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REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA


SECCIÓN PRIMERA
SUBSECCIÓN B

Bogotá D.C., veinte (20) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Magistrado Ponente: OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS


Radicación: No. 25000-23-41-000-2021-00865-00
Demandante: ANDREA PADILLA VILLARRAGA
Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE E
INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO -
ICA
Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
Asunto: CUMPLIMIENTO DEL ARTÍCULO 4º DEL
DECRETO 1500 DE 2007, MODIFICADO POR
EL DECRETO 2270 DE 2012

Decide la Sala la solicitud presentada por la Concejal de Bogotá Andrea


Padilla Villarraga, para obtener el cumplimiento por parte del Ministerio
de Transporte y el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, de lo
establecido en el artículo 4º del Decreto 15000 de 2007 que fue
modificado por el Decreto 2270 de 2012.

I. ANTECEDENTES

A. Los hechos de la demanda

Del escrito de demanda, se extrae el siguiente fundamento fáctico


(archivo 01), a saber:

“(…)

1. El 4 de mayo de 2007, el entonces Ministerio de la Protección Social


expidió el Decreto 1500, por el cual se estableció el reglamento
técnico para crear el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y
Control de la Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados
Cárnicos. En el artículo 4 se estableció que todos los predios,
transportadores y vehículos que movilizan animales en pie deben
cumplir los requisitos sanitarios establecidos por el ICA y el Ministerio
de Transporte.
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

2. El 2 de noviembre de 2012, el Ministerio de Salud y Protección


Social expidió el Decreto 2270, por el cual se modificó el Decreto 1500 de
2007. En su nueva redacción, el artículo 4 del Decreto 1500 de 2007 le
concedió al Gobierno Nacional un plazo perentorio de doce (12)
meses para expedir el “Manual de Procedimientos para el Transporte,
Manejo y Movilización de Animales en Pie”, sobre los requisitos
técnicos, de seguridad vial, sanitarios y de bienestar animal que
deben cumplir quienes transporten animales vivos.

3. De acuerdo con el mencionado artículo, les corresponde al ICA y


al Ministerio de Transporte expedir una reglamentación sobre la
movilización de animales en pie que incluya requisitos de bienestar animal
en un plazo máximo de doce (12) meses contados a partir de la
expedición del Decreto 2270 de 2012.

4. Dicho plazo venció el 2 de noviembre de 2013 y, sin embargo, hasta


la fecha, la reglamentación mencionada no ha sido expedida.

5. En vista del incumplimiento de la norma, el 9 de septiembre de


2021 interpuse dos requerimientos previos de acción de cumplimiento
ante el Ministerio de Transporte y el ICA, con el fin de solicitar el
cumplimiento del artículo arriba transcrito. Los requerimientos previos
fueron enviados a través de la cuenta de correspondencia del
Concejo de Bogotá (correspondencia@concejobogota.gov.co), y
quedaron identificados con los siguientes radicados:

• Ministerio de Transporte: radicado 2021EE11230(enviado el 9 de


septiembre a las 9:03 am).
• Instituto Colombiano Agropecuario: radicado
2021EE11229(enviado el 8 de septiembre a las 11:02 pm).

6. El 23 de septiembre de 2021, se vencieron los diez (10) días que otorga


el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 para que
las entidades respondieran los requerimientos previos, sin que a la fecha
de presentación de esta acción se haya recibido respuesta alguna.
Este hecho demuestra una actitud renuente por parte de las
entidades accionadas.

7. En todo caso, a la fecha de presentación de esta acción de


cumplimiento, el Gobierno Nacional no ha expedido el “Manual de
Procedimientos para el Transporte, Manejo y Movilización de
Animales en Pie” sobre los requisitos técnicos, de seguridad vial,
sanitarios y de bienestar animal que deben cumplir quienes transportan
animales en pieen el país.

(…)” (negrillas y subrayado del original).

B. Las pretensiones

Con fundamento en lo anterior la parte actora solicitó que se acceda a las


siguientes súplicas:

“IV. PRETENSIONES

1. Que se declare incumplido el deber impuesto en el artículo 4 del


Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto 2270 de 2012.
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

2. Que, en consecuencia, se ordene al Ministerio de Transporte y al


ICA que, en el marco de sus competencias, expidan el “Manual
de Procedimientos para el Transporte, Manejo y Movilización de
Animales en Pie”, dentro del término perentorio que establezca el
despacho estableciendo los requisitos técnicos, de seguridad vial,
sanitarios y de bienestar animal que deben cumplir quienes
transporten animales vivos.

3. Que se ordene que el manual expedidocumpla con los lineamientos


establecidos en el artículo 4 del Decreto 1500 de 2007, modificado por el
Decreto 2270 de 2012.” (negrillas y subrayado del original).

C. La actuación judicial en esta Corporación

Por auto de 4 de octubre de 2021 (archivo 04), se admitió la acción de la


referencia, el cual se notificó mediante correo electrónico enviado el día 5
del mismo mes y mismo año a las entidades demandadas (archivo 05).

D. La contestación de la demanda

i) El señor Juan Fernando Roa Ortiz, en su calidad de Jefe de la Oficina


Asesora Jurídica del Instituto Colombiano Agropecuario, a través de
memorial allegado el 12 de octubre de 2021 (archivo 07), dio contestación
a la acción de la referencia, solicitando que se declare improcedente la
misma con base en los siguiente argumentos:

Precisa que la norma cuyo cumplimiento se exige, requiere de la


expedición de un reglamento técnico en los términos del artículo 3º del
Decreto 4003 de 2004. En consecuencia, la expedición del “Manual de
Procedimiento par el Transporte, Manejo y Movilización de Animales en
Pie”, debe seguir un debido proceso; asimismo, debido a las implicaciones
que puedan generar el mencionado manual en el gremio transportador,
se hace necesario informar al público en general la reglamentación que
se pretende incorporar al ordenamiento jurídico.

Por lo tanto, el ICA sometió a consulta pública del 17 de septiembre de


2015 al 16 de noviembre de 2016, el proyecto de Resolución que pretende
reglamentar el Manual de transporte en comento. Asimismo, se llevó a
cabo un proceso de socialización directamente con los interesados y
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

afectados de los gremios de la producción pecuaria y transportadores


entre el año 2015 y 2016.

Por otra parte, advierte el ICA que para la reglamentación del Manual
Técnico que se pretende, se hace necesaria la estimación del efecto
económico en los términos del artículo 2.13.2.2.1 del Decreto 1071 de
2015; estimación que fue realizada por el Instituto en el año 2020.

Finalmente, señala el Instituto que debido al carácter técnico y especifico


en materia de bienestar animal, con incidencias en el transporte terrestre
y fluvial, la convergencia de distintas entidades en la elaboración y
expedición del Manual Técnico, ha requerido de la realización de múltiples
mesas de trabajo, en aras de lograr expedir el “Manual de Procedimientos
para el Transporte, Manejo y Movilización de Animales en Pie”,
garantizando el efectivo bienestar animal, lo cual denota, la voluntad de
la entidad por cumplir con el mandato reclamado.

ii) Por su parte, el Ministerio de Transporte, por conducto de apoderada


judicial, allegó contestación al proceso de la referencia mediante correo
electrónico del 12 de octubre de 2021 (archivo 08), manifestando, en
síntesis, lo siguiente:

Al respecto es importante señalar:

Que el Ministerio de Transporte y el Instituto Colombiano


Agropecuario ICA han adelantado diferentes etapas para la expedición
del manual de procedimientos para el Transporte, manejo y
movilización de Animales en Pie, dando cumplimiento al artículo 4
del Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto 2270 de 2012.

Para el efecto, el Ministerio de Transporte y el Instituto Colombiano


Agropecuario –ICA, en asocio con el Ministerio de Agricultura y
Planeación Nacional adelantaron distintas reuniones, para el
acompañamiento, estudio, discusión, construcción y elaboración del
proyecto, con aportes de las entidades vinculadas, cada una según sus
competencias.

Es así, y en atención al artículo 2.13.2.2.1. del Decreto 1071 de 2015 el


Instituto Colombiano Agropecuario – ICA debió elaborar la “Estimación
económica, Proyecto de Manual de transporte animal relación incremental
costo efectividad”, trabajo que tuvo varios debates por los
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

intervinientes, y que fuera complementado a solicitud del Ministerio


de Transporte.

Actualmente el proyecto de Resolución se encuentra en consulta pública


en la página web del Ministerio de Transporte, desdeel 30 de septiembre
hasta el 15 de octubre de 2021, con el fin de recibir comentarios y
observaciones de interesados y ciudadanos al proyecto, y el cual
puede ser consultado en el siguiente enlace
https://mintransporte.gov.co/publicaciones/9182/proyectosactosadmini
strativos/#.

Por último, el Ministerio de Transporte dio respuesta a la accionante,


concejal Andrea Padilla Villarraga el día 1 de octubre de 2021, mediante
comunicación con radicado 20211131022031, remitida a los correos
electrónicos apadilla@concejodebogota.gov.co, y
correspondencia@concejodebogota.gov.co, en donde se le indicó que el
proyecto de Resolución se encuentra en consulta pública en la página web
del Ministerio deTransporte, desde el 30 de septiembre hasta el 15 de
octubre de 2021, con el fin de recibir comentarios y observaciones de
interesados y ciudadanos al proyecto.

(…)”

Adicionalmente, indicó que el Ministerio de Transporte no ha incumplido


con el artículo 4 del Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto
2270 de 2012, pues, el Ministerio en asocio con el Instituto Colombiano
Agropecuario, ya cuentan con un proyecto de resolución por la cual se
adopta el Manual de Procedimientos para el Transporte, Manejo y
Movilización de animales en pie y se dictan otras disposiciones”, el cual
puede ser consultado en el link
https://mintransporte.gov.co/publicaciones/9182/proyectosactosadminis
trativos/#, poniendo de presente que, para la elaboración del manual se
desplegaron diversas mesas técnicas, se hizo necesario elaborar la
estimación del efecto económico de la reglamentación actividad que
estuvo a cargo del ICA, entre otras.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna
de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto
sometido a consideración con el siguiente derrotero: A) finalidad de la
acción de cumplimiento; B) la norma cuyo cumplimiento se reclama, y C)
el caso concreto.
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Acción de cumplimiento

A. Finalidad de la acción de cumplimiento

La acción de cumplimiento consagrada en el artículo 87 de la Constitución


Política y el artículo 146 del C.P.A.C.A., tiene por finalidad hacer efectivo
el derecho de que goza toda persona, natural o jurídica, pública o privada,
en cuanto titular de intereses jurídicos, para exigir, tanto a las autoridades
públicas como a los particulares que ejerzan funciones de esta índole, el
cumplimiento de una ley o de un acto administrativo que ha impuesto
ciertos deberes u obligaciones a tal autoridad, la cual se muestra renuente
a cumplirlos, y de tal forma, hacer efectiva la observancia del
ordenamiento jurídico existente.

Sobre el particular, es pertinente advertir que los requisitos mínimos


exigidos para la procedencia de la acción de cumplimiento, son los
siguientes:

a) Que el deber jurídico que se pide hacer cumplir se encuentre


consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos
administrativos (art. 1º ley 393 de 1997).

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en


cabeza de aquella autoridad pública o de un particular en ejercicio de
funciones públicas, frente a los cuales se reclama su cumplimiento (arts.
5º y 6º ibídem).

c) Que se pruebe la renuencia al cumplimiento del deber, ocurrida ya


sea por acción u omisión del exigido a cumplir, o por la ejecución de actos
o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (art. 8º de
la misma norma).
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

d) Que el deber cuyo cumplimiento se reclama, contenido en la norma


con fuerza material de ley o acto administrativo, sea válido jurídicamente
y exigible actualmente.

e) No procede la acción cuando el afectado tenga o haya tenido otro


instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber
jurídico, salvo el caso que, de no proceder el juez administrativo, se
produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción.

B. Las normas cuyo cumplimiento se reclama

La parte actora alega como mandatos incumplidos los contenidos en los


artículos 2.2.9.2.2.6 y 2.2.9.2.2.14 del Decreto 726 de 2018, cuyo texto
son los siguientes:

“DECRETO NÚMERO 1500 de 2007


(Mayo 4)

Por el cual se establece el reglamento técnico a través del cual se


crea el Sistema Oficial de Inspección, Vigilancia y Control de la
Carne, Productos Cárnicos Comestibles y Derivados Cárnicos
Destinados para el Consumo Humano y los requisitos sanitarios y de
inocuidad que se deben cumplir en su producción primaria,
beneficio, desposte, desprese, procesamiento, almacenamiento,
transporte, comercialización, expendio, importación o exportación

(…)

Artículo 4º. Transporte de animales en pie. (modificado por el


artículo 4º del Decreto 2270 de 2012).
Para la movilización de animales en pie, los remitentes, destinatarios
y transportadores de la carga, los propietarios y los conductores de
los vehículos, y los respectivos vehículos, deben cumplir con los
requisitos técnicos, de seguridad vial, sanitarios y de bienestar animal
establecidos en el Manual de Procedimientos para el Transporte,
manejo y movilización de Animales en Pie que expidan el Ministerio
de Transporte y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), según
sus competencias, en un plazo no mayor de doce (12) meses
contados a partir de la fecha de expedición del presente decreto.

Parágrafo. El contenido del presente artículo se aplicará sin perjuicio


de lo establecido por el Decreto 3149 de 2006, modificado por el
Decreto 414 de 2007 y demás normas que los modifiquen, adicionen
o sustituyan".
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


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C. Caso concreto

En el caso sub examine la parte actora, en ejercicio de la acción de


cumplimiento, demandó al Ministerio de Transportes y al Instituto
Colombiano Agropecuario, con el fin de que cumpla lo dispuesto en las
normas antes transcritas y mencionadas.

1) En relación con los requisitos mínimos de la acción de cumplimiento,


el Consejo de Estado ha precisado lo siguiente:

“El artículo 87 de la Constitución Política permite que toda persona pueda


acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o un acto administrativo que otra autoridad se rehúsa a observar
y que en caso de prosperar la acción, en sentencia se le ordenará la
ejecución del deber omitido.

“Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, son


tres los requisitos mínimos exigidos para que proceda la acción de
cumplimiento: a) Que la obligación cuya observancia se discute esté
consignada en la ley o en acto administrativo; b) Que contenga la norma
un mandato claro, inobjetable para la autoridad a la cual se reclama el
cumplimiento; y c) Que se pruebe la renuencia tácita o expresa de
la autoridad llamada a cumplir la norma jurídica”1 (se adicionan
negrillas).

En sentencia de 2003, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo


señaló:

“La ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la


acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige
por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o
en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo,
inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su
ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo
renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el
demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose
de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni
haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo
en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave
e inminente para quien ejerció la acción.

(…)

1
Consejo de Estado, Sección Quinta, expediente número 2002-1065-01(ACU-1498), M.P. Roberto
Medina López.
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

“En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta


Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo
cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo
inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden
prosperar.

(…)”2 (resalta la Sala).

De acuerdo con los apartes jurisprudenciales antes trascritos, y con los


lineamientos trazados por esta Corporación en reiteradas oportunidades3,
se tiene lo siguiente:

a) El deber jurídico incumplido, consignado en una norma con fuerza


material de ley o en un acto administrativo, debe contener un mandato
imperativo, inobjetable, preciso y exigible a la autoridad respecto de la
cual se busca el cumplimiento del mismo, sin ningún condicionamiento,
es decir, que su obligatoriedad debe resultar evidente y sin discusión
alguna.

b) Adicionalmente, el incumplimiento de dicho mandato debe generar


una irregularidad de la autoridad renuente en el ejercicio de sus
funciones.

c) Finalmente, en los eventos en que la norma cuyo cumplimiento se


demanda no reúna las características anotadas anteriormente, se impone
denegar las pretensiones de la acción.

2) Sea lo primero advertir que, las entidades accionadas dentro del


presente asunto, han adelantado actuaciones tendientes a cumplir con lo
dispuesto por la norma invocada y antes transcrita.

En efecto, el Instituto Colombiano Agropecuario allegó con destino al


proceso de la referencia, en los folios 21 y subsiguientes del archivo 07
del expediente electrónico, prueba de (i) listados de asistencia a
reuniones donde se discuten el proyecto del Manual de Procedimiento,

2
Consejo de Estado, Sección Tercera, rad. 2003-00451-01, M.P. Alier Eduardo Hernández
Enríquez.
3
Véanse entre muchas: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección
“A”, sentencia de 17 de mayo de 2006, exp. No. AC-2006-0772, M.P. Carmen Alicia Rengifo
Sanguino.
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

Transporte, manejo y movilización de animales en pie, actas de


reuniones, (ii) prueba del analisis de las observaciones realizadas al
proyecto (fl. 29 a 44 ibídem) y (ii) la estimación económica del impacto
de la reglamentación (fls. 72 a 77 ibíd.)

A su vez, el Ministerio de Transporte al contestar la demanda manifestó


que ya se cuenta con un proyecto de resolución “por el cual se adopta el
Manual de Procedimientos para el Transporte, manejo y movilización de
Animales en Pie y se dictan otras disposiciones”, el cual fue allegado al
plenario y se hace visible a folios 15 y siguientes del archivo 09 del
expediente electrónico.

En atención a lo anterior, la Sala debe poner de presente que, tanto el


Ministerio de Transportes como el Instituto Colombiano Agropecuario, han
adelantado actuaciones tendientes a darle cabal cumplimiento a la norma
invocada dentro del presente asunto por la accionante, de lo que se
desprende que no hay una actitud renuente en acatar lo dispuesto por el
artículo 4 del Decreto 1500 de 2007, modificado por el Decreto 2270 de
2012, sin embargo, lo cierto es que las autoridades accionadas contaban
con un término perentorio para la expedición del Manual en comento, el
cual fue inobservado por las mismas, como se pasa a explicar.

3) Según se expuso con antelación, la accionante del asunto pretende el


cumpimiento del artículo 4 del Decreto 1500 de 2007, el cual fue
modificado por el Decreto 2270 de 2012; lo anterior, en procura de que
el Ministerio de Transporte y el Instituto Colombiano Agropecuario,
expidan el Manual de Procedimientos para el Transporte, manejo y
movilización de Animales en Pie.

Al respecto, observa la Sala que la norma que se reclama como


incumplida, estableció el término perentorio de doce (12) meses desde la
expedición del Decreto 2270 de 2012, para que las entidades accionadas
expidieran el Manual de Procedimientos para el Transporte, manejo y
movilización de Animales en Pie.
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

En criterio de la Sala, es incuestionable que la norma legal contiene un


mandato, claro, expreso y actualmente exigible, en el sentido de que
establece la obligación en cabeza del Ministerio accionado y el ICA, de
elaborar una reglamentación técnica, en el citado término para tal efecto.

En consecuencia, es evidente el carácter imperativo e inobjetable del


mandato contenido en el artículo 4 del Decreto 1500 de 2007, modificado
por el Decreto 2270 de 2012, que le exige a las autoridades accionadas
la elaboración y expedición del Manual de Procedimientos para el
Transporte, manejo y movilización de Animales en Pie, en un término no
mayor a doce (12) meses. Al respecto, se tiene que el Decreto 2270 fue
publicado el 2 de noviembre de 2012, en consecuancia, a partir del día
siguiente a su publicación, las accionadas contaban con el término de 12
meses para la elaboración y expedición del mencionado Manual, luego, el
término para la expedición del reglamento técnico, venció el 3 de
noviembre del año 2013; de modo que es evidente el incumplimiento el
mandato legal invocado dentro del presente asunto.

Por lo tanto, se declarará el incumplimiento del mandato legal en comento


y se concedera a las entidades accionadas un término de cuatro (4) meses
contados a partir de la notificación de esta sentencia, expidan el Manual
de Procedimientos para el Transporte, manejo y movilización de Animales
en Pie.

Así las cosas, ante la inobservancia del término otorgado por la norma
invocada dentro del presente asunto, la Sala declarará el incumplimiento
del mandato invocado.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE


CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN B,
administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la ley,

FALLA:
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Expediente No. 25000-23-41-000-2021-00865-00


Actor: Andrea Padilla Villarraga
Acción de cumplimiento

1º) Declárase el incumplimiento por parte del Ministerio de Transporte


y el Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, de lo establecido en el
artículo 4º del Decreto 1500 de 2007, el cual fue modificado por el artículo
4º del Decreto 2270 de 2012, en consecuancia, ordénase al Ministro de
Transporte y al Director del Instituto Colombiano Agropecuario, a sus
delegados, o a quienes hagan sus veces, que en el término de cuatro (4)
meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, expidan el
Manual de Procedimientos para el Transporte, manejo y movilización de
Animales en Pie.

2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes a las


direcciones electrónicas: notificaciones.juridica@supernotariado.gov.co y
notificacionesjudiciales@colpensiones.gov.co

3º) Ejecutoriado este fallo, previas las constancias secretariales de rigor,


archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Discutido y aprobado en sesión de Sala de la fecha, según Acta No.

OSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS


Magistrado

CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO


Magistrada (E)

MOISÉS RODRIGO MAZABEL PINZÓN


Magistrado