Universidad de San Buenaventura-Bogotá.

Facultad de Ciencias Políticas y Jurídicas.

Ciencias de la Administración.
Luisa Fernanda Bermúdez Otálora.

COLOMBIA: ¿Estado en Transición o Retroceso?

La coyuntura actual en la que se mueve el país frente a casos de corrupción en temas de

infraestructura como REFICAR y ODEBRECHT, ponen en tela de juicio la composición
de la estructura estatal, así como los fines y propósitos que mueven a los funcionarios
públicos desde el presidente de la república, hasta aquellos que ostentan los cargos de
menor rango. Desde los conceptos propuestos por Evans (1996), lo que se pretende
desarrollar durante el presente ensayo es desde un análisis histórico, cómo el Estado
colombiano se ha desviado hacia la figura del Estado predatorio aunque con leves visos de
lo que podría ser un Estado desarrollista, evidenciado dentro de los problemas de
corrupción que se han presentado en el periodo presidencial de Juan Manuel Santos (2014-
2018).

Teniendo en cuenta los procesos históricos de la administración pública en Colombia, la

estructura estatal se podría catalogar en un principio como la propia de un Estado
predatorio, en tanto que “el afán de la clase política por apropiarse de las rentas públicas
convirtió a la sociedad en su víctima” (Evans, 1996, p. 536), la afirmación de Evans se
presenta dentro del sistema colombiano desde dos puntos de vista, el primero, desde la
apropiación del gobierno por parte de un grupo de familias de antigua tradición política, y
en segundo lugar, a partir de los procesos clientelares que se vienen desarrollando desde el
Frente Nacional, tiempo en el que el clientelismo se convirtió en un régimen político en sí
mismo, convirtiéndose esta práctica en la forma de reproducción del ejercicio de
dominación del sistema por parte de las élites, según palabras de Leal (1990).

Un ejemplo de lo anterior se dio durante gran parte del siglo XX, en donde el país era y aún
durante el tiempo presente, es manejado por los mismos grupos políticos tradicionales,
tanto liberal como conservador|, destacando de manera especial la práctica de la elección
del presidente del círculo social y político de las mismas familias. Por parte de la tradición
liberal un ejemplo son los López, con Alfonso López Pumarejo, su hijo Alfonso López
Michelsen, y así mismo otro ejemplo destacable es el de los Lleras, con Alberto Lleras
Camargo, Carlos Lleras Restrepo y en el presente como ex vicepresidente y candidato para
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las elecciones de 2018, Germán Vargas Lleras; en tanto que desde la tradición conservadora
se encuentran los Gómez con Laureano Gómez y Álvaro Gómez Hurtado; y los Pastrana
con Misael Pastrana Borrero y Andrés Pastrana Arango; y de la familia Santos,
comenzando por Eduardo Santos (liberal), Francisco Santos (Centro Democrático), y el
actual presidente Juan Manuel Santos (Partido de La U).

Durante el periodo previo a la coyuntura de 1991, también se podía denominar como

predatorio al Estado colombiano, en relación con el tema de la escogencia de funcionarios
públicos. Lo anterior se puede analizar desde lo que Evans (1996) denomina como la
“camarilla presidencial” y la “cofradía presidencial”, encontrándose personas afines al
pensamiento del presidente, y así mismo también algunos otros que debido a deudas
políticas adquiridas en tiempos de la campaña electoral, entraban a formar parte de los
cargos más importantes de la administración del país, teniendo preeminencia aquellas
personas que eran de la misma línea o partido político del gobernante, aunque esto trato de
cambiarse durante la etapa del Frente Nacional, solo había cabida para los dos partidos
políticos dominantes, situación que al fin de cuentas no daba espacio a otras opciones
políticas de participar en la administración del Estado.

Aunque la perspectiva cambia con la reforma constitucional de 1991, y se diría que a partir
de este hito en la historia nacional, Colombia comenzaría su etapa de transición hacia un
Estado desarrollista. La realidad denota todo lo contrario, en el sentido de que aunque el
acceso a los cargos públicos se planificó a través de la denominada “meritocracia”, en
donde por medio de exámenes de capacidades y conocimientos como en los casos de China
y Japón, cualquier ciudadano con las capacidades suficientes podía acceder a un cargo
público. La distorsión del sistema político, así como el acceso a las mejores instituciones
educativas en donde se especializaban aquellos que querían aplicar a estas labores y el nivel
educativo que exigían estos exámenes, hizo que quienes accedieran a los cargos de
administración pública fueran los herederos de la tradición política anterior, dejando
espacio a un margen reducido de personas diferentes de aquellos pertenecientes a la clase
dominante para entrar a desempeñar los cargos relacionados con la administración del
Estado.
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El Consenso de Washington y las directrices que salieron de este, fue otro factor que afectó
de manera significativa la transición del Estado colombiano hacia el desarrollo industrial, y
en consecuencia hacia el modelo de Estado desarrollista. Lo anterior se hace visible en la
realidad nacional, en tanto que al seguir los temas de la agenda del consenso y su decálogo,
que promovieron el desarrollo de políticas públicas que en vez de llevar a Colombia y a
otros Estados latinoamericanos a convertirse modelos tendientes hacia el Estado
desarrollista, hicieron que estos retrocedieran hacia un Estado predatorio.

Estas políticas públicas que guiaron a Colombia al retroceso que implica el llegar a ser un
Estado predatorio en temas de desarrollo, se implementaron por medio de la promoción de
la austeridad fiscal, lo que implicaba que se priorizara el gasto público para así mismo
“atraer la inversión extranjera” y “honrar la deuda externa”; la privatización de las
empresas del Estado, como una forma para reducir el gasto a través de la venta directa, las
fusiones y alianzas estratégicas, o la democratización por acciones; y la adopción de
estrategias como la apertura del mercado interno a la competencia internacional, a través de
la aplicación de restricciones mínimas al comercio de bienes, servicios y capitales.

Todo lo anterior implicó que el país entrara en la apertura económica con una industria
incipiente y un desarrollo agroindustrial nulo, lo que sumado a otro de los hechos
coyunturales que hizo que Colombia en su proyección hacia el Estado desarrollista se
desviara hacia el Estado predatorio, fue la influencia del denominado “Proceso 8000”, ya
que en la búsqueda de inversión extranjera las puertas de los mercados internacionales se
cerraron debido a la falta de confianza que tenían los países del primer mundo y en vías de
desarrollo de invertir en un país en donde la corrupción se había encontrado inmersa
incluso en la campaña presidencial de Ernesto Samper Pizano.

La historia continúa en la actualidad con la tendencia de corrupción de los dos gobiernos

que ha tenido el país durante los dos primeros decenios del siglo XXI, en donde los
escándalos de corrupción más graves que se han producido en el país en términos de
creación y adecuación de infraestructura para permitir el paso hacia el Estado desarrollista,
han sido los sobrecostos en la construcción de la refinería de petróleo de Cartagena
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(REFICAR) y las irregularidades en la concesión de la construcción y la misma elaboración
de la Ruta del Sol Sector II a ODEBRECHT.

Se pueden considerar como los más importantes casos de corrupción de la primera veintena
del siglo XXI debido a los sobrecostos y retrasos en la construcción de estas importantes
obras de infraestructura, así como por la cantidad de funcionarios públicos envueltos en
estos, en donde se puede destacar del caso de ODEBRECHT los montos que la empresa
pagó como sobornos para la adjudicación del contrato de la Ruta del Sol II y para la
concesión de prorrogas durante el tiempo de construcción de la obra que implican un
aproximado entre 6,5 (Martínez, 2017) y 11,1 billones de dólares (Portafolio, 2017).

Por otra parte, el caso de REFICAR, una de sus connotaciones más resaltables ha sido la
entrega del contrato a una empresa “principiante” o “inexperta” en el manejo de este tipo de
infraestructura, como lo es una refinería de petróleo, en donde para la modernización de la
infraestructura que suponía un aumento en los niveles del PIB, los sobrecostos y la demora
en la entrega de la obra que hacen parte de la mala planeación así como la falta de
especialización de la burocracia que manejo el proyecto, uno de los casos de corrupción
que deja un daño de magnas proporciones en el erario público, que de acuerdo con la
Contraloría General de la República de alrededor de 6,080 billones de dólares (Semana,
2017-B).

Estos problemas dejan entrever que Colombia es un Estado intermedio en una pugna
constante de transición a Estado desarrollista o predatorio, ya que por una parte sus
estructuras de poder poseen un cierto nivel de burocracia especializada, movida por
intereses particulares, pero así mismo también tiene en su sistema político inmersas redes
profundas de clientelismo y compadrazgos que han llevado al país a presentar casos de
corrupción, la mayoría referentes a temas de infraestructura como el que ocurrió con la
construcción de la refinería de petróleo de Cartagena (REFICAR), y el más reciente el
escándalo: las irregularidades en la concesión de la licitación de la construcción de la Ruta
del Sol Sector II a ODEBRECHT, así como los sobrecostos y retrasos en la construcción de
esta vía.
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Esta situación implica que Colombia en vez de avanzar hacia un Estado desarrollista que
más adelante pueda convertirse en un país totalmente desarrollado, indica que está
retrocediendo o que ya ha retrocedido hacia el modelo del Estado predatorio aunque se
encuentre en este momento en la fase intermedia previa a ese retroceso si la burocracia y la
clase política dirigente siguen el camino de la apropiación individual y egoísta de las rentas
públicas, así como permitir que empresas trasnacionales y multinacionales entren al país y
se les otorguen mayores facilidades para el desarrollo de sus labores en detrimento del bien
público.

En conclusión, no puede llamarse propiamente Estado desarrollista a Colombia en los

términos que expone Evans (1996) a partir de las teorías de Weber, Gerschenkron y
Hirschman, puesto que a diferencia de estos Estados que “extraen excedentes pero también
ofrecen bienes colectivos” (Evans, 1996, p. 535), el gobierno y el sistema político
colombiano en cierta medida los ofrece pero de manera tardía, por medio de formas en las
que cualquiera puede acceder a este tipo de programas que desarrolla la administración, y
que al final dejan a las poblaciones vulnerables por fuera de los beneficios que estas rentas
proveen, un ejemplo fue el programa Agro Ingreso Seguro, que en un momento fue
planeado en pro de los campesinos de bajos recursos que para poder tecnificarse y hacer
más fácil su labor en el campo, pero quienes terminaron apropiándose de esos beneficios
fueron los grandes terratenientes a partir de las ayudas que la misma burocracia
“especializada” les ayudo a obtener.

Los dos casos anteriormente mencionados exponen al país como un Estado más predatorio
que desarrollista en tanto que debido a toda a tradición política en la que el país se movió
durante el siglo XX, tanto a nivel interno como internacional, la burocracia colombiana,
semi-especializada, y en ocasiones totalmente popular, resulta complejo que el Estado
colombiano reverse la situación en la que se encuentra de transición a un Estado predatorio
más que a uno desarrollista si se siguen manteniendo las mismas redes clientelares y los
patronazgos antes, durante y después de los procesos electorales, de la misma manera
tampoco se podrá reversar esta situación en la medida en que la burocracia sea coherente en
la búsqueda de objetivos concretos y que esta burocracia sea especializada, y no sean los
mismos terratenientes y gamonales, como los denomina Leal (1989).
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Luisa Fernanda Bermúdez Otálora.
Referencias Bibliográficas

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