolidan durante las edades de escolarización básica y, con ellas, la aptitud
para aprender a lo largo de la vida adulta. Las habilidades cognitivas básicas continúan
siendo maleables hasta entrada la adolescencia. Por ejemplo, aunque la ventana para
expandir el lenguaje y otras capacidades cognitivas (como la memoria) permanece
abierta durante toda la vida, el desarrollo de la arquitectura cerebral hace que sea más
eficiente hasta la pubertad (Knudsen et al. 2006). Por su parte, las habilidades socio-
emocionales, como la perseverancia, la autoestima y el trabajo en equipo, se siguen
desarrollando y moldeando hasta la adolescencia y los primeros años de la adultez. La
escolarización formal potencia la capacidad cognitiva y socio-emocional, a la vez que
desarrolla conocimientos y herramientas para afrontar tareas, situaciones y problemas
nuevos. En esto inciden las condiciones socio-económicas, la calidad de las relaciones
que el niño establece en su entorno familiar y social (incluyendo la escuela), y los diversos
factores que inciden en la calidad educativa (p. ej.: la práctica pedagógica, los recursos
para el aprendizaje, el apoyo de los padres).

La educación y el aprendizaje continuo postsecundaria. “Competencias para el


trabajo”. Sobre una base sólida de habilidades genéricas, el desarrollo de habilidades
laborales continúa con la adquisición de competencias profesionales y técnicas mediante
la educación terciaria, la capacitación y el aprendizaje en el trabajo a lo largo de la
vida. El acceso y la calidad de la oferta de formación postsecundaria y los incentivos
para la capacitación en el trabajo, así como la información oportuna sobre las opciones
educativas y laborales asociadas a distintas carreras profesionales o técnicas, inciden en

13
Véase http://www.thousanddays.org/learn/resources/ para una recopilación de estudios recientes.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 79
que la formación técnica y profesional guarde pertinencia en una economía y un mercado
laboral constantemente cambiantes.

La creciente evidencia sobre la importancia de las habilidades genéricas las ha


colocado en el centro del debate de las políticas educativas y de formación en
muchos países de la OCDE. Estas habilidades determinan la “aptitud para aprender” de
una persona en su ciclo de vida al dar forma a su capacidad y motivación para absorber
conocimientos y adaptarse a diferentes tareas y entornos que plantean nuevos problemas
y situaciones. Esto no quiere decir que las habilidades genéricas, ya sea cognitivas o socio-
emocionales, se contrapongan con las calificaciones profesionales y técnicas. Por el contrario,
como se señala más adelante, una base sólida de habilidades genéricas es determinante
en el tránsito exitoso a estudios postsecundarios y la efectividad de la capacitación laboral.
Resultan clave para mejorar la empleabilidad de los trabajadores en un entorno económico
en constante cambio, que vuelve obsoletas algunas habilidades específicas.

Estudios recientes demuestran que es posible moldear las habilidades genéricas


–cognitivas y socio-emocionales– mediante intervenciones públicas costo-
efectivas de apoyo a las familias y la escuela que incidan en las distintas etapas.
Más adelante se detallan ejemplos de este tipo de políticas y programas y su manifestación
en el contexto peruano, pero primero se presentará la evidencia que sustenta por qué es
necesario darles un lugar prioritario en la agenda de políticas públicas.

Las habilidades genéricas son importantes para la economía, la empleabilidad y


la movilidad social. Es fundamental tomar en serio el desarrollo de esta multiplicidad de
habilidades en la estrategia de desarrollo del Perú por tres razones:
(i) son críticas para el crecimiento a largo plazo de la economía;
(ii) son básicas para la empleabilidad de la fuerza laboral: los empleadores peruanos
constantemente señalan que son las habilidades que más requieren pero que son las más
difíciles de encontrar; a su vez, el mercado laboral les asigna un alto valor;
(iii) son esenciales para la movilidad social pues hay grandes brechas en las habilidades
genéricas entre los peruanos de distintos niveles socio-económicos; estas van de la mano
con diferencias en el nivel educativo, incluyendo el tránsito a la educación universitaria.

Una mejora sostenida en el hasta ahora bajo desempeño del Perú en


el desarrollo de habilidades cognitivas es esencial para su crecimiento
económico a largo plazo.

Estudios recientes demuestran que las habilidades cognitivas de la población en


edad escolar, más que los niveles de escolaridad, son un determinante crucial
del crecimiento a largo plazo14. El gráfico III.1 muestra los resultados de estimaciones
de la relación entre estas habilidades –medidas por el desempeño en las pruebas PISA–
y el crecimiento en una muestra de países, y la potencialidad que tiene el Perú. Como
ilustración, una meta modesta como sería lograr que el Perú mejore sus puntajes PISA
promedio en 71 puntos en los siguientes diez años –para sostener el ritmo de las mejoras
en el rendimiento que ha conseguido el país entre 2000 y 2009, y alcanzar a Chile, México
y Uruguay– sumaría un 1,2% a su tasa de crecimiento per cápita anual de largo plazo. Una
meta más ambiciosa como duplicar el ritmo de las mejoras en el rendimiento –que elevaría

14
La evidencia internacional muestra que los niveles educativos de la población no guardan una relación robusta con el
crecimiento económico, especialmente luego de considerar las habilidades cognitivas (Hanushek y Woessmann 2009).

80 Perú en el umbral de una nueva era


al Perú al desempeño promedio de países de la OCDE (un puntaje PISA de más o menos
500)– aceleraría el crecimiento a largo plazo en un 2,4%. Estas son mejoras significativas
en la capacidad de generación de riquezas que destacan lo esencial de un desarrollo
enérgico de las habilidades cognitivas para construir una sociedad peruana más próspera.

Las habilidades cognitivas son esenciales para el crecimiento Gráfico III.1


del Perú a largo plazo
4

SGP
TWN

HKG COR
2
Tasa de crecimiento ajustada

CYP THA
PRT
CHN
USATUN IRLITA ISL FIN MYS
IDN ESP FRA
MAR NOR INDIRN
0

BRA GBR NZL


MEX
ISR
ARG
CHL ROM URY
ZAF JOR
ZWE
GHA
-2

PER PHL
-4

-1,5 -1 -0,5 0 0,5 1

Puntaje ajustado
Coef= 1.98, Dev. std.= 2.17, t= 9.12

Nota: Resultados de un análisis de regresión del impacto del desempeño en las pruebas PISA sobre el crecimiento del PIB por
cápita en una muestra de países que han participado en PISA (datos hasta el año 2000), controlando por el efecto de otros
factores determinantes del crecimiento. La tasa de crecimiento y el puntaje “ajustado” se refiere a estas variables ajustadas por
su correlación con otros determinantes del crecimiento económico.

Fuente: adaptado de Hanushek y Woessmann (2007)

Por lo tanto, las habilidades cognitivas básicas (de comunicación oral y escrita,
numéricas, y de solución de problemas) deben ser un resultado medible clave
de los programas sociales y los sistemas de salud y educación del Perú. La mejora
reciente en los resultados de las evaluaciones nacionales (en 2º grado) y PISA es una
tendencia que debe sostenerse.

El énfasis en las habilidades cognitivas y su evaluación sistemática no debe dejar


de lado el desarrollo de las habilidades socio-emocionales. Aun cuando no se
cuenta con datos internacionales comparables para estudiar su impacto en el desempeño
económico general, una literatura cada vez más vasta muestra que algunas de estas
habilidades blandas predicen el desempeño laboral y los logros educativos tanto como las
habilidades cognitivas. Esto ha sido ampliamente documentado en los países de la OCDE
(Heckman, Stixrud y Urzua 2006) y recientemente en algunos países en vías de desarrollo
–por ejemplo Chile y la India–, y como se documenta más adelante, en el Perú.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 81
Hay evidencia además de que las habilidades socio-emocionales, al igual que
las cognitivas, reducen las tasas de incidencia de otros problemas sociales
importantes como son la delincuencia, la drogadicción, los embarazos de adolescentes
y la obesidad (Heckman, Stixrud y Urzua 2006). De manera que pueden tener un impacto
mucho más amplio en el bienestar de la población.

Los empleadores peruanos demandan habilidades tanto cognitivas como


socio-emocionales

Los datos de encuestas laborales y a empresas, así como la evidencia anecdótica,


muestran claramente que los empleadores peruanos y el mercado laboral valoran tanto
las habilidades cognitivas como las socio-emocionales. El gráfico III.2 (panel A) presenta
datos de una encuesta a empresas informales (mayormente pequeñas, que representan
una fracción importante del empleo) sobre la demanda de habilidades y los medios a los
que recurren para evaluarlas. Alrededor de la mitad de los empleadores señala la falta
de personal “calificado” o “competente” –que plausiblemente se refiere a habilidades
cognitivas y técnicas– como el principal problema en la contratación de trabajadores
idóneos. Cerca del 40% destacó la falta de habilidades socio-emocionales relacionadas
con la ética de trabajo, la confiabilidad y otras cualidades personales (agrupadas bajo
“otras”), como la capacidad para el trabajo en equipo, la persistencia, la capacidad de
adaptación y la iniciativa.

La información del Servicio Nacional del Empleo del Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo – MINTRA (panel B) también da cuenta de que los empleadores demandan
habilidades tanto cognitivas como socio-emocionales (relacionadas con la ética de trabajo,
la confiabilidad y la relaciones interpersonales) independientemente de la escolarización
formal del trabajador. Hay incluso indicios de que algunas habilidades blandas podrían ser
consideradas más importantes que ciertas habilidades cognitivas (p. ej.: la habilidad verbal
y la creatividad) en los trabajadores con menor nivel educativo15. Esto podría reflejar su
mayor importancia en ocupaciones de baja calificación, por ejemplo en el sector servicios
(Pagés 2010, Bowles, Gintis y Osborne 2001).

Al evaluar la idoneidad de los trabajadores, las empresas entrevistadas se basan


de manera abrumadora en referencias personales e informes de antecedentes
policiales, más que en el perfil educativo del trabajador. Este tipo de verificación de
referencias se usa comúnmente para determinar si un trabajador tiene habilidades que
no son fáciles de corroborar a partir de su perfil educativo. De hecho, los empleadores
encuestados parecen desconfiar del poder discriminatorio de las calificaciones ya que al
contratar trabajadores se basan fuertemente en recomendaciones personales: tres cuartas
partes se apoyan en la opinión de familiares, otra gente de confianza, los trabajadores
existentes y las recomendaciones de otras empresas. El mayor peso que se le da a los
años de experiencia frente al nivel educativo también sugiere que este último no permite
discriminar a los candidatos más idóneos.

15
En estudios recientes para países tan variados como la India y el Caribe anglosajón, los empleadores también señalan
que las habilidades blandas son tan o más importantes (para el caso de la demanda de ingenieros en la India) que las
habilidades cognitivas y técnicas (Banco Mundial 2007; Blom y Saeki 2010).

82 Perú en el umbral de una nueva era


Los empleadores demandan habilidades cognitivas y socio-emocionales Gráfico III.2

Panel A

Problemas señalados por los empleadores en Factores considerados siempre/frecuentemente por


la contratación de trabajadores idóneos los empleadores para evaluar la idoneidad de los
2007 trabajadores
(Porcentaje de las respuestas) 2007
(Porcentaje de las respuestas)

0 5 10 15 20

Otros Referencias personales


Años de experiencia
Trabajadores muy lentos Antecedentes policiales
Falta de responsabilidad Edad
Sexo
Incapacidad
Educación secundaria
Falta de confianza Formación técnica
Falta de calificaciones Educación primaria
Situación familiar
Costos salariales Educación universitaria
0 5 10 15 20 25 30 35 Creencias religiosas
Otros

Panel B

Habilidades laborales requeridas por las Cualidades personales requeridas por las empresas,
empresas, por nivel educativo del trabajador por nivel educativo del trabajador
(Porcentaje de las respuestas citadas) (Porcentaje de las respuestas citadas)

%
Buen trato 100
25% 90
22% 20% 23% 22%
20%
80
Trabajo en 15%
Creativo 11% 9% 16% 17%
equipo 70
10%
60
5% 27% 29% 26% 22%
0% 50
Trabajo bajo Fluidez 40
presión verbal
30
20
39% 42% 34% 39%
10
Proactivo Hábil 0
Secundaria Secun- Instituto Universidad
incompleta daria
Secundaria incompleta o Secundaria completa o menos completa
menos
Instituto Universidad Ordenado Iniciativa Honesto Responsable

Fuente: Estimaciones propias basadas en: panel A, una encuesta en 2007/08 financiada por el Banco Mundial que cubrió 802
microempresas y pequeñas empresas informales de Lima, Callao, Arequipa, Cusco, Huancayo y Trujillo; los datos corresponden a
la mitad de los empleadores de la muestra que reportaron tener problemas para la contración de trabajadores idóneos; y panel
B datos del Servicio Nacional del empleo (2008) administrado por el MINTRA que recopila datos sobre vacantes y la oferta de
trabajadores mayormente del segmento de menor calificación

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 83
Esta evidencia es corroborada con datos cualitativos recopilados por medio de
entrevistas estructuradas e informales a empleadores peruanos de empresas más
grandes (SASE 2009). Estos empleadores también se quejan de que la fuerza laboral no
tiene las capacidades necesarias tanto en el plano cognitivo como en el socio-emocional.
Una afirmación muy ilustrativa en este sentido de algunos empleadores grandes en los
sectores de la minería y la banca era que: “Tratamos de evaluar las habilidades numéricas
y comunicativas [de los trabajadores] a pesar de que sabemos que los vamos a tener que
capacitar. Lo que no sabemos es si van a llegar a tiempo o si van a terminar la capacitación”.
Esto sugeriría que las características socio-emocionales contribuyen a la disciplina en el
trabajo, lo cual las hace valiosas para los empleadores (Bowles y Gintis 2001).

La elevada valoración de las habilidades socio-emocionales de los empleadores


peruanos no difiere de la de sus pares en los países de la OCDE y otros países
de ingreso medio. Bowles y Gintis (2001) citan evidencia similar para Estados
Unidos e Inglaterra, donde los empleadores requieren estas habilidades “blandas”
para responder a las demandas cambiantes del mercado. En una encuesta a 3000
empleadores estadounidenses que indaga sobre las características de mayor peso en la
contratación, los empleadores primero mencionaron “actitud” seguido de “habilidades
de comunicación”, por encima de “credenciales y habilidades específicas para el sector”,
“años de escolaridad”, “puntaje en pruebas tomadas por el empleador” y “desempeño
académico”. En una encuesta a 1693 empleadores británicos, del más de un tercio de
empresas que señalaron un problema de “falta de habilidades”, el 62% se refirió a
falencias en la “actitud, motivación o personalidad” y el 43% a la “falta de habilidades
técnicas” como problema en el reclutamiento. En un estudio reciente sobre la demanda
de ingenieros en la India, los empleadores colocaron las características socio-emocionales
por encima de las calificaciones y certificaciones técnicas a la hora de determinar la
idoneidad de un trabajador (Blom y Saeki 2010).

El nivel educativo y las habilidades genéricas son importantes para la


empleabilidad y la movilidad social

El Banco Mundial hace poco realizó una encuesta diseñada específicamente para
medir las habilidades cognitivas y socio-emocionales en el Perú, junto a información
sobre las condiciones laborales y socio-económicas de la fuerza laboral urbana, la primera
encuesta de este alcance y con estas características en América Latina16 (anexo A). Los
datos se usan para dar respuesta a estas interrogantes: ¿En qué medida las habilidades
genéricas realmente son valoradas en el mercado laboral peruano? ¿Hay un premio
(retorno) salarial para estas habilidades independiente del retorno a la educación? Para las
habilidades cognitivas, se aplicaron pruebas que miden aptitudes verbales, de memoria de
corto plazo, numéricas y de solución de problemas. Para las habilidades socio-emocionales,
se aplicaron escalas para los Cinco Grandes Factores de la Personalidad (apertura a la
experiencia; responsabilidad; extroversión; amabilidad; estabilidad emocional), aceptados
ampliamente en la psicología para medir las características de la personalidad, y para
medir la Determinación (firmeza de carácter), que capta la perseverancia y persistencia
del interés para lograr metas a largo plazo (véase el anexo B). Estas características se

16
Recientemente se realizó en Chile una encuesta laboral similar enfocada en jóvenes que mide también habilidades
cognitivas y socio-emocionales junto a características socio-económicas y laborales.

84 Perú en el umbral de una nueva era


toman como proxy de las habilidades socio-emocionales en tanto de ellas derivan
comportamientos asociados con las distintas facetas de la personalidad.

Estos datos se usan para estimar los premios salariales (diferenciales de ingreso)
que el mercado laboral otorga a las distintas habilidades cognitivas y socio-
emocionales. Los resultados de los análisis econométricos (recuadro III.1) confirman, al
igual que en los países de la OCDE y otros países de ingreso medio, el destacado papel
de las habilidades cognitivas y socio-emocionales y la propia educación en el desempeño
en el mercado laboral del Perú.

Sobre la base de los resultados, el gráfico III.3 muestra que habilidades socio-
emocionales como la perseverancia dan una ventaja en la capacidad de
generación de ingresos comparable a la de tener una mayor habilidad cognitiva.
Un trabajador con puntajes más altos en la perseverancia en el esfuerzo tiene un ingreso
a lo largo de su vida semejante al de un trabajador de similares características y en una
posición equiparable en la distribución de habilidades cognitivas. Se observa también que
los trabajadores peruanos mejor educados ganan más, independientemente del nivel de
sus habilidades genéricas y del estatus socio-económico de sus padres17. Las diferencias
en el nivel educativo generan mayores disparidades en los ingresos: la mayor ventaja la
tienen las personas con educación universitaria. Tanto las habilidades cognitivas como las
socio-emocionales pueden compensar por una baja escolaridad.

Los resultados también subrayan el importante papel de la educación en la


promoción del desarrollo de las habilidades genéricas además de desarrollar
conocimientos y calificaciones determinantes de la empleabilidad en el mercado
laboral. De lo contrario, ¿por qué los empleadores pagarían el plus por educación? A
pesar de que la escolarización también tiene la función de otorgar credencial en el Perú,
como se ha visto en otros países el “efecto diploma” no da cuenta de la relación completa
entre la educación y el ingreso (Yamada y Castro 2010). Por ende, si bien una parte
del retorno a la educación en el Perú resulta de cómo el proceso educativo desarrolla
habilidades genéricas, la mayor parte obedece a la recompensa que da el mercado laboral
a las calificaciones y las herramientas que la educación también ofrece.

No obstante, el sistema educativo, tanto el nivel básico como el superior, ofrece


diferentes caminos de acceso y calidad para distintos segmentos de la población
joven. Los estudios de investigadores peruanos muestran que la educación universitaria
(pública y privada) brinda tasas de retorno más altas que la educación primaria o
secundaria, que son comparables a otras alternativas de inversión financiera disponibles
en el Perú (Yamada y Castro 2010). El patrón de los retornos hace que no sea atractivo
para muchas familias pobres invertir lo suficiente en educación. Los retornos son bajos
y fijos en el primer ciclo de ocho años de la educación básica, aumentan un poco al
terminar la escuela secundaria y se elevan significativamente en el nivel terciario, pero
solo maduran plenamente al obtener un diploma universitario18. Frente a perspectivas
inseguras de llegar a este nivel educativo, es más probable que los niños pobres abandonen
la escuela incluso antes de terminar la secundaria, pues esta última apenas compensa el
costo de oportunidad de no trabajar. En ese sentido, la ‘opción de valor’ de llegar a la

17
Bowles y Gintis (2001) reportan, tras revisar varios estudios, que el controlar por las habilidades cognitivas en la
regresión del ingreso reduce en promedio el coeficiente de los años de educación en 18%.
18
En un estudio de varios países, Arias, Díaz y Fazio (2006) encontraron un patrón similar de retornos crecientes en
diez países de América Latina y el Caribe, y que los retornos promedios a la educación en el Perú son comparables a los
promedios regionales.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 85
educación terciaria es el principal incentivo para invertir en la educación básica. Como se
muestra a continuación, la gran variación en los retornos a la educación terciaria diluye
este incentivo y lleva a muchos jóvenes peruanos a malas decisiones de inversión.

Las habilidades cognitivas y socio-emocionales generan una Gráfico III.3


ventaja comparable en el ingreso a lo largo de la vida, pero
menor en comparación con una educación universitaria

Ingreso por nivel de habilidad y educación

250 Universidad
230
Muy Alto Instituto
210 Muy bajo
Muy Alto

190 Bajo Muy Alto Alto Alto


S/. Miles

Alto
Promedio Promedio Promedio Promedio Secundaria
170 Bajo completa
Alto Muy bajo Bajo Bajo
Secundaria
150 Muy Alto Muy bajo Muy bajo incompleta
130 Primaria
completa
110
90
Amabilidad- Estabilidad Habilidad Determinación- Nivel Educativo
Cooperación emocional cognitiva general perseverancia en el alcanzado
esfuerzo
Nota: Simulaciones del valor presente neto del ingreso, con una tasa de descuento del 5%, de las flujos de ingresos proyectados
a lo largo de la vida laboral (desde la graduación hasta la jubilación a los 65 años) para trabajadores típicos usando los retornos
derivados de la regresión de Mincer del recuadro III.1. Se ilustra para distintos niveles de desempeño en las pruebas cognitivas
y socio-emocionales, de 2+ a -2 desviaciones standard (STD), ie, Puntaje muy alto (muy bajo) = 2 STD por encima (debajo) del
puntaje promedio; Puntaje Alto (bajo)= 1 STD por encima (debajo) del puntaje promedio.

Fuente: Estimaciones propias sobre la base de datos de la ENHAB 2010

86 Perú en el umbral de una nueva era


Retornos a la educación y habilidades cognitivas y socio- Recuadro III.1

emocionales en el Perú urbano


La Encuesta Nacional de Habilidades Laborales (ENHAB) se realizó a principios de 2010 y es representativa de la
población urbana en edad de trabajar (14-50) y de las cinco regiones del país (muestra de 2660 hogares). Junto a
una batería de pruebas para medir las habilidades cognitivas y socio-emocionales (véase el texto y los anexos A y B
del capítulo), se aplicaron los mismos módulos de la Encuesta Nacional de Hogares del Perú (ENAHO) para recoger
información sobre las condiciones laborales y socio-económicas de esta población. Díaz, Arias y Vera-Tudela (2010)
utilizan los datos y regresiones de Mincer (1974) para estimar los retornos (diferenciales de ingreso) que el mercado
laboral otorga a las distintas habilidades y al nivel educativo en la población con empleo generador de ingresos.

Al incluir cada habilidad cognitiva por separado y sin ajustar por diferencias en el nivel educativo y las habilidades
socio-emocionales del trabajador, se encuentra que los trabajadores con un puntaje de una desviación estándar
más alto en estas habilidades tienen mayores ingresos, que van de un 9% (memoria de corto plazo, fluidez verbal)
a un 18% (comprensión verbal, habilidad numérica). Para las características relacionadas con las habilidades
socio-emocionales, si no se controla por la educación ni las habilidades cognitivas, se encuentran diferenciales
de ingreso de un 13% para un puntaje de una desviación estándar más alto en la dimensión perseverancia de la
Determinación, un 8% para mayores puntajes en extroversión, estabilidad emocional y apertura a la experiencia, y
de un 10% menos para los que tienen un mayor puntaje en amabilidad (faceta cooperación con otros).

Estos diferenciales de ingreso reflejan tanto un efecto directo de las habilidades sobre los salarios como un efecto
indirecto mediado por su correlación con el nivel educativo. Díaz, Arias y Vera-Tudela (2010) usan regresiones de
Mincer con variables instrumentales en dos etapas para aislar el efecto directo de las medidas de las habilidades de
su correlación simultánea con la escolaridad. La tabla muestra las estimaciones de los retornos a la educación y las
habilidades para una medida resumen de la habilidad cognitiva. El retorno promedio a la habilidad cognitiva general
es de 10%, mientras que entre las características socio-emocionales hay un retorno positivo para perseverancia
(9%), estabilidad emocional (5%) y un retorno negativo (8%) para las personas con una desviación estándar más
alta en la característica de amabilidad-cooperación (Duckworth et al. 2010 encuentran resultados similares para
Estados Unidos). El retorno promedio a cada año de educación es de 5,5%, unos 1,7 puntos porcentuales menos
que cuando no se controla por las habilidades medidas.

Retornos a la educación, habilidades cognitivas y


socio-emocionales en el Perú urbano
(incremento porcentual en el ingreso por hora trabajada)

Año de escolaridad 5,5***


Habilidad cognitiva general 8,8***
Extroversión 5,2
Amabilidad-bondad -4,1
Amabilidad-cooperación -8,8***
Responsabilidad -1,8
Estabilidad emocional 5,7**
Apertura a la experiencia -1,3
Determinación – persistencia del interés -0,4
Determinación – perseverancia en el esfuerzo 8,4*

Notas: Coeficientes de la regresión de Mincer en dos etapas. Variable Dep. en la 2da etapa: ingreso por hora. La 1ra etapa
regresa las habilidades e instrumenta la educación para calcular medidas de habilidades residualizadas del efecto de la
educación, que luego se usan en la 2da etapa (Hansen, Heckman & Mullen 2004). La medida general de habilidad cognitiva
se deriva de un análisis factorial debido a la alta correlación (estándar en la literatura de psicología) entre las habilidades
cognitivas que hace difícil separar sus efectos. Las variables de control en la ecuación de Mincer: exp. laboral cuadrática,
género, grupo étnico, zona de residencia, educación de los padres. También se probaron indicadores proxy de la calidad de
la educación pero no fueron significativas. Habilidades en puntajes z. Estadísticos t en paréntesis. *** p<0,01, ** p<0,05, *
p<0,1. N=1.142 (edad 14-50). R-cuadrado = 0,20.

Fuente: Díaz, Arias y Vera-Tudela (2010)

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 87
La formación postsecundaria tiende a ser la más rentable pero muestra una
gran variación por tipos de educación, institución, y entre trabajadores

Diversos estudios señalan que la calidad de los egresados de la postsecundaria (universidades


y centros de formación laboral) en el Perú es muy heterogénea. La percepción común en
el país es que muy a menudo los jóvenes invierten en los tipos de habilidades y estudios
postsecundarios “equivocados”. Demasiados jóvenes estudian profesiones saturadas
como por ejemplo Pedagogía, Comunicaciónes; mientras hay otras carreras y profesiones
técnicas como Ingeniería y técnicos de la minería que pagan mayores rendimientos.

Hay gran variación en los beneficios de las inversiones en Gráfico III.4

educación terciaria
1000

834
800

645
Mejor
600
remuneración
S/. Miles

421 Remuneración
400
promedio
337

200 Peor
remuneración
93 93
17 15
0
-106 -116 -93
-122
-200
Instituto público Instituto privado Universidad Universidad
pública privada

1200 1,175

1000
940

800 Mejor
S/. Miles

743 remuneración
619 650
600
501 Remuneración
promedio
400
276
Peor
200 155 175 remuneración
114 119
68 75
33
0
-104 -103 -108 -94 -93 -91 -93
-200
Pedadogía Otras Humani- Derecho Economía/ Ingeniería/ Medicina
salud dades Negocios ciencias

Nota: Yamada y Castro (2010) derivan estas estimaciones del valor presente neto del ingreso laboral, substrayendo los costos directos
(e.g., matricula) e indirectos (ingreso no devengado mientras se estudia) de los flujos de ingresos proyectados a lo largo de la vida
laboral (desde la graduación hasta la jubilación a los 65 años), con una tasa de descuento del 5%, para trabajadores típicos. Las
estimaciones se realizan de forma no paramétrica usando los ingresos promedios para los déciles más altos y más bajos del ingreso
y los costos de cada tipo de educación o carrera, ajustando por la experiencia laboral de las personas.

Fuente: Yamada y Castro (2010)

19
Yamada y Castro (2010) derivan estas estimaciones de forma no paramétrica usando los ingresos promedios para los
deciles más altos y más bajos del ingreso y los costos de cada tipo de educación, ajustando por la experiencia laboral de
las personas.

88 Perú en el umbral de una nueva era


De hecho, hay evidencia de que muchos trabajadores invierten en habilidades
técnicas y profesionales que no generan una compensación adecuada. Análisis
realizados por investigadores peruanos arrojan variaciones importantes en el retorno
(privado) a la educación terciaria, tanto entre tipos de formación como entre los
trabajadores (Yamada 2007 y Yamada y Castro 2010). El gráfico III.4 ilustra tales resultados
para diversos tipos de educación (técnica y universitaria) y carreras. Estas son estimaciones
de las ganancias de ingresos (en valor presente) derivadas de cada tipo de educación
netas de los costos directos (p. ej.: matrícula, gastos en libros) e indirectos (ingreso que se
podría percibir solo trabajando) para trabajadores con un desempeño bajo, promedio y
sobresaliente en el mercado laboral (para capturar los riesgos implícitos en las inversiones
en cada tipo de educación)19. Cabe destacar tres resultados principales.

Primero, la educación terciaria no universitaria y algunas carreras universitarias (p. ej.:


Pedagogía, Humanidades y otras afines a Salud) arrojan en promedio un beneficio no
muy atractivo una vez que se consideran sus costos directos. Segundo, hay un patrón
claro de mayores riesgos asociados a las carreras y tipos de educación que en promedio
derivan mayores beneficios, las cuales de hecho resultan muy rentables para aquellos
trabajadores que logran un desempeño laboral sobresaliente. Las carreras con menor
rentabilidad promedio tienden a tener un tope de posibles beneficios mucho menor,
mientras que las posibles pérdidas son incluso mayores para aquellos trabajadores con
desempeño laboral muy por debajo del promedio. Tercero, destaca que la educación
universitaria pública, que es gratuita, arroja beneficios comparables a la privada y conlleva
menores riesgos.

Yamada (2007) y Yamada y Castro (2010) argumentan que las grandes deficiencias
en el funcionamiento de los mercados de educación y capacitación laboral –
sobre todo la falta de información confiable y de garantías de calidad de las opciones
educativas y laborales– generan desajustes importantes entre las inversiones
individuales y familiares en la educación terciaria y las demandas del mercado
laboral. Esto conduce a muchos jóvenes peruanos a malas decisiones de inversión en
educación terciaria.

También existe evidencia de variaciones importantes en las tasas de retorno


privadas de diversos tipos de capacitación laboral20. Las tasas de retorno a la
capacitación brindada por las empresas, y cada vez más algunos programas ofrecidos
por las universidades, son en general más altas que las de los programas de formación
técnica tradicionales (Saavedra y Chacaltana 2000; Chacaltana 2009). Los estudios
que han analizado el impacto en el empleo y los salarios de los grandes programas de
capacitación técnica financiados con recursos públicos han encontrado tasas de retorno
nulas o muy bajas21, lo que sugiere que estos no dotan a los estudiantes de habilidades
valoradas. Esta literatura sugiere que la mayoría de institutos de capacitación tienen
currículos desactualizados y divorciados de las necesidades del mercado, de ahí el bajo
retorno de sus programas.

Mientras tanto, algunos estudios del relativamente pequeño programa de


capacitación para jóvenes del país, ProJoven, que combina la formación en aula
con pasantías, han mostrado un impacto positivo significativo22. Esto concuerda

20
Véase Yamada y Castro 2010, Yamada 2007, Saavedra y Chacaltana 2001, e Ibarrán 2006.
21
Saavedra y Chacaltana 2001; Yamada 2007; Chacaltana 2009.
22
Veáse Ñopo y Saavedra 2003, Díaz y Jaramillo 2006 y las referencias que aparecen en ambos.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 89
con los hallazgos de la literatura similar de países de la OCDE y otras partes de la región.
Por ejemplo, un análisis reciente (Fares y Puerto 2009) de 345 estudios de evaluación de
programas de capacitación en 90 países encuentra que en comparación con la formación
únicamente en el aula, los programas de capacitación de jóvenes tienen impactos positivos
mucho mayores cuando se vinculan con las demandas de las empresas y se combinan con
otros servicios de empleo como pasantías y apoyo en la búsqueda de trabajo.

Cabe señalar que la formación de habilidades técnicas y profesionales es clave


en la provisión del capital humano que requiere la economía para la adaptación
e innovación tecnológica. Los países con mayor dotación de calificaciones técnicas y
profesionales, especialmente en las ramas asociadas con el saber tecnológico, suelen
atraer más inversiones intensivas en tecnología e investigación y desarrollo (I&D)23. Ello
genera círculos virtuosos, pues tales inversiones aumentan la demanda de estas y otras
habilidades, lo que a su vez permite mantener retornos privados atractivos para las
mismas durante la expansión de la cobertura educativa terciaria.

III.3. Situación de la formación de habilidades en el Perú y cómo


fortalecerla

A continuación se caracteriza el desempeño del Perú en el desarrollo de


las habilidades laborales de su población, subrayando los desafíos y las
oportunidades de las políticas para mejorarlo. Se comienza describiendo la situación
de dicho desempeño en las primeras tres etapas –los primeros 1000 días de vida, el
desarrollo infantil temprano y la escolarización básica– y sugiriendo qué políticas públicas
pueden incidir en moldear las habilidades genéricas, para continuar con las habilidades
técnicas y profesionales y las políticas y reformas en la educación y el aprendizaje continuo
postsecundaria.

El Perú tiene un bajo desempeño en el desarrollo de las habilidades cognitivas y


socio-emocionales de su población

En las últimas dos décadas el Perú ha logrado una expansión importante de la cobertura
de los servicios de educación y salud. La cobertura de la educación primaria es casi
universal, y está cerca o por encima de los promedios de la región en la cobertura de la
educación secundaria y terciaria y en años de escolaridad de su fuerza laboral (tabla III.1).
Ello no obstante, la calidad de la educación sigue siendo inadecuada. La considerable
mejora en la cobertura educativa y años de escolaridad de las últimas décadas se da a la
par de un rezago importante en el aprendizaje de los estudiantes24.

23
De Ferranti et al. (2003) revisan la evidencia de la relación entre la educación técnico y profesional con la productividad
y facilita la rápida innovación y adaptación tecnológica.
24
Para un recuento detallado de la situación y los avances en materia de educación en el Perú, véase la Nota de Política
sobre educación básica del Volumen II.

90 Perú en el umbral de una nueva era


Indicadores educativos del Perú y América Latina, circa 2009 Tabla III.1

Perú Promedio regional Ránking

Tasa de matrícula
Inicial (neta) 69,1 58,1 7 de 21
Primaria (neta) 94,4 93,9 11 de 22
Secundaria (bruta) 89,1 84,7 11 de 24
Superior (bruta) 34,5 36,7 10 de 19
Fuerza laboral
Años de educación 8,7 8,0 10 de 25
Medidas de calidad educativa
SERCE (Matemáticas-6to. grado) 490 503 10 de 17
PISA (Matemáticas-15 años de edad) 367 395 7 de 7
Gasto público en educación
En % del PIB 2,7 4,6 19 de 19
En % del gasto público total 20,7 16,1 2 de 14

Fuente: Basado en datos de la OCDE (2010) y IDM (2010)

A pesar de las importantes mejoras en las pruebas de rendimiento escolar nacionales


(segundo grado)25 e internacionales26 que miden las habilidades cognitivas básicas
(lectura, matemática), la mayoría de estudiantes peruanos aún no alcanzan un nivel
cognitivo suficiente y ocupan los últimos lugares en el contexto regional y mundial (tabla
III.1). El gráfico III.5 muestra que el Perú está muy por debajo de lo esperado para su nivel
de ingreso nacional por habitante en la reciente evaluación PISA (2009), realizada entre
estudiantes de secundaria de 15 años. El desempeño tampoco se corresponde con los
esfuerzos de inversión per cápita en educación, a juzgar por datos de la evaluación PISA
a principios de los años 200027. Posiblemente este último desfase no ha cambiado mucho
ya que a la par de la mejora de resultados en la evaluación PISA entre 2000 y 2009, en
este intervalo el presupuesto de educación casi se duplicó. Aún así, el Perú tiene uno de
los gastos educativos por alumno más bajos de la región.

Este bajo desempeño en el desarrollo de habilidades cognitivas en los niños


y jóvenes empieza desde muy temprano en sus vidas. A pesar de los avances
recientes, hoy alrededor de medio millón de niños peruanos de 5 años o menos de edad
sufren desnutrición crónica (retardos severos en su crecimiento) y, por lo tanto, empiezan
sus vidas con condiciones muy adversas para desarrollar plenamente sus habilidades
potenciales.

25
Entre 2007 y 2009, la proporción de estudiantes de segundo grado que alcanzó el nivel de aprendizaje esperado para
ese grado en la evaluación nacional de lectura y compresión aumentó de 17% a 23%, y en matemáticas de 9,4% a
13,5%. En el mismo intervalo, la proporción de estudiantes por debajo del nivel esperado para su grado bajó de 30% a
23% en lectura, y de 55% a 49% en matemáticas.
26
Los resultados de la última evaluación PISA, que se aplica a estudiantes de 15 años de edad, revelan que entre 2000 y
2009 el Perú fue el país que logró el mayor incremento promedio en el desempeño en comprensión de lectura entre los
países participantes a nivel mundial (OCDE 2010). También hubo mejoras significativas en matemática.
27
No ha sido posible obtener cifras y estimaciones más recientes de la relación entre gasto y aprendizaje.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 91
Perú está muy lejos de lo esperado en el desarrollo de Gráfico III.5

habilidades cognitivas

Desempeño en PISA e Ingreso per cápita, 2009


600

CHN

SGP
HKG
COR FIN CHE
LIE
Puntaje PISA 2009 - Matemáticas

NZL
EST
DNK NOR
500

SVK SVN
BOLHUN CZEPRT LUX
LVA IRL
LTU
RUS GRC
HRV
ARE
TUR ISR
AZE BOR CHL
THA URY
MEX TTO
KAZ
400

JOR ARG
BRA
ALB COL
IDN TUN QAT
PER PAN

KGZ
300

7 8 9 10 11 12

LOG PBI per cápita 2008-2009

Desempeño en PISA y Gasto por Estudiante, circa 2000


600

JAP
550 COR FIN
GBR AUS CAN SWI
IRL BEL FRA DNK AUT
SWE
Puntaje PISA 2009 - Matemáticas

500 CZE NOR USA


HUN GER
POL SPA
POR ITA
450 GRC

400 ARG
MEX CHL
IDN
350
BRA

300
PER

250
0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000

Gasto total en instituciones educativas por estudiante (US$ 1999)

Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE (2010), IDM (2010) y basado en Vegas y Petrow (2008)

92 Perú en el umbral de una nueva era


Ante esta situación, no sorprende que las desigualdades en el desarrollo de
habilidades en el Perú sean profundas desde temprano en la vida. El proyecto
Young Lives de la Universidad de Oxford viene recopilando datos sobre el desarrollo
cognitivo (medido por la comprensión del lenguaje) de niños de alrededor de 5 años de
edad en Etiopía, la India, Vietnam y el Perú28. Al contrastar el desempeño de los niños de
los quintiles más ricos y más pobres, la diferencia en sus habilidades cognitivas era entre
50% y 200% más elevada en el Perú que en los demás países estudiados29. Claramente,
los niños más pobres empiezan con mayores desventajas que aquellos de familias con
mayores recursos en el Perú que en los otros tres países. Un estudio que analiza los datos
para Perú muestra que el sufrir desnutrición en los primeros dos años de vida es un factor
importante que predice el desarrollo cognitivo a los 5 años de vida (Cueto y Muñoz
2009). No hay datos internacionales comparables de diferencias en las habilidades socio-
emocionales de los niños, no obstante se ha demostrado que la desnutrición tiene un
impacto negativo en el desarrollo de la función cerebral responsable de la autorregulación
y la estabilidad emocional (Duckworth et al. 2010).

No obstante, ha habido avances recientes que deben profundizarse. La tasa de


desnutrición crónica (estatura-edad) en niños de 5 años o menos bajó de 28,5% en 2007
a 23,2% en 2010, que aún sigue siendo muy elevada para el nivel de ingresos del Perú.
Esta situación es más grave en las áreas rurales y las comunidades indígenas.

La cobertura de los partos institucionales –un importante indicador de calidad de la


atención de la salud materno-infantil– en el área rural se elevó de 49,4% en 2007 a
58,4% en 2010. También ha mejorado la frecuencia de los controles de crecimiento y
desarrollo (CRED) –que monitorean que el crecimiento sea adecuado y ofrecen consejería
nutricional– de los niños de familias más pobres. Estas tendencias deben recibir mayor
impulso y sostenerse a fin de que la falta de acceso a una atención de salud materno-
infantil oportuna y de calidad deje de ser un obstáculo para reducir la morbilidad y
mortalidad materna e infantil, y de esta manera brindar a la niñez la atención necesaria
para un desarrollo sano en los críticos primeros 1000 días de vida.

28
Se aplicó el mismo instrumento –el PPVT (Peabody Picture Vocabulary Test), traducido y adaptado al idioma local– a
muestras representativas a nivel nacional de cada uno de los cuatro países. Véase http://www.younglives.org.uk/
29
La diferencia en las habilidades cognitivas entre grupos socio-económicos medida en desviaciones estándares era de
1,53 en el Perú comparado con 0,57 en la India, 0,77 en Vietnam y 1,0 en Etiopía.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 93
Estas desventajas desde edad temprana constituyen un gran obstáculo para
que los niños peruanos lleguen a la escuela aptos para aprender. Menos de una
cuarta parte de los estudiantes de segundo grado logran leer y escribir correctamente y
casi la mitad no tiene un buen desempeño en matemáticas básicas. Nuevamente, estos
resultados son mucho peores entre los niños de comunidades rurales e indígenas. En la
educación secundaria, según los últimos resultados de la prueba PISA, el Perú es el país
donde las características socio-económicas de los estudiantes tienen mayor efecto en las
desigualdades en el aprendizaje, incluso entre aquellos que van a las mismas escuelas.
En el Perú, 27% de la variación de los puntajes en la prueba de comprensión lectora es
explicado por factores socio-económicos, frente a 18,7% en Chile, 14,5% en México y
13% en el Brasil (OCDE 2010).

Como es de esperar, la secuela del impacto de las desigualdades socio-económicas


sobre el desarrollo de las habilidades genéricas también se observa en la
población adulta. El gráfico III.6 muestra las brechas (de los resultados de la encuesta de
habilidades ENHAB) en las habilidades cognitivas y socio-emocionales entre dos grupos
socio-económicos extremos de la población urbana en edad para trabajar: personas cuya
madre tiene educación terciaria, que viven en la costa y que asistieron a escuelas privadas,
frente a personas cuya madre tiene un nivel educativo menor a secundaria completa, que
viven en los Andes o en la selva y que asistieron a escuelas públicas30.

Los trabajadores de las familias urbanas con mayor estatus socio-económico tienen
una gran ventaja en lo que respecta a dotación de habilidades en comparación
con sus pares en peores condiciones socio-económicas (una desviación estándar
para los puntajes en habilidades cognitivas31). La misma comparación para los puntajes
relativos a las habilidades socio-emocionales indica que las brechas promedio entre los
grupos extremos son importantes pero no tan marcadas; en todos los casos no alcanzan
a la mitad de las brechas en habilidades cognitivas. Cabe destacar que estos resultados
se limitan a las áreas urbanas y que es de esperar que las desventajas en las habilidades
genéricas sean aún mayores para la población rural.

Al ponderar estos resultados con la evidencia anterior sobre la demanda de los empleadores
y el retorno a las habilidades, queda claro que los trabajadores de las familias de menor
estatus socio-económico no cuentan con las habilidades genéricas más valoradas en el
mercado laboral. Además, las desigualdades socio-económicas se traducen en brechas
en la formación de habilidades genéricas en niños y jóvenes que refuerzan la desigualdad
intergeneracional en el ingreso en el Perú.

30
No se cuenta con datos internacionales para comparar al Perú con otros países en cuanto a diferencias nacionales en
las habilidades cognitivas y socio-emocionales de la población adulta.
31
Como punto de comparación, la diferencia entre el puntaje de Perú y el puntaje promedio de países OCDE en las
pruebas PISA es de alrededor de 1.2 desviaciones estándard.

94 Perú en el umbral de una nueva era


Los trabajadores urbanos de familias con menor estatus Gráfico III.6

socio-económico tienen menores niveles de habilidades cognitivas


y socio-emocionales
(Diferencias entre grupos de mayor y menor nivel socio-económico en desviaciones estándar)

0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20

Habilidad
cognitiva 1,06
general

Numérica / 0,94
solución de
problemas

Fluidez verbal 0,87

Lenguaje
receptivo 0,83

Memoria
0,48
corto plazo

-0,30 -0,20 -0,10 0,00 0,10 0,20 0,30 0,40 0,50 0,60

Extroversión 0,48

Apertura a experiencias 0,38

Determinación-
0,30
Perseverancia

Agradabilidad-cooperación 0,20

Agradabilidad-bondad 0,20

Estabilidad emocional 0,14

Determinación-
Constancia interés -0,01

Responsabilidad -0,17

Nota: La gráfica muestra las brechas de puntajes en las pruebas cognitivas y socio-emocionales entre dos grupos socio-
económicos extremos de la población urbana en edad de trabajar: personas cuya madre tiene una educación terciaria, que
viven en la costa y que asistieron a escuelas privadas frente a personas cuya madre tiene un nivel educativo menor a secundaria
completa, que viven en los Andes o en la Selva, y que asistieron a escuelas públicas. Brechas en puntajes están estandarizadas
(z-scores), ie., distancias del puntaje promedio en cada habilidad o factor con relación a su respectiva desviación estándar. Las
diferencias son estadísticamente significantivas excepto para las barras en color amarillo.

Fuente: Estimaciones propias con ENHAB (2010), basados en Claux y La Rosa (2010) y Cueto, Muñoz, y Baertl (2010)

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 95
El Perú ya ha avanzado en la implementación de políticas y reformas
prometedoras para desarrollar las habilidades genéricas y la educación que
su fuerza laboral requiere en la economía global, las que pueden fortalecerse
y expandirse.

Las políticas para desarrollar estas habilidades genéricas comprenden la nutrición,


la salud, la educación y la capacitación laboral. Las Notas de Políticas del Volumen II
plantean recomendaciones específicas basadas en un diagnóstico de los avances, la situación
actual y el potencial de los programas en estas áreas en el Perú. Asimismo, presentan una
discusión de los problemas específicos abordados, las condiciones de éxito y referencias a
lecciones sobre el diseño e implementación de políticas similares en países de América Latina
y el Caribe y otras regiones del mundo. A continuación se resumen los principales mensajes
y recomendaciones vinculados al marco conceptual y la evidencia empírica del capítulo.

Para tener niños sanos y aptos para la escuela es necesario priorizar políticas que
ofrezcan igualdad de oportunidades a todos los niños y niñas peruanos. Resulta esencial
consolidar y traducir en acciones un pacto social consensuado para alentar inversiones
sostenidas en la primera infancia, como pone de relieve el reciente Pacto Ciudadano por
la Primera Infancia32.

La primera meta prioritaria es erradicar la desnutrición infantil que, a pesar de la significativa


reducción reciente, sigue afectando alrededor de medio millón de niñas y niños, sobre
todo en las áreas rurales, el altiplano y la selva. Si estos niños y niñas peruanos empiezan
su vida con una desventaja tan grave, será muy difícil para ellos desarrollar aptitudes para
aprender y ser ciudadanos productivos en la economía del siglo XXI.

Con la finalidad de alcanzar resultados rápidos y evitar que nuevas generaciones de niños
tengan una discapacidad de por vida, es esencial concentrar los esfuerzos en las zonas
con mayores niveles de desnutrición y en intervenciones de probada costo-efectividad.
La evidencia internacional muestra que la desnutrición infantil puede ser reducida a gran
velocidad con actividades de monitoreo y apoyo al adecuado crecimiento de los niños –
que ayudan a las madres a adoptar buenas prácticas en salud infantil, higiene, cuidados
y alimentación–, sobre todo en la ventana crítica de los primeros 1000 días, además de
inversiones que aseguren el acceso a servicios de agua y saneamiento.

Los esfuerzos pueden basarse en el Programa Articulado Nutricional (PAN) –uno de


los programas estratégicos claves en el sistema de PpR del país–, que asigna recursos
presupuestarios vinculados a los avances en la cobertura de vacunación de los niños, el
monitoreo de su crecimiento y el asesoramiento nutricional a las madres (CRED), y los
incentivos por el lado de la demanda de Juntos, el programa de transferencias de efectivo
condicionadas a la asistencia a centros de salud de las mujeres embarazadas, niños y
niñas. En la actualidad, el PAN, Juntos y las intervenciones CRED en el Perú muestran
limitaciones que pueden ser enfrentadas con base en las lecciones de la experiencia
internacional con intervenciones similares.

En la Nota de Políticas sobre la protección social del Volumen II se propone centrar las
acciones específicas en: (i) la reforma y expansión de las redes de protección social del
Perú, sobre todo continuar fortaleciendo la capacidad gerencial y operativa de Juntos,
y ampliar su cobertura para incluir a las familias pobres elegibles pero por el momento

32
http://www.inversionenlainfancia.net/web/pag/pactociudadano (accesado el 14 de marzo 2011).

96 Perú en el umbral de una nueva era


excluidas; (ii) cerrar las brechas ya identificadas en la provisión de los servicios de nutrición
y salud básica de calidad dotando de recursos humanos y equipos a los centros de salud
de los distritos Juntos, con un financiamiento basado en el desempeño, una gestión
mejorada y una mejor rendición de cuentas. El fortalecimiento del Seguro Integral de
Salud (SIS) y la implementación de la reforma del aseguramiento universal en salud,
específicamente el desarrollo del régimen semicontributivo, son críticos para facilitar el
acceso a servicios de salud y nutrición básicos de manera sostenible.

La segunda meta prioritaria es promover un adecuado desarrollo durante los primeros


cinco años de vida de los niños. La evidencia aportada por diversas disciplinas científicas no
deja duda de que este es un período crítico para cimentar el desarrollo de las habilidades
cognitivas (p. ej.: verbales, numéricas, de solución de problemas) y socio-emocionales
(p. ej.: autorregulación, capacidad de adaptación e interacción con otros) básicas que
determinan la aptitud para el aprendizaje a lo largo de la vida.

Se recomienda centrar la atención en: (i) asegurar una adecuada provisión de servicios
de Desarrollo Infantil Temprano (DIT) y/o apoyo a los padres para fomentar prácticas
de crianza adecuadas, en especial a los niños pobres (p. ej. de familias Juntos) de 0 a 2
años; (ii) sostener la reciente rápida expansión en el acceso a la educación preescolar (3-5
años); (iii) garantizar que estos servicios sean de calidad y adecuados a las características
de la población atendida (p. ej.: etnia, contexto rural), y tengan como meta desarrollar la
preparación para la escuela. Las reformas e innovaciones en el financiamiento de iniciativas
de DIT en el Brasil, Jamaica, Indonesia y Turquía pueden ofrecer lecciones y alternativas
factibles para elevar la calidad de la cobertura. Un aspecto importante es asegurar que
los currículos y las prácticas pedagógicas preescolares presten la debida atención al crítico
desarrollo de las habilidades socio-emocionales, asimilando las lecciones de enfoques que
han demostrado ser efectivos (véase el recuadro III.2).

Para desarrollar las habilidades genéricas básicas determinantes de la aptitud


para el aprendizaje continuo, es perentorio dar un mayor impulso a las acciones
dirigidas a seguir mejorando la calidad y reduciendo las inequidades en la educación
primaria y secundaria, sobre la base de las lecciones de iniciativas exitosas en el Perú
y de otros sistemas educativos de alto desempeño. Algunos elementos comunes a los
sistemas educativos exitosos son: (i) profesores efectivos y motivados que reciben apoyo
para enseñar y aprender continuamente; (ii) una gestión del sistema eficaz sustentada en
información oportuna y mecanismos de evaluación de los aprendizajes que retroalimenten
a la comunidad educativa (padres, maestros y directores); (iii) directores de escuelas
alentados para ser líderes efectivos, promover un entorno de aprendizaje adecuado y
comprometer la participación de los padres y las comunidades en el aprendizaje de los
estudiantes; (iv) un sistema de financiamiento que responda a distintas realidades de
costos en la provisión del servicio y que compense por inequidades a través de mecanismos
de apoyo que aseguren una infraestructura y condiciones adecuadas para el aprendizaje
(Vegas y Petrow 2008).

El Proyecto Educativo Nacional (PEN) prevé reformas y políticas que cubren estas áreas, en
algunas de las cuales se han registrado avances importantes en los últimos años. La Nota
de Políticas sobre educación básica del Volumen II analiza y pondera dichos avances. Sus
principales conclusiones y recomendaciones se resumen a continuación.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 97
Uno de los avances más importantes ha sido la Carrera Pública Magisterial (CPM), que
ofrece un marco general adecuado para mejorar el desempeño docente en el mediano
y largo plazo. La CPM asocia los incrementos salariales y estímulos profesionales al
desempeño docente, y además establece la evaluación periódica de los docentes para
la permanencia en la carrera y el ingreso a ésta mediante concurso público. Sería
recomendable evaluar lo avanzado en la experiencia de implementación de la CPM, a
fin de mejorarla. Otra iniciativa importante ha sido el Programa Nacional de Formación y
Capacitación Permanente (PRONAFCAP), que en dos años ha beneficiado ya a 105 000
docentes, aunque la calidad de la formación es muy variada y su impacto en las prácticas
docentes y los aprendizajes de los estudiantes aún no ha sido analizado.

Algunos desafíos importantes para elevar la efectividad docente son: (i) mejorar los
mecanismos para seleccionar y atraer jóvenes talentosos a la enseñanza, aprendiendo
por ejemplo del modelo de “Enseña Perú”, que ya ha demostrado gran eficacia en otros
países. El establecimiento de una nota aprobatoria mínima (con un puntaje de 14 en
las evaluaciones) para el ingreso a institutos superiores pedagógicos es una medida que
posiblemente ha tenido un impacto positivo pero que también podría haber ocasionado
la exclusión de postulantes indígenas33; (ii) asegurar la calidad y diversidad de la formación
docente (especialmente de maestros bilingües), acelerando la acreditación de programas
ya en marcha con el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de
la Educación (SINEACE). Se requiere homogenizar la oferta de capacitación, mediante
mecanismos exigentes de selección de las universidades prestadoras de servicios, por
ejemplo con la exigencia gradual, en los próximos cinco años, del requisito de contar con
la acreditación de la carrera de educación según el mandato del SINEACE.

Si bien la gestión educativa ha mejorado con el enfoque de resultados, esta se ha


visto dificultada por la convivencia de dos modelos de descentralización educativa –
municipalización y regionalización– sin una adecuada articulación. La experiencia del
Programa Estratégico de Logros de Aprendizaje (PELA) brinda lecciones importantes
para el desarrollo de una gestión y financiamiento asociados a intervenciones eficaces
para el logro de resultados. Uno de los avances más notables en los últimos años es
la consolidación de las pruebas de evaluación censal en segundo grado, que son ya
regulares, pero aún está pendiente la utilización de sus resultados para retroalimentar de
manera efectiva el proceso educativo y la expansión a otros grados. Desde 2004 no ha
habido ninguna evaluación nacional del aprendizaje en la escuela secundaria.

En el marco más amplio de la gestión, queda por definir y consolidar el modelo de


descentralización que quiere seguir el Perú, y con ello, los roles de los diferentes niveles
de gobierno y los arreglos institucionales que permitan una gestión eficaz. Vale la
pena incorporar las lecciones de la experiencia de países vecinos que avanzaron hacia
la municipalización, como Chile, Argentina y Brasil, donde esta medida ha generado
inequidades en la calidad de los servicios educativos. Un asunto pendiente es rescatar el
empoderamiento de las escuelas (sus directores), los padres y las comunidades para que
ejerzan un papel efectivo en la gestión y la toma de decisiones locales. Otro cuello de
botella muy importante para una gestión eficaz es la carencia de un sistema de información
que permita la gestión y toma de decisiones en el nuevo contexto de la descentralización.
Este sistema debe ser capaz de identificar individualmente a estudiantes, docentes y
funcionarios y asociarlos automáticamente a los procesos administrativos y pedagógicos
que inciden en la producción de resultados educativos.

33
Una disposición similar ha sido incluida para el caso de las Universidades, sin embargo, el incipiente desarrollo de la
acreditación de la carrera de Educación aun no permite vislumbrar su impacto.

98 Perú en el umbral de una nueva era


En lo que atañe al financiamiento, en la última década el gasto educativo casi se duplicó,
aunque sigue ubicado entre los más bajos de la región. Durante la primera mitad de la
década del 2000 el incremento se concentró en los salarios y a lo largo de la segunda
mitad en inversiones, mientras el gasto en bienes y servicios se mantuvo restringido. Esto
ha provocado una grave fragmentación del gasto, agudizada por la descentralización en
la medida en que los distintos niveles de gobierno operan diferentes categorías de gastos.
El grueso de los recursos sigue siendo asignado por criterios inerciales con poca base en
los costos de provisión del servicio educativo en diferentes contextos y con estándares
de calidad. Son necesarias acciones para fortalecer las capacidades de inversión pública
en temas sociales a nivel de los gobiernos sub-nacionales, en particular en el área de
Educación.

Para acelerar y expandir los avances de los últimos años, en la Nota de Políticas sobre
educación básica del Volumen II se propone cinco líneas de acción concretas.

Primero, para alcanzar mejoras visibles en el corto plazo, se sugiere expandir el enfoque
de los programas estratégicos nacionales, que tengan un impacto medible en los logros
de aprendizaje y el desarrollo integral de los estudiantes, desde la primera infancia hasta
el fin de la secundaria. En el caso de la secundaria, se podría contemplar una variedad de
modalidades de provisión en las áreas rurales –que permitan la combinación de trabajo
escolar y comunitario– y urbanas –abordando los problemas de conducta que generan
violencia, drogadicción, embarazos en adolescentes–, aprovechando las oportunidades
que ofrece la tecnología de la información para mejorar la enseñanza y el atractivo del
aprendizaje para los estudiantes.

Estos programas deben precisar metas concretas, lo que supone contar con estándares
de desarrollo infantil y aprendizaje, realizar evaluaciones nacionales periódicas en todos
los niveles educativos e informar a la comunidad educativa regularmente sobre los logros
obtenidos. Los esfuerzos pueden basarse en la expansión de los programas estratégicos
de educación del PpR –partiendo de la experiencia del PELA–, a fin de cubrir toda la
educación preescolar y básica, prestando atención específica a los desafíos de la educación
rural y la inclusión de grupos excluidos.

Segundo, para sostener y potenciar estos impactos en el mediano y largo plazo, se


recomienda consolidar las políticas nacionales de desarrollo profesional docente, lo que
incluye asegurar la calidad de las instituciones de formación docente, revisar y mejorar la
implementación de la Carrera Pública Magisterial, y acreditar los programas de formación
docente inicial y continua con estándares nacionales de calidad.

Tercero, para lograr una gestión eficaz, se plantea profesionalizar y modernizar la gestión
educativa con un enfoque de resultados centrado en la escuela que simplifique los
procesos administrativos, seleccione competitivamente a los funcionarios e introduzca
incentivos al desempeño. Esto supone fortalecer el rol de los gobiernos regionales en
educación mediante una adecuada reestructuración administrativa y la creación de
una línea de carrera de gestión educativa pública. Se sugiere fortalecer el papel de los
gobiernos regionales aplicando la opción de la municipalización solo en los casos en los
que esta tenga posibilidades de impactar positivamente en la calidad educativa. Además,
se recomienda formalizar la potestad de la escuela para recibir y administrar recursos, con
participación de los padres de familia.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 99
Cuarto, para asegurar un financiamiento equitativo, adecuado y eficiente, que permita
sostener mejoras en la calidad educativa, se propone asociar el gasto educativo con
los estudiantes y los resultados mediante la aplicación de fórmulas de financiamiento
capitado (por alumno) transparentes que reflejen los costos y condiciones de provisión de
servicios por estudiante bajo el modelo de presupuesto por resultados.

Y quinto, para que todas las estrategias señaladas sean posibles, se sugiere desarrollar y
poner en marcha un sistema integrado de información que use las mejores herramientas
tecnológicas para vincular de manera oportuna y precisa los logros de aprendizaje con la
calidad de los servicios educativos, el desempeño docente, las decisiones de gestión en
cada nivel de la administración educativa pública y la asignación presupuestal.

Como parte de estas reformas más amplias, es importante asegurar que los currículos, los
estándares de aprendizaje educativo y las prácticas pedagógicas en la educación básica
presten adecuada atención al desarrollo de las habilidades socio-emocionales de una
forma culturalmente sensible, asimilando lecciones de enfoques que han demostrado ser
efectivos (véase el recuadro III.2). Las habilidades socio-emocionales siguen siendo muy
maleables a lo largo de toda la adolescencia y pueden desarrollarse mediante intervenciones
universales en la escuela. A pesar de que los educadores reconocen su importancia, estas
habilidades han quedado relativamente marginadas del debate educativo. Deben ser
reconocidas explícitamente al promulgar leyes, fijar metas y estándares de aprendizaje y
capacitar a los profesores. Se puede recurrir a diversas experiencias internacionales en la
definición de estándares para estas habilidades como parte integral de los estándares de
aprendizaje educativo. Por ejemplo, los estados de Nueva York e Illinois han establecido
estándares sobre habilidades socio-emocionales en las regulaciones de la educación
estatal y en algunos países de la OCDE se ha discutido legislación nacional en este sentido.

Experiencias en el desarrollo de habilidades socio-emocionales Recuadro III.2

Estudios recientes muestran que es posible moldear las habilidades socio-emocionales


mediante intervenciones públicas costo-efectivas de apoyo a las familias y la escuela.
A continuación se detallan ejemplos de este tipo de políticas y programas.

Un ejemplo importante es Tools of the Mind (“Herramientas de la Mente”), un currículo


para la educación preescolar y primaria implementado en Estados Unidos como un
programa multifacético. Los profesores reciben materiales curriculares detallados,
capacitación y apoyo amplios a lo largo del año escolar, centrados en el desarrollo de
la autorregulación de los niños y niñas en edad preescolar. Los principios claves del
programa incluyen un cambio en el desarrollo estudiantil desde la regulación inducida
por otros hacia la autorregulación, herramientas mentales (es decir, estrategias) para
ayudar a los niños a controlar su conducta, pensamientos reflexivos y metacognitivos,
la práctica de la autorregulación con juegos y actividades adecuados en términos del
desarrollo, y un juego imaginario, social, cada vez más complejo y extenso. Estudios de
evaluación controlados con asignación aleatoria al programa han mostrado que este

100 Perú en el umbral de una nueva era


programa mejora significativamente la autorregulación y el desempeño de los niños
en pruebas de logro estandarizados.

Otro ejemplo es el currículo de Promoción de Estrategias para el Pensamiento


Alternativo (PATHS, por sus siglas en inglés), que enseña a los niños en la escuela
primaria habilidades de autorregulación, conciencia emocional y solución de conflictos.
Los profesores capacitados en el currículo PATHS guían a los estudiantes por medio
de actividades de desarrollo de habilidades y refuerzan las mismas lecciones a lo largo
de la jornada escolar. Un estudio longitudinal de asignación aleatoria reciente ha
mostrado que el currículo PATHS puede mejorar el desempeño académico medido
a través de los puntajes en pruebas de logro estandarizadas, con una mejora en la
valoración de los profesores y los propios estudiantes de la conducta pro social y el
compromiso académico de estos últimos en la escuela.

Hay esfuerzos de intervención más focalizados que enseñan estrategias metacognitivas a


los niños y la planificación, que también pueden mejorar la competencia autorregulatoria
y el desempeño académico. La técnica de “contraste mental con implementación de
intenciones” (MCII, por sus siglas en inglés), por ejemplo, desarrollada primero como
una estrategia autorregulatoria para adultos, ha demostrado que también puede
ayudar a los niños y adolescentes. En un estudio controlado con asignación aleatoria
entre estudiantes de secundaria en los Estados Unidos que se estaban preparando
para ingresar a la universidad, se pidió a los estudiantes que hicieran un contraste
mental de los beneficios positivos de estudiar con los obstáculos para esta meta de
estudio y que luego elaborasen un plan para evitar dichos obstáculos. En comparación
con los estudiantes en un grupo de control placebo que redactaron un ensayo para el
examen de admisión, los estudiantes que aprendieron MCII lograron absolver más del
60% más de las preguntas en los materiales de estudio suministrados a ambos grupos
de estudiantes. Asimismo, en un estudio controlado con asignación aleatoria en una
escuela intermedia urbana en Estados Unidos, los estudiantes del quinto grado a los
que se había enseñado una técnica de MCII mejoraron sus notas y su asistencia escolar
en comparación con los estudiantes en un grupo de control. Los niños muestran una
mejor autorregulación cuando se usan planes para evitar distracciones y tentaciones,
de manera que esta estrategia metacognitiva puede ser aplicada en niños durante los
primeros años de la educación formal.

Finalmente, un metaanálisis de estudios de evaluación de programas universales de


aprendizaje socio-emocional en la escuela revisó alrededor de doscientas evaluaciones
controladas de programas que abarcan más de 270 000 niños en Estados Unidos
desde la guardería hasta terminar la escuela secundaria. Este estudio documenta
impactos positivos tanto en las notas regulares de la escuela como en los puntajes
de pruebas de logro estandarizadas, y además en las habilidades socio-emocionales
de interés. Estos programas se pueden implementar como parte de los currículos
escolares regulares, aunque para tener éxito requieren actividades, metas y apoyo
pedagógico específicos a los profesores.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Durlak et al. 2011 y Duckworth et al. 2010

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 101
El desarrollo de las habilidades técnicas y profesionales de los jóvenes
y adultos peruanos se ve afectado por las carencias en las habilidades
genéricas, la calidad y la información en el mercado de formación y laboral

Estudios internacionales demuestran que una persona dotada de habilidades


genéricas está mejor preparada para adquirir habilidades técnicas, profesionales
y específicas para el trabajo a lo largo de la vida por medio de la educación
terciaria formal y la capacitación34. Un estudio reciente basado en la información de
la ENHAB corrobora esta conclusión para el caso del Perú (Castro, Yamada y Arias 2010).
Los resultados (véase el recuadro III.3) muestran que las habilidades cognitivas pesan más
que las limitaciones financieras en determinar el tránsito hacia la educación terciaria, y
junto a la Determinación para perseguir metas de largo plazo, discriminan entre quienes
optan por la universidad y los que optan por una educación técnica. Los resultados
son consistentes con los mecanismos de selección en muchas universidades públicas y
privadas del Perú, donde los exámenes de admisión que buscan medir la aptitud de los
postulantes son el criterio preponderante. El desarrollo de las habilidades genéricas en
la educación básica no solo ofrece mejores perspectivas laborales a un graduado de la
secundaria, sino que al mismo tiempo lo prepara para continuar con éxito una educación
terciaria de mayor retorno.

De estos resultados se deduce que los programas de crédito y/o becas para
estudios terciarios por sí solos no son suficientes para solucionar la inequidad en
el acceso a la educación superior en el Perú. Este tipo de programas debería ir de la
mano de un proceso de selección riguroso para identificar beneficiarios calificados (p. ej.,
aptos para cursar la educación superior). En vista de la gran variación en los retornos a la
educación terciaria en el Perú (especialmente la formación técnica), otro elemento crítico
es alinear estos programas con la elección de instituciones educativas y de formación
debidamente acreditados.

34
Véase Carneiro y Heckman 2002 y la revisión de Cunha y Heckman (2010).

102 Perú en el umbral de una nueva era


Determinantes del acceso a la educación terciaria en el Recuadro III.3
Perú urbano
La Encuesta Nacional de Habilidades Laborales (ENHAB) también recogió información
sobre las trayectorias educativas de la población en edad de trabajar, incluyendo la
elección de carreras universitarias y técnicas. Castro, Yamada y Arias (2010) utilizan
los datos y regresiones logísticas multinomiales para estimar los determinantes del
acceso a la educación terciaria en el Perú urbano, y ponen especial atención en el papel
relativo de los recursos económicos familiares (que capturan restricciones de liquidez)
y las habilidades cognitivas y socio-emocionales (que capturan la aptitud de un joven
para cursar la educación superior). Los recursos económicos familiares se miden por la
declaración personal del nivel económico familiar (desde 1=alto, hasta 5=bajo) en la
época que el joven asistió a la secundaria, es decir cerca del momento de optar por cursar
o no la educación terciara. Las habilidades se miden como se ha explicado anteriormente.

El gráfico de la parte inferior ilustra los resultados principales. En el eje vertical se


muestra cómo cambian las probabilidades de seguir una educación superior (barras a
la izquierda) y, una vez hecha la elección, de optar por una formación universitaria en
lugar de técnica (barras a la derecha), en función de cambios hipotéticos en los recursos
económicos (de bajo a alto) y la habilidad cognitiva y el factor Determinación (firmeza
de carácter) para perseguir metas de largo plazo de un joven (movimientos del tercio
más bajo al tercio más alto de las distribuciones en los puntajes de estas habilidades).

Se encuentra que las habilidades cognitivas prevalecen sobre las limitaciones financieras
en la Determinación del tránsito hacia la educación terciaria: un aumento de poco
más de 30 frente a menos de 15 puntos porcentuales en la probabilidad de cursar
la educación superior, respectivamente. Al discriminar entre los que optan por la
universidad y aquellos que se deciden por una educación técnica (barras de la derecha),
tanto el factor Determinación como las habilidades cognitivas son predominantes
(aumento de 25-30 puntos porcentuales en la probabilidad de optar por la universidad).
Sorprendentemente, las restricciones monetarias no juegan un papel significativo.
Al analizar datos de jóvenes en Estados Unidos, Duckworth et al. (2007) también
encontraron que la Determinación, medida como la perseverancia en el logro de metas
a largo plazo, es un factor predominante, incluso por encima de la habilidad cognitiva,
en el acceso a una educación universitaria de élite (Ivy League) en ese país.
Cambio en la probabilidad de acceder a la
educación terciaria, universitaria o técnica
0,35

0,30

0,25

0,20

0,15

0,10

0,05

0,00
Acceso a educación terciaria Accede la universidad en vez
de insituto
Nivel económico familiar Habilidad cognitiva Determinación (Grit)
* Efectos son cambios marginales de un probit bivariado con dos elecciones: cursa o cursó educación terciaria o no, y asiste o asistió a
la universidad o instituto. Los efectos corresponden a un un aumento en el nivel económico familiar al momento de cursar secundaria
de bajo a medio, y un aumento en las habilidades implica un movimiento del tercio inferior al tercio superior de puntajes en las pruebas
de habilidades respectivas.
Fuente: Castro, Yamada y Arias (2010), basado en ENHAB 2010

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 103
¿Cómo eligen los jóvenes peruanos qué estudiar y dónde hacerlo después de terminar
la secundaria? ¿Qué criterios usan para elegir las carreras y la institución donde las
cursarán? A propósito, la ENHAB también ha recogido información de la población en
edad de trabajar sobre la elección de carreras universitarias y técnicas y el lugar donde
elige hacerlo, incluyendo las razones y el nivel de satisfacción con tal elección. Las tablas
III.2 y III.3 presentan evidencia novedosa para abordar las interrogantes anteriores (Castro,
Yamada y Arias 2010). La principal conclusión es que los datos apoyan la hipótesis de que
las deficiencias de información sobre el mercado de la educación terciaria y las opciones
laborales –que afectan tanto a las familias como a los proveedores y las empresas– impiden
una elección de estudios superiores basada en un sólido análisis de costo-beneficio.

La última fila de la tabla III.2 muestra que una abrumadora mayoría de peruanos de
áreas urbanas (casi 8 de cada 10) dicen haber elegido sus carreras universitarias
por “vocación”, es decir por gustos y preferencias individuales35. Solo un 13%
basó su elección en las perspectivas laborales. Las cifras de la carrera de Pedagogía son
muy reveladoras, pues como se vio anteriormente se trata de la carrera más demandada
pero peor remunerada en el mercado. Cerca del 87% de los que eligieron una carrera en
educación señalan como el principal motivo la vocación y sólo un 4% se decidió por las
perspectivas laborales. Entre aquellos que optaron por carreras en Salud, Humanidades y
Ciencias Sociales pesaron más otras razones (p. ej.: facilidad, inercia, influencia de amigos,
etc.) que las perspectivas laborales. Al contrario, alrededor del 21% de los que optaron por
Ingeniería lo hicieron por perspectivas laborales y un 69% por vocación; algo similar ocurre
con Economía y Negocios. Llama poderosamente la atención que las limitaciones financieras
no sean un factor dominante en la elección de la carrera. Las conclusiones son similares
para la elección de carreras técnicas, aunque un porcentaje algo mayor (15,3%) lo hace por
consideraciones laborales y un 63% por “vocación” (Castro, Yamada y Arias 2010).

Principal razón para la elección de la carrera de la población Tabla III.2


urbana en edad de trabajar
2010

Vocación Perspectiva Facilidades Otros Total


de empleo financieras

Carreras universitarias
Pedagogía 87,3 4,2 0,1 8,4 100
Ingeniería 69,2 21,4 0,4 9,1 100
Ciencias económicas 73,4 17,5 0,5 8,6 100
Otras carreras de la salud 80,1 8,4 0,0 11,6 100
Humanidades y ciencias sociales 81,0 7,0 0,0 12,1 100
Derecho 85,4 8,7 0,9 5,0 100
Medicina 88,9 8,0 0,0 3,1 100
Total - universidad 77,7 13,1 0,3 8,9 100

Carreras en instituto
Computación 55,9 20,8 0,0 23,3 100
Carreras relacionadas a la salud 72,6 7,1 0,0 20,3 100
Pedagogía 78,0 5,3 0,0 16,7 100
Negocios y secretariado 53,6 20,2 0,0 26,2 100
Técnicas 56,6 21,2 1,1 21,2 100
Turismo 71,5 18,8 0,0 9,7 100
Arte 64,7 7,7 0,0 27,6 100
Total - instituto 62,8 15,3 0,2 21,7 100

Fuente: Castro, Yamada y Arias (2010). Basado en ENHAB 2009-2010

35
Las respuestas a la pregunta específica en la encuesta eran espontáneas, por eso es plausible que en este caso la palabra
“vocación” esté estrechamente relacionada con gustos y preferencias individuales.

104 Perú en el umbral de una nueva era


¿Esto significa que los jóvenes peruanos son ingenuos y poco previsores al momento
de tomar una decisión tan crucial para su vida? A pesar de que las preferencias son una
consideración importante y legítima en la elección de los estudios superiores, la evidencia
de la tabla III.3 sugiere que muchos graduados de la secundaria en el Perú no tienen
suficiente información confiable sobre las perspectivas en el mercado laboral cuando
toman su decisión. La tabla presenta datos sobre el grado de satisfacción con la elección
de la carrera y la institución –universitaria o técnica–; es decir, si el individuo cambiaría de
alguna manera su elección si pudiera decidir otra vez (en condiciones similares pero con
el conocimiento ya adquirido).

Los universitarios están en general más satisfechos con su elección. La mitad se


muestra satisfecha con su elección de educación superior, en tanto volvería a escoger la
misma carrera y la misma universidad. Casi dos tercios no cambiarían la universidad, 3
de cada 10 cambiarían la carrera y/o la universidad, un 5% optaría por entrar al mercado
laboral después de terminar la secundaria y muy pocos escogerían una educación técnica.
Los que estudiaron Economía y otras carreras relacionadas con salud muestran el índice
de satisfacción más bajo con su elección: los primeros cambiarían principalmente de
institución y los segundos se arrepienten mayormente de la carrera y son los que más
optarían por trabajar. Es notable que un tercio de los que eligieron Ingeniería optarían por
otra carrera, y casi la misma proporción se arrepiente de la universidad.

Por el contrario, quienes optaron por una formación técnica están bastante menos
satisfechos con la elección: 4 de cada 10 preferirían ir a la universidad. Apenas un
cuarto se muestra satisfecho y no cambiaría la carrera o instituto si pudiera elegir otra vez,
3 de cada 10 cambiarían la carrera y/o instituto y un 4% optaría por entrar al mercado
laboral. Los patrones de insatisfacción varían mucho entre tipos de carrera técnica elegida.
Por ejemplo, aquellos que cursaron estudios de Pedagogía y Turismo se inclinarían más
por estudios universitarios, mientras quienes optaron por computación y oficios técnicos
cambiarían con igual proclividad de carrera o de instituto de estudios.

Cambios en la elección de carreras o institución Tabla III.3


(Porcentaje que elegiría)

Misma carrera Otra carrera Universidad


Misma Otra Misma Otra en lugar de Trabajo Total
institución institución institución institución Instituto

Carreras universitarias
Pedagogía 57,2 10,7 9,4 15,0 0,0 7,6 100
Ingeniería 51,3 8,4 14,3 18,3 2,4 5,3 100
Ciencias económicas 37,5 23,1 16,7 17,1 2,1 3,5 100
Otras carreras de la salud 33,8 16,8 24,5 8,9 3,7 12,4 100
Humanidades y ciencias sociales 52,7 17,3 7,5 21,7 0,0 0,9 100
Derecho 64,3 19,5 3,0 11,6 0,0 1,6 100
Medicina 50,5 39,2 10,4 0,0 0,0 0,0 100
Total - universidad 50,0 15,2 12,7 15,6 1,3 5,2 100

Carreras en instituto
Computación 24,6 8,9 12,0 14,6 34,9 5,0 100
Carreras relacionadas a la salud 22,7 14,2 6,7 11,4 42,8 2,2 100
Pedagogía 30,7 2,4 0,8 6,6 52,7 6,8 100
Negocios y secretariado 25,8 14,1 2,0 16,6 40,8 0,8 100
Técnicas 27,6 8,2 8,1 19,9 32,3 3,8 100
Turismo 11,3 20,6 3,5 3,4 59,5 1,7 100
Arte 27,4 18,2 5,9 41,9 6,5 0,0 100
Total - instituto 26,2 9,6 5,7 13,2 41,5 3,7 100
Fuente: Castro, Yamada y Arias (2010). Basado en ENHAB 2009-2010

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 105
Un análisis similar para una muestra de individuos de 22-30 años que están cursando o
acaban de concluir su educación superior –tanto universitaria como técnica– por tipo de
institución y desagregado por área geográfica es revelador. Sólo el 21,8% (15,8%) de
los que estudiaron una carrera técnica en un instituto privado (público) optarían por la
misma carrera y la misma institución, mientras que casi la mitad de los profesionales que
estudiaron en una universidad lamentan su elección ya sea de carrera o de institución.

Por último, la tabla III.4 destaca que a pesar de las decisiones mal informadas sobre
el tipo de educación superior (sea en la carrera o la institución) la mayoría
valora las oportunidades que su educación superior les ofrece para ingresar al
mercado laboral urbano después de obtener el título profesional. Tres de cada
cuatro profesionales creen que la educación universitaria mejoró sus oportunidades
laborales (en vista de que les iría peor o mucho peor si no hubiesen estudiado la carrera
elegida). No obstante, 2 de cada 10 consideran que sus estudios universitarios no tienen
ningún impacto positivo en sus perspectivas laborales. Este porcentaje es de 26% entre
las personas con educación técnica. La percepción de que la educación superior no ha
mejorado las opciones laborales es más frecuente entre los que estudian Humanidades,
Ciencias Sociales y, curiosamente, Medicina. En estos casos los recursos invertidos
(tiempo, costos directos y costos de oportunidad) podrían haber tenido mejor uso para
las familias y la sociedad.

Percepción de las oportunidades laborales si no hubiese Tabla III.4


estudiado la carrera elegida

Peor o Igual o Otros Total


mucho peor incluso mejor

Carreras universitarias
Pedagogía 77,6 16,9 5,5 100
Ingeniería y ciencias físicas 76,2 18,7 5,2 100
Ciencias económicas 78,8 18,9 2,4 100
Otras carreras de la salud 71,8 26,2 2,0 100
Humanidades y ciencias sociales 71,9 28,1 0,0 100
Derecho 90,2 8,8 1,0 100
Medicina 70,9 29,1 0,0 100
Total - universidad 77,1 19,3 3,5 100

Carreras en instituto
Computación 68,4 26,1 5,4 100
Carreras relacionadas a la salud 61,9 30,3 7,8 100
Pedagogía 67,0 26,0 7,0 100
Negocios y secretariado 66,4 23,9 9,8 100
Técnicas 77,4 17,1 5,5 100
Turismo 55,9 30,8 13,3 100
Arte 46,9 38,3 14,8 100
Total - instituto 66,8 25,4 7,8 100

Fuente: Castro, Yamada y Arias (2010). Basado en ENHAB 2009-2010

106 Perú en el umbral de una nueva era


Estos hallazgos confirman la gran heterogeneidad de la oferta educativa superior
y las falencias en la información sobre su calidad y las oportunidades laborales
de los distintos tipos de educación. Un estudio cualitativo basado en entrevistas
estructuradas a empleadores y proveedores de educación terciaria en tres regiones del
Perú (SASE 2009) apoya la idea de que las deficiencias regulatorias y de información dan
lugar a un divorcio entre lo que proveen las instituciones de capacitación y las habilidades
requeridas por los empleadores. Con algunas excepciones, las instituciones de capacitación
técnica gozan de poca credibilidad entre los empleadores. Como se señala a continuación,
hay una serie de herramientas de política ya probadas para enfrentar estos desafíos.

Políticas para ampliar el acceso y reducir la gran variación en la calidad de


la educación terciaria y la capacitación laboral, fortaleciendo el “valor de
opción” de la inversión en educación, los incentivos para la capacitación en
el trabajo y los vínculos con la innovación

Para los individuos y las familias, la expectativa de materializar la promesa de mayores


retornos a la educación superior es un factor clave al momento de decidir su inversión
en educación. Por eso, deberían contar con información oportuna y relevante sobre el
retorno que ofrece el mercado a las diferentes carreras, sobre las características de los
programas, y una garantía de calidad mínima. También es importante aprovechar las
externalidades de las habilidades técnicas y profesionales para la innovación tecnológica.
La Nota de Políticas de educación superior del Volumen II plantean recomendaciones
específicas sobre la base de un diagnóstico de los avances, la situación actual y el potencial
de la educación terciaria en el Perú. A continuación se resumen los principales mensajes y
recomendaciones vinculados con el tema central del presente capítulo.

Con el fin de crear un marco propicio para el desarrollo continuo y pertinente


de las habilidades técnicas y profesionales, se podría concentrar los esfuerzos en
acelerar y expandir las reformas recientes en cinco direcciones principales.

En primer lugar, desarrollar el marco regulatorio y de garantía de calidad (acreditación) en


la educación terciaria mediante la consolidación del SINEACE y sus entidades integrantes:
el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación
Superior Universitaria (CONEAU), el Consejo de Evaluación, Acreditación y Certificación
de la Calidad de la Educación Superior No Universitaria (CONEACES) y el Instituto Peruano
de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad de la Educación Básica (IPEBA),
que incluye la importantísima formación docente. El Perú se está quedando rezagado
frente a varios países de la región (p. ej.: Brasil, Argentina, Colombia, Chile) que han
logrado avances importantes en lo que respecta a la relevancia, la eficiencia y la calidad
del sistema de educación terciaria al mejorar la gestión y la supervisión independiente del
sector sobre la base de una acreditación voluntaria pero sujeta a incentivos.

Urgen acciones más rápidas y decisivas –con apoyo presupuestario e institucional pleno–
para fortalecer a las agencias del SINEACE en la implementación de sus mandatos. La
ley que creó el SINEACE en 2006 requiere el establecimiento de normas mínimas, la
definición de criterios y pautas para la autoevaluación, la acreditación y la provisión de
información pública sobre la calidad de la educación. A pesar de que su implementación
ha sido lenta, hay avances importantes en materia de normas, criterios de evaluación,
pautas de acreditación y autoevaluaciones para las escuelas médicas y las instituciones de
formación de profesores (las dos áreas con acreditación obligatoria), siendo estas últimas

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 107
estratégicas para la calidad de la educación básica. A ello se añaden los estándares de
las carreras de ingeniería (universitaria) y técnica (no universitaria) que aunados a los
modelos de calidad de la formación de post grado, podrían estimular un avance de la
acreditación tanto obligatoria como voluntaria.

En segundo lugar, establecer mecanismos confiables de información sobre las opciones


educativas y laborales mediante un observatorio del mercado laboral y un servicio nacional
de empleo consolidado, a fin de compartir regularmente información sobre la calidad y
el retorno de los programas de educación superior y las habilidades más demandadas.
Varios países cuentan con estos observatorios (p. ej. Chile y Colombia) y servicios de
intermediación laboral, que suministran información para la elección de carreras, las
inversiones en capacitación y para facilitar la búsqueda de trabajo.

En el Perú aún no se ha implementado un observatorio laboral, aunque existen propuestas


al respecto. Hace poco el MINTRA ha institucionalizado el Servicio Nacional del Empleo,
que suministra datos sobre las habilidades y las credenciales vinculadas a las vacantes
demandadas principalmente por empresas de menor tamaño. Hay mucho potencial para
promover esta iniciativa incorporando datos de las agencias de empleo privadas, a fin de
lograr una cobertura más amplia del mercado laboral (Chacaltana 2009).

En tercer lugar, adoptar el uso de mecanismos de financiamiento basados en el desempeño


mediante la creación de un fondo competitivo para proveer recursos adicionales a las
instituciones terciarias acreditadas enfocadas en inversiones y actividades que puedan
impactar positivamente en la calidad. Una parte sustancial del apoyo público para el sector
se sigue asignando sobre la base de arreglos históricos y criterios no siempre equitativos.
La experiencia internacional sugiere que los fondos competitivos, si son bien diseñados
y gestionados, pueden contribuir a romper esta inercia y canalizar recursos adicionales
en apoyo de inversiones y actividades, en el marco de una lista positiva previamente
identificada de factores de fomento de la calidad. El apoyo debe estar sujeto a planes de
mejora institucional, tanto por institución como por carrera profesional, elaborados por
cada institución como resultado de un proceso de autoevaluación para definir su misión,
sus metas y sus programas de estudios emblemáticos. Luego, las instituciones tienen que
rendir cuentas sobre sus logros. Al mismo tiempo se alentaría la diversidad en las misiones
institucionales.

En cuarto lugar, mejorar la equidad en el acceso ofreciendo mayores posibilidades de


financiamiento a los estudiantes (préstamos, becas) y apoyar a aquellos con las aptitudes
(habilidades genéricas) necesarias para cursar exitosamente una educación superior.
Actualmente el apoyo público para el financiamiento de estudiantes en el Perú es bajo.
El país podría aprovechar las lecciones de programas crediticios innovadores en la región
(como el CAE en Chile y el ICETEX en Colombia) que han demostrado ser efectivos para
mejorar el acceso a la educación superior de los estudiantes de bajos ingresos, y también
ofrecen incentivos a la participación voluntaria de instituciones en el sistema de acreditación.
Estos programas exitosos tienen en común criterios de selección basados en el nivel socio-
económico y los méritos, y vinculan el financiamiento a la asistencia a instituciones que
cumplan con su acreditación (por el SINEACE). Un principio fundamental para asegurar su
autosostenibilidad financiera y el apoyo fiscal es la delegación del procesamiento y cobro
de los préstamos a bancos privados, con una garantía de repago parcial del gobierno.
Además, la relación estratégica con el sector privado (incluyendo las propias universidades
e institutos de formación privados) y la sociedad civil puede apoyar el financiamiento y el
funcionamiento de estos programas por medio de licitaciones competitivas.

108 Perú en el umbral de una nueva era


En quinto lugar, fomentar vínculos entre las universidades locales con otras del exterior
y con la empresa en lo que respecta a la colaboración para I&D, el intercambio de
conocimiento y la participación en redes de investigación. El crecimiento en la demanda
de habilidades y, por ende, la posibilidad de mantener un retorno privado atractivo de la
educación terciaria en una expansión creciente de cobertura depende de la posibilidad
de atraer más inversiones nacionales e internacionales intensivas en tecnología e I&D. La
experiencia internacional sugiere enfocarse en alinear los incentivos para investigadores
altamente calificados (con promociones y recompensas basadas en parte en el desempeño),
instituciones y empresas (donde ambas compartan los derechos de propiedad intelectual
y las ganancias derivadas con los investigadores), con la promoción de la movilidad (apoyo
a visitas al exterior) y la colaboración con socios externos.

Para crear un marco favorable al desarrollo continuo y pertinente de las


competencias específicas para el trabajo, se podría concentrar los esfuerzos en
apoyar reformas e intervenciones selectivas para fomentar la capacitación en el empleo y
de jóvenes de menores ingresos y adultos a través de incentivos para la capacitación por
las empresas, el financiamiento público con apoyo privado y programas focalizados. La
evidencia de las intervenciones de aprendizaje y capacitación a lo largo de la vida para los
trabajadores que abandonan la escuela antes de terminar la educación básica muestran
resultados mixtos, desde programas que generan un impacto muy limitado (capacitación
vocacional o formación por instituciones públicas) hasta programas de capacitación de
jóvenes con vínculos claros con las demandas del sector empresarial que registran un
retorno importante. La experiencia internacional señala que un sistema de capacitación
adecuado para los trabajadores menos educados se debe basar en una variedad de
políticas y mecanismos por tratarse de una fuerza laboral heterogénea. Las políticas de
formación de adultos en el Perú pueden ser fortalecidas como se sugiere a continuación.

En primer lugar, es necesario hacer efectivos los incentivos adecuados para que las empresas
capaciten a sus trabajadores, ya que es poco probable que el financiamiento público
asegure un nivel de financiamiento estable y adecuado. La experiencia internacional
sugiere avanzar con: (i) implementar la exención impositiva de las inversiones que hacen las
empresas en capacitación, establecida por ley recientemente aprobada por el Congreso,
y revisar las distorsiones en la legislación tributaria que desalientan a las empresas a
realizar más capacitación. Un requisito para alcanzar el éxito consiste en contar con un
mecanismo sencillo y efectivo para administrar las exenciones del impuesto sobre las
nóminas en el sistema tributario, ya que las reglas complicadas para las solicitudes de
reembolso generan incumplimiento por parte de los empleadores; (ii) asegurar que la
capacitación sea relevante para las necesidades del mercado al permitir que los fondos
del impuesto sobre la nómina se utilicen para capacitación en el lugar de trabajo o para
comprar capacitación en un instituto acreditado (por el SINEACE). Una experiencia exitosa
en el Perú de la cual se pueden sacar lecciones es el Servicio Nacional de Adiestramiento
en Trabajo Industrial (SENATI), financiado con aportes de las industrias, que ha obtenido
una certificación internacional y resultados positivos en lo que se refiere a la colocación
de sus graduados en el mercado laboral.

Con incentivos adecuados, la capacitación provista por las empresas probablemente


cubrirá solo una parte de las necesidades de capacitación específica para el trabajo,
aunque probablemente no cubrirá la formación general, por ejemplo, en habilidades
socio-emocionales. Además, los trabajadores con menos experiencia y educación y
los empleadores pequeños tienden a beneficiarse mucho menos de los programas de
incentivo tributario, lo que deja de lado a por lo menos el 50% de la masa laboral.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 109
De ahí que, en segundo lugar, sea necesario ampliar el alcance del programa de empleo
ProJoven, enfocado en fortalecer un conjunto central de habilidades cognitivas, socio-
emocionales y técnicas, y que tenga como meta cubrir a una mayor porción de jóvenes de
bajos ingresos. Este programa ha probado su efectividad en la provisión de capacitación –
combina adecuadamente la capacitación en aula y en el lugar de trabajo– y ha beneficiado
a alrededor de 70 000 jóvenes en más de una década (Chacaltana 2009). Sin embargo,
esto es apenas una fracción de la población potencialmente elegible. Los avances
recientes en el diseño de programas similares promueven una capacitación integral que
incluye habilidades socio-emocionales (blandas), además de habilidades técnicas, algunas
cognitivas (como la memoria y toma de decisiones) o para oficios específicos, en vista de
la maleabilidad de los jóvenes en los primeros años de la adultez y de su importancia en
el mercado laboral.

Dado que es más fácil mejorar las habilidades socio-emocionales en los primeros años de
la adultez que las habilidades cognitivas (las que en gran parte se estabilizan en los años
previos de formación), las políticas públicas pueden ayudar a estimular el desarrollo de
aquellas a lo largo de períodos más prolongados. Por ejemplo, hay evidencia de que los
programas de mentores (Big Brother/Sister en Estados Unidos) ayudan a los adolescentes
y adultos jóvenes a desarrollar habilidades socio-emocionales. En el Perú estos programas
son poco frecuentes y tienen un alcance limitado.

Finalmente, en vista del fuerte impacto de la educación de los padres en la formación de


habilidades de los niños, los programas centrados en mejorar el nivel educativo y algunas
habilidades básicas de la población adulta podrían tener un gran potencial. Sin embargo, la
experiencia internacional con programas de ‘segundas oportunidades’ y de nivelación para
que los adultos que abandonaron la escuela adquieran el equivalente de un diploma de
secundaria muestran resultados decepcionantes. Las evaluaciones no encuentran efectos
en la empleabilidad. Las experiencias recientes en Chile y México en apoyo del aprendizaje
de por vida son más prometedoras. Por ejemplo, el programa Chile Califica ha permitido
fortalecer la articulación entre los grados 11-12 de las escuelas secundarias técnicas-
vocacionales, el nivel postsecundario y la demanda del mercado laboral. El programa aún
no ha hecho una evaluación rigurosa de los impactos en los resultados laborales. No existen
intervenciones probadas en este campo, pero sí hay una gran cantidad de experiencias
internacionales, tanto de fracasos como de algunos éxitos, de las cuales se puede aprender.

III.4. Conclusiones y resumen de recomendaciones de política

En este capítulo se sostiene que es fundamental priorizar el desarrollo de las


habilidades genéricas en la estrategia de desarrollo del Perú por tres razones
importantes. En primer lugar, son importantes para el crecimiento a largo plazo de la
economía. En segundo lugar, son esenciales para la empleabilidad, pues los empleadores
peruanos constantemente manifiestan que son las habilidades que más demandan
y menos encuentran; además, el mercado laboral premia de manera sustancial estas
habilidades. En tercer lugar, son básicas para la movilidad social: las brechas en estas
habilidades son enormes entre peruanos (tanto en niños como en personas en edad
de trabajar) y están asociadas con el nivel socio-económico de las familias; empiezan
muy temprano en la vida y están correlacionadas con el desempeño educativo posterior,
incluyendo el acceso a una educación universitaria.

110 Perú en el umbral de una nueva era


En los países de la OCDE se ha documentado que las habilidades cognitivas y socio-
emocionales también tienen un impacto positivo en otros problemas sociales importantes
como la delincuencia, la drogadicción, los embarazos de adolescentes y la salud (p. ej.
la obesidad). Por lo tanto, son esenciales para mejorar la calidad de vida de todos los
peruanos en lo que atañe a su empleabilidad y capacidad de generación de ingresos, una
mejor salud, una ciudadanía más comprometida y, por último, el bienestar social.

El capítulo insiste en que los diseñadores de políticas dirijan mayores recursos


y esfuerzos públicos al desarrollo de habilidades genéricas –cognitivas y socio-
emocionales– a través de inversiones e intervenciones críticas en aquellos períodos de la
vida de las personas cuando estas habilidades son más sensibles a la intervención pública.
Es posible fomentar estas habilidades dando prioridad a políticas y programas que aseguren
una adecuada salud y nutrición materno-infantiles, sobre todo en los primeros 1000 días
de vida desde la concepción; un entorno de aprendizaje enriquecedor en las edades de
2 a 6 años, y una educación básica de buena calidad que desarrolle las habilidades tanto
cognitivas como socio-emocionales hasta la adolescencia. Un graduado de la secundaria
equipado con estas habilidades genéricas puede aprovechar mejor las oportunidades de
adquisición de habilidades técnicas y específicas para el trabajo más adelante en la vida,
sea mediante una formación y educación terciaria formal o en el trabajo. Finalmente,
se puede fomentar la formación técnica y profesional con políticas que aborden las
deficiencias de calidad y de información, en un marco regulatorio de aseguramiento de la
calidad de los mercados de capacitación y educación terciaria en el Perú.

Las recomendaciones específicas abarcan un marco de políticas general que va más


allá de políticas de educación y capacitación fragmentadas, y exige estrategias
integrales de largo plazo que prioricen las inversiones en el desarrollo en la primera infancia
de los niños de bajo recursos económicos, el fortalecimiento de los servicios educativos
–mejorando su calidad– y los mercados de formación para el trabajo, con un sólido enfoque
de sistemas de rendición de cuentas y una mayor fluidez en los mercados laborales.

Como ya fuera señalado, en este capítulo se resumen las principales recomendaciones


para estos temas, basadas en un diagnóstico de los avances, la situación actual
y el potencial de los programas sobre el particular en el Perú. El lector puede
consultar el volumen II de las Notas de Políticas para una discusión más detallada, donde
se discute los problemas específicos, las condiciones de éxito y referencias a lecciones
sobre temas de diseño y implementación en la región de América Latina y el Caribe y
otras regiones del mundo.

Concluimos comentando brevemente tres temas que inciden en el impacto potencial y la


factibilidad de las reformas de políticas planteadas.

Invertir ahora: la ventana de oportunidad demográfica frente a los horizontes


políticos. En primer lugar, la formación de habilidades es un proceso absolutamente
dependiente del tiempo. Las familias y las sociedades que no logran hacerlo en el momento
oportuno pierden la oportunidad. La evidencia científica es clara: hay períodos sensibles
para el desarrollo de las habilidades y se trata de un proceso sinérgico, donde cada etapa
siguiente se construye sobre la base de la anterior. Las familias y la sociedad tienen que
esperar casi dos décadas antes de que las inversiones en la primera infancia y la escuela
puedan mejorar el ingreso familiar y contribuir al crecimiento. La historia muestra que con

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 111
las tasas actuales de progresión nacional podría tomar más o menos dos décadas eliminar
las brechas en el logro educativo entre la población pobre y no pobre en el Perú36.

Las fuerzas demográficas ofrecen una oportunidad única al Perú para traducir la
acumulación de capital humano de las cohortes jóvenes en una fuerza laboral más
productiva (BID 2004 y Cotlear 2010). El Perú está aún en la fase final de la etapa de
transición demográfica en que la “razón de dependencia” (la fracción de la población
demasiado joven o demasiado mayor para trabajar) está bajando (gráfico III.7). Durante
esta transición, se espera que la participación de la fuerza laboral del Perú siga creciendo
en la próxima década. Al crecer más rápidamente la porción de cohortes más jóvenes en
la población en edad de trabajar y en la medida en que los trabajadores con menores
calificaciones se retiran, estos pueden ser reemplazados con trabajadores mejor calificados.
El Perú todavía tiene menos de una década para aprovechar este proceso.

La transición demográfica y la acumulación de capital humano, Gráfico III.7


una oportunidad que el Perú debe aprovechar
Ventana de oportunidad (razón de dependencia)

1,5
Perú y América Latina
1,4
América Latina
1,3
Tasa de dependencia

1,2

1,1

1
Perú

0,9

0,8

0,7
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

Nota: Razón de dependencia = (la población de 65 y más años o de 15 y menos años)/la población de 15 a 64 años.

Fuente: Basado en BID 2003

La reducción en la fertilidad favorece este proceso. Las familias tienen menos hijos y las
mujeres cada vez más entran al mercado laboral. Esto significa más recursos y costos más
bajos para invertir en entornos de aprendizaje de calidad y escolarización para los niños.
Es una transición gradual y se necesitaría más de una década para que las inversiones en
habilidades se traduzcan en una fuerza laboral más productiva y mejoras en el ingreso
familiar y nacional. La ventana de oportunidad demográfica se está cerrando en el Perú;
ahora es cuando se tiene que invertir.

36
De acuerdo con De Ferranti et al. (2003), los países de Asia del Este incrementaron su escolarización promedio en
menos de cinco años entre 1960 y 2000, en comparación con dos o tres años en la mayoría de los países de América
Latina y el Caribe en este mismo periodo.

112 Perú en el umbral de una nueva era


Disyuntivas y la viabilidad fiscal de las opciones de política. En segundo lugar, a
pesar de que aún hay espacio para mejorar la eficiencia del gasto social en el Perú, el nivel
de gasto actual en algunas áreas es tal que el margen es reducido en cuanto a lo que se
puede lograr con solo ganancias en la eficiencia. Será necesario un mayor gasto social
para implementar las políticas y los programas importantes. Ya hay avances considerables
que rompen el “equilibrio de baja calidad” que ha caracterizado la intervención pública
en los sectores sociales. Si la economía sigue creciendo rápidamente, la necesidad de
incrementar el esfuerzo impositivo general en el corto plazo es menos apremiante, pero
este probablemente sería un factor crítico en el mediano plazo. Es fundamental proyectar
un incremento sostenible en el gasto social acorde con la estabilidad macroeconómica y
fiscal. Además, los aumentos en el gasto deben estar atados a mecanismos que aseguren
mejores resultados, como se plantea en el enfoque del PpR, como son la definición y el
monitoreo de metas, y la asignación de gastos sobre la base de los costos unitarios de la
provisión y el avance hacia las metas definidas.

De todos modos, el costo de oportunidad de los recursos y la racionalización del capital


político requieren la definición de prioridades de gastos y de reformas. Claramente
habrá que sopesar las tensiones (en la asignación de recursos fiscales y esfuerzos de
políticas) al avanzar en las áreas anteriores en relación a otras necesidades de la agenda
nacional de desarrollo. Por ejemplo, en el caso de la educación, el país ya estableció una
meta de financiamiento del 6% del PBI, el nivel promedio en los países OCDE. Incluso
dentro de esta meta, la expansión de la provisión de servicios de desarrollo infantil y la
educación preescolar compite con los esfuerzos por mejorar la calidad de la educación
básica y la ampliación de la cobertura y la calidad de la educación terciaria. En realidad,
los encargados de elaborar políticas tienden a intervenir en todos los niveles del sistema
educativo con diferentes tipos de énfasis. Esto es deseable considerando que la naturaleza
interdependiente de la formación de habilidades hace que las inversiones tempranas en
habilidades se cristalicen en la medida que mejore el acceso al nivel educativo superior.

Al realizar asignaciones de gastos marginales, los diseñadores de políticas podrían dar


prioridad a las inversiones que puedan incidir más en los cuellos de botella y los incentivos
para que las familias y las empresas inviertan su tiempo y recursos en la formación de
habilidades. En la práctica, las capacidades de ejecución y las limitaciones de recursos
físicos y humanos (p. ej. la disponibilidad y el tiempo para capacitar a profesores nuevos)
ayudan a equilibrar las múltiples necesidades.

La economía política y las limitaciones que impone el proceso político. Finalmente,


las mejores políticas en términos de un análisis de costo-beneficio social muchas veces
no son las más apetecibles para el horizonte político a corto plazo debido a razones
de la economía política. En general, las decisiones sobre la infraestructura de salud, las
escuelas y en el sistema de salud y educación están mediadas por muchas consideraciones
políticas. Es importante entenderlas y trazar estrategias que aseguren coaliciones y
acuerdos intertemporales entre los actores que favorezcan las intervenciones en la
infancia temprana y las grandes reformas necesarias de los sistemas de educación y salud.
Considerando la gran importancia de contar con una fuerza laboral dotada de habilidades
genéricas adecuadas y de un acerbo considerable de habilidades técnicas y profesionales
para la productividad y el crecimiento de largo plazo y una sociedad más equitativa en el
Perú, es difícil exagerar la importancia crítica de insistir en lograr un pacto social y político
que priorice una agenda de “habilidades para todos los peruanos”.

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 113
Anexo A. Encuesta Nacional de Habilidades Laborales (ENHAB) del
Perú urbano, 2010

• La encuesta tiene representatividad nacional de áreas urbanas (2666 hogares de las


ciudades de más de 70 000 habitantes) de costa, sierra, selva y Lima Metropolitana.
• El instrumento fue construido a partir de los módulos de la Encuesta Nacional de
Hogares (ENAHO) –vivienda, condiciones de vida, demografía, nivel educativo, módulo
de empleo/ingresos (casi idéntico)–, complementado por módulos de:
– Pruebas de habilidades cognitivas y socio-emocionales (escalas de personalidad)
– Inserción laboral (primer empleo, tenencia, búsqueda de empleo, certificación de
conocimientos, salarios de la reserva, disposición a moverse de trabajo, preferencia
por el empleo por cuenta propia)
– Trayectorias educativas, desde inicial hasta educación terciaria tanto universitaria
como técnica (acceso, proxies de calidad, actitudes y participación de los padres,
condiciones familiares, elección de carrera e institución, razones y motivaciones,
capacitación de corto plazo realizada)
– Antecedentes familiares (educación y ocupación de los padres), composición
demográfica del hogar y relación con hermanos (número, orden de nacimiento)

El instrumento fue desarrollado durante más de 1 año, incluyendo dos pilotos. La


recopilación de datos ocurrió durante enero-marzo de 2010.

Medición de habilidades
• Muestra: edad 14-50, n=2660 (excluye analfabetos cuyo idioma principal no sea
el castellano). Se escogió aleatoriamente un miembro del
hogar (previo al trabajo de campo) sin reemplazos
• Pruebas cognitivas (validadas en dos pilotos):
– PPVT 4 (habilidad verbal perceptiva. Se muestran imágenes que deben ser apareadas
con palabras que se indican oralmente. Se aplica con protocolo estandarizado)
– Fluidez verbal (número de palabras con P que se pueden escribir en 3 minutos)
– Memoria de corto plazo (habilidad para recordar secuencia progresiva de dígitos
leídos al entrevistado)
– Numérica: solución de problemas (18 ítemes de selección múltiple, 15 minutos)
• Pruebas de personalidad:
– Big-5 35 ítemes adjetivos bipolares con oraciones cortas, y 17 ítemes escala GRIT
(adaptas al contexto peruano)

Validación en dos pilotos, capacitación especializada y evaluación de los encuestadores.


Se obsequió un incentivo de US$10 a los participantes en las pruebas.
Para más detalles sobre el desarrollo de las pruebas y las mediciones ver Cueto et al
(2010) y Claux y De la Rosa (2010).

114 Perú en el umbral de una nueva era


Anexo B. Características socio-emocionales: los cinco grandes
factores de la personalidad

Cinco Grandes Descripción Diccionario NEO-PI.R facetas Otros conceptos


Factores de la APA (característica, adjetivo) relacionados

Responsabilidad “la tendencia a ser Competencia (eficiente) Firmeza de carácter /


organizado, responsable y Ordenado (organizado) Perseverancia
trabajador” Atención a detalles Posposición de la
(no descuidado) gratificación
Logro de metas (ambicioso) Control de impulsos
Auto-disciplina (no haragán) Auto-eficacia
Deliberación (no impulsivo)

Neurotismo/ Neurotismo es “un crónico Ansiedad (preocupante) Auto-estima


Estabilidad nivel de inestabilidad Hostilidad (irritable) Locus de control
emocional emocional y la propensión a la Depresión (descontenta) interno
angustia psicológica” Autoconciencia (tímido) Depresión y
Impulsividad (temperamental) desordenes
Estabilidad emocional es Vulnerabilidad al estrés relacionados
“previsibilidad y consistencia (sin confianza en si mismo)
en las reacciones emocionales,
con ausencia de cambios de
humor rápido”

Agradabilidad “la tendencia a actuar Confianza (compasivo)


de manera cooperativa y Directo (no demandante)
desinteresada” Altruismo (cálido)
Cumplimiento (no terco)
Modestia (no presumido)
Empatía (simpático)

Apertura a la “la tendencia a ser abierta Fantasioso (imaginativo)


Experiencia a nuevas experiencias Estética (artístico)
estéticas, cultural o Sentimientos (excitable)
intelectuales” Acciones (intereses amplios)
Ideas (curioso)
Valores (no convencional)

Extroversión “una orientación de los Calidez (amigable)


intereses y energías hacia Gregarismo (sociable)
el mundo exterior de Asertividad (confianza
personas o cosas en lugar en si mismo)
de hacerlo en el mundo Actividad (energético)
interior de experiencia Búsqueda de sensaciones
subjetiva; caracterizado (aventurero)
por la sociabilidad y efecto Emociones positivas
positivo” (entusiasta)

Capítulo III Desarrollo de las habilidades humanas para un Perú más próspero y más equitativo 115
capítulo IV
116 Perú
116 Perú en
en el
el umbral
umbral de
de una
una nueva
nueva era
era
Infraestructura como
herramienta para impulsar
el crecimiento con equidad1
Políticas para generar inversiones y mejorar
la calidad del gasto público
IV.1. Introducción

El acceso a agua potable, a servicios de saneamiento, a electricidad y medios de transporte


tiene un impacto incuestionable sobre la calidad del desarrollo humano2. Sin duda, la
falta de acceso a infraestructura de servicios impone una restricción al desarrollo y el
bienestar de una sociedad. Igualmente, esta restricción afecta la competitividad de la
economía, limitando el crecimiento económico, lo que a su vez crea nuevas trabas al
desarrollo humano. Estos fenómenos están bien documentados en la literatura3.

En el caso del Perú, desde hace mucho tiempo la competitividad se ve obstaculizada por
una brecha en la infraestructura de servicios, tanto en el acceso como en la calidad de esta.
El déficit en infraestructura del Perú, medido a través de una comparación internacional
y por la visión de los usuarios, tiene un impacto negativo significativo en el clima de
inversión del país, en su capacidad de atraer nuevas inversiones y, finalmente, en su
desempeño económico. Además, la brecha es mayor en las regiones más pobres del país
y la zona rural, lo que contribuye a reforzar la desigualdad y a reducir las oportunidades
para un crecimiento más inclusivo.

Esta brecha en infraestructura también se da en comparación con otros países de ingreso


medio, sean vecinos en la región latinoamericana (p. ej.: Colombia, Ecuador o Bolivia) o
de otras regiones del mundo con un nivel de desarrollo similar al del Perú. Al respecto,
cabe subrayar que América Latina en su conjunto tiene indicadores de infraestructura
menos favorables que otras regiones (sobre todo, Asia del Este) y que esta diferencia se
estaría ahondando.

La brecha en infraestructura del Perú

Mejorar la disponibilidad de infraestructura de servicios seguirá siendo un desafío


crítico para el Perú en los próximos años. Esta infraestructura puede contribuir al
desarrollo y el crecimiento solo si las personas que acceden a ella pueden lograr también
un consumo adecuado. El término “acceso” por lo general se refiere a las conexiones
entre las viviendas y las redes (agua, electricidad, telecomunicaciones y transporte). El
Perú estaría rezagado en materia de acceso con respecto a otros países de la región de
América Latina y el Caribe, ALC (tabla IV.1).

1
Este capítulo fue elaborado por Daniel Alberto Benitez y Ousmane Dione y contó con la colaboración de José Luis Guasch.
2
Véase, por ejemplo, UN Millennium Project 2005 y Banco Mundial 2009b y 2010c.
3
Para un buen resumen, véase Banco Mundial 1994.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 117
Acceso a infraestructura en el Perú y los países vecinos Tabla IV.1

Indicadores Perú Colombia Ecuador ALC

Densidad caminera (km/100km2) 6 10 15 17

Porcentaje de caminos pavimentados 18 14 15 23

Calidad de la infraestructura portuaria 3,3 3,5 2,9 3,2


(de 1 a 7)

Calidad de la infraestructura aeroportuaria 4,5 4,1 4,4 4,2


(de 1 a 7)

Acceso a instalaciones de saneamiento 63 86 89 77


mejoradas (% de la pob.)

Acceso a fuentes de agua mejoradas 83 93 94 90


(% de la pob.)

Acceso a electricidad (% de la pob.) 73 81 80 78

Precios de la electricidad para consumidores 11,37 7,7 13,03 8,77


residenciales (centavos US$/kWh)

Fuentes: World Development Indicators 2010 y Foro Económico Mundial 2010

En promedio, el acceso a servicios de agua y saneamiento es bajo y desigual. En


2006, el 63% de la población en el Perú tenía acceso a instalaciones de saneamiento
mejoradas. Esta cifra es menor que la del Ecuador (89%) y Colombia (86%), y también
es baja comparada con ALC en su conjunto (77%). Aproximadamente el 83% de los
peruanos tiene acceso a una fuente de agua mejorada, mientras el promedio regional
es de 90%. Ni el tamaño del Perú ni su población rural relativamente grande y dispersa
pueden explicar esta discrepancia. La cobertura en el Perú es baja para los servicios de
agua y de saneamiento. Hay disparidades importantes entre las ciudades y las áreas
rurales, al igual que entre las macrorregiones (costa, sierra y selva). En las áreas urbanas,
la población sin acceso a servicios de agua y saneamiento vive en pequeños centros
urbanos o en centros periurbanos. De manera similar, en las áreas rurales, la población
con mejor acceso a agua está concentrada en comunidades más que en lugares
remotos y aislados. También es importante notar que el acceso a agua y saneamiento es
ligeramente más bajo en el Perú que en Bolivia, a pesar de que la pobreza es mayor en
este último país.

A pesar de las mejoras recientes, la situación de la red vial en el Perú sigue


siendo menos favorable que en los países vecinos, aun los menos desarrollados.
El Perú tiene una red vial mucho menos densa que sus vecinos. Además, la proporción
y densidad de caminos pavimentados en el Perú es menor que la de sus vecinos. Los
caminos no pavimentados ofrecen un acceso satisfactorio y con una buena relación costo
beneficio solo a los poblados aislados en áreas rurales. No obstante, se necesitan caminos
pavimentados para los corredores de mayor tráfico a fin de sostener el crecimiento
económico.

118 Perú en el umbral de una nueva era


La cobertura de electricidad es baja y desigual dependiendo de los sectores
socio-económicos. El análisis del acceso a electricidad arroja la misma conclusión que
en los casos del agua y saneamiento y el transporte: la tasa de electrificación del Perú se
encuentra entre las más bajas de ALC. En 2006, el 73% de la población en el Perú tenía
acceso a electricidad, frente al 78% en ALC. Asimismo, el acceso a electricidad es muy
desigual entre las regiones del país. A esto se suma el hecho de que en las zonas rurales
solo el 32% de la población tiene acceso a electricidad, lo que implica serias limitaciones.

La calidad de la infraestructura de servicios en el Perú, según una encuesta


realizada por el Foro Económico Mundial (FEM) en 20104, es significativamente
más baja que la de países con un PBI per cápita similar. Los diferenciales en la
calidad son más notorios en el caso de los caminos, los ferrocarriles y los puertos. La
baja calidad de la infraestructura de servicios muchas veces es consecuencia de una gran
cantidad de infraestructura física deteriorada con respecto al mantenimiento recibido, lo
que generalmente es señal de una gestión ineficiente en operación y mantenimiento. El
mantenimiento regular es determinante para optimizar el ciclo de vida de la infraestructura
y evitar costos de inversión o reemplazos que muchas veces son más elevados.

El crecimiento y el desafío de la competitividad

La brecha de la infraestructura en el Perú tiene un impacto profundo en la


competitividad. Diferentes estudios han demostrado que la infraestructura tiene un
impacto positivo importante en la producción y el crecimiento, sobre todo en países en vías
de desarrollo. A su vez, el crecimiento económico es estimulado por la disponibilidad de
infraestructura de servicios; y este crecimiento alienta, por su parte, una mayor demanda
de infraestructura. Los resultados de encuestas sobre el clima de inversión muestran los
desafíos para la competitividad del Perú.

El déficit de infraestructura tiene un impacto negativo notable en el clima de


inversión. El último informe sobre el clima de inversión (Banco Mundial 2004), basado en
una encuesta de percepciones a empresas manufactureras, mostró que el 50% considera
que la falta de infraestructura es un problema grave para el desarrollo de los negocios
y opina que sus principales dificultades están relacionadas con la mala integración al
mercado y el alto costo logístico. Este estudio calculó que los costos logísticos de las
empresas peruanas representan alrededor del 34% de sus costos operativos, más del
doble del costo logístico de sus pares en Chile (16%).

Una mejora en la calidad de los servicios logísticos elevaría el atractivo para la


inversión extranjera. Una infraestructura eficiente es una condición sine qua non para
que las empresas inviertan en un país, sobre todo en el Perú, donde prácticamente todos
los productos son transportados por carretera en camiones en algún momento de su
comercialización. Como resultado de las recientes inversiones promovidas por el paquete
de estímulos fiscales, se esperan mejoras en las condiciones de transporte. El gobierno
peruano intenta así hacer más atractivo al país tanto para los inversionistas nacionales
como extranjeros. En agosto de 2009, el gobierno anunció su intención de mejorar la
competitividad relativa del Perú y su posición en el ranking de negocios Doing Business
del Banco Mundial del puesto 62 al 25.

4
World Economic Forum 2010. The Global Enabling Trade Report 2010, disponible en www.weforum.org

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 119
La calidad de la infraestructura según las encuestas de Tabla IV.2
percepción del FEM

Ferrocarriles Caminos

2005 2008-09 2009-10 2005 2008-09 2009-10

Argentina 2,5 2,0 2,0 Argentina 5,0 2,9 3,2

Brasil 2,2 1,7 1,8 Brasil 4,4 2,5 2,8

Chile 2,2 2,1 2,1 Chile 4,6 5,5 5,8

Colombia 1,4 1,5 1,5 Colombia 3,7 2,9 2,8

México 2,4 2,1 2,3 México 5,0 3,5 4,0

Paraguay 1,0 1,0 1,0 Paraguay 3,9 1,8 2,0

Perú 1,7 1,7 1,8 Perú 4,3 2,6 2,9

Uruguay 1,5 1,5 1,4 Uruguay 5,0 4,1 4,4

Indonesia 3,2 2,7 2,8 Indonesia 3,9 2,5 2,9

Filipinas 1,5 1,8 1,7 Filipinas 3,5 2,8 2,9

Tailandia 3,7 3,0 3,0 Tailandia 5,3 5,0 5,0

Promedio 2,1 2,0 1,9 Promedio 4,4 3,2 3,5

Puertos Aeropuertos

2005 2008-09 2009-10 2005 2008-09 2009-10

Argentina 3,7 3,3 3,6 Argentina 3,9 3,1 3,4

Brasil 3,3 2,5 2,6 Brasil 5,1 3,7 4,1

Chile 4,6 4,9 5,4 Chile 5,4 5,9 6,0

Colombia 2,6 2,9 3,2 Colombia 4,2 4,7 4,6

México 3,3 3,3 3,7 México 4,6 4,9 4,9

Paraguay 2,3 3,9 3,5 Paraguay 2,7 2,1 2,4

Perú 2,3 2,3 2,7 Perú 3,0 3,9 4,1

Uruguay 4,0 4,4 4,9 Uruguay 3,0 3,4 3,7

Indonesia 3,7 3,0 3,4 Indonesia 4,1 4,3 4,7

Filipinas 2,4 3,0 Filipinas 3,9 4,1 3,7

Tailandia 4,5 3,5 4,7 Tailandia 5,6 5,8 5,9

Promedio 3,3 4,4 3,7 Promedio 4,1 4,2 4,3

Fuente: FEM 2010

120 Perú en el umbral de una nueva era


El desafío de la equidad

Más de la mitad de la población del Perú vive en la costa, la macroregión más


desarrollada. La macroregión de la costa representa el 12% del territorio peruano, la
sierra el 27% y la selva el 61%. El 52% de la población vive en la costa, solo el 36% en la
sierra y apenas el 12% en la selva. Los habitantes de la costa viven sobre todo en ciudades
o centros urbanos, mientras que en la sierra y la selva sigue habiendo un alto porcentaje
de población rural. La elevada urbanización de la costa facilita la conexión de un mayor
número de hogares a un número limitado de redes. Un gran porcentaje de la población
peruana se concentra en un territorio estrecho y plano, lo que simplifica la construcción y
el mantenimiento de las redes viales. La situación es muy diferente en las macrorregiones
de la sierra y la selva, donde los costos marginales de incrementar el acceso son altos
y los beneficios de las inversiones en infraestructura por lo general son bajos. Como el
porcentaje de pobladores rurales y pobres que viven en áreas aisladas y remotas es más
alto en la sierra y la selva, se requieren mayores recursos económicos y tecnológicos para
conectarlos a las principales redes de infraestructura.

La cobertura de la infraestructura es considerablemente menor en las regiones


pobres, la sierra y la selva, que en la rica macroregión de la costa. En las
macrorregiones de la sierra y la selva, que son más pobres y menos conectadas con las
redes de infraestructura centrales, el acceso es limitado sobre todo por la lejanía de los
hogares. Existe una brecha de 20% en la costa en comparación con la sierra y la selva
en el acceso a los servicios de electricidad, agua y saneamiento. Más específicamente,
la cobertura de electricidad, agua y saneamiento en la costa alcanza a más del 80%,
mientras en la sierra el rango es de 55-60% y de 50% en la selva. En esta última el acceso
a servicios de saneamiento alcanza un 62% de la población. Estas grandes disparidades
entre la costa, por un lado, y la sierra y la selva, por otro, se deben principalmente al hecho
de que hay más población rural en la sierra y la selva. La región de la selva sigue muy
subdesarrollada en materia de infraestructura, excepto algunos caminos en las riberas de
los ríos. Por tanto, al abordar la desigualdad en el Perú, se necesita un enfoque regional
a fin de identificar aquellos rubros en los que la brecha entre las regiones es mayor y sus
implicaciones en el ámbito de la equidad.

Una porción significativa de la población de las regiones más rurales de la sierra


está completamente excluida de los beneficios de la infraestructura de servicios.
En dieciocho regiones del Perú, más del 10% de la población no tiene acceso a ningún
servicio; las otras siete regiones son sobre todo regiones más pobladas de la costa: Callao,
Tacna, Lima, Ica, Moquegua, Tumbes y Arequipa. Y sigue habiendo dieciséis regiones
donde el 20% de la población no tiene acceso a ningún servicio. En cuatro regiones
–Amazonas (selva), Puno, Cajamarca y Huánuco (sierra)–, el 40% de la población está
excluida de cualquier acceso a la infraestructura de servicios. No solo hay disparidades entre
las regiones rurales y urbanas, sino también al interior de las regiones. Específicamente,
en los centros urbanos, donde las redes de infraestructura son densas, sigue habiendo
hogares con un acceso muy bajo a la infraestructura de servicios. En las regiones muy
urbanas de Callao y Lima, solo el 22% y el 27% de la población, respectivamente, tiene
acceso a los servicios básicos.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 121
Muchos habitantes de las áreas periurbanas pobres siguen excluidos de la
infraestructura de servicios. Se estima que más o menos 7,7 millones de peruanos,
es decir el 26% de la población nacional, viven en áreas pobres en las periferias de las
ciudades. Más de un tercio de estos barrios urbanos marginales (BUM) se encuentran
en los alrededores de Lima. A pesar de su cercanía a centros urbanos bien equipados y
bien conectados, la población de los BUM tiene un acceso mucho menor a los servicios
de infraestructura. En 2004, solo el 53% tenía acceso a agua potable, el 35,6% a
saneamiento y el 65% a electricidad, cifras considerablemente más bajas que las de
la cobertura en las áreas urbanas. Se estima que el 96% de la población urbana no
tiene acceso a agua potable y que el 85% de los que no tienen acceso a servicios de
saneamiento viven en BUM. El desarrollo en algunas de estas zonas se ve impedido por
sus características geográficas específicas y problemas medioambientales que demandan
el uso de tecnologías más avanzadas. En el 19% de los BUM existe un alto riesgo de
deslizamientos y en otro 21% de inundaciones. Además, el 43% de estos barrios están
cerca de vertederos, el 26% se encuentra en terrenos con pendientes muy pronunciadas
y el 14% cerca de precipicios.

El déficit en los servicios en las áreas urbanas afecta sobre todo a los segmentos
de la población de menores ingresos. Los desequilibrios en la distribución de
infraestructura en las ciudades muchas veces están correlacionados con una gestión
ineficiente, la mala calidad de los servicios, el incremento de los costos y las pérdidas,
todos estos factores que impactan negativamente en la productividad y el crecimiento
económico. Se debería promover el mantenimiento de un nivel mínimo de la calidad de
la infraestructura para evitar que la situación se deteriore aún más en los BUM. Esta es
una meta crucial para alcanzar un crecimiento económico sostenido y la homogeneidad
urbana.

El porcentaje más pobre de la población tiene el menor acceso a los servicios de


agua, saneamiento y electricidad. Esta relación se observa al comparar las estadísticas
de pobreza de las diferentes regiones del Perú con los indicadores de cobertura de la
infraestructura. La electricidad es el sector que evidencia más claramente esta situación
(IPE 2007).

La relación entre el acceso a los servicios y el ingreso de los hogares sigue siendo
significativa (Escobal y Torero 2004). El ingreso de los hogares aumenta en un 13%
si tienen acceso a agua y electricidad; en un 23% si tienen acceso a agua, electricidad
y saneamiento; en un 36% si tienen acceso a agua, electricidad, saneamiento y
telecomunicaciones; y en un 35% si tienen acceso al mercado porque se han rehabilitado
las carreteras (gráfico IV.1).

122 Perú en el umbral de una nueva era


Incremento en el ingreso familiar en caso de tener acceso Gráfico IV.1
a servicios públicos
(Porcentaje)

%
60

50

40
Procentaje

30

20

10

0
Agua Agua + electricidad Agua + electricidad + Agua + electricidad +
saneamiento saneamiento +
telecomunicaciones

Fuente: Escobal y Torero 2004

Incremento en el ingreso familiar en caso de tener acceso Gráfico IV.2


al mercado por la rehabilitación de caminos rurales
(US$ por año)

500
469.7

400
347.9
Ingreso anual per cápita

300

200

100

0
Sin acceso a caminos rurales Con acceso a caminos rurales

Fuente: INEI 2006

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 123
Determinación del precio de los servicios

El acceso a una infraestructura moderna eleva la productividad. En el caso de los


pobres, esto significa que podrían dedicar más tiempo a actividades productivas y menos
tiempo cada día a la compra de suministros y a viajes, el trabajo de la casa, etc. A su vez,
ciertas fuentes de energía o la falta de un acceso adecuado a agua potable y servicios
sanitarios tiene fuertes impactos negativos en la salud. Para que estas mejoras se hagan
realidad, los servicios tienen que ser asequibles; de lo contrario, el acceso seguirá siendo
limitado, incluso si está disponible la infraestructura física. Por otro lado, los ingresos por
las tarifas cobradas también tienen que tomar en cuenta la recuperación de costos como
condición necesaria para su sostenibilidad. En el Perú, a pesar de que algunos servicios (p.
ej.: puertos y en cierta medida la electricidad) son más caros que en los países que sirven
de referencia, la asequibilidad no parece ser un gran problema, incluso si se fijan tarifas
que incluyan la recuperación de los costos.

Las tarifas de agua en ALC son más altas que las de cualquier región en vías de
desarrollo y están por encima del promedio para países de ingreso medio. No
obstante, el Perú tiene tarifas más bajas que el promedio de los países de la región. En el
decenio pasado, las tarifas de agua aumentaron en un 4% por año en promedio en Lima,
que es un valor que representa menos del 1% en términos reales (tomando en cuenta la
inflación). En Arequipa, Cochabamba y Trujillo, la variación real del precio del agua ha sido
incluso negativa en promedio. Las tarifas de agua en ALC siguen siendo dos veces más
altas que las de otras regiones de ingreso medio y en vías de desarrollo como Europa del
Este o el Medio Oriente, y seis veces más altas que las de Asia del Sur, pero un 40% más
bajas que en los países de la OCDE (Foster y Yepes 2006). Cabe señalar, sin embargo, que
el promedio de ALC aumenta considerablemente por las ciudades colombianas, donde se
han registrado grandes incrementos en comparación con las peruanas.

Las tarifas de electricidad en el Perú están aumentando más lentamente que en


la región de ALC y los ingresos cubren una fracción más pequeña de los costos
totales. En el período 1995-2005, el costo de un kilovatio por hora (kWh) para uso
residencial en el Perú era un poco más bajo que el promedio en ALC, en sí mayor que
en otras regiones de ingreso medio pero menor que en los países de la OCDE. La tarifa
residencial promedio para ALC aumentó de US$ 0,07 a US$ 0,09 por kWh entre 1990
y 1996, y luego bajó a US$ 0,065 por kWh hasta 2002. Entre 2002 y 2007, los precios
en la región se incrementaron más rápidamente que en el Perú. En ALC en su conjunto,
la mayoría de los servicios públicos generan más ingresos de lo que se gasta en costos
operativos, o sea, tienen un superávit que luego pueden usar para autofinanciar parte
de sus inversiones en la modernización de la infraestructura y la expansión de las redes.
Al contrario, a pesar de las tarifas relativamente altas, los servicios públicos en el Perú
no generan un ingreso suficiente para autofinanciar una parte crítica de las inversiones.
Estos precios no llegan a cubrir los costos de mantenimiento de la infraestructura. Los
problemas en la recuperación de los costos hacen que el 95% de los proveedores de los
servicios enfrenten una situación financiera muy precaria.

124 Perú en el umbral de una nueva era


La asequibilidad no es un tema importante en comparación con otros países
en la región. La población urbana en el Perú no tiene grandes problemas de
asequibilidad comparada con la de los países de referencia en ALC y el resto del mundo.
Hipotéticamente, si se incrementaran los precios de la electricidad y el agua al nivel de
recuperación de los costos, o si incluso se duplicaran, el impacto general en la población
urbana en el Perú sería insignificante. El contraste del caso peruano es muy marcado con
países de ingreso más bajo como Bolivia, Honduras, Nicaragua y Paraguay, donde en el
mismo escenario el 50% de la población tendría problemas de asequibilidad. Por tanto,
parecería que la población urbana en el Perú puede absorber un incremento sustancial en
el precio del agua y la electricidad, lo cual podría ser un incentivo para que las empresas
privadas inviertan en el Perú, sin que ello agrave la pobreza o sin que disminuya el ingreso
disponible. Obviamente, la situación es diferente en las áreas rurales más pobres.

Las áreas rural y urbana requieren dos modelos diferentes para fijar el precio de
los servicios públicos. En algunas áreas rurales, los proveedores de servicios de agua
solían aplicar tarifas mensuales fijas independientes del uso, práctica que en algunos
casos dio lugar a tarifas quince veces más bajas que el promedio urbano. El flujo de
caja generado de esta forma era insuficiente para financiar el mantenimiento de los
sistemas. La opción de incrementar los precios, más factible en las áreas urbanas, es
difícil de aplicar en las rurales. Por eso, es complicado juntar realidades tan diferentes
como la urbana y la rural en un solo sistema nacional para la determinación del precio.
Un mejor enfoque consistiría en crear primero herramientas específicas para mejorar la
relación costo-eficiencia de las operaciones y el mantenimiento de los servicios en el
área rural, con una evaluación de los costos asociados. En segundo lugar, sería necesario
analizar las diferencias en los patrones de consumo (rurales y urbanos). En tercer lugar,
las características del área rural plantean desafíos específicos, como el creciente costo
marginal para conectar a la población aislada y remota de la sierra. Además, el alto costo
fijo de este tipo de infraestructura no se podría ir cobrando en las facturas mensuales
porque la población no lo toleraría. Tras analizar estas tres diferencias sistémicas entre las
áreas rural y urbana, se podría estudiar el uso de una política con precios diferenciados,
con subsidios focalizados para el área rural, la única opción que parecería posible para
mejorar el acceso.

IV.2. Financiar el desarrollo de infraestructura

La brecha en infraestructura del Perú en gran parte puede ser explicada por
los bajos niveles de inversión en comparación con otros países en la región. El
paquete de estímulos contracíclicos adoptado por el Perú fue una oportunidad para
cambiar esta tendencia y cumplir metas importantes como los Objetivos de Desarrollo del
Milenio (ODM)5 en agua y saneamiento, así como implementar las inversiones prioritarias
seleccionadas en los principales instrumentos de planificación. Pero se requiere sostener
el esfuerzo de inversión del paquete de estímulos más allá de 2010. Para abordar estos
objetivos ambiciosos, se necesitarán recursos adicionales del sector privado, siempre que
haya políticas adecuadas. También es necesario impulsar una política de acceso universal
a la infraestructura.

5
Los ODM representan los objetivos de desarrollo humano fijados por las Naciones Unidas que deberían alcanzarse en
el año 2015.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 125
Gastos públicos y privados en infraestructura

En el Perú, las inversiones en infraestructura han tenido un comportamiento


cíclico, desde un 0,5 hasta un 2,5% del PBI. Esa volatilidad se puede explicar en
gran medida debido a las políticas adoptadas por el país en el pasado, al igual que otras
naciones de ALC, de recortes en el gasto en infraestructura como una de las soluciones
más simples para lograr un rápido ajuste fiscal en tiempos de recesión económica. Si
bien se trata de una solución simple, ahora se cree que este tipo de estrategia puede
retrasar la recuperación económica. Sus efectos solo se observan en el mediano y largo
plazo, pues reducen la competitividad relativa y obstaculizan la reactivación económica.
Al mismo tiempo, aunque los gastos de mantenimiento disminuyen, el deterioro del
activo físico puede generar costos más altos en el futuro por concepto de reemplazos.
Los niveles de inversión en infraestructura del Perú son mucho más bajos si se hace una
comparación internacional. Desde 1980, el Perú ha sido uno de los países con más pobre
desempeño de América Latina en materia de inversiones en infraestructura teniendo en
cuenta el tamaño de la economía. En los años 1981-86, el gasto en infraestructura del
Perú fue apenas un poco más del 1,5% de su PBI, mientras que otros países de ALC
superaron el 2%, e incluso el 4% en el caso del Brasil. En 2001-06, esta brecha en el
financiamiento se mantenía considerando a la mayoría de países de la comparación
(la excepción notable es México). Es importante recordar que la región de ALC en su
conjunto se está quedando atrás en lo que respecta al gasto en infraestructura frente a
otras regiones del mundo (a excepción de África). El hecho de que el Perú sigua siendo
uno de los países de ALC que menos han gastado en infraestructura significa que es
poco probable que reduzca la brecha con sus pares asiáticos si no hace un esfuerzo de
inversión significativo.

Con el paquete de estímulos contracíclicos, el Perú ha cambiado la manera de


responder a la actual crisis financiera. Es también importante mencionar que la
coyuntura de altos precios de los bienes exportables ha ampliado el margen fiscal al
gobierno durante la crisis. Desde 2006 se registró un incremento relativamente modesto
del gasto en infraestructura, que es acelerado con la adopción del paquete de estímulos
en respuesta a la recesión económica mundial. El gobierno considera que las inversiones
en infraestructura, sobre todo en transporte, son esenciales para mantener la actividad
económica y proteger el empleo, y que al mismo tiempo refuerzan la competitividad del
país y lo preparan para reanudar su crecimiento económico. Con un crecimiento esperado
de 9% en 2010, el Perú es uno de los países menos afectados por la crisis en América
Latina y puede aprovechar parte de los beneficios de su impresionante desempeño
económico desde 2002 para empezar a cerrar su brecha en infraestructura.

El gasto público aún representa el grueso del financiamiento

La participación del sector privado viene creciendo gracias a un marco jurídico


propicio. El financiamiento privado de inversiones en infraestructura surge en el Perú
en 1993, después de la modificación del marco jurídico y la introducción de mayores
incentivos para promover la inversión privada (sobre todo en el sector electricidad). El
financiamiento privado representó un porcentaje relativamente modesto de la inversión
total en infraestructura: desde 1993, solo 23 centavos de cada dólar invertido en

126 Perú en el umbral de una nueva era


infraestructura en el Perú provinieron de fuentes privadas. No obstante, desde 2005 el
sector privado ha aumentado su participación, alcanzando en 2006 un poco más del 1%
del PBI, medido en términos de la inversión comprometida.

El financiamiento privado en infraestructura se concentra sobre todo en los rubros


de telecomunicaciones y energía, pero en los últimos años también ha crecido en
el rubro de transportes. En el sector eléctrico, el programa de privatización desarrollado
tras las reformas en 1993 avanzó con bastante éxito hasta 1997, cuando una cantidad
significativa del activo público fue transferida a manos privadas. Después de esa fecha, el
gobierno, tomando en cuenta la baja aprobación pública del programa de privatización
en dicho sector, redefinió su política hacia un programa ambicioso de concesiones. En
el período 1993-2005, el financiamiento privado en el sector representaba en promedio
la mitad de las inversiones totales en infraestructura, e incluso aumentó a dos tercios en
el año 2000. En los últimos años, el financiamiento privado se ha incrementado en el
sector transporte. De hecho, en la última década el financiamiento privado en el sector
transporte ha sido mayor que en otros sectores tradicionales, como el de la electricidad y
las telecomunicaciones.

Aun así, el sector público sigue jugando un papel vital. Aunque se podría apalancar
un mayor financiamiento privado en los sectores de infraestructura con políticas más
atractivas y efectivas y con el uso de instrumentos de financiamiento innovadores, la
experiencia de la década de 1990 en América Latina ha mostrado que es importante que
el sector público mantenga un rol central en el financiamiento de este tipo de inversiones.
Se estima que solo una cuarta parte de todos los caminos nacionales en el Perú están
en condiciones de justificar concesiones, mientras que la infraestructura rural demanda
inversiones casi en su totalidad no lucrativas que requieren el financiamiento de fuentes
públicas.

El contexto actual: los efectos de la crisis financiera y el paquete de estímulos


del gobierno

El paquete de estímulos fue un catalizador para el desarrollo de la infraestructura.


El paquete de estímulos adoptado por el gobierno en respuesta a la crisis mundial alcanzó
los US$ 3000 millones, alrededor de un 2,5% del PBI del Perú. El objetivo del paquete
era destinar dos tercios de los recursos a los sectores de infraestructura, lo que duplicaría
el gasto de capital comparado con 2005. Gran parte de estos recursos se deberían
usar para el sector transporte, quintuplicando las inversiones en caminos nacionales en
comparación con 2006, es decir, hasta un monto cercano a los US$ 1,1 mil millones en
2009. En 2010, el monto de las inversiones en caminos nacionales debería ser al menos
el mismo que en 2009.

Si el paquete de estímulos del Perú alcanza su propósito de aumentar las inversiones


en infraestructura en un 1,7% del PBI en los ejercicios presupuestarios 2009 y 2010, el
gasto en infraestructura para estos dos años alcanzaría alrededor del 2,5% del PBI. Esto
posicionará al Perú en un nivel más alto comparado con el gasto de la mayoría de los
países ALC antes de la crisis mundial (excepto Chile). Pero no está claro en este momento
si tal nivel de gasto será suficiente para empezar a cerrar la brecha con los competidores

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 127
del Perú. Por último, un tema a discutir es si el país será capaz de mantener esos niveles
de gasto después de 2009-10, o si retornará a niveles más bajos después de implementar
el paquete de estímulos.

Necesidades de financiamiento

Hay diferentes formas de estimar los niveles óptimos de las inversiones en infraestructura
de un país determinado:
• La primera opción es analizar el stock existente de los activos de infraestructura
y evaluar los niveles de inversión requeridos para asegurar que estos se mantengan
en buenas condiciones. Ello requiere optimizar el ciclo de vida de cada activo con
niveles adecuados de mantenimiento y gastos corrientes, pero también una planificación
adecuada para su reemplazo.
• La segunda opción es comparar el stock de infraestructura en el país con el de
otros países de referencia o competidores (es decir, países líderes o promedios
regionales con un nivel de desarrollo similar o países competidores en la economía
internacional).
• La tercera opción consiste en evaluar el nivel de inversión requerida para lograr
objetivos específicos (p. ej.: mejoras en los índices de competitividad o una calificación
específica en el clima de inversión, el logro de los ODM u otros objetivos relacionados
con la reducción de la pobreza).
• La cuarta opción utiliza modelos macroeconómicos para determinar cómo
evoluciona la demanda de servicios de infraestructura con el crecimiento o qué
beneficios en la productividad y el desempeño del crecimiento se podrían sostener con
un incremento en la calidad y la cantidad del stock de infraestructura del país.
• La quinta opción se centra en la implementación efectiva y oportuna de los
instrumentos de planificación en los cuales el país ha definido su propia visión de
desarrollo para cierto sector de infraestructura.

El cuadro IV.1 muestra el resultado de los escenarios arriba descritos (Banco Mundial
2011), donde se aprecia que algunos están fuera del alcance del Perú. En el corto
plazo, es difícil que el Perú logre alcanzar los niveles de inversiones de algunos países
asiáticos sin un incremento sustancial del gasto de capital y una mejora en la calidad
de la infraestructura de servicios. Es de esperar que la brecha de infraestructura con el
promedio latinoamericano se siga ahondando. No obstante, esta situación ha cambiado
significativamente con el paquete de estímulos del Perú, que ha permitido incrementar
el gasto promedio en infraestructura de un 1,10% del PBI en 2001-06 a un 2% en
2007-10. Aun cuando esos niveles de gastos siguen por debajo de los de algunos países
latinoamericanos (p. ej.: Chile, Colombia), deberían permitir al Perú alcanzar el promedio
regional, lograr los ODM en agua y saneamiento e implementar las inversiones prioritarias
seleccionadas en sus principales instrumentos de planificación. Sin embargo, esto solo se
logrará si se mantienen los altos niveles de inversión en infraestructura una vez finalizada
la aplicación del paquete de estímulos (o sea más allá de 2010) y no se retorna a los de
los años de austeridad (2001-06). Con un poco de esfuerzo adicional, el Perú podría
optimizar su infraestructura vial actual, llegar a satisfacer la demanda proyectada de
servicios de infraestructura y quizá cumplir con sus regulaciones medioambientales en
materia de agua. Por último, se debe señalar el costo relativamente modesto de lograr un
acceso universal a la infraestructura en los años 2007-16.

128 Perú en el umbral de una nueva era


Inversiones necesarias en infraestructura bajo distintos escenarios Recuadro IV.1

Escenario Costo Resultados ¿Sería factible?


esperados

Optimizar el stock US$ 770 millones por El uso de los activos Poco probable. El presupuesto
de infraestructura año solo para caminos. existentes con una para administrar la red vial
existente. buena relación existente fue menor a
costo-beneficio US$ 400 en 2005-08 y
reduce el impacto aumentó a US$ 600 en 2009.
medioambiental.

Cerrar la brecha Entre un 6% y un Tasa de crecimiento No. El Perú solo ha gastado


con los países de 10% del PBI durante de un 5% adicional. un promedio del 1,5% del
referencia líderes veinte años solo para PBI en los últimos treinta años.
(Corea). la generación de El gasto en infraestructura llegó
energía y caminos. a un máximo en 1983
y en 1999 al 2,7% del PBI.

Mantener la situación El 1,23% del PBI. Evitar que crezca Posiblemente. El Perú solo
del Perú frente al la brecha de gastó en promedio el 1,10%
promedio de América infraestructura entre del PBI en los años 2001-06,
Latina (2001-06). el Perú y el promedio pero se espera que este
de los países de promedio se eleve al 1,43% del
América Latina. PBI en los años 2001-10 con el
paquete de estímulos en 2009-
10. Sin embargo,
los niveles de gasto más altos
se tendrán que sostener más
allá del paquete de estímulos.

Lograr los ODM US$ 250 millones por Lograr los ODM Parcialmente. Con la ayuda
para agua potable año solo para las ODM; y cumplir con del paquete de estímulos, el
y saneamiento US$ 367 millones si se la regulación Perú debería gastar US$ 288
y cumplir con incluye el cumplimiento medioambiental. millones en 2006-10. Para
las regulaciones con las regulaciones alcanzar los ODM, este
medioambientales medioambientales esfuerzo tiene que continuar
en 2006-15. del Perú. más allá de 2010. Los niveles
de inversión son insuficientes
para cumplir con la regulación
medioambiental.

Lograr el acceso El 0,53% del PBI, Grandes beneficios No. El paquete de estímulos
universal en 2007-16. además del nivel para la reducción de ha dado prioridad a inversiones
de gasto actual. la pobreza (un en infraestructura a mayor
incremento estimado escala. Las inversiones en
del 27% en el ingreso infraestructura rural alcanzan
de los hogares rurales). solo el 0,08% del PBI, pero la
descentralización fiscal debería
incrementar este monto.

Llegar a satisfacer la Promedio de un 1,60% Llegar a satisfacer Poco probable. Con el paquete
demanda proyectada del PBI para la región la evolución de la de estímulos, el gasto promedio
de la infraestructura de ALC en su conjunto. demanda estimada del Perú para 2005-10 debería
de servicios en El Perú probablemente con modelos llegar al 1,56% del PBI. El Perú
2005-10. tendrá que gastar más macroeconómicos. tiene que gastar más que el
(p. ej. entre US$ 0,7 promedio regional.
y un mil millones en
caminos).

Implementación de Un promedio del Asegurar que las Posiblemente. Con el paquete


los planes maestros 1,60% del PBI. prioridades nacionales de estímulos, el gasto promedio
nacionales del definidas por los del Perú para 2007-10 ha
gobierno peruano actores relevantes llegado al 2% del PBI. No
en 2007-16. del Perú realmente se obstante, los niveles de gasto
implementen. más altos se tendrán que
sostener una vez finalizado el
paquete de estímulos.

Fuentes: Banco Mundial 2001

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 129
IV.3. Planificar el desarrollo e infraestructura para una logística
eficiente

La eficiencia de los servicios logísticos tiene efectos directos sobre la


competitividad de la economía. En el caso del Perú, este aspecto es más evidente si
se considera la creciente integración comercial de país, además de las negociaciones en
curso con socios comerciales claves. Es necesario analizar las restricciones de capacidad,
los cuellos de botella logísticos y otros relacionados con el comercio. Para entender mejor
las necesidades de planificación de la infraestructura, la logística y los instrumentos de
planificación tienen que ser diseñados cuidadosamente y sin presión. Esto es todavía
más relevante en el caso del paquete de estímulos y la posibilidad de aplicar buenas
prácticas que vinculen mejor las necesidades logísticas con los planes de inversión en
infraestructura en el Perú.

El papel de la infraestructura en el desempeño de la logística en el Perú

El comercio en el Perú representa aproximadamente el 41% del PBI nacional, y


se espera que este porcentaje crezca como resultado de los recientes tratados de libre
comercio (TLC) con la China y Estados Unidos, además de otros que en este momento
se están negociando. Desde fines de los años noventa, el Perú ha puesto en práctica
una política de liberalización comercial con el fin de lograr una mayor integración en
la economía mundial. Esta política se ha reflejado en una fuerte disminución de los
aranceles y una marcada apertura comercial. De acuerdo con la Organización Mundial
del Comercio (OMC), “el arancel promedio bajó del 11,9 al 8,2% entre 2001 y 2006,
y el nivel de apertura comercial expresado como el porcentaje de las exportaciones e
importaciones en el PBI creció de un 26,9% a un 41,5% en el mismo período”.6

La principal modalidad para el comercio internacional es el transporte marítimo,


mientras que el terrestre se encarga solo de una pequeña proporción y está aumentando
la participación relativa del transporte aéreo. Estados Unidos es el principal socio comercial
del país: en 2010 representó el 19% de las importaciones y el 18,5% de las exportaciones.
Sin embargo, la China ha aumentado su participación en el comercio peruano en años
recientes, con un 12% de las exportaciones y un 13% de las importaciones en 2010. Parte
de las importaciones del Brasil y el Ecuador y de las exportaciones a Chile y Venezuela
explican la limitada participación del transporte por tierra. El crecimiento de los volúmenes
de carga ha sido constante en el transporte aéreo, fomentado por el comercio de rápido
crecimiento de los productos agrícolas. En particular en el caso de este último grupo de
productos, la necesidad de cumplir con estrictos estándares internacionales ha propiciado
una serie de mejoras en la cadena logística interna, que a su vez ha generado mejoras
en los servicios de transporte aéreo (flotas modernizadas, instalaciones refrigeradas,
operaciones especializadas, etc.).

Los flujos logísticos para carga seca a granel y productos agrícolas son cada vez
más relevantes y complejos debido al crecimiento de los volúmenes de exportación
de tales productos. Se espera que la participación de la minería en las exportaciones
totales siga siendo alta si se mantienen los altos los precios internacionales y una vez

6
Peru Trade Policy Review, WTO, 2007. Disponible en http://www.wto.org/english/tratop_e/tpr_e/tp289_e.htm

130 Perú en el umbral de una nueva era


que comiencen a operar los proyectos nuevos. Los volúmenes de las exportaciones no
tradicionales –frutas y vegetales, textiles, pescado congelado y enlatado y productos
de acero y metal– seguirán creciendo como resultado de los estímulos de la Ley de
Promoción Comercial Andina y Erradicación de Droga (Andean Trade Promotion and
Drug Eradication Act, ATPDEA).

Con el crecimiento del volumen del comercio, han surgido desafíos específicos
en las dos cadenas logísticas. En el caso de la carga seca a granel, estos desafíos
están asociados sobre todo con servicios logísticos. En primer lugar, el desequilibrio
estructural entre las exportaciones y las importaciones genera un déficit de barcos
graneleros para el mercado peruano. En segundo lugar, la falta de conexión entre el
ferrocarril y el puerto, sobre todo para los embarques de mineral en el Callao, crea la
necesidad del transporte terrestre para cortas distancias, que por lo general se cubre
con una flota de camiones que es tanto insuficiente como inadecuada para este tipo
de trabajo. Estas ineficiencias se reflejan en costos logísticos más elevados y retrasos en
los embarques de productos que representan un alto porcentaje de las exportaciones
del Perú (minerales y harina de pescado). Por otra parte, los cuellos de botella para las
exportaciones no tradicionales (frutas y vegetales) están vinculados con dificultades en la
provisión de servicios logísticos. Algunos de los más relevantes son la falta de instalaciones
refrigeradas en el Callao, el reducido tamaño de la flota de camiones frigoríficos y el
espacio limitado para transporte aéreo.

Percepción sobre la eficiencia de los servicios logísticos Tabla IV.3


en América Latina
2010

País IDL Aduana Infraes- Transporte Competitividad Segui- Puntua-


tructura marítimo de la logística miento lidad

Brasil 3,20 2,37 3,10 2,91 3,30 3,42 4,14

Argentina 3,10 2,63 2,75 3,15 3,03 3,15 3,82

Chile 3,09 2,93 2,86 2,74 2,94 3,33 3,80

México 3,05 2,55 2,95 2,83 3,04 3,28 3,66

Costa Rica 2,91 2,61 2,56 2,64 2,80 3,13 3,71

Perú 2,80 2,50 2,66 2,75 2,61 2,89 3,38


Colombia 2,77 2,50 2,59 2,54 2,75 2,75 3,52

Ecuador 2,77 2,32 2,38 2,86 2,60 2,84 3,55

Paraguay 2,75 2,37 2,44 2,87 2,59 2,72 3,46

Uruguay 2,75 2,71 2,58 2,77 2,59 2,78 3,06


Venezuela 2,68 2,06 2,44 3,05 2,53 2,84 3,05
Bolivia 2,51 2,26 2,24 2,53 2,38 2,38 3,20
ALC 2,74 2,38 2,46 2,70 2,62 2,84 3,41

Nota: IDL = Índice de Desempeño Logístico

Fuente: Índice de Percepción Logística 2010, Banco Mundial

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 131
En muchas áreas, el sistema logístico del Perú es comparable con los promedios
regionales. El desempeño del sistema logístico nacional es cercano al promedio regional
en la mayoría de las áreas, y las principales debilidades se encuentran en la infraestructura
básica y en aduanas. El Perú ocupaba el puesto 67 a nivel mundial en el Índice de
Desempeño Logístico - IDL (LPI por sus siglas en inglés) de 2010. Los indicadores sobre
promoción comercial de 2010 producidos por el FEM, muestran que el Perú está en una
buena posición relativa en la región, siendo la eficiencia aduanera y la infraestructura de
transporte sus principales debilidades. La transparencia aduanera y los procedimientos
de importaciones-exportaciones parecen ser mejores que el promedio. Los indicadores
internacionales y el análisis realizado en este documento confirman que aunque la
infraestructura es absolutamente relevante, es solo un componente al determinar
el desempeño logístico de un país, y que el escenario comercial requiere de mejoras
importantes en la infraestructura a fin de seguir siendo competitivo. Sin embargo, no hay
que olvidar que el desempeño logístico depende de una serie de factores determinantes
además de la infraestructura (y los servicios) de transporte, como son la facilitación
comercial y la organización de la logística empresarial. En cuanto a la planificación de la
infraestructura, en el nuevo contexto en el que ahora opera el Perú, la meta debería ser no
solo satisfacer las necesidades sociales sino también las logísticas. El marco institucional
tradicional muchas veces no facilita este último vínculo y las decisiones sobre inversiones
en infraestructura se toman desde la perspectiva de la provisión de la oferta.

Es posible reconocer tres grandes componentes en un sistema logístico: (i) la infraestructura


y los servicios de transporte; (ii) el desempeño logístico empresarial; y, (iii) las prácticas de
facilitación comercial. A continuación se presenta un resumen del desempeño del Perú
en cada componente:

Infraestructura y servicios de transporte

• Carreteras. La red vial peruana enfrenta desafíos importantes para poder alcanzar niveles
adecuados de servicios e infraestructura y satisfacer la creciente demanda de transporte.
El desempeño del sector es débil en el ámbito regional: solo el 14% de la red vial está
pavimentado (frente a un 21% en Chile, 30% en la Argentina y 34% en Venezuela)
(IPE 2009) y la densidad de caminos es baja. Dos factores explican en alguna medida el
débil desempeño del sector. El primero está relacionado con los bajos niveles de inversión
general en el sector y el deficiente financiamiento de actividades de mantenimiento. Un
segundo factor relevante es la difícil condición topográfica y climática en algunas zonas
del país, que daña la calidad del activo existente.

• Transporte de cargas por rutas. El crecimiento comercial de los últimos años ha


impulsado un aumento en la demanda de transporte terrestre, que representa el 95%
del transporte interno de mercancías. A su vez, esto ha generado una tendencia
moderada hacia la modernización de la flota de camiones. Sin embargo, la informalidad
y la fragmentación siguen caracterizando el mercado del transporte de mercancías en el
Perú. En 2006, había aproximadamente 35 700 empresas inscritas en el Registro
Nacional de Transporte de Carga. La estructura fragmentada del mercado impacta
negativamente en la eficiencia del sector: (i) por lo general, los pequeños operadores no

132 Perú en el umbral de una nueva era


alcanzan economías de escala; (ii) las empresas pequeñas suelen invertir solo en
vehículos, a pesar de que lograr operaciones racionales de transporte también
demanda inversiones en almacenes, plataformas o instalaciones para el manejo
de carga, y tecnología de la información; y, (iii) los bajos niveles de productividad
tienen un impacto negativo en la ganancia y llevan a los propietarios de vehículos
a operar en condiciones extremas (posponen los gastos de mantenimiento de sus
vehículos, cargan más de lo máximo), lo cual genera factores externos negativos.

• Ferrocarriles. Las encuestas de percepción más recientes del FEM colocan a los
ferrocarriles peruanos en un nivel promedio entre los países de comparación. Este
medio se usa sobre todo para el transporte de minerales, y su participación en el
transporte es menor al 5% del total. Uno de los principales obstáculos en la cadena
logística del transporte de minerales es la falta de una conexión entre el ferrocarril y el
puerto. Recientemente, la gran cantidad de inversiones en el sector minero ha dado
lugar a muchas propuestas privadas para construir nuevas líneas entre las minas y los
puertos, así que es muy probable que el tráfico de ferrocarril crezca a mediano plazo.

• Puertos. El sistema portuario del Perú consta de once terminales operadas por la
Empresa Nacional de Puertos (ENAPU): siete son puertos marinos y cuatro fluviales.
También existen más de veinte terminales privadas; las más grandes son de propiedad
de empresas petroleras y mineras. El desempeño general del sistema es bajo
considerando los puntajes de la encuesta anual del FEM (2010). Las dificultades tienen
que ver con la falta de dragado suficiente y la ausencia de equipos modernos para el
manejo de la carga, sobre todo en el puerto más grande del Callao. Estas ineficiencias
generan un costo logístico excesivo. Hace poco fue entregada en concesión del muelle
Sur en el Callao y las nuevas instalaciones empezarán a operar en 2010, lo que duplicará
la capacidad del puerto. Algunos expertos señalan que esto no será suficiente para
enfrentar el crecimiento esperado en la carga y recomiendan mayores mejoras también
en el muelle Norte del Callao.

• Aeropuertos. Según las encuestas de percepción de calidad, el desempeño de este


subsector ha mejorado en años recientes; por ende, el Perú se encuentra en un nivel
medio en el grupo de comparación. Se han hecho importantes inversiones para mejorar
la capacidad de manejo de carga en el principal aeropuerto internacional en Lima, pero
aun así estas quedan cortas frente a la expansión del volumen. Asimismo, los almacenes
refrigerados han mejorado considerablemente, lo que ha estado a cargo directamente
de los exportadores que necesitan cumplir con los estándares exigidos por sus clientes
internacionales. La falta de espacio para carga en los aviones es otro desafío que se
refleja en los costos: el 80% de los cargadores encuestados para el IDL considera que los
fletes aéreos son altos o muy altos. Los aeropuertos de Piura e Iquitos están aumentando
rápidamente su participación en los volúmenes de carga: el último manejó un total de
16 000 toneladas en 2008. Algunos aeropuertos regionales en el sur han sido dados en
concesión, por ejemplo, los aeropuertos de Arequipa, Juliaca, Puerto Maldonado, entre
otros.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 133
El recuadro IV.2 muestra algunos proyectos de transporte que se encuentran aprobados
en el año 2011:

Proyectos de transporte aprobados en 2011* Recuadro IV.2

Autopistas del Sur (las secciones camineras a ser Aeropuerto Internacional del Cusco
determinadas por el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones - MTC)

Carretera IIRSA Centro (las secciones camineras a Terminal Portuaria General San Martín - Pisco
ser determinadas por el MTC)

Panamericana Sur Terminal Portuaria Multipropósito Muelle Norte

Túnel Trasandino Terminal Portuaria de Iquitos

Longitudinal de la Selva (las secciones camineras Terminal Portuaria de Yurimaguas - Nueva Reforma
a ser determinadas por el MTC)

Longitudinal de la Sierra (las secciones camineras Terminal Portuaria de San Juan de Marcona
a ser determinadas por el MTC)

Tren Urbano de Lima

* Decreto de Urgencia 001-2011.

El proceso actual de planificación de la infraestructura

Para sostener el crecimiento económico, es crítico mejorar el proceso de


planificación de la infraestructura. La cartera de proyectos de transporte es el resultado
de interacciones complejas entre los sectores público y privado en el contexto actual de
un fuerte crecimiento comercial. Aunque sea subóptima, se orienta a la satisfacción de
las necesidades de los sectores productivos dinámicos.

En el sector caminero, la cartera comprende los siguientes proyectos: (i) la concesión de la


Autopista del Sol (Panamericana Norte) que conecta Sullana con Guayaquil en el Ecuador;
(ii) la parte de la Panamericana Sur ya dada en concesión entre Ica y la frontera con Chile;
(iii) la concesión de la carretera IIRSA Centro, en el eje Callao-Pucallpa; (iv) la concesión de
la carretera Achamanqui-Tingo en Amazonas. Además, Provías Nacional está pensando
implementar contratos CREMA (Contratos de Rehabilitación y Mantenimiento) para el eje
serrano norte-sur.

En el transporte aéreo, ProInversión está liderando el proceso para concesionar el segundo


paquete de pequeños aeropuertos regionales (incluyendo Tacna, Arequipa, Juliaca, etc.).
Se trata de una iniciativa interesante, ya que el sector privado podría traer dinamismo
y nuevos servicios con la creación de pequeños centros logísticos alrededor de estos
aeropuertos. También está en proceso la concesión para el Aeropuerto Internacional del
Cusco.

En el sector ferrocarrilero, actualmente la mayoría de los proyectos están vinculados con la


industria minera: (i) la concesión del Tren Norandino, que conecta Cajamarca con el puerto
de Bayóvar, que se usaría sobre todo para el transporte de minerales; (ii) el incremento
de la capacidad del Ferrocarril Central en la sección Oroya-El Callao, que ayudaría a

134 Perú en el umbral de una nueva era


descongestionar el tráfico en la Carretera Central; (iii) la construcción de una línea nueva
entre Apurímac y el puerto de Marcona, en Ica. Este proyecto será implementado por
Mapsa (Minera de los Andes y el Pacífico S. A.) e incluirá la construcción de una nueva
terminal portuaria.

Por último, en el sector portuario hay varios proyectos importantes: (i) la nueva terminal
de contenedores en el Callao que fue dada en concesión a Dubai Ports, que opera desde
mediados de 2010; (ii) la concesión de la terminal portuaria de San Martín-Pisco; (iii) la
concesión de la terminal portuaria de Salaverry; (iv) la concesión de la terminal portuaria
de Ilo; y (v) puertos fluviales para los cuales está en proceso la concesión: Pucallpa, Iquitos
y Yurimaguas. ProInversión también está estudiando dar en concesión el dragado del río
Huallaga entre Yurimaguas e Iquitos.

En años recientes, el proceso de planificación se ha llevado a cabo “bajo presión”


en vista de la necesidad de infraestructura como resultado del gran crecimiento económico
desde 2003. La crisis en 2008 frenó ligeramente la tendencia, pero el crecimiento
potencial en la minería y los agronegocios requiere de una expansión de la infraestructura
orientada a la logística. Las principales demandas se centran en el desarrollo de terminales
marítimas de contenedores, puertos para minerales, nuevas líneas de ferrocarril, caminos
nuevos y mejorados, y plataformas de logística. Se están tomando muchas decisiones que
darán forma al futuro de la infraestructura en el Perú. En los puertos y los ferrocarriles,
el proceso se caracteriza por la fuerte presencia de propuestas privadas, con el gobierno
como árbitro. El desarrollo de las carreteras y las plataformas logísticas ha estado más en
línea con los procesos de planificación pública.

La coordinación entre las distintas agencias involucradas en los procesos de


inversión, tanto las implementadas como inversión pública como por asociaciones
público- privadas requiere de grandes mejoras. La revisión del proceso de planificación
muestra que la principal dificultad a nivel nacional es la falta de coordinación entre las
entidades del sector público, y la escasa interacción entre los sectores público y privado,
excepto en el caso del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, que ha desarrollado un
enfoque de cadena para interactuar con el sector privado, analizar los cuellos de botella
y priorizar las intervenciones necesarias. Los problemas más graves se encuentran en el
ámbito subnacional, debido a que la descentralización sigue en proceso y las instituciones
responsables de la planificación y la evaluación de los proyectos en algunos casos no
tienen la capacidad necesaria para llevar adelante estas actividades.

Revisar las buenas prácticas en planificación de infraestructura

La planificación es una fase crucial en el ciclo de la infraestructura. La calidad del


proceso de planificación es determinante en el impacto efectivo de las inversiones en
infraestructura. Los análisis recientes en ALC destacan que la región no solo tiene que
gastar más en infraestructura sino que tiene que gastar mejor (Fay y Morrison 2007).
Asimismo, subrayan la relevancia de la calidad del proceso de planificación para mejorar
el impacto de la inversión. La importancia de la planificación ha crecido como resultado
de diversas tendencias que han tornado más complejo el proceso de planificación. Al
mismo tiempo, esto plantea mayores desafíos en materia de capacidad institucional para

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 135
las agencias del sector público, incluyendo (i) la aplicación de criterios en la selección
de proyectos; (ii) formas alternativas para ampliar la implementación de proyectos y la
creciente demanda pública de participación en todo el proceso de planificación.

Diferentes factores determinan las buenas prácticas en la planificación de


infraestructura. La diversidad de arreglos institucionales, las diferentes características
técnicas de los proyectos de infraestructura de cada sector y la variedad de temas
culturales y políticos que deben ser tomados en cuenta al tomar decisiones de inversión,
son esenciales para identificar “buenas prácticas” en la planificación de infraestructura.
Hay seis temas centrales en la revisión del proceso de planificación de infraestructura que
pueden proporcionar pautas generales sobre “buenas prácticas de planificación”. Los
primeros tres corresponden a los pasos tradicionales en la fase de planificación del ciclo
del proyecto, mientras que los otros tres se ocupan de asuntos transversales. Los temas
seleccionados, que se discuten brevemente a continuación, son:

1. Identificación del proyecto. ¿Cuál es el procedimiento para identificar las necesidades


de infraestructura y los proyectos para satisfacerlas?
2. Preparación del proyecto. ¿Cómo se preparan los proyectos atendiendo sus
dimensiones técnicas, económicas, financieras, medioambientales y sociales?
3. Evaluación del proyecto. ¿Cuáles son los procedimientos para evaluar las iniciativas,
seleccionar la cartera de inversiones prioritarias y definir la mejor estrategia de
implementación para cada proyecto?
4. Cultura de planificación, gestión e institucional. Con énfasis en aspectos
relacionados con la transparencia, el equilibrio técnico-político, la organización y cultura
institucional, y la participación pública.
5. Planificación y coordinación entre entidades y jurisdicciones. Los proyectos
en los sectores de infraestructura pueden tener sinergias importantes; por lo tanto, su
impacto dependerá de la coordinación vertical y horizontal entre las diferentes entidades
responsables.
6. Planificación y roles público y privado. La planificación es sobre todo una función
del sector público, pero la generación de proyectos por el sector privado ha cobrado
impulso a través de propuestas no solicitadas, que pueden ayudar o eventualmente
complicar el proceso de planificación.

Vincular las necesidades logísticas con los planes de inversión en


infraestructura

Las políticas adecuadas pueden seguir estimulando el desempeño de la


logística y la infraestructura. Una comparación de la práctica actual de planificación
de la infraestructura en el Perú con “buenas prácticas en planificación” muestra la
necesidad de llevar a cabo acciones adicionales para mejorar el proceso de planificación
de la infraestructura logística comercial y para lograr el mayor impacto posible de las
inversiones. Se sugieren tres prioridades de política en este sentido: (i) generar una visión
de las necesidades de infraestructura para el escenario de logística futuro de acuerdo con
un enfoque de comercio-logística integrado; (ii) desarrollar un nuevo contexto y cultura
institucionales para coordinar la agenda de logística y para planificar las inversiones en
infraestructura; y, (iii) reforzar la competencia técnica de las entidades planificadoras
para traducir efectivamente las políticas y consensos en una cartera de inversión sólida.

136 Perú en el umbral de una nueva era


Asimismo, el desarrollo de un nuevo enfoque para abordar la logística comercial
integrando una serie de áreas de política en las que en este momento la coordinación es
débil, ayudaría al gobierno peruano a identificar prioridades para mejorar el desempeño
logístico. Cada vez más, los países desarrollados y en vías de desarrollo tienden a
integrar áreas de política que tradicionalmente se manejaban por separado, y que juntas
determinan en gran medida el desempeño logístico de un país: la infraestructura y los
servicios de transporte, el desarrollo logístico empresarial y procedimientos de facilitación
comercial. En el Perú se están realizando dos acciones prometedoras en este sentido: (i)
la reciente emisión de un nuevo documento sobre política logística integral, junto con el
lanzamiento de una segunda versión del Plan Intermodal bajo un enfoque de comercio-
logística más amplio, y (ii) el diseño y desarrollo de una red de plataformas logísticas a lo
largo del país (como las del Callao y Arequipa) con el objetivo de mejorar el desempeño
logístico (sobre todo entre las PYME) y reducir los crecientes conflictos de transporte de
carga en medios urbanos.

El fomento del marco institucional daría un sustento significativo a la agenda


logística. La urgente necesidad de modernizar las funciones de planificación de la
infraestructura y los desafíos en el manejo de una agenda logística transversal requieren
de una renovación de la organización institucional existente. Este nuevo marco debe
asegurar una asignación más eficiente de los recursos y promover una participación
más activa de los actores claves en la identificación de las prioridades para fortalecer el
desempeño logístico del país. Se sugieren dos acciones al respecto: (i) la creación de un
Consejo Nacional de Logística para solucionar los cuellos de botella logísticos y facilitar
el transporte y el comercio internacionales, y (ii) la modernización y el empoderamiento
de las entidades encargadas de la planificación de la infraestructura. Las demandas que
resultan de las presiones del frente comercial obligan a la toma de decisiones importantes
en el Perú sobre, por ejemplo, nuevos ferrocarriles, nuevos puertos y parques logísticos,
o la mejora de carreteras. Estas decisiones serán el marco del mapa logístico en el
futuro. Más allá de la relevancia pública de las decisiones que se deben tomar, muchos
de los proyectos en la cartera actual son presentados por actores privados (empresas
mineras, operadores portuarios). El liderazgo del gobierno en la definición de las
inversiones necesarias a largo plazo ayudaría a maximizar los beneficios públicos de tales
intervenciones; demasiadas iniciativas privadas podrían revelar una débil capacidad de
planificación pública. Esto requiere la modernización del proceso de planificación a fin de
definir prioridades de inversión, sobre todo en la Oficina de Planificación y Presupuesto
del MTC, que en este momento está más centrada en la programación de las inversiones
que en la planificación. Una estrategia de inversión integral requerirá el análisis de temas
como la eficacia y la eficiencia de los procesos de las oficinas de planificación claves, la
competencia y organización necesarias del personal, los sistemas de información y las
herramientas de planificación, las reglas sobre la subcontratación de servicios profesionales
y los recursos financieros necesarios para cumplir con las funciones de planificación.

Algunas recomendaciones de políticas claves para planificar el desarrollo de


infraestructura

• Crear un Consejo Nacional de Logística bajo la esfera del Consejo Nacional de


Competitividad.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 137
• Fortalecer la coordinación entre actores públicos y privados en materia de logística.
• Integrar mejor las consideraciones sociales y medioambientales en el proceso de toma
de decisiones para inversiones en infraestructura.
• Implementar el programa de plataformas logísticas.
• Diseñar y aplicar un nuevo paradigma para la política de logística comercial, integrando
áreas de política relevantes en las que la coordinación es mala en este momento.
• Modernizar las agencias de planificación y mejorar su competencia técnica, con el fin de
avanzar de la programación de inversiones a la planificación de inversiones.
• Concluir la actualización del Plan Intermodal.
• Diseñar un programa de apoyo a la función de planificación a nivel subnacional.

IV.4. Eficiencia en la provisión de servicios

Desde el punto de vista del desempeño, la provisión de agua potable es el servicio


con más baja eficiencia en términos económicos y financieros. Las ineficiencias en
la provisión de servicios son considerables en todos los sectores en el Perú, pero sobre
todo en el servicio de agua, donde el nivel de competencia es el más bajo. A pesar
de que en general el marco regulatorio es adecuado, no se exige su cumplimiento. La
combinación de una competencia deficiente con una regulación que no se hace cumplir
no crea los incentivos necesarios para una provisión eficiente del servicio. Otros factores
de ineficiencia incluyen el mal mantenimiento del activo, la baja rendición de cuentas y la
mala gestión. Para reducir estas deficiencias se requerirán medidas audaces tanto desde
el lado de las políticas como desde el lado institucional.

Competencia en los sectores de la infraestructura

La competencia en los sectores de la infraestructura es limitada por la estructura


de los mercados. En el Perú, la competencia es limitada por el papel dominante de las
empresas estatales (EE). Las barreras –tanto estructurales como de conducta estratégica–
para entrar a realizar las actividades más rentables de la red son considerables. En el sector
del agua, a excepción de una concesión, todos los demás servicios son operados por EE
o directamente por los municipios. Específicamente, de los 1833 distritos peruanos, 312
reciben servicios de agua y saneamiento de 50 EE reguladas por el ente regulador del
sector, la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento – SUNASS, mientras
que los otros 1520 reciben estos servicios directamente de las municipalidades. La EE más
grande es el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL), el proveedor
dominante que opera en Lima. Las otras EE son empresas municipales pequeñas
a medianas. El único operador privado, Aguas de Tumbes, tiene una concesión para
servicios de agua en la ciudad del mismo nombre.

En el sector transporte se han firmado doce concesiones para caminos entre 2003
y 2010, y el gobierno del Perú tiene un programa de concesiones ambicioso para
caminos, puertos y aeropuertos. Con la desactivación de las prácticas de administración
directa, los trabajos en caminos (construcción, rehabilitación y mantenimiento) ahora
se adjudican mediante procesos competitivos. Sin embargo, hasta hace poco en las
licitaciones había pocos postores o los procesos de licitación se tenían que declarar
desiertos porque sobrepasaban excesivamente el precio de referencia estimado. Ahora

138 Perú en el umbral de una nueva era


la situación ha mejorado porque la recesión económica mundial ha renovado el interés
de los contratistas internacionales de Colombia, Brasil, Chile y España en el mercado
peruano, pero también porque los criterios de calificación han sido racionalizados y se
han divulgado mejor las licitaciones.

El sector electricidad está separado verticalmente debido a una legislación


reguladora sólida, pero hay una importante concentración horizontal. Como
resultado de las reformas adoptadas a principios de los años noventa, el 70% de la
capacidad de generación eléctrica ahora está en manos de operadores privados, al
igual que la totalidad del sistema de transmisión de alto voltaje. Hay dos empresas de
distribución eléctrica dominantes en Lima, la capital, lo que asegura un nivel justo de
competencia: Edelnor y Luz del Sur. Juntas, atienden al 40% de los clientes regulados
del Perú y distribuyen al menos el 64% de la electricidad total del mercado al por menor.
Las otras veintiuna empresas de distribución operan fuera de Lima. Las dos más grandes
suministran electricidad a las ciudades de Trujillo y Huancayo. Distriluz es una empresa
pública grande del holding que consta de cuatro proveedores de electricidad. Atiende al
33% de los clientes de electricidad regulados del país y realiza el 10% de las ventas de
electricidad de ese mismo mercado.

Gran parte de los servicios de infraestructura son administrados por empresas


estatales. Actualmente, hay 78 EE en el Perú a nivel del gobierno central (de estas,
hay 24 en liquidación; en 36 el estado tiene una participación mayoritaria y en 18 una
participación minoritaria), 87 empresas municipales que dependen de la Dirección
Nacional de Presupuesto Público, una cantidad no identificada de EE a nivel de los
gobiernos locales y 101 empresas públicas beneficiarias. En el sector del agua hay 50
EE que proveen servicios a alrededor del 81% de la población urbana y al 60% de la
población nacional total. SEDAPAL, de lejos la más grande de estas empresas, solo opera
en la ciudad de Lima y en la Provincia Constitucional del Callao. Provee servicios de agua a
cerca del 50% de toda la población. SEDAPAL administra más de un millón de conexiones
de agua potable, mientras que las otras 49 EE peruanas administran en promedio
32 500 conexiones. En el sector portuario, la Empresa Nacional de Puertos (ENAPU)
opera la mayoría de los puertos peruanos, excepto Matarani, Paita y la nueva terminal del
Callao.

Es necesario aclarar el papel del gobierno en las empresas estatales. Un obstáculo


para una competencia eficiente en el sector de la infraestructura es el rol poco claro que
el gobierno desempeña en las EE. En el Perú, las EE están bajo el control de instituciones
gubernamentales, por lo general el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad
Empresarial del Estado (FONAFE) o el MEF. El gobierno sigue teniendo mucha influencia
en la gerencia, operación y definición de las prioridades de los proveedores de servicios,
y muchas veces pasa por encima de la Junta Directiva de las EE (y hasta del FONAFE) y de
los accionistas, cuya voz debería prevalecer de acuerdo con los principios comerciales que
rigen las EE. El gobierno a menudo utiliza su peso en la gestión de las EE para imponer
objetivos sociales como la ampliación del acceso, incluso cuando estos objetivos no son
posibles de alcanzar y podrían poner en peligro el equilibrio financiero de las EE. Aunque
la ampliación de la cobertura es un objetivo deseable, que puede ser implementado
a través de varios mecanismos –incluidas las EE–, es importante que las decisiones se
financien de una manera transparente y se diseñe un marco más claro sobre los roles de
las EE y el sector privado.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 139
Regulación de los servicios de infraestructura

Si bien el Perú dispone de un marco regulatorio fuerte, aún es posible mejorar


su aplicación. El Perú ha establecido un marco regulatorio relativamente fuerte para los
servicios de infraestructura y cada sector cuenta con un ente regulador con una capacidad
media a alta.

En el sector del agua, la instancia reguladora nacional es la Superintendencia Nacional


de Servicios de Saneamiento (SUNASS), creada por Decreto Ley 25965 en 1992. SUNASS
depende directamente de la PCM y es el ente encargado de regular las actividades de las
50 EE peruanas, pero no de los 500 municipios que también proveen servicios de agua
en áreas remotas. En un inicio, la SUNASS era responsable tanto de la zona urbana como
la rural, pero en ningún momento realmente implementó acciones en esta última, que
ahora es regulada por una agencia separada. El marco regulatorio está bien definido y
sus instrumentos desarrollados correctamente, pero la SUNASS necesita ser fortalecida
para exigir el cumplimiento de sus políticas y que su labor no se limite meramente al
asesoramiento, como ocurre hoy en la práctica. Además, la estrategia de la SUNASS no
considera la real capacidad institucional de las EE reguladas. La SUNASS parte del supuesto
que las EE reguladas son suficientemente fuertes en términos institucionales como para
implementar procedimientos y cumplir con normas de calidad, cuando solo una quinta
parte de estas empresas tienen planes de inversión y estructuras de tarifas validados. La
SUNASS necesita abordar de manera proactiva la baja calidad de los servicios y la débil
condición financiera de las EE, por ejemplo a través de la promoción de nuevos modelos
de gestión con participación privada.

En el sector del transporte, se han promulgado leyes y decretos para fortalecer el marco
regulatorio, sobre todo para asegurar la calidad de la infraestructura y los servicios de
transporte. En 1991 se promulgó el Decreto Ley 758, que fijaba normas para fomentar
la participación privada en la infraestructura y que fue complementado en 1996 con
la creación de un marco regulatorio para concesiones. Hoy el marco regulatorio cubre
tres funciones centrales: (i) la regulación de la privatización de las empresas públicas;
(ii) la regulación de las concesiones; y (iii) la regulación del marco institucional y del
financiamiento para promover la participación privada en la infraestructura. Estas
funciones son desempeñadas por diferentes actores; el principal es el Organismo
Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN). Las
responsabilidades del OSITRAN incluyen: la regulación de empresas que proveen servicios
de transporte y los contratos de concesión, para asegurar que se tomen en cuenta los
intereses del gobierno y de los usuarios finales. Otro actor, ProInversión, se centra en
la promoción de la participación del sector privado en asociaciones público-privadas
(APP), como son las concesiones. Al separar las responsabilidades técnicas (asignadas al
MTC) de las reguladoras (asignadas a OSITRAN), se ha logrado beneficios sustanciales
en la eficiencia y la transparencia en el sector peruano del transporte. Esto ha sido
especialmente notable en los contratos de concesión.

140 Perú en el umbral de una nueva era


En el sector de la electricidad, la principal instancia reguladora es el Organismo Supervisor
de la Inversión en Energía (OSINERGMIN7), que tiene dos funciones independientes: (i)
la regulación económica (la definición de tarifas) de todos los segmentos empresariales
del sector electricidad y del transporte y la distribución de gas natural; y (ii) el monitoreo,
la supervisión y la regulación de la provisión de los servicios de electricidad y gas a los
consumidores. Una comparación reciente de los entes reguladores en el sector de la
electricidad en América Latina (Andres et al. 2008) muestra que OSINERGMIN tiene mejor
calificación que las agencias de regulación promedio en la región, de acuerdo con tres
características: autonomía, transparencia y rendición de cuentas.

El marco regulatorio de las EE es sólido, pero hay dificultades en la implementación


y no se cuenta con medidas adecuadas para exigir su cumplimiento, sobre todo
cuando el servicio es provisto por EE. La implementación del marco regulatorio sigue
siendo complicado debido a que las EE locales y a pequeña escala no tienen sistemas
apropiados para consolidar y comunicar sus estados financieros, ni herramientas de
cálculo para monitorear la producción física y la gestión. Finalmente, todavía falta reforzar
la coherencia entre los derechos de los actores involucrados y las reglas comerciales para
las EE. Por ejemplo, en la actualidad los auditores son designados por la Contraloría
General de la República y no por la junta directiva de la EE (Banco Mundial 2006b).

Además, la aplicación del marco regulatorio es deficiente en el ámbito subnacional, donde


hay interferencia política de los gobiernos locales y regionales. A nivel local, la mayoría
de los proveedores de servicios sufren de debilidad institucional, y la interferencia política
fácilmente afecta la eficiencia general de la gestión de los servicios. Por tanto, un desafío
clave para la agencia reguladora consiste en promover modelos adecuados para ciudades
pequeñas y gobiernos locales, incluyendo por ejemplo tarifas justas, el uso adecuado
de los subsidios asignados y una garantía en la calidad de los servicios y el desempeño,
combinados con una posición financiera sostenible.

Incentivos para proveedores de servicios eficientes

Las EE peruanas tienen un historial mixto en materia de eficiencia. Las EE más


pequeñas suelen tener un desempeño más alto.

En el sector del agua, la competencia es más intensa fuera de Lima y las EE a pequeña
escala muestran las tasas de eficiencia más altas. Con poca competencia, SEDAPAL no
registra los mejores índices de eficiencia del sector a pesar del potencial de las economías
de escala.

En el sector de los puertos, donde la competencia sigue siendo muy limitada (pero
está creciendo con el nuevo Muelle Sur en el Callao), el principal operador portuario,
la empresa pública ENAPU, tiene un bajo ratio de productividad. La competitividad de

7
OSINERG fue creado en 1997 y le fueron transferidas algunas funciones de monitoreo y supervisión del Ministerio de
Energía y Minas (MINEM) en el sector energético. En aquel entonces, la Comisión de Tarifas Eléctricas (CTE), creada por la
Ley de Concesiones Eléctricas de 1992, estaba a cargo de la regulación económica. En 2000, las dos instituciones fueron
fusionadas en OSINERG. En 2007, algunas de las funciones de monitoreo y supervisión del MINEM fueron transferidas a
OSINERG y el nombre fue cambiado a OSINERGMIN.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 141
ENAPU es frenada por su actual sistema de pensiones y los pasivos que este genera.
Pero como en realidad ENAPU no tiene competencia (la empresa opera la mayoría de
los puertos peruanos a excepción de Matarani y la nueva terminal en el Callao), no se
ve incentivada a revisar su estructura financiera y organizativa, lo que genera serios
problemas de eficiencia.

En el sector eléctrico, entre las EE que operan fuera de Lima, Distriluz trabaja en áreas con
una concentración de carga bastante elevada pero no es todo lo eficiente que debiera
ser, y las EE más pequeñas que funcionan en zonas desfavorecidas logran un alto nivel
de calidad. Distriluz no genera mayores ganancias pero su rendimiento es suficiente para
sostener sus actividades y crecer modestamente. Las demás EE atienden a ciudades y
localidades intermedias y relativamente pequeñas con bajas concentraciones de carga
y también a áreas rurales con comunidades dispersas y una demanda baja. La mayoría
de empresas pequeñas no son rentables y gran parte de las empresas medianas apenas
logran un margen operativo positivo.

La regulación influye en el desempeño del sector de tres maneras diferentes.


En primer lugar, la sola presencia de una agencia reguladora tiene un impacto positivo
significativo en el desempeño de los servicios básicos (Andres, Guasch y Lopez Azumendi
2008). En segundo lugar, se puede aprovechar la experiencia de las prácticas reguladoras
y reforzarlas una vez implementadas. En tercer lugar, la buena gestión de las agencias
reguladoras también contribuye a la mejora de la eficiencia de los servicios públicos. En
el Perú, la presencia de una agencia reguladora en tres subsectores de la infraestructura
que gozan de independencia técnica, financiera y administrativa es un activo que se usa
para que los proveedores de servicios peruanos rindan cuentas. La separación de las
responsabilidades técnicas (como una responsabilidad del MTC) de las responsabilidades
reguladoras (asignadas a OSITRAN) ha generado beneficios importantes en cuanto a la
eficiencia y una mayor transparencia en el sector peruano del transporte. Esto sobre
todo se nota en los contratos de concesión. Según la encuesta del Banco Mundial de
2002 sobre el clima de inversión en el Perú, la regulación de los servicios públicos era la
principal preocupación de los inversores en vista de la interferencia continua del Congreso
en estos temas. Se requiere un sistema de regulación estable y fuerte para permitir a
los proveedores de servicios recuperar sus costos y generar flujos de efectivo. Por eso
es tan importante la regulación cuando se trata de mejorar la eficiencia y la calidad
de los servicios, pero falta hacer todavía muchas mejoras en el Perú para que el marco
regulatorio ofrezca incentivos a los proveedores de servicios para mejorar su desempeño.

Se debe promover el surgimiento de nuevos operadores a pequeña escala que


puedan competir con empresas más grandes. A fin de asegurar la continuidad de
los servicios incluso sin presencia de EE grandes, es preciso dar mayores incentivos a
proveedores más pequeños. La introducción de una competencia más intensa en la
provisión de servicios públicos podría estimular a las EE a restaurar su salud financiera,
permitiendo a las empresas pequeñas competir en el margen con las EE más grandes.
Esto podría reforzarse con regulaciones que favorezcan a las empresas pequeñas.

Con políticas adecuadas para la fijación de precios se puede dar un mayor


impulso al sector. Si se modifican las políticas de fijación de precios, las inversiones
podrían ser más atractivas para el sector privado y generar más fondos para la operación

142 Perú en el umbral de una nueva era


y el mantenimiento, además de nuevas inversiones. A excepción de los servicios eléctricos
y portuarios, las tarifas de la infraestructura de servicios en el Perú siguen siendo bajas
y podrían ser elevadas sustancialmente sin un efecto crítico en la asequibilidad de estos
servicios. Con acuerdos contractuales adecuados y una buena regulación, y la revisión
de las políticas de fijación de precios en los sectores agua, saneamiento y caminos con
peaje, se podrían generar recursos adicionales para ayudar a financiar los costos de
operación y de mantenimiento o incluso inversiones en modernización, y las concesiones
podrían ser más atractivas para los operadores privados. En el sector del agua, es
sumamente importante ajustar las tarifas para cubrir totalmente los costos de operación
y mantenimiento. Este es un requisito clave para lograr la sostenibilidad financiera del
sector así como la sostenibilidad física del activo. Los subsidios cruzados entre las áreas
urbanas más ricas y las áreas rurales más pobres también pueden contribuir a financiar
la ampliación de la cobertura del servicio en estas áreas y a corregir los desequilibrios
regionales, como se hace en este momento en el sector de la electricidad. Sin embargo,
incrementar las tarifas de los servicios puede ser complicado, pues eso ha provocado
una serie de protestas en el Perú durante las cuales la población local ha bloqueado los
caminos. El desafío consiste en encontrar un equilibrio y fijar las tarifas de peaje en un
nivel que incremente la cantidad de recursos financieros reunidos por el concesionario
y el volumen de tráfico (porque las tarifas son consideradas asequibles y aceptables).
No obstante, la situación parece no tener salida porque los precios son bajos pero los
usuarios los consideran excesivamente altos. En ese sentido, el Perú podría estar todavía
lejos de alcanzar un consenso sobre la tarifa adecuada.

Operación y mantenimiento del activo de la infraestructura

La falta de un mantenimiento adecuado y preventivo es una de las causas más


comunes del bajo desempeño en la mayoría de los sectores de infraestructura,
fenómeno que se observa mayormente en los países pobres y en vías de
desarrollo. La construcción de infraestructura nueva tiene una mayor visibilidad política
que el mantenimiento de la existente, a pesar de que las inversiones en el mantenimiento
por lo general conllevan un retorno económico más alto y generan más trabajo. El paquete
de estímulos del Perú ha dado gran prioridad a una selección de ‘megaproyectos’, pero
no pareciera prever cómo será la operación y el mantenimiento. Además, el enorme costo
de estas nuevas inversiones podría tener un impacto negativo en la posibilidad de las
agencias públicas de financiar los gastos corrientes de operación y mantenimiento. Para
mitigar esos riesgos, se debería considerar el ciclo de vida completo de las inversiones
en infraestructura, incluyendo la operación y el mantenimiento, desde la fase de
planificación, para que los encargados de tomar decisiones tengan en cuenta todos los
costos. Esto es particularmente importante en el sector transporte, donde los ingresos
cobrados directamente por lo general son insuficientes para pagar el mantenimiento de
los caminos. En los sectores agua/saneamiento y electricidad, la fijación de los precios
de los servicios debería basarse en consideraciones de asequibilidad y, al mismo tiempo,
asegurar que los ingresos sean suficientes para pagar la operación y el mantenimiento.

En el Perú, la operación y el mantenimiento no son adecuados sobre todo en los


sistemas de agua rurales y en el tratamiento de agua residuales. En el Perú rural, la
falta de mantenimiento y las malas prácticas en la operación de los sistemas han impactado

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 143
negativamente en la sostenibilidad de la infraestructura de agua rural. En 2002, se estimó
que menos de un tercio de los sistemas de agua rural eran sostenibles. A nivel nacional,
más de la mitad de los sistemas estaban deteriorados y otro 12% seriamente dañado.
Incluso en la macrorregión más desarrollada de la costa, el 10% de los sistemas estaban
colapsando. Por otra parte, en el Perú hay un déficit crítico de infraestructura para el
tratamiento de aguas residuales: en ocho regiones –Amazonas, Apurímac, Huancavelica,
Huánuco, Loreto, Madre de Dios, Pasco y Ucayali– las aguas residuales no se tratan y
en muchas plantas el tratamiento es muy deficiente. Los problemas en la operación
socavan dramáticamente la calidad de los servicios en las plantas de tratamiento de aguas
residuales, con todas las consecuencias dañinas imaginables en la salud pública.

Los gastos de mantenimiento de la infraestructura de transporte son altamente


volátiles. El Perú cuenta con mecanismos eficientes para el mantenimiento de los caminos,
que ahora debe racionalizar. Por ejemplo, la Resolución Ministerial 817-2006/MTC asigna
la más alta prioridad a la preservación de la infraestructura existente, pero los trabajos
planificados de mantenimiento de caminos siguen siendo muy deficientes. El presupuesto
asignado a mantenimiento ha variado de manera sustantiva en los últimos nueve años.
Entre 1992 y 1995 la falta de mantenimiento ocasionó el rápido deterioro de alrededor
de 1357 kilómetros de caminos nacionales, causando una pérdida de US$ 718 millones
para el gobierno del Perú según el IPE. Con los ambiciosos programas de inversiones
camineras –sobre todo en el contexto del paquete de estímulos–, aumentará el stock de
activo vial que requiere un buen mantenimiento. Sin embargo, las consecuencias de esta
evolución todavía no están aún bien integradas en el marco presupuestario plurianual
del Perú.

Algunas recomendaciones de políticas claves para alcanzar la eficiencia en la


provisión de la infraestructura de servicios

• Asegurar un financiamiento sostenible para el mantenimiento de la infraestructura.


• Reducir las ineficiencias en la provisión de los servicios.
• Considerar aumentos en las tarifas de los servicios, excepto de electricidad, y comunicar
a la ciudadanía la razón de los incrementos.
• Involucrar a los usuarios y los actores pertinentes en el proceso de planificación y
regulación.
• Completar la aplicación del Plan de Acción Anticorrupción.
• Divulgar en forma sistemática los estados financieros de las EE.
• Hacer que los auditores externos de las EE sean designados por las directivas de dichas
empresas o por el FONAFE.
• Ajustar mejor los estándares técnicos con los beneficios esperados de las inversiones en
infraestructura.
• Regular mejor la provisión informal de servicios y establecer incentivos para que los
operadores informales mejoren la calidad de sus servicios.
• Aplicar la separación de cuentas entre los ingresos cobrados y los subsidios para mejorar
la transparencia en la determinación de las tarifas y las políticas de subsidios.

144 Perú en el umbral de una nueva era


IV.5. Descentralización de los servicios de infraestructura

Desde 2002, el gobierno peruano dio inicio a un proceso de descentralización


ambicioso. Las transferencias intergubernamentales a los ámbitos regionales y munici-
pales aumentaron considerablemente, generando nuevos recursos que los gobiernos
subnacionales usan sobre todo para inversiones en infraestructura. Se espera que esta
tendencia continúe, pues algunas regiones seguirán recibiendo recursos adicionales
del canon minero y otras tendrían acceso progresivo a préstamos subnacionales. No
obstante, existen cuellos de botella significativos que impiden gastos eficientes a nivel
descentralizado, como se refleja en las bajas tasas de ejecución presupuestaria de
diversas regiones. Hay muchos factores que explican la baja eficiencia y eficacia del gasto
descentralizado, como la existencia de problemas organizacionales, la fragmentación de
las inversiones, las políticas de compensación poco atractivas, la alta rotación de personal,
la falta de habilidades técnicas y de gestión, los procesos de evaluación ineficientes y el
uso del mecanismo de la administración directa. Para solucionar tales deficiencias, es
crítico que el Perú mejore su capacidad institucional a nivel descentralizado y que lleve
adelante una experiencia piloto con una transición de políticas de infraestructura basadas
en un enfoque de desarrollo territorial más integral.

¿Por qué es necesaria una mayor descentralización de la infraestructura?

La reducción de las desigualdades entre las regiones consolidaría la


descentralización. Con casi un tercio de la población peruana y el 53% del PBI
nacional, Lima sigue teniendo la mayor participación en el desarrollo económico del
país. La floreciente primacía urbana de la ciudad capital contrasta enormemente con
la postergación de muchas regiones peruanas, sobre todo del área rural de la sierra.
Como señala el Informe sobre el Desarrollo Mundial 2009 del Banco Mundial, para
solucionar los cuellos de botella e integrar a las regiones atrasadas del Perú se tendría
que fomentar la migración interior y establecer los cimientos institucionales para una
posible urbanización que ayudarían no solo a fortalecer a Lima, sino también a una red
de ciudades peruanas secundarias. Además de las instituciones, las infraestructuras de
transporte y comunicación son críticas para que los beneficios de la creciente densidad
económica se puedan compartir ampliamente. Más allá de las diferencias en términos
de desarrollo económico, las desigualdades entre Lima y las provincias están generando
tensiones políticas y sociales que podrían afectar la estabilidad del país. Las últimas
elecciones mostraron que Lima y algunas regiones del norte tienden a votar diferente
que el resto del Perú. En este contexto, la descentralización ofrece oportunidades para
promover un desarrollo más inclusivo y para mejorar la provisión de bienes públicos,
haciéndolos a la medida de las preferencias locales. La competencia, la proximidad y la
transparencia también son factores importantes para motivar a los gobiernos locales a
responder mejor a las necesidades de la población de sus circunscripciones.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 145
La descentralización puede ser un instrumento poderoso para reequilibrar el
desarrollo del Perú

Un proceso de descentralización fiscal y política puede promover la emergencia


de polos de crecimiento alternativos. Esto requeriría la transferencia de recursos
adicionales al nivel subnacional y el empoderamiento de los actores locales, para que
las inversiones públicas puedan alinearse mejor con las estrategias de desarrollo locales.
También podría incrementar la rendición de cuentas de las autoridades electas al reducir
la distancia entre los ciudadanos y quienes toman las decisiones. Cierto grado de
igualación entre Lima y las provincias contribuiría a avanzar hacia el objetivo de dar igual
tratamiento a los ciudadanos independientemente de dónde residen en el país, y también
contribuiría al crecimiento económico general del Perú. El gasto en infraestructura en
caso de una descentralización más intensa varía de país en país. Algunos estudios señalan
que la proporción del gasto en infraestructura en el gasto total tiende a incrementarse
al avanzar la descentralización, sobre todo en los países en vías de desarrollo (Estache
y Sinha 1995). Por ejemplo, en Bolivia la creación de los gobiernos locales rurales fue
asociada con cambios dramáticos en las asignaciones públicas que dan menos atención a
la infraestructura y más a los sectores sociales (Faguet 2002).

A la par de sus potenciales beneficios, la descentralización también implica


desafíos y riesgos. El impacto potencial de la descentralización en el desempeño de la
infraestructura depende en gran medida del entorno facilitador para una provisión local
efectiva. Si la descentralización solo traslada las funciones del ministerio central a un nivel
de gobierno un poco más bajo, pero todo el resto sigue igual, los cambios positivos serán
mínimos.

Son factores de éxito importantes el grado de autonomía política y financiera subnacional,


la rendición de cuentas y la existencia de incentivos para un enfoque de largo plazo en
inversiones en infraestructura, su mantenimiento y uso. Los estudios también muestran
que la descentralización genera un desempeño variable entre los territorios, lo que podría
contribuir a ampliar la brecha entre las regiones y la desigualdad territorial. No obstante,
no está claro si esto es un síntoma de la capacidad local variable o de variaciones en
la capacidad local. En algunos casos, esto también podría deberse a la ‘captación’ de
recursos públicos por parte de las élites locales. Incluso si las inversiones se distribuyen de
forma más pareja, podría haber problemas.

Finalmente, si se otorgan préstamos subnacionales, algunas regiones o municipios


pueden caer en una situación de deuda insostenible, que a veces es fomentada por
la confianza de que el gobierno central los va a rescatar. En países como el Brasil y México,
las políticas fiscales restrictivas aplicadas a nivel central a principios de la década de 1990
sintieron el efecto adverso del déficit subnacional, y al final el gobierno nacional tuvo que
acudir al rescate.

146 Perú en el umbral de una nueva era


Principales efectos de la descentralización en la Recuadro IV.3
infraestructura de servicios

Sector Positivos Negativos Neutros

Caminos Mejora de los caminos No hay cambios en el estado


no pavimentados. de los caminos pavimentados.
No hay cambios en la
proporción de caminos
pavimentados.

Electricidad Capacidad de Una productividad No hay cambios en el número


generación mejorada. más baja (medida en de clientes atendidos por
Acceso ampliado en las términos de empleados empleado.
áreas rurales. por GW/h) si no hay No hay cambios en las
Tarifas más bajas. una separación vertical. pérdidas.

Agua Menos pérdidas de No hay cambios en los costos


agua. de producción y operación.
Cobertura mejorada. No hay cambios en
la incidencia de las
enfermedades transmitidas
por el agua.

Fuente: Estache y Humplick 1995

El marco de la descentralización para la infraestructura en el Perú

En 2002, el Perú aceleró significativamente el proceso de descentralización,


sobre todo a nivel regional. La Constitución de 1993 dispuso la descentralización del
Estado. Sin embargo, no hubo avances significativos al respecto hasta 2002, cuando
una enmienda constitucional requirió la creación de gobiernos regionales elegidos. En
2003 hubo elecciones regionales y los gobiernos electos asumieron el poder en veintiséis
regiones. La descentralización en el Perú tuvo los siguientes objetivos: (i) el desarrollo
económico y de la competitividad; (ii) la modernización y simplificación de los procesos y
sistemas administrativos; (iii) la asignación de la responsabilidad por los servicios públicos
a los niveles más cercanos a los usuarios; y, (iv) la participación ciudadana en la gestión
pública.

La descentralización ha generado cambios en las asignaciones presupuestarias.


Los gobiernos subnacionales se vienen encargando de un porcentaje creciente del gasto
público no financiero y están jugando un rol más importante en las inversiones públicas
de capital. Las regalías y el impuesto a la utilidad de las empresas que explotan recursos
naturales representan gran parte de sus ingresos, y el resto es provisto esencialmente por
el gobierno central a través de otras transferencias intergubernamentales. No obstante, la
Constitución y las leyes peruanas sobre la descentralización no permiten que los gobiernos

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 147
subnacionales modifiquen las tasas y bases de la tributación local, ni tampoco que creen
impuestos nuevos. Por ende, los gobiernos subnacionales tienen muy poco control sobre
el monto de los recursos que perciben.

La expansión del gasto descentralizado en el Perú

Las transferencias intergubernamentales a los municipios y las regiones se


han incrementado dramáticamente desde 2004. En los últimos cinco años, las
transferencias a las regiones han aumentado en un 366%, hasta llegar a US$ 1000
millones en 20108. En este mismo período, las transferencias a los municipios se
incrementaron en un 170%, hasta los US$ 2,78 mil millones (monto distribuido entre
1834 municipios). Las transferencias a las regiones incluyen el canon minero9, el Fondo
de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM)10, la regalía minera, las tarifas
aduaneras y otros fondos centrales (Fondo de Compensación Regional - FONCOR; Fondo
de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local - FONIPREL) e instrumentos de
financiamiento (Corporación Financiera de Desarrollo - COFIDE). Las transferencias a los
municipios incluyen el FONCOMUN, ingresos de los recursos naturales y la minería, tarifas
aduaneras, al igual que diversas transferencias menores sectoriales específicas (Vaso de
Leche, Caminos Rurales) y otros recursos (p. ej., casinos). Los ingresos por concepto de
recursos naturales y la minería han crecido enormemente en los últimos cinco años: ahora
representan el 61% de los ingresos de las regiones y el 53% del ingreso de los municipios.
Entre 2004 y 2010, el monto de los ingresos por recursos naturales y la minería transferido
a los gobiernos subnacionales aumentó en casi 1000%. El canon surge del impuesto a
las utilidades pagado por todas las empresas con autorización para operar en los sectores
de la minería, la hidroelectricidad, el gas, el petróleo, la pesca y los recursos forestales en
el Perú.

Las regiones tienen más recursos para invertir, sobre todo aquellas ricas en
recursos minerales. Quince regiones peruanas reciben el 92% de las transferencias
intergubernamentales, y solo cinco –Áncash, Callao, Cusco, Loreto y Tacna– concentran
el 56% de dicho porcentaje. Los mayores incrementos en las transferencias entre 2004 y
2010 se vieron en Loreto, Áncash, Lima, Tacna, Ucayali, Pasco y Cusco. Como resultado
del incremento en los recursos disponibles, el presupuesto de inversión de los gobiernos
regionales se ha más que cuadruplicado en seis años, de S/.0,6 mil millones (US$ 170
millones) en 2004 a S/. 2,7 mil millones (US$ 770 millones) en 2009.

Los préstamos subnacionales siguen siendo marginales. Más del 93,4% de la deuda
pública se concentra en el nivel nacional, frente al 1,3% en las regiones y el 5,2% en los
municipios, sobre todo en Lima. Los únicos bonos subnacionales emitidos hasta la fecha
ayudaron a titularizar el ingreso de los caminos con peaje en el Perú. Solo cuatro regiones
han contratado deuda (en realidad transferida por el Instituto Nacional de Desarrollo -
INADE): Lambayeque con S/. 80 millones (US$ 23 millones), junto a San Martín, Loreto

8
Una pequeña reducción en comparación con 2007, a consecuencia de un recorte presupuestario dispuesto por el MEF
debido a la ejecución más baja de lo esperado.
9
El canon minero representa las transferencias recibidas por los gobiernos locales y regionales de los impuestos e ingresos
cobrados por el Estado por las actividades mineras.
10
Este fondo financia proyectos de inversión en infraestructura de gobiernos locales y regionales, pero solo en las regiones
de Ayacucho, Huancavelica, Ica, Ucayali y Lima.cobrados por el Estado por las actividades mineras.

148 Perú en el umbral de una nueva era


y Cusco. Además, se vienen discutiendo dos proyectos de saneamiento en Loreto y
Cajamarca con JBIC (Japan Bank for International Cooperation) y se está explorando
otra operación crediticia subnacional en Piura. No obstante, la deuda no registrada es
significativa y altamente concentrada. Varios gobiernos subnacionales tienen puntajes
de crédito aceptables, pero otros tanto municipios endeudados no cumplen con la Ley
de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Amad y García Escribano 2006). Aunque sigue
cuidadosamente el desarrollo de los préstamos subnacionales, el MEF está tratando
de introducir una mayor regulación en la deuda subnacional y ha pedido a sus socios
multilaterales que apoyen este esfuerzo.

Restricciones para implementar un gasto público eficiente a nivel


descentralizado

Por lo general, las regiones peruanas tienen un bajo desempeño en la ejecución


del gasto, a pesar de la diversidad de situaciones. Hay grandes variaciones en el
desempeño de las regiones en cuanto a la ejecución del presupuesto disponible. Mientras
Áncash gastó solo el 15% de su presupuesto en 2008, la ejecución presupuestaria de
Lambayeque alcanzó un 90%. Sin embargo, es importante mencionar que Áncash es
la región que recibe la mayor cantidad de recursos, mientras Lambayeque es una de las
regiones que recibe transferencias más bajas. En 2008, diez regiones gastaron menos de
la mitad de su presupuesto disponible total. Algunas regiones han tenido dificultades para
absorber los recursos adicionales transferidos desde 2004: la ejecución presupuestaria
para todas las regiones peruanas era de un 72% en 2004, antes de bajar a un 50% en
2008. No obstante, este porcentaje está justo por debajo del desempeño del gobierno
central, con una ejecución presupuestaria de solo el 52% en 2008.

Además de los bajos niveles de ejecución, el gasto descentralizado en infraestructura


muchas veces se caracteriza por su deficiente calidad: se presta poca atención a la
sostenibilidad de las inversiones (es decir, a los gastos de operación y mantenimiento)
y muchas inversiones son sobredimensionadas o excesivamente fragmentadas. La mala
calidad de los estudios de diseño (por la falta de conocimiento técnico), aunque también
las interferencias políticas en el proceso de toma de decisiones para seleccionar y diseñar
inversiones en infraestructura, son los principales factores que explican la baja calidad del
gasto descentralizado.

Una serie de razones explican los retrasos en la ejecución y la reducida eficacia de las
inversiones en infraestructura administradas por los niveles subnacionales. Estos cuellos de
botella impactan fuertemente en los posibles beneficios del proceso de descentralización,
y es preciso superarlos para que los incrementos continuos de los recursos transferidos
a los niveles subnacionales –sobre todo los provenientes de la minería– puedan generar
beneficios plenos.

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 149
Algunas recomendaciones de políticas claves para la descentralización de los
servicios

• Promover la creación de Comités de Gestión de la Infraestructura.


• Estudiar cuidadosamente el desarrollo de préstamos a nivel subnacional, empezando
con las seis regiones peruanas que se beneficiarían más con esta medida.
• Diseñar un programa de apoyo a la preparación de estudios de preinversión de alta
calidad para inversiones en infraestructura a nivel subnacional.
• Diseñar programas de incentivos para disminuir el uso de prácticas inefectivas de
administración directa.
• Revisar el funcionamiento del FONIPREL, poniendo especial atención en el desempeño
relativo de las regiones.
• Empezar con experiencias piloto orientadas a la creación de Institutos de Infraestructura
Provinciales.
• Mejorar el registro de la deuda subnacional y exigir el cumplimiento de la Ley de
Responsabilidad y Transparencia Fiscal.
• Promover enfoques de planificación de la infraestructura que limiten la fragmentación
de las inversiones, premiando las inversiones con relevancia territorial y escala suficiente.
• Realizar una experiencia piloto con el enfoque de desarrollo territorial, sobre la base de
la experiencia exitosa de Chile, después de haber identificado al líder idóneo para ello
en el Perú o trabajando con regiones individuales.
• Diseñar e implementar un programa para desarrollar la capacidad del SNIP
descentralizado.

IV.6. Participación del sector privado en la infraestructura

Es necesario promover la participación y el desarrollo del sector privado. Después


de desarrollar un amplio programa de privatización en la década de 1990, sobre todo
en el sector energía, el Perú ha estado tratando de implementar una agenda ambiciosa
de concesiones y asociaciones público-privadas (APP). Aunque se registraron algunos
efectos positivos en las últimas dos décadas, el programa de APP aún no ha alcanzado los
resultados esperados ni un estado de equilibrio. Hay seis problemas críticos importantes
para que el programa de APP avance más rápidamente. Estos problemas van desde la falta
de normalización, de coordinación, una deficiente capacidad institucional y debilidades
en el marco legal, hasta preocupaciones relacionadas con la fiscalización reguladora y
una comunicación deficiente. El Perú tiene que adoptar un enfoque más pragmático, con
soluciones específicas para cada uno de estos seis problemas, y así propiciar un mercado
maduro para APP e incrementar el atractivo para los inversionistas.

Alcance y logros del programa de APP del Perú

Desde principios de la década de 1990, el Perú ha sido un pionero en América Latina


en abrir la infraestructura a la participación del sector privado, sobre todo mediante las
APP. En la primera fase del programa, la participación privada fue sobre todo a través
de desinversiones, pero desde finales de los años noventa hasta ahora se recurre a

150 Perú en el umbral de una nueva era


concesiones o APP más que a desinversiones o ventas. Hacia 2010, el nivel más alto de
privatizaciones se ha visto en el sector eléctrico, con un 70% de la capacidad generadora
de las empresas (más o menos 3542 MW) en manos del sector privado; el 100% del
sistema de transmisión de alto voltaje completamente privatizado, y 1,92 millones
de clientes (de los 4,35 millones) atendidos por empresas de distribución privadas. La
mayor cantidad de concesiones y APP se ha registrado en el sector del transporte, con
incrementos drásticos desde 2003. Se está implementando un programa ambicioso de
caminos, puertos y aeropuertos que ha mostrado avances importantes hasta la fecha.
La red ferroviaria fue dada en concesión al sector privado en la fase más temprana
del programa, a fines de la década de 1990. Se han otorgado concesiones portuarias
para los puertos de Matarani, el Callao y Paita, y hay unas cuantas más en proceso
(véase el cuadro IV.2). El aeropuerto de Lima y los aeropuertos del norte del país se han
dado en concesión, estos últimos como un paquete, y ahora se está preparando un
paquete con los aeropuertos del sur. El sector de agua y saneamiento sigue siendo el que
muestra menores avances en cuanto a la participación privada, con solo tres concesiones
otorgadas hasta la fecha, dos para plantas de tratamiento de agua y otra para el servicio
de distribución del recurso. Asimismo, ha habido varias APP en los sectores de gas y riego.
Ahora el Perú está trabajando en APP en sectores no tradicionales, sectores sociales, etc.
Los gobiernos regionales también están avanzando hacia la conformación de APP, aunque
prácticamente solo con fondos de canones/transferencias o del pago de impuestos. Así,
el Perú ha estado y está comprometido con el uso de las APP como un instrumento crítico
para avanzar en su agenda de infraestructura.

Participación privada en la infraestructura en el Perú Gráfico IV.3


1994-2009

Millones de US$ corrientes % del PBI

1200 1,2%

1000 1,0%

800 0,8%

600 0,6%

400 0,4%

200 0,2%

0 0,0%
1994 1998 1999 2001 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Inversiones comprometidas % del PBI

Fuente: PPIAF y Banco Mundial 11

11
www.ppiaf.org

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 151
El programa de APP del Perú se apoya en una de las mejores leyes e instituciones
de la región de ALC. El programa se sustenta en la Ley Marco de las Asociaciones
Público Privadas (Decreto Legislativo 1012) y cuenta con una unidad de APP desde hace
mucho tiempo, Preinversión, que es responsable de llevar proyectos al mercado, y con un
sistema regulador autónomo encargado de la supervisión de proyectos y el cumplimiento
de los contratos. Además, tiene un Consejo Interministerial (la Junta de ProInversión)
dirigido por el MEF. Este actúa como filtro en vista de que todos los proyectos tienen
que ser aprobados por esa Junta, y decide las contribuciones financieras del gobierno al
proyecto. Sin embargo, su funcionamiento en la práctica es otro problema.

Empero, el programa de APP del Perú aún no ha llegado a los niveles esperados
y requeridos. En promedio, se han aprobado 1,8 proyectos de APP en infraestructura
por año. De hecho, esta cifra es menor a la deseada y requerida considerando que las
APP supuestamente desempeñan un papel importante para cerrar la brecha y solucionar
las necesidades de infraestructura en el Perú. Y esto no se ha debido a la falta de
procedimientos sólidos o de interés del sector privado. Desde fines de la década de 1990,
el Perú ha identificado cerca de cuarenta proyectos de APP factibles. Por diversos motivos,
el gobierno no ha logrado llevar más proyectos de APP al mercado. Si bien la inversión
general en infraestructura en el Perú ha aumentado en los últimos cinco años, sigue en
alrededor de 2% del PBI y no es suficiente para satisfacer sus necesidades; se requiere
apuntar a niveles de inversión del 5 al 6% del PBI. De esta inversión, la participación
de las inversiones del sector privado en infraestructura (APP) es de un 20% a un 30%,
o sea un monto respetable pero todavía bajo. En dos de los países más exitosos en la
implementación de APP –Chile y Corea–, la participación de las APP en las inversiones
totales en infraestructura es de más o menos el 70%.

Impacto de los programas de APP

En general, el programa de APP del Perú aún no ha madurado y alcanzado un


nivel estable a pesar de sus veinte años de experiencia. Tras ya prácticamente veinte
años de experiencia, el Perú sigue aún luchando por avanzar y alcanzar un programa
de APP maduro y estable. La evidencia es el limitado número de proyectos otorgados
en promedio cada año (1 a 2), la duración del proceso (más de dos años), el nivel de
conflicto, los problemas recurrentes y la relación reñida con el sector privado, los retrasos
sistémicos, la falta de consensos de buena fe, los cambios legislativos periódicos, etc. Es
difícil poner un nuevo proyecto sobre el tapete, aun cuando ese debería ser un asunto
rutinario. El Perú podría y debería tener por lo menos dos veces la cantidad de APP en
operación de los que tiene ahora, lo que tendría un impacto profundo en la productividad,
el crecimiento y el alivio de la pobreza. El Perú tiene mucho camino que recorrer para que
las APP maduren y alcancen una situación estable, algo que se puede y se debe hacer.

En general, el impacto de los proyectos de APP ha sido positivo, a pesar de que en


muchas oportunidades el proceso se ha visto afectado por problemas y conflictos y
algunas transacciones han experimentado una gran cantidad de dificultades y retrasos.
En algunos casos de proyectos grandes y bastante visibles (como LAP12, IIRSA Sur, IIRSA
Centro –cuya concesión fracasó en dos oportunidades–, Taboada, Olmos, Paita, Muelle

12
Lima Airport Partners (LAPs) es el operador concesionado del Aeropuerto Internacional Jorge Chávez.

152 Perú en el umbral de una nueva era


Norte, etc.), la experiencia ha sido menos que exitosa y ha enfrentado una gran cantidad
de problemas, retrasos y conflictos. Los factores centrales que explican esto son la falta de
estudios sólidos de factibilidad, la mala coordinación entre las entidades públicas claves,
el diseño deficiente de los contratos, la cuestionable asignación de riesgo, los procesos
implementados muy de prisa, y las grandes interferencias políticas que dan lugar a varias
renegociaciones. La experiencia pone de relieve la necesidad de una mayor cooperación
entre los actores públicos, una gestión integrada de los proyectos, actividades de
desarrollo de capacidades, el buen gobierno, la rendición de cuentas, la racionalización
de los procedimientos, una comunicación sólida y mecanismos de consulta.

Determinantes del desempeño del programa de APP del Perú

Los principales determinantes del programa de APP del Perú muestran un pobre
desempeño. Hay una serie de factores que explican el bajo desempeño y los resultados
descritos arriba. La mayoría de estos factores están relacionados con problemas de
implementación y otros con debilidades en la Ley y la falta de atención de algunos temas
críticos. Los principales factores son: (i) la falta de contratos estandarizados, de pautas
de asignación de riesgos, y procedimientos complicados, circulares y caóticos entre la
identificación y la concesión de un proyecto; (ii) la falta de coordinación y jurisdicciones
ambiguas entre las diferentes instituciones involucradas; (iii) la falta de capacidad de
las instituciones involucradas; (iv) la existencia de algunas lagunas en el marco legal; (v)
una fiscalización reguladora deficiente; (vi) la falta de atención a los temas sociales y de
comunicación.

Perspectivas futuras en el mercado de las APP

Caminar hacia un mercado maduro para las APP. El mercado peruano para las APP
está avanzando. El gobierno del Perú ha establecido un nuevo marco legislativo para
las APP y desarrollado estructuras que poco a poco han transferido los riesgos al sector
privado. Las primeras experiencias decepcionantes en el sector del transporte ahora están
siendo seguidas de una segunda generación de proyectos que han aplicado en parte
las lecciones aprendidas de los proyectos exitosos. Hay inversionistas internacionales
más sofisticados (Dubai Ports, Hutchinson Group, etc.) que están entrando al mercado
de las APP, y nuevas fuentes de financiamiento que se han apalancado en el mercado
local, que contrariamente a otros países no sufren de problemas de liquidez por la actual
crisis financiera. Los fondos de pensiones y los fondos de infraestructura están buscando
oportunidades de inversión en transacciones altamente garantizadas.

Aumentar el atractivo de las inversiones en las APP peruanas. Informes recientes


del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Foro Económico Mundial
muestran los avances significativos logrados por el gobierno peruano en la promoción
del clima de inversión para inversiones público-privadas. El atractivo de las inversiones
privadas ha sido promovido por un entorno macroeconómico relativamente estable,
un marco legal bastante bien desarrollado, un marco institucional adecuado, buenos
antecedentes en materia de litigios (con pocos proyectos cancelados o en dificultades y

Capítulo IV Infraestructura como herramienta para impulsar el crecimiento con equidad 153
casi ningún proyecto terminado por el gobierno sin una compensación justa) y uno de los
mejores marcos regulatorios en la región. Aún así, la implementación se ha visto afectada
por muchos problemas y conflictos. A pesar de la gran apertura del gobierno hacia la
inversión privada, el Perú sigue sin tener un plan y procedimientos para infraestructura que
puedan generar un conjunto de proyectos maduros; además, la capacidad institucional
para elaborar proyectos es baja y sigue habiendo un riesgo moderado de que ocurran
interferencias políticas.

En general, para lograr madurez y seguir garantizando y apalancando la participación


del sector privado, el Perú tendría que trabajar en tres áreas de políticas: (i) promover su
marco legal; (ii) fortalecer y desarrollar las capacidades en sus instituciones y reducir la
rotación; y (iii) racionalizar el proceso de APP, incluidas mejoras en el diseño de contratos,
procedimientos de APP, procesos de adquisición/contratación y de gestión de los contratos.

Algunas recomendaciones de políticas claves para la participación privada en


infraestructura

• Promover una mayor coordinación entre los actores públicos involucrados en las APP,
por ejemplo mediante la creación de equipos de trabajo “virtuales” para transacciones
de APP específicas.
• Elaborar y publicar pautas de política de APP claras que puedan ayudar a implementar
efectivamente los principios ya señalados en el marco legal del Perú para las APP.
• Implementar plenamente la metodología para evaluar pasivos contingentes, incluyendo
las garantías no financieras.
• Fortalecer la capacidad de ProInversión.
• Diseñar e implementar una estrategia de comunicación para las APP.
• Asegurar que los procedimientos de licitación para los proyectos de APP sean más
realistas.
• Tomar en cuenta temas sociales relevantes en los contratos.
• Crear una unidad de gestión de riesgo en el MEF.
• Aclarar la jurisdicción de las instituciones pertinentes.
• Promover la preparación de un conjunto de proyectos robustos y bien diseñados con
estudios de factibilidad creíbles que puedan pasar por el proceso del SNIP.
• Publicar y divulgar la metodología requerida para utilizar el comparador del sector
público.
• Fortalecer la capacidad institucional de las agencias reguladoras, para que puedan
orientar mejor el diseño de las transacciones de las APP y para asegurar que las
obligaciones contractuales realmente se implementen.
• Promover la estandarización del proceso de APP, incluyendo contratos y cláusulas
modelo, la racionalización de los procedimientos, decisiones sujetas a plazos, etc.
• Preparar y publicar pautas sobre la selección de métodos de adquisición/contratación
para las APP.
• Asegurar que las reguladoras brinden asesoramiento en una fase temprana en el diseño
del contrato.
• Elaborar una metodología para diseñar contratos sobre la base del nivel de servicios y
para supervisar los servicios de infraestructura sobre la base de su productividad.

154 Perú en el umbral de una nueva era


Perú en el umbral de una nueva era 155
Referencias

156 Perú en el umbral de una nueva era


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