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Economista de la
Universidad de los
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100 Años
de Servicio Eléctrico en Colombia

Luis Mauricio Cuervo González

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1992

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CONTENIDO

Prólogo ... 9
Presentación 13
Introducción 15

PRIMERA PARTE
EL DESEMPEÑO DEL SECTOR ELÉCTRICO COLOMBIANO
ENTRE 1889 Y 1967
CAPITULO 1:
LOS ORÍGENES DEL SERVICIO ELÉCTRICO EN COLOMBIA
Los elementos básicos ........... ............ .. 20
El marco institucional vigente durante la época. ....... ........ 22
Peculiaridades del modo de provisión social del servicio eléctrico. ..... 22
Crisis del modo privado de provisión local del servicio eléctrico en Colombia... 31
CAPITULO 11:
1930-1945: UN PERIODO DE TRANSICION.DE LA PROVISION PRIVADA
AL FALLIDO INTENTO DE IMPLANTAR EL MODO FOMENfISTA DE
PROVISION LOCAL DEL SERVICIO ELECTRICO
Factores exógenos y endógenos que incidieron e�a disolución del modo privado
de provisión local del servicio eléctrico... ...."'- ..... .. ....... .. 35
La evolución del marco institucional. ........................ . 38
Los esquemas institucionales. . ............. ...... .......... 44
CAPITULO III:
lA ERA INAGUAS-ELECTRAGUAS
La evolución del marco institucional. ........ . . . . . . . , . .... .. . 72
La expansión del servicio eléctrico. .............. .. .. . . 76
El problema financiero y el papel del endeudamiento externo. . .. 80
� La expansión física del servicio: evolución de las coberturas
© Cinep y de la capacidaq instalada de generación. .......... 96
Carrera 5 No. 33A-08 El desempeño institucional y de la gestión. ........., ..... . 101
Santafé de Bogotá, D.C., Colombia Conclus_iones: Características centrales del modo de provisión social
del servicio eléctrico durante esta época. .......... . ............. 104
ISBN: 9�8-644-018-4
SEGUNDA PART E:
Editor: Can,ilo Borrero G. EL DESEMPEÑO DEL SECTOR ELÉCTRICO COLOMBIANO EN EL
Coordinación Editorial: Helena Gardeazábal G.
Car átula: Víctor Sánchez Gómez, Unomás
ÚLTIMO CUARTO DE SIGLO (1967-1989) Y LAS PERSPECTIVAS DE
Fotografía: Juan Guillermo Calle CAMBIO (1990-1991)
Composición, diagramación y artes: Grupo Editorial 87
Introduccion a.la segunda parte 113
Impreso en Colombia
se logran hasta 1919; en este año el Chemical Ban otorga �n préstam� ª. la
k
diendo de las instancias territoriales del Estado: municipal, departament
al y
CEEB. Al siguiente año el municipio d� Medellín logra el �nmer e!11pr_estito nacional.
para la empresa de generación, provemente de bancos estadmenses (S1mba- A nivel municipal es necesario distinguir lo .que sucede en las ciudad
es
queva, 1988, p. 148). grandes y pequeñas. En las ciudades grandes, "a finales del siglo
XIX, los
A pesar de la naturaleza indirecta de esta intervención del c_a�ital e:':tran­ gobiernos mu nicipales reconocen el carácter de servicio público de
la energía
jero, ella se acompañó, en algunos casos, de formas de coadmm1strac1on de eléctrica y establecen que éste se puede proveer por agentes privad
os previa
las empresas. Los bancos acreedores lograron colocar sus representantes en autorización, mediante contrato, de las autoridades municipales. Es
así como
las mesas directivas de las empresas y 1!,Ún en la niisma geren cia de ellas. Este en las ciudades con mejores características de demanda los empre
sarios
fue el caso de la empresa de Barranquilla, donde la intervención extranjera privados logran que se les conceda el privilegio de prestación del
servicio
pervivió hasta entrados los años 1960. (exclusivo en algunos casos y en otros no) por períodos de treinta,
cuarenta o
Este proceso de creciente participación del capital extranjero se acompañó cincuenta años..." (SIMBAQUEVA, 1988, p. 137).
de un intento por establecer monopolios de carácter regional e incluso. nacio­ "En las compañías que se forman, .. algunos municipios participa
n como
nal. Después de un largo paréntesis en el interés del capital extranjero por este socios (Medellín, por ejemplo), pero lo precario de las finanzas
7,
_ municipales
tipo de inversiones, en la década de 1920 éste se reactiva: "Desde 192 la (especialmente durante la administración Reyes que centraliza
las finanzas
Compañía Colombiana de Electricidad, filial de la multinacion al �encan públicas) obliga a la venta de estas acciones" (SIMBAQUEVA, 1988,
p. 137).
and Foreign Power Compa ny, inicia la adquisición de empresas nac10nales de "En la última década del período algunos de los gobiernos munic
ipales
generación , principia ndo con las de las ciudades de la costa atlántica; �ara comprenden el carácter estratégico del sector eléctrico en los
procesos de
1927 esta empresa es pr9pietaria de las empresas de Cartagena, Barranqmlla, producción y optan por apoyar, o asumir directamente, la g�nera
ción de
Santa Marta, Ciénaga, Aracataca, Cali, Palmira, Buenaventura? Buga, Honda, energía" (SHvlBAQUEVA, 1988, p. 138). En Medellín, en 1918,
el gobierno
Girardot y Zipaquirá y dirige sus esfuerzos a la adquisición de las empresas municipal compra la Compañía Antioqueña. E n el caso de Bogot
á, la inter­
mayores del país, las de Bogotá y Medellín (en la primera logra hasta el apoyo ve nción pública se efectúa en 1927, año en que "el municipio
adquiere la
del gobierno central para que se realice la transacción) pero éstos no fructifican totalidad de la Compañí� Nacional de Electricidad y parte de
la CEEB para
ante el desarrollo de una conciencia de respo nsabilidad por los directores de constituir una empresa·de carácter mixto, con el 49% de partic
ipación parti­
ambas empresas" (SIMBAQUEVA, 1988, pp. 146-147). cular, pero con el poder efectivo de este agente, que se denomi
na Empresas
A pesar de que la importancia del capital extranjero llegó a ser preponde­ Un idas de Electricidad S.A." (SIMBAQUEVA, 1988, p. 140).
rante, tuvo que enfrentar una serie de obstáculos que impidieron que su alcance El comportamiento de los gobiernos municipales en el caso de
las ciuda­
fuera aún mayor: ".. .la penetración norteamericana en éste se demoró hasta I a des pequeñas es muy poco uniforme. En algunos casos se
_ hacen grandes
década de los veinte' cuando ya existía un desarrollo del sector y el conoci­ esfuer�o� para establecer el servicio pero, posteriormente, n
o se dispondrá de
miento de su manejo, además de que se había desarrollado un cierto espíritu los suf1c1entes recursos para mantener operando los sistemas.
nacion alista (como resultado del problema_ de la secesió n de Panamá y todo Los departamentos, por su parte, actúan en apoyo de centro
s urbanos de
el debate que se mantuvo por cerca de dos décadas alrededor de esto); también menor tamaño, aportando recursos fiscales tal y como suced
e para Antioquia,
se vio expuesta a los controles de cambio que el Estado colombiano impuso Norte de Santander y Caldas. En Norte de Santander se prese
nta, sin embargo,
desde los comienzos de la segunda mitad de los años veinte, que se reforzarían un caso muy especial, ya que el departamento impulsa el
desarrollo de un
pósteriorniente; otro factor que impidió la realización de esta pretensión fue sistema integrado de distribución a partir de un centro de
generación único
el hecho de que la en ergía eléctrica no era un producto exportable" (SIMBA­ relativamente grande.
QUEVA, 1988, p. 148). El gobierno nacio11al, en un principio, actúa como simpl
e regulador
. Como lo planteamos al comienzo de este numeral, la participación del po!ítico-económicó. Si n embargo, "específicamente .e n relaci
ón con el sector
Estado en la regulación y en la prestación de este servicio fue cambiando a lo eléctrico, el gobierno nacional no tiene intervención
directa durante este
largo del período que venimos analizando. Esta'evolución es diferente, depen- período (el intervencionismo se hace a nivel municipal)
. Las relaciones con
. 28 . 29
la prestación de este servicio, disponemos de una serie de evidencias puntuales darse grandes diferencias entre ellas, se puede pensar que, aún .en las condi­
y de opiniones calificadas que nos permitirán restituir los puntos principales ciones de este período, las empresas actúan en condiciones aceptables de
en discusión y brindar una visión panorámica del asunto. rentabilidad: "-para trece empresas 'bien organizadas'-el rendimiento neto
En este sentido, comenzaremos presentando algunos aspectos cruciales sobre capital invertido es. del 8.4%, los dividendos efectivos del 8.44%, pero
de la problemática financiera de las empresas privadas. Posteriormente anali­ con un máximo de 20.9% y un mínimo del 2%; la utilidad máxima del 20.9%
zaremos algunos de los efectos de las políticas económicas sectoriales sobre . y mínima del 2%; la utilidad máxima por Kw instalado es 25 veces mayor que
la rentabilidad de las empresas eléctricas. En tercera instancia presentaremos la mínima, indicando las diferencias en las empresas del sector y en donde
brevemente la iniciativa de creación del Banco Nacional de Fomento Eléctri­ algunas obtienen rendimientos exagerados (más del 400% con respecto a la
co. Finalmente, dimensionaremos el comportamiento económico del sector a media) y otros· muy bajos (menos del 600% para el mínimo respecto a la
través de la presentación de unas cuantas cifras significativas. media)" (SIMBAQUEVA, 1988, p. 374).
El primer punto que debe ser abordado es, por tanto, el de la lógica Otro atgumento a favor de nuestra hipótesis surge cuando se observan los
económica existente a nivel de las empresas privadas, y los posibles problemas "criterios" con base en los cuales se hace la regulación estatal en materia de
que ella pudiera estar enfrentando. Estas consideraciones nos servirán para · niveles tarifarios. Como es sabido, aunque las tarifas están sujetas a control
comprender mejor la evolución que se presenta en relación con la distribución de la parte del gobierno nacional, no existen normas ni criterios que le permitan
del mercado entre empresas públicas y privadas. establecer los debidos niveles. "Antes de 1938 no existe una normalización
Si tomamos como punto de partida las opiniones de los empresarios del técnica de la fijación de tarifas y éstas se establecen por regateo entre cada
sector, el diagnóstico parece claro y simple: "Para los inversionistas privados empresa y el gobierno, prevaleciendo el poder de negociación de cada una de
el sector eléctrico no ofrece grandes atractivos al regular el gobierno el cobro las partes (incluyendo las influencias). Tampoco existe una diferenciación por
de tarifas, los márgenes de rentabilidad y exigir una serie de condiciones para niveles de consumo o sector social, aparte de la lógica división entre industria,
la aprobación del funcionamiento de las empresas. Las compañías extranjeras hogares y utilización pública. En pocas ciudades existen contadores y la
que operan en el país, en el período, arguyen que la baja rentabilidad de sus determinación del consumo se hace por cálculo" (SIMBAQUEVA, 1988, p.
empresas les impide conseguir en el exterior los recursos necesarios para 374).
realizar expansiones" (SIMBAQUEVA, 1988, p. 359). En el otro extremo hay quienes argumentan que los problemas han
Esta dificultad de conseguir recursos en el exterior, argüida por los provenido de la lógica reproductiva. propia de las empresas particulares. Se
inversionistas extranjeros, debe ser interpretada y ponderada con sumo cuida­ plantea entonces que la empresas privadas más pequeñas persiguen un lucro
do. Como podrá apreciarse en el numeral siguiente, contra todas las expecta-:­ inmoderado que las déja sin fondos para amortización y reposición. ·Pero, en
tivas en este período se da una acelerada expansión de la propiedad extranjera este sentido, "es claro que llega un momento en que las máquinas desgastadas
en el sector. A partir de esta constatación nos atrevemos entonces a sugerir e insuficientes,_ ya no prestan el servicio que exige el público. Los municipios
que más que carencia de recursos, lo que pudo haberse producido fue una muy apelan a la Nación como único recurso posible para la a¡jquisición de las
particular estrategia financiera del capital extranjero. Al parecer, las empresas plantas particulares" (Memoria de Obras Públicas, 1944, p. 94).
foráneas estaban más interesadas en la creación de condiciones de monopolio En síntesis, si nos guiamos más por el comportamiento de las empresas
nacional que de expansión y mejoramiento del servicio en los sitios donde ya extranjeras que por su discurso, podemos concluir que las condiciones de
lo prestaban. Esta hipótesis parece ser la única capaz de conciliar dos hechos rentabilidad de esta actividad económica eran, por lo menos, normales. De· lo
aparentemente contradictorios: carencia de planes de expansión del servicio contrario no se habría presentado esa oleada· de desnacionalización de la
en las ciudades donde ya era prestado por empresas foráneas y, de otro lado, inversión privada, que se presentó durante el período. Paralelamente, la
un acelerado proceso de venta de empresas y plantas eléctricas existentes por capacidad regulatoria del Estado colombiano nunca ha sido muy fuerte, y es
parte de capitalistas privados nacionales a extranjeros. plausible suponer que durante esta época tampoco lo fue. Ello significa que
Las anteriores apreciaciones se ven reforzadas cuando se observan las consideramos poco realista suponer que el control tarifario estatal se haya
condiciones de rentabilidad de las diferentes empresas existentes. A pesar de · constituido en una real traba a la reproducción financiera del capital privado

52 53
invertido en esta actividad. Esto no debe significar que hagamos caso omiso como resultado que no se construyan plantas cuyo presupuesto sea superior a
de ciertas dificultades que la regulación pudo haber creado. Lo que estamos medio millón de pesos, limitándose su capacidad máxima a 1.000 kilovatios
afirmando es que no creemos que ellas se hayan convertido en un obstáculo aproximadamente... La ley 126 de 1938 quiso subsanar el error, permitiendo
insuperable al capital privado. El alejamiento de la inversión privada de esta que para plantas de un mayor costo la Nación pudiera suscribir acciones, mas
actividad, primero la nacional y posteriormente la foránea, parece obed�cer
no destinó en el presupuesto partida alguna para tal financiación y por lo tanto
más a razones de cambio de estrategia financiera del capital comprometido, el problema se resolvió apenas teóricamente" (Memoria de Obras Públicas,
que a obstáculos sectoriales estructurales. 1946, pgs.112-113). Estas limitaciones legales explican que el Fondo de
Otros autores atribuyen las dificultades.a las diferentes políticas estatales Fomento Municipal restringiese su utilidad a "municipalizar pequeñas empre­
adoptadas. Aunque estas opiniones tienden a contradecir algunas de las sas, para mejorar y ensanchar las existentes y como vehículo de crédito, por
anteriores apreciaciones, existen opiniones autorizadas de comentaristas de la medio del bono de fomento, para que los departamentos p�edan impulsar sus
época que insisten enla existencia de barreras tanto a la rentabilidad como al programas seccionales" (Memoria de Obras Públicas, 1944, p. 109).
normal funcionamiento económico de las empresas eléctricas, provenientes Reforzando el argumento que plantea la inconveniencia de construir
del modo de intervención del Estado en estos asuntos. multitud de plantas de tamaño. pe queño, el ministro Marco Aurelio Arango
Algunos de ellos resaltan principalmente los errores cometidos por el afirmaba que "a medida que disminuye la potencia instalada, aumenta el costo
gobierno central. Alvaro Díaz, ministro de obras en 1946, planteaba que el y, por consiguiente, se puede asegurár que se ha cometido un grave error al
origen del problema residía en el hecho de que elservicio eléctrico se había no pensar en centrales de gran capacidad, que abastezcan varios municipios
querido manejar de idéntica forma a como se hacía con los acueductos y los o corregimientos... La forma .como se ha desarrollado la industria eléctrica es
alcantarillados: "...esta legislación -haciendo referencia a la ley 126 de justamente la más irracional y antieconómica... Es verdad que algunas ciuda­
1938--, calcada en las leyes que sobre acueductos y alcantarillados se habían des han desarrollado instalaciones de gran capacidad aparente, pero inmedia­
dictado con resultados halagadores, no tuvo el mismo éxito al tratar de tamente después de que está el mecanismo en funcionamiento, crece la
li 1 solucionar la electrificación del país, por causas que no fueron previstas" demanda, se copa la planta antes del término previsto y el problema se agudiza
(Memoria de Obras Públicas, 1946, p. 111). porque no se puede prescindir del servicio. Como ejemplos están Bogotá y
Son dos los factores anotados por" el ministro Díaz: de una part� plantea Medellín" (Memoria de Obras Públicas, 1943, p. 114).
que las obras de agua potable son ajenas a una explotación de carácter En síntesis, los comentaristas de la época atribuyen especial importancia
comercial, mientras que no sucede lo mismo con las de electricidad; de otro a la fragmentación en la prestación del servicio en la explicación de sus
lado, afirma que estas últimas tienen un radio de influencia más regional que dificultades económicas y c�lifican esta decisión o resultado de antieconómi­
local, mientras que las primeras son principalmente servicios locales. co. En este sentido, es curioso que poco o nada se discuta acerca de los niveles
Con relación a lo segundo, la tendencia a la prestación local del servicio tarifarios o de los posibles "vicios" de la gestión pública como elemento
habría implicado varias dificultades, entre las cuales se mencionan las siguien­ explicativo de una malsana situación. lnde�ndientemente de lo anterior, los
tes: De un lado, cada municipio tiene la tendencia natural a poseer su propia diversos autores parecen coincidir en que el estad9 de la prestación del servició
planta eléctrica, a pesar de que esta forma de prestación del servicio no es la no es adecuado. La calidad, la cobertura y la capacidad de expansión de los
más eficiente, pues el tamaño de las plantas que pueden ser operadas satisfacen sistemas así parecen sugerirlo.
1 la demanda residencial, pero están lejos de poder satisfacer la potencial Otros autores señalan ciertas políticas municipales como las responsables
demanda industrial, y el costo del personal tiende a estar por encima d� las de las dificultades financieras enfrentadas por las empresas prestata.rias. El
posibilidades presupuestales de los municipios y el mantenimiento resulta no hecho de que los municipios tengan una sola cuenta para todos los sfrvicios,
siendo el más adecuado (Memoria de Obras Públicas, 1946, p. 112). perjudica la creación de.fondos de amortización, sostenimiento y ampliación
Por otra parte, el reducido tamaño de las plantas construidas.habría sido de las plantas eléctricas, ya que los ingresos recaudados se destinan a fines
inconveniente y se explicaría por las regulaciones financieras existentes. En distintos. "De lq anterior puede deducirse que las 234 instalaciones munici­
efecto, "la limitación del aporte máximo m3cional a la suma de 250 mil da pales, excepción hecha de las ya nombradas
54 55
Este proceso de lenta conso lidación de la empresa municipal y de verti­ claro por qué el capital nacional decide este desplazamiento sin ser seguido
_ por el capital extranjero.
ginosa desnacionalización de la empresa privada se da de manera muy d1v�rsa
Las dificultades.de información impid en e stablecer los verdaderos alcan­
en los diferentes departamentos del país. "La propiedad nacional se presenta
ces y las reales limitaciones de la política de municipalización de servicios
a dos niveles: la de los municipios pequeños y la de las grandes empresas de
púb licos que se planteó durante esta época. No obstant e, parece que su mayor
los principales centros urbanos (a excepción de Barranquil la). La propi�dad
impacto pudo haberse concentrado durante los años treinta. Resulta, por lo
privada prima e n los sitios en donde es menor el esfuerzo del Est�do Y �x1sten
, tanto, del mayor interés el precisar los ritmos y cadencias que pudo tener este
las presiones por la implantación del servicio; su ' lo�us' car�ctenst1co son
ciudades medias y pequeñas y pueblos grandes y medianos, primando en las proceso. Lo que sí resulta evidente es que el capita l extranjero no paralizó
primeras el carácter rentístico como elemento de implantación y expansión Y, sus actividades durante esta época. Muy por el contrario, lo que e l país
experimentó entre 1936 y 1945 fue una verdadera oleada de desnacionaliza­
en los segundos, más el prestigio del empresario y su estatus" (SIMBAQUEVA,
ción del capital privado invertido en la prestación del servicio eléctrico. En
1988, p. 350).
este contexto, el esfuerzo financiero desplegado por el Estado apenas alcanzó
"Atlántico, Cundinamarca, Bolívar y Nariño son los departamentos con
para mantener la posición relativa que ya venían ocupando los gobiernos
mayores niveles de privatización, para 1945, mientras que Antioquia, Caldas
locales en la provisión de estos servicios. Adicionalmente, este esfuerzo s e
y Valle muestran el mayor porcentaje de propiedad pública; nótese la corre­ concentró claramente a nivel de las ciudades mayores, mientras que el capital
lación de la intervención del Estado y café" (SIMBAQUEVA, 1988, p. 349).
extranje ro orientó su influencia hacia las ciudad es de talla intefmedia y
El contrastar la acelerada expansión de la influencia extranjera en el sector pequeña.
con las afirmaciones que comentamos en el nurl!eral precedente, nos lleva a No nos es posible, sin embargo, establecer cuál es el real impacto de la
plantear las siguientes hipótesis: Al parecer, las regulaciones y controles del municipalización de los servicios sobre la lógica económica pr evaleciente a
Estado en las ciudades medias y pequeñas o bien eran inexistente s, o bien eran
nivel de su prestación, ya que los problemas de rentabilidad, de fuentes de
muy laxos o, finalmente, no reñían con la lógica privada de valorización del
financiamiento, de dinámica de la expansión y de formas de discriminación
capital. Lo más probable es que se die ra una conjugación de todos los socio-espacial del servicio, son prácticamente desconocidos para nosotros.
anteriores factores, al interior de los cuales podría ser importante resaltar un
posible h echo explicativo: la configuración de montos de inve rsión, de costos La gestión local, regional y nacional.
de operación y de características de la demanda s�cial ?1antuvo, e? estas
,
ciudades, las características que permitieron la perv1venc1a y expans1on del
El desenvolvimiento de la gestión de l serv1c10 durante est.e período
capital privado en el s ector.
permite apreciar con gran claridad el carácter de transición que le hemos
Con las informaciones disponibles es bastante difícil hacer un balance de asignado. Durante el mismo pueden distinguirse claramente dos etapas refa­
las trasformacion es en la lógica económica de provisión del servicio el éctrico
dvamente cortas, expresivas de una búsqueda.que culminaría con la aparición
producidas durante esta época. En vez de establecer conclusiones, resulta, de Electraguas. Entre 1930 y 1936 se experimentó una crisis en los modos de
entonces, interesante proponer algunas interrogant es y suger encias que han gestión anteriores que desembocó en un intento, entre 1936 y 1945, por
de guiar nuestras futuras exploraciones: imponer en el servicio eléctrico las mismas modalidades que estaban siendo
La.pregunta más evidente y visible es la siguiente : ¿por qué se desnacio­ aplicadas en otros servicios como los de agua potable y alcantarillados.
naliza la provisión privada de servicio eléctrico durante esta época? A l parecer Desafortunadamente, ante la escasa documentación histórica que logra­
no se trata de un problema de rentabilidad que estuviese expulsando al capital mos recolectar para desentrañar las características de esta evolución, tendre­
privado de estas actividades. Si de ello se tratase, no sería explicable que .el mos que concentrarnos en la segunda etapa anotada.
capital extranjero estuvie.se relevando al nacional. Podría tratarse de un
El mod o fomentista que quiso imponerse tenía las mismas característi­
cambio de estrategia financie ra de parte del capital nacional, que lo estuviera
cas que co figuraron el MPS en acueductos y alcantarillados. La diferencia
induciendo hacia otras colocaciones más atractivas como podría ser, por
radica en ue mientras que para estos úl.timós parece hab er producido efectos
ejemplo, la inversión industrial . Pero aún si lo ante rior fuese cierto, no queda

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el de mayor responsabilidad en el fracaso del proceso de electrificación que posteriormente se hará evidente a través de la importancia de los emprés-
durante la época. titos externos. No resulta artificial, por lo tanto, hacer esta distinción, ya que
Las otras instancias, supralocales, participan de diferente forma, dt;:pen­ ella parece ser reflejo de muy diferentes condiciones de acumulación en cada
diendo de si el servicio es público o privado. Para las empresas privadas hay uno de estos sectores, al igual que de muy distintos significados sociales,
una lógica financiera común que traslada excedentes de un lugar a otro, ideológicos y políticos.
permitiendo la extensión de la propiedad de ciertas empresas que parecen Estas condiciones explicarán las diferencias en el manejo de unos y otros
intentar consolidarse como monopolios. En el caso de las empresas públicas, servicios que surgirán posteriormente a 1945: la noción de servicio comercial
las instancias supralocales se asignan el rol de movilizar los recursos finan­ estará siempre presente en el caso de la electricidad, mientras que en los otros
cieros (nación) y de planificar las inversiones (departamentos), lo mismo que servicios enfrentará innumerables dificultades para imponerse como tal.
de prestar asesoría técnica donde sea necesario. A continuación ,. veamos �ué factores pudieron explicar que durante los
Uno de los hechos más representativos de la época es entonces la coexis­ años 1940 y siguientes el país orientara una mayor cantidad de recursos hacia
tencia de empresas públicas y privadas en la prestación del servicio eléctrico. los acueductos que hacia la energía eléctrica, traduciendo ello el fracaso del
Surge entonces la interrogante de si su lógica de funcionamiento es realmente esquema del FFM para el servicio eléctrico:
divergente o no lo es. Las explicaciones son diversas y vale la pena que hagamos un breve
En el plano de lo municipal el capital público y el privado se "disputan" recuento de las mismas. En primer lugar, hay que tener en cuenta que en el
los espacios existentes. Sin embargo, nos queda imposible determinar el servicio eléctrico el capital público no era el que participaba en el financia­
sentido exacto de esa "disputa", puesto que, como anotábamos anteriormente, miento de las inversiones. La importancia del capital privado era relativamente
no hemos logrado precisar si se trata.de lógicas de gestión totalmente diferen­ grande y su deseo de contról monopólico era algo obsesivo. En estas circuns­
tes, o �ás bien convergentes. Hay, sí, evidencias que permiten pensar que no tancias, se puede comprender que el afán del Estado por invertir en este campo
se trata de lógicas coincidentes, ya que difieren las diferentes estrategias haya podido ser inferior ai de hacerlo en los servicios de agua y alcantarillados,
financieras que adoptan, los diferentes espacios a los cuales se dirigen, etc. en donde prácticamente todo estaba por realizarse. El interés por aumentar su
Por esta razón, pensamos adecuado hablar de la existencia de una fuerte participación en la prestación del servicio eléctrico fue creciendo muy progre­
segmentación en la prestación del servicio. sivamente, a medida que se iba acrecentando et convencimiento de que la
Esta segmentación tiene un sentido muy particular ya que se trata de la provisión privada del servicio eléctrico¡había empezado a quedarse atrás de
existencia de dos circuitos relativamente independientes. No existen, como en los retos que la época, la sociedad y 1� economía le imponían. No obstante,
otros casos, circuitos que funcionen simultáneamente en la esfera pública. Este así este convencimiento fuese pleno, la$ restricciones financieras impidieron
elemento hace que esta segmentación sea muy peculiar. Uno de los más que el relevo se diese más aceleradamente. En efecto, el Estado prefería
interesantes reflejos de su existencia es el de la combinación de fuentes de concentrar sus recursos en ofrecer servicios a poblaciones que carecían de los
inversión. Al parecer, ello estaría reflejando la existencia de condiciones muy mismos, independientemente de si se trataba de energía o de acueductos, que
peculiares del servicio eléctrico que permiten la supervivencia del capital invertirlos en reestructurar la propiedad de las empresas existentes.
privado, mientras que en otros esta existencia es efímera. La alta proporción En segundo lugar, es indispensable considerar que el cierre de los merca­
de i:ecursos públicos dedicados a las inversiones en agua potable parece ser dos financieros internacionales no afectó en la misma medida a todos los seo.
un reflejo de las diferentes condiciones de prestación de estos servicios. Dado que el servicio eléctrico venía nutriéndose de esta fuente, es de esperarse
Mientras que las inversiones públicas eran casi exclusivas en el caso de que este cierre le haya afectado en mayor proporción.
los acueductos, en el del servicio eléctrico se acompañaban de importantes En tercer lugar, es posible que ciertas características legales del FFM hayan
montos de inversión privada, prioritariamente extranjera durante el período. obstaculizado su mayor desarrollo en el campo de la electricidad. Si tenemos
Desde sus mismos orígenes, el servicio eléctrico se muestra más propicio a la en cuenta que las inversiones eléctricas son más pesadas, requieren mayores
participación del capital particular que el servicio de agua potable y alcanta­ volúmenes de capital y exigen mayores períodos de maduración, la forma de
rillados. Ello se manifiesta bajo la forma de inversión extranjera directa, lo repartición espacial de los recursos y los topes impuestos a los compromisos

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que la nación podía establecer ($ 250.000 de la época), pudieron haberse debería examinarse con más cuidado para llegar a una conclusión mejor
interpuesto como un obstáculo al mayor desarrollo de este tipo de obras. "Los fundamentada.
límites de sus aportes-del FFM- hacen prever que no actuará decisivamente A pesar de lo anotado, no es fácil explicarse por qué el país no diseñó una
en la construcción de centrales cuyo valor exceda los $500.000. Sin embargo, solución de fondo a esta limitante financiera dura{!te la fase de bloqueo del �/
servirá para municipalizar pequeñas empresas, para mejorar y ensanchar las cr�dito externo. Solamente h�sta el año 1�� encontramos rastro de una
existentes y como vehículo de crédito, por medio del bono de fomento, para pntne!a propuesta que pretend1a atacar esta d1f1cultad, recurriendo al mercado
que los departamentos puedan impulsar sus programas seccionales" (Memoria doméstico de capitales y a la creación de un Impuesto de Fomento Eléctrico
de Obras Públicas, 1944, p. 109). En efecto, si observamos el Plan de (Economía Colombiana, Vol. 111 (31)). Sin embargo, esta propuesta fracasaría·
Electrificación que se propone en 1944 (Memoria de Obras), ningu na de las por razones que aún no conocemos.
11 hidroeléctricas propuestas para construcción posee un valor total inferior
a los dos millones de pesos.
No sobra aclarar que las mencionadas reglamentaciones no hacían com­
pleta omisión de las anteriores circunstancias, ya que contemplaban una serie
de estímulos para aquellos proyectos que implicaran la asociación de varios
municipios o la participación de los departamentos como un todo. Sin embar­
go, resulta posible que hayan sido insuficientes. Si esta hipótesis llegase a
comprobarse como válida, estaríamos ante un fenómeno de particular impor­
tancia que no debería dejarse pasar por alto: �ientras que la equidad en la
repartición regional de los recursos de inversión significó algo muy positivo
para el servicio de agua potable, pudo contribuir a explicar un fenómeno
completamente contrario en el servicio eléctrico. De ser así debemos consi­
derar que las fórmulas que ataquen el problema de las desigualdades espaciales
no pueden ser universales a todos los servicios, sino que deben considerar sus
peculiaridades técnicas, financieras y sociales·.
En cuarto lugar, se ha argüido que la Segunda Guerra Mundial pudo
contribuir a la relativa parálisis de las inversiones eléctricas al dificultar la
importación de material técnico indispensable (Memoria de Obras Públicas,
1944). A pesar de la innegable relevancia de la afirmación anterior, cabe
preguntarse el por qué este bloqueo del comercio internacional no sirvió de
estímulo a la industria nacional del ramo, como sí lo hizo en otros campos de
la producción industrial. René de la Pedraja insiste en el desarrollo tecnológico
· nacional que esta industria mostró desde sus inicios: la reparación de motores
y piezas en el caso de la empresa de los Samper en Bogotá o, mejor aún, el
caso de Penagos Hermanos en Santander, los que construyeron toda la
maquinaria de generación termoeléctrica en Zaragoza, planta inaugurada ·en
1926 (De la Pedraja, 1985, p. 111). es probable que la limitante financiera
haya ayudado a dificultar el proceso de "sustitución de importaciones" en el
sector eléctrico. No obstante lo anterior, consideramos que este proceso

68 69
111:
CAPITULO
LA ERA INAGUAS-ELECTRAGUAS

1 El estancamiento del sector eléctrico va a ser superado gracias a la


creación de !naguas, que posteriormente se transformará en Electraguas, y al
desarrollo de diversas empresas públicas municipales dedicadas a la presta­
ción de este servicio. Esta época finalizará con la aparición de un fenómeno
novedoso para aquel entonces: el de la constitución de un sistema eléctrico
interconectado a nivel nacional, proceso que arranca con la aparición de ISA
i1
y la trasformación de Electraguas en lcel. Estos dos hechos, superación del
estancamiento eléctrico y aparición de ISA, son lo suficientemente significa­
tivos como para delimitar el principio y el fin de una época que abarca desde
1946 hasta 1967.
Organizando este capítulo de manera similar a los anteriores, primero
examinaremos cada uno de los componentes centrales del servicio (financiero,
de expansión, institucional) y luego intentaremos una caracterización global
haciendo uso del concepto de Modo de Provisión Social. Para ello comenza­
remos haciendo un breve recuento de la evolución del marco institucional. En
un segundo momento presentaremos una periodización de la expansión física
del sistema de generación eléctrica, la que nos servirá de marco para la
interpretación del desempeño de cada una de las fases de la historia de la
electrificación en el país. En tercera instancia abordaremos la problemática
financiera del sector. En cuarto lugar examinaremos la expansión física del
servicio en términos, tanto de coberturas como c;ie capacidad de generación
eléctrica. Finalmente tocaremos algunos puntos del desempeño institucional
del sector durante la época, y concluiremos con una síntesis de los principales
hallazgos y con un intento de caracterización del MPS imperante para el
servicio durante todo el período.
71
Por otro lado, se le definen dos rentas permanentes de destinación
LA EVOLUCIÓN DEL MARCO INSTITUCIONAL.
específica; De una parte, "las participaciones líquidas del Gobierno Nacional
en la explotación de las concesiones petrolíferas" (Artículo 4, numeral a, Ley
Dos procesos institucionales se desarrollarán paralelamente durante el
80 de 1946). De otra parte, el Instituto contaríc1 con recursos presupuestales
período: de una parte, la creación y consolidación de una entidad descentrali­
asignados esporádicamente, los que dependerán de "las apropiaciones que
zada del orden nacional encargada de las obras de fomento eléctrico; de la
de fondos ordinarios y extraordinarios se decreten para obras de irrigación,
otra, el desarrollo de empresas públicas municipales y entidades regionales
desecación y electrificación " (Artículo 4, numeral b, Ley 80 de 1946). Estas
d�dicadas a la prestación de esté servicio en las ciudades y regiones más
rentas se destinarían a la capitalización del Instituto. Finalmente, para com­
importantes del país (EEEB, EPM y cvc).
plementar la capacidad de inversión del Instituto, éste queda facultado para
Haremos un breve recuento del desarrollo paralelo de estos dos circuitos
efectuar las operaciones de crédito interno y externo que considere necesa­
institucionales, limitándonos a la presentación y comentario de las normas
rias.
legales desarrolladas a este propósito.
Para la financiación de sus gastos de funcionamiento, la ley disponía
La Ley 80 de diciembre 26 de 1946 creó el Instituto de Aprovechamiento (artículo 33) que en el presupuesto ordinario de la nación se apropiaran
de Aguas y Fomento Eléctrico. Como lo veremos a continuación, se trataba anualmente dos millones de pesos. Si esto no se cumplía, el gobierno quedaba
de una �ntidad descentralizada del orden nacional que surge del ya existente autorizado para efectuar las operaciones de crédito que fuesen necesarias para
Fondo de Fomento Municipal, separando de él algunas de las funciones garantizar el funcionamiento normal de la entidad.
correspondientes a la prestación del servicio eléctrico. También se estatuía que las labores de electrificación e irrigación llevaran
El artículo 2 de �a me?�ionada ley define el objeto de ELECTRAGUAS, que cuentas separadas. Los recursos de capital del Instituto se destinarían por
_
resumiremos a contmuac1on: mitades para cada una de estas actividades.
l. Rea�ización de estudios y proyectos correspondientes a la reguiación de El esquema de participación de gremios privados en las Juntas Directivas
comentes de agua y defensa de la erosión.
de las Empresas Públicas tiene en el caso de ELECTRAGUAS uno de sus más
2. Estudio de las zonas del país susceptibles de ser electrificadas. antiguos antecedentes. Además de los ministerios de Economía, de Obras y
3. Construc�ión, finánciación y/o cofina�ciación de las obras a que den lngar de los departamentos, la junta directiva de ELECTRAGUAS tendrá la p,esencia
, _ _
los est�d10s tecmcos cuando estas sean económicamente reembo)r,'lbles. de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Sociedad Colombiana de
Los pre�tamos pueden cub�i� hasta un 40% del valor total de las uuíás y se
Ingenieros.
otorgaran con un plazo mm1mo de 10 años y una tasa de interés que no
supere el 4%. Los ministerios de Economía y Obras serían quienes .elaborarían los
estatutos del Instituto. No obstante, este último "estará sometido únicamente
yale
_ ��
pena destacar que se trataba de una entidad que pretendía regular
la uhhzac1on del agua de acuerdo con dos de sus más importantes finalidades a la inspección de la Superintendencia Bancaria, entidad que tendrá la vigi­
qu�dan?,o excluida la de consumo h�mano. Además, por definición de s�· lancia de que los dineros provenientes del impuesto de valorización se
obJeto el Fon?º de Fomento Mumdpal quedará eximido de· prestar su inviertan únicamente en los objetivos de esta ley" (Artículo 19, Ley 80 de
. 1946). Vale la pena aclarar que el mencionado impuesto se debía destinar
co�cl,lrso e�nom1co para la _construcción, municipalización, ensanche y
_ , exclusivamente a la financiación de obras de irrigación. Por esta razón no
meJoram1ento de plan�as el�ctr1�as, una vez que �l Instituto que se crea por la
_ entraremos en los detalles de su diseño y ejecución, los que están regulados
· prese�te ley tenga la fman�1ac1on necesaria..." (Ley 80/46, artículo 10).
por la ley 80 que venimos reseñando.
. _Las fuentes de financiación de estas inversiones y del funcionamiento del. La gran autonomía que esta ley le permitía al Instituto será objeto de 'una
· Instituto quedaron definidas de la siguiente forma: El Instituto era constituido
con u capital de 50 millones de pesos, aportados en por lo menos un 80% por profunda revisión durante la reforma que se le efectúa en 1953.
. la � _ Este diseño posee algunas similitudes y diferencias con relación al exis­
nac1on Y el restante 20% por otras entjdades oficiales y semioficiales. Como
se �e, es�a definici�n excluye la participación del cápital privado del capital tente en el FFM. Con respecto a las primeras, vale la pena señalar que ambos
acc1onano del Instituto. poseen un conjunto de rentas de destinación específica y de recursos presu-

72 73
En las regiones central, occidental y nordeste es muy satisfactorio el grado EL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL Y DE LA GESTIÓN.
de ajuste, ya que la diferencia entre proyecciones y realizaciom�s no supera el
10%. Si bien es necesario consignar que es poca la atención que se le presta al
En contraste, las regiones norte y sur muestran grandes rezagos en este desempeño institucional del sector durante la época, a lo largo de la fase más
sentido, puesto que sus realizaciones apenas alcanzan entre un 62 y un 78 % reciente del desarrollo del sector eléctrico, entre 1967 y 1991, este aspecto
de lo proyectado. adquirirá una importancia mucho mayor.
Es interesante resaltar el que, a pesar del desajuste entre proyecciones y El primer punto para analizar será el de la consolidación institucional del
realizaciones para ciertas regiones del pa'ís, el ajuste entre estos mismos circuito Electraguas (!naguas):
elementos a nivel global sea tan grande. Esta aparente discrepancia estaría "Con anterioridad a la existencia del Instituto y dentro del régimen legal
indicando que la evolución del sistema eléctrico pudo seguir los cambios t del Fomento Municipal, el Gobierno inició su intervención en el desarrollo
demográficos y económicos del país, dándole mayor prioridad a las zonas que eléctrico del país con la creación de las sociedades limitadas de Anchicayá,
ganaron en dinamismo. Esta capacidad de adaptación habría permitido que Lebrija y Caldas, en cooperación con los respectivos municipios y departa­
los mayores desajustes regionales se hubieran dado en las zonas cuya tenden­ mentos..." (Inaguas. Informe del gerente, 1957-62, p. 17). Estas Sociedades
cia no era la más positiva. pasaron a ser parte integrante de Electraguas desde su mismo nacimiento.
El carácter de reembolsabilidad que se le exigió a estas empresas implicó
Todo lo anterior nos permite aseverar que el desenvolvimiento espacial
que inicialmente se excluyeran del circuito Inaguas a las pequeñas plantas
del sistema eléctrico durante este período sigue un patrón muy definido,
caracterizado por su tendencia centralizadora con impacto desconcentrativo eléctricas. Posteriormente, "el Gobierno rectificó la exclusión anterior de
plantas no reembolsables y cedió al Instituto todas sus inversiones en obras
espacial. La combinación de estos dos efectos parece producirse cuando el
eléctricas... en virtud del Decreto Extraordinario 2658 de 1953 y el Reglamen­
esquema institucional vigente responde a los cambios en la organización
tario 337 de 1954. A partir de ese momento el Instituto adquirió el carácter de
espacial de la población y de la actividad económica, sin hacer que esta
organismo nacional de fomento eléctrico" (!naguas, Informe del Gerente,
adecuación se convierta en un proceso acumulativo que aumenta las discre­
1957-62, p. 17).
pancias entre las zonas de mayor y de menor desarrollo relativo.
El Instituto orientó su posterior esfuerzo de consolidación instituciQnal a
Es por ello que al mismo tiempo que es en los departamentos del interior
la creación de sociedades anónimas, las que le ofrecían la ventaja de diferir
en donde se da el mayor desarrollo de las coberturas y de las capacidades de
en el tiempo sus aportes de capital, mientras que en la figura de las sociedades
generación instalada, el rango de los departamentos, de acuerdo con sus
limitadas se exigía que tal aporte se hiciese al contado. "Esta política de
capacidades instaladas per cápita, conserva al Atlántico en las posiciones de
constitución de Empresas se practicó hasta 1957 sin discriminación del
privilegio que hereda de épocas anteriores.
carácter departamental, regional o simplemente municipal de su órbita de
Se puede entonces hablar de una verdadera revolución en la electrificación acción, y fue así como el Instituto recibió 31 empresas en la fecha de
del país durante esta época, a pesar de que ésta se da con grandes desequilibrios liquidación de la Corporación Nacional de Servicios Públicos..." (!naguas,
regionales que, como ya lo hemos dicho, tienen el mismo sentido de las Informe del Gerente, p. 17).
discrepancias en la organizaci¿n espacial de la población y de la actividad Este proceso de consolidación institucional previa, que posteriormente
económica. En este sentido, la segmentación institucional del sector pudo desembocará en Electraguas, tuvo, a grandes rasgos, la siguiente cronología:
haber contribuido a proporcionarle la capacidad de adaptación que necesitaba
En 1947 se creó la primera electrificadora en el Huila.
para responder a estos veloces cambios socioeconómicos' fenómeno , que se En 1950 se modificó la definición jurídica de las Sociedades de Caldas y
complementa con el retroceso relativo de la Costa Atlántica, el alto ritmo de
Lebrija, constituyéndose las centrales hidroeléctricas de Caldas (CHEC) y del
urbanización y_ la gran concentración de la población urbana en las ciudades
Río Lebrija. La Sociedad del Río Anchicayá correría otra suerte: Su desarrollo
de mayor tamaño.
institucional tomará distancia del circuito Electraguas, razón por la cual no es
contemplado en este numeral.
101
100
s de Cúcuta, la que en 1955 se utilización múltiple, cuando sean económicamente reembolsables" (Inaguas,
En 1952 se constituyó Centrales Eléctrica lnfor�e del Gerente, P· 16). Estas c?nsideraciones llevarían a la posterior
te de Santander (Centrales). ,
trasformaría en Centrales Eléctricas de Nor creac1on del �MA�,, mstttuto especializado en el manejo de aguas y de
de Bolív ar S.A. (Electribol), .
En 1954 se constituyó la electrificadora proyectos de 1rngac1on, y de Electraguas, entidad dedicada exclusivamente a
ta Atlántica.
siendo la primera en su género para la Cos las º��as de fomento eléctri�?· Este esquema serviría de báse a la posterior
Tolima (Electrotolima) Y de
En 1955 se crearon las electrificadoras del creacion del Ice! Y de ISA, baJo el nuevo esquema institucional que regiría al
igualmente las centrales eléctricas
Boyacá (Electroboyacáf.Se constituyeron sector durante los últimos 24 años,
de Í'fariño (Cedenar) y del Cauca (Cedel,ca). En est � co�te�to, la intervención del Banco Mundial en la orientación del
Eléctrica de Sincelejo, como
En 1956 se crearon la Empresa de Energía desarroll ? mstttu:1onal es un hecho innegable. Ya hicimos un recuento de la
Atlántico (Electranta). _
filial de Electribol, y la Electrificadora del • suspens1on de prestamos gue efectuó durante la dictadura de Rojas Pinilla y
n y constituido nuevamente
Una v ez liquidada la mencionada Corporació las reformas q�e propició posteriormente al regreso de los civiles al manejo
primera acción... consistió en la
el Instituto como entidad autónoma, "la del Estado.De 1�ual forma , mencionamos las sugerencias que le hizo al !naguas
a de empresas departamentales,
integración de sus sociedades filiales en form duran �e esta �1sma epoca, para que centralizara el manejo de las rentas
ones del país" (!naguas, Informe
extendiendo su radio de acción a todas las regi especiales destinadas al fomento eléctrico.
se constituyeron las siguientes
del Gerente, 1957-62, p. 19). Así, en 1958 Otra d� las "recomendaciones" del Banco Mundial al sector y que no había
oba (Electrocórdoba), Cundi­ .
electrifi cadoras: Magdalena (Electromag), Córd s1do mencionada tuvo que ver con la forma jurídica de las empresas constitu­
) y Antioquia (Electroantioquia). _
namarca (Electrocund), Chocó (Electrichocó t'. vas de Ina�uas.Como lo mencionábamos anteriormente, las sociedades
sociedades, el Instituto introdujo _
"Dentro de la reestructuración legal de sus hmitadas ex1ge n �ue los aportes de capital por parte de los socios se haga al
io de la cual los accionistas de _ - _
únicamente una reforma estatutaria por med contado, "cond1c10n que de tiempo atrás fue exigida por el Banco Internacio­
sus utilidades, con destino a la
esas empresas capitalizaban la totalidad de nal de R�,construcción Y Fomento para el otorgamiento de préstamos de
(!naguas, Informe del Gerente, . _
financiación de los planes de ensanche" f1nanciac1
, �n de los gastos en moneda extranjera, préstamos que hasta ta fecha
1957-62, p. 20). solo ha� sido concedidos a las empresas de Anchicayá, Lebrija y Caldas"
r en la más importante de
Al mismo tiempo, el Instituto dejó de interveni (Memoria de Fomento, 1957-58, p.339).
a del Río Anchicayá Ltda.,
sus sociedades filiales, la Central Hidroeléctric Otr hecho que no se puede dejar pasar por alto en el recuento histórico
vo 282 de octubre 31 de 1957
. . _ ?
creando la cvc por medio del Decreto Legislati m�tttuc10nal del sector es la definitiva desaparición de empresas eléctricas
de Medellín y de Bogotá
Es de anotar, a este propósito, que las empresas privadas de alguna importancia en el país.
iente del circuito lnaguas y
tuvieron un desarrollo completamente independ ': finales de_ los años 1960 la Compañía Colombiana de Electricidad
leció este "circuito paralelo"
que, con la desmembración de la cvc, se forta po�e1a una capacidad de generación eléctrica instalada de 84.200 kw, d'istn·-
espondientes a las tres regiones
constituido alrededor de las empresas corr bu1dos así: 1
.
económicamente más desarrolladas del país
estatuto de sus sociedades
De otro lado, "dentro del criterio de unificar el Atlántico ... 52.200
trasformación de las empresas
filiales, el Instituto promovió a fines de 1960 la Magdalena .. 7.550
(!naguas, Informe del Gerente,
de Caldas y Lebrija en sociedades anónimas" Cundinamarca 5. 800
1957-62, p.20). Tolima 2.850
del manejo de las aguas
La creación de la cvcy la cesión a la CAR en 1961 Valle .. ... 15.800
a especializarse en el manejo
de su jurisdicción, fue orientando al Instituto
desde mediados de 1958 una
eléctrico."La anterior práctica legal ha orientado Co�o efecto de �a de �aluación masiva del tipo de cambio que se produjo
ad, para constituirla con el
reconsideración del estatuto orgánico de la entid en �I pais por estos �nos, dicha compañía solicitó autorización para revisar sus
Eléctrico y con una interven­
único carácter de Instituto Nacional de Fomento _ , _
en parte de proyectos de tarifas. La aprobac1on de estos mcrementos suscitó un gran rechazo de parte
ción limitada a · las obras de irrigación, que form
103
102
Ante la necesidad de responder al encarecimiento del petróleo, Carlos consiste en buscarle financiación sin preguntarse cuál es su origen y si podría
Rodado Noriega, Ministro de Minas y Energía en 1982, planteaba que "...los dársele solución de fondo, replanteando las inversiones o actuando sobre otros
pilares fundamentales sobre los cuales reposa nuestra estrategia energética componentes de la est�uctura, como es el caso de la demanda. Esta lógica
son: la hidroelectricidad y el carbón. Poseemos el 38% de las reservas de primó durante los años setenta, siendo ello relativamente justificable por el
carbón térmico en América Latina y el 20% del potencial hidroeléctrico de hecho de que la demanda estaba creciendo a un ritmo impresionante y la oferta
toda la región" (DNP-ENE, 1982, p. ii). tenía dificultades de seguir este ritmo. Sin embargo, durante buena parte de
En este contexto, las principales políticas energéticas formuladas por el los años ochenta siguió imperando, aunque las condiciones eran muy diferen­
ENE pueden resumirse como sigue: tes pues ya se actuaba en el marco de crecientes sobrecapacidades instaladas.
Incrementar la exploración de hidrocarburos. Véase por ejemplo la sólución planteada al problema financiero por el
Promover el ahorro de energéticos en general y sustituir el consumo de ESEE (1979): "Durante los próximos dos o tres años, el sector eléctrico
los más costosos y escasos (petróleo y derivados) por otros. Por ejemplo, en experimentará un déficit considerable, sin que existan muchas posibilidades
el sector residencial se propone: ahorrar energía para el calentamiento de agua, eficaces de posponer las inversiones programadas. Para atender este déficit
aumentando la eficiencia de los calentadores eléctricos; sustituir energía será necesario realizar un esfuerzo adicional en el área tarifaria, poner orden
eléctrica por solar para el calentamiento de agua; sustituir cocino! por electri­ en las relaciones financieras de las empresas generadoras con sus filiales,
cidad o gas para cocción. En el sector industrial sustituir el consumo de agilizar los trámites de los créditos externos e internos ya programados y
petróleo y sus derivados en los sectores más consumidores de energía como acelerar la entrada en operación del Fondo Financiero propuesto" (DNP-ESEE,
la siderurgia, el cemento, el carbón, el gas, el uranio, los alimentos y bebidas 1979, Vol.VI, p. 141).
Y el transporte. En el sector transporte: mejorar la eficiencia de los vehículos Pero es tal vez más sorprendente encontrar este mismo razonamiento en
y disminuir su cilindraje; intensificar la dieselización; intensificar el uso de un documento de agosto de 1989, elaborado por la FEN, donde se plántea que
trolley buses; incentivar el transporte público; promover el transporte fluvial "el principal reto para la próxima década está en afrontar la construcción de
y ferroviario. los proyectos de generación que permitan atender la demanda de energía en
Usar fuentes no convencionales de energía en el sector rural. el futuro" (FEN, 1989, p. 14). Después de calcular el déficit proyectado, se
Gasificar el carbón y producir combustibles líquidos sintéticos (DNP-ENE, determina el monto del crédito necesario: '!el sector requerirá créditos por US$
1982, pgs.136-137). 6.914 millones" (FEN, 1989, p. 15). Podría decirse qu_e al ser la FEN una entidad
Además del intento de dotarse de una política energética global, otro de eminentemente financiera no tiene por qué exigírsele que contemple en su
los cambios centrales que implica la aparición de estos conceptos es el de lógica aspectos tales c9mo aquellos sobre los cuales queremos notar su
desplazar el interés de la oferta hacia la demanda. La preocupación gira de la ausencia. Reconociendo esta posibilidad, dejamos sin embargo planteado el
racionalización y el volumen de la oferta hacia la racionalización y manejo de interrogante de si la planeación financiera debe ser tan estrecha como para
la demanda y el consumo, buscando alternativas acordes con las restricciones impedírsele el abordaje de estas otras consideraciones.
energéticas del momento. En resumen, durante este período aparece el concepto central de la
No obstante lo anterior, este período lo caracterizamos como de transición , planeación energética integral que tiene la implicación de formular un giro,
porque no estamos seguros que este giro de énfasis haya logrado imponerse del entre otros, en el énfasis de la problemática: de la oferta hacia la demanda. Sin
todo como nueva lógica dominante en la planeación energética en Colombia. embargo, esta lógica difícilmente se impone como la dominante ya que el
Por la misma época en ciertos documentos oficiales que analizan la situación razonamiento propio de los a·ños setenta (y tal vez de los anteriores también)
financiera del sector eléctrico, pueden leerse razonamientos representativos de sigue imponiéndose, en el sentido de que hay que garantizar la expansión del
la lógica que imperó durante las décadas anteriores: la de asegurar el crecimien­ servicio, colocando esta consideración por encima de cualquie�.--
to de la oferta por encima de cualquier otra consideración. Las dificultades económicas y políticas creadas P9r/4Ídifícil manejo
La manera de pensar que parece presentarse es la siguiente: Cada vez que financiero del sector eléctrico en particular, y del sector)fuergético en general,
en un documento se identifica un problema financiero grave, la solución crearon la necesidad de ampliar el marco de la planeación sectorial. Se creó

126 \ 127
Este examen pone de presente la pertinencia de interpretar estos compor­ El paso del tiempo parece haber permitido el desarrollo de interpretacio­
tamientos, con base en el "modelo tecnocrático de gestión de los Servicios nes matizadas, como es el caso de la posición que asumen los consultores de
Colectivos Domiciliarios". Como lo vimos para el caso del agua potable, dicho la Comisión Nacional de Energía en una publicación reciente (CNE, 1991).
modelo habría tenido la gran virtud de permitir!� al país ampliar -parte de su Esta interpretación pretende diferenciar entre los "errores institucionales"-de
infraestructura social a un ritmo semejante al del crecimiento de las necesida­ naturaleza política, de los de carácter propiamente técnico: "El planeamiento
des. Sin embargo, cuando la expansión de los sistemas deja de ser la prioridad, sectorial recogió la experiencia técnica sobre la materia. Sin embargo, se
el modelo tecnocrático empieza a implicar crecientes costos financieros: el presentaron eventos que crearon condiciones desfavorables en el proceso
mantenimiento y la operación de los siste'mas releva a la inversión y a lá decisorio. Además de las presiones regionales y políticas para realizar proyec­
expansión física de los mismos del primer lugar de importancia. Los defectos tos, la recesión económica y su efecto sobre la demanda de electricidad '
en mantenimiento y operación son cada vez más visibles, determinando la aunados a la ejecución de planes rígidos de expansión, dieron lugar a un
necesidad de "repensar" este modelo para adaptarlo a las nuevas circunstan­ desbalance entre la oferta y la demanda, con gravísimas repercusiones sobre
cias en las que se ha de desenvolver la prestación de ciertos servicios. las finanzas del sector" (CNE, 1991, p. XV).
Esta interpretación pretende excluir la concurrencia de errores técnicos
V.4. LA SOBRECAPACIDAD DE GENERACIÓN ELÉCTRICA INSTALADA. cuando se afirma que se "recogió la experiencia técnica" y hace recaer la
responsabilidad en los "eventos". Tal apreciación parece desenfocada cuando
Uno de los aspectos más discutidos durante la segunda mitad de los años se mira el tipo de eventos a los cuales se alude: presiones regionales, planea­
ochenta fue la aparición de _un notorio exceso de capacidad de generación ción rígida, etc., que más que situaciones pasajeras fueron fenómenos· presen­
eléctrica instalada. Mucho se ha polemizado acerca del origen exacto de la tes a lo largo de toda la historia reciente del sector eléctrico. Tal y como lo
misma. Veremos a continuación cuál es su magnitud y cuáles han sido las hemos venido argumentando, estos "eventos" parecen ser más el reflejo de las
explicaciones adelantadas. opciones tecnológicas de fondo adoptadas, que frutos del azar o de la irres­
''Hacia 1985, el sistema eléctrico colombiano entró en un período de ponsabilidad.
sobrecapacidad, el cual se espera que dure hasta 1993-94..." (Banco Mundial, Si se quiere ser más preciso y tomar en consideración todos los argumen­
1991, p. 261). La dimensión que esta adquirió desde un principio es bastante tos, es importante anotar que el nudo de la cuestión reside en determinar
significativa ya que "la demanda pronosticada en 1980 para 1985 superó en primero si la inflexión en el crecimiento de la demanda se podía o no identificar
un 20% (5000 Gwh) la cifra real... " (DNP, 1986, p. 22). con la necesaria anticipa_ción, y segundo, una vez identificada esta inflexión
"Ya que el exceso de capacidad es ahora inevitable, su costo constituye si se actuó prontamente en la adopción de correctivos.
verdaderamente una "pérdida de (sic) exceso de capacidad" (debería decir Sobre el aspecto inicial, cabe mencionar que el Estudio Nacional de
pérdida por exceso de capacidad). Esta se estima entre US$410 y US$450 Energía (ENE) publicado en 1982 ya corregía los estimativos del Estudio del
millones... Vale la pena destacar que los cálculos ex post del costo de exceso Sector Energía Eléctrica (ESEE) realizado en 1979, que preveía un crecimiento
de capacidad, son casi 3.5 veces más altos que la estimación ex post, US$ 130 anual de la demanda cercano al 10%: "En comparación con el ESEE, el ENE
millones a precios de 1985, que el DEO hizo para el racionamiento de 1981. prevé un mas lento crecimiento de la demanda que pospone los más grandes
Este ejemplo nos muestra que los _efectos del racionamiento son altamente proyectos de generación" (DNP-ENE, 1982, p. 292). Estos ajustes dejaron, sin
visibles, y por lo tanto políticamente costosos, pero son menos importantes en embargo, el crecimiento proyectado (8.2%) de la demanda de energía eléctrica
términos económicos que el invisible, y aparentemente sin costo, exceso de muy por encima del crecimiento real (5.7%). Las proyecciones de crecimiento
capacidad" (Banco Mundial, 1991, p. 262). de la demanda parecen ajustarse definitivamente sólo hasta 1986, cuando se
Las explicaciones de esta sobrecapacidad oscilan entre dos interpretacio­ afirma que " ... sobre la base de las proyecciones de la demanda actual de
nes extremas: por una parte, aquella que le asigna la responsabilidad de este electricidad, que prevén un crecimiento anual del 5.8% en promedio, no se
error a defectos en el proceso de planeación sectorial y, por la otra, aquella requerirán nuevas centrales hasta 1996" (DNP, 1986, p. 9).
que se la otorga a los "efectos imprevisibles" de la coyuntura.
171
170
nuevos préstamos se desencadenó el colapso financiero externo de nuestros taciones alentadoras de que este cambio empieza a operarse. Aunque parece
países. Las tasas de interés alcanzaron niveles inalcanzables y las oportunida­ no haberse dado con la celeridad deseada, es por lo menos alentador que alguna
des de obtener recursos frescos desaparecieron casi completamente. El efecto trasformación se esté produciendo.
de estos cambios fue, obviamente, el de encarecer el costo financiero de Finalmente, el carácter oligopólico del mercado eléctrico contribuye
expansión del sistema de generación eléctrica en el país. también, además de las determinantes financieras externas, a entender la
f
· En tercer lugar, hay que tener en cuenta que el sector eléctrico experimentó forma especíica como se distribuyeron los costos sociales de esta crisis del
algunos cambios estructurales que no lograron ser asimilados a tiempo ni sector eléctrico. Lá resistencia a la baja en las tarifas y a la des'valorización
adecuadamente. El acelerado costo de provisión de energía precipitó un del capital, son resultado de esta estructura y determinan que los costos hayan
proceso, que Il!UY seguramente se habría dado independientemente de esta recaído principalmente en el comprador de electricidad. Es probable que una
mayor velocidad. En efecto, independientemente de los crecientes costos regulación competitiva.de la crisis, desvalorizando los capitales y reduciendo
financieros, las opciones tecnológicas adoptadas tienen que cumplir un deter­ los niveles tarifarios, hubiera podido ser más equitativa, aunque con mayores
minado ciclo evolutivo. En la provisión de energía, como en cualquier otra efectos perversos de largo plazo al hacer colapsar el sistema eléctrico en su
actividad económica, con una tecnología dada el aumento en la talla de los conjunto. No queremos, por lo tanto, ser taxativos en este sentido y afirmar
proyectos de generación disminuye inicialmente los costos medios de provi­ que una opción era claramente mejor que la otra. Pero tampoco queremos caer
sión pero, a partir de un determinado punto, estos costos son crecientes. Esta en el lugar común de aceptar los hechos tal y como son y omitir la posibilidad
es la ley económica general de las economías de escala, a la cual no escapa de plantear dudas y sugerir la búsqueda de alternatÍ\:'aS.
e�ta actividad. Al parecer, el desarrollo del sistema eléctrico colombiano La crisis del sector eléctrico, por todas las razones que acabamos de
transitó de la fase de las economías crecientes a la de las deseconomías durante aducir, debe ser entendida como estructural. La solución de fondo exige tocar
este período. Las trasformaciones financieras internacionales no habrían todos y cada uno de los aspectos mencionados. Con esta propuesta en mente,
1 1 hecho más que exacerbar este proceso y, por lo tanto, acelerarlo. Por consi­ pasaremos al próximo capítulo donde examinaremos las actuales propuestas
guient�, mientras este mismo concepto tecnológico prevalezca, el mercado de cambio y las evaluaremos a la luz de nuestra propia visión.
1 1
eléctrico colombiano deberá seguir asumiendo este tipo de "sobre-costos"
económicos.
1 Mas espontánea que planificadamente, la economía colombiana pareció
adaptarse a éstas trasformaciones. Como lo decíamos anteriormente, el ritmo
de crecimiento de la demanda se estancó al reducirse en los años ochenta a
prácticamente la mitad del que traía en los años setenta (COTEJAR, LA CIFRA
ESTABA MAL). Igualmente significativo, es el hecho de que este crecimiento
no haya repuntado considerablemente en las fases de recuperación económica
que ha experimentado el país durante el último decenio. La auto-producción,
el contrabando y otros energéticos aparecieron como "sustitutos" a la compra
del encarecido energético eléctrico.
Los responsables de la política sectorial parecen haberse resistido tenaz­
mente a aceptar estos cambios como transformaciones de fondo. Su gestión
la siguen centrando en la expansión del sistema, más que en la gestión de la
demanda energética y en las labores de operación y mantenimiento del sistema
ya existente. La creación de la Comisión Nacional de Energía, la trasformación
de la Financiera Eléctrica en Energética Nacional, y el cambio de la Empresa
de Energía Eléctrica en simple Empresa de Energía de Bogotá, son manifes-
201
200
1

1
. 1

Cuadro 12
1938-1951; INDICES DE EXPANSION RELATIVA (1938 = 1)
(CABECERAS MUNICIPALES) Nombre Acued. Rango EnElect. Rango

Neiva 1.925610 13 1.316087 8


Acued. Rango EnElect. Rango Montería 1.251212 23 0.963398 30
Buenaventura 1.190155 27 38
Antioquia 1.759668 8 2.310048 11 Girardot 1.102339 32 1.310978 9
Atlántico 1.394156 12 28.19401 3 Buga 1.361387 21 1.227381 12
BogotáD.E. 1.428112 11 1.132551 15 Barrancabermeja 1.566454 16 1.050990 23
Bolívar 4.186461 . 2 62.72654 1 Popayán 1.093489 34 1.036856 24
Boyacá 2.383285 4 3.185328 8 Tulúa 1.491422 18 1.222284 13
Caldas 1.265332 14 1.680879 14 Cartago 1.895699 14 1.392603 5
Cauca 1.900817 7 2.460138 10 Villavicencio 39
Cundinamarca 2.016311 6 2.039053 12 Sincelejo 0.582743 35
Huila 0.536447 15 6.785917 5 Valledupar 700 2 500 2
Magdalena 1.756303 9 43.91545 2 Tunja 1.198758 25 1.156905 15
Nariño 11.47184 1 10.03462 4 Duitama 1.573379 15 1.108838 18
Norte de Ser 2.412777 3 4.150508 7 Pamplona 3.701520 8 0.886111 33
Santander 2.093056 5 4.571746 6 Quibdó 340 4 1.269930 10
Tolima 1.509391 10 3.156001 9 Sogamoso 1.077220 36 0.858754 34
Valle 1.365704 13 1.914726 13 Riohacha 1.415935 20 0.118920 36
Colombia 1.831835 2.836922 Tumaco 188.5714 5 0.075051 37
Sevilla 900 1 3.754200 4
FUENTE: Datos censales de 1938 y 1951, cálculos del autor. Ocaña 4.611668 6 1.344517 6
Magangué 2.117176 12 1.103568 19
Ipiales 588.3333 3 0.965221 29
Espinal 2.790679 10 554.1111 1
Ciénaga 1.203435 24 5.533563 3
Cuadro 13
Promedios simples
INDICE DE EXPANSION DE LAS COBERTURAS 1938-1951 (1938 = 100)
(CIUDADES)
Ciudades Grandes 1.175832 1.100657
Ciudades Intermedias 1.790403 1.064830
Ciudades Pequeñas 119.5422 47.06039
Nombre Acued. Rango EnElect. Rango
Promedios globales
BogotáD.E. 1.4246673 19 1.166499 14
Medellín 1.158908 29 1.067578 22 Total Nacional 2.616 1.807
Cali 0.964345 37 1.068820 21 Cabecera-Nacional 1.504 1.187
Barranquilla 1.155402 31 1.099732 20
Bucaramanga 1.324273 22 0.974931 28 FUENTE: Daws censales y cálculos del autor.
Cartagena 2.936066 9 1.234812 11
Manizales 1.157044 30 1.019887 25
Pereira 1.190156 26 1.139275 17
Armenia 1.093844 33 0.935964 31
Cúcuta 2.167455 11 0.987041 27
lbagué 1.080936 35 0.905356 32
Palmira 1.176381 28 1.146461 16
Santa Marta 1.535869 17 1.316762 7
Pasto 4.242003 7 0.987816 26

FUENTE: Datos censales y cálculos del autor.

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intervención del Estado en la prestación de los servicios de las mismas
empresas.
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de Aguas y Fomento Eléctrico y se dictan otras disposiciones.
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