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Rafael Badell
Madrid
Sumario: I. Introducción. II. La Demanda de Nulidad en el Contencioso
Administrativo Venezolano. III. Características de la Demanda de Nulidad. IV.
Ámbito material. Materia de la demanda de nulidad. V. Ámbito Orgánico. Régimen
de competencias. 5.1. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia. 5.2. Los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo. 5.3. Los
Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo. 5.4. Los
Juzgados de Municipio de lo Contencioso Administrativo 5.5. Tribunales
Contencioso Administrativos Especiales VI.Ámbito Procesal. 6.1. Legitimación
Activa. 6.2. Legitimación Pasiva. 6.3. Terceros Intervinientes. 6.4. Capacidad
procesal. 6.5. Interposición de la demanda 6.5.1. Requisitos de la demanda. 6.5.2.
Presentación de la demanda ante otro Tribunal 6.6. Recepción y admisión de la
demanda. 6.6.1. Agotamiento de la vía administrativa. 6.6.2. Lapso de caducidad.
6.6.3. Apelación del auto de admisión. 6.7. Emplazamiento de los terceros
interesados mediante cartel. 6.8. Pruebas. 6.9. Informes. 6.10. La tutela cautelar.
6.10.1 Procedimiento de las medidas cautelares. 6.11. La Sentencia 6.12. La
Ejecución de la sentencia. 6.12.1. Ejecución de sentencias contra la República
6.12.2. Ejecución de sentencias contra los Municipios. 6.13.3. Ejecución de
sentencias contra entes descentralizados.6.13.4. Ejecución de sentencias contra
los particulares.
I. INTRODUCCIÓN
Puede afirmarse que en Venezuela existe una única demanda de nulidad contra
actos administrativos, en la cual se puede solicitar tanto el control objetivo del
acto, como el restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas.
En nuestro ordenamiento jurídico, el sistema contencioso administrativo, por
imperativo del artículo 259 de la Constitución, está integrado por jueces que tienen
facultad no sólo para declarar la nulidad de actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho, sino para condenar igualmente a la
Administración al pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y perjuicios y
al restablecimiento de la situación jurídica infringida.
5. Es de orden público, lo cual tiene dos significados: (i) Procede contra todo tipo
de actos administrativos, por ende, no es necesario que un texto especial
consagre la posibilidad de ejercer la demanda de nulidad para una determinada
categoría de actos. (ii) Nadie puede renunciar por anticipado al derecho de incoar
esta demanda.
De esta forma puede afirmarse que dentro del ámbito material de las demandas
de nulidad se incluye:1. Acto administrativo expreso y sus distintas
manifestaciones (actos administrativos de efectos particulares, definitivos y de
trámite, en ciertos supuestos; de efectos generales, vinculados a una relación
contractual y de autoridad).2. Acto administrativo presunto (silencio
administrativo). Por acto administrativo presunto se entiende la ficción legal de
pronunciamiento frente al silencio de la Administración.3. Acto administrativo
tácito, es decir, aquellas manifestaciones de voluntad de la Administración que se
deducen de actuaciones positivas y colaterales vinculadas al caso concreto y que
son desarrollados por ella misma.4. Reglamentos, definidos por el Profesor
Ramón Parada como “…toda norma escrita con rango inferior a la Ley dictada por
una Administración pública…”.
f. Los intereses difusos: Son los que se refieren a un bien o derecho que atañe a
la comunidad, asumido por un cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector
cuantificable o particularizado y entre los cuáles no existe un vinculo jurídico
común, de modo que la afectación de todos ellos deriva de razones de hecho
contingentes. Surge de una prestación indeterminada cuya omisión afecta a todo
el colectivo sin distinción. Se refieren a un bien indivisible, en el sentido de que es
insustituible de división de cuotas o fracciones adjudicables a cada uno de los
intereses. Este grado que también legitima al particular para recurrir contra actos
de efectos particulares, en representación de esos intereses.
6.6.2. CADUCIDAD
3. Las acciones de nulidad contra los actos de efectos generales dictados por el
Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo.
4. Las leyes especiales podrán establecer otros lapsos de caducidad. Como
ejemplos se encuentran las siguientes leyes: (i) Código Orgánico
Tributario: Veinticinco (25) días hábiles;(ii) Ley para la Defensa de las Personas
en el Acceso a los Bienes y Servicios: Noventa (90) días continuos;(iii) Ley de
Instituciones del Sector Bancario: Cuarenta y cinco (45) días continuos;Ley
para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia: Cuarenta y
cinco (45) días continuos.
6.6.3. APELACIÓN DEL AUTO DE ADMISIÓN
6.8. PRUEBAS
El aparte 83 de la LOJCA establece que las partes podrán promover las pruebas
que consideren pertinentes durante la celebración de la audiencia de juicio. Los
lapsos de la etapa probatoria serán: tres (3) días de despacho para oposición; tres
(3) días de despacho para admisión y diez (10) días de despacho para
evacuación. La prórroga será por una (1) sola vez y de diez (10) días de
despacho del lapso de evacuación.
Cabe destacar que en esta materia una de las sentencias más importantes
durante estos últimos diez años ha sido la dictada por la Sala Político-
Administrativa en la que se definió, por vez primera en nuestro derecho, la noción
de documento administrativo. Antes, existían criterios disímiles en relación a su
naturaleza y a la oportunidad en que debían ser evacuados. Algunos, los
asimilaban a los instrumentos públicos, caso en el cual podían ser presentados
hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban a los documentos
privados, por lo cual debían ser presentados dentro del lapso de promoción. La
cuestión fue dilucidada por la sentencia al disponer que los documentos
administrativos constituyen una tercera categoría de documentos, que por
contener una declaración administrativa emanada de un funcionario de la
Administración Pública en el ejercicio de sus funciones, poseen una presunción de
veracidad, legitimidad y autenticidad que es consecuencia del principio de
ejecutoriedad y ejecutividad de los actos dictados por la Administración. Tal
presunción de legitimidad y autenticidad puede ser desvirtuada mediante prueba
en contrario. De allí su diferencia con los documentos públicos, que sólo pueden
ser impugnados por la vía de la tacha de falsedad, y con los documentos privados,
que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se opongan. Por
consiguiente, al no ser documentos públicos ni privados, constituyen una categoría
aparte respecto de la cual resultan aplicables las disposiciones generales del
Código de Procedimiento Civil en materia probatoria, esto es, que los mismos
deben anunciarse en la fase de promoción y producirse en la fase de evacuación.
6.9. INFORMES
El Trámite (art. 105 LOJCA) esuna vez recibida la solicitud de medida cautelar,
se ordenará la apertura de un cuaderno separado y se dictará un pronunciamiento
dentro de los cinco días de despacho siguientes. Para la Oposición (art. 106
LOJCA) hay una remisión expresa al Código de Procedimiento Civil, como ya lo
había hecho la jurisprudencia en ausencia de una norma expresa.
6.11. LA SENTENCIA
En el caso de los Municipios se aplicarán las normas de la ley especial que rige
el Poder Público Municipal y supletoriamente el procedimiento previsto en la
LOJCA. A estos efectos la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (artículos
157 y 158) contempla un procedimiento muy similar, siendo que es éste el que
inspiró el procedimiento de ejecución de sentencias contra la República que luego
se reguló en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
RESUMEN
En Venezuela existe una única demanda de nulidad contra actos administrativos,
en la cual se puede solicitar tanto el control objetivo del acto, como el
restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas de conformidad
con el artículo 259 de la Constitución. De esta forma, se autoriza al recurrente
para acumular en su solicitud de nulidad pretensiones de condena propias de la
plena jurisdicción. Las demandas de nulidad no están informadas de un carácter
objetivo, sino que constituyen un proceso de partes; se ejercen únicamente por
motivos jurídicos contra la actividad administrativa desplegada por el Estado, son
de orden público, garantizan la legalidad establecida en el artículo 137
constitucional y tienen efectos erga omnes.
El ámbito material de estas demandas es amplio, pues la tendencia del sistema
contencioso administrativo estaba orientada a la revisión de todos los actos
administrativos dictados por cualquier Poder del Estado y a la desaparición
paulatina del catálogo de los llamados “actos excluidos”, de manera que se
incluyen los actos administrativos expresos, tácitos y presuntos. La Administración
autora del acto es sujeto pasivo de forma necesaria y natural, por cuanto es sobre
su esfera que habrá de actuar el efecto de la sentencia, y puede intervenir en
cualquier etapa del proceso. El legitimado pasivo será aquel que sea capaz (en el
sentido que tenga la potestad y la competencia) de satisfacer la pretensión del
recurrente y de dar ejecución a la sentencia del juez. Se permite la intervención de
terceros en el proceso.
En materia probatoria una de las sentencias más importantes los últimos diez
años, ha sido una dictada por la Sala Político-Administrativa en la que se definió,
por vez primera en nuestro derecho, la noción de documento administrativo.