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Con el tiempo, se produjeron desequilibrios fiscales, superposición y doble
imposición. En 1932, el gobierno federal se basó en sus poderes excepcionales para
crear una tasa de ingresos temporal a nivel nacional, que luego se convirtió en
permanente. Dos años después, el Congreso promulgó su primera ley de
coparticipación (Ley Federal de Coparticipación de Impuestos) a la que se invitó a las
provincias a adherirse, renunciando al uso de sus propias facultades tributarias a
cambio de participar en la recaudación de ingresos "nacionales". Estos arreglos se
renovaron constantemente hasta 1988, cuando los gobernadores justicialistas72
impulsaron con éxito un trato fiscal mucho más equilibrado con el entonces
presidente Alfonsín, obteniendo así una mayor asignación de fondos a las provincias.
En ese momento, las remesas a las provincias representaban más del 57 por ciento del
total. Posteriormente, a principios de la década de 1990, la proporción de los ingresos
de coparticipación asignados a las provincias cayó al 49 por ciento; ahora se sitúa en
un mero 30 por ciento. La literatura especializada a menudo se ha referido a estos
arreglos como una especie de "laberinto fiscal", 73 dada la complejidad de las
diferentes funciones de gastos e impuestos compartidos.
La reforma constitucional de 1994 reconoció explícitamente la distribución de
impuestos. Se pidió una nueva ley en la materia basada en "criterios de distribución
igualitaria en todo el territorio nacional, como la solidaridad, la calidad de vida y la
igualdad de oportunidades" para todas las unidades constitutivas74. Se establecieron
mandatos no financiados (obligación de administrar programas sin compensación
financiera) prohibido como regla general, sujeto a excepciones por legislación
específica promulgada por el Congreso y aprobada por las provincias interesadas.
El texto constitucional reformado también llama a un organismo fiscal
que se encargue del seguimiento y control de la coparticipación. Después
de un asombroso retraso de veintiún años, la nueva cláusula aún no está
operativa y esta nueva entidad, que sería la primera agencia de IGR con
estatus constitucional, aún no está en su lugar. Una ley federal antigua (y
aún vigente) prevé una Comisión Federal de Impuestos (CFI) para resolver
los conflictos entre las partes involucradas. No está claro si se supone que
el CFI se eliminará gradualmente bajo el arreglo constitucional de 1994, o
si podría funcionar como el "organismo fiscal" requerido para el IGR en
esta área por el nuevo convenio constitucional.75 La dura realidad es que
los mecanismos informales dominan federalismo fiscal, permeado por
políticas más que por normas constitucionales.76
Económicamente, dado que los ingresos directos representan sólo el 18
por ciento de todos los recursos provinciales, las provincias dependen en
gran medida del tesoro federal. Algunos ingresos no se desglosan como
fuentes de coparticipación, lo que priva a las provincias de los recursos
que tanto necesitan. Bajo la coparticipación, las provincias han perdido
sus facultades tributarias.
INTERGOVERNMENTAL RELATIONS IN ARGENTINA 35
castigar a quienes no sigan la línea federal oficial. La naturaleza de estas
subvenciones, que están sujetas a menos escrutinio que la distribución de
impuestos, facilita el clientelismo y el clientelismo político.
VIII.IGR y eficiencia en la formulación de políticas
e implementación
lilday, las relaciones intergubernamentales en Argentina están más centradas
en la implementación y el intercambio de información que en las decisiones
políticas, que aún están muy centralizadas. Los IGR pueden promover la
eficiencia, debido a su carácter informal, con frecuencia causan excesos y
duplicación de esfuerzos gubernamentales. Las autoridades federales buscan
posar su voluntad en los órganos provinciales, pero como estos últimos tienen
el "anuncio de casa.
\ 11 n I age,"77Puede ocurrir ridlock. A veces hay una "trampa de decisión
conjunta" ·
m que una. orden. de. gobierno culpa a la otra por la inacción.
cualquie r enfermedad real o percibida.
111
Los IGR aún no se han desarrollado lo suficiente como para fomentar
una coordinación
adecuada entre los diferentes órdenes de gobierno, con la excepción de
algunos de los
l 11
consejos a los que se hizo referencia anteriormente. La formulación de
políticas está todavía.
en la ciudad capital de Buenos Aires; las soluciones coordinadas se activan
•ad hoc según las necesidades específicas. La pandemia de gripe
_ de
ofrece un ejemplo. Como se señaló anteriormente , esta emergencia de salud
pública permitió una rápida coordinación entre los ministros nacionales
y
provinciales del Consejo Federal de Salud, y se tomaron medidas de manera
expedita para evitar una mayor propagación de la enfermedad.
IX Responsabilidad política. La regla de la ley. Ciudadano
Participación. y legitimidad democrática
Las IGR son realizadas principalmente por funcionarios ejecutivos. Ha
habido críticas sobre la falta de transparencia y rendición de cuentas. Sin
embargo,
La política requiere una mayor participación de todos los actores78, lo que
refuerza la IGR.
Las operaciones del IGR tienden a confirmar la insuficiencia generalizada
l1 del sistema político, agravando el déficit democrático. El ejecutivo-