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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO


SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación: 13001-33-31-006-2009-00347-01
Demandante: Eduardo del Río Puello
Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias,
Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones
Energéticas para las Zonas No Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos
S.A.
Asunto: Mecanismo de revisión eventual del medio de control
de protección de derechos e intereses colectivos –
auto que resuelve sobre la solicitud de revisión
presentada por el Instituto de Planificación y
Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas
No Interconectadas – IPSE.

La Sala procede a resolver la solicitud de revisión eventual presentada por el


Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las
Zonas No Interconectadas – IPSE, una de las entidades demandadas en el
asunto de la referencia, respecto de la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar el 4 de octubre de 2017 1, mediante la cual revocó la
providencia expedida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de
Cartagena del 3 de marzo de 2014 2 que declaró la improcedencia de la
acción popular y en su lugar, dispuso el amparo de las garantías colectivas a
la moralidad administrativa y al patrimonio público.

I. ANTECEDENTES

La demanda3.

1. El señor Eduardo del Rio Puello instauró demanda en ejercicio de Acción


Popular con el fin de obtener el amparo de los derechos colectivos a la
moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Pidió que se
declare que el Distrito de Cartagena siempre ha tenido el dominio y la

1
Folios 181 a 210 vuelto del cuaderno principal.
2
Folio 998 cuaderno 5.
3
El actor popular radicó la demanda de acción popular el 2 de diciembre de 2009 (Folios 1 a
5 del cuaderno 1).
2
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

propiedad sobre el bien inmueble ubicado en la carrera 16 No. 94-24 del


Barrio de Manga de esa ciudad, identificado con el folio de matrícula 060-
73440 y referencia catastral 01-01-0154-002-000. Como consecuencia de lo
anterior se ordene: i) a la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena que
corrija el referido folio de matrícula y desanote la inscripción de la adquisición
de esa propiedad por parte de las Empresas Públicas Municipales realizada
mediante escritura pública 1898 de 21 de noviembre de 1961 y, ii) al Distrito
de Cartagena que realice las gestiones necesarias para recuperar la
posesión física y material del predio.

Hechos de la demanda4.

2. Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes


hechos:

3. Las Empresas Públicas de Cartagena, es un ente creado mediante el


Acuerdo No. 12 de 4 de abril de 1961 con carácter autónomo, personería
jurídica y patrimonio propio del orden municipal.

4. El entonces municipio de Cartagena trasfirió la propiedad del predio – lote


de terreno ubicado en la carrera 16 No. 94-24 del Barrio de Manga a las
Empresas Públicas de Cartagena, mediante Escritura Pública 1889 de 21 de
noviembre de 1961 de la Notaría Primera del Círculo de Cartagena,
registrada en la Oficina de Instrumentos Públicos el mismo día.

5. Del texto de la escritura de venta, se infiere que el ente territorial pretendía


transferir la propiedad de una serie de bienes que venían siendo
administrados por la Empresa pero en ningún aparte de su texto se
describieron los terrenos ni el objeto del negocio. Tampoco se identificó
plenamente el inmueble, esto es, sus linderos, medidas o certificado de
tradición, de manera que no se reunieron los requisitos esenciales del
contrato de compraventa, establecidos en el artículo 820 del Código Civil.

6. Empresas Públicas de Cartagena enajenó el referido lote de terreno en la


Isla de Manga al Instituto Colombiano de Energía Eléctrica – ICEL pese a no
ser de su propiedad. Lo anterior, mediante escritura pública No. 1158 de 24
de diciembre de 1969, registrada al folio de matrícula inmobiliaria No. 060-
73440 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Cartagena .

4
Folios 2-4 del cuaderno 1
3
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

7. El Instituto Colombiano de Energía Eléctrica – ICEL fue modificado


mediante el Decreto 1140 de 29 de junio de 1999 en el Instituto de
Planificación y Promoción de Soluciones energéticas para las zonas No
interconectadas – IPSE con carácter de establecimiento público, del orden
nacional, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, con autonomía
administrativa y presupuestal.

8. El inmueble ubicado en la carrera 16 No. 94-24 del Barrio de Manga de


Cartagena fue adjudicado en pública subasta a la Sociedad Espacios
Urbanos S.A, según consta en el acto de adjudicación No. 913-071327 de 27
de noviembre de 2007.

9. El 13 de diciembre de 2007, IPSE y Espacios Urbanos S.A, suscribieron


promesa de compraventa sobre el referido inmueble. En ese acto, la
sociedad cedió su posición contractual de promitente comprador al
Fideicomiso Lote Manga del cual es vocero la Fiduciaria Helm Trust S.A.

10. El inmueble fue vendido por el IPSE al Fideicomiso Lote de Manga,


mediante escritura de compraventa 00532 de 19 de febrero del año 2009 de
la Notaría 22 del Círculo de Bogotá, registrada en la Oficina de Instrumentos
Públicos de Cartagena. En ese documento el bien se identificó así: un (1)
lote de terreno y bodegas, ubicado en la Carrera 16 No. 24-94 de la ciudad
de Cartagena, sector Manga, con un área aproximada de 21.556 m 2,
comprendido dentro de los siguientes linderos: por el frente: con la Calle Real
de Manga o Calle 25; por la derecha: entrando con Bahía de Cartagena; por
la izquierda: con la Carrera 16 o Callejón del Pastelillo y, por el fondo: con el
Club de Pesca, cerrado por tapias de concreto y en parte por mallas
metálicas.

Sentencia de primera instancia.

11. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena profirió


sentencia el día 3 de marzo de 2014, por medio de la cual declaró
improcedente la acción popular de la referencia 5.

5
Folios 998 – 1022 vuelto del cuaderno 5
4
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

12. Para sustentar su decisión, la juez de primera instancia argumentó que


los móviles y finalidades de la acción popular son totalmente ajenos a
cualquier enjuiciamiento con propósitos anulatorios de actos de registro
inmobiliario. Agregó que el mecanismo idóneo para discutir el acto de
registro que creó una situación jurídica particular y concreta frente a la
titularidad de un bien, que se alega pertenece al Distrito y no al propietario
que aparece en el folio de matrícula respectivo, es la acción de nulidad.

Recursos de apelación.

13. El Distrito de Cartagena de Indias interpuso recurso de apelación


contra la decisión de primera instancia para que se revocara en su totalidad
«y, en consecuencia, sean denegadas las pretensiones de la demanda y no
se conceda incentivo a los accionantes».6

14. La entidad afirmó en su escrito que sustentaría el recurso a más tardar


en la oportunidad conferida en el artículo 352 del C.P.C. En el expediente no
obra prueba de la referida actuación.

15. El Club de Pesca, vinculado como tercero interesado y reconocido como


coadyuvante, interpuso recurso de apelación 7 pues no está de acuerdo con la
sentencia en cuanto omitió resolver la tercera pretensión de la demanda.

16. Alegó que al decidir que la acción popular de la referencia es


improcedente, la juez de instancia se refirió únicamente a las dos primeras
pretensiones de la demanda. Explicó que la tercera pretensión consiste en
que se ordene al Distrito de Cartagena que proceda a realizar las gestiones
necesarias para recuperar la posesión física y material del predio, pues
considera que ese bien inmueble nunca salió del patrimonio del Distrito. Tal
solicitud se encausa perfectamente dentro del objeto de las acciones
populares.

Sentencia de segunda instancia.

17. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante sentencia proferida el 4


de octubre de 20178, al resolver los recursos de apelación interpuestos

6
Folio 1026 del cuaderno 3
7
Folio 1025 del cuaderno 3
8
Folios 181 – 210 del cuaderno 6
5
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

contra la decisión inicial, revocó el fallo de primera instancia, y dispuso lo


siguiente:

«SEGUNDO: Declarar la vulneración de los derechos colectivos a la


moralidad administrativa y al patrimonio público, en la que incurrió las
extintas Empresas Públicas Municipales de Cartagena, al haber procedido a
la venta de un bien inmueble que no era de su propiedad.

TERCERO: Con el objetivo de salvaguardar el patrimonio público del Distrito


de Cartagena, se ordena a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos
de Cartagena, la cancelación de las anotaciones realizada (sic) en el folio de
matrícula inmobiliaria No. 060-73440, mediante las cuales personas de
derecho público y privado, diferentes al Municipio de Cartagena hoy Distrito
de Cartagena, procedieron a la enajenación o disposición del Lote de
Terreno y Bodegas ubicado en la carrera 16 24-94 del Barrio Manga,
específicamente se deberán cancelar las anotaciones No. 1. 2. 3, y 6.

CUARTO: Ordenar al Distrito de Cartagena, que realice todas las gestiones


administrativas tendientes a la recuperación de la posesión del Lote de
Terreno y Bodegas ubicado en la carrera 16 24-94 del Barrio Manga,
identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 060-73440 de la oficina
de registro de Instrumentos Públicos de Cartagena, en atención a que dicho
terreno nunca salió de su propiedad.»

18. El tribunal precisó, de manera previa, que pese a que la declaración que
se realizó en el fallo apelado sobre la improcedencia de la acción popular por
existir otro mecanismo de defensa judicial para proteger los derechos
colectivos, no fue controvertida de forma expresa por los apelantes podía ser
examinada de oficio, pues tal aspecto hace parte del control de legalidad que
le corresponde efectuar a todo juez. Frente a lo anterior, consideró errado el
razonamiento de la juez de instancia, debido a que la acción popular es un
mecanismo de carácter principal que se puede ejercer de manera
independiente, tal como lo ha determinado la jurisprudencia de esta
corporación.

19. En el caso concreto y de las pruebas allegadas al expediente, estableció


que el lote de terreno ubicado en la carrera 16 número 94 - 24 de la Isla o
Barrio de Manga, identificado con el folio de matrícula 060- 73440, es un bien
de uso público que siempre ha sido de propiedad del Distrito de Cartagena.
Agregó que ese bien nunca pasó a ser de propiedad de las Empresas
Públicas de Cartagena como erradamente se interpretó del texto de la
escritura pública No. 1889 del 21 de noviembre de 1961 de la Notaría
Primera del Círculo de Cartagena.

20. Explicó que en ese momento, el entonces municipio de Cartagena sólo


trasfirió la planta eléctrica que funcionaba en el lote de terreno ubicado en la
6
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

Isla de Manga a las Empresas Públicas de Cartagena pero no traspasó el


lote de terreno en el que funcionaba.

21. Consideró que la enajenación del lote de terreno realizado por las
Empresas Públicas de Cartagena, mediante escritura pública No. 1158 del
24 de diciembre de 1969 al Instituto Colombiano de Energía Eléctrica – ICEL,
se constituyó en lo que se denomina venta de cosa ajena, siendo este un
negocio ilegal. De esta manera, concluyó que tal actuación comporta la
vulneración de los derechos colectivos a la moralidad y al patrimonio público.

II. REVISIÓN EVENTUAL

Solicitud de revisión eventual.

22. Dentro del término legal, el 5 de diciembre de 2017 9, el Instituto de


Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas No
Interconectadas – IPSE solicitó la revisión eventual de la sentencia de
segunda instancia con fundamento en los argumentos que se resumen a
continuación.

23. El Instituto afirmó que «la providencia cuestionada debe ser revocada por
ser violatoria de la normatividad». Alegó que el contenido de la sentencia de
segunda instancia es meramente civil, toda vez que «en ningún momento
realiza sus fundamentos en la violación de derechos colectivos, al contrario,
afirma que el objeto principal es establecer el titular del derecho de
propiedad que recae sobre el inmueble del Lote de Manga, circunstancia que
evidencia la razón del a quo al haber declarado improcedente la acción
popular.»

24. El apoderado del IPSE agregó que lo que se pidió mediante la acción
popular es la cancelación de un acto de registro en el instrumento público, en
consecuencia, lo que procedía era la interposición de una acción ordinaria de
simple nulidad. En ese orden, consideró que el actor popular olvidó hacer
uso de los mecanismos judiciales pertinentes.

25. Adujo que en este caso no existe daño o peligro a algún interés colectivo
sino que se alegan derechos de un particular, circunstancia que torna en
improcedente la acción popular, máxime porque se trata de un acto jurídico

9
Folios 222 – 231 del cuaderno 6
7
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

celebrado hace más de 50 años por las entidades demandadas sobre el


inmueble identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria 060-73440. Para
sustentar el anterior argumento, trascribió el artículo 144 de la Ley 1437 de
2011 que establece el medio de control de protección de derechos e
intereses colectivos y dijo que la norma fue declarada exequible mediante
Sentencia C-611 de 2014 sin realizar alguna consideración adicional.

26. El solicitante reprodujo el aparte 3.1 de la Sentencia de Unificación 120


de 2003 de la Corte Constitucional en la que ese tribunal se refirió a «La
igualdad y la confianza legítima en la aplicación de la ley. Sujeción de los
jueces a la doctrina probable.». Sobre ello afirmó que los actos jurídicos
celebrados por las entidades demandadas sobre el inmueble identificado con
el Folio de Matrícula Inmobiliaria 060-73440 se configuraron hace más de 50
años, razón por la cual afirmó que el tribunal desconoció los principios de
seguridad jurídica y confianza legítima.

27. Agregó que los recursos de apelación que se interpusieron contra la


sentencia de primera instancia debieron declararse desiertos. Explicó que el
Distrito de Cartagena nunca lo sustentó y el Club de Pesca no era parte en el
proceso.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

28. Con la expedición del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 10, que adicionó
el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de
Justicia, el legislador creó el mecanismo de revisión eventual en materia de
acciones populares y de grupo.

29. Esta disposición estableció la competencia del Consejo de Estado para


seleccionar la revisión eventual, a petición de parte o del Ministerio Público,

10
ARTÍCULO 11. Apruébese como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A,
que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto:
“Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y
de la regulación de los recursos extraordinarios.
En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o
del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que
correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual
revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo
del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la
jurisprudencia.
8
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

de las sentencias que resuelven las acciones populares y de grupo o las


demás providencias que determinen la finalización o el archivo de tales
procesos, con el fin de unificar la jurisprudencia y garantizar la igualdad en la
aplicación de la ley.

30. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo mediante el


Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expidió el Reglamento del Consejo de
Estado. En el parágrafo 1° del artículo 13 estableció que: «De la selección
para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencias que
determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares
o de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda
instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo
reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.»

31. En consecuencia, repartido el expediente de la referencia a esta Sección,


la Sala es competente para conocer y decidir sobre la selección de la
solicitud de revisión de la acción popular de la referencia presentada por el
IPSE.

Finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual

32. El mecanismo de revisión eventual en materia de acciones populares fue


creado por la Ley 1285 de 2009. La norma, a través de su artículo 11,
adicionó el artículo 36 A de la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de
Administración de Justicia, en los siguientes términos:

«Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones


populares y de grupo y de la regulación de los recursos
extraordinarios.

En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a


petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de
sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o
de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las
demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo
proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar
la jurisprudencia11.

11
Inciso 1o. declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés
Vargas Hernández, '... en el entendido de que es una competencia adicional y que en ningún
caso impide interponer la acción de tutela contra la sentencia objeto de revisión, la decisión
de no selección o la decisión que resuelva definitivamente la revisión'.
9
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los


ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la
cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos,
dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la
radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente
Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del
cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o
genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de
tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo
Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una
de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la
no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el
Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual
revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de
aquella.

PARÁGRAFO 1o. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se


refiere el presente artículo también se aplique en relación con procesos
originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda
a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En esos casos la ley
regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la
revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los
cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas
solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de
la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que
la revisión eventual pueda concurrir con otros recursos ordinarios o
extraordinarios12.

PARÁGRAFO 2o. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la


procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que
puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en
los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.»

33. En tales condiciones, el mecanismo de revisión eventual tiene como


objetivo unificar la jurisprudencia en los procesos de acciones populares y de
grupo por lo que esta Corporación se encuentra facultada para seleccionar, o
no, las providencias -autos o sentencias- que finalicen el proceso. Lo
anterior, según el tema y con el fin de que se apliquen las mismas directrices
en casos que compartan iguales supuestos fácticos y jurídicos.

34. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso


Administrativo, en su artículo 270 estableció que el fallo que decide sobre la
providencia seleccionada para revisión tiene el carácter de sentencia de
unificación, en los siguientes términos:

12
Parágrafo declarado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE por la Corte Constitucional
mediante Sentencia C-713-08 de 15 de julio de 2008, Magistrada Ponente Dra. Clara Inés
Vargas Hernández, '... en el entendido de que se trata de una competencia adicional del
Consejo de Estado, de que la eventual revisión es contra sentencias o providencias que
pongan fin a un proceso, proferidas por los tribunales administrativos, para unificar la
jurisprudencia, y de que no impide la interposición de la acción de tutela'.
10
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

«Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de


este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las
que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica
o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar
jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su
interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos
extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en
el artículo 36A de la Ley 270 de 1995, adicionado por el artículo 11 de la Ley
1285 de 2009.»

35. La referida Ley 1437 de 2011 mantuvo el mecanismo de revisión


eventual y plasmó su propósito de forma más clara, a través de su artículo
272, así:

« Artículo 272. La finalidad de la revisión eventual establecida en el artículo


36A de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de Administración de Justicia,
adicionado por artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, es la de unificar la
jurisprudencia en tratándose de los procesos promovidos para la protección
de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños causados a
un grupo y, en consecuencia, lograr la aplicación de la ley en condiciones
iguales frente a la misma situación fáctica y jurídica.»

36. De lo anterior, es posible deducir que la finalidad de la revisión eventual


es la de unificar la jurisprudencia en los procesos promovidos para la
protección de los derechos e intereses colectivos y la reparación de daños
causados a un grupo y, en consecuencia, evitar la coexistencia de criterios
contradictorios respecto de un mismo tema. De esta manera, se asegura la
aplicación de la ley en condiciones iguales frente a la misma situación fáctica
y jurídica y con ello, se garantizan los principios de igualdad y seguridad
jurídica.

37. A continuación, el artículo 273 de la ley 1437 de 2011 prevé, como


causales de procedencia de la revisión eventual, las siguientes: «1. Cuando
la providencia objeto de la solicitud de revisión presente contradicciones o
divergencias interpretativas, sobre el alcance de la ley aplicada entre
tribunales. 2. Cuando la providencia objeto de la solicitud se oponga en los
mismos términos a que se refiere el numeral anterior a una sentencia de
unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada de esta
Corporación.»

38. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta


Corporación, en Auto IJ de 14 de julio de 2009 13, en relación con la finalidad

13
Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto del 14 de julio de
2009, Radicación número: 20001-23-31-000-2007-00244-01(IJ)AG, M.P. Mauricio Fajardo
11
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

de la unificación de jurisprudencia del mecanismo de revisión eventual


contemplado en la Ley 1285 del 2009, criterio que resulta aplicable en
vigencia de la Ley 1437 de 2011, precisó:

«[…]

2.4. El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de


jurisprudencia.

Cumplidos los anteriores presupuestos, ha de tenerse presente que la


selección de una providencia para su revisión debe tener como propósito la
unificación de jurisprudencia.

Al respecto, la Constitución Política se ocupó de asignarle al Consejo de


Estado, de manera expresa y precisa, el carácter y a la vez las funciones
que
corresponden a la máxima Corporación de la Jurisdicción Contenciosa
Administrativa, en cuanto en el numeral 1 del artículo constitucional 237 se
consagra como la primera de sus atribuciones la de “[d]esempeñar las
funciones de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, conforme
a las reglas que señale la ley”.

Pues bien, la aludida disposición constitucional no contiene un simple


adjetivo calificativo en relación con el Consejo de Estado, ni se limita a
realizar una mera descripción de su naturaleza jurídica, sino que, por el
contrario, la primera de las atribuciones que el Constituyente tuvo a bien
asignarle a esta Corporación, de entre el conjunto de funciones que se
consideró relevante asignarle de forma directa, consistió, precisamente, en
atribuirle la condición de Tribunal Supremo, dentro de lo que a la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativo se refiere, determinación adoptada por la
Carta Política que se concreta en esa expresión que, por ello mismo, se
encuentra llena de contenido y por lo cual está llamada a producir múltiples y
muy variados efectos en el ordenamiento jurídico nacional.

[…]

Aunque no de manera exclusiva ni exhaustiva, a título ilustrativo, es posible


identificar los siguientes eventos generales en los cuales está llamada a
operar, a plenitud, la tarea unificadora de la jurisprudencia:

 Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia


respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia
del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una
posición unificadora;

 Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su


complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de
las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la
legislación, sean susceptibles de confusión o involucren
disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de
aplicación o interpretación;

 Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere


una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta
Corporación.

Gómez.
12
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

 Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido


objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de
Estado.

Cabe agregar que para la procedencia de la revisión es necesario que los


temas tratados en la providencia definitiva, además de que reúnan las
condiciones necesarias para que sean objeto de unificación de
jurisprudencia, deberán tener incidencia directa e inmediata en la decisión
proferida en la providencia respecto de la cual se solicite la revisión. Lo
anterior con el fin de garantizar los principios de eficacia, celeridad y
economía procesal, los cuales deben aplicarse en todas las actuaciones
judiciales, teniendo en cuenta, además, los intereses que se persiguen en
las acciones populares y de grupo.
[…]».

39. En lo que tiene que ver con los requisitos que debe reunir la solicitud de
revisión de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera del
Consejo de Estado en auto proferido el 27 de abril de 2017 14, estableció lo
siguiente:

«[…] Del texto normativo mencionado, para la prosperidad del


aludido mecanismo de revisión eventual se tienen como requisitos,
los siguientes:

a) Petición de parte o del Ministerio Público.

Se necesita solicitud expresa de parte o del agente del Ministerio


Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por parte de
la autoridad judicial.

b) La providencia cuya revisión se pretende debe ser de


aquellas que determinen la finalización o el archivo del
respectivo proceso.

La revisión recae, únicamente, sobre las sentencias o demás


providencias que determinen la finalización o el archivo del
respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos.

c) Petición presentada en oportunidad

La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días


siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que
ponga fin al proceso.

d) La petición esté debidamente sustentada.

Como se mencionó en el acápite anterior, si bien la norma en cita


guarda silencio respecto de la necesidad, de sustentar la petición, se
estima indispensable para su procedencia, que el interesado
exponga las razones por las cuales considera que la sentencia
definitiva debe ser seleccionada para efectos del cumplimiento del fin
unificador previsto en la ley.[…]»
14
Consejo de Estado. Sección Primera. Auto de 27 de abril de 2017, Radicación número:
76001-23-31-000-2005-02919-01(AG) REV4. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés.
13
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

(Destacado del texto original)

40. De conformidad con lo expuesto, para que el mecanismo de revisión


eventual proceda frente a los procesos promovidos para la protección de los
derechos e intereses colectivos, se requiere que se cumplan los siguientes
presupuestos: i) debe ser solicitada a petición de parte o del Ministerio
Público; ii) la providencia objeto de revisión debe determinar la finalización o
el archivo del respectivo proceso y haber sido proferida por un tribunal
administrativo que no sea susceptible de recurso de apelación ante el
Consejo de Estado, iii) procede cuando la providencia objeto de la solicitud
de revisión presente contradicciones o divergencias interpretativas sobre el
alcance de la ley aplicada entre tribunales y cuando se oponga a alguna
sentencia de unificación del Consejo de Estado o a jurisprudencia reiterada
de la Corporación; iv) el fin de la revisión debe ser la unificación de
jurisprudencia y; v) la solicitud debe estar debidamente sustentada.

41. La Sala aclara que si bien la revisión eventual procede respecto de


providencias y sentencias en firme, sobre las cuales se han agotado las
correspondientes instancias; no constituye una tercera instancia. Lo anterior
conforme al criterio pacífico de esta Corporación 15, según el cual cuando el
Consejo de Estado conoce del mecanismo de revisión eventual no actúa
como juez de instancia sino como órgano de cierre de la Jurisdicción de lo
Contencioso Administrativo.

42. La Sección también precisa que la selección del asunto para adelantar el
mecanismo de revisión no es automática ni absoluta, de manera que aunque
la solicitud de revisión esté conforme a los lineamientos trazados por la Sala
Plena del Consejo de Estado, ello no obliga al escogimiento del asunto, toda
vez que la revisión, según lo dispone la ley de manera manifiesta, se
caracteriza por ser eventual.16

15
Sobre el alcance, finalidad y requisitos del mecanismo de revisión eventual pueden
consultarse las siguientes providencias de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de
esta Corporación : i) sentencia del 1.º de diciembre de 2015, Radicación número: 11001-33-
31-035-2007-00033-01(AP), ii) sentencia del 8 de octubre de 2013 Radicación número:
08001-33-31-003-2007-00073-01(AP)REV y iii) sentencia del 3 de septiembre de 2013
Radicación número: 17001-33-31-001-2009-01566-01(IJ).
16
Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 11 de septiembre de 2012, Exp. 2010-
00205-01, M.P. Mauricio Fajardo Gómez.
14
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

43. De lo expuesto, la Sala deduce que la revisión eventual es un mecanismo


procesal especial y excepcional, por lo tanto autónomo y diferente en su
finalidad y alcance respecto de los intereses y propósitos perseguidos por las
partes en el proceso original, aunque ligado tanto fáctica como jurídicamente
con los diversos extremos debatidos en el litigio en el que se origina; sin
embargo, «resulta abiertamente improcedente presentar la solicitud de
revisión eventual con el propósito de ejercer un control de legalidad respecto
de cualquiera de las providencias proferidas dentro del proceso.» 17

4. Caso concreto.

44. La Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir si en el


presente caso hay lugar a seleccionar la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar, el cuatro (4) de octubre de dos mil diecisiete
(2017). Con ese propósito verificará si se cumplen los requisitos y los
presupuestos de procedencia de dicho mecanismo, de conformidad con la
normativa y jurisprudencia antes referida.

4.1. Petición expresa de parte de revisión de una providencia que


determine la finalización o el archivo del respectivo proceso presentada
de forma oportuna.

45. De conformidad con lo establecido en el artículo 274 de la Ley 1437 de


2011, el mecanismo de revisión eventual debe presentarse dentro de los
ocho (8) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia o providencia con
la cual se ponga fin al proceso.

46. La Sala observa que la sentencia del 4 de octubre de 201718 proferida en


segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Bolívar, fue notificada por
medio de correo electrónico el 23 de noviembre de 2017 19, en consecuencia
cobró ejecutoria el 28 de noviembre de 2017. Por su parte, el IPSE presentó

17
Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto de 25 de marzo de 2021, Radicación número:
11001-33-42-048-2019-00356-01(AG)REV. C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas.
18
Folios 181 – 210 del cuaderno 6.
19
Folio 211 del cuaderno 6.
15
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

la solicitud de revisión eventual el 5 de diciembre de 2017 20, es decir, dentro


del término establecido.

47. La remisión del expediente de la referencia para decidir sobre la revisión


eventual fue ordenada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante
auto de 30 de enero de 201821.

48. Conforme se estableció, la providencia objeto de la solicitud de revisión


eventual fue proferida por un Tribunal Administrativo y determinó la
finalización del respectivo proceso; sin embargo, al examinar el escrito que
contiene la petición, encuentra la Sala que no reúne el requisito establecido
en el numeral 2° del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011. Tampoco se
encuadra en alguna de las hipótesis determinadas en el artículo 273 del
referido código ni atiende a la finalidad de unificación de jurisprudencia
propia del mecanismo de revisión eventual, como pasa a explicarse.

4.2. Requisito de exposición de las razones por las cuales se considera


que la sentencia definitiva debe ser seleccionada con el propósito de
unificar jurisprudencia.

49. El numeral 2 del artículo 274 de la Ley 1437 de 2011 determina que «En
la petición deberá hacerse una exposición razonada sobre las circunstancias
que imponen la revisión, y acompañarse a la misma copia de las
providencias relacionadas con la solicitud”. En el caso bajo examen, la
Sección advierte que si bien el IPSE sustentó su petición no precisó la forma
en que la decisión cuya revisión pretende se haya separado de alguna
sentencia de unificación o de la jurisprudencia reiterada del Consejo de
Estado que torne procedente la selección, es más, no hizo alusión tan
siquiera a algún pronunciamiento de esta Corporación.

50. En efecto, el solicitante se limitó a trascribir el descriptor de la Sentencia


C- 215 de 1999 de la Corte Constitucional en el aparte de la caducidad. La
Sala observa que mediante esa providencia la Corte decidió la acción pública
de inconstitucionalidad contra los artículos 11, 12 (parcial) , 13, 27, 30, 33, 34
(parcial), 45, 46, 47, 48 (parcial), 50, 53 (parcial), 55, 65 (parcial), 70
(parcial), 71, 73, 85 y 86 de la Ley 472 de 1998; sin embargo, el peticionario
no expuso en modo alguno su relación con el asunto.
20
Folio 231 del cuaderno 6.
21
Folios 256 y 257 del cuaderno 6
16
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
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IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

51. El apoderado del IPSE también reprodujo el artículo 144 de la Ley 1437
de 2011 que establece el medio de control de protección de derechos e
intereses colectivos y dijo que la norma fue declarada exequible mediante
Sentencia C-611 de 2014, sin hacer alguna referencia adicional a lo que
trascribió.

52. Posteriormente, se refirió al principio de confianza legítima y copió el


aparte 3.1 de la Sentencia de Unificación 120 de 2003 de la misma Corte
Constitucional que ese tribunal tituló: «La igualdad y la confianza legítima en
la aplicación de la ley. Sujeción de los jueces a la doctrina probable.». A
renglón seguido, dijo que lo indicado por la Corte «vinculan el actuar de los
jueces en todos los ámbitos y al propio Consejo de Estado en su labor de
fuente unificadora de la jurisprudencia, a través, entre otros, del mecanismo
de revisión eventual de las acciones de grupo.»

53. En este sentido, la Sección considera que la exposición razonada de la


solicitud resulta inadecuada, comoquiera que no establece de qué manera la
aplicación de alguna norma o jurisprudencia realizada por el tribunal se
opone a alguna sentencia de unificación del Consejo de Estado.

54. Por las mismas razones, en este caso tampoco se verifica alguna de las
hipótesis de procedencia referidas en la consideración anterior, toda vez que
la solicitud de revisión eventual no se orientó a establecer la existencia de
criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados de su
complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío
legislativo, pluralidad de interpretaciones o inexistencia de criterio
consolidado respecto de determinados temas. Tampoco se señaló que la
providencia que se pide revisar se oponga a alguna sentencia de unificación
del Consejo de Estado o a la jurisprudencia reiterada de la Corporación.

4.2.2. Finalidad de la revisión eventual

55. La Sala encuentra que la solicitud de revisión eventual presentada por el


apoderado del IPSE no cumple con la finalidad prevista para la misma, esto
es, la unificación de jurisprudencia, pues de su contenido no se establece
ese propósito, más bien cuestiona la sentencia de segunda instancia que
17
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
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Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
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profirió el Tribunal Administrativo de Bolívar, el cuatro (4) de octubre de dos


mil diecisiete (2017).

56. En efecto, analizada la solicitud de revisión, la Sala establece que se


orienta a ejercer un control de legalidad sobre la providencia, dado que el
peticionario aduce razones de inconformidad frente a lo decidido por el
tribunal que se relacionan con: i) el contenido de la sentencia en cuanto se
alega que es civil porque se discute el derecho de propiedad sobre
inmueble; ii) el principio de confianza legítima para desestimar el
cuestionamiento que realizó la providencia sobre el negocio que celebró el
Distrito de Cartagena hace más de 50 años, iii) el propósito de protección de
derechos de particulares y no de lo público y; iv) finalmente, sobre la
procedencia y requisitos de los recursos de apelación que se interpusieron
contra la sentencia de primera instancia.

57. En este sentido, la Sección establece que el asunto no cumple con la


finalidad de la figura de revisión eventual, dado que el apoderado del IPSE
en su argumentación expone únicamente razones de inconformidad en
contra la providencia de segunda instancia que dispuso el amparo de los
derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público y le
ordenó al Distrito de Cartagena que realice las gestiones necesarias para
recuperar la posesión física y material del Lote de Terreno y bodegas
ubicado en la Carrera 16 No. 24-94 del Barrio La Manga.

58. En efecto, la Sala observa que el apoderado del IPSE enfatizó su


solicitud en la revocación de la providencia proferida por el Tribunal
Administrativo de Bolívar el cuatro (4) de octubre de dos mil diecisiete (2017),
es decir, que emplea el mecanismo de revisión eventual como un nuevo
recurso o instancia adicional dentro del trámite del medio de control de
protección de los derechos colectivos, circunstancia que desconoce el
carácter eventual, no automático de este mecanismo y el propósito del
mecanismo de revisión eventual, que es la unificación de la jurisprudencia.
En consecuencia, no procede la selección de la sentencia proferida por el
Tribunal Administrativo de Bolívar el 4 de octubre de 2017 para su revisión
eventual.
18
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso


Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la
República y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO. NO SELECCIONAR para revisión eventual la sentencia proferida


por el Tribunal Administrativo de Bolívar el cuatro (4) de octubre de dos mil
diecisiete (2017) en la acción popular que promovió el señor Eduardo del Río
Puello contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y otros,
de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR por correo electrónico esta providencia al


demandante, a los demandados, a los terceros intervinientes y al Ministerio
Público.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al


tribunal de origen para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de


la fecha.

Firmado electrónicamente
SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Magistrada

Firmado electrónicamente Ausente con excusa


WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Magistrado Magistrado

Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente


CARMELO PERDOMO CUÉTER RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Magistrado Magistrado
19
Expediente No. 13001-33-31-006-2009-00347-01(AP)REV
Accionante: Eduardo del Río Puello
Accionadas: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de
Indias, Instituto de Planificación y Promoción de
Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas –
IPSE, Fiduciaria Helm Trust S.A. y Espacios Urbanos S.A.

Firmado electrónicamente
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Magistrado

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante


el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida
la integridad y autenticidad del presente documento en el link
http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.