FINANZAS PUBLICAS Y GESTION FISCAL . EL NUEVO ROL DEL ESTADO EN EL MARCO DELA GLOBALIZACION ECONOMICA - PAUTAS PARA LA DIRECCION CENTRAL Y MUNICIPAL SEGUNDA EDICION por: Juan Toribio y Teofilo A. Reyes Santo Domingo, R.D. 1998EDICION A CARGO DE: Ing. Marianely Rodas PORTADA: Reflexion colectiva OPINES CUIDADO DE EDICION: Juan Toribio Teéfilo Reyes Marianely Rodas Correccién: Colectivo OPINES. Impreso en Repablica Dominicana Por: Printed in Dominican Republic by: ‘TRIUNFO FAST PRINTING Primera Edicion: 1993 bajo el Titulo Original “Finanzas Pablicas y Politica Fiscal” Segunda Edicion: 1998 Primera reimpresion de la Segunda Edicion: 1999 Los autores y el colectivo de OPINES expresan su profunda satisfaccion y agradecimiento a distinguidos profesionales que colaboraron decididamente para el éxito de la presente publicacion, de manera particular a los colegas del departamento de Economia de la Universidad Autonoma de Santo Domingo, y en especial a los profesores de la asignatura Finanzas Piblicas, por sus oportunas opiniones y valiosa colaboracién, Las colaboraciones recibidas han sido muchas y de diferentes formas, las agradecemos de todo corazon. JUAN TORIBIO Y TEOFILO REYES ® Todos los derechos reservados. Se prohibe la reproduccién total o parcial del presente material. Santo Domingo, Repablica Dominicana Enero de 1998 13. SUR 21 web BpINDICE PRESENTACION INTRODUCCION CAPITULO I RESENA HISTORICA Y EVOLUCION DEL PENSAMIENTO ECONOMICO FINANCIERO 1.1. DEFINICIONES CONCEPTUALES 1.1.1. Finanzas 1.1.2. Finanzas Piblicas 1.1.2.1 Importancia de las Finanzas piblicas. 1.1.3. Relacién de las Finanzas Publicas con otras Disciplinas y Ciencias. 1.2, PRIMERAS CORRIENTES EN EL PENSAMIENTO ECONOMICO Y FINANCIERO 1.2.1. Pensamiento Econémico y Financiero No Sistematizado. 1.2.1.1, El Mercantilismo. 1.2.1.2. El Cameralismo. . La Fisiocracia. Pensamiento Econémico y Financiero Sistematizado. La Escuela Clasica. . La Escuela Neoclasica, . Enfoque Moderno, la Escuela Keynesiana y el rol del Estado. Fl Estado Socialista y las Finanzas Piblicas. 2.2.5. EL Neoliberalismo, La globalizacién y el Nuevo Rol del Estado. 1.3. EJERCICIOS DEL CAPITULO I. CAPITULO IL. ESTADO, GOBIERNO, SECTOR PUBLICO Y ‘SU ROL EN UN MEDIO DE BAJA EQUIDAD. 2.1. ORIGEN Y NATURALEZA DEL ESTADO. 2.1.1. Organizacién y Fines. 2.1.2. Naturaleza del Estado. 2.1.3. Intervencién del Estado en la Economfa. 2.2. GOBIERNO Y SECTOR PUBLICO. SU ROL EN UN MEDIO DE BAJA EQUIDAD. 2.3. NECESIDADES Y SERVICIOS PUBLICOS. 2.3.1. Caracteristicas y Clasificacién de las Necesidades Putblicas. 2.3.2. Caracteristicas y Clasificacién de los Servicios Pablicos. RRRRARE BRERRREE BORE a? 1. de 1. im i. 1.. 2.4. PRINCIPALES INDICADORES DEL SECTOR PUBLICO Y SU SIGNIFICACION ANALITICA.. 48 2.5 EJERCICIOS DEL CAPITULO Il 57 CAPITULO Ii. . EL SECTOR PUBLICO DOMINICANO. : 63 4 3.1, CONCEPTOS GENERALES. 63 1 3.2. ORGANOS COMPONENTES DEL SECTOR PUBLICO DOMINICANO. 64 ‘ 3.2.1. Organismos del Gobierno Central. 64 : Principales Organismos del Gobierno Descentralizado y Autonome. 67 : 3.2.3. Criterios de Eficiencia e Ineficiencia sobre el Estado. 68 5 3.3. BIENES, SERVICIOS PUBLICOS Y LA PRIVATIZACION DE LAS EMPRESAS 5 ESTATALES. 70 3.4. EJERCICIOS DEL CAPITULO IIL 75 : CAPITULO IV. LOS GASTOS PUBLICOS, SUS PRINCIPALES ENFOQUES ANALITICOS Y LOS EFECTOS MAS IMPORTANTES. 77 4.1. CONCEPTOS, 77 .2._ CLASIFICACION DEL GASTO PUBLICO. 78 4.2.1. Clasificacién Clasica o Desde el Punto 3 de Vista de la Administracion. 78 ‘ 4.2.2. Clasificaciones Modernas del Gasto Pablico Y sus objetivos basicos. 79 7 4.2.2.1. Clasificacién Institucional. 79 ¥ 4.2.2.2, Clasificacion Funcional. 80 6 4.2.2.3. Clasificacion Objetal, 80 6 4.2.24, Clasificacion Economica, 82 4.2.2.4.1 Nivel, estructura y evolucién de los gastos del Gobierno Central segim la Clasificacion Economica para el periodo 1991-1996. 84 4.2.2.5. Clasificacion por Programas. 85 4.3. CRECIMIENTO DE LOS GASTOS PUBLICOS. 86 4.3.1. Ley de Wagner. 86 5 4.3.2. Crecimiento Aparente. 87 4.3.3. Crecimiento Real. 88 4.4, PRINCIPALES ENFOQUES PARA EL ANALISIS DEL GASTO PUBLICO Y SUS EFECTOS MAS IMPORTANTES, 88 & 44.1. Principales Enfoques para el Andlisis del Gasto Paiblico. 89 4.4.2. Principales efectos del gasto publica. 89 5. LIMITES DEL GASTO PUBLICO. 92 6. 4.6. CUANTIFICACION Y SIGNIFICACION DE LOS EFECTOS DEL GASTO PUBLICO, 944.6.1. Concepto de Multiplicador del Gasto Pitblico. 4.6.2. Explicaciones y Demostraciones Analiticas, 4.6.3. Principales Restricciones del Multiplicador del Gasto. 4.7. EJERCICIOS DEL CAPITULO IV. CAPITULO V LOS RECURSOS PUBLICOS, CLASIFICACIONES, SIGNIFICACION E IMPORTANCIA. 5.1. CONCEPTOS DE RECURSOS PUBLICOS. 5.2, CLASIFICACIONES DE LOS RECURSOS PUBLICOS. 5.3. DIFERENCIAS ENTRE RECURSOS PUBLICOS E INGRESOS PUBLICOS. 5.4, IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS PUBLICOS. 5.4.1. Nivel, Evolucion y Estructura de los Ingresos Fiscales del Gobierno Central, durante el periodo 1991-1996 5.5. DIFERENTES GENEROS DE RECURSOS. 5.5.1. Recursos Patrimoniales. 5.5.2. Recursos Tributarios. 5.5.3. Recursos del Crédit 5.5.4. Recursos de la Emision Monetaria. 5.5.5.Diferencias entre Precio Piblico, Precio Simple y Tasa. 5.6. EJERCICIOS DEL CAPITULO V. CAPITULO VI. TEORIA GENERAL DE TRIBUTACION, SU SIGNIFICACION Y UTILIDAD PRACTICA. 6.1. CONCEPTOS GENERALES. 6.2. PRINCIPIOS DE LA TRIBUTACION Y SU SIGNIFICACION. 6.2.1. Principio de la Legalidad. 6.2.2. Principio de Igualdad o Equidad Tributaria. 6.2.3. Principio de Economicidad y La Eficiencia Impositiva. 6.2.4. Principio de la Neutralidad. 6.2.5. Principio de la Comodidad en el Pago. 6.2.6. Otros Principios de Tributacin. 6.3. CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS. .3.1. Clasificacién Tradicional 6.3.2. Clasificacién Comin de los Ingresos Tributarios (CLACIT). 6.3.3. Clasificacién del FMI 6.4, CONCEPTOS Y CARACTERISTICAS SOBRE SISTEMAS TRIBUTARIOS. 6.4.1. Sistema Tributario Racional o Ideal. G.A.2, Sistema Tritutario Histérico 0 Real. 6.5. EFECTOS ECONOMICOS DE LOS IMPUESTOS. 6.5.1. Efectos de Percusién, Traslacién, Incidencia y Difusién. 1. La Percusion 0 Impacto del Impuesto. 94 94 98 101 107 107 107 110 wl ue 113 113 114 115 116 117 119 123 123 123 124 124 125 126 126 127 128 128 129 130 130 131 132 132 133 133 iti6.5.1.2. La Traslacion. 6.5.1.2.1. Principales tipos de traslacion impositiva. | 6.5.1.2.2, Principales causas de la Traslacion ‘impositiva. 6.5.1.3. La Incidencia del Impuesto 6.5.1.4. La Difusion. . Efectos de Amortizacion y Capitalizacion. Efectos sobre la Estabilizacion Econémica yel equilibrio general. Evasion del Impuesto y Causas Principales. .5.4.1. Principales Causas de la Evasion en los paises menos desarrollados. i 6.5.4.2. Principales Causas y Niveles de Evasion | en la Repitblica Dominicana. } 6.5.4.3. Acuerdos entre el gobierno de la Republica Dominicana j y el de los Estados Unidos sobre intercambio de i informacién tributaria y la Evasién Fiscal. i 6.6. ELEMENTOS PARA EL CALCULO DE LOS IMPUESTOS. | 6.6.1. Clasificacion de los Impuestos segin la Relacion entre la tasa y la base imponible. | 6.6.2. Impuestos Fijos. | 6.6.3. Impuestos Proporcionales. j 6.6.4. Impuestos Progresivos. 6.6.5 Impuestos Regresivos. 6.7. _CARACTERISTICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO DOMINICANO. 6.7.1. Significacién del Proceso de Reforma Tributaria, Jos Principales Tipos de Impuestos; sus Caracteristicas y Efectos mas Importantes. 6.7.1.1 ElImpuesto sobre la Renta, 6.7.1.2. Impuestos Generales al Consumo de Bienes y Servicios. 6.7.1.2.1. Formas y Métodos para la Aplicacion del Impuesto al Valor Agregado (IVA). 7.1.2.2. Valoracién ponderativa del IVA frente a Jos demas impuestos generales al consumo, 7.1.2.3.1a reforma del ITBIS y sus efectos mas importantes, 1.3. Impuestos Selectivos al Consumo de Bienes y Servicios. Sus clasificaciones y caracteristicas. 6.7.1.3.1, Clasificacin de los impuestos selectivos al consumo de bienes y servicios 6.7.13.2.La propuesta de reforma a los impuestos selectivos al consumo. Impuestos sobre el Comercio Exterior. 1. Caracteristicas y significacion de los Impuestos alas Importaciones. 133 133 134 135 136 136 137 138 139 139 140 M1 142 142 142 142 142 142 145 146 153 1G1 162 163 165 165 166 167 167 iim wer ltnk Sip: deni a 7 c Pp 8. 8 8 8,6.7.1.4.2. Caracteristicas de los Impuestos a las Exportaciones. 6.7.1.4,3.E] Arancel de Aduana como Instrumento de Politica ‘Tributaria y Sus Efectos Basicos. 6.7.1.4.3.1 Principales Caracteristicas del Arancel Dominicano Vigente, el Contexto Internacional, los Acuerdos de la Organizacion Mundial del Comercio (OMC) y la Reforma Arancelaria. 6.7.15. Impuestos al Patrimonio: Fundamentos, Objetivos y Modalidades. 6.7.1.5.1 Impuestos sobre la Posesién o Tenencia de Patrimonio. Impuesto a las Transferencias Patrimoniales, IMPUESTOS SOBRE LA GANANCIA DE CAPITAL. .9. EJERCICIOS DEL CAPITULO VI. CAPITULO VIL. EL PRESUPUESTO PUBLICO. 7.1. CONCEPTUALIZACION. 7.2. FUNCIONES BASICA DEL. PRESUPUESTO PUBLICO. 7.3. ALGUNOS PRINCIPIOS BASICOS PARA LA. FORMULACION Y MANEJO DEL PRESUPUESTO PUBLICO, 74, ELEMENTOS DE ANALISIS DEL PRESUPUESTO Y SUS EFECTOS MACROECONOMICOS. 7.4.1, Determinacion del Ahorro Corriente, el Balance Presupuestario y su Financiamiento. 7.4.2. El Presupuesto Publico y una Trampa de politica econémica. 7.5. DIFERENCIA ENTRE PLANIFICACION Y PRESUPUESTO. 7.6 ETAPAS DEL PRESUPUESTO PUBLICO. SUS CARACTERISTICAS Y OBJETIVOS. 7.6.1. Preparacién o Formulacion. 7.6.2. Aprobacién, 7.6.3 Ejecucién. 7.6.4, Control y Evaluacién. 7.7 EJERCICIOS DEL CAPITULO Vil. CAPITULO VIII. POLITICA FISCAL. 8.1 CONCEPTUALIZACION. 82 OBJETIVOS. 8.3. INSTRUMENTOS Y RAMAS DE LA POLITICA FISCAL. 8.4. INTERRELACION DE LA POLITICA FISCAL Y LA MONETARIA. SU SIGNIFICACION Y EFECTOS BASICOS. 8.5 EFECTOS MACROECONOMICOS DE LA POLITICA FISCAL, 168 169 173 175 175 177 178 181 187 187 188 189 191 195 196 197 198 198 199 200 200 203 207 207 207 207 209 2098.6 LA POLITICA FISCAL, LA GLOBALIZACION ECONOMICA Y UNA. ESTRATEGIA DE POLITICAS PROCEDENTES. 8.6 EJERCICIOS DEL CAPITULO VII. CAPITULO IX. LA DEUDA PUBLICA, CARACTERISTICAS Y EFECTOS MAS IMPORTANTES. 9.1 CONCEPTUALIZACION, 9.2, CRITERIOS DE DIFERENCIACION Y CLASIFICACION DE LA DEUDA PUBLICA. 9.2.1. Deuda Interna, 9.2.2, Deuda Externa. 9.2.3. Deuda Flotante ( préstamos de tesoreria). 9.2.4. Deuda Consolidada. 9.2.5. Deuda a Corto, Mediano y Largo Plazo. 9.3. EFECTOS E INCIDENCIAS DE LA DEUDA PUBLICA. 9.4. POLITICA DE ENDEUDAMIENTO PUBLICO Y SU SIGNIFICACION. 9.5. DEUDA PUBLICA COMO INSTRUMENTO DE POLITICA FISCAL. 9.6. CONCEPTOS SOBRE TIPOS DE CONVERSION DE LA DEUDA PUBLICA. 9.7. LIMITES DE LA DEUDA PUBLICA ¥ LOS CRITERIOS BASICOS DE EVALUACION. 9.8. DEUDA EXTERNA GLOBAL DE LA REPUBLICA DOMINICANA, NIVEL Y EVOLUCION RECIENTE. 9.9. EJERCICIOS DEL CAPITULO IX. CAPITULO X FINANZAS MUNICIPALES, CARACTERISTICAS E IMPORTANCIA 10.1. ASPECTOS GENERALES SOBRE EL ORIGEN DE LOS MUNICIPIOS Y SU EVOLUCION. 10.2.LOS AYUNTAMIENTOS EN REPUBLICA DOMINICANA Y SUS PRINCIPALES CARACTERISTICAS. 10.3, TECNICAS Y PROCEDIMIENTOS PARA EL MANEJO PRESUPUESTARIO Y FINANCIERO DE LOS AYUNTAMIENTOS, 10.4.LA LIGA MUNICIPAL DOMINICANA (L.M.D.), SU ROL Y FUNCIONES BASICAS. 10.5.LOS AYUNTAMIENTOS COMO PROMOTORES DEL DESARROLLO Y EL NIVEL COMPARATIVO DE MANEJO DE RECURSOS PUBLICOS. 10.6.LA MODERNIZACION DEL ESTADO Y LA REFORMA. MUNICIPAL DOMINICANA. 10.7.EJERCICIOS DEL CAPITULO X BIBLIOGRAFIA ANEXOS 210 213 215 215 216 216 216 217 217 217 218 218 219 220 222 223 225 229 229 230 232 234 235 237 239 243 247FINANZAS PUBLICAS Y GESTION FISCAL - ELNUEVO ROL DEL ESTADO EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACION ECONOMICA -PAUTAS PARA LA DIRECCION CENTRAL Y MUNICIPALINTRODUCCION La presente investigaci6n, parte de tres premisas fundamentales en cuanto al enfoque conceptual, nivel y alcance que debe cubrir un curso introductorio sobre Finanzas Piblicas y politica Fiscal dirigido a la formacién profesional y tecnica. La primera es, que hay un niicleo de Teoria Economica vinculado a la actividad financiera del Estado, que debe aprenderse como nocién elemental de Finanzas Pablicas. La segunda es, que las Finanzas Pablicas dentro de la politica y la teoria econémica moderna son més interesantes y convenientemente aplicables al anélisis. del mundo real de lo que sugieren los enfoques tradicionales y La tercera es, que los procesos de globalizacion han generado bloques econémicos que compiten entre si por asegurar espacios y mercados, rebasando las dimensiones locales y nacionales del Estado con lo cual reducen en esencia, su capacidad para ejercer soberanfa sobre su economia doméstica y propiciar una participacion mas equitativa enla produccion y distribucién de riquezas. Del conjunto de premisas sefialadas se deriva que para el manejo deliberado de las acciones del Estado se requiere la adopcion de criterios y supuestos que respondan a los nuevos paradigmas del sistema econ6mico globalizado, de tal forma, que permitan identificar las acciones del Estado que contribuyan a mejorar con efectividad el bienestar socio-econémico en tm pais con bajo nivel de equidad social. El desarrollo de los temas que contiene el presente estudio se realiza en diez 00 eapitulos, y al final de cada tema se propone un ejercicio para reflexion y anilisis. En el Capitulo I se formulan algunas definiciones conceptuales relacionadas con el tema principal de la investigacion. De igual modo, se identifican las principales corrientes del pensamiento econdmico y financiero, agrupandolas en dos grandes categorias: Pensamiento Economico y Financiero no Sistematizado y Pensamiento Econémico y Financiero Sistematizado, Fl Capitulo TI contiene un breve anilisis acerca del origen y naturaleza del Estado, el Gobierno, el Sector Piblico, las necesidades y los Servicios Pilblicos, asi como los principales indicadores del sector y su significacion analitica. el Capitulo Ill se realiza una breve descripcion del Sector Pablico Dominicano, destacando los érganos que lo componen y sefialando sus caracteristicas mas relevantes.Los Capitulos IV, V, VI y VII constituyen el nucleo central del contenido del presente estudio, Se refieren a los Gastos Publicos, los Recursos Pitblicos, la Teoria General de la Tributacion y el Presupuesto Pablico. Los Capitulos Vill y IX contienen algunas reflexiones conceptuales acerca de la Politica Fiscal y la Deuda Publica. Se debe reiterar que para una mejor comprensién_ de los aspectos tratados, se impone la discusion y desarrollo de cada uno de los cuestionarios que aparecen al final de cada capitulo. Las respuestas a los mismos, pueden ser complementadas mediante consultas l material bibliografico de referencia. El Capitulo X finalmente, trata sobre las finanzas Municipales, sus caracteristicas ¢ importancia, asi como un breve analisis a cerca del origen y evolucién de los Municipios y la gestion municipal dominicana.CAPITULO 1 RESENA HISTORICA Y EVOLUCION DEL PENSAMIENTO. ECONOMICO FINANCIERO 1.1. DEFINICIONES CONCEPTUALES iste gran similitud entre los conceptos de Actividad Financiera y Actividad Econémica. Con objetividad la actividad financiera constituye una categoria particular de la actividad econémica. Por Actividad Econémica se debe entender aquella “actividad humana encaminada a la obtencién de medios escasos” 2/ como son los llamados bienes y servicios econdmicos, los cuales se ordenan con respecto a la satisfaccién de las necesidades. No obstante, cuando se trata de la Actividad Econémica realizada por el Estado, como entidad de Derecho Piblico, a fin de satisfacer necesidades sociales o colectivas a través del gasto publico, esta actividad se denomina Actividad Financiera, L11. Finanzas Las finanzas se distinguen de la economia en su objeto de estudio, la ultima estudia las leyes socio-econémicas que rigen los procesos de produccion, distribucion, cambio y consumo de bienes y servicios, mientras las finanzas se encargan de estudiar la actividad financiera que resulta de las acciones realizadas por las diferentes entidades € individuos, que constituye una categoria particular de la actividad econdmica. Es decir, las Finanzas como ciencia en sentido general ypractico, estudian los medios para obtener fondos y los métodos y criterios para administrar y asignar esos fondos en funcién del interés u objetivo que persiga la entidad que desarrolla la actividad. En este sentido, las Finanzas pueden estudiarse a nivel individual, a nivel de Empresas y con relacién al Estado. A Nivel individu: as finanzas tienen el propésito de proveer parametros que permitan la obtencién y aplicacién de recursos para la toma de decisiones y el logro de objetivos en correspondencia con la racionalidad y el interés de particulares. La complejidad de la actividad econémica del presente exige al profesional de las ciencias econémicas y sociales un gran dominio del instrumen- ‘al analitico-financiero para Ia toma de decisiones que resulten adecuadas y convenientes a los fines del sujeto de la actividad econémica. 27 Fornaclari, Mario; Rios, Raul A: Finanzas Piblicus. Ed.Kapeluz. Buenos Aires, Argentina 1976. Pig. 3.