JOSE JUAN FERREIRO LAPATZA INSTITUCIONES DE DERECHO FINANCIERO Marcial Pons MADRID | BARCELONA | BUENOS ARES 2010PRIMERA PARTE DERECHO FINANCIEROCAPITULO I EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA. EL DERECHO FINANCIERO. SUMARIO: |, INTRODUCCION: HACIENDA PUBLICA Y ACTIVIDAD FINAN- CIERA. ~ 2. EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA’ EL DERECHO FINANCIERO COMO DERECHO DEL DINERO PUBLICO, 3, EL DERECHO FINANCIERO COMO DISCIPLINA CIENTIFICA. 3.1, Cien- cia del Derecho y técnica juridica, 3.2. Derecho financiero y politica fiscal, 3.3, De- ‘echo financieroy disciplinas complementarias:formacion ¢ informacién, 3.4. Dere- cho financiero y Derecho tributario. 3.5. Derecho financiero y Ordenamiento juridico, 3.6. EI Derecho financiero como disciplina juridica 1, INTRODUCCION: HACIENDA PUBLICA Y ACTIVIDAD FINANCIERA El Ordenamiento juridico atribuye al Estado, como persona juridi- co-piiblica, un conjunto de derechos y obligaciones que, en cuanto se re~ fieren a dinero o tienen un contenido dinerario, integran y configuran la Hacienda piblica. La expresién Hacienda piiblica no debe referirse, de este modo, al conjunto de bienes, derechos y obligaciones del Estado. Ni siquiera al conjunto de derechos y obligaciones de contenido econdmico. Se ha de referir s6lo —si se quiere utilizar en un sentido técnico-juridico pre- ciso— a derechos y obligaciones expresados en dinero y referidos a una cantidad de dinero. Con unos sencillos ejemplos comenzaremos a aclarar el sentido de estas afirmaciones. El Estado, de acuerdo con las normas internas e in- ternacionales en vigor, tiene derecho a regular los vuelos por su espacio aéreo, Pero este derecho —con un contenido econdmico indudable— carece, en principio, de significado para su Hacienda piblica. Fl Esta- do tiene derecho a usar el edificio-sede (de su propiedad) del Ministe~ rio de Educacién. Pero este derecho de uso —con indudable contenido econémico— carece de significado para la configuracién de su Hacien- da publica“ 10S JUAN FERREIRO LAPATZA, Cuando hablamos de Hacienda piblica no nos referimos pues a lo mismo que cuando nos referimos, en un lenguaje usual mas tradicional que actual, a la hacienda de un particular refiriéndonos a sus «bienes y rFiquezas». Cuando se habla de Hacienda pablica podemos referimos a tres as- pectos de una misma realidad, o a tres sentidos de la expresin con que esta realidad se designa. Podemos referitnos, en primer lugar, al érgano 0 conjunto de érga- nos del Estado que realizan los ingresos y gastos piiblicos (Hacienda pii- blica en sentido subjetivo estitico). Asi, podemos decir: «He de ir a la Delegacién de Hacienda a presentar mi declaracién», O, en segundo lugar y como ya hemos dicho, al conjunto de dere- chos y obligaciones de contenido dinerario del Estado (Hacienda pil ca en sentido objetivo estitico). Asi, decimos: «Hacienda prevé recau- dar tal cantidad por IRPF> , en tercer lugar, al ejercicio o realizacién de tales derechos y obli gaciones. A la actividad que deriva de unos y otros. Hablamos entonces de actividad financiera (Hacienda publica en sentido objetivo dindmico) Asi, podemos decir: «Hacienda me ha requerido para el pago del IVA» i este sentido podemos decir que cuando el Estado y los demés entes piiblicos obtienen y utilizan medios dinerarios para realizar las tareas que la colectividad les encomienda estin desarrollando una actividad que tradicionalmente se conoce con el nombre de actividad financiera, Tal actividad se caracteriza por el sujeto que la realiza (el Estado y demas entes piiblicos); por el objeto sobre el que recae (los ingresos y gastos piiblicos o, si se quiere, los medios dinerarios en que éstos se ‘materializan); y por su cardeter instrumental. Pues la actividad financie- ra no constituye un fin en si misma, Es una actividad medial o instru- mental. Sirve para que todas las demas actividades del Estado se pue- dan desarrollar, 2. El, ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA: EL DERECHO FINANCIERO COMO. DERECHO DEL DINERO PUBLICO En sentido objetivo, en cuanto esta palabra designa un objeto, un sector, aspecto 0 parte de la realidad, el Derecho puede ser definido como el conjunto de normas juridicas que regulan la vida social de una comunidad. Tal conjunto de normas puede ser identificado como el or- denamiento juridico de esa comunidad. Entendiendo por norma juridica una regla dé conducta que la comunidad politica hace suya y a la que, en consecuencia, presta su propia fuerza coactiva,EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA, BL DERECHO. Is ‘Una comunidad hace suya como norma juridica una determinada re- gla de conducta, cuando ésta se exterioriza a través de una de las fuen- tes que la propia comunidad politica reconoce como cauces © modos de produccién del Derecho: ley, reglamento, costumbre, ete. La comunidad politica define asi lo que es y lo que no es Derecho, delimitando un ordenamiento juridico con el que trata de garantizar, en todo caso, un determinado tipo de organizacion social. Con el que trata de garantizar, en una sociedad democratica, un orden esencial de convi- vencia compatible con la libertad individual. Este sencillo esquema conceptual debe complementarse con una cierta idea de lo que puede entenderse por comunidad politica. Por c ‘munidad politica podemos entender, teniendo como fondo la imagen de los Estados actuales, aquel tipo de organizacién social que es aceptada © acatada, en general, por la poblacién de un determinado territorio; or- ganizacién que se reconoce a si misma como tal y que no reconoce otra superior. También debe entenderse como comunidad politica la comuni- dad internacional de la que los Estados forman parte como miembros y las organizaciones supraestatales en las que varios Estados pueden estar integrados. Pues bien, el Derecho financiero —entendida esta expresién también ahora en sentido objetivo— esta integrado y constituide por aquellas normas que, dentro de un Ordenamiento, regulan la Hacienda piblica EI Derecho financiero es, en este sentido, el ordenamiento juridico de la Hacienda piblica, de su organizacién, de su situacién juridica como ti- tular de derechos y obligaciones, de sus acciones y relaciones juri De su actividad, es decir, de la actividad financiera, El Derecho financiero regula, pues, las acciones y relaciones de la Hacienda piblica; regula la actividad financiera como una actividad ferenciada de las otras acciones, relaciones y actividades (p. ej. familia- tes 0 comerciales) que regula todo el ordenamiento. Y tal actividad se diferencia de otras actividades también juridic: ‘mente reguladas, como ya hemos indicado, por el sujeto que la realiza (el Estado) por el objeto (os ingresos y gastos piiblicos) y por su earie~ ter instrumental. Y ya dentro de las actividades del Estado se caraeteri- za y diferencia del resto por estas dos tiltimas notas: su objeto (el dine- ro publico) y su cardeter instrumental. Conviene pues que nos refiramos ahora, especialmente, a estas dos caracteristicas para delimitar més precisamente el concepto de Derecho financiero, las normas que lo integran y las acciones y relaciones socia- les que estas normas diseiplinan, Comencemos, asi, por el earicter instrumental de la actividad finan- ciera con la obvia afirmacién de que ingresos y gastos piblicos no cons-16 JOSE JUAN FERREIRO LAPATZA tituyen un fin en si mismos. Son un instrumento, un medio para lograr otros fines. La actividad financiera aparece, asi, sin mas, como una ac tividad instrumental, como una condicion para la realizacién del resto de las actividades del Estado y como un medio para que éste consiga sus fines. La instrumentalidad es, pues, una de las notas caracteristicas, dife- renciadoras de la actividad financiera frente a las demas actividades del stado. Es una caracteristica de toda 1a actividad financiera precisamen- te en cuanto que toda la actividad financiera va referida a la realizacién de ingresos en dinero que posibilitan, gastindolo o dejandolo en las ca Jas del Estado (para evitar, en este tiltimo caso, por ejemplo, el aumen- to de bienes de pago en manos del piiblico) el logro de las Finalidades que éste se ha propuesto. La referencia de toda la actividad financiera al dinero sirve para de- limitar sus contornos poniendo de manifiesto su carécter instrumental, ya que el dinero no es ttil en si mismo, no es un bien de consumo ni de produccién, no satisface directamente una necesidad, sino que es un bien de cambio, un medio, un instrumento para lograr otros bienes. EI Estado, en efecto, necesita emplear, para el cumplimiento de sus funciones una variada gama de medios personales y materiales. Las rreteras satisfacen la necesidad de un transporte ‘pido. Los edificios universitarios sirven para que en ellos se desarrolle la ensefianza, El tra- bajo de los funcionarios posibilita, en fin, el desarrollo de las tareas es- tatales. Todos estos medios materiales y personales sirven directamente a la realizacién de las funciones del Estado. Cubriendo las necesidades piiblicas que él esti llamado a satisfacer. Para adquirir estos medios el Estado necesita, normalmente, dinero. La actividad financiera del Estado esta dirigida, precisamente, a obtener el dinero necesario, a administrarlo y distribuirlo, Pero, haciéndose con una suma de dinero el Estado no satisface ninguna necesidad publica; el ero, en si mismo, no es apto para la satisfaccién ni de ésta ni de otras necesidades. Es s6lo un medio, un instrumento para que el Estado al- cance sus fines. La actividad financiera se distingue asi del resto de las actividades estatales, repetimos, por su cardcter instrumental. Porque no se dirige inmediatamente a la satisfaccién de una necesidad publica, sino sélo a lograr los medios dinerarios que posibiliten, a través del res” to de las actividades del Estado, tales satisfacciones Y, asi, en efecto, en la actualidad podemos decir que todas las nor- mas de Derecho financiero, todas las actuaciones que regula, estan pen- idas y dirigidas, a la obtencién de sumas de dinero y a su empleo en la satisfaccion de necesidades piblicas. El cardeter instrumental de la actividad financiera ligado a la instru- ‘mentalidad de los medios dinerarios que obtiene y utiliza, esté en la baseEL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA, EL DERECHO, "7 de su diferenciacién como Ambito de la realidad que exige una norma- tiva juridica sustancialmente diversa a la de otros imbitos de esa reali- dad social. Pues los ingresos de la Hacienda piblica son, en el estado actual de su evolucién, sumas de dinero; y en dinero se expresan sus gastos. Los planes econémicos de la Hacienda, los presupuestos, aparecen asimis- ‘mo expresados en dinero. El dinero en que se materializan ingresos y gastos piiblicos es, des- de que entra en el patrimonio del Estado hasta que deja de integrarse en 1, dinero piblico, dinero que detentan los entes piiblicos en cuanto tales enntes piiblicos; dinero regulado por normas de Derecho piilico. Por ello, coneluimos, cteemos que podemos delimitar el Derecho financiero, en el sentido objetivo en que estamos ahora utilizando esta expresién, como aquella parte del ordenamiento, como aquellas normas que, dentro de 41, regulan la obtencién, la administracion y el gasto del dinero piblico. Y si se quiere y en forma abreviada, podemos definir el Derecho finan ciero como el Derecho del dinero pablico. Del dinero que pertenece a Jos entes pablicos y, por tanto, a toda la comunidad Y esta definicién, afiadimos, puede referirse tanto al Derecho finan- ciero, en sentido objetivo, como ordenamiento de la Hacienda piblica, como al Derecho financiero como rama o parte de la Ciencia del Dere- cho, Asi, al Derecho financiero como disciplina cientifica pasamos a re- ferirnos a continuacién, 3. EL DERECHO FINANCIERO COMO DISCIPLINA. CIENTIFICA 3.1. Ciencia del Derecho y técnica juridica Como disciplina cientifica, el Derecho financiero puede ser enten- ido como aquella rama del Derecho, de la Ciencia del Derecho, que es- tudia el ordenamiento juridico de la Hacienda piblica; que estudia aque- las normas que, dentro del ordenamiento juridico regulan tanto la organizacién de la Hacienda piblica y su situacién juridica como titular de derechos y obligaciones, como la actividad de ia Hacienda piblica, es decir, la actividad financiera Pero la Ciencia del Derecho no estudia s6lo el ordenamiento juridico positivo, ni siquiera como conjunto ordenado o sistema, para tratar de en- tenderlo o explicar como «es». Estudia también como «debe ser» de acuerdo con los conocimientos acumulados durante siglos por los juris- tas conforme a un sistema conceptual propio, a una terminologia propia y aun método de estudio y andlisis propio y particular.18 1096 JUAN FERREIRO LAPATZA La Ciencia del Derecho, crea, construye y elabora, sobre la base de la realidad social ya juridicamente organizada que contempla, esquemas ideales de conducta social, es decir, conceptos juridicos e institucio- nes juridicas que después utiliza el téenico en Derecho para redactar norias juridicas como instrumento basico de ordenacién social. Los conceptos basicos mas elementales (obligacién, posesién, filiacidn, etc.) reflejan y hacen referencia a relaciones sociales aisladas’o simples. Las instituciones (familia, empresa, propiedad, tributo, etc.) hacen referen- cia a un entramado de relaciones sociales mas simples que adquieren un ignificado unitario por su fin. Estos esquemas ideales de condueta pueden ser utilizados después para fabricar las normas juridicas que se integran en un determinado or- denamiento. Y tales normas estaran bien construidas cuando cumplan los requisitos minimos e indispensables para la utilizacién de cualquier instrumento téenico o herramienta. A saber: que la forma y la materia de que estn construidos sean aptos para el uso o utilidad para el que se han construido y que su utilizacién sea posible alli donde hayan de em- plearse. Pues bien, en cuanto a la forma, puede aceptarse ta simple y senci Ita idea de que una norma esti correctamente formulada cuando, con tna construccidn gramaticalmente adecuada, utiliza los términos y concep- tos de forma coherente con todo el ordenamiento y transmite con clari- dad al ciudadano al que va dirigido el mandato que el legislador quiere incorporar al orden juridico, En cuanto al contenido, la norma, utilizando correctamente los tér- minos y conceptos juridicos téenicamente adecuados, ha de delimitar del modo mas preciso que sea posible Ia accién 0 comportamiento so- cial que se prohibe, se permite o se ordena. En este punto debe subra- yarse que el Derecho es una técnica de organizacién social que se basa en Ia delimitacién, en Ia descripcién, en la tipificacion de acciones so- iales, de acciones dirigidas a los demas; o en la mas precisa termino- logia de Wester, de acciones «donde el sentido querido por un sujeto 0 sujetos esti referido a la conducta de otros», de «una accién con senti- do propio dirigida a la aceién de otros». Entendiéndose por relacién so- cial una accién o «conducta plural —de varios— que, por el sentido que encierra, se presenta como reciprocamente referida, orientindose por esa reciprocidad. Solo una delimitacién precisa de tales acciones y re- laciones, es decir, de la realidad social a la que se refiere puede incor- porar esta realidad a la norma otorgandole un contenido «realy 0 mate- rial, en el sentido en que IMERING emplea esta iltima expresién. Forma y contenido, en fin, han de ser adecuados al fin propuesto; y a norma, el instrumento téenico-juridico al que nos referimos, ha de po- der ser utilizado en el espacio o ambito juridico dibujado o delimitado por la Constitucidn: no puede ser contraria a ella ni puede, tampoco,EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA. EL DERECHO, 9 desconocerla, Ha de conocerla, obedecerla y ser utilizada y aplicada en la direceién marcada por ella. Cumpliendo estos cuatro requisitos hemos de decir, por titimo, que Jas normas juridicas optimizan su funcién cuando se insertan en un con- junto estabie, «abarcable» en su posibilidad de ser conocido por los ciu- dadanos a los que va dirigido, y eficaz en su aplicacién. Estos son los requisitos técnicos que, a nuestro juicio, deben reunir, ya en su elaboracién los «esquemas ideales de conducta sociab que ef Jjurista puede offecer a la organizacién politica a la que sirve, para que ésta decida cual ha de alcanzar el rango de Derecho positivo, reflejan- dose y recogiéndose en una norma que sirva a la funcién de «orden social que el Derecho debe cumplit. La cuestion de la «naturaleza ju- ridicay, prologo obligado del andlisis juridico de cualquier regla o in titucién, se centra en determinar si ef legislador ha escogido una pieza del entramado juridico ya utilizada antes © ha decidido incorporar una nueva pieza, fabricada por los juristas, e incorporarla ahora al ordena- miento. En todo caso, tal pieza o «esquema normative» ha de incorporarse al ordenamiento cumpliendo las ensefianzas y exigencias de la técni ca juridica. Una técnica, como veremos enseguida, que condiciona tam- bien con sus ensefianzas y exigencias las posibilidades del legislador de integrar sus decisiones en una organizacion de la que él también forma parte y a la que él también debe de servir. Y een este punto debemos subrayar, quizis, que el Derecho financie- 10 positivo se mueve, con mis frecuencia de la que seria de desear a im- pulsos de recomendaciones técnicas no juridicas, econdmicas y conta- bles fundamentalmente, olvidando las ensefianzas que la Ciencia del Derecho aporta en euanto a las exigencias téenicas que toda norma ju- ridica debe cumplir. Tal defecto de técnica juridica aparece con especial intensidad, en nuestra opinién largamente compartida, en el ambito de los tributos y la politica fiscal. Por ello parece oportuno hacer las consideraciones que siguen a continuacién. 3.2, Derecho financiero y politica fiseal Y, asi, debemos —ya ahora— lamar la atencién y subrayar una, mas. que notable sorprendente, diferencia en el tratamiento y andlisis de la Hacienda publica en las obras mas usuales de Economia y Derecho que se ocupan de esta materia. En efecto, mientras la literatura econémica sobre la Hacienda Pali ca abunda en consideraciones «cnormativas» 0, en lo que se refiere a los20 10SE JUAN FERREIRO LAPATZA tributos, en consideraciones sobre el «deber ser» de una politica fiscal Sptima, las obras del Derecho tributario consideran que deben ceAir sus anilisis al ordenamiento positivo y, aun aconsejando mejoras técnicas puntuales o incluso cambios sustanciales en él, ni éstos ni aquellas se insertan practicamente nunca, al menos de forma expresa, en argumen- taciones de politica fiscal estricta o esencialmente «juridicas», enten- diendo por tales aquellas medidas de politica fiscal que pretenden me- jorar la organizacién social basica —Ia organizacion general o bisica de a Hacienda piblica en este caso— que los economistas, normalmente, toman como un dato. La politica fiscal, en el sentido de consideracién «normativay del sistema tributario, analizado tanto en su conjunto como en sus piezas fundamentales, se ha entendido asi, generalmente, por no decir siempre, y exclusivamente, como una parte de la Politica Econdmica, siendo ésta una parte, a su vez, de la Ciencia econémica y, por tanto, patrimonio ex- clusivo y excluyente de los economistas. Desde esta perspectiva —errénea, en nuestra opinién— los juristas deben reducir su papel a reflejar las medidas de politica fiscal propues- tas por los economistas en. normas juridicas claras y coherentes con el resto del ordenamiento, aplicando en esta labor las reglas y ensefianzas que la Ciencia del Derecho y la técnica juridica les han proporcionado, No seria éste un papel desdefable, desde luego, si efectivamente se reservasen a los juristas tales tareas en Ia elaboracién de las leyes fis- cales. Pero inmediatamente hemos de afirmar que la intensidad de fa inter- vencién del jurista tanto en la propuesta como en la adopcién efectiva de medidas fiscales debe ser, necesariamente, de mayor 0 menor grado segiin el tipo de medida fiscal que se proponga y aplique. Ello no es propio solo de las medidas de politica fiscal sino de to- das las actuaciones de politica econdmica o de politica en general Asi, la intensificacién de la vigilancia policial puede no requerir la intervencién del jurista o puede requerirla con intensidad cuando exige modificaciones en el ordenamiento. El paso, siguiendo ahora un ejemplo de politica econémica pura, de un mercado de arrendamientos abloqueados», como el que hubo en Es- pafa durante largos afios, a un mercado liberalizado exigié naturalmen- te un replanteamiento general de las normas sobre arrendamientos urba- nos que fue una obra fundamental de los juristas. Y ya en el terreno puramente fiscal es posible y explicable que en la configuracién de un impuesto nuevo sobre la renta, el papel del juris- ta deba reducirse, como antes se dijo, a la redaccién de unas normas cla- ras con arreglo a la técnica juridica; aunque, como diremos después, elEL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA. EL DERECHO, a Derecho hace ver que muchas de las propuestas econdmicas sobre el im= puesto deban desecharse, por exigencias juridicas insoslayables, en la decisién politica —empleando ahora esta palabra en su sentido mas am- plio— que al final haya de tomarse. La reduccién de tramos en el IRPF, P- ¢j., que ahora todos alaban fue pedida insistentemente por algunos en aras de una normativa mas clara y sencilla del tributo, Pero lo que queremos subrayar ahora es que la politica fiscal exige también decisiones cuyo aspecto mas puramente econdmico no es sig- nificativo (aunque si pueden ser significativas sus consecuencias econd- micas) y que estas medidas pueden ser tan importantes para la optimi- zacién ‘del sistema tributario como las medidas mas estrictamente econdmicas sobre, p. ¢j., la necesidad de favorecer fiscalmente el aho- ro 0 la inversién. Nos referimos a lo que —paradéjicamente— los economistas que analizan la politica fiscal suelen tomar como un dato: el Ordenamiento juridico general o, lo que es lo mismo, la organizacién juridica de la co- ‘munidad , ya en un terreno mas puramente fiscal, Ia organizacién general de la Administracién tributaria; de sus funciones; y de sus relaciones con los administrados. Asi, una medida de politica fiscal como puede ser la introduccién de técnicas convencionales de arreglo de conflictos no es considerada en general por los economistas pero ha sido trascendental en no pocos pai- ses de nuestro entorno en los iiltimos aiios de cara a la reduccién de la conflictividad, la disminucién de la presion fiscal indirecta y la minora- cién de la economia sumergida. Asi, la generalizacién de las estimaciones objetivas ofrece aspectos relevantes para Economia y Derecho pero exige, desde luego, un cam- bio en los procedimientos y organizacion de la Administracién tributa- ria que exige —fundamentalmente— un estudio juridico que pueda ser- vir de base sélida para tales cambios. Asi, la organizacién administrativa de gestién y de investigacién tri- butarias es un tema esencialmente juridico igualmente basico para la eficacia del sistema, Asi, en fin, la eficacia del sistema se puede reforzar con medidas de indole juridica que afecten al sistema sancionador. Queremos decir con todo ello que el Derecho tributario, en particu- lar (y el Derecho financiero en general) debiera acentuar quizis su ver- tiente de ciencia social «normativay proponiendo medidas de politica fiscal —de politica juridico-fiscal— que pueden ser tan necesarias y ignificativas como las propuestas econémicas para alcanzar los fines de un sistema tributario que cumpla con las reglas smithianas de la im-2 10SE JUAN FERREIRO LAPATZA posicién: economia, certeza, comodidad y justicia. Y cuando nos referi- mos a una ciencia juridica normativa nos Teferimos, obviamente, no al «adeber ser» «en» la norma o el Ordenamiento, sino a la norma o al Or- denamiento que «dleben sero. A ello debiéramos dedicarnos con mas ahinco los juristas para cum- plir, desde nuestro oficio, con el trabajo de construccién social que to- dos debemos realizar. Derecho financiero y disciplinas complementari formacién e informacion La Hacienda publica —su organizacién, sus acciones y relaciones, su actividad— se sitéa y mueve en el seno de una comunidad politica, de una realidad social organizada. Y como parte de esa realidad puede ser un objeto de atencién y es- tudio por distintas disciplinas cientificas y, en particular, por distin- tas ciencias sociales de acuerdo con el aspecto de esa parte de la reali- dad que sea més significativo para cada una de ellas; de acuerdo con la perspectiva cientifica o punto de visién y andlisis que cada una de ellas asuma. En especial, la Hacienda piblica ha offecido y offece un fuerte in- terés para la Economia, pues supone el empleo de bienes escasos (el di nero que detrae de otros sujetos, como ingreso piiblico; y que emplea al realizar el gasto piblico) susceptibles de usos altemativos. Y tiene, en cuanto sujeto econdmico, un papel protagonista en cualquier economia. Pero en cualquier comunidad organizada, la Hacienda publica, por su importancia dentro de ella, aparece regulada por normas juridicas, Normas de organizacién social que configuran el objeto del estudio del Derecho. Economia y Derecho se configuran asi como las dos ciencias socia- les que mas se han ocupado y ocupan de la Hacienda publica. De tal modo que dentro de cada una de ellas, la Economia financiera y el De- recho financiero se han constituido y reconocido como ramas especia- lizadas del saber econémico o juridico. Economia financiera y Derecho financiero coinciden, pues, en el ob- jeto real que estudian: la actividad financiera. Difieren en el punto de vista, en el aspecto considerado, en la perspectiva que asumen. La Eco- nomia financiera se encuadra en el marco general de la ciencia econé- mica. El Derecho financiero pertenece al mundo de la ciencia juridica Dos sencillos ejemplos aclararén, si ello fuera todavia necesario, es- tas palabras.EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA, EL DERECHO, 2 E] establecimiento de un impuesto sobre la renta neta de las socie- dades determina, desde luego, una eleccién sobre medios escasos sus- ceptibles de usos alternativos. El Estado decide con él que una parte de Tas rentas sociales ha de pasar a sus areas para sufragar con ellas sus pro- pios gastos y no los de las sociedades que las han generado. El aspecto econdmico de esta decision se revela asi de forma inmediata y plantea al economista numerosos problemas que ha de tratar de resolver con la ayuda de los instrumentos que la ciencia econémica le ofrece. El economista puede preguntarse, en primer lugar y a modo de ejem- plo, por la incidencia y traslacion del gravamen, tratando de determinar sobre quién recae en definitiva la carga econémiea que el impuesto re- presenta. La influencia de éste sobre el consumo, el ahorro 0 la inversion no son mas que otras de las muchas preguntas que puede plantearse y para cuya respuesta ha de utilizar las palabras, conceptos (oferta, propen sién al consumo, elasticidad de la demanda, forma del mercado, ete.) y métodos (equilibrio parcial, busqueda y seleccién de datos, formulacién de hipotesis, desarrollo matemtico de las mismas, contrastacién empi- rica, ete.) que la ciencia econémica le proporciona, Pero la creacién del impuesto supone también, si la Constitucién asi lo exige, la necesidad de su establecimiento por medio de una ley que ha de contener las normas precisas para que los ciudadanos paguen el tributo y la Hacienda piblica lo perciba. El aspecto juridico del impues- to, en tanto ha de estar regulado por normas juridieas, se revela también asi de inmediato. El andlisis de estas normas y su coherencia con la Constitucién y el resto del ordenamiento juridico, y el de los derechos y deberes que para Administracion y ciudadanos derivan de ellas, es fun- ién del jurista y en él utilizara tas palabras, conceptos (obligacién, pago, prescripcidn, reserva de ley, procedimiento, jerarquia de normas, recurso, etc.) y métodos (elaboracion dogmatica, reglas de interpreta- cidn, ete.) propios de la ciencia del Derecho. Del mismo modo, si el Estado decide destinar de sus fondos una cantidad de dinero a la construccién de escuelas, qué duda cabe que tal decisién entraiia una eleccién sobre medios escasos (el dinero piiblico) susceptibles de usos alternativos y que, por tanto, offece un aspecto eco- némico innegable. El economista clasificari estos gastos entre los gas- tos piblicos de inversién y estudiara, por ejemplo, sus efectos sobre la demanda de bienes y servicios. Pero tal decisién ha de estar amparada, si la Constitucién asi lo exige, por una autorizacién contenida en la Ley de Presupuestos y se ha de ejecutar conforme a las normas que diseipli- nan la realizacién de los gastos piiblicos. Interesa también, pues, al ju- rista, cuyo objeto de estudio son, precisamente, las normas que diseipli- nan el quehacer financiero. Que duda cabe también que la decisién de establecer un impuesto o la de destinar una cantidad a la construccién de escuelas —o, en gene-Pa 1096 JUAN FERI RO LAPATZA ral la actuacién de la Hacienda— puede interesar asimismo al historia- dor 0 al sociélogo, o al urbanista, a quien estudia el medio ambiente 0 al médico en cuanto los ingresos’o gastos influyan en su objeto de es- tudio (a través, p. ¢j., de impuestos sobre el suelo, sobre productos con- taminantes 0 sobre el tabaco). Pero, sin duda, son la Economia y el Derecho las ciencias sociales para las que la Hacienda piblica ofrece un aspecto més relevante y se coloca en un Tugar fundamental de su estudio y anilisis. Junto a ellas, el estudio de la Hacienda piiblica requiere una cierta informacién contable en cuanto la contabilidad supone un soporte fun- damental para determinar el comportamiento y control de la propia Ha- ienda y de los sujetos que con ella se relacionan (asi, p. ¢j., para deter- minar el beneficio, sujeto a gravamen, de una empresa). Y requiere el auxilio, asimismo fundamental, de la estadistica para un mejor conocimiento y adecuacién a la realidad social en que se mueve. Pues bien, cada cientifico, cada especialista ha de ser consciente de la perspectiva que asuma en el estudio de la Hacienda publica; y ha de ser consciente de sus limitaciones. De tal forma que su formacién como jurista (situandonos ya en el campo del Derecho) y su andlisis es- pecializado no se mezcle 0 se vea invadido en exceso por la forma de operar, los conocimientos o la informacién obtenida sobre aspectos no estrictamente juridicos de la realidad que él —desde su particular pun- to de vista— estudia, En este sentido podemos decir que para el especialista en Derecho —en Derecho financiero en este caso— la economia, la contabilidad 0 la estadistica pueden ofrecer una informacién muy valiosa sobre la rea- lidad social regulada en el sector del ordenamiento juridico que él estu- dia, pero que tales disciplinas no pueden perder nunca para él el caric- ter complementario que para sus estudios pueden ofrecer, Y, en esta misma linea, debemos afirmar que economia, contabil dad y estadistica son disciplinas complementarias en el estudio especia- lizado, profundo y riguroso det Derecho financiero, Del mismo modo que el Derecho financiero, la contabilidad o la es- tadistica son complementos necesarios en el estudio especializado de la Economia financiera. Cualquier especialista ha de complementar sus conocimientos y formacién especializada con la informacién que le oftecen otras disciplinas; sin descuidar su especializacién en la ciencia que él cultiva, Cada cientifico ha de ser consciente de sus propias limitaciones y saber que, si bien toda informacién sobre los «otros aspectos» del obje- to real estudiado puede ser beneficiosa, slo una férrea disciplina que le impida apartarse del punto de vista asumido y de los instrumentos con-EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA. EL DERECHO, as ceptuales y metodolégicos que «sw» ciencia le ha enseiiado a manejar puede hacerle profundizar en el conocimiento, forzosamente parcial, del objeto real que estudia contemplado desde su particular perspectiva. Puede mantenerle fiel al «oficio» que él ha elegido al elegir una entre las diversas ramas del saber sin invadir, normalmente como puro dile- tante, el oficio de otros estudiosos 3.4, Derecho financiero y Derecho tributario Como ya hemos tenido ocasién de decir, el Derecho financiero en sentido objetivo esti integrado y constituido por aquellas normas que, dentro de un ordenamiento, regulan la Hacienda publica. En este mismo sentido, podemos decir ahora que el Derecho tributario esté integrado y constituido por aquellas normas que dentro del Derecho financiero regu- lan el establecimiento y aplicacién de los tributos. Y que aquella parte del Derecho financiero (entendido ahora como disciplina cientifica) que estucdia las normas que regulan el establecimiento y aplicacién de los tri- butos recibe, igual y generalmente, el nombre de Derecho tributario, El Derecho tributario es, sin duda, aquella parte del Derecho finan- ciero que ha tenido un mayor desarrolio. Tanto por la importaneia de los tributos entre los ingresos del Estado, como por que las relaciones que generan los tributos afectan a la prictica totalidad de los ciudadanos. Por ello, después de esta Introduecién, dedicaremos la primera par- te de este libro al ordenamiento general de ingresos y gastos (Derecho financiero) y nos centraremos en ta segunda en la teoria general del tri- buto (Derecho tributario). No sin antes insistir, una vez mas, en que el Derecho financiero como conjunto de normas forma parte del ordenamiento juridico gene- ral y en que el Derecho financiero, como disciplina juridica, se integra necesariamente, como especialidad, en la totalidad de la Ciencia jurid ca. A estas dos ideas, no por obvias menos necesitadas de atencién, he- mos de dedicar los dos epigrafes que siguen y cierran este capitulo, 3.5. Derecho financiero y Ordenamiento juridico «El Derecho es un ordenamiento del comportamiento humano, Un ordenamiento es un sistema de reglas. El Derecho no es una regla, como a veces se dice. Es un conjunto de reglas que tienen esa clase de unidad que concebimos como un sistema, Es imposible captar la naturaleza del Derecho limitando nuestra atencién a la regla aisladamente. Las relacio- nes que ligan entre si a las normas particulares de un ordenamiento ju= ridieo son esenciales a la naturaleza del Derecho, Solo sobre la base de26 1096 JUAN FERREIRO LAPATZA una clara compresién de estas relaciones que constituyen el ordenamien- to juridico se puede entender plenamente la naturaleza del Derecho». Estas palabras, con las que KELSEN inicia su Teoria General del De- recho y del Estado, pueden servirnos de base para afirmar que el con- junto de normas que disciplinan la actividad financiera, es decir, el De- echo financiero de una comunidad determinada forma parte del ordenamiento juridico de esa comunidad y no puede ser objeto de con- sideracién cientifica sino como parte integrante de él. El Derecho financiero no es un conjunto de normas aisladas, sino un conjunto de normas que se funden con la totalidad de un ordenamiento, forzosamente uno, inescindible como la realidad social que regula. Tan obvia afirmacién ha de ser, sin embargo, repetida de forma in- sistente y mantenida con firmeza para salir al paso de toda argumenta- cidn que pretenda, sobre la base de una actividad financiera necesitada de prineipios propios que informen su disciplina, construir el Derecho financiero de modo aislado, «auténomo», eon respecto a la construceién juridica general. Construir y explicar el Derecho financiero con una mezcla de conceptos econémicos, juridicos, contables y sociolégicos que, en el mejor de los supuestos, oscurecen peligrosamente las reglas de conducta que deben conformario y, en el peor de los casos, configu- ran una apariencia normativa que esconde el ejercicio de un poder fi- nanciero insensible a los prineipios generales que informan la totalidad del ordenamiento ¢ inmune a las garantias, limites y normas en que se conereta su desarrollo, Contra tal tipo de construcciones es preciso insistir en que las nor- ‘mas que disciplinan la actividad financiera forman parte, con el resto de las normas juridicas que diseiplinan la vida de la comunidad, de un tii co ordenamiento y que de ello se desprenden unas consecuencias que invalidan de modo cierto su proceder. De ello se desprende ante todo la consecuencia de que las normas juridico-financieras han de adecuar también su contenido, como cual- quiera de las normas que lo integran, a los prineipios generales de todo el ordenamiento plasmados, en esencia, en la Constitucién. El Derecho financiero no obedece a principios propios «diferentes» a los que inspi ran otfos sectores del ordenamiento, Ni siquiera el principio de capacidad econdmica, tantas veces citado como ejemplo de principio del ordenamiento tributario, es més, ni me- nos, que la version tributaria del principio de igualdad. El Derecho fi- nanciero tiene normas propias, diferentes a las que integran otras ramas del Derecho porque regula situaciones y relaciones diferentes. Porque regula un sector de la realidad social, Ia actividad financiera, diferente a los otros sectores de la realidad social. Nada mas. El anilisis de este sector del ordenamiento debe centrarse, pues, en consecuencia, mas queEL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA. EL DERECHO, ” en la bisqueda de principios propios diferentes, en la pautas que la Constitucién sefiala para la ordenacién juridica de la actividad financie- ra, en la necesaria adecuaciin de ésta a la Constitucién y en las exigen- ias de los principios en ella consagrados en cuanto se aplica a esta con- creta parcela del ordenamiento. Por ello VaLpés Costa, con su habitual lucidez, se permite repetir hasta la saciedad que el fin primordial del Derecho financiero en todo Estado democritico consiste, precisamente, en «someter al Derecho toda la actividad financiera del Estado» La idea de que el Derecho financiero, como grupo de normas, for- ‘ma parte, se «funde» en un mismo plano con el resto del ordenamiento no conlleva sélo, sin embargo, el respeto a las normas y principios es- tablecidos en la Constitucién. Comporta también la idea de una serie de relaciones de cardcter estructural entre las normas que lo componen que determina su posible aplicacién como un todo homogéneo. Que impone la interpretacién y aplicacién de todas y cada una de las normas que lo componen como parte integrante de ese todo que configura el ordena- miento. Entre tales relaciones estructurales debe destacarse aqui, por su es- pecial significado para la concepcidn unitaria del ordenamiento y por su operatividad para su aplicacién como un todo tinico, las que derivan de la relacién Derecho camiin-Derecho especial 0, en sentido mas exacto, entre normas generales y especiales, Relaciones que se reflejan, con singular claridad, en nuestro Orde- namiento financiero, tanto en la LGP, como en la LGT cuando disponen que tendrin caricter supletorio de las normas financieras y tibutatias «las disposiciones generales del Derecho administrativo y los preceptos del Derecho comin, Con estas disposiciones, nuestro ordenamiento recoge una idea fun- damental: el caricter «general» 0 de «Derecho comiim» no debe predi- carse en sentido absoluto de una norma 0 de un grupo de normas (De- recho civil, administrativo, etc.). Tales expresiones adquieren su justo y «aelativoy significado cuando se predican de una norma o de un grupo de normas como parte de un sistema juridico unitario. Una norma tiene el caricter «general» o «comin» cuando regula una situacién juridica susceptible, en el mismo sistema, de diversas especificaciones. Especi- ficaciones que pueden estar reguladas por normas especiales. Pero estas normas especiales pueden ser, a su vez, normas generales con respecto a posteriores especificaciones de la situacién que regulan. Asi, el Derecho comin, las normas generales que regulan ta obliga- cidn estan contenidas en el Cédigo civil. El Derecho comiin, las normas generales de los actos administrativos estan en los cuerpos legales de esta rama del Derecho. Obligacidn tributaria y acto de liquidacién, regulados por normas tributarias especiales, tienen su derecho comiin, respectiva-28 {JOSE JUAN FERREIRO LAPATZA mente, en el civil y el administrative, En cambio, ta base imponible, fi- gura propia de Derecho tributario, no especifieacién de ninguna figura Juridica general, tiene sus normas generales reguladoras en la propia LGT: normas aplicables, claro esta, a todas las posteriores especificacio- nes de esta figura que se lleven a cabo en esta rama del Derecho. Es preciso seftalar, por lo demas, que la llamada, en primer lugar, como supletorias a «las normas generales del Derecho administrativoy tiene el valor incontestable de afirmar el encuadramiento del Derecho financiero en el marco més amplio del Derecho administrativo y, por tanto, lo que es mas importante, la validez dentro de él, con earacter ge~ neral y excluyente, de los principios generales que se consideran vigen- tes dentro de esta rama del Derecho, Por otra parte la afortunada expre- sién «Derecho comiin» indica, segiin cuanto Ilevamos dicho, que no es siempre el Cédigo civil adonde debemos acuditr a falta de normativa tri- butaria. En numerosas ocasiones el tributarista ha de acudir al Derecho procesal, penal, etc. La relacién Derecho General-Derecho especial refuerza, por otra parte, la necesaria sumisién de todo el ordenamiento a la Constitucién. Pues en cuanto una norma concreta se identifica como una especifica- cién de otra mas general ubicada en otro sector del ordenamiento su contenido ha de respetar también las exigencias que el mandato consti- tucional plantea en este otro sector. Asi, por ejemplo, las normas de Derecho tributario que regulan las infracciones y sanciones tributarias, como manifestacién del Derecho pu- nitivo del Estado han de acoplarse a las exigencias constitucionales en esta esfera y a la forma o modo en que tales exigencias se plasman en las normas generales del Derecho penal. El principio de legalidad penal plantea, por ejemplo, la necesidad de una exacta delimitaciin del tipo de tales infracciones ¢ impide la atribucién de facultades absolutamente dis- crecionales a la Administracién a la hora de fijar la cuantia de la sancién. La relacién Derecho general-Derecho especial que hasta ahora he- mos expuesto y las relaciones jerdrquicas entre las distintas normas del Ordenamiento que expondremos en el capitulo siguiente sirven, a nues- tro juicio de base suficiente, aunque no sea la tinica, para insistir en la imposibilidad de comprender una norma si la aislamos del conjunto or- denado del que forma parte. Y, en este sentido, no puede ni debe afir- ‘arse que el ordenamiento financiero, el conjunto de normas que regu- lan la actividad financiera sea un ordenamiento 0 conjunto de normas «auténomo»; sino un conjunto de normas especiales que regulan rela- ciones especiales en funcién de un ambito de la realidad social diferen- ciado, la actividad financiera, cuya importancia hace oportuna y conve- niente, socialmente demandable y exigible a los juristas por la Sociedad ala que sirven, esta «especialidady.EL ORDENAMIENTO JURIDICO DE LA HACIENDA PUBLICA, EL DERECHO, » La idea del Derecho financiero como Derecho especial dentro del conjunto del ordenamiento no se formula, pues, solo como una hipéte- sis de trabajo o pauta metodolégica, sino como el reflejo de una reali- dad que se impone en todo aquel que intervenga, de uno u otro modo, en la formacidn de este sector del ordenamiento. 3.6. El Derecho finan ro como di plina juridica La idea del Derecho financiero como parte del Derecho impide, se- gin hemos dicho, su estudio aislado del resto del ordenamiento, pero no, claro esta, su estudio especializado dentro de la Ciencia del Dere- cho, dentro de la Ciencia que estudia, con un sistema conceptual y mé- todo propio, el conjunto normative en el que esti inserto. Un estudio especiatizado lejos de toda idea de «autonomia que lo separe del resto de los estudios juridicos. El derecho financiero no es una disciplina «auténoma» sino una disciplina especializada, o, lo que es lo mismo, una «rama de la ciencia del Derecho» cuyo objeto es una parte limitada de la misma (cft. DRAB). El Derecho financiero como diseiplina juridica especializada no puede sino constituirse, como indicé con acierto PAULICK, sobre la base de una tradicién juridica multisecular que ha de servir ala elaboracién de conceptos juridicos-financieros, a la creacién de una dogmitica juridico- financiera; y no puede ser ajena a las ideas sobre las que ha girado la Ciencia del Derecho desde sus albores hasta la actualidad. En este sentido debemos repetir, quizés, que el Derecho financiero positivo se mueve, con mas frecuencia de la que seria desear a impul- sos de recomendaciones técnicas no juridicas, econémicas y contables fundamentalmente, olvidando las ensefianzas que la Ciencia del Dere- cho aporta en cuanto a las exigencias téenicas que toda norma juridi ca debe cumplit y conforme a las cuales puede aceptarse Ia simple y sencilla idea de que una norma esta correctamente formulada cuando con una construecién gramaticalmente adecuada, utiliza los términos y conceptos de forma coherente con todo el ordenamiento y trans- imite con claridad al ciudadano al que va dirigida el mandato que el legislador quiere incorporar al orden juridico. Y que una norma asi construida optimiza su funcién cuando se inserta en un conjunto esta- ble, abarcable por los ciudadanos a quien va dirigido y eficaz en su aplicacién. A esta sencilla idea se opone un Derecho financiero formado por nu- merosisimas disposiciones que cambian continuamente y cuya innece- saria complejidad y casuismo lo hacen inabarcable e incomprensible para la mayoria de los citudadanos a quien va dirigido.30 {JOSE JUAN FERREIRO LAPATZA Y en esta linea debemos recordar que la labor del jurista no apunta sélo a la comprensién y explicacién de un determinado ordenamiento, sino también a marcar las pautas que, desde la éptica de la Ciencia del Derecho, ayuden al legislador a crear un ordenamiento claro, preciso, sistemitico y abarcable, basado en normas dotadas del necesario grado de abstraccién y generalidad. Generalidad y abstraccién, «tipicidad», unidas indefectiblemente a las ideas de igtaldad, certeza y seguridad consustanciales con todo Estado democritico de Derecho. S6lo integrando sus estudios en la Ciencia del Derecho, utilizando las palabras, los conceptos, los instrumentos técnicos y los métodos que ella le proporciona, el especialista en Derecho financiero puede contri- buir con su esfuerzo como jurista a la creacién de un Derecho finaneie- ro que transmita claramente al ciudadano las normas, los esquemas de conducta y organizacién social marcados y queridos por el legislador, ahorrando a administrados y Administracién esfuerzos y litigios, ha- ciendo previsibles para todos las consecuencias juridicas de su actuacién y contribuyendo de este modo al progreso, también econémico, del pais. Y como ha indicado Bonbio con su habitual maestria: «Esta serd una obra que dara al jurista la satisfaccién de ser més directa e inmediata- mente titi! al trabajo de construccién social que, también él, con su and- lisis de las leyes, esta llamado a atender». ‘Una obra que, entendemos nosottos, en la actualidad y en una socie~ dad democratica ha de fijarse como meta la implantacién real del Esta- do de Derecho en el quehacer de la Administracién financiera y, en ge- neral, en todas las manifestaciones de la actividad financieraCAPITULO II LA FORMACION DEL ORDENAMIENTO. FINANCIERO. LAS FUENTES FORMALES. Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD SUMARIO: 1. LA FORMACION DEL ORDENAMIENTO Y EL SISTEMA DE FUENTES, LAS FUENTES DEL DERECHO FINANCIERO. ~ 2. EL SISTEMA DE FUENTES FORMALES Y EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. 2.1. Introduc- ‘cin, 2.2. La normativa general 2.3, La normativa esata: la ley y el prinipio de legalidad. 24. La normativa autonémica y local. 25, Las rlaciones entre la norma tiva estatal,autondmica y local, 2.6. Fuentes no eserias; fuentes indizectas. 3. LA CODIFICACION EN EL DERECHO FINANCIERO. 1, LA FORMACION DEL ORDENAMIENTOY EL SISTEMA. DE FUENTES. LAS FUENTES DEL DERECHO, FINANCIERO. En sentido objetivo, el Derecho —ya lo hemos dicho— puede ser definido como el conjunto de normas juridicas que regulan ta vida so- cial de una comunidad. Tal conjunto de normas suele ser identificado como el ordenamiento juridico de esa comunidad. Entendiendo por nor- ma juridica una regla de conducta que ta y a la que, en consecuencia, presta su propia fuerza coercit munidad hace suya, como norma juridica, una determinada regla de conduicta cuando ésta se exterioriza a través de una de las fuentes que la propia comunidad reconoce como cauces o modo de produccién del De- recho: ley, reglamento, costumbre, etcétera, La comunidad decide asi lo que es y lo que no es Derecho, delimi- tando un ordenamiento juridico con el que trata de garantizar, en todo caso, un determinado tipo de organizacién social. Con el que trata de garantizar, en una sociedad democritica, un orden esencial de conviven- cia compatible con la libertad individual Tal delimitacién se produce de acuerdo con un esquema ligico que puede ser deserito como sigue.2 JOSE JUAN FERREIRO LAPATZA Un estado de hecho que conforme a un grupo de hombres como co- munidad politica dispuesta a autonormarse precede, ligicamente, a la Constitucién como norma fundamental y basica del ordenamiento juri- dico positivo de esta comunidad. La decisién de autonormarse puede provenir de todos o de una par- te, que logra imponerse a los demas, de los individuos que componen una comunidad. Ser tanto més legitima cuantos mas sean quienes la apoyan y cuanto més se respete a quienes no la apoyan. Debemos tener en cuenta, no obstante, que el juicio de legitimidad que ahora emitimos es, claro esté, un juicio de valor basado en la firme creencia de la supe rioridad del sistema democritico fundamentado en el voto mayoritari y en el respeto a las minorias. Un juicio de valor que no afecta al esque- ima logico que ahora tratamos de describir. Pues la decisién de autonormarse se refleja, en todo caso, en la Constitucién, es decir, en aque! conjunto de normas que contiene el de- recho fundamental de organizacién de la comunidad politica y que es valido en esa comunidad. Derecho vilido es aquel que se observa de modo general en una co- munidad, El juicio sobre la validez del Derecho es, pues, un juicio de hecho, sobre’su observancia real en el seno de una colectividad. El jui- cio sobre la legitimidad de una norma o de un ordenamiento es, como acabamos de decir, un juicio de valor que se basa en el apoyo real que esa norma prestan los miembros de esa comunidad y que valora tan- to mas una norma cuanto més apoyo recibe. Toda norma puede ser so- metida, cualquiera que sea el escalén de la pirimide normativa en que se encuientre, a un juicio de validez y a un juicio de legitimidad. Una normativa es valida en la medida en que es observada, voluntaria 0 coactivamente. Una norma valida, dentro de las varias opciones que el ordenamiento puede reconocer a quien la dicte, sera tanto mas legiti- ‘ma cuanto mas apoyo pueda encontrar en el cuerpo social al que va di- rigida, Dado que la Constitucidn contiene el derecho fundamental de orga- nizacién de la comunidad politica debe determinar también, como par- te esencial de este contenido, los actos 0 hechos a los que atribuye la ca- pacidad de crear normas pertenecientes al sistema, es decir, las fuentes de ordenamiento que ella, como norma fundamental, preside, Tal determinacién constitucional no tiene por qué ser exhaustiva. Otras normas pueden también, si asi lo permite la Constitucién, re- conocer otros hechos 0 actos con eficacia creadora de normas juridicas. Es la Constitucién, en cualquier caso, la que debe dibujar el esque- ma bisico del sistema de fuentes. La que debe sefialar las fuentes de pro- duceién normativa primarias dentro del sistema. Con independencia deLA FORMACION DEL ORDENAMIENTO FINANCIERO. LAS FUENTES, a que, como hemos dicho hace un momento, estas fuentes primarias pue- den crear y reconocer otras fuentes. La Constitucién determina los actos o hechos que pueden producir normas validas dentro del sistema determinando la forma de estos actos © hechos (Ley, Reglamento, Tratado, Costumbre, etc.) y determina tam- bién quiénes pueden realizar tales actos o hechos. Determina tanto el sistema de fuentes formales (las formas que pueden revestir las normas validamente emanadas) como el sistema de fuentes materiales (personas © grupos de personas, entes o personas juiridicas u érganos de estos en- tes o personas juridicas que pueden crear estas normas). Claro esta, otros muchos factores, otras muchas personas (un estado de opinién, una guerra, un proceso inflacionario, un grupo de presién, etc.) tienen la posibilidad de influir en quienes, segin la Constitucién, os tentan el poder de crear normas juridicas. También podemos decir que ta- les personas 0 factores son fuentes del Derecho en la medida en que con- tribuyen a configurar su contenido. Pero entonces la expresién «fuentes del Derecho» pierde, en la medida en que se hace vaga e imprecisa, su utilidad para el andlisis riguroso de un ordenamiento determinado. Por ello, nosotros reconducimos la teoria de las fuentes a partir de la tradicional distineién entre fuentes materiales y formales, pero atti buyendo a tales expresiones un significado que haga operativa su util zacion, Entendemos, en esta linea, las fuentes materiales como aquellas per- sonas 0 grupos de personas, entes © personas juridicas u érganos de es- tos entes o personas juridicas que con su actuacién pueden crear normas juridicas; y por fuerites formales las formas que han de revestir los ac- tos que crean normas juridicas. Pero inmediatamente hemos de advertir que, como resulta obvio, las fuentes formales no son algo distinto y separado de las fuentes materia- les: son distintas perspectivas de una misma realidad. Pues todo acto es realizado por alguien y reviste una forma determi- nada. El sistema de fuentes de un determinado ordenamiento juridico ha de fijar quiénes pueden realizar actos con eficacia ereadora de normas y la forma de estos actos. Pero los sujetos que pueden realizar tales actos y su forma no son, claro esti, independientes de su contenido, del objeto o materia a que pueden referirse las normas que con tales actos se erean, Antes bien, es el contenido posible de tales actos el que determina, se- iin la Constitucién quién puede realizarlos y la forma que han de revestit La teoria de las fuentes se engarza asi con la teoria del poder. Pero no de un poder que, situado en un plano pre o metajuridico, trascienda