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"El Ejecutivo Nacional, por órgano del Ministerio de Energía y Minas, en uso de sus atribuciones legales,
determinará las Areas geográficas descritas en el Anexo 'B' (en lo adelante 'Areas') a favor de una filial de
PETROLEOS DE VENEZUELA, S.A. (en lo adelante 'Filial'), para realizar las actividades relacionadas con la
exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos, con el transporte por vías especiales, almacenamiento
y comercialización de la producción obtenida en las Areas, y con las obras que su manejo requiera, todo de
conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los
Hidrocarburos ".
En cuanto a esta cláusula, los recurrentes aseveran que viola lo dispuesto en el primer aparte del artículo 5º de la
Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos y el contenido del artículo
1.141 del Código Civil.
En efecto, sostienen que, tal y como fue aprobada dicha Cláusula, se trata de asignar derechos genéricos para
realizar la más amplia gama de actividades que comprende exploración, explotación, transporte, almacenamiento y
comercialización de hidrocarburos, esto es, crudos medianos, livianos, pesados, extrapesados, gas natural
asociado o libre, en áreas indeterminadas, toda vez que el Acuerdo publicado en la Gaceta Oficial Nº 35.754 de
fecha 17 de Julio de 1995, si bien menciona un 'Anexo B', no lo incorpora como parte constitutiva del mismo tal y
como se hizo siempre desde la época concesionaria, hasta los Contratos de Servicio. Lo anterior, en su criterio
contraría el artículo 5º, primer aparte de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los
Hidrocarburos, por cuanto este sólo habilita realizar tales actividades "En casos especiales", tratándose el presente
de uno muy general, plural e indeterminado.
Por otra parte, ese carácter general de los convenios suscritos, sería violatorio del artículo 1.141 del Código Civil,
que establece como un requisito esencial a la existencia de los contratos, la definición del objeto, pues, en su
criterio, este Acuerdo del Congreso de la República de fecha 4 de julio de 1995, autoriza la realización de
convenios cuyo objeto resulta indeterminado e indeterminable, al no aparecer publicadas y determinadas las áreas
en las cuales se irían a realizar las actividades autorizadas, la definición del objeto de los convenios es de imposible
realización.
Los intervinientes que defienden la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo recurrido en nulidad parcial,
exponen al respecto que el mismo no contiene, en la transferencia de los derechos, la generalidad o
indeterminación en su objeto, y que simplemente constituye una transferencia de potestades al ente encargado de
ejecutar la competencia, con motivo de lo cual la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio
de los Hidrocarburos ha consagrado algunos derechos que el ente u órgano encargado de desarrollarlas tendrá que
ejercer, para así lograr la efectividad en el desempeño de sus obligaciones con el Estado.
Asimismo, afirman que la autorización dada por el Congreso de la República, se refiere a extensiones del territorio
nacional definidas, sobre las cuales, según la cláusula tercera del artículo 2º del referido Acuerdo, puede realizar
las actividades descritas en la cláusula primera. Se trata de "áreas geográficas descritas en el anexo 'B' ..", es decir,
reseñadas en el Informe sobre Convenios de Asociación para la Exploración a Riesgo de Nuevas Areas y la
Producción de Hidrocarburos bajo el Esquema de Ganancias Compartidas, elaborado por la Comisión Bicameral
de Energía y Minas del Congreso, que sirvió de base para dictar el Acuerdo del 4 de julio de 1995.
También sostienen que no se trata de una habilitación discrecional para otorgar áreas en forma indefinida por el
Ejecutivo Nacional sino regladas, sometidas a la legislación que regula esa atribución de otorgar áreas geográficas
concretas a las filiales de PDVSA, para que efectúen las actividades reservadas.
En cuanto a la alegada infracción del artículo 1141 del Código Civil, señalan que el Acuerdo dictado por el
Congreso no es ningún contrato sino un acto legislativo, contentivo de preceptos generales regulatorios de los
Convenios de Asociación para la Exploración a Riesgo de Nuevas Areas y la Producción de Hidrocarburos bajo el
Esquema de Ganancias Compartidas. Añaden que tampoco se configura el motivo de nulidad absoluta de "falta de
objeto de los contratos" a que hace referencia el artículo 1.141, pues conforme a la mejor doctrina civilista, el
objeto de dichos convenios es susceptible de conseguirse por lo que se trata de un objeto posible; y además, por
cuanto en la cláusula primera del artículo 2º del Acuerdo y en los artículo 6 y 21 de la Ley Orgánica que Reserva al
Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, existen los elementos necesarios para su determinación,
circunstancia que se produjo al dictar el Ministerio de Energía y Minas su Resolución Nº 002, del 16.1.96, que
determinó el objeto de los futuros contratos.
El primer Vicepresidente,
ANIBAL JOSE RUEDA
El Segundo Vicepresidente,
IVAN RINCON URDANETA
Magistrados,
HILDEGARD RONDON DE SANSO
ALIRIO ABREU BURELLI
JOSE LUIS BONNEMAISON W.
NELSON RODRIGUEZ GARCIA
JOSE ERASMO PEREZ-ESPAÑA
ANGEL EDECIO CARDENAS
JORGE ROSELL SENHENN
ANTONIO RAMIREZ JIMENEZ
HERMES HARTING
HECTOR PARADISI LEON
HERMANN PETZOLD PERNIA
JOSE ANTONIO RAMOS MARTINEZ
El Secretario,
ENRIQUE SANCHEZ RISSO
Exp.N° 812-829
Quien suscribe, Hildegard Rondón de Sansó, quiere dejar constancia de su posición frente a la sentencia
que antecede; de las disidencias que mantiene ante algunas de las conclusiones jurídicas que la misma
adopta y, al mismo tiempo, del cuestionamiento del sistema de dirimir jurisdiccionalmente las
controversias en los contratos de interés público, fundada en las realidades objetivas que en el caso
estuvieron planteadas.
Pasa al efecto a analizar algunas de las cláusulas impugnadas del Acuerdo del Congreso de la República
del 4 de julio de 1995, que autorizó la celebración de los Convenios de Asociación para la Exploración a
Riesgo, de nuevas Areas y la Producción de Hidrocarburos bajo el Esquema de Ganancias Compartidas.
Se recuerda al efecto que dos fueron los recursos interpuestos: uno en fecha 14 de diciembre de 1995, y el
otro, el 23 de enero de 1996, ordenando la Corte en decisión de fecha 2 de julio de 1996 la acumulación
de los expedientes. En tales recursos se efectuó la impugnación a siete (7) cláusulas, a saber: la Cláusula
Primera, Segunda, Cuarta, Sexta, Décima, Decimoséptima y Vigésimo Primera. Al efecto, el examen que
sigue a continuación, prescinde del orden antes señalado, por lo cual se inicia con el examen de la
Cláusula Decimoséptima.
La Cláusula Décimoséptima es uno de los puntos en los cuales resulta con mayor evidencia la violación
del orden jurídico. Al efecto dicha cláusula establece:
"El Convenio se regirá e interpretará de conformidad con las leyes de la República de
Venezuela.
Las materias competencia del Comité de Control, no estarán sujetas a arbitraje.
El modo de resolver controversias en materias que no sean de la competencia del
Comité de Control y que no puedan dirimirse por acuerdo entre las partes, será el
arbitraje, el cual se realizará según las reglas de procedimiento de la Cámara
Internacional de Comercio, vigentes al momento de la firma del Convenio".
En este sentido, se ha señalado que la cláusula en cuestión contradice el artículo 127 de la Constitución
que establece al efecto: "En los contratos de interés público, si no fuera improcedente de acuerdo con la
naturaleza de los mismos, se considerará incorporada aun cuando no estuviere expresa una cláusula
según la cual las dudas y controversias que puedan suscitarse sobre dichos contratos y que no llegaren a
ser resueltos amigablemente por las partes contratantes, serán decididas por los tribunales competentes
de la República, en conformidad con sus leyes, sin que por ningún motivo o causa puedan dar origen a
reclamaciones extranjeras".
El artículo transcrito establece la tácita incorporación en todos los contratos de interés público de una
cláusula que señale que las dudas y controversias que se susciten respecto a tales contratos, y que no
pudieren ser resueltas amigablemente, sólo podrán ser planteadas ante los tribunales competentes de
Venezuela.
Es cierto que el artículo 127 establece una excepción al principio de la jurisdicción venezolana respecto a
los interés público, constituida por la frase "si no fuere improcedente de acuerdo con la naturaleza de los
mismos". Esta excepción ha sido interpretada a lo largo del tiempo, con diferente alcance. Así, se ha
estimado que alude a los contratos celebrados entre dos Estados soberanos o entre un Estado soberano y
los organismos de Derecho Internacional Público. En otros casos, se ha considerado que la excepción se
refiere a los contratos de naturaleza industrial y comercial. Cualquiera que sea la tesis con la cual se
interprete el ámbito de la excepción, consideraron los oponentes al recurso que los convenios de
asociación que se realizan en virtud del artículo 5º de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y
Comercio de los Hidrocarburos, que han de ser sometidas al arbitraje, son las materias de aquellos que
están fuera de la competencia del Comité de Control previsto en la Cláusula Cuarta, por lo cual están
sujetas al arbitramento previsto en los artículos 2 y 608 del Código de Procedimiento Civil (y actualmente
en la Ley de Arbitraje Comercial).
No puede menos que observarse que las materias sometidas al Comité de Control son "las decisiones
fundamentales de interés nacional relacionadas con la ejecución del Convenio" las cuales han de estar
descritas en el Convenio e incluyen, entre otras, la aprobación de los planes de exploración evaluación y
desarrollo, así como de cualquier modificación a tales planes, incluyendo la extensión de los lapsos de
exploración y explotación, y la ejecución de reducciones en la explotación, de acuerdo con los
compromisos internacionales de Venezuela.
Para la sentencia de la Corte la cláusula de arbitramento será válida siempre y cuando en ella no esté
involucrado el interés público. Asimismo, la Corte estima que el convenio se rige e interpreta de
conformidad con las leyes de la República y que la materia sometida a arbitraje es aquella que está fuera
de la competencia del Comité de Control.
Consideramos que en toda la materia relativa a la apertura petrolera, lo que se ventila es el otorgamiento
de derechos de exploración, explotación, producción, transporte, almacenamiento y comercialización de
nuestro recurso natural no renovable de mayor importancia, los hidrocarburos, lo cual es materia de
interés público y en ninguno de sus aspectos pierde tal carácter, por lo que no existen en el mismo
aspectos simplemente mercantiles. En efecto, los convenios versan sobre recursos naturales que se
encuentran, según lo dispone el artículo 136 ordinal 10º de la Constitución, bajo el régimen y
administración del Poder Nacional.
Viene al caso la expresión de Enrico Redenti cuando señalaba que "…el negocio con que las partes
encomiendan la decisión a los árbitros se considera acto de disposición y no puede consentírsele allí
donde las mismas no tengan el derecho o la legitimación (posibilidad-facultad-poder) de disponer de él
libremente".
La norma del artículo 127 de la Constitución, justamente, estuvo destinada a someter a la jurisdicción
venezolana, los altos intereses del país que no pueden ser dejados a reglas y procedimientos establecidos
por una normativa de arbitraje comercial, como lo es la exhortada en la cláusula vigesimoséptima.
Pareciera un contrasentido que la Corte, por una parte califique al contrato objeto del acuerdo como
contrato de interés nacional y, simultáneamente, permita que las controversias que el mismo suscite sean
objeto de un arbitraje comercial. Baste recordar que la novísima Ley de Arbitraje Comercial excluye en
forma expresa de su ámbito (artículo 3º literal "b") a las controversias "directamente concernientes a las
atribuciones o funciones de imperio del Estado o de personas o entes de derecho público".
No puede dejar de observarse, tal como el mismo fallo lo señala, que el argumento fundamental en el cual
se basó la inclusión de la cláusula decimoséptima, estuvo en una razón de conveniencia "práctica"; pero, a
juicio de la disidente, la misma queda desvirtuada por el hecho de que el artículo 127 resulta ineludible,
como lo expresa su propio texto, con lo cual lo que está planteado es un conflicto latente entre una
cláusula expresa de naturaleza contractual y una tácita de naturaleza constitucional y de orden público. De
allí que la solución práctica es, por el contrario, una fuente potencial de conflictos.
Es justamente por lo que atañe a ese argumento denominado "práctico" que considero necesario referirme,
por cuanto el mismo es un elemento que está presente -algunas veces con razón y otras sin ella- en las
decisiones fundamentales que se asumen en una materia como la presente que tiene un porcentaje
paritario de consideraciones jurídicas y de consideraciones políticas.
Al respecto se observa que la inclusión de la cláusula aludida deriva fundamentalmente de la poca
confiabilidad en el Poder Judicial Venezolano, no sólo en lo que respecta a su eventual parcialidad, en
cierta forma natural, por cuanto debería decidir aspectos fundamentales de la vida económica del país,
sino también por la inoperancia del sistema como tal. En efecto, quien estas notas suscribe observa que el
14 de diciembre de 1995 fue interpuesto el recurso de nulidad contra el Acuerdo del Congreso de la
República del 4 de julio de 1995 que autorizó la celebración de los Convenios de Asociación para la
Exploración a Riesgo de Nuevas Áreas y la Producción de Hidrocarburos, bajo el Esquema de Ganancias
Compartidas, publicado en la Gaceta Oficial del 17 de julio de 1995, acuerdo este que se consideró
fundamental para el desarrollo de la industria petrolera y para el nuevo enfoque de la economía nacional;
no obstante, sólo en esta fecha, 17 de agosto de 1999, esto es, a más de 4 años de la publicación del
Acuerdo, es cuando un organismo jurisdiccional venezolano se pronuncia sobre las imputaciones que se le
hicieron a dicho texto de estar afectado de inconstitucionalidad e ilegalidad. La culpa, si la buscamos, no
está ni en la tardanza de los impugnantes, ni en la decisión del recurso mismo, el cual, a través de
múltiples incidencias, se fue desarrollando lentamente hasta que se dijo "Vistos". Ya en esa oportunidad la
suerte estaba echada, ningún juez en sus cabales podía anular un acuerdo de la naturaleza del impugnado,
cuando a tales alturas, una madeja de negociaciones, obligaciones, subcontratos, situaciones de la más
variada índole, habían consolidado un estado de hecho de enormes proporciones para el país. Sólo una
"revolución" capaz de jugarse el prestigio de la República y su estabilidad misma, sería capaz de echar por
tierra el acuerdo como tal. Es esta reflexión la que nos lleva a considerar que, para que la cláusula de
inmunidad de jurisdicción pueda operar eficazmente ante conflictos vinculados con nuestra industria
fundamental, sería necesario que la norma constitucional que la prevé, estableciera un lapso perentorio y
razonablemente breve para que se tuviera una decisión definitiva en casos como el presente en donde se
debata cualquier controversia relativa a la industria petrolera, que es de estricto interés nacional, para que
la misma pueda dilucidarse, señalando la posibilidad del establecimiento de jueces asociados escogidos
libremente por las partes de una lista de juristas de alto prestigio internacional. Con esto último se
mitigarían las dudas sobre la posibilidad de que el sentimiento nacionalista imperase sobre la ratio
fundamental de un fallo definitivo, que no puede ser otro que la justicia.
Por lo que atañe a la Cláusula Décima, la cual versa sobre la exoneración, a las empresas que operan en el
ámbito de los convenios de asociación, del pago de los impuestos municipales y estadales, la misma
señala al efecto lo siguiente:
"La celebración y ejecución del Convenio quedarán sometidas al régimen establecido
en la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los
Hidrocarburos, en razón de que su objeto se contrae al ejercicio de las actividades
reservadas al Estado conforme al artículo 1º de dicha Ley. En tal virtud, las referidas
actividades, siendo además de la competencia del Poder Nacional, no estarán
sometidas al pago de impuestos municipales ni estadales. Sin embargo, y en atención a
lo establecido en el artículo 136, ordinal 10º de la Constitución de la República de
Venezuela el Congreso de la República establecerá un sistema de beneficios
económicos especiales con cargo al bono sobre la rentabilidad "PEG" y a favor de los
Estados y Municipios en cuyos territorios se realicen las referidas actividades y a otros
fines que considere conveniente".
Ante todo, se presenta objetable el texto mismo de la cláusula que establece que, por el hecho de que las
actividades que han de ser realizadas en virtud del Convenio de Asociación, al ser de la competencia del
Poder Nacional, no están sometidas al pago de impuestos municipales. Se observa que, la exoneración
derivada de la Ley de Nacionalización alude a la actividad realizada en el ámbito reservado al Estado
(industria y comercio de los hidrocarburos), lo cual hace surgir la interrogante de si tal exoneración
incluye a cualquier ente que realice dichas actividades, o si sólo se refiere a los entes públicos creados por
el Estado para la realización de las mismas. En efecto, recordemos que, si bien el sentido estricto de la
nacionalización está dado por la exclusión del ejercicio de los particulares de la industria nacionalizada;
sin embargo, el artículo 5 de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los
Hidrocarburos permitió la existencia de las empresas mixtas. Si la actividad es lo que crea la exoneración,
habría que convenir que los particulares que eventualmente contrataran con las filiales, quedarían
asimismo exonerados. Al efecto, hay que distinguir la asociación que se crea entre las filiales y los
"inversionistas", la cual debería estar exenta de la carga impositiva y, la simple contratación, en la cual
los "inversionistas" (llamados también operadores) serían terceros sometidos al pago de los impuestos de
los entes territoriales menores.
A juicio de quien suscribe, el acuerdo del Congreso parece extender la exoneración del pago de los
impuestos cobrados por entes territoriales menores a personas distintas de las creadas, a los efectos de la
explotación petrolera, por el Ejecutivo Nacional o sus empresas; de forma tal que exonera a toda actividad
relacionada con la materia de hidrocarburos, sin importar la persona que la ejerza (en este sentido:
personas contratantes que como actividad lucrativa prestan servicios a la empresa petrolera). Pareciera que
los impuestos normalmente cobrados por los entes territoriales menores (impuestos éstos previstos por la
Constitución), como el denominado derecho de frente, patente de industria y comercio, patente de
vehículos, etc., si bien no pueden ser cobrados a los "inversionistas asociados" a las empresas propiedad
de la República, sí podrían serlo a los simples terceros contratantes, toda vez que el hecho imponible de su
actividad no es la realización de las relacionadas con la explotación de los hidrocarburos que, en este caso,
no es ejercida por éstos directamente, sino por cuenta de quien los contratare, sino la propiedad de
inmuebles, la posesión de vehículos o la realización de actividades lucrativas en determinado territorio
(sin importar la "materia" de tales actividades).
El Acuerdo se refiere a la celebración de Convenios de Asociación para la Exploración y Producción de
Hidrocarburos, bajo el esquema de ganancias compartidas; en ese ámbito es cierto que no es posible,
como lo afirma el Acuerdo y la Ley de Nacionalización, el cobro de impuestos por los entes territoriales
menores; sin embargo, en el esquema contractual de los que han sido llamados "convenios operativos", al
menos parcialmente, sí es posible el cobro de tributos estadales y municipales, ya que se establece una
relación mercantil, a diferencia de las vínculos asociativos que se crean en el esquema de los convenios
aprobados por el Congreso. Ahora bien, es posible, como lo indica tanto la ley como el acuerdo, que las
actividades de explotación sean realizadas por terceros "operadores" quienes, en todo caso, participan de
las mismas características descritas anteriormente para los convenios operativos, es decir, están sujetos al
pago de impuestos municipales y estadales. La sentencia ratifica la exoneración general sin distinguir los
distintos casos que pudieran presentarse.
Quien suscribe no puede menos que observar que buena parte de los argumentos planteados por los
recurrentes estaban ajustados a derecho si la interpretación normativa se realiza en su forma más absoluta
y escueta. Así, es cierto a juicio de quien disiente, que la competencia en el proceso de negociación es de
la República y sólo de ella, bajo la vigencia de la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y
Comercio de los Hidrocarburos; que, asimismo, desde el punto de vista de los intereses nacionales, es una
realidad que el texto de los contratos no fue del conocimiento efectivo del Congreso y que, como lo
señalara un informe de la Oficina de Asesoría Jurídica del Congreso de la República, el texto de alguno de
los convenios autorizados por el acuerdo, no eran conocidos, ni estuvieron a la vista de los parlamentarios,
y fueron elaborados en idioma extranjero y traducidos textualmente al idioma castellano.
Igualmente no puede dejar de anotarse que, de acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley de
Hidrocarburos de 1943, el impuesto de explotación fue establecido en un mínimo de 16 2/3% sobre el
valor del petróleo crudo extraído de ellas, por lo cual, la Cláusula Vigesimaprimera contrariaba tal regla al
establecer la posibilidad, por parte del Ejecutivo Nacional de "establecer un régimen que permita ajustar
el impuesto establecido en el artículo 41 de la Ley de Hidrocarburos, cuando se le demuestre, en
cualquier momento, que no es posible alcanzar los márgenes mínimos de rentabilidad para la
explotación comercial de una o más Areas de Desarrollo durante la ejecución del Convenio. A tales
efectos, la filial realizará las correspondientes comprobaciones de costos de producción por ante el
Ministerio de Energía y Minas".
Las anteriores son las observaciones que nacen de inmediato del análisis de las cláusulas precedentemente
examinadas, lo cual revela que el criterio del acuerdo no se ciñó al espíritu de la Ley de Nacionalización,
y mucho menos a la normativa de la Ley de Hidrocarburos, sino que avanzó hacia un proceso de
globalización sin corregir los contrastes que el mismo planteaba con el espíritu de tutela de nuestro
fundamental recurso natural. Los señalamientos hechos no contradicen la necesidad de la llamada
Apertura Petrolera, y de incursionar en nuevas y más sólidas fuentes de ingreso. Tales argumentos ponen
en evidencia la debilidad que tuvo la posición negociadora venezolana frente a la necesidad de integrar la
economía petrolera a la actividad de la población, rompiendo la idea de que la misma es un enclave que
nos ha llevado a permanecer en una posición rentista.
Queda así expresado el criterio de la Magistrada disidente.
Caracas, en fecha ut supra.
La Presidente,
CECILIA SOSA GOMEZ
El Primer Vicepresidente,
ANIBAL JOSE RUEDA
El Segundo Vicepresidente,
IVAN RINCON URDANETA
Los Magistrados,
HILDEGARD RONDÓN DE SANSÓ - Magistrada Disidente
ALIRIO ABREU BURELLI
JOSÉ LUIS BONNEMAISON
NELSON RODRÍGUEZ GARCÍA
JOSÉ ERASMO PÉREZ-ESPAÑA
ANGEL EDECIO CÁRDENAS
JORGE ROSELL SENHENN
ANTONIO RAMÍREZ JIMÉNES
HERMES HARTING
HÉCTOR PARADISI LEÓN
HERMAN PETZOLD PERNÍA
JOSÉ ANTONIO RAMOS MARTINEZ
El Secretario,