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Año 7 • Número 11 • Febrero 2015 LEY • DERECHO • JURISPRUDENCIA

Institucionalidad
Democrática
René Portillo Cuadra
Doctor en Derecho Pluralista Público y Privado. Abogado y Notario.
Secretario General de la UTEC y Catedrático Universitario de
reconocida competencia y moralidad.

I. ¿QUÉ ES INSTITUCIONALI- se construye a partir de los elementos


DAD DEMOCRÁTICA? que la conforman, así nos atrevemos a

E
conceptualizarla como: “El conjunto de
s un conjunto de reglas que sirven normas jurídicas, entidades del poder
para el ejercicio del poder público, público y funcionarios que intervienen,
que constituyen mecanismos de para la satisfacción y cumplimiento de
garantía y protección de los derechos de los derechos y garantías del ser humano
ciudadanos. en sus relaciones con el Estado y los
particulares”.
La institucionalidad es el puente que
comunica a la sociedad, el Estado, el A menudo se confunde la noción
mercado y los ciudadanos, determina Estado de derecho con institucionalidad
las reglas del juego que garantizan democrática, el primero en mención,
certidumbre a las actividades privadas, es un elemento consustancial a la
sociales y públicas. (1) institucionalidad, entre ambas existe
una relación de género a especie, siendo
No existe un solo concepto que defina la el primero la especie, la cual se define
institucionalidad democrática, más bien como: “Un sistema de leyes ordenado

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en torno a una constitución, la cual es el la Carta Democrática Interamericana,


fundamento jurídico de la actuación de aprobada el 11 de septiembre de 2001,
las autoridades y funcionarios para que en sesión especial de la Asamblea de la
se someten a las normas de ésta”. OEA, expresa: “Este instrumento interna-
cional proclama como objetivo prin-
También es común confundir go- cipal el fortalecimiento y preservación
bernabilidad democrática con insti- de la institucionalidad democrática,
tucionalidad. “La gobernabilidad es un al establecer que ruptura del orden
proceso permanente de concertación democrático o su alteración, que afecte
entre el gobierno y la sociedad civil, gravemente el orden democrático en un
para lograr acuerdos político- sociales Estado miembro, constituye un obstáculo
en el marco de respeto de normas insuperable para la participación de su
e instituciones reguladoras de las gobierno en las diversas instancias de la
relaciones entre los individuos”. (2) OEA.” (4)

Imposible imaginar un país que tenga II. COMPONENTES DE LA INSTI-


gobernabilidad democrática, sin tener TUCIONALIDAD DEMOCRÁTICA.
una institucionalidad sólida y eficaz;
entre ambas categorías existe una La institucionalidad está integrada al
relación indisoluble, a tal punto, que una menos por tres elementos básicos: 1)
determina la existencia de la otra. Un sistema de normas jurídicas; 2) Las
entidades o instituciones del Estado; y, 3)
De acuerdo al Programa de Naciones Los servidores públicos. En este apartado
Unidas para el Desarrollo, PNUD, la analizaremos cada uno de ellos.
gobernabilidad es un factor del desarrollo
humano y a la vez es una herramienta a) Sistema de normas jurídicas: Tiene
para crear un entorno adecuado para su fundamento desde la Constitución de
mejorar las condiciones de vida de las la República como la ley fundamental,
personas. en ella se recogen los principios,
derechos y garantías de la persona
El PNUD considera que la reducción de humana, la organización del gobierno y
la pobreza, es en gran medida función los procedimientos en que descansa el
de la calidad de las instituciones de sistema político salvadoreño.
los países y sus políticas, y que la
democracia y el desarrollo sostenible, La relación que se da entre el gobierno
requieren de instituciones transparentes, y los ciudadanos, son desarrollados por
con rendición de cuentas, funcionarios leyes secundarias y reglamentarias que
profesionales competentes y marcos engranan un sistema por medio del cual
reglamentarios de la vida económica y se armoniza la relación que se genera
política abiertos y equitativos.(3) entre estos actores y escenarios.

La institucionalidad democrática, tras- De tal manera que cuando un país


cendió de ser una premisa recogida por posee un marco regulatorio adecuado
la doctrina de las ciencias políticas, aun y actualizado, se vuelve un atractivo
concepto de derecho positivo, ya que que brinda seguridad jurídica a los

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particulares, inversionistas y a la reformas al Código Penal, Ley de


comunidad internacional. Lavado de Dinero y Activos, y otras,
pero la inseguridad continúa siendo
Para que la institucionalidad democrá- uno de los tres factores que más aqueja
tica funcione, las leyes deben aprobarse a la población salvadoreña. Por tal razón
observando toda la técnica legislativa podemos afirmar, que por decreto no se
pertinente, pero además, deben ser baja el índice de homicidios, tampoco se
parte de las políticas públicas que alcanza la paz social, es preciso impulsar
diseñan los gobiernos, las cuales para en paralelo políticas públicas adecuadas.
su eficacia requieren de planificación,
financiamiento y evaluación adecuados Por otra parte, algunas leyes han ido
y oportunos. perdiendo eficacia en la medida en que
el Estado no ha sido capaz de hacerlas
Una de las falencias de nuestro sistema cumplir. Muchas leyes se aprueban sin
normativo, recae precisamente en este presupuesto adecuado, y otras forman
aspecto, encontramos muchas leyes parte de un Estado de bienestar que no se
vigentes que no han tenido la eficacia corresponde con la capacidad financiera
esperada, por ejemplo: recientemente la de los gobiernos.
Asamblea Legislativa aprobó reformas
a Ley de Asocios Públicos Privados, Las leyes para que sean eficaces también
aprobó la Ley de Fomento y Desarrollo necesitan de una cultura de cumpli-
para la Micro y Pequeña Empresa, Ley miento, que solo es posible adquirirla
de Creación del Organismo Promotor cuando se invierte en educación,
de Exportaciones e Inversión, Ley formación en valores éticos, tolerancia
para la Agilización de Trámites de los y convivencia social, de tal manera, que
Proyectos de Construcción, Ley de en la medida en que una sociedad es más
Garantía Inmobiliaria, reformas a la educada adquiere más compromiso con
Ley de Zonas Francas, Industriales y de el respeto a la ley.
Comercialización, y otras.
b) Órganos e instituciones del Estado:
Las anteriores leyes están encaminadas Nuestra constitución reconoce que los
a fortalecer la economía del país, la Órganos fundamentales del gobierno
inversión y con ello la creación de empleo. son: El Legislativo, el Ejecutivo y el
La pregunta es: ¿por qué no mejora la Judicial. Las instituciones de segundo
economía del país? Una de las respuestas grado en nuestro sistema, son aquellas
la encontraremos en que las leyes por sí que no estando adscritas a las anteriores,
solas, no generan crecimiento económico realizan una labor de contraloría fiscal,
ni empleo, es necesario crear políticas electoral, social, política y jurídica,
públicas, para que el inversionista y el que permite un esquema de frenos y
ciudadano confíen los planes de gobierno contrapesos necesarios en un sistema
e inviertan. democrático.

Lo mismo podemos decir en el tema Así por ejemplo: La Corte de Cuentas


de seguridad, recientemente se aprobó de la República, el Tribunal Suprema
un nuevo Código Procesal Penal, más Electoral, la Procuraduría para la Defensa

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ejercer control político de los


actos de la administración
pública, elegir funciona-
rios públicos de segundo
grado, así como también
deducir responsabilidades
en algunos funcionarios,
por medio de antejui-
cios, interpelaciones y
llamamiento a comisiones
especiales.

de los Derechos Humanos, La Fiscalía


En el caso del Órgano Ejecutivo, presidio
General de la República y el Tribunal
por el Presidente de la República, le
de Ética Gubernamental e Instituto de compete la gestión de los negocios
Acceso a la Información Pública, entre públicos, lo cual desarrolla por medio de
otros, constituyen parte de un entramado un Consejo de Ministros.
que garantiza la eficacia de las normas
jurídica y su efectiva aplicación. En el caso del órgano judicial, integrado
por la Corte Suprema de Justicia,
El Artículo 86 de nuestra Constitución Cámaras y tribunales, les corresponde
regula: “El poder público emana del administrar pronta y cumplida justicia.
pueblo. Los Órganos del gobierno
lo ejercerán independientemente Una de las críticas que se ha hecho al
dentro de las respectivas atribuciones modelo institucional de nuestro órgano
y competencias que establecen la judicial, es la concentración de funciones
constitución y las leyes. Las atribuciones que posee el Presidente, quien a su vez,
de los órganos del gobierno son preside la Sala de lo Constitucional, sin
indelegables, pero estos se colaborarán perjuicio de la carga administrativa que
entre sí en el ejercicio de las funciones las funciones suponen, lo cual que
públicas.” distrae la verdadera labor que es la
administración de justicia.
La división de poderes es una caracterís-
tica fundamental de la instituciona- c) Servidores públicos: Son los
lidad, y se refleja en nuestra Constitu- responsables de activar el mecanismo
ción cuando expresa: “La Asamblea entre las leyes e instituciones. La
Legislativa es un cuerpo colegiado constitución salvadoreña expresa:
compuesto por Diputados, elegidos en “Los funcionarios son delegados del
la forma prescrita por la constitución, pueblo y no tienen más facultades
y a ella compete fundamentalmente la que las que expresamente les da la
atribución de legislar. ley”. Significa que su actuación está
regida por las leyes y por el principio
No obstante, las funciones que ejerce la de legalidad, quedando muy poco
Asamblea no solo se reflejan en leyes, parte margen de discrecionalidad en la toma
de sus atribuciones constitucionales, es de decisiones.

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III. PROCESOS IMPORTANTES años los funcionarios públicos que se han


QUE FORTALECEN O DEBILITAN LA elegido para dirigir estas instituciones son
INSTITUCIONALIDAD. productos de acuerdos partidarios, donde
se privilegia la aritmética legislativa y
En nuestro sistema normativo existen hasta la identidad partidaria, y no la
actos de gobierno, actos legislativos trayectoria e idoneidad del funcionario.
y administrativos, cada uno de ellos
tiene su propia esfera de incidencia y el Indicadores de gobernabilidad que inci-
funcionario competente para emitirlos. den en la institucionalidad democrática:

En la realidad salvadoreña este tema Uno de los parámetros con que se


ha sido muy controversial, a tal punto mide tanto el funcionamiento de la
que los ataques que ha sufrido nuestra institucionalidad democrática, como
incipiente institucionalidad democrática, la gobernabilidad, fue dado a conocer
se han dado porque funcionarios de la por el Banco Mundial en el año 2005,
Asamblea Legislativa sostienen la que la estableciendo 5 aspectos importantes
Sala de lo Constitucional quiere legislar que son: (6)
a través de sus fallos, declarando la
inconstitucionalidad de nombramientos a) Rendición de cuentas: Que mide
de funcionarios electos por la Asamblea, la vigencia y observancia de los
y por otro lado, Magistrados de ésta Sala derechos humanos, políticos y civiles;
han sostenido que algunos Diputados han b) Estabilidad política y ausencia de
violado la independencia judicial y se han violencia: Mide la posibilidad de
negado a cumplir los fallos judiciales. (5) amenazas violentas o cambios en el
gobierno, incluyendo el terrorismo;
Desde la sociedad civil se ha criticado c) Efectividad gubernamental: Mide
a los partidos políticos por hacer de la competencia de la burocracia
las elecciones de segundo grado un y calidad de la prestación de los
reparto de las instituciones, obteniendo servicios públicos;
cuotas de poder en su interior, dejando d) Estado de derecho: Mide la calidad
en un segundo plano la idoneidad, la de cumplimiento de los contratos,
imparcialidad, la apoliticidad partidaria la policía y las cortes, incluyendo la
y experiencia de quienes aspiran a estos independencia judicial y la incidencia
cargos públicos. del crimen;
e) Calidad regulatoria: Mide la
Así es como la población ha ido perdien- incidencia de las políticas hostiles al
do la confianza en algunas instituciones mercado; y,
y funcionarios, quienes responden más f) Control de la corrupción: Mide el
que al interés de la población y a las abuso del poder público para el
peticiones de quienes los nombran. beneficio privado, así como la captura
del Estado por las élites.
El mayor peligro que enfrenta nuestra
institucionalidad democrática, es pre- De acuerdo al Banco Mundial, El
cisamente éste, el reparto o cuoteo parti- Salvador es uno de los países que debe
dario en las instituciones. Por muchos trabajar más en la eficiencia del sistema

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legal, independencia del poder judicial comprometidos con la supremacía del


y calidad de la policía, en estos aspectos interés público y la probidad.
su nivel de aprobación no supera el
veinte por ciento de un cien por ciento; Para fortalecer la institucionalidad
en cambio en cuanto a libertad de prensa democrática en nuestro país, es preciso
ronda el ochenta y dos por ciento de que los procesos de formación de ley
aprobación.(7) se respeten. Las dispensas de trámite y
falta de discusión de los proyectos de ley
IV. CONCLUSIONES. afectan su credibilidad y eficacia.

Institucionalidad existe en todos los Podemos construir un mejor país para


regímenes incluyendo los dictatoriales, todos, si los servidores públicos y los
pero el calificativo democrático, supone ciudadanos logramos cumplir nuestros
un límite al ejercicio del poder público, deberes, ejercer nuestros derechos y
por tal razón siempre que hablemos de respetar los límites de nuestra actuación.
institucionalidad habremos de referirnos “La justicia es la reina de las virtudes
a un orden democrático. republicanas y con ella se sostiene la
libertad y la igualdad”. Simón Bolívar.-
Para que la institucionalidad democrá-
tica responda a los intereses de la BIBLIOGRAFÍA:
colectividad, es preciso que el poder se
administre con transparencia y rendi- 1. La Institucionalidad Democrática: Eje
ción de cuentas a la población, entre más articulador de la sociedad, el ciudada-
acceso tengan los ciudadanos a conocer no y Estado.UvalleBerrones, Ricardo.
las interioridades del gasto público, más http://biblio.juridicas.unam.mx/li-
eficiente será el aparato del Estado y más bros/31436/2.pdf 4/12/14
confianza generará en el ciudadano. 2. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/
gobernabilidad. 4/12/14.
La despolitización partidaria en el 3. http://onu.org.pe/temas/reduccion-
aparato gubernamental, es una de las de- la pobreza/. 5/12/14
tareas pendientes de nuestra naciente 4. Carta Democrática Interamericana.
institucionalidad democrática, es preciso Aprobada en el Vigésimo octavo perío-
que los partidos políticos hagan un do extraordinario de sesiones, en Lima,
esfuerzo por nombrar funcionarios Perú el 11 de septiembre de 2001.-
5. “Diputados de G-5 se resisten a acatar
sentencia de la Sala”. LPG. Edición de
fecha 11 octubre de 2014. Pág. 3
6. http://webworlbank.org “Banco Mun-
dial presenta nuevos indicadores de
gobernabilidad para 209 países.”2005.
4/12/14
7. Indicadores Mundiales de Gobernabi-
lidad y El Salvador. Banco Mundial.
19 agosto 2008. www.worldbank.org/
wbi/goberna.

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