MODIFICACIÓN DEL OBJETO CONTRACTUAL

En la contratación estatal.

Las modificaciones al objeto del contrato en materia de contratación

estatal pueden realizarse en casos excepcionales con el fin de evitar la
afectación o la paralización de la ejecución del objeto contractual e
impedir una grave afectación de los fines estatales.

En efecto, el tema de la modificación del objeto del contrato en materia

de contratación estatal ha generado gran controversia dado que, los
servidores públicos deben tener en cuenta necesariamente los siguientes
postulados a saber: (i) No es posible realizar un cambio al destino de los
recursos públicos que fueron afectados con ocasión a la ejecución del
contrato. (ii) El cambio del objeto no puede quebrantar los principios de
la selección objetiva, transparencia y de libre concurrencia de los
oferentes, dado que precisamente el proceso de selección giró en torno a
la adjudicación respecto de ese objeto contractual, sin que sea viable
alterar la esencia del respectivo contrato y los presupuestos que
permitieron la presentación de la oferta y la escogencia misma del
contratista. (iii) Considerando que la finalidad del contrato estatal es el
cumplimiento de los fines del Estado, no es posible que al momento de
una modificación no se atienda la necesidad planteada al momento de
adelantar y culminar el proceso contractual.

En efecto, en su momento el Consejo de Estado se pronunció sobre este

tema en tratándose de un contrato para el diseño y construcción, en los
que se reúne dos tipos contractuales: el contrato de consultoría y el
contrato de obra, indicando que es viable establecer que las
especificaciones de la obra podrán sufrir ajustes o variaciones en
desarrollo del contrato.

En este sentido, sobre las modificaciones contractuales, indicó que las

mismas no puede terminar trocando el objeto del contrato, es decir que
las especificaciones deben enmarcarse dentro de la misma obra para la
cual se adelantó el procedimiento de selección del contratista y la
adjudicación del contrato, pues de lo contrario, mutando el objeto del
contrato inicialmente adjudicado, se burlaría el principio de la selección
objetiva y de libre concurrencia de los oferentes.

De otra parte, se destaca que precisamente la Contraloría General de la

República conceptuó en su momento que los contratos estatales pueden
ser modificados de común acuerdo o en forma unilateral para evitar la
afectación o la paralización de la ejecución del objeto contractual y para
evitar una grave afectación de los fines estatales.

En el pronunciamiento se advirtió que la jurisprudencia de la Corte

Constitucional sostiene que la modificación de un contrato Estatal no
puede alterar su esencia convirtiéndolo en otro tipo de negocio jurídico.

Concepto 82709 de 2013

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

OFICINA JURÍDICA

80112-

2012EE0082709

Doctor

JUAN ALCIBIADES CELY AMAYA

Alcalde del Municipio de Cerinza

alcaldía@cerinza-boyaca.gov.co

Calle 7 No. 5 – 73 Teléfono: 7877287

Palacio Municipal Segundo Piso

Cerinza – Boyacá

Asunto: Contratación Estatal. Modificación objeto contractual.

Respetado doctor Cely Amaya:

1. ANTECEDENTE
 

La Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República recibió su solicitud en dos

escritos de fechas 22 y 25 de octubre 2012 con radicados 2012ER0101751 y 2012IE0058981
respectivamente, sobre el siguiente asunto:

“1-Al recibir la administración actual se encontró contratos que no se habían liquidado y que
todavía no se había cumplido en su totalidad el objeto contractual, como es el caso del
suministro de arenas para el acueducto municipal, que se realizó a través de invitación
pública.

2- En algunos contratos como el del suministro de arenas para la purificación del agua del
acueducto Municipal, de acuerdo a informes técnicos de, la SECRETARIA DE AGUA
POTABLE Y VIVIENDA del Departamento de Boyacá e inclusive del mismo gerente de la
Asociación de usuarios del servicio de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, sector Urbano del
Municipio de Cerinza, recomiendan modificar el objeto contractual ya que no se requiere toda
la cantidad de arenas establecidas en el objeto contractual y por el contrario se hace
necesario realizar el mantenimiento debido a la planta de tratamiento a fin de garantizar la
salud y la vida de los pobladores.

Por lo anterior solicito con el mayor comedimiento se sirva absolver la siguiente consulta:

1.- ¿Es posible modificar el objeto contractual de manera bilateral o unilateral teniendo en
cuenta lo anterior con el objeto de evitar detrimento patrimonial para el Municipio y afectación
a la población?

2.- ¿En el evento que no se pueda realizar la modificación del objeto contractual de manera
bilateral o unilateral, de qué manera se podría solucionar esta situación?

2. NORMATIVIDAD QUE REGLAMENTA EL TEMA

·         Ley 80 de 1993

·         Ley 1150 de 2007

  

3. DESARROLLO DEL TEMA CON FUNDAMENTO EN LA NORMA Y LA JURISPRUDENCIA.

Comencemos por mencionar que los conceptos emitidos por la Oficina Jurídica de la
Contraloría General de la República, son orientaciones de carácter general que no
comprenden la solución directa de problemas específicos, ni el análisis de actuaciones
particulares.

Sobre el asunto que se consulta, encontramos que el artículo 16 de la Ley 80 de 1993

establece en que situaciones puede presentarse la modificación bilateral y unilateral de los
contratos estatales y consagra para ello que:

“Si durante la ejecución del contrato y para evitar la paralización o la afectación grave del
servicio público que deba satisfacer con él, fuere necesario introducir variaciones en el
contrato y previamente las partes no llegan al acuerdo respectivo, la entidad en acto
administrativo debidamente motivado, lo modificará mediante la supresión o adición de obras,
suministros o servicios.

Si las modificaciones alteran el valor del contrato en veinte por ciento (20%) o más del valor
inicial, el contratista podrá renunciar a la continuación de la ejecución. En este evento, se
ordenará la liquidación del contrato y la entidad adoptará de manera inmediata las medidas
que fueren necesarias para garantizar la terminación del objeto del mismo.”

La norma en cita contempla, que es posible la modificación unilateral de los contratos para
evitar la afectación o la paralización de la ejecución del objeto contractual y para evitar una
grave afectación de los fines estatales para los cuales se pretendió la celebración del contrato;
sólo en dichos eventos se podrá modificar el contrato estatal, bien sea suprimiendo o
adicionando obras, suministros o servicios.

Nótese que las causas por las cuales es posible la modificación contractual en materia
unilateral, son las mismas para modificar el contrato de mutuo acuerdo.

Si lo que se pretende no es una modificación del contrato en los eventos que contempla la
norma, sino una modificación del objeto por considerar que éste “ya no se requiere” y en su
lugar “se hace necesario realizar (…)” objeto diferente al contratado, es decir, ejecutar otro
objeto, como lo manifiesta el peticionario en su escrito, nos encontramos en presencia de un
contrato adicional.

La jurisprudencia ha hecho una diferenciación entre el “contrato adicional” y la “adición de

contratos” al decir que “son diferentes el contrato adicional y la adición de contratos. Aquel es
un nuevo contrato, mientras ésta es una modificación de un contrato en ejecución (…) la
adición del contrato debe entenderse como un agregado a las cláusulas del mismo. Es un
instrumento apropiado para resolver las situaciones que se presentan cuando en desarrollo de
un contrato se establece la necesidad de incluir elementos no previstos expresamente en el
pliego de la licitación y por ende excluidos del contrato celebrado, pero que están ligados a
éste y resultan indispensables para cumplir la finalidad que con él se pretende satisfacer. En
estos casos, puede acudirse a una adición del contrato inicial con las limitaciones previstas en
la ley (…)”1

En Sentencia C-300 de fecha 25 de abril de 2012, expediente D-8699, la Sala Plena de la

Corte Constitucional recopila los conceptos y jurisprudencias emitidos con ocasión a la
modificación del contrato estatal y expone dos posiciones sobre lo que se entiende por
modificación del contrato estatal:

La primera de ellas determina que sólo se pueden modificar el plazo y el precio del contrato y
que cualquier modificación del objeto del contrato implica la celebración de un nuevo contrato 2,
y la segunda consagra que solamente habrá verdadera adición a un contrato cuando se
agrega al alcance físico inicial del contrato algo nuevo, cuando existe una verdadera
ampliación del objeto contractual3.

Para la Corte Constitucional “la reforma del objeto del contrato, en tanto elemento de su
esencia, debe tener lugar en un nuevo contrato, permitir lo contrario llevaría a autorizar la
sustitución sin el cumplimiento de formalidades propias del contrato estatal y en perjuicio de
los principios que persiguen tales reglas” 4, pues resalta que, la modificación del contrato no
puede alterar su esencia y convertirlo en otro tipo de negocio jurídico.

Para dar respuesta a sus interrogantes sobre la posibilidad de modificar el objeto contractual
de manera bilateral o unilateral y evitar un detrimento patrimonial, será su oficina asesora
jurídica quien estudie y analice si el caso puesto en consideración de éste Ente de vigilancia y
control fiscal en primer lugar se trata de una adición al contrato o de un contrato adicional.

 
Una vez determinada la situación de modificación del objeto contractual deberá proceder de
acuerdo con las facultades establecidas en la ley y en el texto del contrato a terminarlo o
adicionarlo bien sea que se trate de un contrato adicional o de una adición de contrato.

4. CONCLUSIÓN

Los contratos estatales en los términos el artículo 16 de la Ley 80 de 1993, pueden ser
modificados de común acuerdo o en forma unilateral para evitar la afectación o la paralización
de la ejecución del objeto contractual y para evitar una grave afectación de los fines estatales.

Conforme al art. 43 del Decreto Ley 267 de 2000, la Oficina Jurídica es una dependencia
asesora, por lo que los conceptos que emite carecen de fuerza vinculante, según el carácter
que les atribuye el art. 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.

Le informamos además que puede conocer y consultar los conceptos que, con relación a este
y otros temas, ha proferido la Oficina Jurídica, visitando el enlace normatividad - conceptos de
nuestro portal institucional: http://www.contraloriagen.gov.co.

Cordial saludo;

ALBA DE LA CRUZ BERRIO BAQUERO

Directora Oficina Jurídica

Proyectó: Johana Milena Valenzuela Pardo

Radicados: 2012ER0101751 y 2012ER0102964

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Pie de página

(1) Sentencia de 26 de agosto de 1998 Rad. 1.121 Consejo de Estado, Sala de Consulta y
Servicio Civil. Consejero Ponente: César Hoyos Salazar.

(2) Sentencia de 26 de enero de 2006, Sección Quinta del Consejo de Estado

(3) Concepto del 18 de julio de 2002 al referirse al contrato de obra pública, Sala de Consulta
y Servicio Civil del Consejo de Estado.

(4) Sentencia C-300 de 25 de abril de 2012, Exp. D-8699, Sala Plena Corte Constitucional.