TEMA 1. El Derecho administrativo. Las fuentes. Reglamento y acto administrativo.

1.-Naturaleza del derecho administrativo y caracteres fundamentales.

El derecho administrativo, regula un conjunto de actividades eficazmente dirigidas a la satisfacción del

interés general y para ello el Ordenamiento jurídico concede a la Administración Pública potestades
singulares (potestad sancionadora, potestad expropiatoria, potestad reglamentaria y otras).

Características derecho administrativo:

1. Regula el conjunto de actividades de la AP. Mejora condiciones vida social.

2. Eficacia: art. 103 CE. -> mecanismos para exigir eficacia a Adm. (recurso de inactividad)

3. Tengamos siempre presente que la Administración tiene como tarea fundamental el gestionar los
intereses públicos de la colectividad. Estos intereses públicos, normalmente suelen estar definidos por el
Poder Legislativo o también por las decisiones políticas que adopte el poder ejecutivo o Gobierno.
Recordemos que, si la Administración se aleja de la legalidad para lograr los intereses públicos, será
controlada por el Parlamento y por los Tribunales

4. Potestad: privilegios Administración. Las potestades administrativas tienen como fundamento hacer
prevalecer el interés general sobre los intereses particulares. POTESTADES:

La ejecutividad (autotutela declarativa art 38 y 98 ley 39): todos los actos administrativos dictados por
los órganos competentes y siguiendo el procedimiento legalmente establecido serán obligatorios, o lo que
es lo mismo son ejecutivos desde el momento en que se adopten.

En el artículo 98 de la Ley 39/2015, se prevé que, en la resolución de procedimientos sancionadores, solo

tienen carácter ejecutivo los actos que ponen fin a la vía administrativa.

Acción de oficio o ejecutoriedad (art 99 -L39): Se produce cuando la Administración Pública, a través
de sus órganos competentes procede a la ejecución forzosa del acto administrativo, ya que no ha sido
cumplido voluntariamente por el ciudadano. INSTRUMENTOS:

- Apremio sobre el patrimonio: ejecución forzosa de actos administrativos de contenido económico o

pecuniario. Consiste en utilizar el procedimiento de apremio a través del cual la Administración se
cobra la cantidad debida por el administrado, más las costas y los intereses de demora.

- Ejecución subsidiaria: Se utiliza cuando el acto impone una obligación de carácter no personalísimo,
es decir cuando el acto impone una obligación que puede realizar no sólo el administrado, sino
cualquier otra persona. En estos casos, previo aviso al administrado, la Administración, bien
directamente a través de sus medios personales o bien a través de terceros, procederá a la ejecución
del acto administrativo a costa del administrado. Se cobrará los costes a través del apremio sobre el
patrimonio.
- Multa coercitiva: Necesita previsión legal. Se va a utilizar para obligar a cumplir con obligaciones
tanto personalísimas como no personalísimas. Consiste en imponer multas por lapsos de tiempo hasta
obligar al administrado a cumplir con el contenido del acto y es compatible con la sanción
correspondiente.

- Compulsión sobre las personas : Se utiliza cuando el acto impone obligaciones personalísimas de no
hacer o soportar. Es necesaria previsión legal. Se llevará a cabo siempre respetando los derechos y la
dignidad de las personas.

Prohibición de interdictos: Art.105, que dice que no se admitirán a trámite acciones posesorias, contra
las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con
el procedimiento legalmente establecido.

Carácter no suspensivo de los recursos: (art. 117-L39) “la interposición de cualquier recurso, excepto
en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto
impugnado”. Ahora bien, la ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida, si transcurrido un
mes desde que la solicitud de suspensión formulada por el interesado, haya tenido entrada en el registro
electrónico de la administración u organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien
competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto”.

Diferencia entre el Derecho Administrativo y el Derecho privado

1. El Derecho privado crea unos límites dentro de los que se mueven los particulares y lo que prima es la
autonomía de la voluntad. En el derecho Administrativo no prima la autonomía de la voluntad sino que se
puede obligar al administrado a hacer algo que no quiere.

2. Mientras que en Derecho privado son intereses particulares los que entran en conflicto, en Derecho
Administrativo, lo general, es que son conflictos entre Administración y administrado

2.- Las Fuentes del Derecho Administrativo.

a) Estructura y caracteres del sistema de fuentes en el Derecho Administrativo.

Una norma es una regulación abstracta de conductas.

Norma que procede única y exclusivamente de la Administración:

El Reglamento que tiene rango inferior a la ley y como es norma no se va a agotar con su cumplimiento
fuente del derecho típica de la Administración,, sin embargo, el acto administrativo es una decisión
unilateral de la Administración que no tiene carácter normativo y por lo tanto si se agota con su
cumplimiento, (desahucio, multa, beca, una subvención, liquidación tributaria, Cuesta distinguir
cuando el acto administrativo tiene varios destinatarios.

Principios que rigen en el Ordenamiento jurídico (conjunto de normas):

-Principio de estatalidad de las normas: todas las normas proceden del pueblo.
Nosotros elegimos a los representantes de las Cortes (Congreso y senado) y las Cortes son las que elaboran las
Leyes. El presidente del Gobierno es elegido por el Congreso.

En el ámbito autonómico sucede lo mismo: En la Comunidad Valenciana, nosotros en las elecciones autonómicas
elegimos a 99 diputados para las Cortes Valencianas y ellas son las que eligen al President de la Generalitat.

Recordemos que la potestad de hacer leyes (potestad legislativa) en nuestro país la tienen el Estado y las
Comunidades Autónomas.

En el ámbito local nosotros elegimos a todo el gobierno local (es decir al Pleno: todos los concejales y de entre ellos
eligen el Alcalde). Importante: aquí no hay potestad legislativa pero sí reglamentaria como administraciones que
son. Los reglamentos más importantes de un Ayuntamiento reciben el nombre de Ordenanzas.

-Principio de racionalidad de las normas: se manifiesta a través de 2 principios, el principio de

jerarquía normativa y el principio de identificación del rango de las normas. El principio de jerarquía se
regula en el art.9.3CE. Todas las normas están jerarquizadas de modo que las normas de mayor rango
pueden modificar las de igual o de inferior rango y las normas de rango inferior no podrán ir en contra de
lo establecido en las de rango superior y podrán ser modificadas por las de rango superior. Es decir, afecta
a la modificación del ordenamiento el principio de jerarquía.

El principio de identificación de rango, implica que todas las normas deben llevar impresas en su
cabecera cuál es su denominación para saber cuál es su transcendencia dentro del ordenamiento jurídico.
No podemos aplicar la jerarquía normativa si no sabemos su rango. Así sabré que un decreto viene del
Consejo de Ministros, una orden de un Ministro y una Circular de la autoridad administrativa inferior. No todo lo que
tiene denominación de norma en el BOE lo es, un indulto tiene nombramiento de real decreto pero no tiene contenido
normativo. No solo hay que guiarse por la denominación, tenemos que mirar también el contenido.

Clasificación de fuentes en el derecho administrativo:

Fuentes primarias: son las que nos dan un derecho directamente aplicable. Son por ejemplo ley,
Reglamento y los tratados internacionales celebrados por España y publicados en el BOE.

- Generalidad, en cuanto que todas las fuentes primarias están dirigidas a una pluralidad de sujetos que
no se identifican por el legislador. Eso sí, ninguna norma está dirigida a sujetos concretos, una sola
persona, siempre van dirigidas a grupos.
- Publicidad exigida por el artículo 9.3 CE. Se trata de evitar normas secretas. Para que una norma
tenga vigencia es necesaria su previa y completa publicación. La publicación dependerá del ámbito
territorial de la norma.
- Jerarquización, también prevista en el artículo 9.3 de la CE. La jerarquización de las normas tiene
transcendencia para la modificación del ordenamiento jurídico.
- Las normas se mantienen hasta que una posterior de igual o superior rango la derogue. Tienen
pervivencia hasta su derogación, esto implica que una norma va a pervivir en el ordenamiento hasta
que no tenga otra posterior en el tiempo que la modifique o la derogue. Esto nos da seguridad jurídica
para saber que está vigente en cada momento. Hay excepciones: cuando la misma norma se marca un
tiempo de vigencia (los presupuestos generales del estado) y también hay normas que delimitan su
vigencia porque se dictan para regular situaciones especiales, y cuando desaparece esa situación se
agota la vigencia de la norma.
- Vocación de futuro, implica que las normas regulan situaciones que se producen a partir de su
entrada en vigor. Hay algunas normas con carácter irretroactivo siempre teniendo en cuenta el art.
9.3 CE. Las normas que contienen cláusulas no favorables o restrictivas de derechos no se
pueden aplicar con carácter retroactivo.

Fuentes complementarias: Suelen aplicarse cuando un asunto no está regulado expresamente en una
fuente primaria. Son la costumbre y los principios generales del derecho. Su vigencia deriva de los
pronunciamientos de las fuentes primarias. Significa que no tienen una aplicación directa, si no que para
su aplicación tienen que estar plasmadas en una fuente primaria.

La costumbre son los usos o las prácticas de un pueblo o de una comunidad. En derecho administrativo
solo se va a aplicar en medida que exista una fuente primaria que remite a la costumbre del lugar.

Los principios generales del derecho son principios que sirven para interpretar y aplicar el ordenamiento
jurídico. Como el principio de igualdad, nadie puede ser condenado sin haber sido escuchado. Están
recogidos o positivizados en la CE, se utilizan para interpretar el ordenamiento jurídico porque están
recogidos en la constitución. Solo se emplea los que estén positivizados. Al ser positivizados si tienen una
aplicación directa.

Fuentes aclaratorias: Son aquellas que orientan sobre lo que el legislador ha querido decir. Son la
jurisprudencia y la doctrina.

La jurisprudencia (en especial la del Tribunal Supremo) son las sentencias que van dictando los jueces
al resolver asuntos. Esas sentencias son importantes, porque ante supuestos semejantes los jueces actúan
de forma semejante, se puede prever que en el futuro se tomará la misma decisión, pero no significa que
necesariamente tienen que seguir esa línea. Nos sirven para orientarnos sobre la decisión del juez

La doctrina son los estudios que realizan los juristas de las normas (artículos doctrinales, artículos en
revistas, libros).

No son de aplicación directa sino que simplemente van a servir para aclarar sobre lo que legislador quiso
decir.

En nuestro ordenamiento, se complica porque tenemos un Estado descentralizado, art 137 CE: se
reconoce autonomía para la gestión de sus intereses a las Comunidades autónomas, provincias y
municipios (las islas también), van a tener potestades normativas, incluso instituciones como la
Universidad y además el artículo 93 CE, permite que a través de ley orgánica se pueda autorizar la
celebración de tratados internacionales por los que se transfieran competencias derivadas de la CE a
organizaciones internacionales, la UE tiene en España potestad normativa. Por tanto, no solo el estado
tiene potestad legislativa.

Como instancias normativas tenemos UE, nivel estatal, CCAA y Adm local.
Además, hay que considerar que España se incorpora a la UE el 1 de ero de 1986 y eso supone la aceptación de los
tres tratados constitutivos que luego formaron el Tratado de Maastrich. Reglamentos comunitarios que se aplican
directamente en los estados miembros mientras que las directivas requieren ser traspuestas mediante una ley estatal al
ordenamiento jurídico de España.

Todo lo que viene ahora es de suma importancia:

1º escalón normativo:

La norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico es la CE, no puede haber una norma que vaya en
contra de la CE, y establece las líneas básicas del funcionamiento del Estado. Junto a la Constitución,
tenemos los estatutos de autonomía. Existen ya que la Constitución se remite a ellos para determinar las
competencias de las Comunidades Autónomas. Los Estatutos, no pueden tener ninguna norma estatal que
vaya en su contra, porque incurrirá en inconstitucionalidad puesto que forman parte del bloque
constitucional.

2º nivel estarían todas las leyes:

Leyes orgánicas: se regulan en el art. 81 de la CE, establece que se regulará por Ley Orgánica, el
desarrollo de los derechos fundamentales, libertades públicas, el régimen electoral general, las que
aprueban los Estatutos de autonomía y las demás materias previstas en el articulado de la CE así
como el Defensor del pueblo, estados de alarma, excepción y sitio, Tribunal Constitucional. Se
regulan así porque no pueden estar expuestas a sucesivos cambios. La ley orgánica se caracteriza por el
procedimiento de aprobación que requiere mayoría absoluta del Congreso de los Diputados. Todo
lo que se regula por Ley Orgánica, se puede modificar o derogar por otra Ley Orgánica.

Leyes ordinarias: sirven para regular materias en las que se exige rango de ley para su regulación, pero
no se exige que sea Ley orgánica, no se exige la mayoría absoluta, son leyes que se aprueban con la
mayoría simple del Congreso de los Diputados. Se regulan aquellas materias que se tienen que regular
por ley pero no exige que sea por Ley orgánica y aquellas que tradicionalmente se han regulado por ley
ordinaria. Como el régimen de los trabajadores (estatuto de los Trabajadores), la CE dice que se tiene que
regular por ley pero no exige Ley orgánica al igual que con el matrimonio.

Leyes de CCAA: las CCAA no pueden dictar Leyes orgánicas: Podrán dictar leyes en el ámbito de sus
competencias establecidas en sus estatutos de autonomía. Una ley autonómica no puede modificar ni
derogar una ley ordinaria estatal y viceversa sucede lo mismo, por el principio de competencia. En cada
una de las instancias se rige por el principio de jerarquía.

Todas estas leyes del segundo nivel: orgánicas y ordinarias, emanan del Parlamento estatal (Congreso y
Senado) o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (leyes ordinarias)

Normas que no emanan del Parlamento Estatal o de las Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autónomas, es decir, normas no parlamentarias con rango de ley, son normas que
proceden del Gobierno.

Estas normas procedentes del poder ejecutivo o gobierno son realizadas por él, de una parte, por el gran
dominio técnico que posee la Administración a la hora de elaborar normas y además, a veces la norma es
excesivamente técnica y de ahí que se requiera la intervención de la Administración, ya está más
preparada para regular esas materias que el Parlamento, entonces el Parlamento delega en la
Administración).

Otras veces surge la necesidad de regular con urgencia determinados aspectos de la vida social que no
pueden esperar la intervención del legislador ordinario.

Se va a manifestar la potestad legislativa del Gobierno (máximo órgano de la Administración del estado)
mediante:
-Decretos leyes: se regulan en el art. 86 CE, son normas con rango de ley que proceden del Gobierno. El
Gobierno, podrá dictar Decretos leyes, en caso de extraordinaria y urgente necesidad (sin delegación
previa del Parlamento), por ello es una potestad propia del Gobierno, es el Gobierno el que aprecia
cuando se dan esas circunstancias. Hay una serie de materias que quedan vetadas a la regulación por
Decreto Ley (no se puede regular por Decreto Ley: Derechos y libertades del Título I de la CE, el
régimen de las CCAA, régimen electoral general, las instituciones básicas del Estado). Son normas que
necesitan convalidación por el Congreso de los Diputados, a los 30 días de la promulgación del Decreto
Ley: se tendrá que convocar al Congreso de los Diputados para que se convalide y entonces una vez
aceptado por el Congreso tendrá el mismo rango que una ley ordinaria, pudiendo modificar y derogar otra
ley ordinaria, pero si no se convalida, se derogaría, pero los efectos que ya haya podido producir se
mantienen, no desaparecen.

-Decreto legislativo: se regulan en el artículo 82 CE, son normas con rango de ley que proceden del
Gobierno. Es necesaria una delegación previa del Parlamento. Esa delegación o autorización, puede
llevarse a cabo de dos 2 formas, mediante una ley de bases, o a través de una ley ordinaria.

A través de la ley de bases, las Cortes Generales establecen unas bases para que sean desarrolladas
por el Gobierno, creando un Texto articulado.

La delegación que efectúan las Cortes Generales al Gobierno mediante una ley ordinaria, sirve
para que el Gobierno cree lo que denominamos Texto Refundido . En el Texto Refundido, el Gobierno
reúne o refunde, en un solo texto, todas las normas que regulan una determinada materia (como la ley de
suelo, de agua). Materias que no se pueden regular por el Gobierno a través de Decreto legislativo: las
materias que quedan reservadas a regulación por Ley orgánica.

Los decretos legislativos, pueden estar sometidos o no a convalidación. Será en la propia delegación de
las Cortes al Gobierno, donde se establezca si es precisa la convalidación y como se efectuará.

Las CCAA pueden dictar Decretos leyes y legislativos si lo establece su Estatuto de Autonomía.

Normas de la Unión Europea (UE):

1º nivel integrado por los tres tratados constitutivos.

España se incorpora a la UE, supone la incorporación a nuestro ordenamiento jurídico del derecho
originario de la Unión (Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea (TCEE 1957); Tratado
constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA 1951); Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM 197) y el Tratado de la Unión Europea
(Maastrich1992). Los tratados han ido actualizándose.

2º nivel derecho derivado: normativa producida por los órganos competentes de la UE.

Toda normativa europea tiene 3 características básicas, 1º 2º:

-efecto directo: toda la normativa de la UE se aplicará en los estados miembros con la sola publicación en
el diario oficial de la Unión europea (DOUE).

-implementación obligatoria: todos los estados miembros deberán adoptar las medidas oportunas y
necesarias para la efectividad del derecho comunitario.

-justicialidad propia: a pesar de que los tribunales españoles tienen que aplicar el derecho comunitario
existe un tribunal de justicia de la UE que conocerá de los supuestos de incumplimiento del derecho
comunitario y resolverá las cuestiones de interpretación de derecho comunitario que le planteen los jueces
nacionales.

El derecho derivado, 2 º nivel, está integrado por los reglamentos y por las directivas . El reglamento
comunitario no tiene nada que ver con los reglamentos que vemos en el nivel 3ºestatales, CCAA y adm.
local (estos tienen rango inferior a ley). Los reglamentos son normas comunitarias con rango de ley y
obligatorias en todos sus elementos, es decir, cuando se publica DOUE un reglamento se va a aplicar en
todos los estados miembros con todos sus elementos.
Sin embargo las directivas, son normas con rango de ley que son obligatorias en cuanto al resultado a
alcanzar pero dejan libertad (requieren ser traspuestos a nuestro ordenamiento mediante una ley estatal) a
los estados miembros en cuanto a la forma y los medios de alcanzar esos objetivos.

Curiosidad administrativa: EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO

Pese a esa vigencia general del precepto, es lo cierto que estando sometido el Derecho Administrativo,
como derecho de las Administraciones Públicas, al principio de legalidad que a estas se impone, ya en el
artículo 103 de la Constitución; tiene difícil cabida la costumbre como fuente del derecho. Sin embargo,
se ha pretendido ver en el precedente administrativo una vinculación a la costumbre, como fuente del
derecho, en cuanto esta hace referencia a repetición de actos que crean la conciencia de su imposición
como norma de derecho; presupuesto de previas actuaciones que se da también en el PRECEDENTE,
que no es sino la existencia de una previa decisión de una Administración Pública para un asunto
similar al que ha de resolver, aplicando las mismas normas.

Pese a la similitud de los presupuestos entre costumbre y precedente no pueden equipararse y el

precedente no se asimila a la costumbre ni constituye, en ningún caso, fuente del derecho
Administrativo porque no aparece reconocido como tal ni en el precedente existe esa conciencia de
su obligado cumplimiento.

Al margen de lo anterior, lo que suscita el precedente administrativo es el grado de vinculación a que está
sometida la Administración cuando, al enfrentarse con un supuesto similar al ya resuelto con una misma
norma, deba de respetar la interpretación y decisión adoptada anteriormente, y si puede el ciudadano
exigir que se actúe de tal forma.

No existe en nuestro Derecho esa vinculación de la previa actuación para las Administraciones porque,
como se dijo, su actuación debe estar presidida por el principio de legalidad, de tal forma que si es la
norma jurídica, la ley en sentido amplio, la que regula la actuación de las Administraciones, no hay
cabida para actuaciones vinculadas a precedentes que no sean incardinables en la norma aplicable a cada
supuesto. Es decir, no se trataría de decidir conforme al precedente, sino de aplicar, en todo caso, la
norma y, por ello, llegar a soluciones idénticas.

Lo expuesto no excluye supuestos en los que la propia norma sea la que permita una doble o plural
interpretación y entonces sí es posible que la Administración, aplicándola, pueda llegar a decisiones
diferentes pero igualmente legales. En tales supuestos es cuando entra en juego la figura del precedente
porque, en principio, la Administración está obligada a hacer una misma interpretación de las normas
porque, en otro caso, se vería vulnerado el principio de igualdad que está en la base de su actividad.
Ahora bien, la norma administrativa ha de ser interpretada, a la hora de su aplicación, de acuerdo con los
criterios interpretativos que impone el artículo 3 del Código Civil, así como a las circunstancias concretas
del caso al que ha de ser aplicada, siendo de especial relevancia la finalidad de dicha norma o de las
potestades que establece a favor de las Administraciones, de ahí que haya de buscarse esa finalidad
concreta y adoptar la decisión más acorde que puede no haberse efectuado en una primera, o primeras
aplicaciones.

Ese esquema expuesto es el que ha llevado al Legislador a hacer referencia al precedente con
ocasión de la motivación de los actos administrativos (véase  "Acto administrativo") estableciendo
el artículo 35.1 c) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de
las Administraciones Públicas, que han de estar motivados, entre otros, aquellos actos
administrativos "que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes..."  Lo que ha
querido el Legislador es que la Administración justifique y dé razones de por qué se separa del
criterio seguido en una decisión anterior, constituyendo una exigencia de forma de los actos.
Los efectos de la ausencia de motivación en el caso del precedente administrativo pueden viciar el acto de
anulabilidad, de acuerdo con lo previsto en el artículo 48 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, siendo
necesario para ello que ese defecto de motivación haya ocasionado indefensión a los interesados, como
impone el precepto citado.

Recuerda: El precedente no se asimila a la costumbre ni constituye, en ningún caso, fuente del

derecho Administrativo.

Muy importante: DIFERENCIAS ENTRE ACTO ADMINISTRATIVO Y REGLAMENTO:

El acto administrativo, es una "decisión atribuible a una administración pública ya sea resolutoria o de
trámite, declarativa, ejecutiva, consultiva, certificante, presunta, o de cualquier otra clase, cuando ha sido
adoptada en ejercicio de una potestad administrativa". Tal definición -como muchas otras posibles- debe
completarse con su delimitación respecto del reglamento.
No puede, sin embargo, definirse el acto administrativo sin establecer su diferenciación respecto del Reglamento, en
la medida en que el Reglamento no es ni una Ley ni un acto administrativo:

Mientras el Reglamento forma parte del ordenamiento jurídico, el acto administrativo es simple
aplicación del mismo; el Reglamento completa el ordenamiento, pero el acto se limita a aplicarlo.
Por lo general, el Reglamento, al igual que otras normas generales como puede ser la Ley, utiliza un
lenguaje impersonal y abstracto; por otro lado, el acto administrativo se dirige a un destinatario
concreto. No obstante, cabe decir que esta regla de "general-singular" no siempre se cumple, puesto que
pueden aplicarse Reglamentos de forma singular a un destinatario concreto e incluso existir un acto
dirigido a una pluralidad de personas.

A tenor de lo anterior, cuando dicha distinción no sea posible, sí es ineludible que un Reglamento, ya
general, ya singular, una vez aplicado no se extingue, sino que sigue formando parte y completando el
Ordenamiento Jurídico; sin embargo, el acto administrativo, una vez aplicado, se agota.

La titularidad de la potestad reglamentaria viene circunscrita a determinados órganos constitucional y

legalmente establecidos; por el contrario, el acto administrativo, puede ser dictado por cualquier órgano
Administrativo.

El Reglamento puede ser revocado por la Administración, los Tribunales e incluso instada tal revocación
por el ciudadano en cualquier momento, pero el acto administrativo no, en cuanto que su revocación
puede venir limitada por una Ley en protección de derechos a los que el acto ha podido dar lugar.

La ilegalidad del Reglamento se encuentra sancionada (solamente) por la nulidad de pleno derecho
tal y como bien explica Hutchinson: “los reglamentos ilegales son nulos de pleno derecho y no
podría ocurrir de otra manera, por cuanto si ellos fueran solamente anulables, significaría que
dicha anulabilidad podría hacerse valer dentro de un plazo, lo que determinaría que por el mero
transcurso del tiempo se haría inatacable, supuesto totalmente inadmisible pues ello introduciría una
nueva causa de derogación de las leyes: la producida por un reglamento que a ella se opone, por el sólo
hecho de haber dejado transcurrir los plazos sin impugnarlo”.

El acto no puede ser contrario al Reglamento, ello determinaría su ilegalidad, pero la contradicción de
un acto con otro anterior no siempre da lugar a tal ilegalidad.

 Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos constituyen el ámbito objetivo de
aplicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Categorías de reglamentos:
a) Por su relación con la Ley. Ya se dijo que una exigencia conceptual del reglamento es su
subordinación a la Ley por lo que no pueden existir Reglamentos  contra legem. No obstante, se distingue
entre Reglamento ejecutivos e independientes, aquellos son los que complementan a la Ley, estableciendo
una regulación más detallada de las materias reguladas por esta, pero siguiendo los límites que en ella se
contienen. Su finalidad es facilitar la aplicación de las Leyes por la Administración, estableciendo
criterios técnicos de gestión.

Los Reglamentos independientes tienen difícil configuración en el sistema expuesto porque, no estando
privada a la Ley materia alguna y necesitando el Reglamento una previa habilitación legal, difícilmente
pueden existir Reglamentos independientes, salvo el fenómeno que se produce en el sistema Francés en
que la misma Constitución establece ya una reserva a favor del Reglamento para determinadas materias.

Fuera de ese supuesto se ha querido ver una manifestación de los Reglamentos independientes en aquellos
supuestos en que la Ley no ha regulado una determinada materia dejando a la Administración la
posibilidad de establecer la normativa correspondiente. Pero ese supuesto tienen serias limitaciones
porque, como pone de manifiesto García de Enterría, ningún papel puede jugar el Reglamento en el
ámbito de las relaciones de Derecho Privado, por ejemplo, por más que la concreta normativa legal deje
ámbito fuera de regulación, por no tener respecto de esa materia competencia específica la
Administración.

Si bien se dijo anteriormente que el Reglamento no puede contravenir las disposiciones de la Ley, se
admite la posibilidad de que ello suceda en los denominados Reglamentos de necesidad, en cuanto ante
circunstancias excepcionales se autoriza a la Administración a dictar Reglamentos con el fin de atender a
dichas circunstancias, como sucede en los estados alarma excepción y sitio del artículo 116 de la
Constitución o, más específicamente, en la potestad que confiere a los Alcaldes el artículo 21.1º m) de la
Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , para "adoptar personalmente, y
bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las
medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno". Las características de estos
Reglamentos de necesidad es su carácter de temporalidad, fruto de la urgencia que los legitiman.

b) Atendiendo a la materia que regulan los Reglamentos pueden distinguirse entre administrativos o de

organización y jurídicos o normativos. Los primeros son aquellos que se dictan para regular la
actividad interna de la Administración, que es el campo propicio de la potestad reglamentaria;
extendiéndose también a los supuestos en que se constituye una relación entre la Administración y
determinados ciudadanos que se someten voluntariamente a esas relaciones especiales. Por el contrario, lo
normativos son aquellos que regulan las relaciones entre los propios ciudadanos o en las relaciones que se
establecen con carácter general entre estos y la Administración, generalidad que impone la necesidad de
que el Reglamento tenga una más acentuada habilitación legal.

c) Por su procedencia  en función de la Administración que los dicta, pudiendo proceder de la

Administración General del Estado, de la Administración de las Comunidades Autónomas o de las
Entidades Locales (Provincias, Municipios, Archipiélago e Islas).

Una categoría aparte son los reglamentos de las Cámaras parlamentarias. Si bien reciben el nombre de
"reglamentos" su naturaleza no se corresponde con estas normas, propias de una Administración. Su
existencia va ligada a la autonomía de las Cámaras, al principio de división de poderes y a la
independencia de los órganos que ejercen funciones constitucionales. Por esta razón se asemejan más bien
a una norma con rango de ley en cuanto que proceden del Parlamento si bien no cabe desechar que se
conceptúen como interna corporis acta, esto es, actos internos de la Cámara que sólo vinculan a ésta y a
sus miembros.
Tribunal Constitucional señaló que se trata de normas primarias incardinadas directamente en la
Constitución, cuyo contenido propio es regular, con sujeción a la norma fundamental, la organización y
funcionamiento de las Cámaras. A su vez están incluidos en el artículo 27.d) de la Ley Orgánica 2/1979,
de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, entre las normas con fuerza de Ley que son susceptibles de
declaración de inconstitucionalidad, pero no tienen la fuerza propia de la ley, pues los su ámbito se ciñe a
la organización de las Cámaras y sus efectos ad extra están limitados a otros órganos en su relación con
éstas.

Por otra parte, también está atribuida a otros órganos constitucionales como es el caso del Consejo
General del Poder Judicial que ejerce tal potestad no sólo respecto de su organización interna, sino
también está apoderado para dictar reglamentos de desarrollo de la  ley Orgánica del poder
Judicial mediante regulaciones de carácter secundario y auxiliar; Por el artículo 2.2 de la Ley Orgánica
2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, le apodera a este Tribunal para dictar reglamentos
sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de su personal y servicios en
el ámbito de la Ley Orgánica. Estos reglamentos son aprobados por el Tribunal en Pleno y se publican en
el "Boletín Oficial del Estado", autorizados por su presidente.

Elaboración reglamentos

En el ámbito de la Administración General del Estado, el procedimiento para la elaboración de los

Reglamentos se contiene en la Ley 50/1997, de 27 noviembre, del Gobierno que se refiere a dicho
procedimiento en su artículo 26.

La elaboración de los anteproyectos de normas reglamentarias se ajustará al siguiente procedimiento, según redacción
dada por el apartado doce de la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del
Sector Público.

1. Su redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y
la legalidad de la norma.

2. Se sustanciará una consulta pública, a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la
elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de
las organizaciones más representativas acerca de:

 a) Los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma.

 b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
 c) Los objetivos de la norma.
 d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.

Podrá prescindirse del trámite de consulta pública previsto en este apartado en el caso de la elaboración de normas
presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o
vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta
normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los
destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.

También podrá prescindirse de este trámite de consulta en el caso de tramitación urgente de iniciativas normativas, tal
y como se establece en el artículo 27.2. La concurrencia de alguna o varias de estas razones, debidamente motivadas,
se justificarán en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

La consulta pública deberá realizarse de tal forma que todos los potenciales destinatarios de la norma tengan la
posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá proporcionarse un tiempo suficiente, que en ningún caso será
inferior a quince días naturales.

3. El centro directivo competente elaborará con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto
Normativo, que deberá contener los siguientes apartados:
  a) Oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, lo que deberá incluir una
justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regula
 b) Contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el
listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de
la norma.
 c) Análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
 d) Impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores,
colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado
y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias. Este
análisis incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea.
 e) Asimismo, se identificarán las cargas administrativas que conlleva la propuesta, se cuantificará el coste
de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas con especial referencia al
impacto sobre las pequeñas y medianas empresas.
 f) Impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la
aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la
consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de
los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto.
 g) Un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública regulado en el
apartado 2.

La Memoria del Análisis de Impacto Normativo incluirá cualquier otro extremo que pudiera ser relevante a criterio
del órgano proponente.

(…)

5. A lo largo del procedimiento de elaboración de la norma, el centro directivo competente recabará, además de los
informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar
el acierto y la legalidad del texto.

Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de
un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de espacial
independencia o autonomía.

El centro directivo competente podrá solicitar motivadamente la emisión urgente de los informes, estudios y
consultas solicitados, debiendo éstos ser emitidos en un plazo no superior a la mitad de la duración de los indicados
en el párrafo anterior.

En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones
reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes.

Asimismo, cuando la propuesta normativa afectara a la organización administrativa de la Administración General del
Estado, a su régimen de personal, a los procedimientos y a la inspección de los servicios, será necesario recabar la
aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas antes de ser sometidas al órgano
competente para promulgarlos. Si transcurridos 15 días desde la recepción de la solicitud de aprobación por parte del
citado Ministerio no se hubiera formulado ninguna objeción, se entenderá concedida la aprobación.

Será además necesario informe previo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas cuando la norma
pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

6. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e
intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente,
con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y obtener cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse
por otras personas o entidades. Asimismo, podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o
asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se
vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
El plazo mínimo de esta audiencia e información públicas será de 15 días hábiles, y podrá ser reducido hasta un
mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen; así como cuando se aplique la
tramitación urgente de iniciativas normativas, tal y como se establece en el artículo 27.2. De ello deberá dejarse
constancia en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo.

El trámite de audiencia e información pública sólo podrá omitirse cuando existan graves razones de interés público,
que deberán justificarse en la Memoria del Análisis de Impacto Normativo. Asimismo, no será de aplicación a las
disposiciones presupuestarias o que regulen los órganos, cargos y autoridades del Gobierno o de las organizaciones
dependientes o vinculadas a éstas.

7. Se recabará el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se
considere conveniente.

8. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y, en caso de proyectos de ley, su remisión al
Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la
documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley
19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de
desarrollo.

9. El Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del
Gobierno analizará los siguientes aspectos:

 a) La calidad técnica y el rango de la propuesta normativa.

 b) La congruencia de la iniciativa con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea,
con otras que se estén elaborando en los distintos Ministerios o que vayan a hacerlo de acuerdo con el Plan
Anual Normativo, así como con las que se estén tramitando en las Cortes Generales.
 c) La necesidad de incluir la derogación expresa de otras normas, así como de refundir en la nueva otras
existentes en el mismo ámbito.
 d) El contenido preceptivo de la Memoria del Análisis de Impacto Normativo y, en particular, la inclusión
de una sistemática de evaluación posterior de la aplicación de la norma cuando fuere preceptivo.
 e) El cumplimiento de los principios y reglas establecidos en este Título.
 f) El cumplimiento o congruencia de la iniciativa con los proyectos de reducción de cargas administrativas
o buena regulación que se hayan aprobado en disposiciones o acuerdos de carácter general para la
Administración General del Estado.
 g) La posible extralimitación de la iniciativa normativa respecto del contenido de la norma comunitaria que
se trasponga al derecho interno.

Reglamentariamente se determinará la composición del órgano encargado de la realización de esta función así como
su modo de intervención en el procedimiento.

10. Se conservarán en el correspondiente expediente administrativo, formato electrónico, la Memoria del Análisis de
Impacto Normativo, los informes y dictámenes recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas
emitidas y demás actuaciones practicadas.

11. Lo dispuesto en este artículo y en el siguiente no será de aplicación para la tramitación y aprobación de decretos-
leyes, a excepción de la elaboración de la memoria prevista en el apartado 3, con carácter abreviado, y lo establecido
en los números 1, 8, 9 y 10.

La entrada en vigor del Reglamento le confiere plena eficacia de norma jurídica y, por ello, condiciona la actuación
de la propia Administración que lo dictara, que no podrá dejar de aplicarlo. En relación con esta materia se ha puesto
de manifiesto por la Doctrina, que la Administración puede, por tener la competencia para ello, derogar el
Reglamento o modificarlo, pero lo que no es admisible es la llamada derogación singular del mismo, es decir, poder
dejar de aplicarlo a un caso determinado; se opone a ello el principio de legalidad y de igualdad en cuanto se estaría
otorgando un privilegio en el concreto supuesto de esa inaplicación y, de otra parte, se estaría vulnerando la exigencia
del principio de legalidad que debe observar la Administración y que comprende no solo la norma de rango legal,
sino también la reglamentaria.

Mecanismos de control

Los mecanismos de control que se establecen para exigir que los Reglamentos se acomoden a la legalidad
son, en primer lugar, la posibilidad de que la propia Administración que lo hubiese dictado inste su
nulidad por la vía de la revisión de oficio que autoriza el  artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que exige el previo y
favorable dictamen del Consejo de Estado, cuando el Reglamento esté viciado de nulidad, de acuerdo con
lo previsto en el artículo 47.2 de dicha Ley .

Pero el mecanismo de reacción más acentuado para combatir los Reglamentos es el recurso contencioso-
administrativo, mediante el cual se somete a los Tribunales de ese Orden Jurisdiccional la legalidad del
Reglamento. Esa impugnación puede realizarse directamente, es decir, interponiendo el recurso
contra el Reglamento dentro de los plazos previstos para dicho proceso, a contar desde la
publicación del Reglamento, es decir, el de dos meses desde dicha publicación, de acuerdo con lo
establecido en el artículo 46 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Dicho recurso directo aparece reconocido en el artículo 25 de la Ley Procesal citada.

En los supuestos en que no se hubiese interpuesto el recurso directamente contra el Reglamento en los
plazos mencionados, o incluso en los supuestos en los que interpuesto el recurso contencioso-
administrativo, fuera desestimado, el artículo 26 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa autoriza que se pueda cuestionar la legalidad del Reglamento con ocasión de la
impugnación del concreto acto de aplicación del mismo, pudiendo aducirse en el recurso interpuesto
contra el acto administrativo concreto que aplica el Reglamento, la ilegalidad de este y, en su caso,
acordar el Tribunal de lo Contencioso-administrativo la nulidad del mismo no sólo para el concreto acto
impugnado, sino con carácter general, como se dispone en el  artículo 72 de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Para el supuesto de la impugnación indirecta, cuando el órgano Jurisdiccional competente para conocer
del recurso interpuesto contra el concreto acto de aplicación por razón de la materia, carezca de
competencia objetiva para revisar las disposiciones generales de la Administración que aprobó el
Reglamento, dicho órgano deberá, si estima la sentencia y anula el acto de aplicación por ilegalidad del
Reglamento, suscitar la cuestión de ilegalidad de la norma general para ante el Tribunal competente para
conocer del recurso directo contra el Reglamento; cuestión de ilegalidad que se regulará conforme al
procedimiento especial que se regula en los artículos 123 y siguientes de la Ley Procesal.

Tanto en un caso como en otro, la declaración de nulidad del Reglamento tiene efectos contra todos y el
Reglamento dejará de producir efecto alguno, sin perjuicio de los que ya hubiesen agotado su eficacia.
Ahora bien, esa declaración de nulidad no comporta que el Tribunal de lo Contencioso pueda disponer la
forma en que haya de quedar redactado el Reglamento anulado, como se dispone en el  artículo 71 de la
Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.