REGIMENES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL Y SUS TITULOS DE

IMPUTACION.

Resumen:

El régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en Colombia fue consagrado

normativamente por primera vez en la Constitución de 1991, y a partir de ese momento
se constituyó como un mecanismo de protección y una garantía constitucional de los
administrados. Así mismo, con la entrada en vigencia de la Constitución, el enfoque de
la responsabilidad varió para tomar como eje central el concepto de daño antijurídico. El
artículo 90 de la Constitución consagra la cláusula general de responsabilidad patrimonial
del Estado, en forma de mandato imperativo, que es aplicable a todas las autoridades
estatales y a los diversos ámbitos de la responsabilidad (contractual o extracontractual,
entre otras). Así mismo, de tal artículo se desprende una garantía para los administrados,
que está estrechamente relacionada con el derecho de acceso a la administración de
justicia y una obligación para el Estado de repetir contra sus agentes, cuando la
administración pública haya resultado condenada y se demuestre la culpa grave o el dolo
del mismo. Para la configuración de la responsabilidad patrimonial del Estado consagrada
en el artículo 90 constitucional es necesaria la comprobación de (a) un daño antijurídico,
(b) que le sea imputable al Estado (causalidad jurídica) y que sea (c) producido por una
acción u omisión de una entidad pública o de alguno de sus agentes (causalidad, material).

La imputación del daño antijurídico a la Administración pública implica que debe existir
un fundamento o razón jurídica que permita la atribución de una conducta (activa u
omisiva) a una autoridad pública, en una circunstancia determinada. En consecuencia, la
denominada imputación jurídica supone el establecer o identicar aquel fundamento o
razón de la obligación de reparar o indemnizar determinado daño antijurídico a partir de
los diferentes regímenes y títulos de imputación que tienen cabida en el artículo 90 de la
Constitución Política esto es el régimen subjetivo, falla del servicio y el régimen objetivo
daño especial y riesgo excepcional.

PALABRAS CLAVES: daño antijurídico, títulos de imputación, falla del servicio,

administración, responsabilidad patrimonial, regímenes, conducta.
Abstract

The regime of patrimonial responsibility of the State in Colombia was normatively

enshrined for the first time in the 1991 Constitution, and from that moment on it was
constituted as a protection mechanism and a constitutional guarantee of the administered.
Likewise, with the entry into force of the Constitution, the focus of liability changed to
take as its central axis the concept of unlawful damage. Article 90 of the Constitution
establishes the general clause of patrimonial responsibility of the State, in the form of an
imperative mandate, which is applicable to all state authorities and to the various areas of
responsibility (contractual or extra-contractual, among others). Likewise, such article
gives rise to a guarantee for the administered, which is closely related to the right of access
to the administration of justice and an obligation for the State to repeat against its agents,
when the public administration has been convicted and it is proven gross guilt or fraud
thereof. For the configuration of the patrimonial responsibility of the State enshrined in
article 90 of the Constitution, it is necessary to verify (a) an unlawful damage, (b) that is
attributable to the State (legal causality) and that is (c) produced by an action or omission
of a public entity or one of its agents (causality, material).

The imputation of unlawful damage to the Public Administration implies that there must
be a legal basis or reason that allows the attribution of conduct (active or omission) to a
public authority, in a given circumstance. Consequently, the so-called legal imputation
involves establishing or identifying that foundation or reason for the obligation to repair
or compensate certain unlawful damage from the different regimes and accusation titles
that have a place in Article 90 of the Political Constitution, that is, subjective regime,
service failure and the objective regime special damage and exceptional risk.

KEY WORDS: unlawful damage, imputation titles, service failure, administration,

patrimonial responsibility, regimes, conduct.
 INTRODUCCION

El Estado de Derecho se funda en dos grandes axiomas: El principio de legalidad y la

responsabilidad patrimonial del Estado. La garantía de los derechos y libertades de los
ciudadanos no se preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en
sus actuaciones se sujeten a la ley, sino que también es esencial que si el Estado en
ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión lo repare
íntegramente. (CELIS, 2017) . Por lo cual La responsabilidad patrimonial del Estado
entonces se da como un instrumento de protección de los administrados frente al aumento
de la actividad del poder público, el cual puede generar daños, como respuesta normal y
legítima de tal actividad, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las
autoridades, lo que hace necesario una mayor garantía jurídica de los particulares. Así, el
Estado debe responder por los perjuicios antijurídicos cometidos por la “acción u omisión
de las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio antijurídico
y éste sea imputable al Estado, Se origine un traslado patrimonial del Estado al
patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización.

El artículo 90 de la Carta Política consagra este régimen bajo el cual la parte actora le
corresponde demostrar que por parte de la autoridad respectiva se dio un comportamiento
activo u omisivo, que le generó algún daño y que dicha conducta y daño respectivo, se
encuentran causalmente relacionados. Frente a esta situación, el Estado podrá exonerarse
de responsabilidad, solamente si acredita la fuerza mayor, el hecho exclusivo de la víctima
o el hecho exclusivo de un tercero, sin que pueda alegar como eximentes el caso fortuito
o una conducta diligente y cuidadosa, por cuanto en ese tipo de responsabilidad, antes
que la antijuridicidad del actuar del ente administrativo, lo que importa es la
antijuridicidad del daño antijurídico. El daño antijurídico, a efectos de que sea
indemnizable, requiere que este cabalmente estructurado, por tal motivo, es
imprescindible que se acrediten los siguientes aspectos relacionados con la lesión o
detrimento cuya reparación se reclama: 1) debe ser antijurídico, esto es, que la persona
no tenga el deber jurídico de soportarlo; 2) que se lesione un derecho, bien o interés
protegido legalmente por el ordenamiento; 3) que sea cierto, es decir, que se pueda
apreciar material y jurídicamente; por ende no pude limitarse a una mera conjetura. La
imputación jurídica del daño antijurídico está relacionada con los diversos títulos de
imputación, tanto subjetivos (falla del servicio) como objetivos (riesgo excepcional y
daño especial), a través de los cuales se puede sustentar el deber de reparar a condición
de la estructuración de un daño antijurídico. En base a lo anterior podemos decir que la
responsabilidad patrimonial estatal “se articula como una garantía de los ciudadanos, mas
no como una potestad “sino como un aparato de garantía propuesto a aminorar las
consecuencias negativas que pueda crear dicha actividad.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

Respecto a la responsabilidad patrimonial del Estado, debe afirmarse que la Carta Política
de 1991 por primera vez constitucionalizó dicho principio, ya que ningún ordenamiento
constitucional anterior se ocupó de consagrar cláusula general expresa alguna al respecto,
situación que no impidió que la Corte Suprema de Justicia y en especial, el Consejo de
Estado, encontraran sustento constitucional para deducirla específicamente el artículo 16
de la Constitución Nacional de 1886, planteando en el campo extracontractual, la
presencia de varios regímenes de responsabilidad, como la falla en el servicio, el régimen
de riesgo y el de daño especial. Y en base a estos a Carta Magna en el artículo 90 fija por
primera vez el fundamento del principio en el que confluyen todos los regímenes
tradicionales de responsabilidad estatal - precontractual, contractual y extracontractual-,
constituyéndose en presupuesto insoslayable de la concepción social y democrática del
Estado.

Lo esencial del cambio introducido por el artículo 90 de la Constitución radica entonces

en que ahora el fundamento de la responsabilidad no es la calificación de la conducta de
la Administración, sino la calificación del daño que ella causa. No se trata de saber si
hubo o no una falla en el servicio, es decir una conducta jurídicamente irregular, aunque
no necesariamente culposa o dolosa, sino de establecer si cualquier actuar público
produce o no un daño antijurídico, es decir un perjuicio en quien lo padece, que no estaba
llamado a soportar. Este nuevo fundamento de la responsabilidad estatal, radicado ahora
en la noción de daño antijurídico, ha sido considerado como acorde con los valores y
principios que fundamentan la noción del Estado Social de Derecho, especialmente con
la especial salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares frente a la actividad
de la Administración, a la que este modelo de Estado propende; también con la efectividad
del principio de solidaridad y del de igualdad de todos ante las cargas públicas. La
responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico encuentra fundamento
en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, desarrollado in
extenso por la jurisprudencia y expresamente consagrado en el artículo 90 de la
Constitución Política, el cual a su vez debe interpretarse en concordancia con los artículos
del mismo ordenamiento Superior que, por un lado, le imponen a las autoridades de la
República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra y
bienes y, por el otro, la obligación de promover la igualdad de los particulares ante las
cargas públicas y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los demás derechos
adquiridos con arreglo a las leyes civiles. Esta protección constitucional al patrimonio de
los particulares se configura cuando concurren tres presupuestos fácticos a saber: un daño
antijurídico o lesión, una acción u omisión imputable al Estado y una relación de
causalidad.

Sin embargo, frente al alcance del artículo 90 de la Constitución de cara a la

responsabilidad patrimonial del Estado, este: debe interpretarse en concordancia con los
artículos 2°, 13, 58 y 83 del mismo Ordenamiento, que imponen a las autoridades de la
República el deber de proteger a todas las personas en Colombia en su vida, honra, y
bienes (art. 2°) y, por el otro, la obligación de promover la igualdad de los particulares
ante las cargas públicas (art. 13) y de garantizar la confianza, la propiedad privada y los
demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles (arts. 58 y 83).

ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO

los elementos cuya acreditación resulta necesaria para que pro-ceda la declaratoria de la
responsabilidad del Estado con base en cualesquier régimen o título de imputación son:
1) un daño o lesión de naturaleza patrimo-nial o extrapatrimonial, cierto y determinado
—o determinable—, que se inflige a uno o a varios individuos y; 2) una conducta, activa
u omisiva, jurídicamente imputable a una autoridad pública, esto es, que el daño se
produzca como con-secuencia directa de la acción o la omisión atribuible a la entidad
accionada. (ORTIZ, 2015)

En ese contexto, es claro que la cláusula general de responsabilidad patrimonial del

Estado, contenida en el artículo 90 ibídem, se soporta única y exclusivamente en los dos
elementos antes referidos de daño antijurídico e imputación —entendida esta última como
atribución de la respectiva lesión, sin que sea posible predicar la existencia y necesidad o
valoración y análisis de otro tipo componentes a efectos de configurar la responsabilidad
estatal. Ciertamente, el actual mandato constitucional es no solo imperativo —ya que
ordena al Estado responder sino que no establece distinciones según los ámbitos de
actuación de las autoridades públicas, sean precontractuales, contractuales o
extracontractuales.

La anterior posición ha sido asumida por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en

reiteradas ocasiones, en las cuales se ha puntualizado, entre otros aspectos, los siguientes:
son dos las condiciones indispensables para la procedencia de la declaración de la
responsabilidad patrimonial con cargo del Estado y demás personas jurídicas de derecho
público, a saber: el daño antijurídico y la imputabilidad del daño a alguna de ellas.

TÍTULOS JURÍDICOS DE IMPUTACIÓN

1. Régimen subjetivo de responsabilidad (falla del servicio)

La falla del servicio o la falta en la prestación de este se traduce como se indicó, en el

incumplimiento de un deber jurídico a cargo del Estado; esta falla se configura por
retardo, irregularidad, ineficiencia, omisión o ausencia del Estado. El retardo se da
cuando la Administración actúa tardíamente en prestarle el servicio a la ciudadanía;
la irregularidad, por su parte, se configura cuando se presta el servicio en
formadiferente a como debe hacerse en condiciones normales, contradiciendo las
normas, reglamentos u órdenes que lo regulan y la ineficiencia se da cuando la
Administración presta el servicio pero no con diligencia y eficacia, como es su deber
legal. Y obviamente se da la omisión o ausencia cuando la Administración, teniendo
el deber legal de prestar el servicio, no actúa, no lo presta y la ciudadanía queda
desamparada. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante y reiterada
en definir a la falla del servicio como:

la violación de una obligación a cargo del Estado, y que para lograr determinar cuál
es el contenido obligacional al que está sujeto el Estado frente a un caso concreto,
debe el juez referirse en primer término, a las normas que regulan de manera concreta
y específica la actividad pública causante del perjuicio. Y si se afirma que el juez debe
referirse en primer término a la mencionada normatividad concreta y específica, es
porque, como se arma en la precitada sentencia, “los doctrinantes han ampliado la
determinación de la obligación administrativa diciendo que esta existe no solo en los
casos en que la ley o el reglamento la consagra expresa y claramente, sino también en
todos aquellos eventos en que de hecho la Administración asume un servicio o lo
organiza; y lo mismo cuando la actividad cumplida está implícita en la función que el
Estado debe cumplir”. En el presente evento se produjo la detención de un ciudadano
por fuera de las pautas legales, configurándose así, a juicio de la Sala, una falla del
servicio imputable al Departamento Administrativo de Seguridad, que compromete la
responsabilidad extracontractual de esa dependencia administrativa.

De este modo, las obligaciones que están a cargo del Estado y por lo tanto la falla del
servicio que constituye su trasgresión—, han de mirarse en concreto frente al caso
particular que se juzga, teniendo en consideración las circunstancias que rodearon la
producción del daño que se reclama, su mayor o menor previsibilidad y los medios
de que disponían las autoridades para contrarrestarlo. Se le exige al Estado la
utilización adecuada de todos los medios de los que está provisto, en orden a cumplir
el cometido constitucional en el caso concreto; si el daño se produce por su incuria en
el empleo de tales medios, surgirá su obligación indemnizatoria o reparatoria; por el
contrario, si el daño ocurre pese a su diligencia no podrá quedar comprometida su
responsabilidad. En este sentido, la jurisprudencia de la Sección Tercera ha
desarrollado el concepto de “falla relativa o relatividad de la falla del servicio”, la
cual, según la jurisprudencia del Consejo de Estado consiste en que

No es el Estado un asegurador general, obligado a reparar todo daño, en toda

circunstancia, pues la administración de justicia, debe observar la ley sustantiva,
consultar la jurisprudencia e inspirarse en la equidad, para aplicar los principios de
derecho y fundamentar las decisiones en las diversas tesis sobre los cuales se edifica
y sirve de razón a la imputación del deber reparador. Así en el caso presente la
relatividad del servicio debe entenderse en cuanto no era exorbitante disponer, porque
existían elementos materiales y humanos para una misión debida. Se ha dicho que al
Estado se le deben exigir los medios que corresponden a su realidad, haciendo caso
omiso de las utopías de la concepción ideal del Estado perfecto, omnipotente y
omnipresente. A esto se ha llamado la teoría de la relatividad del servicio, a fin de no
pedir más de lo posible, pero con la misma lógica debe concluirse que el Estado debe
hacer todo cuanto está a su alcance.
2. IMPUTACIÓN OBJETIVA DENTRO DEL RÉGIMEN DE FALLA DEL
SERVICIO.

Respecto de la imputación del daño antijurídico por conductas omisivas,

específcamente, cuando el Estado pese a tener la obligación de impedir un resultado
lesivo se abstiene de actuar, la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado ha
utilizado el concepto de imputación objetiva para abordar el estudio de la atribución
de responsabilidad en tales eventos. En efecto, tal y como lo ha precisado la
jurisprudencia de la Sección Tercera,

Es en el plano de la omisión donde con mayor claridad se verifica la insuficiencia del

dogma causal, motivo por el cual el juez recurre a ingredientes de tipo normativo para
determinar cuándo una consecuencia tiene origen en algún tipo de comportamiento y,
concretamente, a quién resulta endilgable o reprochable la generación del daño; de lo
contrario la omisión no tendría asidero, comoquiera que a partir de la inactividad no
se deriva nada, es decir, no se modifica el entorno físico, en ese orden de ideas, el
derecho de daños ha evo-lucionado en la construcción de instrumentos normativos y
jurídicos que permiten solucionar las insuficiencias del denominado nexo causal
importado de las ciencias naturales, para brindar elementos que permitan establecer
cuándo un determinado daño es atribuible a la acción u omisión del sujeto.

De conformidad con lo anterior, se tiene que la imputación objetiva ha servido para

atribuir ciertos daños que el denominado “nexo causal” no lograba explicar con
fundamento en las ciencias naturales. En efecto, la imputación objetiva, cuyo génesis
está en el derecho penal, ha venido permeando otras ramas del derecho de daños,
como la administrativa y la civil, incluso, el ámbito de la responsabilidad
internacional de los Estados103, y ha suministrado al juez herramientas propias de las
ciencias sociales para que pueda establecer cuándo un daño resulta imputable
(atribuible) a un determinado sujeto.

3. RÉGIMEN OBJETIVO DE RESPONSABILIDAD

Bajo la égida de este régimen de responsabilidad como se indicó antes no se está en

presencia del incumplimiento de un deber jurídico a cargo de la Administración, sino
que, por el contrario, se está en presencia de actividades lícitas desarrolladas por el
Estado, pero que, eventualmente pueden causar daños a los particulares, en ese
sentido, dos son las formas de actuación de la Administración que comprometen su
responsabilidad patrimonial; 1) el daño especial, derivado de la ruptura del principio
de igualdad de todos los ciudadanos frente a las cargas públicas y, 2) el riesgo
excepcional o responsabilidad por riesgo creado1) El título jurídico de imputación
consistente en el daño especial, resulta aplicable, de acuerdo con lo expresado por la
jurisprudencia de la Sección Tercera, cuando se presenta el denominado
“rompimiento del principio de equilibrio frente a las cargas públicas”, ocasionado por
la actividad lícita y legítima de autoridades estatales, que causa daño antijurídico,
respecto del cual, el ciudadano no está en el deber de soportar, pues la carga pública
que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. De ahí
que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación
de reparar el daño irrogado a las víctimas. Esta solución no es cosa distinta que el
cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en
el artículo 13 de la C. P

Concepto de daño especial “Aquel que se inflige al administrado en desarrollo de

una actuación legítima del Estado ajustada en un todo a la legalidad pero que debe ser
indemnizado por razones de equidad y de justicia distributiva, en la medida en que la
administración se ha beneficiado de un daño anormal, desmesurado o superior a aquel
que deben sufrir los administrados en razón a la naturaleza particular del poder
público, el cual entraña de esta suerte un rompimiento de igualdad ante las cargas del
poder público.” La primera aplicación de este tipo de responsabilidad la encontramos
por parte del Consejo de Estado Colombiano se dio en el año 1947, al decidirse la
existencia de responsabilidad patrimonial estatal por los perjuicios causados al
periódico El Siglo en el año 1944 por la suspensión del diario durante 27 días, con
ocasión del acordonamiento de que fueron objeto sus instalaciones por parte de la
Policía, debido a las medidas de orden público para controlar el intento de golpe de
Estado del presidente de la época. En esta ocasión, la Corporación consideró que si
bien la influencia del derecho comparado resultaba útil para la jurisprudencia, la
adopción de nuevas instituciones debía acompasarse a la realidad nacional. Así se
expuso tal criterio en dicha providencia:
Examinadas las anteriores doctrinas modernas, bien se ve que comparadas con
remotas teorías de derecho, la jurisprudencia ha venido en constante progreso, no por
saltos sino lentamente, partiendo del viejo principio de la irresponsabilidad total y
pasando gradualmente por los de la responsabilidad culposa y la responsabilidad sin
falta, a los actualmente en vigor del enriquecimiento sin causa y del daño especial,
señalando los avances del derecho tanto en el tiempo como en el espacio.

El título de imputación de riesgo creado , riesgo excepcional deriva su existencia

de la consideración según la cual el sujeto de derecho que des-pliega una actividad
cuya realización implica el riesgo de ocasionar daños, debe asumir la responsabilidad
derivada de la causación de estos en el evento en que sobrevengan o de que, aun
cuando la actividad no entrañe verdadera peligro-sidad, conlleva la asunción de las
consecuencias desfavorables que su ejercicio pueda producir, por parte de la persona
que se beneficia de dicha actividad.Dentro del título jurídico de imputación del riesgo
creado o riesgo excepcional pueden existir cuatro modalidades de responsabilidad, a
saber: a) res-ponsabilidad por riesgo-peligro128; b) responsabilidad por riesgo
beneficio, c) riesgo-conflictoy d) responsabilidad por riesgo álea1, respecto de los
cuales, para efectos del objeto del presente trabajo de investigación, solo será materia
de análisis el concerniente al denominado “riesgo conflicto”, derivado de ataques
terroristas producidos por grupos subversivos, habida cuenta de que es en dicho
contexto donde se presentan numerosas violaciones graves a derechos humanos en
contra de la población civil.

CONCLUSIÓN

La Responsabilidad Extracontractual del Estado en Colombia se encuentra

establecida en el artículo 90 dela constitución política la cual constituye un gran
avance en nuestra legislación ya que consagra de forma explícita y precisa la
Responsabilidad del Estado y trae consigo los elementos determinantes de la misma:
El daño Antijurídico y la imputación fáctica y jurídica así mismo se puede decir que
la determinación del titulo de imputación incide directamente en el aspecto probatorio
y en los eximentes de responsabilidad, pues mientras en el régimen subjetivo se exime
demostrando la diligencia y prudencia, en el objetivo se debe demostrar la ocurrencia
de la causa extraña y ajena a la administración, como son: la fuerza mayor, la culpa
exclusiva y determinante de la víctima o de un tercero no obstante hay que tener en
cuenta que los títulos de imputación de responsabilidad del Estado, no se encuentran
determinados y expresamente definidos en la legislación positiva, ya que su
desarrollo ha sido eminentemente jurisprudencial y para finalizar también hay que
hacer referencia a que el estado le corresponde indemnizar a los ciudadanos que
resulten afectados con la acción omisión, licita o ilícita de las autoridades públicas,
una vez sea demostrado por el afectado la falla, el hecho, el daño antijurídico y el
nexo causal entre el daño y la falla o el daño y el hecho, según el título de imputación
alegado y probado, o el precisado por el Juez en virtud del principio iura novit curia.

BIBLIOGRAFÍA
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