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Revista Venezolana de Gerencia

ISSN: 1315-9984
rvgluz@yahoo.es
Universidad del Zulia
Venezuela

Ochoa Henríquez, Haydée; Montes de Oca, Yorberth


Rendición de Cuentas en la Gestión Pública: Reflexiones teóricas
Revista Venezolana de Gerencia, vol. 9, núm. 27, julio-septiembre, 2004, pp. 455-472
Universidad del Zulia
Maracaibo, Venezuela

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=29002705

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Revista Venezolana de Gerencia (RVG)
Año 9. Nº 27, 2004, 455-472
Universidad del Zulia (LUZ) · ISSN 1315-9984

Rendición de Cuentas en la Gestión Pública:


Reflexiones teóricas*
Ochoa Henríquez, Haydée**
Montes de Oca, Yorberth ***

Resumen
El propósito de este trabajo es realizar algunas reflexiones teóricas sobre el concepto Rendi-
ción de Cuentas y las características (objeto, sujeto emisor, receptor, medios y los propósitos con
respecto al control) que el proceso asume en cuatro modelos de gestión: El típicamente weberiano, el
burocrático-populista, el tecnocrático y la Nueva Gestión Pública. Manejamos la hipótesis que la
Rendición de Cuentas toma características vinculadas con el sistema de control en cada caso. La
metodología consistió en el análisis de documentos teóricos y empíricos. Los resultados revelan que:
1) El término Rendición de Cuentas ha venido siendo sustituido por responsabilización, responsabili-
dad y accountability, producto más de deseos sobre cambios en su contenido que sobre estudios a la
realidad, especialmente en el marco de las propuestas sobre una Nueva Gestión Pública, 2) El obje-
to, es decir, sobre qué se rinde cuentas varía en cada modelo de gestión pública, 3) Con excepción
del modelo burocrático-populista en el cual sólo rinden cuentas los altos niveles de dirección, en los
otros modelos, rinden cuenta todos los niveles de dirección, 4) Existe diferencia entre los modelos
respecto al sujeto a quien se rinde cuentas, pero tienen en común que no consideran al ciudadano
como tal, 5) Los medios utilizados son diferentes dependiendo del estilo de gestión, en la práctica van
desde el informe confidencial o restringido hasta los planteados en la propuestas de la Nueva Ges-
tión Pública, sobre el uso de medios de difusión masiva y 6) En la gestión burocrático populista, la
Rendición de Cuentas no es instrumento de control, lo cual está vinculado al débil papel que en la
práctica cumple este proceso. Se concluye que la Rendición de Cuentas es hasta ahora un proceso
que tanto en la práctica como en las nuevas propuestas, está lejos de constituirse en un elemento
para el ejercicio de control social.
Palabras clave: Rendición de cuentas, modelos de gestión pública, control.

Recibido: 04-07-06. Aceptado: 04-08-27

* Este trabajo forma parte del proyecto de investigación titulado: Modernización Administrativa:
Política de Rendición de Cuentas en las Gobernaciones Zulia y Carabobo, desarrollado en el
Centro de Estudios de la Empresa (CEE) Facultad de Ciencias Económicas y Sociales (FCES)
de la Universidad del Zulia (LUZ).
** Dra. en Estudios del Desarrollo, Investigadora del CEE, acreditada en el Programa de Promo-
ción al Investigador (PPI) del FONACIT.
*** Lic. en Administración, maestrante de Gerencia Pública. Becaria de Investigación del CEE, fi-
nanciada por FUNDADESARROLLO.

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Rendición de Cuentas en la Gestión Pública: Reflexiones teóricas
Ochoa Henríquez, Haydée y Montes de Oca, Yorberth _________________________

Accountability in Public Management Models:


Theoretical Reflections
Abstract
The purpose of this paper is to theoretically reflect on the concept of accountability and the
characteristics (objective, rendering agent, receiver, means and purposes in reference to controls)
that this process assumes in four distinct management models: the typical Weberian model, the
populist-bureaucratic model, the technocratic model, and the New Public Management model. We
believe that the characteristics of the accounting are related to the control system in each case. The
methodology consisted of documentary and empirical analysis. The results reveal that: 1) term ac-
countability has been substituted by responsibilization, responsibility, and accountability, and this is
a product more of the desire to change the content than the reality of the study, especially in the
framework of the proposals as to the New Public Management model. 2) the objective of account-
ability varties according to the public management model. 3) with the exception of the bureaucratic-
populist model, in which accountability at the highest administrative levels, in other models account-
ability at all directive levels. 4) There are differences between models in relation to who accountabil-
ity, but in none of the cases is the common citizen taken into account. 5) The means utilized differ
depending on management style, and range from a confidencial–restricted format to those methods
proposed in the New Public Management Model as to the use of mass media. 6) In the bureaucratic
populist management system, accountability is not a control instrument, and is related to the very
weak role that this process fulfills in this model. The conclusion is that accountability, which until
now has been a practical process in the new proposals, is still far from constituting an element of so-
cial control of the process.
Key words: Accountability, public management models, control.

1. Introducción tos riesgos de no lograr los objetivos for-


malmente presentados.
La Rendición de Cuentas ha toma- Este problema de orden práctico,
do importancia en los últimos años, debi- aunado a la necesidad de avanzar en ex-
do a que aparece como unos de los ejes plicaciones sobre la administración públi-
de la llamada Nueva Gestión Pública. ca, especialmente de procesos que hoy
Bajo diversos conceptos se hacen refle- se impulsan intensamente como estrate-
xiones para impulsar este proceso, cuyo gias de modernización, platean la necesi-
propósito declarado es la profundización dad de investigar lo que ha sido la Rendi-
democrática. Se trata de prescripciones ción de Cuentas, para lo cual es necesa-
que se presentan como nuevas, sin em- rio disponer de un soporte teórico, que
bargo, la Rendición de Cuentas es un vie- nos permita producir conocimiento expli-
jo proceso administrativo sobre el cual cativo y consciente de la realidad, sólo de
poco se conoce y si bien no dudamos que esta forma estaríamos en condiciones de
las propuestas actuales incorporan reno- realizar aportes a la comprensión riguro-
vaciones, aplicarlas sin estudiar lo que ha sa de esta práctica y en consecuencia ha-
sido la práctica, es asumir modas con al- cer propuestas para su transformación.

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El conocimiento sobre Rendición cumplir requisitos formalmente estableci-


de Cuentas tiene a nuestro juicio varios dos en esta materia y de legitimarse fren-
problemas, en primer lugar, es escaso, te a un modelo donde el gasto público
ello está vinculado a que se trata de un fe- cumple un rol fundamental. Por otra parte
nómeno que en la práctica ha tenido poca el modelo que hemos llamado tecnocráti-
importancia como instrumento de cambio co, en el cual la Rendición de Cuentas se
o reforma de la gestión, es recientemente realiza en todos los niveles a las instan-
en el marco del paradigma de la Nueva cias superiores con base en la demostra-
Gerencia Pública que ocupa un lugar re- ción de eficiencia. El ciudadano como su-
levante en el discurso de la moderniza- jeto central a quien debe rendirse cuen-
ción de la administración pública; en se- tas, para promover la democracia queda
gundo lugar gran parte del conocimiento excluido en ambos modelos, al igual que
sobre la materia lo constituyen propues- en el viejo paradigma típicamente webe-
tas para el cambio, sin un mínimo acerca- riano y en las propuestas de la Nueva Ge-
miento a la comprensión de la realidad y rencia Pública.
en tercer lugar el conocimiento que inten- Pero disponer de un soporte de
ta describir y explicar la realidad, tiene a este tipo, pasa por una discusión previa
nuestro juicio varios problemas, uno de sobre el término Rendición de Cuentas,
ellos es su carácter idealista en tanto se ya que se utiliza con frecuencia como si-
estudia la práctica de Rendición de Cuen- nónimo de otros, tales como: accountabi-
tas teniendo como soporte el deber ser lity, respondabilidad, responsabilidad y
según el investigador, es decir la identifi- responsabilización, esto significa que es
cación de desviaciones entre ese deber necesario precisar similitudes y diferen-
ser y la práctica. cias entre el término Rendición de Cuen-
Realizar una reflexión teórica sobre tas y estos otros, es lo que hacemos en la
la Rendición de Cuentas es el propósito primera sección de este trabajo.
fundamental de este trabajo. Partimos del
supuesto de que la Rendición de Cuentas 2. Rendición de Cuentas y
es un proceso político-administrativo cu- otros conceptos: Similitudes
yos rasgos fundamentales están en es- y diferencias
trecha relación con el paradigma admi-
nistrativo imperante en el aparato público Existe otros términos que con fre-
y específicamente con su sistema de con- cuencia son usados como sinónimos de
trol. En la práctica se presentan básica- Rendición de cuentas, en especial: Res-
mente dos modelos de administración ponsabilidad, Respondabilidad, Respon-
pública, por una parte el burocrático po- sabilización y Accountability. También los
pulista, en cuyo marco la Rendición de términos: Transparencia y Control causan
Cuentas casi se reduce a la presentación ruido al intentar delimitar las fronteras de la
al Poder Legislativo, es decir a los repre- Rendición de Cuentas, por ello es necesa-
sentantes de los ciudadanos, de las lla- rio detenerse en todos estos términos.
madas memorias y cuentas contentivas Históricamente existe una práctica
de obras y gastos con el propósito de en la gestión pública a través de la cual

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los servidores públicos dan cuenta o justi- por el de Accountability, como si en caste-
fican sus actos, a distintos sujetos, de llano no hubiese existido un concepto
modo diverso y a través de diferentes me- para sintetizar las características del mis-
dios, por estar obligados a ello, esta prác- mo fenómeno. Otros autores, entre ellos
tica se ha denominado en el idioma caste- Barzelay (1998: 12) consideran que la
llano desde su vigencia, Rendición de Accountability desde una postura con-
Cuentas. En México, según Ugalde vencional “podría ser entendida como
(2002: 9) el término se incorporó en la Rendición de Cuentas”, hasta aquí
Constitución de ese país desde 1917, Accountability y Rendición de Cuentas
“para denotar la obligación de los gober- tienen el mismo significado.
nantes de informar sobre sus actos y de- Sin embargo el término Accounta-
cisiones”, pero el término, según el men- bility tiene hoy una connotación diferente,
cionado autor, tuvo poco uso por políticos en tanto es usado para precisar la obliga-
y académicos hasta hace pocos años. En ción de dar cuenta al ciudadano, lo cual
Venezuela, este proceso se presenta tiene que ver de alguna manera con cam-
bajo la denominación de Memoria y bios que se producen en el fenómeno de
Cuenta. los países anglosajones. Según el Con-
Ahora bien, en los países de idioma sejo Científico del CLAD (2000a:31) la
inglés un proceso similar se ha denomi- Accountability o Responsabilización sig-
nado Accountability, que según Ugalde nifica “que el gobierno tiene la obligación
(2002: 15), cualquier diccionario traduce de rendir cuentas a la sociedad”1, es decir
como responsabilidad y “significa la obli- estamos así en presencia de una redefini-
gación o responsabilidad de los gober- ción del concepto que incorpora al ciuda-
nantes de dar cuenta de sus actos”, es dano y tiene que ver con las propuestas
decir, lo que hemos denominado Rendi- que sobre la accountability se realizan en
ción de Cuentas. Según este autor, el tér- el marco de los planteamientos sobre lo
mino ha sido traducido al castellano como que debe ser la gerencia pública, concep-
Rendición de Cuentas, cuestión que no tualizada como Nueva Gerencia Pública
compartimos debido a que el discurso en o Gerencia post-burocrática. Si tenemos
nuestro idioma al referirse a este proceso en cuenta que la accountability es una
en los países anglosajones, lo denomi- práctica desarrollada históricamente, sin
nan Accountability, por el contrario se ob- que originalmente el ciudadano fuese un
serva la tendencia a sustituir el viejo tér- sujeto a quien se rinde cuentas y que en
mino Rendición de Cuentas (hacemos re- el camino se producen cambios en el fe-
ferencia a su uso en México desde 1917) nómeno, procede su redefinición y es lo

1 A pesar de que el Consejo Científico del CLAD traduce como responsabilización el término
accountability, precisa la existencia de una diferencia, por cuanto en ésta no sólo el gobierno
está obligado, sino que está de por medio la exigencia de rendición de cuentas por terceros. A
nuestro juicio, la obligación de rendir cuentas tiene como contrapartida el derecho de otros a
exigirla, en tal sentido no existe tal diferencia.

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que ha sucedido con este concepto, sin evidente a esta altura que la responsabili-
que por ello se creen nuevos conceptos, zación es una expresión que intenta tra-
en otras palabras, los anglosajones si- ducir la noción inglesa de accountability,
guen denominando accountability, el fe- la cual, como ocurre con otras locuciones
nómeno de dar cuenta por parte de los de esa lengua, no tiene un equivalente di-
gobernantes a los ciudadanos. recto y preciso en los idiomas latinos”. La
En castellano, asistimos a la bús- responsabilización como traducción de
queda de nuevas palabras para traducir accountability es producto de considerar
accountability, uno de ellos es responsa- responsabilidad y también respondabili-
bilidad, el cual ha sido cuestionado. Se- dad como limitantes. Para Groisman y
gún Groisman y Lerner (2000: 78), la res- Lerner (2000: 78), en un trabajo editado
ponsabilidad no considera el compromiso por el CLAD, “el término responsabiliza-
personal del funcionario y la participación ción, de igual raíz semántica que respon-
activa del sujeto a quien se rinde cuentas, sabilidad, sugiere sin embargo un com-
es decir sería un término reducido a la ponente adicional y diferenciado de la
obligación legal del funcionario, similar a responsabilidad en sentido tradicional, en
la definición general de Rendición de cuanto supone no sólo su asignación por
Cuentas. parte de un tercero, sino la existencia de
Otro término que surge es el de un compromiso personal del funcionario
Respondabilidad el cual lo encontramos público. La responsabilización importa,
a raíz de los cambios que se promueven entonces, un involucramiento personal
en la accountability, especialmente en lo en la acción, y una participación activa del
que tiene que ver con la participación del sujeto, a través de un compromiso per-
ciudadano como sujeto a quien se rinde manente. En este caso, no se habla sola-
cuentas. Para Hemby (1999, 3) la respon- mente de una obligación originada en la
dabilidad “quiere decir el deber de res- norma que se hace efectiva ex-post, sino
ponder o dar cuenta a una autoridad más de un compromiso originado en la con-
elevada lo que en inglés se llama accoun- ciencia”. Significa que en castellano, se
tability. Por ejemplo, los que trabajan en busca un nuevo concepto para traducir
el sector público deben responder o dar accountability con un contenido renova-
cuenta a sus conciudadanos”. El término do: el compromiso del funcionario, más
Respondabilidad es usado fundamental- allá de su responsabilidad legal, además
mente por organizaciones internaciona- de la incorporación del ciudadano como
les que promueven programas antico- sujeto a quien se le rinde cuentas.
rrupción, especialmente la Agencia para Si tenemos en consideración que
el Desarrollo Internacional (AID) y en los conceptos son la síntesis del conoci-
aquellos países donde este programa miento, es incorrecto crear nuevos con-
ejerce influencia. ceptos sin antes haber estudiado el fenó-
Más recientemente, el Consejo Cien- meno. Sobre el concepto, nos dicen
tífico del CLAD (2000b: 329) ha incorporado Gorsky y Tavants (1968, 40) que el “resul-
el término Responsabilización como traduc- tado del conocimiento del objeto no es ya
ción de accountability cuando señala: “Es una simple idea de caracteres distintivos

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del objeto. El concepto-resultado es una No es posible negar que el proceso


idea compleja, la suma de una larga serie a través del cual los gobernantes dan
de juicios e inferencias precedentes que cuenta de sus actos, ha sido denominado
definen elementos esenciales del objeto, Rendición de Cuentas, tanto por la legis-
las propiedades del objeto. El concepto lación en algunos países de América Lati-
como resultado de la cognición es un con- na, como por los académicos, aunque
junto de numerosos conocimientos sobre como dice Ugalde (2002: 9), es reciente-
el objeto, obtenidos y condensados en mente cuando se usa en el mundo acadé-
una idea”. mico, lo cual es explicable porque “en la
Cabe la siguiente pregunta, ¿po- práctica rendir cuentas no fue una priori-
rqué en castellano, especialmente en dad de los gobiernos post-revoluciona-
América Latina se parte del concepto rios ni una exigencia de la sociedad”, por
accountability para dar cuenta de un pro- el contrario hoy en día el concepto de
ceso político administrativo que históri- Rendición de Cuentas tal como lo señala
camente ha sido “conceptualizado” en Ugalde (2002: 9) “se ha popularizado
nuestro idioma como Rendición de como término cotidiano del vocabulario
Cuentas?. Si bien es cierto que este pro- de políticos, periodistas, académicos y
ceso ha sufrido modificaciones o mejor sociedad en general”.
dicho, que existen propuestas de cam- Otro término que se presta a confu-
bio, porque, como ya lo consideramos sión con los que se usan como sinónimos
anteriormente, en definitiva la Rendición de Rendición de Cuentas es el de Trans-
de Cuentas al ciudadano es más un pro- parencia, aunque en general los distintos
yecto de cambio que una realidad y tam- autores precisan la diferencia entre uno y
bién es cierto que las reformas que se otros conceptos. Según Morón (2000), la
promueven tienen su origen en expe- vocación por la transparencia tiene su
riencias descritas en inglés, incorporar fuente en la palabra accountability, que,
un nuevo concepto o noción sin el más siguiendo a González, “ha sido interpre-
mínimo cuestionamiento al viejo concep- tada tanto como, la obligación legal y éti-
to (o noción), en este caso el de Rendi- ca que tiene un gobernante de informar al
ción de Cuentas, constituye un error me- gobernado sobre cómo ha utilizado el di-
todológico, explicable por la necesidad nero y otros recursos que le fueron dados
de buscar la superación de una aliena- por el pueblo para emplearlo en beneficio
ción idiomática dado el avance en caste- del pueblo gobernado y no en provecho
llano del uso del concepto accountability. de los gobernantes de turno”, es decir se
Según Oszlak (1999: 2) al cuestionar el trata de la definición de accountability
uso de neologismos y anglicismos en como rendición de cuentas al ciudadano,
nuestro discurso, en “el caso de la esto requiere según Morón, de un proce-
accountability nos enfrentamos, proba- so administrativo abierto, significa para
blemente con el concepto que ha susci- este autor “la obligación exigible a todo el
tado mayor reconocimiento y adhesión personal al servicio de la administración
en nuestra cultura, al menos desde un pública de ser tan abierto a los ciudada-
punto de vista retórico”. nos como les sea posible, respecto a las

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decisiones y actos que adopte, para res- 270) que “el control supone intervenir en
ponder permanentemente por la gestión la manera como el poder es ejercido. La
confiada”. La accountability es así una responsabilización obliga, en cambio,
función del gobernante, sobre sus deci- sólo a que las acciones y decisiones que
siones y actos, mientras que la transpa- devienen del ejercicio del poder sean jus-
rencia es una función de todos los funcio- tificadas”.
narios sobre todas las decisiones y actos Con esto queda claro que la Rendi-
de la organización. ción de Cuentas (responsabilización para
Esta distinción la precisa también algunos autores), es un proceso relacio-
Guerrero (2003), para quien “la transpa- nado con el Control, en el sentido que el
rencia de la gestión pública y la rendición ejercicio de éste se facilita con la Rendi-
de cuentas están aliadas, pero no deben ción de Cuentas, en tanto que ésta supo-
confundirse. Como lo ha mencionado ne la justificación de los gobernantes de
Ugalde, la transparencia no implica un los actos y así mismo con el control se in-
acto de rendir cuentas a un destinatario terpela al gobernante sobre el cumpli-
específico, sino la práctica de colocar la miento de lo previsto a lo ofrecido por él.
información en la “vitrina pública”. El go- Otros términos como: Auditoría,
bierno democrático debe rendir cuentas Control Fiscal, Control de Gestión y Eva-
para reportar o explicar sus acciones. Y luación de la Gestión, dan cuenta de pro-
debe transparentarse para mostrar su cesos que al igual que el Control, se be-
funcionamiento y ser sujeto de escrutinio nefician con la Rendición de Cuentas,
público” En definitiva transparencia y pero no se confunden con ésta, razón por
Rendición de Cuentas son dos procesos la cual no será objeto de discusión en
estrechamente vinculados, este último, al este trabajo.
centrarse en el ciudadano, requiere del A estas alturas del “debate”, con
primero para que éste pueda ejercer el respeto a lo que ha sido la práctica en
control de la gestión pública con base, no nuestro idioma para designar el proceso
sólo en la Rendición de Cuentas, sino de dar cuenta por parte de los gobernan-
también sustentándose con mejorar la in- tes (con todas las variantes que puedan
formación amplia sobre la gestión. existir) y muy especialmente teniendo en
De este modo estamos en presen- consideración las condiciones científicas
cia de otro concepto vinculado a la mate- del estudio de este proceso, preferimos
ria, como lo es el de Control, el cual según usar el término Rendición de Cuentas,
Ugalde (2002, 16), también se usa al para explicar ese proceso político-admi-
igual que Fiscalización, como sinónimos nistrativo cuyo rasgo general, repetimos,
de Rendición de Cuentas. “Control y Fis- consiste en que los gobernantes dan
calización son mecanismos para supervi- cuenta de sus actos. El estudio de esta
sar los actos de gobierno, pero no siem- práctica, es decir de la realidad, no de los
pre implican la obligación de los gober- modelos deseables, nos puede conducir
nantes para informar de manera periódi- a varias cuestiones: 1) Darle estatura de
ca sobre sus decisiones y acciones”, en concepto al término Rendición de Cuen-
esta misma línea, señala Cunill (2000: tas, 2) Crear un nuevo concepto para

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identificar científicamente el fenómeno los siguientes modelos de gestión: 1) El


que nos ocupa, proceso que pasa por modelo burocrático weberiano (Weber,
considerar términos que ya han surgido 1977: 2) El modelo que hemos denomina-
como respondabilidad y responsabiliza- do burocrático-populista (Ochoa et al,
ción y 3) Crear varios conceptos para 1996), 3) El modelo que denominamos
identificar el fenómeno en su dinámica de tecnocrático (Ochoa, 1995) y 4) Las pro-
cambio, lo cual puede partir de un con- puestas de la Nueva Gerencia Pública
cepto básico, que podría ser Rendición (CLAD, 1998). Exploraremos el significa-
de Cuentas, para designar el fenómeno do de la Rendición de Cuentas en cada
general y otros conceptos para designar uno de estos modelos, tomando en consi-
tipos particulares. Algunos autores deración los siguientes elementos: obje-
(Oszlak, 1999) no ven con buenos ojos el to, sujetos, medios y el papel de la Rendi-
“empleo de frases compuestas para ción de Cuentas en el control.
transmitir aquello que con una única pala-
bra podría connotar”, sobre lo cual es 3.1. La Rendición de Cuentas en el
conveniente aclarar que lo importante en Modelo Típicamente Weberiano
la creación de conceptos es que éstos
den cuenta de las características funda- El modelo weberiano en su versión
mentales del objeto, una de las funciones pura, si bien no existe en la práctica, sus-
del concepto es “su capacidad de reflejar tenta el deber ser de la gestión pública
en la idea un resultado más o menos formalmente establecido con bastante
completo, una suma de conocimientos” frecuencia. Los rasgos fundamentales en
(Gorski y Tavants, 1968: 40), lo cual pue- los planteamientos de Weber son: 1) To-
de requerir de varias palabras, tal es el dos los actos deben ser estatuidos de
caso de conceptos muy conocidos como modo racional dentro de normas jurídicas
el de clases sociales. y deben ser respetados y obedecidos
como una orden impersonal incluso por
3. La Rendición de Cuentas quienes son electos, 2) Los deberes y
en los Modelos de Gestión funciones deben ser claramente delimita-
dos al igual que los poderes para su reali-
Manejamos la hipótesis de que el zación, 3) Las autoridades deben orde-
proceso a través del cual los gobernantes narse de modo fijo y deben estar califica-
dan cuenta de sus actos, asume caracte- dos profesionalmente, 4) Clara separa-
rísticas diferentes vinculadas al paradig- ción entre los administradores y los pro-
ma de gestión y concretamente al siste- pietarios, los primeros están sujetos a
ma de control que el Estado promueve. Si rendición de cuentas, 5) El expediente, es
bien la administración pública capitalista decir el documento escrito, es un princi-
se levanta sobre la base del modelo we- pio administrativo y rige el secreto de la
beriano y más recientemente sobre algu- información, 6) El funcionario, se debe
nos aspectos del paradigma de la nueva sólo a los deberes de su cargo, respetan-
gestión pública, en la práctica encontra- do la jerarquía administrativa y las com-
mos variantes que nos llevan a identificar petencias claramente fijadas, su califica-

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ción es certificada con pruebas, su traba- modelo de Rendición de Cuentas estric-


jo es su única profesión y es retribuido tamente weberiano el funcionario estaría
con sueldo fijo y está sometido a rigurosa centrado en dar cuenta de estos detalles,
disciplina y vigilancia (Weber, 1977: 173- sin discrecionalidad.
176). Según Kliksberg (1989: 55); se trata Rinden cuenta los funcionarios res-
de un sistema legal más que humano; un ponsables de la ejecución, a los niveles
sistema en el cual la regla cubre todas las superiores o responsables de las decisio-
contingencias y en el que se asegura la nes, respetando los canales jerárquicos y
obediencia mediante la elección de los sobre la base de sus responsabilidades y
supervisores técnicamente expertos, además respetando el principio del se-
quienes administran la ley con precisión y creto oficial.
con fría imparcialidad. El cumplimiento de El medio por excelencia de Rendi-
los procesos legalmente establecidos ción de Cuentas es el Informe Confiden-
constituye el criterio fundamental de con- cial que circula a través de los niveles je-
trol. rárquicos formalmente definidos, el ca-
En este marco, el sistema de Rendi- rácter secreto es aplicado según Mouze-
ción de Cuentas estatal típicamente webe- lis (1975: 28) “incluso en los casos que el
riano, el cual en la práctica es difícil encon- carácter secreto no es realmente necesa-
trar en su estado puro, estaría compuesto rio”, ya que en definitiva se hace del me-
por dos sub-sistemas, el que rinde el fun- dio en fin.
cionario responsable de la ejecución de En cuanto al sistema de Rendición
políticas al propietario o su representante, de Cuentas que realiza el funcionario
quien está ubicado en las instancias de electo o el representante de la propiedad,
definición de políticas y el que rinde éste a quien tiene tareas de decisión, su objeto
otras instancias organizativas. son las orientaciones o políticas formal-
En cuanto al sistema de Rendición mente definidas, las cuales se supone no
de Cuentas del funcionario responsable fueron incididas por el aparato ejecutor.
de la ejecución, explícitamente identifica- Se rinde cuentas sobre el cumplimiento
do como sujeto de Rendición de Cuentas de las políticas formalmente definidas, in-
por Weber, el objeto de éste, lo constitu- dependientemente de las demandas y
yen los procesos, establecidos en las nor- necesidades, sin la participación directa
mas y en general todo lo que está con- de los ciudadanos. En este sistema “todo
templado sobre cómo ejecutar las políti- lo que necesitan los ciudadanos es preo-
cas, independientemente de su relación cuparse de las políticas públicas y si no
con las políticas, las cuales constituyen están de acuerdo con las que han sido
objeto de Rendición de Cuentas de otro definidas por un gobierno (o con la mane-
nivel. A través de la Rendición de Cuen- ra como su administración está siendo
tas por parte del funcionario ejecutor, se controlada), ellos tienen un medio directo
justifica el cumplimiento de los procesos para corregir la situación: usar el meca-
legalmente establecidos. Si tenemos en nismo de las elecciones para castigar,
cuenta que en las normas se definen los mediante la no reelección a los gobernan-
procedimientos a nivel de detalle, en el tes” (Cunill, 2000: 272).

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Los funcionarios responsables de procesos legalmente establecidos, para


este nivel rinden cuentas a otras instan- identificar desviaciones y verificar la dis-
cias del aparato estatal, entre ellos el po- ciplina, principio fundamental en este pa-
der legislativo, de tal manera que la rendi- radigma administrativo.
ción de cuentas al ciudadano tiene cabida
indirectamente en el esquema burocráti- 3.2. La Rendición de Cuentas en la
co weberiano. Según Cunill (2000, 271), administración burocrático-populista
“desde fines del siglo pasado, con base
principalmente en la doctrina de Wilson y En América Latina, la práctica en el
luego de Weber, se asume que la respon- Estado de bienestar ha conformado una
sabilidad de la Administración sólo puede administración denominada por algunos
ser exigible ante los representantes elec- autores burocrático-populista (Ochoa et
tos y que se hace posible a través de un al, 1996) alejada de los postulados webe-
sistema de comandos y controles jerár- rianos a pesar de que formalmente se
quicos, que presupone la separación de sustenta en este modelo.
la política, de la administración y la prima- Este estilo de gestión pública, ha es-
cía de aquella sobre ésta”. Para Mouzelis tado ligado a la economía por sustitución
(1975: 28), “las esferas más importantes de importaciones, vigente en América La-
de la actividad burocrática están exclui- tina hasta los años ochenta. La economía
das del control público”, el argumento se- para el consumo interno requirió interven-
gún el autor es la etiqueta “secreto ofi- ción del Estado para apoyar la oferta y fa-
cial”. De este modo se crean condiciones vorecer la necesaria demanda interna re-
para el control del nivel superior al infe- querida por el modelo, lo cual se realizó a
rior, respetando la unidad de mando y el través de numerosas estrategias que tu-
secreto oficial, el cual es para Mouzelis, vieron como elemento común el incre-
como una forma de autodefensa de las mento de inversiones y el gasto público,
críticas de los administrados (los ciuda- cuestión que le imprimió características a
danos) o “una tendencia natural de todo la política y la administración pública.
funcionario a consolidar y extender su po- Son características fundamentales
sición de poder”. de este tipo de gestión, “escasa vincula-
El medio de Rendición de Cuentas ción entre los procesos de planificación,
es el informe escrito de acuerdo a los pa- evaluación y la formulación de políticas;
rámetros legalmente establecidos en dichos procesos, más que instrumentos
cada caso, que si bien no es secreto, su de definición de políticas, son estrategias
contenido respeta el criterio de confiden- de legitimación por la racionalidad que
cialidad que la burocracia le asigna a la connotan; débil control del cumplimiento
información. del modelo normativo y, contrariamente,
En este sentido, la Rendición de una excesiva regulación; elevado creci-
Cuentas en una administración típica- miento de las instituciones y del empleo,
mente weberiana tiene como propósito, no sólo por el papel del Estado en la eco-
la vigilancia administrativa (Weber, 1977: nomía, sino también por el uso de crite-
176) del cumplimiento de las políticas y rios de bonanza que orientaron la crea-

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ción de instituciones y cargos como una sistema de Rendición de Cuentas tiene


salida frecuente a los conflictos de poder, una profunda diferencia con el estilo típi-
criterios clientelares en las funciones de camente weberiano. Esto es explicable
la administración de personal y en la porque el gasto público es el principal ins-
prestación del servicio público” (Ochoa, trumento de legitimación del populismo
1997: 127). Los principales sujetos de di- (Ochoa et al, 1996). En palabras de Mora
rección en la administración burocrático- (2000:176), al referirse a la Rendición de
populista son hombres de partido y em- Cuentas Tradicional, es de “tipo memoria
presarios, como dice Juan Carlos Rey anual, en donde el gobierno menciona las
(1991: 544), con “unos grupos organiza- políticas, sus buenas intenciones y una
dos (grupos de presión institucionales y lista interminable de ‘aparentes logros’,
asociacionales). pero sin hacer referencia a los resultados
Estas características que hemos concretos asociados a las actividades
identificado en la práctica, con especial programadas y los recursos asignados”.
detenimiento para el caso venezolano, se Rinden cuenta fundamentalmente
distancian de las características weberia- los altos niveles de la organización, a
nas formalmente establecidas, las cuales otros niveles estatales: En general los ni-
se asemejan al modelo weberiano. Esto veles inferiores a lo interno de la organi-
evidencia que la administración, no es zación, no rinden cuentas a los superio-
simplemente un proceso de cumplimiento res. El ciudadano es considerado en el
de directrices establecidas en los niveles discurso como un sujeto a quien se rinde
de decisión, sino, que como lo han señala- cuentas, sin embargo no existen meca-
do numerosos autores desde la política nismos para presentar cuentas directa-
pública, se trata de un proceso político que mente al ciudadano, en la práctica se
incluso modifica el modelo normativo. hace indirectamente a través de sus re-
En una exploración al caso venezo- presentantes en los poderes legislativos,
lano, podemos observar que en la admi- tal como lo prevé el paradigma weberia-
nistración pública burocrática populista, no. Asimismo, los medios utilizados en lo
el objeto de la Rendición de Cuentas lo esencial son informes que se presentan
constituye en lo esencial la justificación en general anualmente, formalmente pú-
del gasto público2 a través de la demos- blicos, pero en la práctica están restringi-
tración de inversiones y obras sociales dos a otras instancias del aparato estatal.
realizados por los gobernantes, sin consi- No existe un modelo previamente defini-
derar las ofertas electorales realizadas, do para presentar el informe.
los planes formalmente definidos ni el Finalmente, el propósito de la Ren-
marco legal establecido, con lo cual este dición de Cuentas en este modelo, es ob-

2 En una revisión realizada a las Memorias y Cuenta presentada por los gobernadores en Vene-
zuela durante varios años, encontramos que el objeto fundamental tratado son las obras reali-
zadas, sin referencia a programas, ofertas, ni necesidades.

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Rendición de Cuentas en la Gestión Pública: Reflexiones teóricas
Ochoa Henríquez, Haydée y Montes de Oca, Yorberth _________________________

tener aceptación del exagerado gasto pú- jetos que colocan la economía por enci-
blico, de los sectores que se encuentran ma de cualquier otra dimensión, esto es
en el poder y en definitiva de los partidos lo que define fundamentalmente a la di-
políticos, sólo se trata del cumplimiento rección tecnocrática, 2) Reducción de los
de requisitos formalmente establecidos, gastos sociales y del número de los traba-
al no asignarle este estilo de gestión im- jadores, no así, los gastos favorecedores
portancia significativa al control. En este del crecimiento económico, 3) Los planes
sentido, la Rendición de Cuentas, no es constituyen guías de acción, elaborados
utilizada para el ejercicio de este proceso por especialistas, que se consideran neu-
sino como un medio de legitimación. trales, 4) Demostración de eficiencia, la
cual constituye su principal instrumento
3.3. La Rendición de Cuentas de legitimación, 5) Relaciones estrechas
en el Modelo Tecnocrático de los sujetos de dirección con los secto-
res económicos, 6) Ocultamiento de la In-
Este modelo de gestión “tiene su formación, 7) Aplicación sistemática de
origen con la expansión de la gran empre- técnicas de control y productividad de los
sa y es producto de la necesidad de la re- trabajadores, 8) Favorecimiento de la ex-
volución científico- técnica en el campo pansión privada del capital, 9) Vigilancia
de la administración. La expansión de la en el cumplimiento de la Ley, pero con di-
gran empresa tiene lugar en la segunda seño flexible de normas y otros instru-
mitad del siglo pasado y es consecuencia mentos legales y entre otras, 10) Actuali-
de la fusión de grandes capitales para in- zación permanente como estrategia de
corporar el desarrollo científico-técnico reproducción ideológica.
en la producción y para crear condiciones La Rendición de Cuentas en este
monopólicas, todo ello buscando acele- modelo es un proceso que tiene como ob-
rar el proceso de acumulación de capital” jeto la demostración de la eficiencia, es
(Ochoa, 1995: 15). decir, el cumplimiento de los planes y la
Este fenómeno comienza a ser evi- reducción de costos, ocultando que ésta
dente en el aparato estatal desde la crisis tiene lugar fundamentalmente en el sec-
de los años treinta y especialmente des- tor social y cualquier otra información que
pués de la segunda guerra mundial y lue- arriesgue la imagen de eficiencia de la
go pasa a ser un modelo que tiende a ser institución. La Rendición de Cuentas que
hegemónico desde fines de la década de mide eficacia de metas, tiene como ante-
los 80’, con el advenimiento de la expan- cedente las propuestas de control inte-
sión de la economía de mercado y la con- grado de gestión en los años setenta,
formación de un Estado neoliberal. cuyo máximo exponente es Francisco
Son características fundamentales Blanco Illesca (1976:77) para este autor,
de este modelo (Ochoa, 1995): 1). Los el objetivo del sistema de control “es apo-
hombres miembros de partidos políticos yar a los directivos en el proceso de toma
son sustituidos en los niveles de dirección de decisiones con visión empresarial,
por técnicos con formación gerencial y ra- para que se obtengan los resultados de-
cionalidad economicista, es decir, por su- seados”.

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Al igual que en los modelos anterio- (2004:60), en la era de la globalización,


res, no se consideran las ofertas electora- son las grandes empresas nacionales y
les. En este contexto se rinde cuenta so- trasnacionales, los protagonistas de la
bre el logro de metas programadas, los historia.
niveles de rentabilidad que forman parte Dentro de este mismo orden de
de la tecnificación de la organización de ideas, los medios utilizados en lo esen-
las empresas del Estado y en general so- cial, son informes periódicos frecuentes,
bre la productividad, a través de formatos que hacen gala de recursos técnicos en
preelaborados con escasa posibilidad de su forma de presentación, generalmente
creación, contribuyendo a lo que ha de- escasos en contenido por la necesidad
nominado evolución weberiana o Mcdo- que tiene la tecnocracia de ocultar infor-
naldización de la sociedad (Brugué, mación, tienen además una connotación
1996: 52), en este caso se trata de la irra- neutral de los resultados. Los informes
cionalidad técnica proveniente de las limi- están restringidos a los sujetos a quienes
taciones impuestas por la tecnología de se rinde cuenta, cuidando la confidencia-
la información. lidad. El propósito de la Rendición de
Rinden cuentas los distintos nive- Cuentas en el modelo tecnocrático, es el
les de dirección a las instancias superio- control de los niveles jerárquicos inferio-
res, respetando formalmente los niveles res, la búsqueda de aceptación de la
jerárquicos establecidos. Al igual que en orientación economicista en la gestión
el modelo burocrático weberiano, el ciu- pública y la legitimidad de la propia tecno-
dadano queda excluido como sujeto a cracia como un grupo social técnico-neu-
quien la tecnocracia rinde cuentas direc- tral, que se encuentra al margen de inte-
tamente, no sucede lo mismo con los sec- reses políticos.
tores económicos, a quienes en la prácti- Por último, la práctica de la Rendi-
ca la tecnocracia da cuenta de su gestión ción de Cuentas se mueve entre proce-
a través de diversos mecanismos sutiles, sos burocrático-populistas y tecnocráti-
lo cual está vinculado a su compromiso cos, en cuyo contexto se presentan pro-
con la expansión del capital3. “La tecno- puestas de cambio de la gestión pública,
cracia promueve la expansión del capital, a través de lo que se ha llamado Nueva
por una parte por el efecto en el creci- Gestión Pública, veamos el significado de
miento económico general, es decir por la Rendición de Cuentas en este modelo.
razones ideológicas…, por otro lado al
3.4. Rendición de Cuentas en el
promover la inversión privada la tecno-
Nuevo Modelo de Gestión Pública
cracia logra aceptación frente a los secto-
res dominantes del capital…” (Ochoa, Vinculado a un proceso de rees-
1995: 52), como lo señala Calderón Ortiz tructuración económica que da paso a la

3 En Venezuela por ejemplo sobre la empresa estatal de petróleo, los sectores económicos na-
cionales e internacionales conocen más sobre la gestión de la empresa que los ciudadanos.

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Rendición de Cuentas en la Gestión Pública: Reflexiones teóricas
Ochoa Henríquez, Haydée y Montes de Oca, Yorberth _________________________

economía de mercado, se realizan pro- de los políticos, propia de la democracia


puestas de transformación del Estado y representativa, 7) Traspaso de servicios
de su gestión, en cuyo contexto ha sido sociales a organizaciones no estatales,
elaborado el modelo de Nueva Gestión conservando el Estado la regulación y
Pública, con algunas variantes entre los siendo su principal financiador, 8) Orien-
distintos autores, pero con presencia de tación del servicio hacia el ciudadano-u-
rasgos comunes. Se parte de la base de suario en oposición al modelo auto-refe-
errores cometidos en lo que se ha llama- renciado que reafirma el poder del Estado
do una primera generación de reformas, y de la burocracia y 9) Mayor responsabi-
según el CLAD (1998:22) “ya existe una lización de la burocracia ante la sociedad,
conciencia de los errores cometidos por los políticos y los representantes de la so-
las reformas anteriores, y por esto es pre- ciedad.
ciso asumir la Reforma Gerencial, para la Este modelo que es presentado
cual América Latina ya está preparada, como garante de la democracia, busca
como el instrumento fundamental para según algunos autores (Guerrero, 2004:
hacer al Estado capaz de actuar positiva- 10) “establecer mercados intra-estatales
mente en pro del desarrollo económico y orientar al gobierno hacia el consumi-
sustentado, de la mejor distribución de la dor, no hacia el ciudadano, así como la in-
renta y de la consolidación de la demo- troducción del ‘espíritu empresarial’ en el
cracia”. gobierno y el desarrollo de los principios
Las principales características de de la competencia en la provisión de bie-
este modelo según el CLAD (1998), son: nes y servicios públicos”.
1) Profesionalización de la alta burocra- Se trata a nuestro juicio de un mo-
cia, la cual sería la responsable de formu- delo con diferencias en cuanto a la prácti-
lación, supervisión y regulación de políti- ca tecnocrática del aparato estatal que ha
cas, con el propósito de reducir el cliente- acompañado el avance de la economía
lismo y la politización, 2) Supervisión de de mercado, en especial en lo que tiene
la burocracia por los partidos y la socie- que ver con las propuestas de control del
dad, 3) Rendición de Cuentas y Transpa- usuario, pero sigue siendo una propues-
rencia en las decisiones públicas, 4) Des- ta, tal como lo señala Kelly citada por
centralización de la ejecución de los ser- Guerrero (2004: 11), “la ciudadanía es
vicios, hacia los niveles subnacionales, pulverizada en átomos llamados consu-
5) Desconcentración funcional, que per- midores, que siendo el objeto de los servi-
mita la separación entre las unidades que cios públicos, de tal modo maximizarían
formulan y ejecutan políticas, 6) Control utilidades individuales que son definidas
por resultados a partir de indicadores, como satisfacciones. La prestación de ta-
complementado con la verificación del les servicios debe ser hecha en el merca-
control de costos, seguimiento por com- do y por medio de contrataciones bajo un
petencia administrada y el control social, régimen de competencia, así como en
especialmente en el área social, para forma de productos cuya venta debe ge-
asegurar una mejor relación entre los ciu- nerar un máximo de rentabilidad”, en este
dadanos y la burocracia, sin la mediación sentido sus fundamentos son básica-

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mente económicos, basados en la em- dición de Cuentas en los modelos de ges-


presa privada y en el mercado. tión, considerados anteriormente se
El objeto de la Rendición de Cuen- muestra el Cuadro 1.
tas en este modelo, es demostrar a tra-
vés de los resultados, el cumplimiento de 4. Conclusiones
las metas programadas claramente para
los distintos niveles de dirección, la pro- La Rendición de Cuentas es una
ductividad, y la efectividad en el ciudada- vieja práctica administrativa, a través del
no-usuario. Los distintos niveles de di- cual funcionarios y gobernantes entregan
rección, rinden cuentas, a los niveles su- cuentas de su gestión, surgió como una
periores legalmente establecidos y a los manera de facilitar el control de los nive-
ciudadanos, en su condición de usua- les superiores a los inferiores, aunque no
rios, considerados como clientes, ocul- siempre ha alimentado al control.
tando la exclusión de grandes sectores Se trata de un proceso que en los
sociales que no llegan a convertirse en últimos años ha tomado importancia
usuario debido al carácter privatista del como estrategia de modernización de la
modelo. Siguiendo a Brugué (1996:48), gestión pública, que asigna un papel rele-
“Nos hallamos ante un intento de re-ra- vante al ciudadano como sujeto a quien
cionalizar una administración que debe se rinde cuentas y al funcionario como su-
hacer frente a un entorno más turbulen- jeto con deberes éticos. En este contexto
to, a una sociedad más segmentada, a la tiende a sustituirse el término Rendición
introducción de nuevas tecnologías y a de Cuentas por otros, uno de éstos es el
unos individuos cada vez más exigentes, de Accountability, término anglosajón
pero que en ningún caso se plantea que en los últimos años se redefine para
como introducir la dimensión democráti- considerar otras características, en espe-
ca en sus formas de actuación”. En este cial la consideración del ciudadano. Tér-
orden de ideas, se plantea entonces, minos como Responsabilidad, Respon-
Rendir Cuentas a través de los medios dabilidad y Responsabilización, forman
de comunicación, que sería según Ugal- parte de los que sustituyen el término
de (2002: 9), transparencia, pero no diri- Rendición de Cuentas, más por aspira-
gida al ciudadano, sino al usuario, que la ciones sobre nuevas características, que
información…se centra en los “clientes” por un estudio de la realidad.
del servicio y no en las necesidades de la El supuesto que aquí trabajamos
sociedad. es que la Rendición de Cuentas asume
Por último, el propósito de la Rendi- características vinculadas al modelo de
ción de Cuentas en este modelo es propi- gestión pública y en particular al sistema
ciar un sistema de control donde el usua- de control que forma parte de ésta. Identi-
rio tenga posibilidades de ejercer control ficamos cuatro estilos de gestión y de
frente al control autorreferenciado de los control, a partir de lo cual, encontramos
modelos anteriores. un modelo típicamente weberiano en el
En síntesis, como una forma de ex- cual la Rendición de Cuentas está dirigi-
presar el análisis comparativo de la Ren- do al cumplimiento de las políticas y pro-

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Rendición de Cuentas en la Gestión Pública: Reflexiones teóricas
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Cuadro 1
Rendición de Cuentas en los Modelos de Gestión Pública
Características Objeto Sujeto receptor de la Sujeto que rinde Medios de Propósitos de la
rendición de cuentas cuentas rendición de rendición de
Modelos cuentas cuentas
de gestión
Demostración del Instancias superiores Distintos niveles de Informes confiden- Control del cumpli-
Weberiano cumplimiento de legalmente estableci- dirección ciales miento de políticas y
políticas y proce- das procesos formal-
sos legalmente es- mente establecidos
tablecidos
Burocrático Demostración de Instancias superiores Altos niveles de di- Informes anua- Legitimación del
Populista obras ejecutadas, extra-organizativas rección les, formalmente gasto público
inversiones y gasto legalmente estableci- públicos en la Cumplimiento de re-
público das práctica restringi- quisitos de Rendi-
Ciudadanos en sesio- dos ción de Cuentas for-
nes restringidas malmente estableci-
dos
Tecnocrático Demostración del Instancias de direc- Distintos niveles de Informes siste- Control del cumpli-
cumplimiento de ción superiores inter- dirección máticos confiden- miento de metas
metas programa- nas y externas de la ciales programadas
das organización Legitimación de la
Sectores económicos racionalidad econo-
micista
Nueva Gerencia Demostración del Instancias de direc- Distintos niveles de Medios de difu- Control del cumpli-
Pública cumplimiento de ción internas y exter- dirección sión masivos miento de metas
(propuestas) metas programa- nas superiores legal- programadas, pro-
das mente establecidas ductividad y efectivi-
Productividad y Ciudadano-usuario dad en el usuario
efectividad en el Legitimación de la
usuario racionalidad del
mercado
Fuente: Elaboración propia.

cesos establecidos legalmente; en la nificación la Rendición de Cuentas como


gestión burocrática populista, la Rendi- instrumento para facilitar el seguimiento a
ción de Cuentas es un formalismo que través de la estructura jerárquica estable-
cumplen los gobernantes del alto nivel de cida y los sectores económicos tienen el
la organización, que desde esta perspec- privilegio en este estilo de gestión, de re-
tiva su papel real es la justificación por cibir cuentas que se ocultan al ciudadano.
parte de los gobernantes del elevado Las propuestas de la Nueva Geren-
gasto público, mostrando escaso segui- cia Pública, también de corte tecnocráti-
miento y correspondencia con los planes co, revelan la importancia de la Rendición
y programas sobre los cuales formalmen- de Cuentas como estrategia de control
te se deberían ejercer control. social, sin embargo no es propiamente el
Con el advenimiento de un Estado ciudadano como tal, el sujeto considera-
neoliberal se impulsan cambios hacia do, sino en su condición de usuario. Es
una gestión tecnocrática en el aparato por ello, que la práctica de la Rendición
público que da importancia al control de de Cuentas, en los actuales momentos,
las metas programadas, adquiriendo sig- está lejos de constituirse una estrategia

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________________________ Revista Venezolana de Gerencia, Año 9, No. 27, 2004

de control social, al quedar la participa- zación en la Nueva Gestión Pública


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