Curso Estatuto

Administrativo en Chile
Apunte Módulo 1
Las calidades de los funcionarios públicos y los
principios que los rigen

Alexander Lescot Jerez

Introducción
El Estado requiere de personas para desarrollar su función, los Funcionarios Públicos,
tradicionalmente Funcionarios de Planta Titulares (permanentes) y a Contrata
(transitorios).

Funcionarios de planta
Son quienes pueden desempeñar sus funciones en calidad de Titulares, propietarios de su
cargo, nombrados por Ley y de carácter permanente. Ante la ausencia de este el cargo se
debe seguir desempeñando por un remplazante, que dependiendo del tiempo de duración
del reemplazo adquieren la categoría de Suplente para desempeñar el cargo vacante, sin
titular y por un período de hasta seis meses o si habiendo titular este no puede ejercer por
un período de más de un mes de ausencia hasta el retorno del titular.

El Suplente puede provenir de la propia administración, es decir del mismo servicio o de

otro, conservando durante este período la propiedad su cargo de origen, o ser externo, por
ejemplo, provenir del mundo privado, aunque esta situación es más excepcional. Otra
modalidad es proveer la ausencia temporal o definitiva por un Subrogante quien opera en
esa calidad solo por el Ministerio de la Ley.

Existen dos especies de funcionarios de planta, los de carrera y los de exclusiva

confianza.

1. Funcionarios de planta de carrera

La generalidad de funcionarios que contempla la planta de un servicio corresponde a esta

categoría, que implica mecanismos concursales que limitan la discrecionalidad en el
ingreso y la promoción, a pesar de que en esta última también puede ser por ascenso,
procedimiento que fusiona antigüedad y calificaciones; además de mecanismos para
resguardar la estabilidad en el empleo, extendiéndose “hasta los cargos de jerarquía
inmediatamente inferior a los de exclusiva confianza” (art. 6° EA).

TELEDUC 2
Se trata de funcionarios permanentes, que no pueden alcanzar ni perder esta calidad
arbitrariamente (art. 3° f] EA), por lo que: (i) solo puede accederse a esta condición por
concurso público y (ii) solo puede perderse voluntariamente o por causales establecidas
legalmente, exigiendo el art. 46º LBGAE que estas últimas se funden en motivos precisos
como el desempeño deficiente, el incumplimiento de las obligaciones, la pérdida de
requisitos para ejercer la función, el término del período legal por el cual se es designado o
la supresión del empleo, esto último solo por ley.

El desempeño deficiente y el incumplimiento de obligaciones, a su vez, deben acreditarse

a través de las calificaciones correspondientes o mediante una investigación o sumario
administrativo (art. 46 LBGAE), procedimientos que el Estatuto Administrativo regula
exhaustivamente para permitir un adecuado control de la discrecionalidad de la
autoridad1.

La Ley Nº 19.882 de 2003, incluyó dentro de esta categoría los cargos de jefes de
departamento y los de niveles de jefaturas jerárquicos equivalentes, admitiendo con ello la
existencia de empleos de carrera con plazo definido, pues estos nombramientos se
extienden por tres años pudiendo prorrogarse por igual periodo, una sola vez (art. 8° EA).

2. Funcionarios de planta de exclusiva confianza

Adicionalmente, las plantas también pueden contemplar cargos calificados como de

exclusiva confianza, los que normalmente corresponden al estamento directivo. Conforme
al art. 49º inc. final de la LBGAE son “aquellos sujetos a la libre designación y remoción del
Presidente de la República o de la autoridad facultada para disponer el nombramiento”. La
Constitución Política de la República(CPR) define un reducido grupo de cargos sujetos a
este régimen: los Ministros de Estado, los Subsecretarios, los Intendentes, los
Gobernadores, los Embajadores, los Ministros Diplomáticos y los Representantes ante

1
Rajevic Mosler, E. (2017) Textos Legales sobre Gestión de Personas y Empleo Público en Chile. Servicio
Civil.

TELEDUC 3
Organismos Internacionales (art. 32º N 7 y N 8 CPR). Corresponde a la ley definir al resto
de funcionarios que tendrán esta calidad (art. 32º N 10 CPR).

El art. 7° del EA y el art. 49º LBGAE establecen los restantes cargos de este tipo con
carácter general, que incluye en los Ministerios a los Secretarios Regionales Ministeriales
y los Jefes de División o cargos de rango equivalente, mientras que en los servicios
públicos a sus jefes superiores, los subdirectores y los directores regionales o jefaturas de
nivel equivalente.

Las leyes que fijen la planta de cada Órgano o Servicio pueden establecer más cargos de
este tipo, pero solo dentro de sus tres primeros niveles jerárquicos, conforme dispone el
art. 49 LBGAE.

La completa discrecionalidad para nombrar y remover a estos funcionarios se ha visto

atenuada, desde el año 2003, en el grupo incorporado al Sistema de Alta Dirección Pública
(SADP), esto es, jefes de servicio y directivos de segundo nivel jerárquico de instituciones
“cuyas funciones sean predominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisión
directa de servicios a la comunidad” (art. 35° Ley N° 19.882). En estos casos, el
nombramiento se hace de los integrantes de una nómina de entre 3 o 4 candidatos que
elaborará, previo un concurso público, el CADP para jefes de servicio o un Comité de
Selección para directivos de segundo nivel.

Si bien los cargos tienen una duración de tres años se mantiene la exclusiva confianza en
materia de remoción, de manera que siempre puede pedírseles la renuncia debiendo
pagárseles una indemnización2. Citado textualmente de la Fuente.

2
Rajevic Mosler, E. (2017) Textos Legales sobre Gestión de Personas y Empleo Público en Chile. Servicio Civil.
TELEDUC 4
Funcionarios Públicos A Contrata

Estos funcionarios desempeñan cargos o empleos de carácter transitorio, que no están

incluidos en la planta, hipótesis que se autoriza entendiendo que el dinamismo de la
realidad requiera de personal que no alcanzó a prever el legislador al aprobar la planta,
caso en que modificar la ley sería muy lento.

Por lo mismo estos empleos se proveen sin concurso y tienen dos límites: (i) Uno
temporal: solo duran hasta el 31 de diciembre de cada año, por lo que “los empleados que
los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la Ley, salvo
que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos” (art. 10º
EA); (ii) Otro cuantitativo: su número no puede “exceder de una cantidad equivalente al
veinte por ciento del total de los cargos de la planta de personal” del servicio en cuestión,
según reza el art. 10 del EA.

Ambos límites han sido superados en la realidad. El primero, porque nada impide renovar
estos nombramientos año a año, lo que hace que en la práctica dejen de ser transitorios, y
el segundo, porque el propio EA en su art. 6° transitorio, postergó la vigencia de este límite
hasta 1992, lo que fue reiterado por leyes sucesivas para luego eximirse a los servicios de
su aplicación mediante glosas presupuestarias en cada Partida. Esto ha llevado a que
actualmente exista más personal a contrata que de planta en la Administración Pública.

El grado remuneratorio asignado a estos funcionarios deberá ajustarse a la importancia

de la función desempeñada y a la capacidad, calificación e idoneidad personal de quien lo
sirva, “excluyendo toda discriminación que pueda alterar el principio de igualdad de trato
entre hombres y mujeres” (art.10º, inc. 4° EA, con el límite establecido en el inciso final de
la misma norma).

Originalmente, al ser funcionarios de carácter transitorio les estaba vedado ejercer cargos
de jefatura3 sin embargo, el crecimiento de esta categoría ha exigido variar este criterio
admitiendo que, excepcionalmente, puedan ejercerlos, tanto en leyes permanentes como
en la propia Ley de Presupuestos a través de glosas.

3
Véanse, por ejemplo, los dictámenes Nº 45.400/2004, Nº31.931/2003, Nº 21.676/1995 y Nº 24.159/1991
TELEDUC 5
La jurisprudencia sobre este tipo de funcionarios ha experimentado novedades
importantes:

1. Término anticipado de los nombramientos a contrata

Tradicionalmente nuestra jurisprudencia acepta que el acto de nombramiento del personal

a contrata, además de establecer una fecha de término igual o anterior al 31 de diciembre
del año en curso, pudiese agregar como una especie de condición extintiva la fórmula “o
mientras sean necesarios sus servicios”. Si ello ocurría se aceptaba que la superioridad
del respectivo organismo determine el momento en que los servicios dejan de ser
necesarios, poniendo término al vínculo, señalando CGR que no le correspondía ponderar
las razones que tuvo la autoridad para tomar tal determinación4.

Sin embargo, en los últimos años el panorama ha cambiado y ya no basta la pura

invocación abstracta de las necesidades. La Corte Suprema, aplicando las técnicas de
control de la discrecionalidad administrativa, ha empezado a exigir la debida
fundamentación de estos términos anticipados, afirmando que “es requisito sustancial en
la decisión que la autoridad aporte la expresión de su motivo o fundamento concreto, que
ha sido exigida como condición de mínima racionalidad”, al igual que la CGR desde el
dictamen N° 23.518/2016 en que, aplicando especialmente los artículos 11º, 16º y 41º,
inc. 4°, de la Ley N° 19.880 de 2003, de Bases de los Procedimientos Administrativos,
afirma que la desvinculación de un funcionario a contrata “debe necesariamente ser un
acto administrativo fundado, pudiendo, en caso contrario, ser tachado de arbitrario y por
ende, ilegítimo”.

2. Aplicabilidad de la tutela laboral del Código del Trabajo a los funcionarios

a contrata (y públicos en general)

Esta acción, de protección de derechos, fue incorporada en los artículos 485º y ss. del
Código del Trabajo, por la Ley N° 20.087, de 2006. Tras 7 sentencias de unificación de
jurisprudencia que rechazaron su aplicación en favor de funcionarios a contrata, la Corte
Suprema varió este criterio en 2014, aceptando desde entonces su invocación en virtud de

4
Véanse por ejemplo, los dictámenes N° 12.769/2008, N° 39.562/2005, Nº 41.044/2001 o Nº
42.666/2000)21, criterio que la Corte Suprema confirmaba señalando que la principal característica de este
tipo de empleos era “la precariedad en su duración”.
TELEDUC 6
la ya explicada supletoriedad del CT respecto del EA al entender que este último no
contemplaba una acción de tutela semejante5.

Cuando el funcionario a contrata deduce una demanda por despido injustificado y cobro
de prestaciones ante la justicia laboral no se ha aceptado esta supletoriedad.

3. Prórroga de los nombramientos a contrata

El art. 10º EA establece que el día 31 de diciembre de cada año, los empleados a contrata
“expirarán en sus funciones… por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido
propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos”.

La literalidad de este precepto ha sido reinterpretada por CGR a partir de su dictamen N°

22.766/2016, en el cual reconsidera su jurisprudencia anterior, exigiendo que la no
renovación de un empleado a contrata deba motivarse expresamente 30 días antes del fin
de año si esta calidad ya se había renovado -desde la segunda renovación al menos-, en
virtud “del deber derivado del principio de la confianza legítima de tener los órganos de la
Administración del Estado una actuación coherente”6, de lo contrario se produce una
renovación automática.

Para último, se comenta la situación de prestadores de servicios, conocidos comúnmente

como Honorarios, y de Funcionarios Públicos especiales Contratados bajo el régimen del
Código del Trabajo. Asimismo, se incluye una breve definición de los Principios que rigen
a los funcionarios públicos.

5
Rajevic Mosler, E. (2017) Textos Legales sobre Gestión de Personas y Empleo Público en Chile. Servicio
Civil.

6
Idem
TELEDUC 7
Personas Naturales Contratadas a Honorarios

“Este sistema de contratación está regulado en el art. 11, inc. 2º, Estatuto Administrativo (en
adelante EA), y permite a la Administración Pública contar con la asistencia calificada y
específica de personas que no tienen la calidad de funcionarios públicos a través de actos
bilaterales “en virtud de la cual una parte se obliga a prestar servicios específicos, por un
tiempo determinado en favor de otra, la que a su vez se obliga a pagar una cierta cantidad
de dinero por dichos servicios” (Dictamen Contraloría General de la República N°
7.266/2005), no pudiendo tales convenciones exceder del año calendario por razones
presupuestarias (DCGR N° 15.417/1998) pero sí renovarse, siendo tanto la contratación
como la remoción discrecional.

Los servicios a prestar pueden ser “labores accidentales y que no sean las habituales de la
institución” (art. 11º, inc. 1º, EA) o “cometidos específicos” (art. 11º, inc. 2º, EA), abriendo
paso, estos últimos, a que se encomienden por esta vía labores permanentes y habituales
que sean “concretas, puntuales, individualizadas en forma precisa y circunscritas a un
objetivo especial”, si bien “no puede significar que el órgano público llegue a desarrollar en
forma indefinida sus labores habituales, empleando los servicios de personas a honorarios,
ya que, para tales efectos, el ordenamiento jurídico contempla las dotaciones de personal
de planta y los empleos a contrata”7.

El inciso final del art. 11º EA dispone que “Las personas contratadas a honorarios se
regirán por las reglas que establezca el respectivo contrato y no les serán aplicables las
disposiciones de este Estatuto”. Por ello, CGR ha interpretado que son convenciones de
carácter civil8, esto es, ni vínculos estatutarios ni contratos sujetos al derecho laboral, por
lo que no procede efectuar descuentos por concepto de previsión y salud.

Tales convenciones pueden incluir beneficios económicos o estatutarios semejantes a los

que la ley confiere a los empleados públicos, siempre que con ello no se configuren
mayores derechos que aquellos que favorecen a los funcionarios fiscales (DCGR N°

7
Por ejemplo, los DCGR Nº 20.045, 51.949/2003 y N° 77.146/2014, y las Circulares y N° 78/2002 y N°
3/2003, del M. de Hacienda, que explican las modalidades a que debe ajustarse la contratación a honorarios,
especialmente los casos en que procede.
8
Véanse los DCGR Nº 52.084/2007 y Nº 30.091/1992, entre otros
TELEDUC 8
32.423/2000, N° 25.694/2005, N° 46.622/2008 y N° 85.900/2016). CGR los ha calificado
como “servidores estatales” que, por prestar servicios a un organismo estatal deben dar
cumplimiento a “los principios jurídicos de bien común que sustentan el régimen estatutario
de derecho público” (DCGR Nº 7.083/2001), particularmente, “observar el principio de
probidad administrativa” (DCGR N° 372/2006), algo que recogió el art. 5º de la Ley Nº
19.896, de 2003, al aplicarles las inhabilidades e incompatibilidades administrativas
establecidas en los artículos 54º, 55º y 56º de la LBGAE.

Hay contratos a honorarios asimilados a grado y a suma alzada. Los primeros ajustan su
estipendio a uno de los grados de la escala remuneratoria de la institución y ocupan un
cupo de la dotación, mientras que los segundos pactan una cifra que no se vincula (al
menos expresamente) con un grado de la escala de sueldos aplicable a la institución, no
considerándose parte de la dotación del servicio.

Al no ser funcionarios, estas personas no pueden ejercer potestades ni tampoco tienen

responsabilidad administrativa. Con todo, existe una categoría que se asimila en ciertos
aspectos a los funcionarios denominados “agentes públicos”, quienes pueden desarrollar
las tareas típicas de los funcionarios sujetos a responsabilidad administrativa (DCGR Nº
49.634/1999 y Nº 4.463/2002), regulándose sus derechos y obligaciones en el contrato
suscrito con la Administración (DCGR Nº 39.013/2004).

Surgieron a propósito de los contratos de concesión de obras públicas extendiéndose

luego a otros ámbitos, siempre a través de la Ley de Presupuestos que, por ejemplo,
otorga este carácter a los encargados de programas presupuestarios.

Debe destacarse que tradicionalmente la Corte Suprema había rechazado las demandas
que alegaban aplicar el Código del Trabajo a los honorarios desvinculados que llevaban
más de un año trabajando en el mismo organismo. Sin embargo, a partir de 2005 las ha
acogido, aplicando las garantías indemnizatorias que contempla la Ley cuando se prestan
servicios y se acredita la presencia de subordinación y dependencia, aunque no en todos
los casos resueltos.

Finalmente, conviene señalar que en los últimos años se han realizado programas para
traspasar al régimen de empleo a contrata a los contratados a honorarios que estén
cumpliendo funciones administrativas habituales.

TELEDUC 9
Así, el art. 24 de la Ley N° 20.981, de Presupuesto del Sector Público para 2017, contempla
hasta 8.000 cargos a contrata para este propósito9.

Trabajadores de Organismos Públicos sujetos al Código del

Trabajo
Como alternativa al modelo del EA, en un reducido grupo de instituciones o solo para
ciertos grupos de trabajadores dentro de una institución, el legislador ha optado por
aplicar como régimen de personal el Código de Trabajo, esto es, el derecho laboral común
del mundo privado. CGR ha señalado que estos trabajadores son, igualmente, funcionarios
públicos, por ejemplo, dictámenes N° 46.824/2007, Nº 44.405/2007, N° 34.612/2005 y N°
54.900/2003), cuyo estatuto administrativo pasa a ser el Código Laboral común (DCGR N°
5.116/2008 y N° 21.718/2017) que, para estos casos, debe ser interpretado
administrativamente por CGR y no por la Dirección del Trabajo como en DCGR Nº
15.987/2004. Con todo, “no son servidores de carrera, ni les es aplicable el sistema de
carrera funcionaria, así como tampoco son empleados a contrata de aquellos de carácter
transitorio que se consultan en la dotación de un servicio” (DCGR N° 47.486/2007, N°
52.881/2003 y N° 1.512/2004). En estos casos la regla general es la provisión directa (sin
concurso) y la desvinculación se regula por las previsiones que tiene el Código del
Trabajo.

En estos casos el CT pasa a tener el carácter de un “estatuto jurídico de derecho público,

en razón de la naturaleza del organismo y la especialidad del vínculo que existe entre
ambos, por lo cual dicha legislación se aplica dentro del marco de principios y normas
peculiares —en materia de investidura, de competencia y de responsabilidad, entre otras—,
reconocidos por la Constitución Política, y que no tienen aplicación tratándose de relaciones
laborales del sector privado” (DCGR N° 25.332/2008).

Así, por ejemplo, estos trabajadores están “afectos a un régimen jerarquizado,

correspondiendo a cada empleo una función o contenido específico, circunstancia que
determina la importancia correlativa de cada uno de ellos” (DCGR N° 25.332/2008), lo que

9
Rajevic Mosler, E. (2017) Textos Legales sobre Gestión de Personas y Empleo Público en Chile. Servicio Civil.
TELEDUC 10
debe reflejarse en materia de remuneraciones respetando la obligación de asignar, a
empleos con funciones y condiciones distintas de desempeño, “retribuciones
diferenciadas, de acuerdo con la importancia y responsabilidad que conllevan, sin perjuicio
de otras diferencias objetivas determinadas por la autoridad, que justifiquen un nivel distinto
de emolumentos” (DCGR N° 25.332/2008, 2.298/2016 y 74.612/2016). Esto, tanto si el
organismo esté adscrito a uno de los sistemas de escalas vigentes o tenga
discrecionalidad para fijar remuneraciones.

Lo anterior es aplicación de los art. 7° y 50º LBGAE. Tampoco se ha aceptado en estos

casos pactar como días de descanso interferiados, pues pese a permitir este tipo de
acuerdos el art. 35º bis, inciso primero, del CT, la suspensión de atención de público
general por un organismo público contraviene “el principio de continuidad del servicio
público y los principios de eficiencia y eficacia” (N° 32.067/2013).

De igual manera, estos trabajadores tienen responsabilidad administrativa, la que debe

acreditarse practicando “una breve investigación, la que si bien no requiere sujetarse a las
reglas rígidas de tramitación de los sumarios administrativos, debe garantizar el principio
constitucional del debido proceso y los principios generales del derecho, permitiendo la
defensa de los inculpados” (DCGR N° 21.718/2017, que cita en el mismo sentido los N°
7.945/2001, N° 39.756/2010 y N° 3.123/2015).

La sanción puede llegar a la terminación del contrato si se acredita alguna de las causales
del art 160º CT, pero en casos de menor gravedad puede consistir en alguna de las
medidas disciplinarias previstas en el Reglamento Interno dictado conforme el art 154º N
10 del CT (desde amonestación verbal o escrita a multa de hasta el 25 por ciento de la
remuneración diaria).

TELEDUC 11
Principios que rigen el actuar de la administración del Estado

La Administración del Estado está al servicio de la persona humana 24/7, todos los días y
a toda hora, su finalidad es promover el bien común atendiendo las necesidades públicas
en forma continua y permanente, fomentando el desarrollo del país a través del ejercicio
de las atribuciones que le confiere la Constitución y las leyes. Así lo establece la Ley
Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE).
(Corresponden al Artículo 3º inciso segundo b)).

Principios:

1. Responsabilidad:
El Estado es responsable por los daños que causen los órganos de la
Administración del Estado en el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de la
responsabilidad personal del funcionario público.

2. Eficiencia y Eficacia:
Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea
administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función
pública.

3. Coordinación:
Los órganos de la Administración del Estado deberán cumplir sus cometidos
coordinadamente y proponer a la unidad de acción, evitando la duplicación o
interferencia de funciones.

4. Impulsión de oficio del procedimiento:

Los órganos de la Administración del Estado actuarán por propia iniciativa en el
cumplimiento de sus funciones o a petición de parte cuando la Ley lo exija
expresamente, procurando la simplificación y rapidez de los trámites.

TELEDUC 12
5. Impugnabilidad de los actos administrativos:
Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos que
establezca la Ley.

6. Control:
Las Autoridades y Jefaturas, dentro del ámbito de su competencia, ejercerán un
control jerárquico y permanente del funcionamiento de los organismos y de la
actuación del personal de su dependencia.

7. Probidad:
Consiste en observar una conducta funcionaria intachable y un desempeño
honesto y leal de la función o cargo con preminencia del interés general por sobre
el particular.

8. Transparencia:
La función pública se ejercerá con transparencia de manera que permita y
promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de
las decisiones que se adopten en el ejercicio de ella.

9. Publicidad administrativa:
Son públicos los actos administrativos de los órganos de la administración del
Estado y los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo y
esencial.

TELEDUC 13
Referencias

Rajevic Mosler, E. (2017) Textos Legales sobre Gestión de Personas y Empleo Público en
Chile. Servicio Civil.

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