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Informe de resultados de la evaluación

12/03/2021

Informe de resultados
Realizar una evaluación de operaciones y de resultados del
Programa de Alimentación Escolar (PAE) a partir de su
transferencia al Ministerio de Educación Nacional.

Departamento Nacional de Planeación - DSEPP


PROCESO DE SELECCIÓN POR CONCURSO DE
MÉRITOS ABIERTO N.° CM-010-19
Evaluación de operaciones y de resultados
01 02 2021
del Programa de Alimentación Escolar (PAE)
PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 4

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 1
1 METODOLOGÍA....................................................................................................... 4
1.1.1 Metodología cuantitativa .............................................................................. 4
1.1.2 Metodología cualitativa ................................................................................ 6
1.1.3 Estrategia de triangulación .......................................................................... 8
1.1.4 Fuentes de información ............................................................................... 8
2 COMPONENTE DE OPERACIONES DE LA EVALUACIÓN ................................ 11
2.1 Planeación y priorización ................................................................................. 11
2.1.1 Planeación y priorización de colegios ........................................................ 11
2.1.2 Diagnóstico situacional .............................................................................. 16
2.1.3 Selección de modalidad y tipo de complemento ........................................ 18
2.1.4 Focalización............................................................................................... 21
2.1.5 Distribución de recursos ............................................................................ 25
2.2 Contratación y alistamiento del operador ....................................................... 29
2.3 Ejecución ........................................................................................................... 34
2.3.1 Recurso humano disponible y perfiles para la implementación ................. 34
2.3.2 Operación .................................................................................................. 36
2.3.3 Seguimiento y control ................................................................................ 45
3 COMPONENTE DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN .................................. 48
3.1 Población atendida............................................................................................ 48
3.1.1 La focalización dentro del PAE .................................................................. 49
3.1.2 La recepción de la alimentación escolar bajo modelos de probabilidad lineal
52
3.1.3 Dificultades en la focalización.................................................................... 55
3.2 Percepciones sobre el complemento alimentario .......................................... 56
3.2.1 Percepciones sobre la presentación .......................................................... 56
3.2.2 Percepciones sobre la composición .......................................................... 59
3.2.3 Percepciones sobre la cantidad ................................................................. 61
3.2.4 Percepciones sobre la calidad ................................................................... 63
3.2.5 Hábitos ...................................................................................................... 65
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3.3 Rol y resultados del CAE y otros mecanismos de control social ................. 66
3.4 Estado actual y percepciones sobre compras locales .................................. 71
3.4.1 Porcentajes................................................................................................ 71
3.4.2 Capacidad proveedores locales ................................................................ 72
3.4.3 Tipos de proveedores locales .................................................................... 73
3.4.4 Percepción productos ................................................................................ 73
3.4.5 Efectos socioeconómicos en los territorios ................................................ 74
3.5 Resultados en acceso, permanencia y desempeño académico ................... 75
3.5.1 La alimentación y la permanencia y progreso escolar bajo modelos de
probabilidad lineal ................................................................................................... 77
3.5.2 El impacto de la AE en la permanencia escolar y las tasas de repitencia . 79
3.6 La alimentación escolar y la calidad educativa .............................................. 94
4 RELACIÓN ENTRE LA OPERACIÓN Y LOS RESULTADOS .............................. 99
5 CONCLUSIONES ................................................................................................. 105

ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Encuestas efectivas ........................................................................................ 10
Tabla 2. Porcentaje de sedes educativas focalizadas por el programa de alimentación
escolar........................................................................................................................... 12
Tabla 3. Porcentaje de alumnos beneficiarios en las sedes educativas focalizadas por el
programa de alimentación escolar ................................................................................ 13
Tabla 4. Probabilidad de que la sede educativa sea focalizada por algún tipo de
alimentación escolar...................................................................................................... 14
Tabla 5. Tipo de raciones entregadas 2012- 2019 ........................................................ 19
Tabla 6. Tipo de modalidad de entrega en 2019 ........................................................... 20
Tabla 7. Fuentes de financiación y recursos (precios corrientes) ................................. 25
Tabla 8. Fuentes de financiación y recursos 2016 - 2019 ............................................. 27
Tabla 9. Distintos tipos de raciones entregadas a los alumnos 2012-2019.................. 49
Tabla 10. Probabilidad de que el estudiante reciba alimentación escolar en 2019 ....... 54
Tabla 11. Valores calóricos y nutricionales de la minuta patrón – ración preparada en sitio
...................................................................................................................................... 57
Tabla 12. Alimentos en la minuta patrón ....................................................................... 57
Tabla 13. Probabilidad de ausentismo, deserción y repitencia en 2017 ....................... 78
Tabla 14. Proporción de beneficiarios de AE por grado y tasas de ausentismo de años
anteriores ...................................................................................................................... 82

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Tabla 15. Impacto de la AE en la permanencia escolar a nivel de grado ...................... 83


Tabla 16. Impacto de la AE en la repitencia y acceso escolar a nivel de grado ............ 85
Tabla 17. Impactos heterogéneos de la AE en la permanencia escolar a nivel de grado
...................................................................................................................................... 86
Tabla 18. Impacto de la AE en la permanencia escolar a nivel de individuo ................. 89
Tabla 19. Impactos heterogéneos de la AE en la permanencia escolar a nivel de individuo
...................................................................................................................................... 90
Tabla 20. Proporción de beneficiarios y resultados previos de las pruebas Saber –
Supuesto de identificación ............................................................................................ 96
Tabla 21. Impactos de la AE en la calidad educativa Saber 3, 5 y 9 ............................. 97
Tabla 22. Impactos de la AE en la calidad educativa Saber 11 .................................... 98
Tabla 23. Índices operativos del PAE.......................................................................... 101
Tabla 24. Relación entre las operaciones y la ausencia escolar ................................. 102

ÍNDICE DE GRÁFICAS
Gráfica 1. Evolución de las fuentes de financiación 2016 - 2019 .................................. 26
Gráfica 2. Evolución del PAE y la AE 2012-2019 .......................................................... 48
Gráfica 3. Cobertura de la AE y el PAE de acuerdo con el tipo de jornada al que asiste el
NNAJ ............................................................................................................................. 50
Gráfica 4. Cobertura de la AE y el PAE de acuerdo con la zona en la que asiste el NNAJ
...................................................................................................................................... 51
Gráfica 5. Cobertura de la AE y el PAE para víctimas del conflicto .............................. 51
Gráfica 6. Cobertura de la AE y el PAE de acuerdo con el nivel educativo al que asiste el
NNAJ ............................................................................................................................. 52
Gráfica 7. Evolución de las tasas de ausentismo, deserción y repitencia por año
calendario...................................................................................................................... 76
Gráfica 8. Tasas de ausentismo y deserción de acuerdo con focalización de la
alimentación escolar...................................................................................................... 77
Gráfica 9. Porcentaje de beneficiarios AE y densidad por grado .................................. 80
Gráfica 10 – Porcentaje de beneficiarios AE por orden hermano ................................. 88

ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo 1. Resultados cuantitativos con encuesta a rectores ........................................... b
Anexo 2. Resultados cuantitativos con datos administrativos ......................................... b
Anexo 3. Base de datos cuantitativa ............................................................................... b
Anexo 4. Base de datos cualitativa ................................................................................. b

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LISTA DE SIGLAS
CAE: Comités de Alimentación Escolar
CEDE: Centro de Estudios de Desarrollo Económico
CNC: Centro Nacional de Consultoría
DANE: Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DNP: Departamento Nacional de Planeación
EE: Establecimiento educativo
ETC: Entidad Territorial Certificada
IE: Institución Educativa
MEN: Ministerio de Educación Nacional
NNAJ: Niñas, niños, adolescentes y jóvenes
PAE: Programa de Alimentación Escolar
PMA: Programa Mundial de Alimentos
PND: Plan Nacional de Desarrollo
SE: Sede Educativa
SGP: Sistema General de Participaciones
SGR: Sistema General de Regalías
SIA: Sistema Integral de Auditoría

LISTA DE ACRÓNIMOS
SICODIS: Sistema de Información y Consulta de Distribuciones de Recursos Territoriales
SIMAT: Sistema Integrado de Matrícula
SISBEN: Sistema de Identificación y Clasificación de Potenciales Beneficiarios para
Programas Sociales
UAPA: Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar

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INTRODUCCIÓN
El Programa de Alimentación Escolar (PAE) es la estrategia estatal que busca contribuir
al acceso y permanencia escolar de los Niños, Niñas, Adolescentes y Jóvenes (NNAJ)
en edad escolar registrados en la matrícula oficial del país. Este documento es el
resultado de la “evaluación de operaciones y de resultados del Programa de Alimentación
Escolar a partir de su transferencia al Ministerio de Educación Nacional” en el 2011 y
hasta 2019, en su operación habitual antes de la pandemia por COVID-19.
El programa contempla diferentes momentos orientados a garantizar la entrega de la
ración alimentaria a los NNAJ registrados en la matrícula oficial (SIMAT), como son la
planeación y priorización, contratación del operador y alistamiento, ejecución y una etapa
transversal de seguimiento y control.
La etapa de planeación implica la participación del MEN y de las Entidades Territoriales
Certificadas (ETC) e involucra los procesos de asignación de recursos, la priorización de
las sedes en las que se va a operar el programa, teniendo en cuenta el diagnóstico
situacional y las condiciones de infraestructura y equipos, la focalización de beneficiarios
y la preparación para iniciar la operación a tiempo con los calendarios escolares. Una
vez seleccionadas las sedes se define el tipo de complemento a suministrar y la
modalidad de entrega (preparado en sitio, industrializado, comida caliente transportada).
La segunda etapa corresponde a los procesos de contratación de los operadores (y en
los casos donde aplica la interventoría) y el alistamiento que deben realizar estos para la
ejecución del programa, que incluye la definición de los ciclos de menús, plan de
saneamiento, plan de capacitación y el plan de rutas de entrega de insumos.
El seguimiento se concentra en tres áreas específicas supervisión técnica, financiera y
de gestión social. En la primera se hace para realizar el respectivo monitoreo de las
condiciones y estándares bajo los cuales se están entregando los alimentos; el seguimiento
financiero, consiste en una revisión de la ejecución de los recursos contratados y el
componente de gestión social corresponde a mecanismos que promueven la vinculación de
la ciudadanía en el programa, como el Comité de Alimentación Escolar (CAE) y las mesas
públicas.
A diciembre de 2019, el programa operó en 96 Entidades Territoriales Certificadas (ETC)
en Educación llegando a 1.105 municipios, y a través de 891.699.587 raciones benefició
a 5.562.837estudiantes. Su presupuesto para 2019 fue de cerca de 2.4 billones de pesos
que se financian con recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN), del Sistema
General de Participaciones (SGP), del Sistema General de Regalías (SGR), el CONPES
151, las transferencias del Ministerio de Educación Nacional, con recursos propios de las
entidades territoriales y con otras fuentes de financiación del sector privado, cooperativo
y no gubernamental.

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Esta evaluación surgió de la necesidad de entender cómo se está llevando a cabo la


operación actual del programa bajo la administración del MEN y conocer los principales
resultados del programa, con el fin de suministrar evidencia para la reformulación
prevista en el PND (Pliego de condiciones de la evaluación).
Para esto, el estudio se abordó desde dos componentes: un componente de operaciones
y un componente de resultados. En el primero, la unidad de análisis son los procesos de
planeación, alistamiento, ejecución y seguimiento del PAE y se analiza permiten cómo
se ejecutan, si permiten alcanzar los objetivos del programa e identificar fortalezas,
debilidades y oportunidades de mejora en los mismos. En el componente de resultados
se hacen análisis a nivel de estudiantes para establecer el cumplimiento de los objetivos
propuestos en términos de acceso, permanencia y calidad de la educación, y documenta
y analiza la percepción de diferentes actores involucrados sobre el complemento y sobre
cómo la implementación del programa contribuye con el logro de resultados del PAE.
Este informe se divide en cinco secciones. Una primera en la que se desarrolla la síntesis
de las metodologías aplicadas desde los métodos cuantitativos y cualitativos. La segunda
y tercera que incorporan los resultados del componente de operaciones y de resultados,
respectivamente. Una cuarta en la que se analizan qué factores operativos afectan los
resultados y finalmente un aparte de conclusiones.
Las fuentes de información utilizadas incluyen 897 encuestas a rectores de sedes
educativas urbanas, rurales y rurales indígenas de La Guajira, 8 microetnografías
virtuales con estudiantes beneficiarios del PAE, 76 entrevistas individuales1 y 18
entrevistas grupales virtuales con actores institucionales2 y de las comunidades
educativas relacionados con el PAE y 16 instrumentos de recolección grupal con
estudiantes y padres de familia beneficiarios del PAE. Asimismo, se hizo uso de bases
de datos secundarias como el Sistema de Matrícula Estudiantil (SIMAT) de 2012 a 2019,
las Pruebas Saber de 2012 a 2019, Sisbén (último registro), Información del PAE del
MEN que identifica las sedes priorizadas, las raciones entregadas, el tipo y modalidad
de complemento alimentario en 2019 e información de las fuentes de financiación del
PAE a las ETC para el periodo de 2016 a 2019.
Para el análisis cuantitativo de la información del componente de operaciones se
generaron estadísticas descriptivas para caracterizar las fases del programa
desagregando en categorías de interés que afectan los procesos como el estrato de las
sedes, la facilidad de acceso a las mismas o el tipo de modalidad bajo la que operan.
Además, se incluyeron pruebas estadísticas para comprobar las diferencias entre los
mencionados grupos de interés. Desde los métodos cualitativos se buscó entender cómo

11 Con rectores, docentes, operadores, personal manipulador del servicio, entres de control y padres de
familia y asociaciones o proveedores del PAE
2 Con los Equipos PAE de las ETC, las secretarías de salud y con funcionarios de las UAPA del MEN y

Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar y Hacienda y Crédito Público


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y por qué los procesos funcionan o no teniendo como criterios si estos se desarrollan
según el diseño normativo, si participan y se articulan adecuadamente los actores
responsables y las adaptaciones que se hacen debido a la complejidad y variedad de
contextos en los que el PAE se implementa. Se buscó encontrar interrelaciones en lugar
de cadenas lineales de causa y efecto, y ver procesos de cambio en lugar de imágenes
instantáneas.
Por otra parte, para el análisis de los resultados de la priorización de las sedes y
focalización de los estudiantes, se hicieron modelos de probabilidad de recibir el PAE y
análisis gráficos y econométricos a nivel de estudiantes para establecer si la focalización
se cumple según la normatividad. Asimismo, se desarrollaron análisis que permiten
identificar el efecto que ha traído el PAE en la permanencia y calidad educativa de los
estudiantes que asisten a instituciones educativas oficiales en el país, lo que incluye un
análisis de regresión para identificar la incidencia de la fase operativa sobre los niveles
de deserción escolar. A nivel cualitativo, y desde un enfoque fenomenológico, se buscó
descubrir expresiones y percepciones sobre el funcionamiento del programa y sus
resultados, explorando la forma en que las personas le aportan sentido a sus
experiencias de forma individual y grupal. Los resultados de los cálculos y análisis
cuantitativos y cualitativos fueron triangulados bajo las categorías planteadas desde las
preguntas orientadoras de la evaluación y durante la construcción de los instrumentos
en la matriz de consistencia de la evaluación.
La evaluación muestra que el PAE ha aumentado la cobertura sostenidamente en el
tiempo tendiendo a la universalización, es así como para el año 2019 el 96% de las sedes
estaban recibiendo alimentación escolar y se están atendiendo estudiantes que cumplen
con los criterios establecidos en la normatividad. Ahora, entendiendo el programa como
una estrategia en el marco de políticas de acceso y permanencia vinculadas con el
mejoramiento de la calidad educativa los resultados muestran que cumple con esos
objetivos, aunque presentan efectos heterogéneos en las zonas rurales. El programa
genera una disminución en el ausentismo y deserción de los estudiantes beneficiarios e
impacta positivamente los resultados en las pruebas Saber 3, 5 y 9 y Saber 11.
Los estudiantes, padres y funcionarios beneficiarios valoran positivamente el programa,
sin embargo, estas percepciones se ven afectadas por procesos que definen la calidad
de la preparación y entrega del complemento como son las condiciones de
infraestructura y dotación de las sedes, el número de operadores que tuvo una sede
durante el año, la frecuencia en la entrega de víveres y la capacitación de las
manipuladoras.

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1 METODOLOGÍA
1.1.1 Metodología cuantitativa
El análisis cuantitativo busca responder dos grandes preguntas. En la primera, se utilizan
datos administrativos para entender cuál ha sido la evolución de la cobertura del PAE a
nivel individual y a nivel de sede educativa, analizando si se cumple con los criterios de
focalización. Los análisis iniciales son puramente descriptivos y mayoritariamente
gráficos. Estos se complementan luego con modelos de probabilidad lineal en donde la
variable de interés es si una sede particular en un año particular es o no beneficiaria del
programa. Adicionalmente, se hacen también análisis detallados a nivel estudiantil –
tanto gráfica como econométricamente- revisando si la focalización se cumple de
acuerdo con lo reglamentado por la ley.
Para responder la segunda pregunta, se llevan a cabo análisis que permiten identificar
el impacto que ha traído el PAE en la permanencia y calidad educativa de los estudiantes
que asisten a instituciones educativas oficiales en el país. Una primera aproximación es
descriptiva y utiliza modelos de probabilidad lineal para analizar las correlaciones entre
ser beneficiario del programa y ausentarse o desertar del sistema escolar. Para obtener
estimaciones de impacto, los análisis se llevan a cabo a nivel de grado y sede, estimando
el promedio de alumnos beneficiados por el programa y como afectan las tasas promedio
de ausentismo, deserción y repitencia en ese grado. El supuesto de identificación se
basa en la idea de que cambios en la proporción de alumnos beneficiados por la
alimentación escolar en los distintos grados dentro de una escuela, no está
correlacionado con las tasas de permanencia en ellas. Los supuestos, pruebas y análisis
se resumen en este capítulo y se invita al lector interesado en mayores detalles a revisar
el apéndice cuantitativo.
Todos estos análisis parten de la construcción de un panel de estudiantes basado en las
bases administrativas, descritas adelante, las cuales permiten a través del nombre y
documento de identificación de los estudiantes crear su historial académico, al igual que
los promedios de progreso y calidad educativa a nivel de las sedes. En total esto nos
permite tener información de alrededor de 8 millones de estudiantes por año entre 2012-
2019 que asisten a todas las sedes educativas del sector público en Colombia. A través
del cruce de información creamos un panel individual en el tiempo y con base en este se
construyeron los siguientes indicadores de permanencia escolar:
i. Repitente: es una variable que indica si el alumno i, observado en el año t y que
está matriculado en el año g, el siguiente año t+1 es observado en el mismo grado
g.
ii. Ausente: es una variable que indica si el alumno i, observado en el año t y que
está matriculado en el año g, el siguiente año t+1 no es encontrado en la base de
datos y por lo tanto se asume ausente del sistema educativo. Los ausentes
incluyen tanto a los posibles desertores como a aquellos que únicamente se
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ausentan un año pero regresan eventualmente al sistema educativo. Por


supuesto, para aquellos alumnos que en el año t se encuentran matriculados en
el grado 11 y no se observan en el año t+1 se asume que se graduaron del sistema
escolar.
iii. Desertor: es una variable que indica si el alumno i, observado en el año t y que
está matriculado en el año g, en los siguientes dos años t+1 y t+2 no es encontrado
en la base de datos y por lo tanto se asume como desertor del sistema educativo.
Por supuesto, para aquellos alumnos que en el año t se encuentran matriculados
en el grado 11 y no se observan en el año t+1 se asume que se graduaron del
sistema escolar.
Una vez se cuenta con este panel, las bases se colapsan a nivel de sede educativa lo
que permite llevar a cabo los análisis causales del impacto de la alimentación escolar.
Además, a este nivel fue posible también, utilizando el código DANE, cruzarlo con la
información de las pruebas Saber y analizar la correlación entre estas y la alimentación
escolar.
Por otro lado, la metodología cuantitativa incluye el análisis de las encuestas no
presenciales hechas a los rectores de 897 sedes de todo el país. La información
capturada permite caracterizar y analizar de forma descriptiva las diferentes fases
operativas del programa, para así poder identificar posibles cuellos de botella. Este
análisis se hizo de forma diferencial para los siguientes grupos de interés:
1. Estrato: i) Sedes educativas rurales (sin indígenas de La Guajira), ii) Sedes
educativas rurales indígenas de La Guajira y iii) Sedes educativas urbanas
2. Acceso a la sede: Esta variable captura el nivel de dificultad en cuanto a vías de
acceso, medida a través del tipo de vía más cercana que tiene la sede. Las
categorías son: i) Vía pavimentada, ii) Vía no pavimentada, iii) Sendero, iv) Trocha
y v) Otra.
3. Tamaño de la sede: i) Pequeñas (200 estudiantes o menos), ii) Medianas (más de
200 y hasta 500), iii) Grandes (más de 500 y hasta 1000), iv) Mega colegios (más
de 1000 estudiantes).
4. Tipo de complemento entregado: i) Solo mañana, ii) Solo tarde, iii) Solo almuerzo,
iv) Más de un complemento.
5. Modalidad utilizada en la sede: i) Únicamente preparada en sitio, ii) Únicamente
industrializada, iii) Únicamente comida caliente transportada y iv) Más de una
modalidad.
Además, se incluyeron pruebas estadísticas para comprobar las diferencias entre los
mencionados grupos de interés. Estas pruebas se aplicaron según la naturaleza de la
variable analizada. Por un lado, para variables categóricas se utilizaron pruebas de
independencia 𝐶ℎ𝑖2. Por otro lado, para las variables continuas se realizaron pruebas de
diferencia de medias.

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Finalmente, complementar el análisis entre operaciones y resultados del programa, se


crearon índices de operatividad con base en la información de la encuesta y se evaluó
su incidencia en los modelos de regresión sobre el principal resultado del programa, que
es la tasa de deserción. El objetivo con este ejercicio es evaluar si toda la fase operativa
del programa y sus principales incidencias tienen algún efecto sobre el nivel de deserción
escolar.
1.1.2 Metodología cualitativa
El enfoque metodológico general se basa en la teoría de los sistemas complejos. A nivel
de la operación se asume que la implementación de un programa se da dentro de
sistemas organizacionales complejos lo que la hace impredecible (hay incertidumbre
sobre qué funciona y qué no, y quiénes y dónde lo hacen funcionar mejor), especialmente
porque de acuerdo con diferentes contextos e interacciones, se da una adaptación local,
que puede ser más apropiada para lograr los objetivos del programa en ese sistema
(Patton, M., 2011; Brennan, K., 2013).
Este enfoque facilita observar y documentar esas variaciones, no como una no adhesión
al plan de diseño inicial de implementación, si no como procesos emergentes para los
que hay que explicar por qué los actores realizan esos cambios (o correcciones) sobre
la marcha, entender cómo se desarrollan las nuevas estrategias y qué efectos tienen en
el cumplimiento de los objetivos del programa.
Para documentar un proceso, tanto los planeados como los emergentes, se tuvo en
cuenta la definición del objetivo, alcance, términos y definiciones, actores,
responsabilidades y actividades que se llevan a cabo, entradas y salidas, indicadores,
recursos, infraestructura e interrelaciones con otros procesos (Arrascaeta, 2005; Athena,
2004).
Para cada proceso se examinó:
• El diseño del programa y sus supuestos causales y temporales a partir del marco
normativo y a través de las percepciones, opiniones y definiciones de parte de los
actores involucrados.
• La forma de implementación analizando a partir de las percepciones, opiniones y
definiciones cómo se implementó, si se hizo según lo previsto y los cambios en
diferentes contextos de intervención identificando cuellos de botella y fortalezas.
• La interacción entre actores a partir de las percepciones, opiniones y definiciones
de cómo los actores participaron y respondieron a la intervención y el registro de
cómo este relacionamiento modifica la implementación y, por ende, los resultados
del programa.
• Las percepciones, opiniones y definiciones sobre los contextos en los que se
desarrollan los procesos que pueden influir tanto en la entrega y en los efectos de
la intervención.

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Para el componente de resultados, se entiende el programa como un conglomerado de


conocimiento interdisciplinario con el fin de establecer sus resultados a la luz de la
estructura, el comportamiento y las dinámicas que se dan en sistemas complejos
(Ramalingam et al., 2008; Snowden et al., 2007).
Así, para empezar, este enfoque se justifica en que el PAE involucra a numerosos
actores e instituciones que interactúan en diferentes niveles (nacional, departamental,
municipal), los cuales están influenciados por factores sociales, políticos, legales,
técnicos, ambientales, financieros y económicos. Así mismo, en el PAE tanto los factores
como los actores involucrados están interrelacionados entre sí, donde incluso el agente
con menos peso tiene cierta influencia en el sistema. Así, si un agente cambia en su
comportamiento, es posible que se afecten muchos otros y que, por ende, se genere
incertidumbre en los resultados. En últimas, debido a los diferentes factores involucrados
y su constante cambio, así como los posibles problemas de adherencia a la intervención,
los resultados del PAE contienen un gran grado de incertidumbre.
Para el componente de resultados de la evaluación del PAE es necesario utilizar técnicas
de la fenomenología para comprender “los significados, la estructura, la esencia de las
experiencias vividas por un grupo de personas”. Según Patton (2015), la fenomenología
explora la forma en que las personas le aportan sentido a sus experiencias de forma
individual y grupal. Esto implica que la estrategia de investigación debe lograr capturar
la forma en que el PAE (i.e. el complemento alimentario que es suministrado) es
percibido, descrito, juzgado, recordado y los efectos que han tenido en la vida de los
participantes y demás miembros de la comunidad escolar. La fenomenología plantea
entonces que, el entendimiento del entorno proviene de las vivencias de las personas,
pero que estas experiencias deben ser descritas, explicadas e interpretadas para darles
sentido.
De forma similar, Creswell (2013) plantea que un estudio fenomenológico se debe
preocupar por describir los significados comunes de las personas frente a un fenómeno
en particular. Así, en las ciencias sociales se ha reconocido que la forma más adecuada
de capturar las percepciones es a través de lo que se conoce en la literatura como
fenomenología de la percepción, cuyo objetivo es “restaurar el mundo de las
percepciones” (Moran, 2011: 388). Hace ya varias décadas, la percepción fue tomada
por Merleau-Ponty, como el fundamento para estudiar complejos asuntos tales como la
relación de los humanos entre sí en el lenguaje, la cultura y la sociedad.
En este sentido, hay dos implicaciones fundamentales en la aproximación
fenomenológica para comprender y valorar los resultados del PAE. Por un lado, lo más
importante dentro de la investigación de las percepciones es conocer las experiencias
de las personas y la forma en que éstas han interpretado estos fenómenos. Como
segunda medida, la única forma de conocer los significados que se le otorga al PAE es
por medio del trabajo de campo y de la aproximación al fenómeno como tal. Esto implica

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tanto el contacto con la población que ha sido central en el diseño e implementación del
Programa, así como con los niños, niñas adolescentes y jóvenes y el resto de la
comunidad educativa. Es así como la fenomenología ofrece la posibilidad de aproximarse
al fenómeno social a través de la categorización y codificación de los significados que
las personas le otorgan a la intervención. Esos significados son los que internalizan las
personas de tal forma que cambian la percepción sobre aspectos claves del programa,
como lo son el complemento alimentario o el mismo rol del CAE.
1.1.3 Estrategia de triangulación
Teniendo en mente la necesidad de responder a las preguntas orientadoras de la
evaluación desde diferentes fuentes de información y métodos y de potenciar al máximo
los resultados cuantitativos y cualitativos, los resultados que se presentan a continuación
responden a un proceso de triangulación múltiple a partir de unas dimensiones y
categorías de análisis definidas.
Para el componente de operaciones el análisis siguió las fases bajo las que se
implementa el programa: planeación, priorización y focalización, distribución de recursos,
contratación del operador, ejecución y seguimiento y control. Para el componente de
resultados se presentan los resultados de la focalización, la percepciones sobre el
complemento bajo criterios de calidad, cantidad, presentación y composición; los
resultados de la estrategia de compras locales y finalmente los resultados en términos
de acceso con permanencia.
Para desarrollar el análisis de estas temáticas, los métodos cuantitativos proporcionaron
medidas uniformes sobre el cumplimiento de los procesos en la implementación del PAE
en los diferentes territorios y tipos de sedes y de los resultados de la intervención y las
variables explicativas. Los métodos cualitativos por su parte fueron el elemento para
profundizar explicaciones, percepciones y para entender las fortalezas y los cuellos de
botella en la operación y los significados que tiene el PAE para los actores clave del
programa.
La triangulación entre el componente de operaciones con el de resultados se presentó
como un análisis sobre los aspectos operativos que tienen efectos en los resultados en
acceso, permanencia y calidad y en cómo dificultades, fortalezas o cuellos de botella en
la operación modifican o afectan la percepción de los beneficiarios finales sobre el
complemento recibido.
1.1.4 Fuentes de información
El informe se nutre de distintas fuentes de información primarias y secundarias que
permiten llevar a cabo los análisis alrededor del funcionamiento del PAE. Estas se
dividen en datos administrativos y datos diseñados y recogidos por el equipo investigador
exclusivamente para esta evaluación. Una breve descripción de ellos se realiza a
continuación.
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1.1.4.1 Datos administrativos


El análisis de la evolución del PAE desde 2012 hasta la fecha y su correlación con
indicadores de permanencia escolar se basa en diversas fuentes de información
administrativa. Específicamente, los datos que se utilizan en el presente informe surgen
de las siguientes bases de datos proporcionadas por el MEN al equipo investigador:
i. El Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) 2012-2019: brinda información, a nivel
individual, de todos los estudiantes matriculados en el sistema escolar, con
información niño a niño, que permite una caracterización básica de la población
estudiantil (zona, nivel educativo y el grado al que asiste, etnia, discapacidad,
víctima del conflicto armado) y de aspectos relevantes a la operación del PAE,
como si el estudiante efectivamente es beneficiario o no del programa y el tipo de
complemento que recibe. Con la identificación niño a niño a lo largo del tiempo es
posible crear los indicadores de permanencia y estados educativos de los
estudiantes. El panel contiene 62,158,307 observaciones de 14,017,501
estudiantes diferentes del sector oficial entre los grados pre-jardín y once.
ii. Pruebas Saber (ICFES) 2012-2019: brinda información sobre los resultados de
pruebas estandarizadas que permiten entender la calidad educativa de
estudiantes en 3, 5, 9 y 11 grado. Para las primeras tres los resultados están a
nivel de sede educativa para las áreas de lenguaje y matemáticas, para Saber 11
los resultados están a nivel de sede e incluyen el puntaje total y los puntajes de
las áreas. Se crearon paneles a nivel de sede educativa que se cruzaron con la
información del SIMAT.
iii. Sisbén: el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas
Sociales (Sisbén), permite clasificar a la población de acuerdo con sus
condiciones de vida e ingresos. Al cruzar Sisbén con SIMAT es posible obtener
información de los hogares de los estudiantes y de sus características
socioeconómicas. El cruce de Sisbén III corresponde a 9,308,875 estudiantes
pertenecientes a 5,802,576 hogares en su último registro. Esta información es
usada en el análisis a nivel de individuo, donde se comparan hermanos del mismo
hogar con diferente exposición al PAE.
iv. Información del PAE del Ministerio de Educación (MEN) de 2019 con información
de las sedes priorizadas, las raciones entregadas, el tipo y modalidad de
complemento alimentario.
v. Información financiera del PAE (Unidad Administrativa Especial de Alimentación
Escolar - Alimentos Para Aprender (UAPA)) del MEN 2016-2019: contiene
información de las fuentes de financiación del PAE a las ETC, incluyendo las
transferencias del MEN, otras transferencias de la nación, regalías y recursos
propios de la ETC y los municipios.
Con estas fuentes administrativas se creó una base longitudinal a nivel individual y de
sede con información de alrededor de 8 millones de estudiantes por año que permite la
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construcción de indicadores de progreso estudiantil arriba descritos (normal, repitentes,


ausentes y desertores). Esta información permite entender el impacto del PAE en la
permanencia y calidad educativa en el sector público colombiano.3
Igualmente fue de utilidad la normatividad asociada al programa como la Resolución
29452 de 2017 y sus anexos, la Resolución 018858 de 2018, el Decreto 218 de 2020, la
Resolución 2248 de 2018 y documentos relacionados con la operación y seguimiento al
programa como el Proyecto tipo de alimentación escolar del DNP (2019), el Diagnóstico
perceptivo sobre el Programa de Alimentación Escolar “PAE” de la Contraloría General
de la Republica -CGR- (2019).
1.1.4.2 Datos diseñados y recogidos para esta evaluación
La fuente de información primaria recolectada cuantitativa recolectada para la evaluación
está constituida por las 897 encuestas aplicadas a los rectores de sedes educativas
beneficiarias de PAE. Estas sedes fueron seleccionadas a partir de un diseño muestral
probabilístico y estratificado así:
i. sedes educativas urbanas,
ii. sedes educativas rurales (sin indígenas de La Guajira) y
iii. sedes educativas rurales indígenas de La Guajira.

Dentro de cada estrato de muestreo se seleccionaron sedes educativas a través de un


muestreo aleatorio simple (M.A.S) con algoritmo de selección coordinado negativo. La
muestra fue representativa a nivel nacional y contó con márgenes de error menores al 5% y
un nivel de confianza del 95%. Además, cada nivel de desagregación dado por los estratos
de muestreo definidos cuenta con un margen de error menor al 7% con un nivel de confianza
del 95%.
Las encuestas efectivas se presentan en la siguiente tabla:
Tabla 1. Encuestas efectivas
Estrato Encuestas
efectivas
Sedes educativas urbanas 315
Sedes educativas rurales indígenas de
267
La Guajira

3 Una fuente de información adicional con la que contó el equipo de investigación fue el cruce del SIMAT
con los puntajes Sisbén de los estudiantes. El equipo de investigación analizó los datos para verificar si
los rectores utilizaban el puntaje Sisbén como mecanismo de focalización de los alumnos. Si el puntaje
fuese utilizado, los datos indicarían un salto en la probabilidad de ser focalizado en los puntos de corte del
Sisbén mencionados en la reglamentación. Sin embargo, los análisis estadísticos no generan evidencia a
favor de esta hipótesis ya que no hay ningún salto en la probabilidad de la focalización significativo. No
parece que los rectores utilicen este puntaje como mecanismo de selección de alumnos a ser beneficiados.
Por tal motivo los datos de este cruce no se incluyeron en el análisis cuantitativo.
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Sedes educativas rurales4 315


Total 897
Fuente: Elaboración propia

El componente cualitativo de la evaluación partió de que varios de los actores


consultados contaban con información tanto para el componente de operaciones como
para el de resultados, por tanto, los instrumentos de investigación cualitativos propuestos
indagaron por procesos y por las percepciones sobre los resultados. Ante la imposibilidad
de desarrollar la recolección de información de la evaluación presencialmente, como
estaba inicialmente pactado, por circunstancias imprevisibles ocasionadas por la
pandemia del COVID-19, el levantamiento de información cualitativa se ajustó para
llevarlo a cabo de manera remota atendiendo los mismos objetivos y se realizaron:
i. 8 ejercicios etnográficos virtuales a través de un grupo de WhatsApp en el que
participaron estudiantes beneficiarios del PAE y sus padres, cuidadores o
acudientes.
ii. 76 entrevistas individuales con rectores, docentes, operadores, personal
manipulador del servicio, entes de control y padres de familia y asociaciones o
proveedores del PAE.
iii. 18 entrevistas grupales virtuales con funcionarios de las secretarias de educación
y salud de las Entidades Territoriales Certificadas -ETC- y de los Ministerios de
Educación y la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar y
Hacienda y Crédito Público - MACP.
iv. 16 instrumentos de recolección grupal con estudiantes beneficiarios del PAE y
padres de estudiantes beneficiarios.
Estas actividades cualitativas se realizaron virtualmente en Bogotá, Copacabana, Caloto,
Bucaramanga, Villavicencio, Florencia, San Andrés y Maicao.
2 COMPONENTE DE OPERACIONES DE LA EVALUACIÓN
2.1 Planeación y priorización
2.1.1 Planeación y priorización de colegios
De acuerdo con el lineamiento técnico (Ministerio de Educación Nacional, Resolución
29452 de 2020), la priorización es hecha por las entidades territoriales certificadas
siguiendo cuatro criterios: i) primer criterio: Establecimientos educativos (EE) con
implementación de jornada única en zona urbana y rural; ii) segundo criterio: EE del área
rural, “iniciando con aquellas que cuenten con un solo docente, transición y primaria,
continuando con aquellas de Educación Básica Secundaria y Media”; iii) tercer criterio:
EE de la zona urbana (transición y primaria) que atiendan comunidades étnicas y
población en situación de discapacidad; iv) cuarto criterio: EE de zonas urbanas

4 Hace referencia a las sedes rurales sin indígenas de La Guajira.


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(transición y primaria) con alta concentración de población con puntajes de SISBEN


máximos de 48.49 (para las 14 ciudades principales sin sus áreas metropolitanas) y
45.34 para el resto de las zonas urbanas.
Con este marco, a continuación, se presentará el estado de cobertura de sedes
educativas entendiéndolo como producto de los procesos de priorización.
Posteriormente se analizarán los conocimientos y percepciones de distintos actores
frente al proceso y se cotejarán con el panorama de la cobertura.
Para analizar la evolución de la cobertura de sedes se definieron dos tipos de variables
complementarias. La primera, un dummy igual a uno si al menos un alumno de la sede
recibe algún tipo de alimentación escolar y cero en caso contrario (AE). Además, se hizo
la diferencia de si recibe cualquier tipo de alimentación escolar y si recibe
específicamente almuerzo o complemento mañana/tarde (PAE).5 La evolución en el
tiempo de ambas variables se presenta en la Tabla 2. Como es posible observar, ambas
medidas siguen una evolución similar, siendo evidente que la proporción de sedes a las
que el programa ha llegado en el tiempo ha aumentado de manera significativa. Mientras
que en 2012 tan solo el 23% de las sedes educativas en el país recibían algún tipo de
alimentación escolar, para el año 2019 este porcentaje aumentó hasta llegar al 96%.
Cuando se tiene en cuenta únicamente el tipo de complemento de almuerzo y
complemento AM/PM, el porcentaje de sedes cubiertas en 2019 es ligeramente menor
llegando al 93%.
Tabla 2. Porcentaje de sedes educativas focalizadas por el programa de
alimentación escolar

Sedes con PAE


Sedes con
(Almuerzo – Total
Alimentación Escolar
Complemento AM/PM) Sedes
AÑO NO SI NO SI

2012 76.7% 23.3% 89.1% 10.9% 44,750


2013 65.2% 34.8% 79.3% 20.7% 44,629
2014 44.5% 55.5% 67.3% 32.7% 44,346
2015 23.9% 76.1% 30.4% 69.6% 44,320

5 A lo largo de este documento se definió Alimentación Escolar como la entrega de cualquier tipo de
complemento. Cuando se analizan los dos tipos de complementos que entrega el PAE (almuerzo o
complemento AM/PM) en los datos del SIMAT el número de alumnos beneficiados es de 4,535,415 en
2019. Cuando se analiza por cualquier tipo de alimento el número aumenta a 5,631,834 en 2019. Estas
diferencias pueden deberse a problemas de reporte en el SIMAT de las sedes por lo que en las estadísticas
descriptivas se presentan ambas definiciones. Dado que el número de AE es el más cercano a los datos
oficiales del MEN de estudiantes beneficiados por el programa, los análisis llevados a cabo en esta
investigación se presentan utilizando la información de AE. Vale la pena aclarar, sin embargo, que cuando
se llevan a cabo los análisis con información del PAE los resultados son idénticos.
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2016 20.7% 79.3% 23.9% 76.1% 44,001


2017 7.7% 92.3% 10.5% 89.5% 44,482
2018 4.2% 95.8% 8.0% 92.0% 44,421
2019 3.7% 96.3% 6.9% 93.1% 44,422
Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Como estas dos medidas son solo del margen extensivo, se construyó una medida
complementaria que indica el porcentaje de alumnos beneficiados por el programa en
cada sede cada año, dando así información en el margen intensivo. La Tabla 3 presenta
la evolución de este porcentaje en el tiempo. Congruente con la información presentada
a nivel estudiantil, es evidente que el porcentaje de alumnos cubiertos por alimentación
escolar en el tiempo ha aumentado también. Por ejemplo, mientras que en el 2012 tan
solo el 13% de las sedes educativas en el país ofrecían a más del 75% de sus estudiantes
algún tipo de alimentación escolar, este porcentaje aumentó al 82% de sedes en el 2019.
Ese año, la inmensa mayoría de las sedes educativas públicas en el país ofrecieron
alimentación escolar a más del 75% de sus estudiantes.
Tabla 3. Porcentaje de alumnos beneficiarios en las sedes educativas focalizadas
por el programa de alimentación escolar

Porcentaje de estudiantes beneficiarios por sede


+0% - +25% - +50% - +75% - Total
AÑO 0% 25% 50% 75% 100% sedes

2012 76.7% 6.7% 1.3% 2.3% 13.0% 44,750


2013 65.2% 12.6% 1.8% 3.2% 17.3% 44,629
2014 44.5% 15.6% 2.9% 5.3% 31.8% 44,346
2015 23.9% 15.9% 4.1% 7.1% 49.0% 44,320
2016 20.7% 13.2% 4.3% 7.4% 54.4% 44,001
2017 7.7% 9.9% 5.1% 9.0% 68.3% 44,482
2018 4.2% 6.4% 4.5% 8.0% 76.9% 44,421
2019 3.7% 5.2% 2.9% 5.5% 82.8% 44,422
Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Teniendo en cuenta este panorama de amplia cobertura de sedes, surge entonces la


pregunta por la vigencia de un proceso de priorización de EE y por la aplicación de los
criterios definidos. Según el equipo del MEN, la universalización es deseable, por eso no
se pueden bajar coberturas entre años. Para lograrlo, según la misma fuente, el
obstáculo son los recursos y esta es la razón de que existan criterios de priorización y
focalización. Incluso sin que en la actualidad se pueda hablar de universalización, si se
espera que la mayor parte de la población vulnerable del país se encuentre cubierta.

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Ahora bien, con el propósito de profundizar en el tema de aplicación de criterios, se llevó


a cabo un análisis mediante modelos de probabilidad lineal para entender cómo se
correlacionan las características de las sedes educativas con la probabilidad de que
estas sean beneficiarias por algún tipo de alimentación escolar. Utilizando información
del 2019, la Tabla 3 resume los principales resultados de dicha regresión con dos
variables dependientes de interés: la dummy que la sede sea beneficiaria (columnas 1 y
2) y la proporción de estudiantes beneficiarios en la sede (columnas 3 y 4). Para cada
una de las variables se corren las regresiones con y sin efectos fijos de sede educativa
respectivamente. El análisis de los coeficientes de la Tabla 3 permite concluir que, la
focalización de la AE ha seguido la reglamentación nacional. Sedes educativas rurales,
con jornada única, con una mayor proporción de estudiantes en primaria, pertenecientes
a familias de escasos recursos y con una mayor proporción de estudiantes con algún tipo
de discapacidad, víctima del conflicto armado o pertenecientes a alguna etnia tienen
mayor probabilidad de ser beneficiados por el programa.
Tabla 4. Probabilidad de que la sede educativa sea focalizada por algún tipo de
alimentación escolar

(1) (2) (3) (4)


Dummy sede
beneficiaria (al Proporción
menos un estudiantes
VARIABLES estudiante) beneficiarios

Sede rural -0.061*** 0.051*** 0.084*** 0.043***


(0.003) (0.015) (0.003) (0.014)
Jornada única 0.022*** -0.058*** 0.093*** 0.016***
(0.002) (0.004) (0.003) (0.004)
Proporción estudiantes primaria -0.058*** 0.034*** 0.116*** 0.147***
(0.003) (0.012) (0.004) (0.012)
Proporción estudiantes mujeres 0.044*** 0.009 0.038*** 0.009
(0.007) (0.008) (0.007) (0.007)
Proporción estudiantes victima 0.035*** 0.107*** -0.008 0.097***
(0.006) (0.009) (0.006) (0.008)
Proporción estudiantes etnia 0.064*** 0.104*** 0.097*** 0.125***
(0.003) (0.011) (0.003) (0.011)
Proporción estudiantes
discapacitados 0.125*** -0.007 0.217*** 0.032*
(0.027) (0.021) (0.023) (0.019)
Proporción estudiantes estrato 1 -0.003 0.087*** 0.190*** 0.137***
(0.012) (0.024) (0.012) (0.021)
Proporción estudiantes estrato 2 0.089*** 0.089*** 0.218*** 0.096***

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(0.014) (0.026) (0.014) (0.022)

Observaciones 355,371 355,371 355,371 355,371


R-cuadrado 0.340 0.396 0.347 0.412
Media variable .691 .691 .527 .527
Numero de sedes 50,060 50,060
Efecto fijo año Sí Sí Sí Sí
Efecto fijo sede No Sí No Sí
Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Nota: Las variables dependientes son una dummy igual a uno si al menos un alumno en la sede es beneficiario
(columnas 1 y 2) y la proporción de alumnos beneficiarios en la sede (columnas 3 y 4), respectivamente. Todas las
variables independientes reflejan el promedio a nivel de sede de cada categoría enunciada. Errores estándar anidados
a nivel de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1.

Con respecto a las Entidades Territoriales Certificadas (ETC) entrevistadas, los equipos
PAE en su mayoría expresaron que todas o la mayoría de sus sedes educativas se
encontraban priorizadas, coincidiendo con el panorama ya presentado. En Bogotá,
Cauca y San Andrés mencionaron que todas las sedes se encuentran priorizadas; en
Bucaramanga y Villavicencio mencionaron que la mayoría. En este contexto de amplia
cobertura, no fueron mencionadas dificultades o cuellos de botella en el proceso para
seleccionar las sedes, solo en una ocasión se mencionó la existencia de cierta presión
generada por la inclusión de los EE de jornada única, dado que para estos se estipula
modalidad preparada en sitio y en muchos casos los EE no tienen las condiciones para
hacerlo. De hecho, en una entidad territorial se generó la discusión de qué debería ser
primero, si tener las condiciones para operar el PAE y luego solicitar el complemento, o
solicitarlo y luego adecuar los espacios. Por otra parte, como variación del proceso, en
el caso de Antioquia el equipo PAE de la Secretaría de Educación expresó identificar
primero a los estudiantes con base en los criterios definidos en el lineamiento técnico y
luego si ubicar los EE donde se encuentran localizados estos últimos, es decir, la
priorización es posterior a la focalización.
Por último, durante la evaluación se indagó por el conocimiento de los criterios de
priorización, también como una forma de aproximarse al proceso de selección de sedes.
Durante las entrevistas los equipos PAE territoriales en su mayoría dijeron conocer los
criterios y los enunciaron, excepto aquellos relacionados con el puntaje SISBEN para
priorización de población urbana. Por su parte, los datos de la encuesta indican que el
78.9% de los rectores expresaron conocer los criterios de priorización de sedes
beneficiarias, porcentaje que es independiente al estrato, al tamaño o a la facilidad de
acceso6 que tiene la sede (ver tabla 1 del Anexo 1). No obstante, de ese grupo de

6La facilidad en el acceso está definida como una variable categórica y que depende del tipo de vía de
acceso más cercana que tenga la sede. La variable toma el valor de 1 si es una vía pavimentada, 2 si es
una vía no pavimentada, 3 si es una trocha y 4 si es un sendero.
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rectores, el porcentaje que supo ordenar los cuatro criterios de priorización de acuerdo
con el orden definido en los lineamientos del PAE cae al 23.64%, indicando así que el
porcentaje de desconocimiento respecto a estos criterios es bastante alto. A pesar de
esto, el 93.1% de los rectores considera que esos criterios permiten que el PAE llegue a
las sedes que más lo necesitan. Esto indica que, si bien los rectores desconocen los
criterios de priorización, existe una percepción positiva sobre su alcance y sobre la
cobertura del PAE en cuanto a sedes.
2.1.2 Diagnóstico situacional
De acuerdo con el lineamiento técnico, el diagnóstico situacional del municipio y análisis
de información incluye “analizar los resultados del diagnóstico de infraestructura que ha
sido realizado previamente por la ETC frente a la existencia, calidad y acceso a los
servicios públicos y condiciones de dotación de equipos y menaje en los comedores
escolares donde se prestará el servicio de alimentación; así como los resultados de las
visitas de inspección sanitaria realizadas por la entidad territorial de salud” (Resolución
29452 de 2020, pág. 10) . Esta información permite tomar decisiones sobre el tipo de
complemento y sobre recursos adicionales necesarios para adecuaciones y dotaciones.
Con base en lo expresado por la mayoría de los equipos PAE territoriales, este proceso
de revisión de condiciones de infraestructura no ocurre antes de la contratación o como
insumo para la misma, situación que se mencionó por igual para departamentos y
municipios certificados. De hecho, se mencionó que el proceso es realizado en algunos
casos por el operador o la interventoría, es decir, cuando ya existe una contratación de
la operación. Solo un equipo PAE se refirió a un proceso previo de visitas de diagnóstico
que permite tomar decisiones sobre adecuaciones, inversiones y alternativas sobre el
tipo de complemento.
Esta información coincide con lo observado en la encuesta, donde se indagó por la
participación y nivel de influencia de los rectores en el proceso del diagnóstico situacional
del PAE a principios de 2018. Respecto a esto, el 31% de los rectores encuestados
informó que no fueron contactados ni se les solicitó información de la sede, mientras que
el 40.8% sí hicieron parte de ese proceso7. Este porcentaje es mayor en las sedes
indígenas de La Guajira (52.4%) y en las sedes urbanas (46.3%), y menor en las sedes
rurales8 (39%)9. Este porcentaje mayor para las sedes de La Guajira puede explicarse
teniendo en cuenta que, según lo mencionado en las entrevistas, antes de 2017 no había
un proceso de caracterización de los comedores escolares, y que, desde dicho año, entre
el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Administración Temporal se han hecho
esfuerzos significativos para mejorar la fase del diagnóstico.

7 El restante 28.2% expresó que no sabía si habían sido convocados para ese proceso.
8 Hace referencia al estrato sedes rurales sin indígenas de La Guajira.
9 Al realizar la prueba de independencia 𝐶ℎ𝑖2 se rechaza la hipótesis nula, por lo que se comprueba la

relevancia estadística de esa diferencia.


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Asimismo, al analizar la percepción de los rectores respecto a la importancia de su


participación en ese proceso de diagnóstico se tiene que el 66.6% de los rectores que
participaron sienten que su opinión fue tenida en cuenta en dicho proceso, mientras que
el 33.4% sienten lo contrario10.
Ahora bien, frente a las razones para que esta situación de ausencia de diagnósticos
situacionales previos ocurra, durante las entrevistas a los equipos PAE se mencionó que
es difícil visitar a todos los EE y contar con información actualizada. En el caso de los
departamentos, como factores contextuales explicativos, se mencionan la distancia y las
dificultades de acceso como la principal dificultad para visitar y conocer el estado de
todos los establecimientos educativos lo cual fue ampliamente ejemplificado para un
departamento como el Cauca para su zona de costa pacífica. De hecho, según los
resultados de la encuesta, si la vía de acceso más cercana a la sede es una vía
pavimentada, el porcentaje de participación de los rectores en el proceso de diagnóstico
es del 44.6%, mientras que para las sedes cuya vía de acceso más cercana es un
sendero, la participación cae a un 23.2%.
Sin embargo, que no haya diferencia entre departamentos y municipios frente al
diagnóstico invita a indagar por la razón para que en estos últimos tampoco se lleven a
cabo diagnósticos previos. Por lo mencionado por algunos equipos PAE, esta situación
parece estar más asociada a un tema de disponibilidad de equipo humano y tiempo.
Según actores del nivel nacional, la planeación se enfoca en lo financiero y contractual y
menos en los diagnósticos, los cuales serían claves para decidir las inversiones y
asegurar una mejor operación. Esto fue ampliado por un operador quien mencionó que
la falta de información los afecta en la medida en que se comprometen a entregar un
número de raciones sin tener claridad de las condiciones de la infraestructura generando
riesgos de incumplimiento o sobrecostos en enseres y menaje.
No obstante, si bien no siempre se menciona un proceso previo estructurado, si se
mencionan esfuerzos de levantamiento de diagnósticos con apoyo de rectores,
operadores, interventores y el mismo equipo PAE. En la mitad de los casos respondiendo
a formatos estandarizados y a procesos de sistematización que se describen más
organizados y en la otra mitad sin claridad sobre su forma de reporte y uso.
Otro de los ejes analíticos de la operación es en términos de la articulación de actores,
la cual es deseable y esperada en la etapa de planeación, en la mayoría de los casos se
menciona la articulación con las áreas encargadas de dotaciones e infraestructura. Sin
embargo, las condiciones deficientes de cocinas y comedores son un tema recurrente,
así como la poca claridad de quién es responsable de su adecuación y dotación. Algunos
rectores se declararon responsables de hacer la gestión para conseguir las dotaciones,

10 En la tabla 5 del Anexo 1 se evidencia la diferencia de este porcentaje por los grupos de interés
17
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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

mientras algunos operadores también mencionaron que para cumplir sus obligaciones
de entrega de complementos aportan enseres y prestan electrodomésticos.
Sobre la articulación con el sector salud, varias autoridades de salud y educación
expresaron como ideal su vinculación desde la planeación, lo cual no ocurre. Desde otra
perspectiva, en algunos equipos territoriales del PAE fue señalado que muchos
comedores escolares no cumplen las condiciones sanitarias exigidas y hay visitas que
han terminado en sellamientos. Esto se agrava en los casos de atención indígena:
“Los comedores escolares en muchos casos son tradicionales y tienen unas condiciones
de infraestructura demasiado básicas y eso bajo la mirada de un sector salud que aplica
la normatividad sanitaria de forma literal pues son establecimientos que no cumplen con
las condiciones de prestación del servicio” (Funcionario, nivel departamental, entrevista
individual, 13 de agosto de 2020)
Frente a este tema, la entrevista con el Ministerio de Educación evidenció un dilema en
el sentido de que flexibilizar las exigencias sanitarias acarrearía riesgos de salud para
los estudiantes.
2.1.3 Selección de modalidad y tipo de complemento
La selección del tipo de complemento (mañana, tarde o almuerzo) está principalmente
asociada a la jornada escolar (mañana y tarde) y zona de atención de los estudiantes (el
complemento alimentario almuerzo es para estudiantes de jornada única, zona rural
dispersa e internados). Por su parte la modalidad preparada en sitio o industrializada
depende del estado de la “infraestructura y de la dotación de cocinas y menaje en los
comedores de los establecimientos, así como de las condiciones higiénico-sanitarias de
los comedores escolares” (MEN, 2020). El lineamiento técnico además específica que
para la preparación en sitio las sedes deben contar con conceptos sanitarios favorables
o favorables con requerimientos.
La Tabla 5 detalla el tipo de raciones entregadas entre 2012 y 2019 en el país. Al
comienzo del periodo analizado, de los cerca de un millón de raciones entregadas las
más comunes eran el desayuno (50%) y el almuerzo (29.84%). El último año con
información disponible muestra que el tipo de ración más común es el complemento
mañana/tarde (48.25%), seguido por el almuerzo cuya participación ha permanecido
relativamente estable a lo largo del tiempo (32.21%). En el 2019 el tercer tipo de ración
más común fue el refrigerio y el desayuno.

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Tabla 5. Tipo de raciones entregadas 2012- 2019


Complem
Refrigerio Vaso
AÑO Almuerzo ento Refrigerio Desayuno Otro
Reforzado Leche
AM/PM
2012 29.90% 0.00% 10.49% 50.88% 7.48% 0.04% 1.21%
2013 30.48% 0.00% 12.70% 48.48% 5.47% 1.92% 0.96%
2014 32.27% 0.00% 13.18% 44.71% 6.63% 2.76% 0.44%
2015 34.08% 23.93% 8.64% 23.16% 7.91% 1.70% 0.57%
2016 30.12% 48.80% 4.61% 10.62% 3.57% 1.60% 0.67%
2017 31.13% 55.60% 4.94% 5.29% 0.59% 1.49% 0.95%
2018 33.01% 44.14% 13.10% 6.28% 1.15% 1.40% 0.92%
2019 32.22% 48.27% 12.38% 4.74% 0.70% 1.15% 0.55%
Nota: otro tipo de complemento incluye cena, ración vacaciones, ración fin de semana y otro. El tipo de ración Almuerzo
tiene un aporte nutricional del 30%, es para jornada única o tarde en el horario de 1:00pm a 2:30pm. La ración
Complemento AMPM tiene un aporte nutricional del 20%, es para jornada mañana o tarde en los horarios de 7:00am
a 9:00am o de 1:00pm a 2:30pm. La ración de refrigerio tiene un aporte nutricional del 10%, es para jornada mañana,
tarde o única en el horario de 9:30am a 2:30pm. La ración de desayuno tiene un aporte nutricional del 20%, es para
jornada mañana en el horario de 7:00am a 9:00am. La ración refrigerio reforzado tiene un aporte nutricional del 25%,
es para jornada única o tarde en el horario de 1:00pm a 2:30pm. Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Respecto a la muestra encuestada, el 73.9% de las sedes recibía el complemento de la


mañana, el 8.8% el de la tarde y el 36.1% el almuerzo. Además, en la tabla 6 del Anexo
1 se puede observar la distribución de las sedes por estrato y tipo de complemento. En
esta se evidencia que existe una fuerte dependencia entre la zona de atención y la
jornada de las sedes. Por ejemplo, casi todas las sedes indígenas de La Guajira reciben
el complemento de la mañana, pero ninguna recibe el complemento de la tarde o el
almuerzo. Asimismo, el porcentaje de sedes que recibe almuerzo es mayor para las
sedes urbanas (44.1%) que para las sedes rurales sin indígenas de La Guajira (35.6%).
Si bien estos hallazgos podrían ser evidencia de una definición acertada del tipo de
complemento entendiendo que las sedes rurales operan en jornada de la mañana,
también invita a preguntarse por qué razón las sedes rurales no están recibiendo
almuerzo, si son sedes rurales dispersas.
La Tabla 6 presenta estadísticas básicas respecto a la modalidad de la entrega de la
alimentación escolar diaria para el año 2019, único año en el que este tipo de información
está disponible. La tabla presenta la información a nivel nacional y de acuerdo con la
zona en la que la sede está ubicada. Como es posible observar, a nivel nacional la
modalidad de entrega más común es la de preparada en sitio (62%), seguido por la
industrializada (33%), siendo la modalidad de comida caliente transportada la menos
común de todas (5%). Al comparar las modalidades por zona es posible observar que en
las urbanas la proporción de raciones diarias entregadas a través de modalidad
industrializada aumenta, aunque sigue siendo más común la preparada en sitio. En
zonas rurales, la mayoría de las raciones son preparadas en sitio (78%).

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Tabla 6. Tipo de modalidad de entrega en 2019

TOTAL Zona Urbana Zona Rural


Total sedes beneficiarias 39,273 100.00% 7,167 100.00% 32,106 100.00%
Sedes con PAE Indígena 5,931 15.10% 425 5.93% 5,506 17.15%

Tipo Modalidad de raciones diarias


Preparada en sitio 3,338,909 61.57% 1,820,933 52.25% 1,517,976 78.32%
Industrial 1,802,020 33.23% 1,459,422 41.87% 342,598 17.68%
Catering 282,352 5.21% 204,871 5.88% 77,481 4.00%
Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Otro aspecto para analizar es el cumplimiento de los requerimientos establecidos para


operar la modalidad preparada en sitio. Los lineamientos establecen que una sede debe
tener concepto sanitario favorable para poder ejecutar el PAE bajo esa modalidad. No
obstante, el 47.07% de las sedes con esa modalidad no tenían concepto sanitario vigente
y solo el 21.58% tenían el concepto favorable11. En la tabla 7 del Anexo 1 se puede
observar que la ausencia en el cumplimiento de este requerimiento es mayor para las
sedes indígenas de La Guajira, menor para las sedes urbanas y menor para las sedes
de mayor tamaño. Este resultado permite evidenciar que la articulación con el sector
salud es un cuello de botella en la operatividad del PAE, como ya fue mencionado dentro
del proceso de diagnóstico.
El trabajo de campo cualitativo permitió identificar otras consideraciones que inciden en
la decisión sobre la modalidad. En primer lugar, hay una marcada preferencia expresada
por docentes, directivos y equipos PAE por la modalidad preparada en sitio, así, esta es
la primera opción. En segundo lugar, el tema cultural y la no aceptación de un
complemento industrializado fue mencionado en el caso de las sedes que atienden
población indígena. En ambos casos, Cauca y La Guajira, se mencionó que recibir
productos lácteos y de panadería empacados aburre a los niños, mientras las familias
prefieren por gusto y costumbres la preparación en sitio. Esto, independientemente de
que las sedes educativas no cuenten con las condiciones higiénico-sanitarias para hacer
preparación en sitio.
Para lograr entonces la entrega de un complemento preparado en sitio, y ante las
limitaciones de infraestructura, las entidades territoriales buscan opciones y han
realizado adaptaciones. En el caso de Bogotá se mencionaron las cocinas móviles y la
comida caliente transportada. En el caso de La Guajira, se mencionó el proceso llevado
a cabo por el Programa Mundial de Alimentos (PMA) creando minutas de preparación de
comida caliente sin proteína fresca, por ejemplo, arroz con atún. San Andrés también

11Del grupo restante de sedes con modalidad preparada en sitio, el 0,69% tenía el concepto no favorable
y el 30,66% como favorable con requerimientos. De este último grupo, el 78,4% estaba atendiendo los
requerimientos.
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mencionó la opción de comida caliente transportada. No obstante, estas opciones


también tienen retos adicionales como las condiciones de transporte de la comida
caliente, condiciones que se vuelven exigencias para los operadores.
2.1.4 Focalización
Los criterios de focalización de titulares de derecho coinciden con los de priorización de
EE y buscan seleccionar a los NNAJ beneficiarios. Lo que se espera es que los CAE
precedidos por los rectores analicen los criterios y tomen las decisiones. En este sentido,
el supuesto expresado por el MEN en las entrevistas realizadas es que los rectores
conocen mejor a su población estudiantil y así pueden seleccionar a aquellos estudiantes
que realmente necesitan el complemento. Esta sección se centrará en el conocimiento
de los criterios como la base para su aplicación y en las percepciones sobre el proceso
por parte de los directivos y autoridades que lo tiene a cargo. El análisis sobre la
población atendida se presentará en el apartado 3.1 de la sección de resultados.
Respecto al proceso de focalización, el 77.67% de los rectores expresó conocer los
criterios definidos en los lineamientos del PAE para focalizar el programa. Este
porcentaje es mayor para las sedes urbanas (84.6%) que en las sedes rurales (76%)12.
Más allá de este resultado, al analizar el conocimiento real que tienen los rectores sobre
los criterios se obtuvo que solo el 24.59% de los rectores conocía el orden en que se
deben aplicar los criterios. Ese nivel de desconocimiento de los criterios puede tener
implicaciones negativas en los resultados del PAE, ya que los rectores tienen un papel
activo al momento de realizar el proceso de focalización en cada una de las sedes
escolares.
Respecto a la percepción sobre los criterios, se pudo identificar que, de ese 24.59% de
rectores que sí conocían el orden de aplicabilidad establecido en los lineamientos, el
92.8% considera que esos criterios permiten que el programa llegue a los estudiantes
que más lo necesitan13. Además, dentro de este mismo grupo de rectores, el 84% califica
el proceso de focalización como completamente riguroso, ya que se realizó siguiendo el
orden establecido en los lineamientos14. En conjunto, esto se puede interpretar como un
resultado positivo, ya que el hecho de que los rectores que sí conocen los criterios

12 A los rectores de las sedes indígenas de La Guajira no se les preguntó por el proceso de focalización ya
que, según los lineamientos, las sedes que ejecutan el programa bajo la modalidad PAE indígena deben
garantizar una cobertura del 100% de los estudiantes de cada sede, es decir, no hay proceso de
focalización.
13 En la tabla 15 del Anexo 1 se puede observar que este porcentaje no tiene diferencia estadística

significativa si se compara con el grupo de rectores que no tenían claro el orden de aplicabilidad de los
criterios.
14 Este resultado es menor y estadísticamente diferente para el grupo de rectores que no tenían pleno

conocimiento de los lineamientos, ya que el porcentaje que califica el proceso como completamente
riguroso cae a 66.8%.
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perciban que estos se siguen de forma rigurosa y que además esto garantiza que se dé
una focalización acertada, constituye un éxito operativo para los lineamientos del PAE.
Los criterios de focalización son un asunto que genera reacciones encontradas entre los
diferentes actores. Las distintas entrevistas adelantadas con docentes, directivos y
equipos PAE de los municipios objeto del trabajo cualitativo se refirieron a la
vulnerabilidad de la población como la principal variable que debería determinar la
selección de los beneficiarios. En ese sentido, algunos actores del nivel nacional y local
opinan que en la actualidad no hay claridad sobre si la totalidad de los estudiantes de
Jornada Única presentan condiciones de vulnerabilidad que justifiquen su recepción del
PAE. Comentan que valdría la pena contar con un instrumento que permita determinar
cuál es la proporción de estudiantes de jornada única que han decidido voluntariamente
no recibir el PAE. Como se ha mostrado en los datos cuantitativos, se evidencia que la
cobertura de este grupo en particular se ha incrementado ampliamente, de acuerdo con
lo estipulado en los lineamientos del programa.
En otras zonas expresaron no tener claro porque en una misma sede en un mismo
contexto socioeconómico, un estudiante de básica primaria era titular de derecho y uno
de secundaria no. Al respecto, un funcionario de una contraloría regional señaló:
“Te cuento que alguna vez hice ese comentario y lo que me comentan los rectores, me
han comentado es que, bueno ellos conocen a sus estudiantes pero los priorizan
dependiendo del nivel educativo. O sea, los de primaria primero, los más pequeños
primero” (Funcionario, nivel departamental, entrevista individual, 7 de septiembre de
2020)
Dos rectores más se refirieron a que adelantan esta selección efectivamente por grados,
lo cual coincide con los lineamientos y por lo tanto con los hallazgos de la encuesta ya
presentados, pero sigue dejando planteada la inquietud sobre la vulnerabilidad. En este
sentido, por un lado, se resalta como una fortaleza que el programa priorice los
estudiantes de educación preescolar y básica por sobre los de educación secundaria y
media también presenta reacciones encontradas. Por un lado, se resalta como una
fortaleza que el programa priorice los estudiantes de educación preescolar y básica, en
la medida que se señala que se encuentran en el rango etario que más necesita
alimentarse correctamente para garantizar un correcto desarrollo físico y mental. Sin
embargo, en algunas instituciones educativas se percibe que los estudiantes de
secundaria suelen ser quienes están en un riesgo mucho más elevado de desertar del
sistema educativo y que, por tanto, al ser el PAE un incentivo para el acceso y
permanencia, debería realizarse un esfuerzo adicional para lograr priorizar a estos
estudiantes. Frente a esta controversia, también se añade la percepción de que los
estudiantes de secundaria son los que suelen rechazar con más frecuencia el
complemento alimentario. Se logró constatar en las observaciones virtuales que los
NNAJ ubicados dentro de este rango etario presentaban muy poco interés en el
programa y que de manera frecuente preferían dirigirse a sus casas para consumir
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alimentos. Aunque el hallazgo no corresponde a una muestra representativa, esta


impresión se alinea con las opiniones de algunos docentes y rectores.
Desde la dirección de los equipos PAE se manifiesta que el programa sufre un fenómeno
de “desfinanciación” que se agudiza sobre todo en las zonas urbanas de los municipios
y en las regiones fronterizas del país, como La Guajira. A nivel local este fenómeno
genera efectos concretos. Por ejemplo, en las instituciones educativas se señala
frecuentemente que al no haber todavía una cobertura del 100% se generan algunos
malestares entre los padres de familia y estudiantes, quienes no comprenden por qué se
focalizan algunos estudiantes y a otros no. Señalan que esta percepción proviene
principalmente de familias que presentan problemas económicos álgidos y un número
elevado de hijos (más de 4), los cuales resultan no ser focalizados en su totalidad. En
este sentido, se denota también una debilidad en términos de cómo se está comunicando
el objetivo y los alcances del programa en este ámbito.
La percepción frente a la priorización del PAE indígena es similar a la que hay sobre las
zonas rurales. En el caso de San Andrés se llama la atención sobre la priorización de
población afrodescendiente y de raizales, pues hasta el momento solo presentan un
enfoque diferencial en la minuta que no logra representar la complejidad de sus
estructuras de autogobierno y de sus rasgos culturales. Consideran que se debería
consolidar un lineamiento específico para estas comunidades étnicas, equivalente al
caso del PAE indígena.
El criterio de focalización que privilegia a los NNAJ en la zona rural por sobre la urbana,
se describe como una fortaleza del programa. Los actores reconocen que, con esta
población, el programa, más allá de cumplir con un incentivo para estudiantes es,
además un suplemento nutricional, porque beneficia a los estudiantes que se encuentran
en situaciones económicas más complicadas. No obstante, fueron también mencionados
casos de zonas urbanas con altísimos niveles de pobreza frente a zonas rurales
priorizadas con menor vulnerabilidad.
Vale la pena destacar que en las entrevistas realizadas se señaló que en el caso de
Bogotá la cobertura universal forma parte de su Plan de Desarrollo. El enfoque de
derechos para toda la población es lo que orienta en este caso la definición de todos los
estudiantes como beneficiarios.
Durante las entrevistas también se evidenciaron otros procesos propios que
complementan la focalización. Por ejemplo, en entrevistas a docentes de la mayoría de
IE también se evidenció que algunos beneficiaros deciden voluntariamente no aceptar el
complemento, tal vez por preferir la alimentación enviada u obtenida en su casa, en cuyo
caso se piden evidencias a las familias de su decisión (cartas y actas).
Ante la pregunta de cómo podría mejorar el proceso de focalización, un equipo PAE
expresó la idea de crear un criterio de “enfoque diferencial por territorialidad” con base

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en la situación socioeconómica. La propuesta fue sustentada en que es difícil decirle a


un estudiante de secundaria que no puede recibir un complemento mientras un
compañero de primaria si lo recibe, cuando los dos están en el mismo contexto de
pobreza: .
“porque es que, decirle mire “usted cómo es sexto no puede recibir” sabiendo que no ha
desayunado, a pesar de que es una responsabilidad por parte de las, de los padres de
familia pero esto es un contexto de la pobreza y todo ese cuento es muy coyuntural ¿no?
(…). Pero si queremos que Colombia surja, que los niños terminen su bachillerato,
entonces hay que tener en cuenta las condiciones de cada territorio” (Funcionario, nivel
departamental, entrevista grupal, 01 de septiembre de 2020).
Por último, a través de la encuesta se les preguntó a los rectores sobre las entidades u
organizaciones que hicieron parte del proceso de focalización. En la gráfica 1 del Anexo
1 se puede identificar que la persona que más participa en este proceso es el mismo
rector, con el 53.4% de los casos, seguido por los docentes (50.93%) y los padres de
familia (33.3%)15. Esto demuestra una falla operativa ya que, según los lineamientos, en
todos los casos se debería contar con la participación del rector de la institución, del
coordinador de la sede y de los docentes. Luego de este proceso, el 92.33% de los
rectores comunicó los resultados de focalización. A la entidad a la que más se le
comunicó los resultados fue al Ministerio de Educación (a través del SIMAT), con el
59.8%, seguido por los padres de familia y el operador (41.3% y 40%, respectivamente).
En las distintas entrevistas se identificaron también algunos retos adicionales para la
definición del número de beneficiarios. La contratación con base en la prematrícula del
año anterior afecta el número de beneficiarios porque al año siguiente los estudiantes
siguen matriculándose hasta abril, así que termina contratada una cifra menor de la que
debería atenderse. A esta situación, se suma la población flotante, mencionado en
entrevistas en Bogotá y Villavicencio, la cual continúa cambiando de ubicación durante
al año. En el caso de Bucaramanga y Maicao también fue mencionada la población
migrante la cual ingresa y es atendida en cualquier momento del año. En todos estos
contextos se relatan diferencias entre la demanda real y los sistemas de información
oficiales con base en los cuales se prioriza.
En el caso de La Guajira el fenómeno de población migrante alcanza un punto más álgido
debido a la constante itinerancia de población proveniente de Venezuela.
Adicionalmente, se presentan dificultades asociadas a la medida correctiva que hoy en
día opera en este departamento. La siguiente cita describe esta problemática en detalle:
[…]con la llegada de migrantes llegan muchos niños y pues el recurso no alcanza […]
Maicao es el municipio en el departamento de La Guajira donde tenemos la cobertura
más bajita, casi es el 50% del total de la población matriculada […] pero allí hay unas

15El porcentaje toma como base los rectores de los estratos urbanos y rural sin indígenas de La Guajira
que respondieron correctamente las preguntas sobre el proceso de focalización.
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restricciones muy fuertes frente a la financiación. El programa solo se financia con


recursos del orden nacional, es decir, Sistema General de Participaciones y asignación
especial. Antes de que llegara la medida correctiva las alcaldías gestionaban recursos de
regalías, pero ya no volvieron a hacerlo […] Uribia está al 100% (Funcionario, nivel
departamental, entrevista grupal, 13 de agosto de 2020).
En general, hay una percepción positiva frente al aumento de la cobertura del PAE en
los últimos años. Consideran que el lineamiento de focalización se ajusta a las
necesidades de los territorios, en la medida en que se priorizan como beneficiarios a los
NNAJ matriculados que presentan más necesidades. Se resalta como una fortaleza el
uso del SIMAT como la principal fuente de información para realizar el proceso de
focalización de los beneficiarios, así como una herramienta para la coordinación entre
las instituciones y los operadores del programa. También se resalta que la coordinación
a través de la plataforma ha aumentado la transparencia en la selección de los
beneficiarios.
2.1.5 Distribución de recursos
En el Decreto 1852 de 2015, la Resolución 16432 de 2015 y la Resolución 29452 de
2017 se establece la constitución de una bolsa de común recursos para financiar el PAE
compuesta por recursos de la nación y recursos propios. Los recursos de la nación
correspondiente a las transferencias realizadas por el MEN y a los recursos provenientes
del Sistema General de Participaciones (SGP) y el CONPES 151. Las fuentes de
recursos propios corresponden a las regalías y a recursos propios de la ETC y/o del
municipio. En la Tabla 7 se presentan los recursos invertidos en años corrientes y las
fuentes de donde provienen para los años desde 2016 hasta 2020.
Tabla 7. Fuentes de financiación y recursos (precios corrientes)
TOTAL
RECURSOS MEN Y OTROS NACION REGALÍAS + RECURSOS PROPIOS
RECURSOS
MEN-PAE SGP CONPES Aportado
Propios
AÑO (Transferen Alimenta. 151 de TOTAL Regalías s por las TOTAL
Municipio
cias) Escolar 2012 ETC
2016 440,692 162,207 120,462 723,361 255,779 506,669 259,724 1,022,172 1,745,533
2017 705,923 181,211 128,292 1,015,426 283,602 499,058 389,336 1,171,996 2,187,422
2018 733,412 183,310 133,552 1,050,275 259,032 550,488 256,312 1,065,832 2,116,106
2019 1,032,643 205,384 137,559 1,375,585 264,749 572,877 268,881 1,106,506 2,482,092
Nota: Precios corrientes. Fuente UAPA

Los resultados de los recursos invertidos en el PAE se hacen a precios constantes de


2018, para poder analizarlos en términos reales. La Gráfica 1 muestra la evolución del
total de recursos usados para el PAE desde 2016 hasta 2019. En esta se observa que
los recursos invertidos en el PAE han aumentado en el tiempo, pasando de $1.9 billones
de pesos en 2016 ($1.7 billones a precios corrientes) a $2.4 billones en 2019 ($2.5

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billones a precios corrientes), con una leve caída en 2018. Por otra parte, la composición
de las fuentes de financiación ha tenido un cambio en el tiempo, ya que los recursos
transferidos del MEN aumentaron del 25% al 41% del total en 2019, y de forma contraria,
los recursos propios de las ETC y/o municipios se redujeron del 44% al 34% del total en
2019. Los recursos de SGP y CONPES 151 y los de regalías han permanecido
constantes en el tiempo, representando alrededor del 12% y 14% respectivamente.
Gráfica 1. Evolución de las fuentes de financiación 2016 - 2019

Panel a – Evolución recursos Panel b – Composición recursos


Fuente: UAPA, cálculo de los autores.

Coincidente con las fuentes disponibles, los recursos del MEN, recursos del SGP,
recursos propios, regalías y CONPES 151 fueron las principales fuentes de recursos de
financiación mencionadas por los equipos PAE en las entrevistas y el nivel central. En
este sentido también se llamaba la atención sobre la situación que genera esta
multiplicidad de fuentes. Dado que cada fuente cuenta con tiempos de giro y formas de
acceso diferentes, se afectan los procesos y tiempos de contratación y por lo tanto el
inicio a tiempo del calendario escolar. El fraccionamiento de contratos que será
mencionado en el aparte sobre contratación es un ejemplo de esto. Así, la multiplicidad
de fuentes como oportunidad, va de la mano con un cuello de botella para su ejecución.
Por otra parte, con base en la información de las fuentes de financiación del PAE y de
SIMAT, la
presenta información del costo por ración diaria (medido como el total de recursos sobre
el total de raciones entregadas16), la asignación de recursos per cápita (medido como el
total de recursos sobre el total de estudiantes) y la asignación por niño con alimentación

16 El número de raciones entregadas se calcula como el total de días desde la fecha de inicio hasta la
fecha de fin en que un estudiante es beneficiario, suponiendo que en ese periodo el estudiante todos los
días escolares recibió una ración.
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anual (medido como el total de recursos sobre el total de estudiantes con alimentación).
En esta se observa que la transferencia de recursos per cápita anual, pasó de ser
$246,077 en 2016 a $312,508 en 2019. Por otra parte, el costo por ración y la asignación
por estudiante con alimentación anual se ha reducido en el tiempo. Específicamente, el
costo por ración pasó de $4,122 en 2016 a $2,676 en 2019 y la asignación de recursos
por estudiante con alimentación anual pasó de $530,845 en 2016 a $429,030 en 2019.
Esto evidencia que a lo largo del tiempo se ha hecho un uso más eficiente de los
recursos, teniendo una reducción en el costo por ración entregada y en el valor de la
asignación por estudiante beneficiario y una mayor tasa de crecimiento en el número de
estudiantes beneficiarios del programa (57%) que en los recursos invertidos (27%).
Tabla 8. Fuentes de financiación y recursos 2016 - 2019

AÑO 2016 2017 2018 2019


TOTAL ESTUDIANTES 7,627,354 7,561,363 7,538,246 7,636,987
ESTUDIANTES CON AE 3,535,712 4,111,104 5,200,707 5,562,837
TOTAL RACIONES 455,316,574 593,907,217 864,160,267 891,699,587
TOTAL RECURSOS 1,876,916,987,918 2,255,074,628,704 2,116,106,279,618 2,386,626,777,371
Transferencias del MEN 473,862,038,259 727,755,489,176 733,412,263,763 992,925,844,808
SGP y Conpes 151 303,945,030,504 319,075,772,842 316,862,451,521 329,752,497,890
Regalías 275,030,955,819 292,373,364,005 259,031,919,313 254,566,098,896
Propios (ETC-municipio) 824,078,963,335 915,870,002,680 806,799,645,021 809,382,335,777
Asignación per cápita 246,077.08 298,236.53 280,716.00 312,508.95
Asignación por niño 530,845.55 548,532.62 406,888.19 429,030.51
Costo ración diaria 4,122.22 3,797.02 2,448.74 2,676.49
Nota: Precios constantes a 2018. Fuente UAPA y SIMAT.

El análisis por ETC revela diferencias en la distribución de recursos para 2019. Aunque
existe una disminución de la cantidad de recursos propios en el tiempo, la ETC con mayor
cantidad de recursos invertidos fue Bogotá, con un total de $368 mil millones de pesos,
de los cuales el 98% corresponden a recursos de cofinanciación. Las siguientes ETC con
más recursos son Medellín ($116mm, 86% de cofinanciación), Antioquia ($108mm, 35%
de cofinanciación), Cundinamarca ($93mm, 43% de cofinanciación) y Meta ($90mm,
57% de cofinanciación). Las ETC con menor cantidad de recursos para el PAE son Funza
($ 1.45mm), Cartago ($ 2.86mm), Girardot ($ 3mm), Malambo ($ 3.47mm), y Facatativá
($ 3.64mm). Por otra parte, las ETC con mayor proporción de recursos de cofinanciación
son Bogotá (98%), Yumbo (89%), Funza (87%) y Bucaramanga (87%) y las ETC con
menor proporción de recursos propios son Ipiales, Magangué, Barrancabermeja,
Villavicencio, Cartago, Yopal y Montería, todas con 0%.
Adicionalmente, existen diferencias por el costo de ración (calculado como total de
recursos sobre total de raciones) y la asignación anual por niño beneficiario del programa
(calculado como como total de recursos sobre total de estudiantes beneficiarios) entre
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las ETC. La ETC con mayor costo por ración es Guaviare ($9,521), seguida de Arauca
($6,946), San Andrés ($6,936), Casanare ($6,920) y Amazonas ($6,442). Las ETC con
un menor costo por ración son Jamundí ($886), Funza ($1,008), Buenaventura ($1,098),
Malambo ($1,133) y Dosquebradas ($1,211). Esto podría reflejar importantes diferencias
en la calidad de las raciones lo que podría afectar los resultados esperados. En cuanto
a la asignación anual por estudiante, las ETC con mayor transferencia son Guaviare
($1.45 millones), Meta ($1.20 millones), Rionegro ($1.17 millones), San Andrés ($1.12
millones) y Casanare ($1.05 millones), y las ETC con menor transferencia por estudiante
son Cartago ($0.165 millones), Funza ($0.174 millones), Buenaventura ($0.208
millones), Valle ($0.215 millones) y Magangué ($0.235 millones). El detalle de estos
valores por ETC, se pueden ver en el anexo cuantitativo.
Lo anterior evidencia que hay diferencias en el esfuerzo que hacen las regiones para
aportar recursos adicionales a la bolsa común de PAE, ya que mientras Bogotá aporta
casi el 100% de los recursos del PAE, hay ETC que no hacen ningún aporte. En adición,
se observa que el esfuerzo fiscal de las ETC para el PAE ha bajado (de 824 mil millones
en 2016 a 809 mil millones en 2019) a pesar de que la cobertura total del programa ha
crecido. Asimismo, hay diferencias en el costo por ración y en la asignación por
estudiantes. Esto puede ser explicado por diferentes aspectos como eficiencia en el uso
de los recursos, calidad del complemento alimentario y facilidades de acceso a las sedes
y a los estudiantes. Para la presente evaluación no es posible determinar cuál de estas
dimensiones explica las diferencias, sin embargo, es algo que se debe analizar hacia el
futuro.
Con relación a las percepciones expresadas frente a la financiación del PAE, diferentes
actores entrevistados expresaron que el Programa se encuentra desfinanciado. Al
profundizar en este aspecto se encontró que esta situación es explicada principalmente
por los aumentos esperados de cobertura, específicamente se mencionó la
implementación de Jornada Única como un factor que genera una presión adicional por
recursos. Al deber mantener y aumentar las coberturas, se percibe que entonces no es
posible financiar otros aspectos de la operación como la infraestructura de cocinas y
comedores y las dotaciones de enseres. Esto en línea con lo planteado en el lineamiento,
donde se establece que estas inversiones son posibles después de que se mantenga la
cobertura. Incluso una entidad territorial mencionaba que por la misma razón no es
posible financiar la interventoría. Esto se constituye en un cuello de botella para la
operación, el no contar con fuentes claras para otras inversiones distintas al
complemento.
Los recursos de los municipios no certificados y la conformación de la bolsa común
fueron mencionados por los departamentos, no obstante, también se señaló que por lo
general estos aportes son limitados, dependiendo principalmente de la categoría de los
municipios. El otro aspecto que se mencionó desde las entrevistas del nivel central es
que, por lo general, la articulación entre departamento y municipios no certificados
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alrededor de bolsas comunes no se da. Así, los municipios hacen otras contrataciones
para otras sedes diferentes a las atendidas por la entidad certificada. Al respecto, en el
documento Diagnóstico perceptivo de la Contraloría General de la República (2019) se
encontraba lo siguiente “en los 11 ETC encuestados, el 55% opina que el mecanismo de
consolidación de la bolsa común no es idóneo para las características del ET; algunos
señalaron que realizan procesos contractuales independientes. Sin embargo, el 64% de
los ETC encuestados considera que no es necesaria la modificación de los mecanismos
de bolsa común establecidos en la Resolución 29452/2017 o la creación de uno
diferente” (pág. 15 ).
A pesar de esta generalidad, en el trabajo de campo fue posible identificar un municipio
que expresaba recibir los recursos del departamento para la contratación de los
alimentos y por su parte destinar recursos propios para adecuar y dotar cocinas y
comedores, esto como un posible esquema de articulación y complementariedad.
Sobre el estudio de costos de la ración, si bien se mencionó su existencia y actualización
anual en algunas ETC, no se hizo explicita en la mayoría de los casos entrevistados.
Llama la atención la referencia a que el costo de la ración debería incluir no solo los
insumos para su preparación sino el costo de la prestación del servicio. Este puede variar
ampliamente por el costo de transporte de los insumos en zonas dispersas. En este
mismo sentido también se hizo referencia al costo del recurso humano, siendo más alto
cuando el número de raciones es bajo y no es posible beneficiarse de economías de
escala al contratar a las manipuladoras. Por último se planteó la inquietud de cómo
considerar el costo general de mantenimiento y dotaciones de comedores y cocinas,
siendo en últimas, costos de operación.
Frente al costo de la ración, el documento Diagnóstico perceptivo (CGR 2019) invitaba a
buscar mayor eficiencia en mayores economías de escala, por ejemplo, agrupando
departamentos en la contratación. Sin embargo, esta apreciación va en contradicción
con otros hallazgos desde el trabajo cualitativo, dado que la cercanía de la contratación
con el lugar de operación fue frecuentemente mencionada como una oportunidad de que
la comunidad se involucre, haya mayor apropiación y control, y se conozcan mejor los
contextos culturales y las infraestructuras para la operación.
2.2 Contratación y alistamiento del operador
De acuerdo con la normatividad nacional, el proceso de contratación de los operadores
debe seguir las normas de contratación pública y debe adelantarse con un principio de
oportunidad que garantice el suministro del complemento desde el primer día del
calendario escolar. La experiencia y capacidad de los oferentes son las variables
fundamentales para su selección. Los procesos de contratación han sido analizados en
detalle por entidades como la Contraloría General de la República (CGR, 2019),
Colombia Compra Eficiente y el mismo Ministerio de Educación Nacional (MEN, 2019).
En este contexto, este aparte presentará lo encontrado durante la evaluación frente a
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cuellos de botella y oportunidades de la contratación, siguiendo lo planteado en las


preguntas orientadoras.
La falta de tiempo para planear es descrita desde el nivel central y desde las ETC como
un cuello de botella. Desde el nivel central se percibe que las entidades territoriales
planean con poco tiempo, lo cual afecta los tiempos de contratación, alistamiento y las
condiciones de operación. Desde las entidades territoriales, la mayoría de los equipos
PAE coinciden en que el proceso comienza desde septiembre del año anterior y que aun
así el tiempo es insuficiente. Esto fue mencionado por igual en municipios y
departamentos, estos últimos con mayor número de establecimientos educativos rurales
y de difícil acceso. Dentro de las dificultades mencionadas señalan que los procesos
contractuales internos son largos, a veces no hay claridad sobre cómo proceder y por lo
tanto hay reprocesos. También mencionan dificultades para conseguir la información y
alistar los procesos contractuales, así como insuficiencia de equipo humano para
adelantar todos los procesos precontractuales de planeación.
Adicionalmente, en el caso de los departamentos, planear también implica concertar con
los municipios no certificados en términos de su aporte de recursos, la figura contractual
con la que se unirán y las obligaciones que adelantarán, por ejemplo, frente a los
diagnósticos (situación deseable según lo expresado en la entrevista con funcionarios
del MEN). Esto agrega tiempos y demanda esfuerzos y recursos.
Fueron narrados ampliamente problemas de licitaciones desiertas y en general procesos
contractuales largos y desgastantes. Como cuellos de botella asociados a la adjudicación
de los procesos de contratación fue mencionado que en algunos casos hay zonas cuya
operación no les interesa a los oferentes por la dificultad de acceso y los costos
asociados afectando la competencia esperada.
“Las zonas más apartadas es donde menos niños hay, cosa que no es atractiva, por eso
nosotros hemos tenido zonas desiertas porque no hay proponente para esas zonas”
(Funcionario, nivel departamental, entrevista grupal, 01 de septiembre de 2020)
Si bien la promoción de la competencia y multiplicidad de oferentes para evitar la
cartelización se encuentra presente en las recomendaciones de la CGR (CGR, 2019),
una contraloría regional expresaba que los oferentes disponibles son pocos. Así, no es
posible esperar ampliar la competencia, lo cual se configura como cuello de botella para
ETC pequeñas o para operaciones locales.
Las contrataciones fraccionadas también se referenciaron en Florencia y Villavicencio
como dificultades. Esto implica que durante el año hay varios procesos contractuales,
incluidas adiciones para poder completar la atención del año escolar, con riesgos como
que haya tiempos sin operación entre contratos y que haya cambios de operador en un
mismo año. Una razón para que esto ocurra es que no cuentan con el total de recursos
para la atención de los 180 días del calendario escolar al momento de adelantar la
contratación. Como fue expresado por un equipo PAE
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“si bien nosotros planeamos el costo de la operación del programa para la siguiente
vigencia, la asignación de recursos (…) no es la misma, entonces ahí ya comienza a
haber un cuello de botella, comenzamos, sin quererlo, a fraccionar la contratación. A ese
cuello hay que sumarle lo siguiente: los recursos con los que nosotros sacamos un
proceso de licitación nos lo están girando el Ministerio a través de doceavas partes, quiere
decir que los recursos para 180 días que gira el Ministerio, nosotros básicamente los
estamos comprometiendo para el primer semestre. Cuando se termine el contrato en el
primer semestre, nosotros comprometimos recursos que no van a llegar sino hasta
diciembre” (Funcionario, nivel municipal, entrevista grupal, 21 de agosto de 2020).
Habiendo una situación de equipos humanos limitados en las entidades territoriales,
como ha sido expresado en distintas oportunidades, adelantar varios procesos
contractuales al año se vuelve una carga administrativa aún más pesada.
El trabajo de campo permitió aproximarse a dos esquemas de contratación con
particularidades destacadas. Por un lado el esquema de Antioquia (para Copacabana) y
el esquema de Bogotá. Brevemente se señalarán hallazgos de estos dos esquemas
como oportunidades.
En el caso de Antioquia el departamento cuenta con un esquema de operación
descentralizado en el cual sus 117 municipios no certificados son responsables de la
ejecución. Sin embargo, se destaca que desde la Gerencia de Alimentación de la
Gobernación se mantiene un rol de acompañamiento desde lo técnico, desde lo jurídico
y desde lo financiero. El equipo participa “en todo el proceso de planeación, de ejecución
y de cierre de esos convenios, desde la construcción y definición del ciclo de menú,
desde el análisis y socialización de los lineamientos con los municipios, desde el
acompañamiento para asesoría y asistencia técnica a los municipios” (Funcionario, nivel
departamental, entrevista grupal, 12 de agosto de 2020). Frente a esquemas
descentralizados, el Ministerio de Hacienda en entrevista mencionaba que lo deseable
es que la contratación se dé lo más cerca posible al lugar de operación. Así, se
empoderan las comunidades y autoridades locales y es más fácil que se conozca a
profundidad las sedes educativas.
En el caso de Bogotá, tres características podrían extraerse de las entrevistas al equipo
PAE de la SED y al operador: i) la separación de procesos y por lo tanto de
contrataciones para distintas etapas de la entrega del complemento industrializado
(compra de alimentos, empaque, bodegaje, transporte); ii) el contratar mediante
mecanismos de agregación de demanda con apoyo de Colombia Compra Eficiente; iii)
el contar con un operador como una Caja de Compensación que tiene como parte de su
misión aportar y enriquecer el proceso de alimentación. Frente al primer aspecto, la
Contraloria General de la República en el documento Diagnóstico Perceptivo (CGR 2019)
planteaba esta separación como recomendable para otros procesos de contratación del
PAE. Frente al segundo, si bien la CGR también lo plantea como recomendable, el
informe de creación de la Unidad Administrativa del PAE se refería a la dificultad para su
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expansión a nivel nacional. Citando al Banco Mundial (2015) se mencionaba: “No hay
suficiente información disponible sobre la necesidad, el mercado, los procesos de
selección, los costos del programa y el gasto destinado al PAE. Tampoco existe claridad
sobre el número de beneficiarios del PAE, sus grupos etarios, la ubicación exacta de los
centros educativos y la infraestructura disponible” (MEN, 2019, pág. 16 ). También el
MEN en entrevista, señaló que ETC como Vaupés y Amazonas, difícilmente podrían
participar de procesos de agregación de demanda mediante acuerdos marco de precio.
En síntesis, de esta experiencia hay oportunidades replicables y también limitaciones.
Específicamente para la atención de pueblos indígenas los lineamientos establecen que
el operador puede ser una autoridad indígena o una organización representativa
indígena, para así garantizar en mayor medida la atención diferencial. No obstante, si la
organización indígena no puede garantizar la operación esta puede ser llevada a cabo
por un tercero. Tanto el MEN como los equipos PAE de La Guajira y el Cauca
coincidieron en que la planeación de la atención de pueblos indígenas es más larga,
dado que incluye el diseño del plan de alimentación propio y la concertación con las
autoridades indígenas. Si no se adelanta todo el proceso completo, no se contará con
un operador idóneo tanto por contar con el aval como por tener la capacidad operativa.
A esta complejidad se suma la coordinación necesaria entre autoridades indígenas y
ETC. Lo expresado por un equipo PAE amplía esta situación “si analizamos un poco a
veces es falta de comprensión de los roles y alcances, entonces a veces las autoridades
indígenas quieren tomar decisiones que no están alineadas a la norma, ¿En qué sentido?
en que ellos piensan que ellos pueden por ejemplo poner y quitar operadores
desconociendo la contratación que hace el ente territorial para la prestación del servicio
(…). También es cierto que el hecho de que la autoridad sea la que entrega esos avales
y decida pues las comunidades indígenas Wayúu por su estructura que no es
comunitaria, ellos no tienen una estructura comunitaria sino por territorio, eso a veces
genera una serie de discrepancias territoriales que pueden dificultar a veces la elección
de esos operadores” (Funcionario, nivel departamental, entrevista grupal, 19 de agosto
de 2020).
En este mismo sentido, a través de las encuestas se indagó por el tipo de operador que
tienen las sedes ubicadas en territorios indígenas. Los resultados indican que tan solo el
21.25% de las sedes que atienden mayoritariamente a esa población tuvieron como
operador a una autoridad indígena, el 38.12% tuvo a una autoridad representativa
indígena y el 42.5% a una organización externa. Con este último porcentaje se puede
inferir que los grupos indígenas no están logrando operar el PAE, y que la primera
estrategia para garantizar la atención diferencial (que es que ellos mismos puedan operar
el programa) puede no estar funcionando.
Respecto al proceso de alistamiento, para el 72.98% de las sedes de la encuesta el rector
indicó que ninguna entidad u organización se acercó para realizar esa verificación de las

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condiciones necesarias para ejecutar el PAE. En la tabla 12 del Anexo 1 se puede


observar que ese valor es comparativamente menor para las sedes urbanas (54.3%) que
para las sedes rurales (77.5%) y para las sedes rurales indígenas de La Guajira (68.9%).
Además, el porcentaje es más alto para sedes con dificultad en cuanto a vías de acceso
y para sedes de menor tamaño (77.2% para sedes pequeñas y 49.2% para mega
colegios). Ahora bien, teniendo en cuenta las sedes donde sí se realizó el proceso de
alistamiento, en el 74.39% de los casos el rector sintió que lo tuvieron en cuenta o muy
en cuenta durante ese proceso. Este porcentaje es menor para las sedes que contaban
únicamente con la modalidad industrializada (62.5%). Además, el porcentaje de rectores
que sintieron que no los tuvieron en cuenta crece de 6.29% con el total de las sedes a
15.6% para las sedes con solo esa modalidad.
Por último, respecto a la oportunidad en la contratación del PAE, tan solo en el 25.88%
del total de sedes encuestadas el PAE empezó a operar el mismo día que empezó el
calendario escolar. De manera coherente, en el Diagnóstico perceptivo de la CGR (2019)
se resalta que solamente el 39% de las entidades territoriales no certificadas comenzaron
la operación de PAE a tiempo. En el mismo documento se señala que la principal razón
que explica estas demoras es la emergencia de dificultades en los procesos de
contratación del operador. En contraste, la atención del PAE está garantizada en un 64%
de las entidades territoriales certificadas durante todo el año escolar.
No obstante, los resultados son mejores para las sedes indígenas de La Guajira, ya que
para ese estrato el porcentaje sube al 80.5% (ver Anexo 1, tabla 24). Además, ese retraso
tuvo una duración media de 34 días, lo que indica que en promedio las sedes con retraso
estuvieron un mes sin los beneficios del PAE. Esta brecha entre el inicio del calendario
escolar y la operación del programa fue mayor para las sedes con difícil acceso, menor
para las sedes de mayor tamaño y mayor para las que tenían únicamente modalidad
preparada en sitio17.
Algunos hallazgos del trabajo cualitativo refuerzan esta situación. En el caso del Cauca,
los padres de familia mencionaron como la huerta escolar y el Cabildo Indígena la
Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca se encargan de los insumos y
alimentación antes de que llegue el PAE del departamento, dado que este llega varios
meses después de iniciado el año escolar. En Florencia, el rector entrevistado expresaba
“yo diría que sería muy bueno que los procesos de adjudicación del PAE, fueran en los
tiempos reales para que así mismo le llegue la Alimentación en tiempo real a los niños
cuando están en las instituciones educativas, que (…) no hayan esos tiempos que el niño
no tiene cómo llegar a la alimentación, que a veces, si, alguno se retiran porque no tienen
cómo ir” (Rector, nivel municipal, entrevista individual, 25 de agosto de 2020).

17En la tabla 15 del Anexo 1 están los resultados de la prueba de diferencia de medias para esos grupos
de interés.
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2.3 Ejecución
2.3.1 Recurso humano disponible y perfiles para la implementación
La percepción generalizada obtenida en los ejercicios cualitativos y cuantitativos de la
evaluación es que los operadores, siguiendo lo establecido en el lineamiento (Resolución
29452 de 2017), garantizan el recurso humano necesario para las etapas de la ejecución
y cumplen con requerimientos específicos para el rol del coordinador operativo y para el
personal manipulador de alimentos.
Las empresas que operan el PAE han optado por esquemas jerárquicos de coordinación
en el que el menor nivel es el personal manipulador del servicio de cada sede que por lo
general son mujeres de las mismas comunidades (veredas y barrios) y que tiene vínculos
con la sede educativa, son madres o familiares de los estudiantes, los niveles superiores
los ocupan los coordinadores operativos y los representantes legales.
Con respecto al personal manipulador, la percepción más extendida es que los
parámetros establecidos en la resolución se cumplen (en términos del número de
manipuladoras por raciones). La percepción de los rectores, capturada a través de la
encuesta, indica que en el 84.41% de las sedes el número de manipuladores fue
adecuado para la cantidad de raciones que debían ser entregadas18. Este porcentaje es
mayor para las sedes de menor tamaño (92.9%) y menor para las sedes del estrato
urbano (81.4%). Es una percepción altamente positiva sobre la suficiencia del recurso
humano disponible.
Por otro lado, las manipuladoras entrevistadas y otros actores que observan la operación
directamente consideran que en ocasiones, como los días de entrega de los insumos
para la preparación de los complementos o días que implican preparaciones más
complejas, el personal es insuficiente. Asimismo, como el número de manipuladoras y
recursos disponibles para su pago se establecen con las raciones a entregar, cuando
estas últimas están en el mínimo del rango, los operadores se abstienen de contratar
una persona adicional porque el costo de hacer dicha contratación es muy elevado. Por
ejemplo, si una sede pasa de entregar 75 a 76 raciones, los recursos que el operador
debe destinar para contratar una manipuladora adicional son superiores a los ingresos
recibidos por esa ración adicional. Para la modalidad transportada caliente, el esquema
contempla roles diferenciados de manipuladoras, unas para el proceso de preparación
de los complementos, otras encargadas de la entrega de los alimentos y otras que deben
realizar la limpieza y desinfección del menaje y utensilios que retornan de las sedes
después del servicio.

18Este porcentaje toma como base 807 de las 897 sedes de la muestra. Por la modalidad y/o número de
estudiantes, las restantes 90 sedes no tenían manipuladoras asignadas.
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En algunas entrevistas, también llamaron la atención sobre la ausencia de parámetros


de personal manipulador para las sedes que operan bajo la modalidad industrializada
cuando se entregan más de 50 raciones pues esto queda a discreción del operador.
“M: pero... en la normatividad, ¿está estipulado que en industrializado haya un
manipulador que entregue?
R: sí, debe haberlo pero como la resolución no habla de manipuladores en razón, [para
la modalidad industrializada], para preparada ahí hay un valor, una cantidad que se debe
cumplir; pero en ración industrializada no, que eso sí debemos reforzar, pues siempre se
exige, o sea, en la parte administrativa” (Funcionario, nivel municipal, entrevista grupal,
14 de agosto de 2020)
Sin embargo, el principal reclamo de las manipuladoras de alimentos del PAE está
relacionado con la forma de contratación y pago. En primera medida se evidenció, por
las entrevistas, un alto desconocimiento de la relación laboral que tienen con los
operadores y sobre las responsabilidades de estos últimos en términos de las
prestaciones de ley. La mayoría de las manipuladoras entrevistadas y operadores
explican que les pagan por el tiempo laborado (las horas o días trabajados) bajo la
modalidad de contrato de trabajo en régimen de tiempo parcial a plazo fijo y/o
determinado por la obra o labor contratada. Sin embargo, en ocasiones, se evidenciaron
formas de contratación bajo un esquema de voluntariado, en los que los operadores se
eximen de pagar el salario mínimo y las prestaciones de ley, sustentados en que las
manipuladoras pertenecen al régimen subsidiado. El principal argumento frente a esa
situación es que los recursos del programa están destinados a la alimentación y no son
suficientes para cubrir la carga prestacional que conlleva la contratación del personal
manipulador por medio de otros mecanismos formales.
“Es que las manipuladoras no son el objeto del programa, el objeto del programa es
entregar alimentos a los niños para promover la permanencia escolar y no podemos
cargarle a un programa de permanencia escolar, el sostenimiento estructural de un
personal que es el personal manipulador” (Funcionario, nivel departamental, entrevista
grupal, 19 de agosto de 2020)
Es importante considerar, las manipuladoras de alimentos tienen buenas relaciones con
las comunidades educativas y son percibidas como personas esmeradas y que se
preocupan por prestar un buen servicio. Esto se refleja en que se adptan a las
condiciones de infraestructura y equipos que varían según el contexto, a las exigencias
de los diferentes operadores e incluso llegan a conocer a los estudiantes, sus gustos y
necesidades y asumen labores de acompañamiento en los comedores escolares
verificando que los estudiantes consuman todos los alimentos.
Las manipuladoras son supervisadas por personas denominadas enlaces, supervisores
o gestores. Estos enlaces tienen un doble rol operativo y administrativo pues coordinan
aspectos como la entrega de alimentos y elementos de aseo, el mantenimiento o arreglo

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de equipos, el reporte de sustitución o cambio de alimentos y a su vez apoyan la gestión


documental administrativa y financiera con soportes de legalizaciones, planillas de
registro de entrega de complementos, entre otra documentación. Usualmente, estos
enlaces tienen a su cargo varias sedes que pueden ser rurales y urbanas de un mismo
municipio o incluso de diferentes municipios.
Este rol es identificado por todos los actores involucrados en la operación como
importante para la coordinación entre las sedes y la coordinación operativa. En particular,
los equipos PAE de las ETC coinciden en que en el pliego de condiciones para la
contratación de los operadores es necesario precisar obligaciones en cuanto al número
y perfil de este rol.
Por otro lado, otro de los perfiles clave en la ejecución del PAE es el del coordinador
operativo, quien es la persona encargada de planear y controlar las acciones necesarias
para garantizar la ejecución del programa. Este coordinador operativo se relaciona
principalmente con la entidad contratante y aunque hace visitas a los EE beneficiarias,
sus funciones se perciben como ajenas a la operación a nivel local.
En la encuesta aplicada a rectores se evidenció que en el 2019 el 45.97% de las sedes
recibió visitas del coordinador operativo mensualmente, el 21.04% semanalmente y el
26.2% nunca o casi nunca recibió dichas visitas. En la tabla 24 del Anexo 1 se puede
identificar que esta frecuencia está relacionada con el estrato, la facilidad en el acceso y
el tamaño de la sede. Por ejemplo, el porcentaje de sedes con fácil acceso que nunca o
casi nunca recibieron la visita es del 9.5%, mientras que en las sedes con mayor dificultad
en cuanto a vías de acceso el porcentaje crece a 43.5%. Otro factor, identificado a partir
de las entrevistas, es que cuando la operación es a escala muy grande, por ejemplo,
cuando un operador tiene a su cargo las sedes priorizadas de todo un departamento
grande, el lineamiento se queda corto en exigir solo una persona en ese rol.
Lo anterior, explica además la percepción de los rectores sobre el coordinador operativo,
ya que en el 67% de las sedes con fácil acceso los rectores califican su labor como
excelente o muy buena, pero para las sedes con difícil acceso ese valor cae a 37.1%.
Finalmente, los operadores tienen personal adicional dedicado a las labores financieras,
contables y administrativas, y que cubren las labores de organización de insumos en las
bodegas de almacenamiento y en el transporte y entrega. Frente este recurso humano,
no se resaltaron cuellos de botella o dificultades.
2.3.2 Operación
2.3.2.1 Ciclo de menús
La minuta patrón es un lineamiento que establece la periodicidad de consumo, grupos
de alimentos y cantidades que deben servirse según segmentos de edad y modalidad y
tipo de complemento. La resolución establece que, a partir de esa minuta, los
profesionales en nutrición y dietética de las empresas operadoras o los del Equipo PAE
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de las ETC deben establecer un ciclo de menús de 20 días y una guía de preparación
para aprobación del equipo de nutrición de la ETC. Además, establece que los alimentos
que se incluyan deben corresponder con los alimentos que se producen localmente y
deben ser pertinentes culturalmente. Esta información asimismo debe ser publicada en
el comedor escolar.
Siguiendo la normatividad, lo operadores generan los menús según los tipos de
alimentos y cantidades establecidas en la minuta patrón y según sus testimonios tratan
de tener en cuenta los alimentos que están disponibles y son más consumidos en las
zonas de operación. Las ETC revisan y aprueban teniendo en consideración esos
mismos criterios y la experiencia en la operación como lo muestra el testimonio de un
funcionario de un Equipo PAE “esos menús nacen también de un ejercicio que se ha
hecho en los últimos procesos que es saber qué productos son los que más les gustan
a los niños, pero que cumplan con todos los lineamientos nutricionales y que sean
saludables” (Funcionario, nivel municipal, entrevista grupal, 4 de agosto de 2020 ). Este
es un proceso que se desarrolla articuladamente entre los equipos de nutricionistas de
los operadores y las ETC y no se encontraron cuellos de botella en la formulación de los
menús.
Lo establecido en los menús se cumple estrictamente por los operadores en las entregas
de los víveres y por las manipuladoras en el proceso de preparación. Sin embargo, se
presentan modificaciones surtiendo un proceso de solicitud de la autorización basado en
la justificación de la situación que lo provocó y la utilización de la lista de intercambio
para cada grupo de alimentos19 o los menús de contingencia. Según lo recolectado en
las entrevistas, las eventualidades que motivan los cambios están relacionadas
principalmente con la disponibilidad del producto en la zona, con su estado de
maduración para la preparación y con la calidad.
Lo que no se admite es la modificación de la forma de preparación establecida, pese a
que es una de las principales preocupaciones de los operadores, manipuladoras y en
general de los actores de las comunidades educativas. Las exigencias tan fuertes de
cumplimiento del menú en ocasiones representan desperdicios porque los estudiantes
no consumen los productos establecidos porque no les gustan en la forma de
preparación planteada20.
“Los niños se comen más una sopa pensaría yo, con verduritas y todo lo demás que, una
ensalada de solo verduras, porque no se le puede echar ningún tipo de condimento ni
una vinagreta, yo que sé, mezclar con un poquito de salsa de mayonesa, algo que les
sepa a rico, porque está prohibido” (Operador, nivel municipal, entrevista individual, 27 de
agosto de 2020)

19Es una lista que establece los alimentos de reemplazo según el grupo de alimentos.
20Las percepciones sobre los alimentos y formas de preparación se desarrollan en la sección 3.2
Percepciones sobre el complemento alimentario.
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Es de destacar el caso de Bogotá en el que se generan menús especiales para fechas


conmemorativas o de celebración como el día del niño y el de la sede indígena abordada
en la microetnografía en Caloto, en el que el menú aprobado por el equipo PAE se
complementa por productos donados por la misma comunidad y que son producidos en
huertas caseras.
Finalmente, a partir del menú, tipos de complemento y número de estudiantes
beneficiarios se define el listado de víveres que se deben entregar en cada sede para la
preparación de los alimentos, proceso que se desarrolla en el siguiente aparte.
2.3.2.2 Entrega y almacenamiento de víveres y elementos de aseo
Tanto en los instrumentos cualitativos como en la encuesta se indagó acerca del proceso
de entrega de los alimentos o víveres para la preparación de las raciones. Los resultados
cuantitativos indican que en la mayoría de las sedes (63.78%) la entrega se hacía
semanalmente, en 8.54% era mensual, y tan solo en el 1.08% de los casos no había una
periodicidad establecida. Esos valores son diferentes según el estrato, ya que, en las
sedes indígenas de La Guajira, si bien la mayoría de las entregas también son semanales
(34.8%), la proporción de entregas mensuales crece significativamente (28.8%).
Además, como era de esperarse, la frecuencia de esta entrega está directamente
relacionada con las vías de acceso y el tamaño de las sedes (ver tabla 26, Anexo 1).
Desde el componente cualitativo fue posible profundizar sobre las variaciones en la
periodicidad para la entrega de los alimentos. Tanto los funcionarios de las ETC como
los operadores y manipuladoras explicaron que esta cambia por los siguientes factores:
i) la capacidad de almacenamiento en las sedes; ii) la distancia y vías de acceso a las
sedes; y iii) el tipo de alimentos. Con respecto al primer factor, si las sedes cuentan con
buenos espacios y equipos para la conservación de los alimentos y para garantizar su
calidad e inocuidad (alacenas, refrigeradores y congeladores), la frecuencia tiende a
disminuir, de lo contrario se hace necesario que las rutas hagan entregas más
frecuentemente.
Las vías de acceso y la dispersión o lejanía de las sedes también implican ajustes en la
entrega de los víveres en tanto que hay zonas a las que no pueden ingresar los vehículos
de transporte de alimentos requeridos por la normatividad, sino vehículos que pueden
transitar por vías de difícil acceso pero que tienen menor capacidad de carga, y por tanto
deben aumentar las frecuencias. En esos casos los operadores usan estrategias para
mantener las cadenas de frío como el uso de contenedores plásticos con bloques
acumuladores de frío y debidamente selladas. Por otro lado, pese a que hay claridad
acerca de lo que exige la normatividad en términos de transporte de alimentos, en zonas
o veredas muy lejanas en las que el transporte es muy costoso, algunos alimentos los
llevan docentes, padres de familia o las mismas manipuladoras.

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Finalmente, según el tipo de alimento la periodicidad de las entregas puede ampliarse,


por ejemplo para alimentos no perecederos como granos, pastas crudas, leche en polvo;
o reducirse, para frutas, verduras y carnes. Lo anterior, sumado a otros testimonios,
muestra que los operadores cumplen la normatividad en materia de separación de
alimentos para evitar la contaminación cruzada y también que estos han dispuesto rutas
y momentos de entrega diferentes para cada tipo de alimento.
“R: Bueno, lo que es las carnes, lo que es las carnes con sus respectivos empaques, en
sus respectivas canastillas, lo que es carne aparte, lo que era carne de cerdo aparte, lo
que era el pollo aparte, en sus respectivas bolsas, en sus respectivas canastillas. La
persona que manipulaba las carnes era un carro aparte y las que traían las verduras era
un carro aparte, cada cosa en su canastilla con su respectivo empaque, o sea, todo bien
organizado” (Manipuladora de alimentos, nivel municipal, entrevista individual, 19 de
agosto de 2020).
A la llegada a la sede, las descripciones de las personas entrevistadas muestran que
quienes descargan e ingresan los alimentos a las cocinas son los mismos conductores y
que quienes revisan, aprueban y organizan son las manipuladoras, ocasionalmente
acompañadas por docentes o coordinadores del colegio. Esto último depende de que la
hora de entrega no coincida con las clases o momentos es que los profesores y directivos
ya no se encuentran en la sede.
La revisión de las manipuladoras no se limita a que se cumpla con el producto y la
cantidad establecida en el formato de entrega, sino que también se comprueba la calidad,
estado y correspondencia del producto con la minuta. Las empresas operadoras del PAE
tienen establecidos protocolos para el cambio de alimentos o productos que llegan
golpeados, vencidos, o en un estado que no permiten su inclusión en el menú (por
ejemplo, cuando están muy maduros o verdes). Las manipuladoras generalmente
informan a su enlace o supervisor que solicita el cambio en las bodegas o solicitan
ajustes a la minuta. Según los relatos de las manipuladoras las respuestas frente a los
cambios del producto se dan con celeridad.
Para la conservación de los alimentos en el tiempo que permanecen en la sede, las
manipuladoras los organizan y dependiendo de las minutas, dividen en porciones, pelan,
pican o congelan algunos productos.
“Había ocasiones que la nevera quedaba muy llena, entonces ahí lo que hacíamos era
mirar qué productos eran de prioridad que vencían a comienzo de semana o el fin de
semana, de pronto se podría dañar, entonces eran los productos que más guardábamos
y congelábamos, picábamos y congelábamos y se les dejaba a los otros productos para
el lunes” (Manipuladora de alimentos, nivel municipal, entrevista individual, 21 de agosto
de 2020)
Para la modalidad industrializada, el porcentaje de entrega diaria es del 22.8%, sin
embargo, la mayoría de las entregas se dan semanalmente (58%). Según las entrevistas,
las entregas se hacen en canastas para cada producto y se organizan en la sede en
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bolsas individuales que son entregadas a los estudiantes beneficiarios. Para la


modalidad de comida caliente transportada, los alimentos ya preparados se distribuyen
en contenedores plásticos sellados y según la mayoría de rectores se realiza
diariamente (52%). Las porciones se sirven en cada sede en el menaje que también es
llevado desde las cocinas en que se prepara.
Por otro lado, respecto a la entrega de los elementos de aseo, los rectores contestaron
que la mayoría de las entregas se daba mensual (33.6%) y semanalmente (24.32%) por
parte del operador. Asimismo, llama la atención que casi en el 20% de las sedes no había
una periodicidad establecida para la entrega de estos implementos, a pesar de que en
los lineamientos del PAE se establece que en la fase de alistamiento se debe definir una
periodicidad para la entrega tanto de los víveres como de los implementos de aseo. En
las entrevistas, para la mayoría de los casos explorados se pudo corroborar que la
periodicidad más común es la semanal o quincenal. Frente a la entrega de los productos
de limpieza no se resaltaron dificultades que entorpecieran la operación.
2.3.2.3 Equipo, menaje y dotación
En la encuesta a los rectores se les preguntó por el nivel de suficiencia de los equipos y
menaje disponibles a lo largo del 2019 en su sede. Los resultados indican que en el
18.23% de las sedes la percepción del rector era que los equipos habían sido 100%
suficientes para la implementación del PAE. Asimismo, el menaje fue 100% suficiente en
el 20.48% de los casos. En la tabla 28 y 29 del Anexo 1 se puede observar que la
percepción sobre el nivel de suficiencia de la dotación tiene diferencias estadísticamente
significativas según los grupos de interés de la encuesta. Por ejemplo, teniendo en
cuenta las sedes de fácil acceso, el 24.5% reportó haber tenido el 100% de los equipos
necesarios. Ese porcentaje cae a 0.6% para las sedes con mayor dificultad en sus vías
de acceso.
Desde las actividades cualitativas se reconoció que, en general, los elementos, equipos
y dotación de las cocinas se perciben como suficientes para preparar los alimentos pero
en algunos casos están deteriorados, lo que hace que presenten daños frecuentes.
Además, fue repetida la percepción de que algunos elementos, particularmente
electrodomésticos, son convencionales o domésticos y no tienen la capacidad y
funcionalidades para cocinar o preparar altos volúmenes (particularmente las estufas y
licuadoras). Esto implica que las manipuladoras deben hacer las preparaciones por
tandas y por tanto la comida puede enfriarse o no quedar homogénea afectando la
percepción de su calidad y gusto. Es decir, según los testimonios de las mismas
manipuladoras, no les impide preparar el complemento según lo establecido en la minuta
pero tampoco les facilita el trabajo y sí representa para las manipuladoras reprocesos.
Por otro lado, los utensilios de cocina como ollas, sartenes, tablas, cucharones, cuchillos,
coladores así como el menaje en que se sirve a los estudiantes son percibidos como

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suficientes y en buen estado pero como elementos que se desgastan con más facilidad
y requieren una actualización más frecuente.
La responsabilidad sobre la compra de equipos y menaje a veces es difusa y varía por
los acuerdos que se hayan establecido entre las ETC y los operadores. Si bien el
lineamiento establece que estos deben ser suministrados por la entidad territorial, fue
generalizada la percepción de que las entidades no destinan recursos para el menaje y
equipos en tanto que prefieren destinar los recursos a ampliar la cobertura y algunas
utilizan mecanismos como establecer en el pliego de las licitaciones que el operador se
encargue de la provisión de estos elementos.
“Si hablamos de dotación, pues entre los pliegos que se solicitó de que el operador llevara,
prestara todo lo que tenía que ver con equipos, utensilios y una vez acabado el contrato,
pues él se lo lleva” (Funcionario, nivel municipal, entrevista grupal, 14 de agosto de 2020).
2.3.2.4 Preparación y entrega de complementos alimentarios a los titulares de derecho
Para la preparación de los complementos, las manipuladoras del servicio cumplen con
las normas de higiene en el manejo de los alimentos. Los procedimientos declarados por
ellas mismas, por los operadores y por las secretarías de salud involucran el uso de la
dotación (uniforme, zapatos, delantal, tapabocas, gorro), la desinfección de las
superficies y utensilios en que se preparan, el lavado de los productos que se van a
cocinar y servir. Asimismo, los estudiantes, en el ejercicio microetnográfico, evidenciaron,
en dibujos y testimonios, que las manipuladoras utilizan su indumentaria.
Esto lo hacen siguiendo los protocolos establecidos y que son entregados por el
operador.
“En la cocina tenemos unos carteles cómo se hace la desinfección de los platos, de los
vasos, de las frutas, de todo (…) y hay que tener el kardex al día, todos los formatos que
tenemos que hacer al día. El kardex, el de los residuos, el del agua, el de los vectores si
hay cucarachas, si hay animales, son como ocho que tenemos que hacer todos los días,
todos los días.” (Manipuladora de alimentos, nivel municipal, entrevista individual, 19 de
agosto de 2020)
Estos protocolos también se socializan en los procesos de capacitación que recibe el
personal manipulador de alimentos. Los resultados de la encuesta indican que en la
mayoría de los casos la capacitación se hacía una vez al año (25.36%) o una vez al
semestre (23.83%). Sin embargo, en las sedes indígenas de La Guajira las
capacitaciones se hacían con mayor frecuencia (en 30.7% de las sedes se capacitaron
los manipuladores una vez al mes). Otro factor que incide en la frecuencia de las
capacitaciones es el nivel de acceso de la sede, ya que para sedes con facilidad de
acceso el 55.1% de los rectores expresó que las manipuladoras recibieron capacitación
al menos dos veces por año, y ese porcentaje decrece a 29.4% para las sedes con mayor
dificultad en cuanto a sus vías de ingreso. Por último, la frecuencia en las capacitaciones
también está relacionada con la modalidad que ejecute la sede, ya que por ejemplo para
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las sedes con modalidad comida caliente transportada el porcentaje de sedes donde las
manipuladoras nunca recibieron capacitaciones es el 37.2%, mientras que para las otras
modalidades ese valor no supera el 10%.
En las entrevistas las manipuladoras reconocen que sí son capacitadas por sus
empleadores pero la frecuencia de estas sesiones, en coherencia con la encuesta, son
muy variadas pero generalmente se dan al inicio de la contratación. Los temas abordados
son los procesos “de higiene, desinfección, lavado de manos, de eso de aspersión del
ambiente, de los mesones, de lo de los residuos orgánicos, de todo eso, más prácticas
de manufacturas, todo eso.” (Manipuladora de alimentos, nivel municipal, entrevista
individual, 21 de agosto de 2020 )
“Las manipuladoras se tienen que capacitar en BPM, en temas de manipulación, procesos
de alimentación, en ETA, primero en entrar, primero en salir, ellas deben estar
capacitadas a un buen servicio, lo que te decía antes, ellas son la cara visible, entonces
se les da capacitación en esos temas” (Operador, nivel departamental, entrevista
individual, 1 de septiembre de 2020)
Siguiendo con el proceso de preparación, las mismas manipuladoras establecen el orden
en que se realiza y se reparten las diferentes labores del cocinado (picar, lavar, licuar,
fritar, etc.) entre ellas mismas si hay más de una en la sede y de eso depende el horario
de ingreso a la sede como lo explica una manipuladora en la entrevista: “nosotras
siempre nos ponemos el horario según lo que tengamos que preparar porque por lo
menos si toca preparar frijoles, pues un frijol no se va hacer igual de rápido a unas
arepas” (Manipuladora de alimentos, nivel municipal, entrevista individual, 28 de agosto
de 2020).
La entrega se hace siguiendo los rangos de horarios establecidos en el lineamiento,
iniciando el servicio para el complemento de la mañana a las 7:00 am, el complemento
almuerzo a las 11:30 am y el complemento de la tarde a las 3:00 pm. Sin embargo, la
mayoría de las sedes hacen modificaciones teniendo en cuenta tres aspectos: i) que
haya articulación entre el aporte nutricional y la jornada académica; ii) que no se
interrumpa o afecte el horario académico de los estudiantes; y iii) considerando el número
de estudiantes que deben atenderse en cada jornada.
Con respecto al primer factor, se pretende que la entrega de los complementos de la
mañana aporte la energía y nutrientes que los estudiantes requieren para llevar a cabo
sus actividades del día, por esa razón, se prevé que los consuman incluso antes del inicio
de las clases. En esta decisión además incide la dinámica de los estudiantes en sus
hogares, por ejemplo el proceso de llegada a la sede, cuando las NNAJ salen de sus
hogares desde muy temprano y con trayectos largos, la intención de los rectores es que
al llegar al colegio puedan recibir su complemento.

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Se establecen diferentes dinámicas para la entrega del complemento en los comedores,


por niveles y generalmente a la hora o justo antes de los descansos. Los estudiantes van
pasando por grados del menor al mayor.
“M: ¿Cada CAE, cada sede define a qué hora sirve y cómo se turnan?
R: Sí, ellos internamente se organizan, hay sedes donde organizan, que salgan primero
los niños más pequeños y luego los grandes por grados u otros no le prestan atención y
solamente salen a al horario de del descanso y pasan a comer. Pero pues generalmente
cada institución tiene un docente que se hace cargo de esas actividades y ellos lo
organizan. Es más o menos así” (Funcionario, nivel municipal, entrevista individual, 26 de
agosto de 2020)
A través de la encuesta se pudo identificar que el 50% de las sedes entrega al menos
uno de los complementos en el horario establecido por los lineamientos del PAE. El nivel
de cumplimiento es significativamente mayor para las sedes indígenas de La Guajira
(82.4%) y para las sedes urbanas (68.3%). Además, otro factor que incide en el horario
de consumo es la modalidad que se ejecute en cada sede. Para las sedes que tienen
únicamente comida caliente transportada el porcentaje de cumplimiento es del 92.7%,
para preparada en sitio es del 51.9%, y el nivel más bajo se da para las sedes que operan
solo con la modalidad industrializada (39.2%).
También es variable el tiempo que tienen los estudiantes para comer y depende de la
disponibilidad de mesas y sillas en los comedores escolares y del acompañamiento de
parte de docentes para verificar que estén consumiendo los alimentos. Este
acompañamiento Se da por la voluntad de los docentes o coordinadores pero no es visto
como una obligación en tanto que no está establecida como tal en el lineamiento técnico
del programa.
Como los alimentos que integran las raciones, tanto preparadas en sitio, como
industrializadas, deben cumplir con condiciones de calidad e inocuidad para prevenir las
posibles enfermedades trasmitidas por su inadecuada manipulación, además de los
protocolos antes establecidos en la preparación también se establecen medidas de
control de calidad.
Con los datos de la encuesta se pudo evidenciar que en casi el 100% de las sedes alguna
persona estaba encargada de verificar la calidad de las raciones de los complementos
alimentarios. En la mayoría de los casos (77.88%) eran los docentes los que verificaban
dichas condiciones de calidad, seguidos por los padres de familia (42.5%) y por el rector
(34.12%). La labor de los docentes en la verificación de la calidad de los alimentos cobra
mayor relevancia al analizar la frecuencia con la que se realizaba dicha verificación. Para
el caso de los rectores y de los padres de familia, la mayoría de las verificaciones se
hacía de 1 a 9 veces al mes (64.23% y 58.32%, respectivamente). Sin embargo, en el
65% de las sedes donde los docentes hacían la verificación, esta se hizo con una
periodicidad mayor (10 o más veces al mes). Estos resultados indican que el rol de los
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docentes es comparativamente más relevante a la hora de comprobar las características


de calidad de los alimentos del programa. Otros actores que realizan la supervisión de la
calidad son las secretarías de salud que revisan el cumplimiento de protocolos y toman
muestra de las raciones entregadas para hacer análisis microbiológicos para establecer
la inocuidad de lo entregado. Estas actividades de supervisión varían en periodicidad y
frecuencia y son establecidas por cada entidad territorial.
Respecto al manejo higiénico sanitario de los complementos, en el 58.67% de las sedes
el rector considera que el manejo de los alimentos por parte de los manipuladores fue
excelente o muy bueno y, además, solo el 1% lo califica como malo. Esta percepción no
tiene diferencias estadísticamente relevantes en cuanto a la modalidad que se ejecute
en la sede, pero sí está claramente diferenciada por la facilidad en el acceso de las
sedes. En particular, para las sedes cuya vía de acceso es una carretera pavimentada la
percepción positiva es del 67.8%, mientras que, por el otro lado, para las sedes cuya vía
de acceso es un sendero, la percepción cae al 10.6%. Con esto se puede inferir que en
las sedes con peores condiciones de comunicación la percepción sobre el manejo
higiénico sanitario de los alimentos tiende a ser desfavorable.
Frente al manejo de residuos, si bien son los servicios de recolección de basuras
municipales quienes hacen la disposición final, las manipuladoras cumplen con
protocolos de separación de los residuos entre orgánicos e inorgánicos y en ocasiones
de material reciclable, para esto utilizan bolsas de colores para la separación (en bolsas
negras lo inorgánico, en bolsas verdes lo orgánico y en bolsas blancas el material
reciclable). Los protocolos de separación son publicados en las cocinas junto con los de
desinfección, lavados de manos, etc. Algunas sedes tienen proyectos escolares
ambientales y de compostaje de residuos orgánicos en los que se utilizan los residuos
que se generan en el proceso de preparación. Además, en el marco de estos programas
se hace la verificación de que la separación se esté haciendo correctamente y participan
tanto estudiantes como docentes.
Frente al registro de los complementos entregados a los estudiantes, la función está a
cargo de las mismas manipuladoras del servicio quienes llenan los formatos de entrega.
Allí registran el número total de raciones preparadas pero no se hace la verificación
estudiante a estudiante. Además, cuando no todos los estudiantes beneficiarios asisten
a la sede, en algunos casos se informa con antelación para que no se prepare la ración
y se reporta, y en otros se prepara de igual manera y se entrega el complemento a otros
estudiantes no beneficiarios o se permite repetir a quienes si son beneficiarios. No hay
un protocolo claro o generalizado de la forma como se entrega pero en la mayoría de los
casos queda a discreción de los coordinadores o rectores definirlo.
Por otro lado, la entrega de los complementos en las sedes de la encuesta tuvo
interrupciones a lo largo del 2019 en el 25.85% de los casos. Como se puede percibir en
la tabla 31 del Anexo 1, la probabilidad de haber tenido una interrupción en la ejecución

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del PAE durante el 2019 fue menor para las sedes indígenas de La Guajira (10.5%) y
está directamente relacionada con la facilidad en cuanto a vías de acceso que tienen las
sedes (24.1% para sedes con mayor facilidad de acceso, 59.2% para sedes con mayor
dificultad). Además, respecto a las sedes que sí tuvieron intervalos en la operación del
PAE, el 51% tuvo solo una interrupción, el 43.26% tuvo dos o tres y solo el 5.43% tuvieron
más de 3 interrupciones a lo largo del 2019.
Ahora bien, analizando la duración de las interrupciones los resultados indican que en la
mayoría de los casos la interrupción más larga fue de más de una semana, pero menos
de un mes (56.5%)21. No obstante, casi el 30% de esas sedes con interrupciones
estuvieron sin recibir los beneficios del PAE por más de un mes, lo cual puede estar
afectando los resultados positivos del programa. Asimismo, la duración de las
interrupciones varía según el estrato de la sede, ya que para las sedes indígenas de La
Guajira la mayoría de las interrupciones fue de menos de 1 semana, mientras que en los
otros dos estratos fue de más de una semana, pero menos de un mes22.
Estas interrupciones pueden darse por situaciones como las mencionadas en el análisis
de la fase de planeación: las dificultades para la contratación oportuna al inicio del año,
la duración de los contratos o eventualidades como paros.
2.3.3 Seguimiento y control
Con el objetivo de verificar la operación del programa, en la resolución 29452 de 2017
se establecen diferentes actores, responsabilidades y mecanismos de seguimiento y
control al PAE a nivel institucional y social.
Desde las entidades territoriales los Equipos PAE hacen la revisión administrativa,
financiera y documental y en ocasiones se hacen visitas y/o solicitan la intervención de
las secretarías de salud para la realización de inspecciones sanitarias en las sedes en
las bodegas. Asimismo, los actores entrevistados a este respecto resaltan que se da un
buen relacionamiento entre las ETC y los entes de control que se refleja en que todos
están dispuestos a compartir información.
Sin embargo, uno de los principales cuellos de botella para los procesos de seguimiento
está relacionado con la falta de personal tanto en las entidades territoriales como en los
entes de control. Los funcionarios que tienen a su cargo la labor dependen
principalmente de la revisión de documentación para las labores de seguimiento pues el
tiempo no les permite desarrollar actividades de verificación en campo continuamente,
por tanto se hacen algunas pocas aleatoriamente. Por otro lado, el volumen de
información es tan alto que en muchas ocasiones la revisión no es oportuna y los

21 El porcentaje se construye a partir de las sedes que tuvieron interrupciones y tomando en cuenta la
interrupción más larga en cada una de ellas.
22 No obstante, la diferencia es significativa al 80% de nivel de confianza. En la tabla 27 del Anexo 1 se

pueden observar los valores para cada uno de los estratos, así como el análisis para los demás grupos de
interés.
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hallazgos resultan una vez la operación esta avanzada o ya ha finalizado y por tanto no
deviene en cambios en la ejecución.
En la encuesta se indagó por el número de visitas que los rectores habían recibido en
las sedes por parte de alguna entidad para discutir o evaluar temas relacionados con la
ejecución del PAE. Los resultados indican que para 48% de las sedes los rectores
expresaron no haber recibido visitas de este tipo durante 2019. Por otro lado, teniendo
en cuenta los grupos de interés, se tiene que el número promedio de visitas es mayor
para las sedes del estrato urbano y está correlacionado positivamente con el tamaño de
la sede y su facilidad en cuanto a vías de acceso. Además, las sedes que tienen más de
una modalidad o solo la modalidad preparada en sitio reciben más visitas que las que
tienen únicamente industrializada o comida caliente transportada. Por último, como se
puede observar en la gráfica 4 del Anexo 1, la mayoría de estas visitas se dan por
entidades de educación, salud y control del orden territorial (municipal o departamental)
y no del orden nacional.
La contratación de interventorías permite hacer frente a esta problemática porque se
cuenta con personal de la firma o entidades contratadas y se estructuran criterios y un
plan de supervisión más exhaustivo y con mayor involucramiento en la ejecución real.
“Hay una gran ventaja y es que la interventoría está presente en plantas todos los días
veinticuatro horas para refrigerios, entonces casi que tenemos a la interventoría todo el
tiempo ahí, para la toma de decisiones, para el reporte, para que dé una vez se dé cuenta
que efectivamente el arroz se ahumó o lo que haya pasado) (Funcionario, nivel municipal,
entrevista grupal, 4 de agosto de 2020)
Asimismo, los espacios como los comités operativos y las mesas públicas cobran
especial importancia en el proceso de seguimiento y verificación de la operación. Los
primeros porque cuentan con todos los actores involucrados en la operación y se pueden
hacer balances para establecer necesidades concretas y establecer compromisos
vinculantes de manera más efectiva. Las segundas, porque se cuenta con la
participación de un mayor número de actores, entre ellos la comunidad, y se socializa la
operación propiciando un abordaje más transparente del programa y generando
discusiones en torno a las quejas y preocupaciones de la ciudadanía que basan
principalmente en los productos que se entregan y las condiciones de infraestructura de
las sedes.
Desde el componente cualitativo se aprecia que los requerimientos en términos de la
frecuencia de estos comités y mesas públicas y de la participación de los actores que
deben reunirse se cumple. Los primeros se convocan trimestralmente mientras que las
mesas públicas se realizan generalmente 2 veces al año. Frente a estas últimas, algunos
funcionarios admiten que la asistencia de parte de los actores no institucionales en
muchas ocasiones no es la óptima, “la participación de los padres de familia en las mesas

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públicas más bien ha sido de un porcentaje muy bajito” (Funcionario, nivel municipal,
entrevista grupal, 26 de agosto de 2020 ).
Desde el diseño, sin embargo, el principal mecanismo de control ciudadano es el Comité
de Alimentación Escolar (CAE). Estos comités deben y en la práctica se conforman al
inicio del año con el liderazgo del rector de cada EE dejando constancia en actas. La
participación se da siguiendo lo establecido en el lineamiento: rector, docente o
coordinador, padres de familia, el personero y otros estudiantes. Sin embargo, se
reconoce también que el cumplimiento de este requisito es un formalismo y que hay un
desinterés de los miembros por hacer efectivo su rol de fortalecimiento del programa.
Esto, desde la percepción de los participantes de las actividades cualitativas está
relacionado con que los mecanismos que tienen para exigir mejoras no son tan efectivos
en términos de resultados23.

23 Este aspecto se aborda con mayor profundidad en la sección 0 La presentación de los


complementos alimentarios es clave en los imaginarios que se construyen sobre el
programa en general. Por percepciones sobre la presentación, esta evaluación se refiere
a cómo los actores perciben qué tan atractivos o apetitosos son los alimentos servidos
en el PAE en términos visuales. Esta percepción es importante porque las formas en que
son servidos y presentados los alimentos afectan incluso el hecho de que los NNAJ
lleguen a probar los alimentos, y por tanto afectar la percepción general que tienen del
PAE.
Los lineamientos del programa (Resolución 29452 de 2017 pág.20), establecen que para
cumplir con el aporte de energía y nutrientes definidos, existe la Minuta Patrón a través
de la cual se planifica la alimentación para cada uno de los grupos de edad de los niños,
niñas y adolescentes beneficiarios. Esta minuta establece unos valores calóricos y
nutricionales para cada grupo etario, en los cuales se basa el desarrollo de cada uno de
los ciclos de menú.

Tabla 11. Valores calóricos y nutricionales de la minuta patrón – ración preparada


en sitio
Requerimiento Caloría Proteína Grasas Carbohidr Calcio Hierro
promedio K Cal G g atos mg mg
g
4 años - 8 años y 11 1518 53,1 50,6 212,5 800 6,2
meses

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9 años - 13 años y 2245 78,6 74,8 314,3 1100 8,7


11 meses

14 años - 17 años y 2856 100,0 95,2 399,9 1100 11,8


11 meses
Fuente: Lineamientos del programa (Resolución 29452 de 2017 pág.619)

La minuta patrón se establece para cada modalidad, definiendo la presencia de alimentos


específicos:
Tabla 12. Alimentos en la minuta patrón
1) Bienestarina (si aplica, todos los días)
1) Lácteos (todos los días)
Ración para preparar en el sitio - 2) Carnes, huevos, quesos y leguminosas (3
desayuno – veces/semana)
3) Cereal y acompañante (todos los días)
4) Fruta (2 veces/semana)
5) Azúcares (todos los días)
6) Grasa (todos los días)

1) Bienestarina (si aplica, todos los días)


2) Sopa o crema (todos los días)
Ración para preparar en el sitio – 3) Carne, huevo o leguminosas (3 veces/semana)
almuerzo 4) Cereal (4 veces/semana)
5) Tubérculo (4 veces/semana)
6) Hortalizas y verduras (todos los días)
7) Frutas (todos los días)
8) Azúcares (todos los días)
9) Grasa (todos los días)
10) Lácteos (3 veces/semana)

Ración industrializada lista desayuno 1) Lácteos (todos los días)


2) Bienestarina (si aplica, todos los días)
3) Cereales (todos los días)
4) Frutas (2 veces/semana)
5) Azucares y dulces (3 veces/semana)

Fuente: Elaboración de los autores a partir de los Lineamientos del programa (Resolución 29452 de
2017, Anexo 1)

Frente a la modalidad industrializada, la mayoría de NNJA, padres de familia y


comunidad educativa no hicieron comentarios sobre la presentación de los alimentos,
mas si los hicieron en lo que respecta a la variedad de estos. Es evidente que las Minutas
determinan en gran medida la presentación de los complementos alimentarios, pues
definen qué alimentos deben ser servidos y en qué cantidades. Frente a la modalidad en
sitio, el trabajo de campo arrojó información muy relevante sobre la importancia de las

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manipuladoras para las percepciones que se construyen sobre el Programa y en


particular los complementos alimentarios; es en esta modalidad en donde se logró
recoger la mayor cantidad de apreciaciones y percepciones sobre la presentación.
Por ejemplo, en algunos casos que operan bajo la modalidad de comida caliente
transportada, se identificó de manera reiterativa que la presentación de los huevos
requiere mejorarse. Los NNAJ comentan que si bien su sabor no se ve muy afectado,
por alguna razón estos toman un tono verdoso cuando llega a sus platos, por lo que
resulta desagradable para ellos consumirlo. Por esto, muchos estudiantes anhelan que
les preparen huevo cocinado o en otras presentaciones.
Otro asunto que señalan algunos docentes es la poca flexibilidad del programa frente a
las alternativas en la presentación de algunos alimentos que resultan no ser tan
atractivos para los NNAJ; se encontró que esta flexibilidad también depende de las
decisiones que toman las manipuladoras en el día a día, y si ellas se acogen o no de
manera estricta a las Minutas. Frente a esto, la mayoría de las manipuladoras comentan
que ellas suelen ajustarse a lo que se estipula en el menú ya establecido, pero si
consideran que algunos alimentos podrían cambiarse. Esta opinión es compartida sobre
todo por las manipuladoras de la modalidad de comida caliente transportada, debido a
que señalan que algunas preparaciones no son adecuadas para ser transportadas
durante mucho tiempo, sino que deberían ser consumidas frescas, como es el caso de
las verduras y hortalizas y los huevos. Particularmente, los NNJA y docentes consideran
que deberían poderse ofrecer alternativas a ciertos alimentos que generalmente no
tienen buena recepción; señalan que por ejemplo el puré de ahuyama podría servirse en
una especie de crema, con el fin de que tenga mayor acogida por parte de los
estudiantes.
Aunque las verduras y hortalizas son un tema esencial en la minuta patrón, pues deben
ofrecerse todos los días, de manera general, se identificó que la presentación de esta
comida afecta su consumo. Estos alimentos tienen una característica particular y es que
deben servirse lo más frescas posibles, de lo contrario, adquieren un color y textura que
desaniman su consumo por parte de los NNAJ; entonces la forma en que se presenta
visualmente se vuelve determinante para su consumo.
En las entrevistas realizadas a docentes y padres de familia, hay un reconocimiento de
estos alimentos como importantes y nutritivos, no obstante, señalan que una
presentación diferente podría facilitar su consumo. Uno de los docentes comenta que
además estas se sirven de una forma muy poco atractiva para los estudiantes, pues
solamente se le echa sal y se omiten los aderezos. En muchos contextos el consumo de
estos alimentos de por sí puede llegar a ser difícil (generalmente por hábitos
alimentarios), por lo que se evidencia que la forma de servirlos y presentarlos es clave

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para no empeorar esta percepción o fortalecer los prejuicios sobre las verdurasy
hortalizas.
requiere mejorarse. .Por otro lado, si bien para el caso de la atención a grupos étnicos
los lineamientos del programa señalan que se deben incluir en los ciclos de minutas y
listas de intercambio alimentos autóctonos y tradicionales, que respeten los hábitos
alimentarios, y frente a ello se hacen importantes esfuerzos, se identificó también la
necesidad de preparar y servir bien estos alimentos, es decir, que cuando lleguen a la
mesa de los NNAJ la presentación sea la óptima y corresponda con sus tradiciones. El
siguiente testimonio retrata algunas de estas dificultades:
“Milena comenta que los “flitars” deberían servirlos un poco más gordos y con menos
grasa. Comentan que son casi “incomibles” que “dan un poco de asco” y que no saben
para nada bien. Nos explican que los flitars son un alimento tradicional de la isla que
sirven en el horario de las meriendas y que se parecen a un pancake, pero que este se
frita, por esto tiene el riesgo de terminar siendo muy grasoso” (Estudiante,
microetnografía, 7 de septiembre de 2020)
De acuerdo con estos resultados, se evidencia que la forma en que los actores perciben
la presentación de los alimentos servidos en el PAE es muy importante para asegurar su
consumo, así como su percepción sobre la calidad de los alimentos, y por tanto, su
percepción sobre el Programa.
1.1.1 Percepciones sobre la composición
Se encontró que hay correspondencia en cuanto a la composición entre la minuta patrón
y lo que se les ofrece a los NNAJ, no obstante, es necesario rescatar que por condiciones
particulares de los territorios (transporte, disponibilidad de alimentos) en ocasiones
deben reemplazar por otros algunos de los alimentos señalados en la minuta.
Aunque los lineamientos del programa dejan establecidos unos ciclos de menú
(Resolución 29452 de 2017 pág.21), señalando que estos dependerán también de la
disponibilidad de alimentos regionales, los alimentos de cosecha, los hábitos culturales
y costumbres alimentarias, de manera general, se reitera que, aunque los platos son
balanceados, son poco variados, y los estudiantes señalan que se cansan de consumir
“lo mismo siempre”.
En uno de los diálogos establecidos con los actores durante las micro etnografías se
encontró que, en general, los NNJA, padres de familia y comunidad educativa saben que
el menú es diseñado por nutricionistas y que estos rotan cada 20 días, y que aún así,
existe insatisfacción frente a la variedad de los alimentos, resaltando la necesidad de
incluir menos cereales y más carnes y huevos durante la semana.

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Así mismo, se evidencia que a pesar de que los complementos tienen una composición
balanceada, esta percepción se ve afectada por las combinaciones entre los diferentes
alimentos ofrecidos. Especialmente, se hace referencia a combinaciones de lácteos,
cítricos y granos, lo cuales les producen a los NNAJ malestares estomacales. También
cuando se combina, por ejemplo, una harina (como la arepa) con un plátano o guineo,
aunque éste último puede ser fruta se percibe como una harina más.
De hecho, se hace especial énfasis en el desbalance de los platos con relación a las
harinas, es decir, que gran parte de la composición de los complementos tiene más
harinas que otros alimentos como frutas, verduras y proteínas, según algunos rectores,
docentes y manipuladoras, así como algunos actores de los entes de control. En las
entrevistas se identificó como un factor a mejorar, señalando que, aunque es un alimento
importante, la dieta no debería basarse en las harinas debido a que su consumo excesivo
afecta el rendimiento escolar de los NNAJ.
Yo cambiaria esas harinas por frutas, fruticas o yo me imagino que, si fuera para mis hijos
o un caldito con verduras, que eso tiene en el cronograma o sea que un caldito con
verdura o así no, siempre es arroz, frijol, lentejas, arepa, hojaldras, huevo.
(Manipuladorade alimentos, nivel municipal, entrevista Individual, 01 de septiembre de
2020)
Algunas de las entidades de control reconocen los aportes que el Programa puede hacer
para transformar las dietas alimentarias basadas principalmente en el consumo de
harinas, y que persisten por asuntos culturales (gustos, tradiciones) o territoriales
(posibilidad de acceso a otro tipo de alimentos).
Esto es particularmente relevante, pues el objetivo del Programa también es fomentar
estilos de vida saludables y mejorar la capacidad de aprendizaje, a través del suministro
de un complemento alimentario; en ese sentido, la percepción sobre el alto consumo de
harinas se vuelve un factor a mejorar, así como reevaluar en cada territorio y con cada
operador y equipo de nutricionistas. Es decir, por un lado, revisar cómo se está
construyendo el ciclo de menú, y por otro lado, hacer esfuerzos por generar procesos de
aprendizaje que le permitan a los NNJA y padres de familia reconocer en qué grupos
alimentarios se constituye cada alimento. Esto quiere decir, que también existe la
probabilidad de que exista desconocimiento sobre qué alimentos constituyen las harinas,
en este caso. .
Por otro lado, de manera general, se evidencia la importancia de la proteína en la
composición de los complementos, hay una valoración especial cuando se ofrece
proteína. Asimismo, aunque los entrevistados reconocen las dificultades de transporte
de alimentos en algunos de los territorios, de manera reiterada sugieren hacer mayores

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esfuerzos por incluir frutas en los complementos, justamente para garantizar alimentos
más balanceados.
Por último, las percepciones sobre la composición se ven afectadas por un factor
transversal a todo el programa, y es reconocer que estos alimentos justamente son
complementos, tal como señalan los Lineamientos del Programa (Resolución 29452 de
2017 pág.57), que la complementación alimentaria se refiere al suministro diario durante
el calendario escolar, de por lo menos una ración de alimentos, mas no reemplazan las
comidas principales; por tanto, aunque deben ser balanceados no representan una
fuente nutricional equiparable a la comida que se debe proporcionar en los hogares, pues
aunque es un programa de asistencia social alimentaria que busca contribuir a mitigar el
hambre, el objetivo principal es precisamente brindar un complemento alimentario que
incentive el acceso y permanencia al sistema educativo.

En relación con lo anterior, el hecho de que el complemento se equipare a alguna de las


comidas también afecta la percepción que tienen los actores sobre el complemento. Esto
sucede, principalmente con el complemento de la mañana, que se asume como un
desayuno por los miembros de la comunidad educativa (estudiantes, padres, docentes,
rectores y manipuladoras), quienes lo nombran de esta manera. En estos casos, algunas
composiciones de alimentos generan extrañamiento en los NNAJ, porque el
complemento no corresponde a lo que comúnmente comen en sus casas en las
mañanas.
Como se ha referido previamente, aunque los diferentes complementos alimentarios
corresponden al diseño y planeación de unos ciclos de menú que están basados en las
Minutas Patrón, y por tanto, se ajustan a unas necesidades calóricas y nutricionales, a la
disponibilidad de alimentos y a los hábitos culturales y costumbres, es cierto que esta
última algunas veces resulta ser la menos satisfactoria para los NNJA.
Particularmente esto sucede en el complemento del desayuno en la modalidad en sitio,
donde se encontró que existe una incongruencia entre sus hábitos y los alimentos
servidos; el comentario más recurrente hace referencia a las carnes (res y pollo) que se
sirven en la mañana y que parecen corresponder más a un complemento de almuerzo.
Si bien la Minuta establece que se deben servir carnes y huevos 3 veces a la semana, y
son alimentos muy valorados por los NNJA, sus recomendaciones, las de sus padres y
docentes, es que estos alimentos se ajusten más al tipo de desayunos que están
acostumbrados a recibir en sus hogares.
1.1.2 Percepciones sobre la cantidad
El MEN establece la Minuta Patrón según los grupos de edad definidos, de acuerdo con
las Guías Alimentarias para la población colombiana, que considera las características

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de crecimiento y desarrollo de cada periodo del ciclo vital, de 4 a 8 años; de 9 a 13 años;


y de 14 a 17 años. Esta sección hace énfasis en las percepciones de los actores
interpelados frente a la cantidad de alimentos por ración, revisando si esta corresponde
con sus expectativas.
Respecto a la percepción de los rectores sobre la suficiencia de los complementos, los
resultados de la encuesta muestran que el 57,5% considera que el(los) tipo(s) de
complemento(s) recibidos por los estudiantes son suficientes, teniendo en cuenta la
duración de la jornada escolar. Este porcentaje es significativamente mayor para las
sedes urbanas (con un 74,3%), que para las sedes de los otros dos estratos (55,4% en
sedes indígenas y 53,7% en sedes rurales). Además, al analizar esa percepción por el
tipo y cantidad de complementos que se entregan en cada sede se tiene que para las
sedes que reciben únicamente el complemento de la mañana la percepción positiva
sobre la suficiencia es del 50,9%. Para el caso de las sedes que solo reciben almuerzo
es del 62,5% y para las que reciben más de un complemento es del 72,3%. Teniendo en
cuenta esta percepción sobre la insuficiencia, a los rectores se les preguntó por la
capacidad que tiene su sede para proveer complementos adicionales. Los datos indican
que las sedes dependen en gran medida del PAE para dar alimentación a sus
estudiantes, ya que tan solo el 9,47% tuvieron la capacidad de proveer esos
complementos adicionales en el 2019.
Profundizando en los hallazgos sobre percepción, en las entrevistas se encontró que
aunque la Minuta Patrón se define de acuerdo con los grupos de edad, como se señaló
previamente, existe una inconformidad frente a las cantidades ofrecidas, manifestando
que algunos NNJA perciben recibir todos las mismas cantidades sin distinción de edad.
En las micro etnografías realizadas se identificó insatisfacción por parte de los NNJA y
de los padres de familia sobre las cantidades de carnes que se ofrecen a cada grupo
etario, es decir, que perciben que todos reciben la misma porción de proteína;
nuevamente se reitera el valor que se le otorga a la presencia de las carnes en los
complementos alimentarios, y en este apartado haciendo énfasis a la porción ofrecida.
Un niño de preescolar va más que todo por esto del dulce y eso, ellos no comen mucho.
Pero, en cambio a un niño de bachillerato ¿Cómo van a comparar esas raciones? con las
de preescolar con las de bachillerato”. (Padre, entrevista individual, 10 de septiembre de
2020)
No obstante, se evidencia que esto también depende de los hábitos de cada uno de los
NNAJ, es decir, que hay quienes ingieren muchas más cantidades de alimentos que
otros, por tanto, no llegan a sentirse satisfechos con la cantidad por porción ofrecida en
los complementos. Se identifica que la cantidad por porción se entrecruza con temas de

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focalización. Como ya fue bien explicado previamente en este documento, dicha


focalización se ajusta a las necesidades de los territorios, en la medida en que se
priorizan los NNAJ más vulnerables de acuerdo con los criterios establecidos. No
obstante, en algunos casos, en las instituciones, las raciones se distribuyen entre la
totalidad de estudiantes presentes.
Existen regiones en las que los estudiantes deben recorrer grandes distancias desde sus
casas hasta el colegio, lo cual les genera un gasto adicional de energía, por lo que las
cantidades de alimentos ofrecidas en el programa no son suficientes para suplir el gasto
calórico de estos grupos poblacionales. Si bien el programa define que son
complementos alimentarios, en los hogares donde se presentan estas condiciones, el
PAE se presenta menos como un asunto de permanencia y acceso y más como un
elemento de supervivencia. Esta percepción es compartida por varios actores en el
departamento de la Guajira, tanto por los equipos PAE como por los miembros de las
comunidades educativas.
“(…) un niño remando hora y media, por mucho que el padre de familia le dé su buen
desayuno, hora y media remando ya llegan a la escuela con hambre. Entonces 30 gramos
de arroz, 40 gramos de arroz, para un niño son dos cucharadas. Pues digamos de ahí,
esperar al mediodía y ¿volver a remar hora y media? Los programas y las estrategias son
muy buenas, pero también deben tener en cuenta las condiciones de cada territorio”
(Funcionario, nivel departamental, entrevista grupal, 19 de agosto de 2020).
Se evidencia de manera generalizada que las expectativas frente a los complementos se
ven afectadas por la forma en que se está entendiendo el Programa. La distancia entre
el complemento y una comida del hogar determinan en la mayoría de los casos si la
cantidad del complemento se percibe de forma negativa o positiva. También se puede
observar que a pesar de que hay quienes tienen está claridad respecto al Programa,
prevalece una percepción de que las cantidades podrían mejorar, que en la mayor parte
de los casos se relaciona con ciertas condiciones económicas muy álgidas.
1.1.3 Percepciones sobre la calidad
Se evidencia que la temperatura en que se sirven los alimentos es un elemento
fundamental en la constitución de las percepciones de los estudiantes sobre la calidad
del complemento alimentario, y que esto tiene una particular conexión con las formas en
que se sirven sus alimentos en casa. La percepción general es que los alimentos en la
casa tienen una mejor temperatura, ya sea porque están bien calientes o fríos, según
sea el caso (hay una percepción negativa del huevo servido frío o de la leche
achocolatada servida a temperatura ambiente, por ejemplo).
En esa misma línea, las variaciones en la preparación o marca de alimentos frente a los
que compran y consumen en sus hogares afecta la construcción de percepciones sobre

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la calidad, esta percepción es igual de importante para las dos modalidades, es decir
tanto para la preparada en sitio como para la industrializada... Esto quiere decir que la
familiaridad con los alimentos es un factor fundamental en las percepciones sobre la
calidad de los complementos. Se identifica entonces una intersección entre los hábitos
alimentarios del hogar y calidad, donde los alimentos preparados dentro del PAE pueden
llegar a ser percibidos como de mala calidad cuando difieren de las preparaciones en
sus hogares.
“Pero, entonces ahora uno ve que es una leche distinta, es una leche que jamás habían
dado. Mi hijo que la consume me dice: mami esa leche no me gusta. Es una leche distinta.
He escuchado comentarios también, otra niña que estuvo en el colegio me dice de las
tres raciones. las tres bolsas de leche mi mamá las tiene en la casa porque esa leche no
sé, nos da miedo que nos vaya a hacer daño porque es una leche distinta a la que
consumimos acá en la isla ¿si ve? esas cosas hay que verlas también” (Padre, entrevista
individual, 10 de septiembre de 2020).
Por otro lado, la percepción sobre la calidad también se relaciona con los hábitos
culturales de consumo. Frente a este punto vale la pena presentar algunos de los
resultados de la encuesta acerca de los lineamientos diferenciales para el PAE indígena.
Durante la fase de alistamiento, el 49% de los rectores de sedes con atención a población
mayoritariamente indígena consideraron que no se tuvieron en cuenta los hábitos y
saberes propios del pueblo indígena al momento de diseñar los ciclos de menús. Ya en
la fase de ejecución, el 45.27% de los rectores expresó que más del 80% de los
complementos entregados se ajustó a los hábitos y saberes alimentarios propios de la
cultura indígena. Por el contrario, el 13.23% dijo que menos del 20% de los
complementos se ajustaba a esas características.
Las frutas aparecen como un tema relevante, pues como se ha señalado previamente
son un elemento clave para garantizar una alimentación balanceada. No obstante, en
algunos territorios la calidad de las frutas se ve afectada porque en algunos casos se
entregan muy maduras y en otros muy verdes, dificultando o impidiendo que los NNAJ
puedan o quieran consumirlas. Esto es particularmente crítico en las sedes más
distantes, pero también es posible afirmar que hay operadores que hacen un mayor
esfuerzo que otros para que las frutas se puedan ofrecer en su estado de maduración
óptimo.
Como ya fue mencionado previamente, es evidente la importancia del rol de las
manipuladoras, y en particular para garantizar que los alimentos sean percibidos de
calidad; la manera en que se cocina o sazonan influye determinantemente. Por supuesto,
en el caso de la modalidad industrializada es diferente, en donde las percepciones sobre
calidad recogidas en el trabajo de campo fueron muy poco relevantes para NNJA y más
bien, resaltaron la necesidad de brindar mayor variedad en los alimentos ofrecidos.

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Particularmente, en La Guajira la percepción sobre la calidad de los complementos se


ve totalmente permeada y afectada, por lo ya mencionado anteriormente, y es la
coloración verde de los huevos. De acuerdo con lo explicado por las manipuladoras, esta
coloración se adquiere por las verduras que se incluyen en los huevos, debido a las
indicaciones dadas por las nutricionistas. Otras explicaciones señalan que la coloración
es debido a un manejo de temperaturas.
1.1.4 Hábitos
Los lineamientos del PAE señalan que, dentro de los objetivos del Programa, además de
contribuir al acceso y permanencia escolar, hay un especial enfoque en fomentar estilos
de vida saludables. Se encontró que los complementos ofrecidos a los NNAJ basados
en el menú que se diseña por lo menos cada 20 días, cumplen con lo establecido en las
minutas en cuanto a frutas y verduras.
No obstante, esto no asegura que los NNAJ consuman estos alimentos, ya sea por las
calidades o por la forma en que son servidos o presentados. Sin embargo, en el discurso
de estudiantes, profesores y padres de familia se evidencia que hay reconocimiento de
lo que constituye un plato saludable y balanceado; por ejemplo, se hace permanente
énfasis en la necesidad de incluir otros alimentos más allá de las harinas. En el caso de
los NNAJ reconocen que el PAE intenta reproducir hábitos alimentarios saludables,
aunque en algunos casos, como ya se ha señalado, se queda un poco corto.
Vale la pena resaltar el caso especial de las gaseosas y refrescos, debido a que
representa muy bien una fuerte contradicción entre los hábitos saludables que también
se busca promover en el Programa y entre lo que realmente desean muchos de los
estudiantes, estos productos son reconocidos por parte de los NNAJ como alimentos no
saludables por su alto contenido de azúcar. Frente a este alimento, aunque reconocen
sus pocas contribuciones nutricionales, la mayoría reconoce que lo consumen con
frecuencia en sus casas y que les gusta muchísimo, por lo que no les molestaría que
fuera incluido en el PAE. Sin embargo, son conscientes que esto nunca sucedería.
Por otra parte, se identificó una tensión entre quienes se encargan del conocimiento
técnico (nutricionistas) y el conocimiento común de actores como los padres,
particularmente en cuanto a lo que culturalmente se reconoce como sano o no. Distintos
actores señalaron no entender de qué manera la minuta o lo que se servía en el PAE era
una ración saludable. Esto sobre todo se observa en el aspecto de las cantidades
ofrecidas por el PAE. Muchos padres, pese a que reconocen que el PAE es un
complemento alimentario, insisten en que la ración no logra dejar satisfechos a sus hijos,
por lo que debería aumentarse la comida que les sirven. Se insiste en este aspecto a
pesar de que reconocen que lo importante no es llenar, sino servir alimentos con
propiedades nutricionales adecuadas.

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A partir de la encuesta se refuerza lo anterior puesto que en el 30% de las sedes de la


muestra, el rector manifestó que ni la sede ni la institución educativa a la cual está

Profesores y rectores, reconocen que hay grandes retos en cuanto a seguir fomentando
buenos hábitos en la alimentación, particularmente en incluir frutas, verduras, ensaladas
y adicional, la disposición de los NNAJ a la hora de comer. En pocos casos y de manera
muy tímida, se encontró evidencia sobre acciones adicionales a la entrega de las
raciones, tendientes a promover hábitos saludables entre los estudiantes y sus familias.
En algunas instituciones educativas se encontró que se realizaban talleres o actividades
periódicas sobre la importancia de tener una dieta balanceada de alimentos. Se definían
como pequeños festivales sobre la gastronomía en la que se invitaba a los estudiantes
a compartir alimentos junto al resto de la comunidad educativa. Estos espacios se
organizaban de manera independiente a las actividades del PAE y correspondieron a
gestiones autónomas de algunas instituciones educativas.
En consecuencia, las percepciones que existen sobre los complementos alimentarios
son fundamentales para cumplir el gran objetivo del PAE, es decir, aportar al acceso,
permanencia y calidad educativa de los y las estudiantes que asisten a instituciones
educativas oficiales en el país. Si bien se quiere contribuir a la transformación de hábitos
alimentarios hacia hábitos más saludables el gran objetivo otro. En ese sentido, las
opiniones de los NNJA, padres de familia y comunidad educativa son elementos
determinantes en el logro de este gran objetivo del Programa.
El trabajo de campo realizado permitió evidenciar que todo lo que tiene que ver con que
a los NNJA no les gusten los alimentos servidos es de suma importancia, pues al final
del día el gran propósito es que ellos y sus familias valoren tanto el PAE que la acceso y
permanencia sea garantizado por dicha valoración.
En ese sentido, aunque temas de presentación, temperaturas, sabores o gustos puedan
interpretarse como asuntos superficiales o irrelevantes, lo cierto es que afectan la
totalidad del Programa; es decir, que atender todos los cuellos de botella que aparecen
al final de la cadena es fundamental, ya sea por falta de flexibilidad del Programa en
cuanto a las Minutas, o a la necesidad de generar mayor control sobre los operadores, o
ya sea por mejorar las condiciones laborales de las manipuladoras.
En otras palabras, aunque la operación del Programa tiene grandes retos por resolver,
mientras los NNJA reciban unos complementos que les guste y les genere satisfacción
el objetivo del Programa está siendo alcanzado. Por tanto, resulta esencial atender y
enfocarse en la experiencia que tienen los NNJA con los complementos alimentarios,
pues esta experiencia y percepciones impactan sobre todo el Programa y permiten
llevarlo a alcanzar su objetivo final: garantizar acceso y permanencia en el sistema
educativo.
Rol y resultados del CAE y otros mecanismos de control social
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adscrita la sede hacían parte de algún CAE. Este porcentaje es significativamente menor
para las sedes urbanas y para las sedes con mayor número de estudiantes. Asimismo,
el nivel de participación de las sedes en los CAE esta correlacionado positivamente con
la facilidad en cuanto a vías de acceso.
Los resultados cuantitativos además indican que solo el 42.9% de las sedes con CAE
cumplen a cabalidad con los requerimientos de conformación, resultado que es
comparativamente menos favorable para las sedes más pequeñas, para las que tienen
mayor dificultad en cuanto a sus vías de acceso y para las sedes de los estratos rural e
indígenas de La Guajira24. Además, como se puede observar en la gráfica 5 del Anexo
1, el perfil que más está presente en este comité es el de los padres de familia (93.3%),
seguido por el rector (87.6%) y por los docentes (77.3%).
Por último, los lineamientos también establecen que el comité se debe reunir mínimo una
vez cada dos meses para discutir los temas relacionados con la ejecución del PAE. Con
esto en mente, en la mayoría de los casos las reuniones se daban con una periodicidad
cercana a la requerida. Por ejemplo, teniendo en cuenta el total de sedes donde el rector
reportó que sí hacían parte del CAE, el 37.05% ejecutaban las reuniones una vez al mes,
el 47.36% una vez cada tres meses y solo el 14.9% lo hacía con una frecuencia menor25.
El nivel de cumplimiento es mayor para las sedes del estrato indígenas de La Guajira, ya
que en el 74% de estas sedes las reuniones se hacían mensualmente. El cumplimiento
de este requisito se debe a que los aspectos que se revisan en la supervisión es que se
conformen y que se reúnan en la periodicidad establecida, pero no hay indicadores de la
gestión del CAE.
3 COMPONENTE DE RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN
3.1 Población atendida
Desde su transferencia al MEN la alimentación escolar en el país ha crecido de manera
importante. Los datos administrativos indican un crecimiento en el número de alumnos
beneficiados con algún tipo de alimentación escolar entre el 2012 y 2019. Mientras que
en 2012 tan solo 809,999 (9.2%) estudiantes estaban reportados en el sistema como
receptores de algún complemento alimentario, este número llegó a 5,628,073 (68%) en
2019 (cabe destacar que este incremento puede estar sobrestimado, ya que previo a
2018 hay un sub reporte en el número de beneficiarios en SIMAT, aunque no se
evidencia un salto significativo a nivel nacional a partir de este año). Estos datos
corresponden al total de individuos inscritos en el sistema público educativo colombiano
sin tener en cuenta la edad o el grado en el que asisten. La Gráfica 2 muestra cómo ha
sido la evolución de la cobertura tanto de alumnos beneficiados por el PAE (panel a) o
por cualquier tipo de alimentación escolar (panel b), respectivamente. Como es posible

24 En la tabla 37 del Anexo 1 se puede detallar los resultados de esta variable por los distintos grupos de
interés.
25 El 13.7% lo hacia una vez al semestre, 1.1% una vez al año y el 0.1% reportó que nunca se reunían.

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observar, el aumento en cobertura del PAE ha sido particularmente pronunciado desde


el año 2014, siendo el número total de alumnos atendidos un poco menor que si se
tuviese en cuenta cualquier tipo de alimentación escolar. Si se tiene en cuenta cualquier
tipo de alimentación, panel b, el aumento en cobertura ha sido constante mostrando los
esfuerzos del gobierno en alcanzar la mayor cantidad de alumnos posibles.
Gráfica 2. Evolución del PAE y la AE 2012-2019

Panel a – Evolución PAE Panel b – Evolución AE


Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

La Tabla 9, por su parte, detalla el porcentaje de los diferentes tipos de raciones que
recibe un estudiante al menos una vez en el año entre 2012 y 2019. Como se observa,
mientras que en el 2012 el 90% de alumnos no recibía ninguna ración, en 2019 este
porcentaje bajó al 27%. Esta disminución se explica por el aumento en el número de
raciones entregadas, particularmente por el número de estudiantes que reciben un tipo
de ración. Para el 2019, la mayoría de los estudiantes beneficiarios recibieron un tipo de
ración. El aumento en el número de estudiantes que reciben dos raciones fue de 400%,
llegando a 10.8% de estudiantes del sector oficial beneficiados.
Tabla 9. Distintos tipos de raciones entregadas a los alumnos 2012-2019

Número de Raciones
AÑO
0 1 2 3 o más

2012 90.00% 7.50% 2.10% 0.40%


2013 82.90% 12.70% 3.70% 0.70%
2014 73.30% 20.70% 5.20% 0.70%
2015 60.60% 28.90% 5.80% 4.70%
2016 53.60% 37.00% 6.60% 2.80%
2017 45.60% 45.60% 8.00% 0.80%
2018 31.00% 57.60% 10.30% 1.10%

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2019 27.20% 61.50% 10.80% 0.60%


Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

3.1.1 La focalización dentro del PAE


Aunque los datos acerca de la cobertura general del PAE y su evolución en el tiempo
son interesantes, es importante entender las características de las escuelas y los NNAJ
que son focalizados por el programa. La Resolución 29452 de 2017, explicada
anteriormente, es muy clara respecto a cuáles son los estudiantes que deben ser
priorizados por este programa gubernamental. De acuerdo con ella, la selección de las
NNAJ beneficiarios por parte del Comité de Alimentación Escolar debe seguir los
siguientes criterios: i) estudiantes que hagan parte del programa de Jornada Única en el
área rural y urbana; ii) estudiantes de áreas rurales matriculados que se encuentren
cursando transición y primaria, empezando por población étnica, población con
discapacidad y finalmente estudiantes que estén cursando básica secundaria y
educación media; iii) estudiantes de zonas urbanas matriculados que se encuentren
cursando transición y primaria, empezando por población étnica y población en condición
de discapacidad; y finalmente, iv) estudiantes de zonas urbanas matriculados y que
clasifican en los puntajes de SISBEN establecidos. Siempre deben focalizarse NNAJ bajo
la condición de víctimas en cualquier zona y grado.
La Gráfica 3 presenta la evolución de la cobertura de AE y del PAE de acuerdo con el
primer criterio de focalización relacionado con la jornada escolar. Los datos del SIMAT
permiten identificar la Jornada única en el país a partir del año 2015. De acuerdo con
estos datos, la matrícula de estudiantes en este tipo de jornada ha venido
incrementándose desde 324,739 (4%) estudiantes en 2015 a 1,145,195 (15%)
estudiantes entre grados 0 y 11 en 2019. Además, como se observa en la gráfica, es
claro que efectivamente el programa ha buscado focalizar los estudiantes de acuerdo
con este criterio. Mientras en 2015 el porcentaje de estudiantes en Jornada única
beneficiados por el PAE ascendía a 128,087 (39.40%) para 2019 este número alcanzó
1,040,4315 (90.90%). Por el contrario, estos mismos números para estudiantes de otras
jornadas fueron 2,925,800 (39.40%) y 4,522,406 (69.70%), respectivamente. Como se
observa en la gráfica 3, la cobertura es marginalmente menor cuando se restringe a este
tipo de complementos. Específicamente en 2019, la cobertura de alumnos en jornada
continua ascendió a 77% y 56% en jornada única y otro tipo de jornada respectivamente.

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Gráfica 3. Cobertura de la AE y el PAE de acuerdo con el tipo de jornada al que


asiste el NNAJ

Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

El siguiente criterio de focalización de acuerdo con la Resolución 29452 de 2017 es la


cobertura de instituciones ubicadas en zonas rurales. Como se observa en la Gráfica 4,
aunque la cobertura de estudiantes beneficiados por algún tipo de alimentación escolar
ha aumentado en ambas zonas, este aumento es mayor y alcanza una mayor cobertura
en las zonas rurales. De acuerdo con los datos del SIMAT de 2019, de los 2,171,702 de
estudiantes que estaban asistiendo a una IE rural, 1,875,429 (86.40%) recibieron algún
tipo de alimentación escolar. En las zonas urbanas, por el contrario, 3,687,408 (67.5%)
de estudiantes que asistían a un IE recibieron este tipo de apoyos. El panel b de la
Gráfica 4 muestra la cobertura específica del PAE. En este caso, en el 2019 la cobertura
del PAE en zonas rurales alcanzó el 81.1% mientras que en las zonas urbanas fue del
50%.

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Gráfica 4. Cobertura de la AE y el PAE de acuerdo con la zona en la que asiste el


NNAJ

Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

La Resolución 29452 de 2017 menciona que a los escolares víctimas del conflicto
armado se les debe atender en su totalidad. La
Gráfica 5 presenta la evolución de la AE y el PAE de acuerdo con si el estudiante es
víctima o no del conflicto armado basado en la información del SIMAT. La cobertura de
estudiantes beneficiados por algún tipo de alimentación escolar ha aumentado para los
estudiantes víctimas y no víctimas a lo largo del tiempo, teniendo un porcentaje de
cobertura muy similar entre los dos grupos. Según datos del SIMAT en 2019, de los
579,963 estudiantes que se autorreconocen como víctimas, 416,326 recibieron algún tipo
de alimentación escolar (72%), mientras que de los estudiantes no víctimas del conflicto
armado, 5,146,511 (73%) recibió algún tipo de alimentación escolar. En este caso, en el
2019 la cobertura del PAE para estudiantes víctimas del conflicto armado alcanzó el 63%
mientras que para los no víctimas fue del 59%.
Gráfica 5. Cobertura de la AE y el PAE para víctimas del conflicto

Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

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Finalmente, la Gráfica 6 muestra cómo ha evolucionado la cobertura alimentaria de


acuerdo con el nivel escolar al que asiste el estudiante. La reglamentación es clara
también que se deben priorizar aquellos estudiantes en educación inicial y básica por
encima de los de secundaria. Como queda claro, los encargados de focalizar el programa
sí están cumpliendo con el mandato ya que la diferencia en tasas de cobertura es de
cerca de 16 puntos porcentuales, una tendencia que se ha mantenido relativamente
constante a lo largo de los años. En 2019, mientras el 80% de los niños inscritos en el
sector oficial en educación inicial o primaria recibieron algún tipo de alimentación, este
porcentaje para aquellos en educación secundaria llegó al 64%. En relación con la
cobertura del PAE, específicamente estos porcentajes fueron 66.4% y 51.4%,
respectivamente.
Gráfica 6. Cobertura de la AE y el PAE de acuerdo con el nivel educativo al que
asiste el NNAJ

Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

3.1.2 La recepción de la alimentación escolar bajo modelos de probabilidad lineal


Es posible formalizar el análisis gráfico de focalización a través de la estimación de un
modelo de regresión multinivel sobre la probabilidad de que cada estudiante sea
beneficiario del programa. Específicamente, es posible identificar si las características
mencionadas en los criterios de priorización tienen una incidencia directa sobre la
probabilidad de recibir AE (𝑅𝑒𝑐𝑖𝑏𝑒 𝐴𝐸𝑠 ), es decir, que tengan un efecto estadísticamente
significativo sobre dicha probabilidad. En otras palabras, el análisis de probabilidad lineal
verifica a través de la inclusión de las variables dummy mencionadas en la
reglamentación si la focalización cumple con ella o no. Así el modelo estimado es:
𝑅𝑒𝑐𝑖𝑏𝑒𝐴𝐸𝑖𝑡 = 𝛼0 + 𝛼2 𝑀𝑢𝑗𝑒𝑟𝑖 + 𝛼3 𝐸𝑑𝑎𝑑𝑖𝑡 + 𝛽1 𝐽𝑜𝑟𝑛𝑎𝑑𝑎𝑈𝑖𝑡 + 𝛽2 𝑅𝑢𝑟𝑎𝑙𝑖𝑡 + 𝛽3 𝑃𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑎𝑖𝑡
+ 𝛽4 𝐸𝑡𝑛𝑖𝑎𝑖𝑡 + 𝛽5 𝐷𝑖𝑠𝑐𝑎𝑝𝑎𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑𝑖𝑡 + 𝛽6 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜2𝑖𝑡 + 𝛽7 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜3𝑖𝑡
+ 𝛽8 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜4 − 6𝑖𝑡 + 𝛽9 𝑉𝑖𝑐𝑡𝑖𝑚𝑎𝑖𝑡 + 𝛿𝑠 + 𝜀𝑖𝑡
(1)
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La variable dependiente (𝑅𝑒𝑐𝑖𝑏𝑒𝐴𝐸𝑖𝑡 ) es una variable dicótoma que indica si el


estudiante i en el año t recibe algún tipo de alimentación escolar. Además, las variables
independientes (a nivel de estudiante y de tiempo) son: 𝑀𝑢𝑗𝑒𝑟𝑖 que indica una dummy
que indica que el estudiante es mujer; 𝐸𝑑𝑎𝑑𝑠𝑡 que representa la edad del estudiante;
𝐽𝑜𝑟𝑛𝑎𝑑𝑎𝑈𝑖𝑡 que indica una dummy si el estudiante asiste a la sede en jornada única,
𝑅𝑢𝑟𝑎𝑙𝑖𝑡 es una dummy que indica que la sede a la que asiste el estudiante está en una
zona rural, 𝑃𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑎𝑖𝑡 que indica una dummy igual a uno si el nivel de enseñanza en el
que está matriculado el estudiante es el inicial o en primaria, 𝐸𝑡𝑛𝑖𝑎𝑖𝑡 y 𝐷𝑖𝑠𝑐𝑎𝑝𝑎𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑𝑖𝑡 que
indican dummy igual a uno si el estudiante pertenece a una etnia o tiene algún tipo de
discapacidad, si es víctima del conflicto, 𝑉𝑖𝑐𝑡𝑖𝑚𝑎𝑖𝑡 , así como las dummys de estrato
socioeconómico. Para cada una de ellas, los coeficientes indican la diferencia en la
probabilidad de focalización de cada una con la categoría excluida respectiva. Por
ejemplo, para las dummys del estrato socioeconómico al que pertenece el estudiante el
grupo de control serán aquellos individuos de familias de estrato 0 y 1. Las variables 𝛿𝑠
identifican dummys de sede educativa s que permite controlar por las características
constantes en el tiempo que todos los estudiantes de esa sede tienen en común.
Finalmente, 𝜀𝑖𝑡 representan los errores que en las regresiones llevadas a cabo estarán
anidados a nivel de sede educativa de los estudiantes.
La Tabla 10 resume los resultados cuando la especificación (1) se estima a través de
mínimos cuadrados ordinarios asumiendo por tanto un modelo de probabilidad lineal. Los
datos utilizados corresponden a aquellos de 2019 y como se puede observar cada
variable de interés se va incorporando de manera escalonada para entender cómo se
correlacionan cada una de estas características con la probabilidad que el estudiante i
reciba algún tipo de alimentación escolar en dicho año. Como es posible observar, la
regresión se estima utilizando información de 7,636,934 estudiantes que cuentan con
información para cada una de las variables anteriormente explicadas. Lo modelos 6 y 7
son los más completos al incluir todas las variables. La diferencia entre ellos es que el
modelo 7 incluye los efectos fijos de sede lo que permite controlar por las características
no observables pero contantes en cada sede en el tiempo.
De acuerdo con los últimos dos modelos, la probabilidad de recibir alimentación escolar
en el 2019 es casi igual entre hombres y mujeres, tan solo marginalmente menor si el
estudiante es mujer (equivalente a menos del 0.2%). Congruente con las tablas y graficas
anteriores, la probabilidad de recibir alimentación escolar aumenta si la sede a la que
asiste el estudiante tiene jornada única o está ubicada en una zona rural. Estas dos
características están altamente correlacionadas con ser beneficiario de este programa
con efectos de 24 y 16 puntos porcentuales, equivalentes a un aumento en la
probabilidad de 39% y 26% respectivamente. De manera esperada también, estudiantes
más jóvenes o que estén cursando educación inicial o primaria tienen mayor probabilidad
de ser beneficiarios del programa. Comparados con estudiantes en secundaria, los de
educación inicial y primaria tienen una probabilidad 13 puntos porcentuales (20%) más
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alta de ser focalizados por el programa. Aunque pertenecer a una etnia, ser víctima del
conflicto o tener discapacidad está positivamente correlacionado con esta probabilidad
también, la fuerza de esta correlación no es tan alta una vez controlado por las demás
características. Finalmente, las últimas tres dummys que controlan por el nivel de riqueza
del estudiante dejan claro que el programa llega con mayor probabilidad a aquellos
pertenecientes a familias de estrato 0 y 1, disminuyendo la correlación de manera
importante a medida que el estrato socioeconómico de la familia aumenta.
Tabla 10. Probabilidad de que el estudiante reciba alimentación escolar en 2019

(1) (2) (3) (4) (5)


VARIABLES Alimentación Escolar

Genero Mujer -0.014*** -0.007*** -0.007*** -0.007*** -0.002***


(0.002) (0.002) (0.002) (0.002) (0.000)
Edad -0.018*** -0.005*** -0.005*** -0.005*** -0.005***
(0.001) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000)
Victima conflicto -0.001 -0.001 -0.001 0.001 0.006*
(0.006) (0.006) (0.006) (0.006) (0.003)
Jornada Única 0.242*** 0.244*** 0.244*** 0.285***
(0.007) (0.007) (0.007) (0.013)
Zona Rural 0.174*** 0.165*** 0.169***
(0.006) (0.006) (0.006)
Nivel Primaria 0.138*** 0.134*** 0.134*** 0.138***
(0.006) (0.006) (0.006) (0.006)
Pertenece Etnia 0.055*** 0.059*** 0.007***
(0.007) (0.007) (0.002)
Tiene Discapacidad 0.030*** 0.029*** 0.028***
(0.005) (0.005) (0.002)
Estrato 2 0.031*** -0.010***
(0.005) (0.001)
Estrato 3 -0.012 -0.023***
(0.009) (0.001)
Estrato 4-6 -0.095*** -0.050***
(0.010) (0.003)

Observaciones 7,636,987 7,636,987 7,636,987 7,636,987 7,636,934


R-cuadrado 0.022 0.101 0.103 0.104 0.606
Promedio variable .728 .728 .728 .728 .728
Efecto fijo sede No No No No Si
Nota: N.A indica que la categoría respectiva no aplica. La variable dependiente es una dummy igual a uno
si el estudiante i en el año t recibe alimentación escolar y cero en caso contrario. Todas las variables
independientes excepto la edad son dummys categóricas que iguales a uno para la categoría enunciada
y cero en caso contrario. Errores estándar anidados a nivel de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, *
p<0.1. Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

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3.1.3 Dificultades en la focalización


Como se ha expresado en la sección de focalización del componente de operaciones, los criterios
establecidos por el lineamiento generan posiciones diferenciadas entre los diferentes actores
tanto en el nivel nacional y territorial como en el nivel de las instituciones educativas. Las
diferencias radican, sobre todo, en determinar si en realidad estos criterios si son adecuados
para seleccionar a los NNJA que más lo necesitan o si, por el contrario, el complemento debería
ser recibido por los estudiantes de acuerdo con otros postulados y en otro orden. Lo anterior,
junto al bajo conocimiento de los rectores del orden exacto en que se deben aplicar los criterios,
genera que no haya claridad en la selección de titulares de derecho. Se encontraron reacciones
distintas frente a la focalización por jornada única y por rango etario, mientras que en general la
mayoría actores aprueban los criterios que privilegian las zonas rurales e indígenas por sobre la
urbana. En suma, la gran mayoría de actores recomienda que el programa apunte hacia la
universalidad de la cobertura, y por ello, ya en algunas IE se toman decisiones respecto a este
ideal. En esta sección se profundiza en los resultados cotidianos de estos criterios, así como la
experiencia de las comunidades educativas frente al asunto.
Es muy común que en las instituciones educativas donde no están focalizados todos los
estudiantes, los rectores y directivos decidan rendir los complementos alimentarios para
que de esta manera se logre la cobertura total de todos los estudiantes del colegio. Esto
se presenta, sobre todo, en las instituciones educativas donde se percibe una mayor
necesidad de parte de los estudiantes, que por lo general corresponden con las zonas
rurales. Esto se describe por el resto de los actores como una irregularidad, pues se está
entregando una ración menor a quienes ya están focalizados, pero en cierta medida se
entiende por la situación de muchos de estos contextos.
“[…] lo otro que pasa es que a veces al colegio no se le focalizan todo los cupos entonces,
hay alimentos para 150, pero el rector da la orden a la manipuladora que debe hacer para
los 200, entonces claro, nos llega a nosotros una visita de alguna empresa de control y
nos dice usted a este niño le están entregando los gramajes que no corresponden a la
minuta, y nos vamos a ver qué fue lo que paso, y lo que pasó fue que cogieron la comida
y la dividieron para más niños, entonces claro no alcanza, no da el gramaje (Operador,
nivel departamental, entrevista grupal, 12 de agosto de 2020).
Por otro lado, existe una debilidad en los procesos administrativos de actualización de
las matrículas en el SIMAT. Según describen los rectores, este proceso se da cada
mínimo 3 meses, por lo que señalan que siempre hay un desfase entre la matrícula real
y los datos del sistema. En consecuencia, en algunas sedes educativas no se realiza la
asignación de recursos para cumplir con la cobertura total de los NNAJ sujetos de
focalización por lo que algunos reciben su complemento alimentario hasta tiempo
después. En algunas instituciones educativas, durante estos meses de desfase, tanto los
directivos como los administrativos y docentes prefieren financiar los complementos con
sus propios recursos antes que dejar de proveer la alimentación escolar. Asimismo, están
pendientes diariamente para reasignar los complementos de aquellos NNAJ focalizados
que no asistan al colegio.
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Algunos equipos PAE y operadores hacen énfasis en que la responsabilidad de


actualizar la información en el SIMAT recae principalmente en los rectores. Aseguran
que cuando estos desfases ocurren se debe a que los rectores de las instituciones
educativas no están cargando la información a tiempo de las nuevas matrículas. Como
consecuencia, los operadores llegan a los colegios con una cantidad determinada de
complementos y en realidad se necesita una distinta, algo más elevada. Algunos
operadores también aseguran que es muy común que las instituciones educativas
tampoco retiren a aquellos NNAJ que ya no están matriculados en la institución. Los
operadores aseguran que en estos casos les toca ajustar manualmente la cantidad
exacta de los complementos mientras la institución realiza la actualización. En algunos
casos los operadores señalan que la interacción con las instituciones educativas frente
a este ámbito de la focalización presenta tensiones. Esta debilidad en cuanto a la
coordinación y comunicación agrava aún más la situación de la población flotante, porque
este fenómeno agudiza la inexactitud de los datos.
“Digamos a uno le toca es enfrentarse al rector, rendirle pleitesía […] la entidad [dice que]
no, “entiéndase con ellos” […] entonces, está uno muy sometido a lo que digan ellos,
adicionalmente, que lo ponen a perder plata, son bien desorganizados en este tema […]
de la focalización. .” (Operador, nivel departamental, entrevista Individual, 27 de agosto de
2020).
3.2 Percepciones sobre el complemento alimentario
3.2.1 Percepciones sobre la presentación
La presentación de los complementos alimentarios es clave en los imaginarios que se
construyen sobre el programa en general. Por percepciones sobre la presentación, esta
evaluación se refiere a cómo los actores perciben qué tan atractivos o apetitosos son los
alimentos servidos en el PAE en términos visuales. Esta percepción es importante
porque las formas en que son servidos y presentados los alimentos afectan incluso el
hecho de que los NNAJ lleguen a probar los alimentos, y por tanto afectar la percepción
general que tienen del PAE.
Los lineamientos del programa (Resolución 29452 de 2017 pág.20), establecen que para
cumplir con el aporte de energía y nutrientes definidos, existe la Minuta Patrón a través
de la cual se planifica la alimentación para cada uno de los grupos de edad de los niños,
niñas y adolescentes beneficiarios. Esta minuta establece unos valores calóricos y
nutricionales para cada grupo etario, en los cuales se basa el desarrollo de cada uno de
los ciclos de menú.

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Tabla 11. Valores calóricos y nutricionales de la minuta patrón – ración preparada


en sitio
Requerimiento Caloría Proteína Grasas Carbohidr Calcio Hierro
promedio K Cal G g atos mg mg
g
4 años - 8 años y 11 1518 53,1 50,6 212,5 800 6,2
meses
9 años - 13 años y 2245 78,6 74,8 314,3 1100 8,7
11 meses

14 años - 17 años y 2856 100,0 95,2 399,9 1100 11,8


11 meses
Fuente: Lineamientos del programa (Resolución 29452 de 2017 pág.619)

La minuta patrón se establece para cada modalidad, definiendo la presencia de alimentos


específicos:
Tabla 12. Alimentos en la minuta patrón
1) Bienestarina (si aplica, todos los días)
1) Lácteos (todos los días)
Ración para preparar en el sitio - 2) Carnes, huevos, quesos y leguminosas (3
desayuno – veces/semana)
3) Cereal y acompañante (todos los días)
4) Fruta (2 veces/semana)
5) Azúcares (todos los días)
6) Grasa (todos los días)

1) Bienestarina (si aplica, todos los días)


2) Sopa o crema (todos los días)
Ración para preparar en el sitio – 3) Carne, huevo o leguminosas (3 veces/semana)
almuerzo 4) Cereal (4 veces/semana)
5) Tubérculo (4 veces/semana)
6) Hortalizas y verduras (todos los días)
7) Frutas (todos los días)
8) Azúcares (todos los días)
9) Grasa (todos los días)
10) Lácteos (3 veces/semana)

Ración industrializada lista desayuno 1) Lácteos (todos los días)


2) Bienestarina (si aplica, todos los días)
3) Cereales (todos los días)
4) Frutas (2 veces/semana)
5) Azucares y dulces (3 veces/semana)

Fuente: Elaboración de los autores a partir de los Lineamientos del programa (Resolución 29452 de
2017, Anexo 1)

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Frente a la modalidad industrializada, la mayoría de NNJA, padres de familia y


comunidad educativa no hicieron comentarios sobre la presentación de los alimentos,
mas si los hicieron en lo que respecta a la variedad de estos. Es evidente que las Minutas
determinan en gran medida la presentación de los complementos alimentarios, pues
definen qué alimentos deben ser servidos y en qué cantidades. Frente a la modalidad en
sitio, el trabajo de campo arrojó información muy relevante sobre la importancia de las
manipuladoras para las percepciones que se construyen sobre el Programa y en
particular los complementos alimentarios; es en esta modalidad en donde se logró
recoger la mayor cantidad de apreciaciones y percepciones sobre la presentación.
Por ejemplo, en algunos casos que operan bajo la modalidad de comida caliente
transportada, se identificó de manera reiterativa que la presentación de los huevos
requiere mejorarse. Los NNAJ comentan que si bien su sabor no se ve muy afectado,
por alguna razón estos toman un tono verdoso cuando llega a sus platos, por lo que
resulta desagradable para ellos consumirlo. Por esto, muchos estudiantes anhelan que
les preparen huevo cocinado o en otras presentaciones.
Otro asunto que señalan algunos docentes es la poca flexibilidad del programa frente a
las alternativas en la presentación de algunos alimentos que resultan no ser tan
atractivos para los NNAJ; se encontró que esta flexibilidad también depende de las
decisiones que toman las manipuladoras en el día a día, y si ellas se acogen o no de
manera estricta a las Minutas. Frente a esto, la mayoría de las manipuladoras comentan
que ellas suelen ajustarse a lo que se estipula en el menú ya establecido, pero si
consideran que algunos alimentos podrían cambiarse. Esta opinión es compartida sobre
todo por las manipuladoras de la modalidad de comida caliente transportada, debido a
que señalan que algunas preparaciones no son adecuadas para ser transportadas
durante mucho tiempo, sino que deberían ser consumidas frescas, como es el caso de
las verduras y hortalizas y los huevos. Particularmente, los NNJA y docentes consideran
que deberían poderse ofrecer alternativas a ciertos alimentos que generalmente no
tienen buena recepción; señalan que por ejemplo el puré de ahuyama podría servirse en
una especie de crema, con el fin de que tenga mayor acogida por parte de los
estudiantes.
Aunque las verduras y hortalizas son un tema esencial en la minuta patrón, pues deben
ofrecerse todos los días, de manera general, se identificó que la presentación de esta
comida afecta su consumo. Estos alimentos tienen una característica particular y es que
deben servirse lo más frescas posibles, de lo contrario, adquieren un color y textura que
desaniman su consumo por parte de los NNAJ; entonces la forma en que se presenta
visualmente se vuelve determinante para su consumo.
En las entrevistas realizadas a docentes y padres de familia, hay un reconocimiento de
estos alimentos como importantes y nutritivos, no obstante, señalan que una
presentación diferente podría facilitar su consumo. Uno de los docentes comenta que

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además estas se sirven de una forma muy poco atractiva para los estudiantes, pues
solamente se le echa sal y se omiten los aderezos. En muchos contextos el consumo de
estos alimentos de por sí puede llegar a ser difícil (generalmente por hábitos
alimentarios), por lo que se evidencia que la forma de servirlos y presentarlos es clave
para no empeorar esta percepción o fortalecer los prejuicios sobre las verdurasy
hortalizas.
requiere mejorarse. .Por otro lado, si bien para el caso de la atención a grupos étnicos
los lineamientos del programa señalan que se deben incluir en los ciclos de minutas y
listas de intercambio alimentos autóctonos y tradicionales, que respeten los hábitos
alimentarios, y frente a ello se hacen importantes esfuerzos, se identificó también la
necesidad de preparar y servir bien estos alimentos, es decir, que cuando lleguen a la
mesa de los NNAJ la presentación sea la óptima y corresponda con sus tradiciones. El
siguiente testimonio retrata algunas de estas dificultades:
“Milena comenta que los “flitars” deberían servirlos un poco más gordos y con menos
grasa. Comentan que son casi “incomibles” que “dan un poco de asco” y que no saben
para nada bien. Nos explican que los flitars son un alimento tradicional de la isla que
sirven en el horario de las meriendas y que se parecen a un pancake, pero que este se
frita, por esto tiene el riesgo de terminar siendo muy grasoso” (Estudiante,
microetnografía, 7 de septiembre de 2020)
De acuerdo con estos resultados, se evidencia que la forma en que los actores perciben
la presentación de los alimentos servidos en el PAE es muy importante para asegurar su
consumo, así como su percepción sobre la calidad de los alimentos, y por tanto, su
percepción sobre el Programa.
3.2.2 Percepciones sobre la composición
Se encontró que hay correspondencia en cuanto a la composición entre la minuta patrón
y lo que se les ofrece a los NNAJ, no obstante, es necesario rescatar que por condiciones
particulares de los territorios (transporte, disponibilidad de alimentos) en ocasiones
deben reemplazar por otros algunos de los alimentos señalados en la minuta.
Aunque los lineamientos del programa dejan establecidos unos ciclos de menú
(Resolución 29452 de 2017 pág.21), señalando que estos dependerán también de la
disponibilidad de alimentos regionales, los alimentos de cosecha, los hábitos culturales
y costumbres alimentarias, de manera general, se reitera que, aunque los platos son
balanceados, son poco variados, y los estudiantes señalan que se cansan de consumir
“lo mismo siempre”.
En uno de los diálogos establecidos con los actores durante las micro etnografías se
encontró que, en general, los NNJA, padres de familia y comunidad educativa saben que
el menú es diseñado por nutricionistas y que estos rotan cada 20 días, y que aún así,
existe insatisfacción frente a la variedad de los alimentos, resaltando la necesidad de
incluir menos cereales y más carnes y huevos durante la semana.
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Evaluación de operaciones y de resultados
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Así mismo, se evidencia que a pesar de que los complementos tienen una composición
balanceada, esta percepción se ve afectada por las combinaciones entre los diferentes
alimentos ofrecidos. Especialmente, se hace referencia a combinaciones de lácteos,
cítricos y granos, lo cuales les producen a los NNAJ malestares estomacales. También
cuando se combina, por ejemplo, una harina (como la arepa) con un plátano o guineo,
aunque éste último puede ser fruta se percibe como una harina más.
De hecho, se hace especial énfasis en el desbalance de los platos con relación a las
harinas, es decir, que gran parte de la composición de los complementos tiene más
harinas que otros alimentos como frutas, verduras y proteínas, según algunos rectores,
docentes y manipuladoras, así como algunos actores de los entes de control. En las
entrevistas se identificó como un factor a mejorar, señalando que, aunque es un alimento
importante, la dieta no debería basarse en las harinas debido a que su consumo excesivo
afecta el rendimiento escolar de los NNAJ.
Yo cambiaria esas harinas por frutas, fruticas o yo me imagino que, si fuera para mis hijos
o un caldito con verduras, que eso tiene en el cronograma o sea que un caldito con
verdura o así no, siempre es arroz, frijol, lentejas, arepa, hojaldras, huevo.
(Manipuladorade alimentos, nivel municipal, entrevista Individual, 01 de septiembre de
2020)
Algunas de las entidades de control reconocen los aportes que el Programa puede hacer
para transformar las dietas alimentarias basadas principalmente en el consumo de
harinas, y que persisten por asuntos culturales (gustos, tradiciones) o territoriales
(posibilidad de acceso a otro tipo de alimentos).
Esto es particularmente relevante, pues el objetivo del Programa también es fomentar
estilos de vida saludables y mejorar la capacidad de aprendizaje, a través del suministro
de un complemento alimentario; en ese sentido, la percepción sobre el alto consumo de
harinas se vuelve un factor a mejorar, así como reevaluar en cada territorio y con cada
operador y equipo de nutricionistas. Es decir, por un lado, revisar cómo se está
construyendo el ciclo de menú, y por otro lado, hacer esfuerzos por generar procesos de
aprendizaje que le permitan a los NNJA y padres de familia reconocer en qué grupos
alimentarios se constituye cada alimento. Esto quiere decir, que también existe la
probabilidad de que exista desconocimiento sobre qué alimentos constituyen las harinas,
en este caso. .
Por otro lado, de manera general, se evidencia la importancia de la proteína en la
composición de los complementos, hay una valoración especial cuando se ofrece
proteína. Asimismo, aunque los entrevistados reconocen las dificultades de transporte
de alimentos en algunos de los territorios, de manera reiterada sugieren hacer mayores
esfuerzos por incluir frutas en los complementos, justamente para garantizar alimentos
más balanceados.

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Por último, las percepciones sobre la composición se ven afectadas por un factor
transversal a todo el programa, y es reconocer que estos alimentos justamente son
complementos, tal como señalan los Lineamientos del Programa (Resolución 29452 de
2017 pág.57), que la complementación alimentaria se refiere al suministro diario durante
el calendario escolar, de por lo menos una ración de alimentos, mas no reemplazan las
comidas principales; por tanto, aunque deben ser balanceados no representan una
fuente nutricional equiparable a la comida que se debe proporcionar en los hogares, pues
aunque es un programa de asistencia social alimentaria que busca contribuir a mitigar el
hambre, el objetivo principal es precisamente brindar un complemento alimentario que
incentive el acceso y permanencia al sistema educativo.

En relación con lo anterior, el hecho de que el complemento se equipare a alguna de las


comidas también afecta la percepción que tienen los actores sobre el complemento. Esto
sucede, principalmente con el complemento de la mañana, que se asume como un
desayuno por los miembros de la comunidad educativa (estudiantes, padres, docentes,
rectores y manipuladoras), quienes lo nombran de esta manera. En estos casos, algunas
composiciones de alimentos generan extrañamiento en los NNAJ, porque el
complemento no corresponde a lo que comúnmente comen en sus casas en las
mañanas.
Como se ha referido previamente, aunque los diferentes complementos alimentarios
corresponden al diseño y planeación de unos ciclos de menú que están basados en las
Minutas Patrón, y por tanto, se ajustan a unas necesidades calóricas y nutricionales, a la
disponibilidad de alimentos y a los hábitos culturales y costumbres, es cierto que esta
última algunas veces resulta ser la menos satisfactoria para los NNJA.
Particularmente esto sucede en el complemento del desayuno en la modalidad en sitio,
donde se encontró que existe una incongruencia entre sus hábitos y los alimentos
servidos; el comentario más recurrente hace referencia a las carnes (res y pollo) que se
sirven en la mañana y que parecen corresponder más a un complemento de almuerzo.
Si bien la Minuta establece que se deben servir carnes y huevos 3 veces a la semana, y
son alimentos muy valorados por los NNJA, sus recomendaciones, las de sus padres y
docentes, es que estos alimentos se ajusten más al tipo de desayunos que están
acostumbrados a recibir en sus hogares.
3.2.3 Percepciones sobre la cantidad
El MEN establece la Minuta Patrón según los grupos de edad definidos, de acuerdo con
las Guías Alimentarias para la población colombiana, que considera las características
de crecimiento y desarrollo de cada periodo del ciclo vital, de 4 a 8 años; de 9 a 13 años;
y de 14 a 17 años. Esta sección hace énfasis en las percepciones de los actores
interpelados frente a la cantidad de alimentos por ración, revisando si esta corresponde
con sus expectativas.

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Respecto a la percepción de los rectores sobre la suficiencia de los complementos, los


resultados de la encuesta muestran que el 57,5% considera que el(los) tipo(s) de
complemento(s) recibidos por los estudiantes son suficientes, teniendo en cuenta la
duración de la jornada escolar. Este porcentaje es significativamente mayor para las
sedes urbanas (con un 74,3%), que para las sedes de los otros dos estratos (55,4% en
sedes indígenas y 53,7% en sedes rurales)26. Además, al analizar esa percepción por el
tipo y cantidad de complementos que se entregan en cada sede se tiene que para las
sedes que reciben únicamente el complemento de la mañana la percepción positiva
sobre la suficiencia es del 50,9%. Para el caso de las sedes que solo reciben almuerzo
es del 62,5% y para las que reciben más de un complemento es del 72,3%. Teniendo en
cuenta esta percepción sobre la insuficiencia, a los rectores se les preguntó por la
capacidad que tiene su sede para proveer complementos adicionales. Los datos indican
que las sedes dependen en gran medida del PAE para dar alimentación a sus
estudiantes, ya que tan solo el 9,47% tuvieron la capacidad de proveer esos
complementos adicionales en el 2019.
Profundizando en los hallazgos sobre percepción, en las entrevistas se encontró que
aunque la Minuta Patrón se define de acuerdo con los grupos de edad, como se señaló
previamente, existe una inconformidad frente a las cantidades ofrecidas, manifestando
que algunos NNJA perciben recibir todos las mismas cantidades sin distinción de edad.
En las micro etnografías realizadas se identificó insatisfacción por parte de los NNJA y
de los padres de familia sobre las cantidades de carnes que se ofrecen a cada grupo
etario, es decir, que perciben que todos reciben la misma porción de proteína;
nuevamente se reitera el valor que se le otorga a la presencia de las carnes en los
complementos alimentarios, y en este apartado haciendo énfasis a la porción ofrecida.
Un niño de preescolar va más que todo por esto del dulce y eso, ellos no comen mucho.
Pero, en cambio a un niño de bachillerato ¿Cómo van a comparar esas raciones? con las
de preescolar con las de bachillerato”. (Padre, entrevista individual, 10 de septiembre de
2020)
No obstante, se evidencia que esto también depende de los hábitos de cada uno de los
NNAJ, es decir, que hay quienes ingieren muchas más cantidades de alimentos que
otros, por tanto, no llegan a sentirse satisfechos con la cantidad por porción ofrecida en
los complementos. Se identifica que la cantidad por porción se entrecruza con temas de
focalización. Como ya fue bien explicado previamente en este documento, dicha
focalización se ajusta a las necesidades de los territorios, en la medida en que se
priorizan los NNAJ más vulnerables de acuerdo con los criterios establecidos. No

26 La diferencia es estadísticamente relevante.


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obstante, en algunos casos, en las instituciones, las raciones se distribuyen entre la


totalidad de estudiantes presentes.
Existen regiones en las que los estudiantes deben recorrer grandes distancias desde sus
casas hasta el colegio, lo cual les genera un gasto adicional de energía, por lo que las
cantidades de alimentos ofrecidas en el programa no son suficientes para suplir el gasto
calórico de estos grupos poblacionales. Si bien el programa define que son
complementos alimentarios, en los hogares donde se presentan estas condiciones, el
PAE se presenta menos como un asunto de permanencia y acceso y más como un
elemento de supervivencia. Esta percepción es compartida por varios actores en el
departamento de la Guajira, tanto por los equipos PAE como por los miembros de las
comunidades educativas.
“(…) un niño remando hora y media, por mucho que el padre de familia le dé su buen
desayuno, hora y media remando ya llegan a la escuela con hambre. Entonces 30 gramos
de arroz, 40 gramos de arroz, para un niño son dos cucharadas. Pues digamos de ahí,
esperar al mediodía y ¿volver a remar hora y media? Los programas y las estrategias son
muy buenas, pero también deben tener en cuenta las condiciones de cada territorio”
(Funcionario, nivel departamental, entrevista grupal, 19 de agosto de 2020).
Se evidencia de manera generalizada que las expectativas frente a los complementos se
ven afectadas por la forma en que se está entendiendo el Programa. La distancia entre
el complemento y una comida del hogar determinan en la mayoría de los casos si la
cantidad del complemento se percibe de forma negativa o positiva. También se puede
observar que a pesar de que hay quienes tienen está claridad respecto al Programa,
prevalece una percepción de que las cantidades podrían mejorar, que en la mayor parte
de los casos se relaciona con ciertas condiciones económicas muy álgidas.
3.2.4 Percepciones sobre la calidad
Se evidencia que la temperatura en que se sirven los alimentos es un elemento
fundamental en la constitución de las percepciones de los estudiantes sobre la calidad
del complemento alimentario, y que esto tiene una particular conexión con las formas en
que se sirven sus alimentos en casa. La percepción general es que los alimentos en la
casa tienen una mejor temperatura, ya sea porque están bien calientes o fríos, según
sea el caso (hay una percepción negativa del huevo servido frío o de la leche
achocolatada servida a temperatura ambiente, por ejemplo).
En esa misma línea, las variaciones en la preparación o marca de alimentos frente a los
que compran y consumen en sus hogares afecta la construcción de percepciones sobre
la calidad, esta percepción es igual de importante para las dos modalidades, es decir
tanto para la preparada en sitio como para la industrializada... Esto quiere decir que la
familiaridad con los alimentos es un factor fundamental en las percepciones sobre la
calidad de los complementos. Se identifica entonces una intersección entre los hábitos
alimentarios del hogar y calidad, donde los alimentos preparados dentro del PAE pueden
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llegar a ser percibidos como de mala calidad cuando difieren de las preparaciones en
sus hogares.
“Pero, entonces ahora uno ve que es una leche distinta, es una leche que jamás habían
dado. Mi hijo que la consume me dice: mami esa leche no me gusta. Es una leche distinta.
He escuchado comentarios también, otra niña que estuvo en el colegio me dice de las
tres raciones. las tres bolsas de leche mi mamá las tiene en la casa porque esa leche no
sé, nos da miedo que nos vaya a hacer daño porque es una leche distinta a la que
consumimos acá en la isla ¿si ve? esas cosas hay que verlas también” (Padre, entrevista
individual, 10 de septiembre de 2020).
Por otro lado, la percepción sobre la calidad también se relaciona con los hábitos
culturales de consumo. Frente a este punto vale la pena presentar algunos de los
resultados de la encuesta acerca de los lineamientos diferenciales para el PAE indígena.
Durante la fase de alistamiento, el 49% de los rectores de sedes con atención a población
mayoritariamente indígena consideraron que no se tuvieron en cuenta los hábitos y
saberes propios del pueblo indígena al momento de diseñar los ciclos de menús. Ya en
la fase de ejecución, el 45.27% de los rectores expresó que más del 80% de los
complementos entregados se ajustó a los hábitos y saberes alimentarios propios de la
cultura indígena. Por el contrario, el 13.23% dijo que menos del 20% de los
complementos se ajustaba a esas características.
Las frutas aparecen como un tema relevante, pues como se ha señalado previamente
son un elemento clave para garantizar una alimentación balanceada. No obstante, en
algunos territorios la calidad de las frutas se ve afectada porque en algunos casos se
entregan muy maduras y en otros muy verdes, dificultando o impidiendo que los NNAJ
puedan o quieran consumirlas. Esto es particularmente crítico en las sedes más
distantes, pero también es posible afirmar que hay operadores que hacen un mayor
esfuerzo que otros para que las frutas se puedan ofrecer en su estado de maduración
óptimo.
Como ya fue mencionado previamente, es evidente la importancia del rol de las
manipuladoras, y en particular para garantizar que los alimentos sean percibidos de
calidad; la manera en que se cocina o sazonan influye determinantemente. Por supuesto,
en el caso de la modalidad industrializada es diferente, en donde las percepciones sobre
calidad recogidas en el trabajo de campo fueron muy poco relevantes para NNJA y más
bien, resaltaron la necesidad de brindar mayor variedad en los alimentos ofrecidos.
Particularmente, en La Guajira la percepción sobre la calidad de los complementos se
ve totalmente permeada y afectada, por lo ya mencionado anteriormente, y es la
coloración verde de los huevos. De acuerdo con lo explicado por las manipuladoras, esta
coloración se adquiere por las verduras que se incluyen en los huevos, debido a las
indicaciones dadas por las nutricionistas. Otras explicaciones señalan que la coloración
es debido a un manejo de temperaturas.

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3.2.5 Hábitos
Los lineamientos del PAE señalan que, dentro de los objetivos del Programa, además de
contribuir al acceso y permanencia escolar, hay un especial enfoque en fomentar estilos
de vida saludables. Se encontró que los complementos ofrecidos a los NNAJ basados
en el menú que se diseña por lo menos cada 20 días, cumplen con lo establecido en las
minutas en cuanto a frutas y verduras.
No obstante, esto no asegura que los NNAJ consuman estos alimentos, ya sea por las
calidades o por la forma en que son servidos o presentados. Sin embargo, en el discurso
de estudiantes, profesores y padres de familia se evidencia que hay reconocimiento de
lo que constituye un plato saludable y balanceado; por ejemplo, se hace permanente
énfasis en la necesidad de incluir otros alimentos más allá de las harinas. En el caso de
los NNAJ reconocen que el PAE intenta reproducir hábitos alimentarios saludables,
aunque en algunos casos, como ya se ha señalado, se queda un poco corto.
Vale la pena resaltar el caso especial de las gaseosas y refrescos, debido a que
representa muy bien una fuerte contradicción entre los hábitos saludables que también
se busca promover en el Programa y entre lo que realmente desean muchos de los
estudiantes, estos productos son reconocidos por parte de los NNAJ como alimentos no
saludables por su alto contenido de azúcar. Frente a este alimento, aunque reconocen
sus pocas contribuciones nutricionales, la mayoría reconoce que lo consumen con
frecuencia en sus casas y que les gusta muchísimo, por lo que no les molestaría que
fuera incluido en el PAE. Sin embargo, son conscientes que esto nunca sucedería.
Por otra parte, se identificó una tensión entre quienes se encargan del conocimiento
técnico (nutricionistas) y el conocimiento común de actores como los padres,
particularmente en cuanto a lo que culturalmente se reconoce como sano o no. Distintos
actores señalaron no entender de qué manera la minuta o lo que se servía en el PAE era
una ración saludable. Esto sobre todo se observa en el aspecto de las cantidades
ofrecidas por el PAE. Muchos padres, pese a que reconocen que el PAE es un
complemento alimentario, insisten en que la ración no logra dejar satisfechos a sus hijos,
por lo que debería aumentarse la comida que les sirven. Se insiste en este aspecto a
pesar de que reconocen que lo importante no es llenar, sino servir alimentos con
propiedades nutricionales adecuadas.
Profesores y rectores, reconocen que hay grandes retos en cuanto a seguir fomentando
buenos hábitos en la alimentación, particularmente en incluir frutas, verduras, ensaladas
y adicional, la disposición de los NNAJ a la hora de comer. En pocos casos y de manera
muy tímida, se encontró evidencia sobre acciones adicionales a la entrega de las
raciones, tendientes a promover hábitos saludables entre los estudiantes y sus familias.
En algunas instituciones educativas se encontró que se realizaban talleres o actividades
periódicas sobre la importancia de tener una dieta balanceada de alimentos. Se definían
como pequeños festivales sobre la gastronomía en la que se invitaba a los estudiantes
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a compartir alimentos junto al resto de la comunidad educativa. Estos espacios se


organizaban de manera independiente a las actividades del PAE y correspondieron a
gestiones autónomas de algunas instituciones educativas.
En consecuencia, las percepciones que existen sobre los complementos alimentarios
son fundamentales para cumplir el gran objetivo del PAE, es decir, aportar al acceso,
permanencia y calidad educativa de los y las estudiantes que asisten a instituciones
educativas oficiales en el país. Si bien se quiere contribuir a la transformación de hábitos
alimentarios hacia hábitos más saludables el gran objetivo otro. En ese sentido, las
opiniones de los NNJA, padres de familia y comunidad educativa son elementos
determinantes en el logro de este gran objetivo del Programa.
El trabajo de campo realizado permitió evidenciar que todo lo que tiene que ver con que
a los NNJA no les gusten los alimentos servidos es de suma importancia, pues al final
del día el gran propósito es que ellos y sus familias valoren tanto el PAE que la acceso y
permanencia sea garantizado por dicha valoración.
En ese sentido, aunque temas de presentación, temperaturas, sabores o gustos puedan
interpretarse como asuntos superficiales o irrelevantes, lo cierto es que afectan la
totalidad del Programa; es decir, que atender todos los cuellos de botella que aparecen
al final de la cadena es fundamental, ya sea por falta de flexibilidad del Programa en
cuanto a las Minutas, o a la necesidad de generar mayor control sobre los operadores, o
ya sea por mejorar las condiciones laborales de las manipuladoras.
En otras palabras, aunque la operación del Programa tiene grandes retos por resolver,
mientras los NNJA reciban unos complementos que les guste y les genere satisfacción
el objetivo del Programa está siendo alcanzado. Por tanto, resulta esencial atender y
enfocarse en la experiencia que tienen los NNJA con los complementos alimentarios,
pues esta experiencia y percepciones impactan sobre todo el Programa y permiten
llevarlo a alcanzar su objetivo final: garantizar acceso y permanencia en el sistema
educativo.
3.3 Rol y resultados del CAE y otros mecanismos de control social
En la resolución número 29452 de 2017 del Ministerio de Educación Nacional por el cual
se expiden los lineamientos técnicos del PAE, se definen los canales de control social y
participación ciudadana. Entre espacios de participación ciudadana se destaca el Comité
de Alimentación Escolar (CAE), que busca promover la participación ciudadana para
‘optimizar su operatividad y así contribuir a mejorar la atención de los niños, las niñas,
adolescentes y jóvenes’ (Resolución 29452). En esta resolución y en su Anexo No. 4 se
establecen los pasos para su conformación, actores que deben participar y
responsabilidades de este espacio. De igual manera, se determina el funcionamiento e
importancia de las Mesas Públicas, cuyas funciones son ‘dar a conocer el operador, los
canales de comunicación con el operador y con la ETC, el ciclo de menús aprobado para

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la atención, promover la conformación de comités de alimentación escolar en cada ETC


y las demás actividades que se requieran para el buen funcionamiento del Programa’
(Resolución 29452).
Frente al funcionamiento del CAE, en la encuesta a rectores, se encontró que en 69.8%
de las Instituciones Educativas consultadas estaban conformados; por su parte, los
hallazgos de las microetnografías arrojan que en varios EE de los estudiados, solo había
un único comité para todas las sedes. Los rectores y el equipo PAE dieron a conocer que
al principio del año escolar se informa a los padres de familia sobre el comité, sus
funciones y conformación. Garantizando que todos los padres de familia y demás actores
de la comunidad educativa que estén interesados puedan participar y tengan al alcance
a la información sobre su funcionamiento.
En los distintos espacios y con los distintos actores, se reconoció la importancia de este
ejercicio de seguimiento por los diferentes actores y de ejercer control al programa. En
algunos casos, aseguran que el CAE ha servido para identificar casos en los que se
deben asignar suplencias en los cupos predefinidos por el Ministerio, también se
reconoció que, en algunas instituciones educativas, como en el caso de algunas en San
Andrés y Bucaramanga, se reúnen con la frecuencia prevista en la resolución, se
comunican las fallas identificadas al PAE, se comunican las quejas, peticiones,
requerimientos e inquietudes al operador, además de estar pendientes del
funcionamiento del programa, tanto vigilando que el operador cumpla, como que los
niños, niñas, adolescentes y jóvenes den un buen uso a este.
En ciertos casos incluso, manifiestan que los miembros del CAE son quienes hacen
seguimiento a las diferentes actividades que se realizan en los EE, además están
pendientes de los momentos de entrega de los alimentos para asegurarse que estén en
buen estado y concuerden con las minutas. En lugares como Bucaramanga confirman
que ha sido de bastante importancia el uso de los celulares por parte de los estudiantes
para evidenciar estos hallazgos. Se reconoce, además, que en ciertas comunidades,
como las indígenas, tienden a ser más efectivos estos espacios, en parte porque cuentan
con costumbres que promueven los espacios comunitarios, facilitando la implementación
de los comités.
En resumen, se pueden distinguir tres beneficios de los CAE a partir de los hallazgos de
lass microetnografías: en primer lugar, para conocer las necesidades de las sedes y
poder realizar la entrega de los alimentos, en segundo lugar, revisar las minutas y si
coinciden con los alimentos entregados y, en tercer lugar, servir como espacio en el que
se manifiestan inquietudes, reclamos y peticiones.
Sin embargo, en el ejercicio también se reconoció que si bien en algunas sedes el CAE
opera sin mayores contratiempos, no es una constante. En el 47.4% de las sedes
observadas, en las que se encuentra en operación el comité, se hace una reunión cada
tres meses y solo en un 37% se reúne una vez al mes. Pero en algunos ejercicios se
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encuentran respuestas que niegan la existencia, como en la desarrollada a un funcionario


de una Secretaria de Salud, quien afirman que “esos comités y veedurías no existen la
verdad, eso nunca ha existido”. La mayoría de las percepciones apuntan a que estas
reuniones no son tan efectivas como se prevé, ni acuden todos los actores que deberían,
siendo los padres de familia quienes más se ausentan y menor conocimiento dicen tener
sobre estos espacios.
Aun cuando los docentes y el equipo PAE señala que constantemente se hacen
campañas para informar y divulgar contenidos sobre el funcionamiento y objetivo de este
comité y de los demás espacios de participación y control social (veedurías y Mesas
Públicas) a los diferentes actores, en las entrevistas y grupos focales con padres se
reportó con bastante frecuencia el desconocimiento de las funciones del comité y ,
aunque con menor frecuencia, también se identificó, en varias microetnografías, el
desconocimiento total del espacio. Esto sumado a que rectores, miembros del equipo
PAE y colaboradores de las secretarias de educación y salud de los distintos municipios,
afirmaron que estos espacios, así tuvieran lugar, se realizan más por cumplir con la
exigencia normativa y para evitar hallazgos de la contraloría, que porque realmente lo
encuentran efectivo. Además, se reportó que cuentan con distorsiones importantes sobre
quiénes deben asistir, sus responsabilidades dentro del espacio y la funcionalidad de
estos espacios.
En relación con los padres de familia, se identificó que si bien estos muestran interés en
participar en el comité mediante, por ejemplo, la realización de controles al programa,
estas intenciones no se materializan en acciones concretas. Otros, no obstante, afirman
que en ocasiones si le hacen seguimiento al programa de manera esporádica ,
comentando sus inquietudes, quejas y demás temas relacionados con la alimentación
escolar a los docentes y rectores en los espacios de encuentro, no necesariamente
relacionan al CAE con estas funciones o lo desconocen del todo.
Por otro lado, aquellos que sí conocen estos espacios, comentaron que no participan o
al menos no activamente, porque se presentan inconvenientes relacionados con la
dificultad para el desplazamiento a la SE, las diferentes ocupaciones y obligaciones
personales y laborales que tienen, porque consideran que la frecuencia de estas
reuniones es muy alta o, finalmente, porque desconocen qué alcance práctico tiene este
comité. Este último punto relacionado con que perciben que los rectores no hacen
seguimiento a los diferentes comentarios que se realizan en estos espacios, o se
excusan en que no depende de ellos mejorar los aspectos que encuentran
problemáticos. Además, se establece que puede variar mucho su efectividad.
‘[…] pues como difícil, porque cada año cambia el comité y cada año se debe cambiar.
Entonces puede que un año sea operativo, diligente y puede que el siguiente no, entonces
como ahorita difícil de dar respuesta de un general de cuál sería la situación’ (Funcionario,
nivel municipal, entrevista grupal, 29 de agosto de 2020).

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Frente a los rectores, estos cuentan con una mayor información sobre los comités, sin
embargo, tampoco tienen claridad sobre qué se puede lograr en ellos y no lo identifican
como un aliado para garantizar la mejora del programa. Según lo observado, este actor
únicamente comunica al resto de actores sobre el comité al principio del año, y convoca
las reuniones según lo plasmado en la normativa para garantizar el cumplimiento de esta,
más no para lograr un cambio o una mejora en el programa. Sin embargo, en algunos
casos, se ha detectado que no cumplen tampoco con la periodicidad establecida, hasta
que se les hace un hallazgo en la contraloría. Esto conduce a que el resto de los actores
cuente con una información limitada, como se observa en el caso de los padres de
familia. Aunque se evidenció también que constantemente, y en espacios como las
entregas de notas de los y las estudiantes, los rectores y los docentes les informan y
cuestionan a los padres sobre el funcionamiento del programa. Además, los rectores
perciben que en estos espacios se genera un ambiente de crítica y que es difícil encontrar
soluciones, sobre todo cuando existe desinformación con respecto al programa. Se hace
referencia a que muchas de las quejas tienen que ver con preferencias y costumbres
gastronómicas de la zona, poco o nada relacionada con la calidad de los alimentos, al
desconocimiento sobre cantidades, tipos de alimentos y demás reglamentaciones del
programa. Lo anterior implica que muchas dificultades no están asociadas al
funcionamiento del programa, sino a la manera en que el complemento es percibido,
aspecto que ha sido referido en las secciones anteriores como de suma importancia. En
otros casos, se encontró que no consideran estos espacios relevantes cuando el
programa no tiene mayores percances.
Sobre las actas, que son obligación del rector, se cuenta con poca información, pero lo
que se pudo hallar es que se remiten también para cumplir con lo establecido en la
normativa, en entrevista al Equipo PAE ETC se confirma que, “[..]si bien es cierto los
rectores están pendientes, pero de que pronto por su volumen de funciones, algunos se le olvida
a la hora de la verdad dicen bueno, pues como va bien, no importa” . Además, los rectores
mismos confirman que no asisten a todos los comités, sino que en varias ocasiones
delegan a alguno de los docentes por la cantidad de obligaciones que tiene este rol.
También se identificó que el rector, el interés que este tenga y la divulgación que este
haga, son determinantes en el éxito de estos espacios. En los EE en las que el rector es
más participativo, el comité se reúne más y tiene mejores resultados, esto en parte
porque este es el encargado de garantizar los espacios y de hacer la divulgación con los
otros actores.
Las manipuladoras, que también hacen parte del comité, son el actor que más
participación tiene en hacer seguimiento y control al programa, aunque se establece que
no necesariamente lo hacen a través del comité sino a través de comunicaciones con el
operador o el rector. Las manipuladoras, además, cuentan con mayor conocimiento del
programa que actores como los docentes, los padres de familia e incluso que algunos
rectores y están constantemente en comunicación con los niños, niñas, adolescentes y
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jóvenes. Generalmente es a través de las manipuladoras que se puede establecer qué


necesidades tienen las sedes para comunicárselas al operador o al ente encargado. Sin
embargo, no se logró rastrear que tan efectiva es la respuesta a estas necesidades
encontradas. Ellas se destacan como actores activos en el control que se le hace al
programa, pero este rol también responde más a lógicas propias de las sedes y a unas
dinámicas desorganizadas que no necesariamente responden a las lógicas de los
espacios previstos en la normativa.
Frente a estos hallazgos, se reconocieron esfuerzos como el de la creación de una
aplicación móvil en Santander para facilitar el acceso y la extracción de información de
los diferentes actores, además se reconoció la importancia de fortalecer las estrategias
de divulgación de información sobre los CAE por parte de las Secretarías de Educación
y del Equipo PAE, para asegurar que en las capacitaciones se les presente información
replicable y adecuada a los rectores para que estos definan y fortalezcan estos espacios
en sus IE. Sin embargo, también se reconoce que hace falta presupuesto para fortalecer
esta instancia, impidiendo que se defina una estrategia a largo plazo y de alto impacto
para contribuir al mejor desempeño de los CAE y falta de seguimiento por parte del
Equipo PAE y las Secretarías.
Se destaca también la participación de las Contralorías Regionales en la realización de
controles al programa y a los CAE, como parte de este. En algunos casos se establece
que hacían visitas incluso semanales a los establecimientos educativos, siendo hallazgos
habituales el incumplimiento en la conformación y seguimiento de los CAE. Estos
hallazgos, se vuelven importantes para impulsar la conformación de estos espacios, sin
embargo, siguen siendo insuficientes, ya que como se advirtió previamente, que se
conformen no implica necesariamente que tengan efecto. El hallazgo más preocupante,
es que, en ninguno de los instrumentos aplicados, se identificó un cambio en el programa
a partir de la gestión del CAE.
Se logró también identificar que ha habido capacitaciones y se hace referencia constante
a las Mesas Públicas, sin embargo, ninguno de los actores entrevistados, salvo del
equipo PAE de la ETC y del Ministerio, tienen claridad sobre su funcionamiento,
regularidad y finalidad. Se mencionan como espacios que son convocados por la
gobernación o por las secretarias de educación. Incluso se refieren a estos espacios
como ‘reuniones’ sin tener claridad cuál es su objeto. Sin embargo, actores que han
asistido a estos espacios, como colaboradores del equipo PAE de las ETC, rectores,
docentes y manipuladoras, resaltan la importancia de estos, ya que son espacios en
donde tienen acceso a conversaciones con todos los actores que hacen parte del PAE,
pero manifiestan que estas conversaciones sirven para informarse o resolver dudas, pero
que no son efectivas en términos de lograr cambios sobre situaciones puntuales.
Frente a las veedurías se halló muy poca información, integrantes de las secretarías de
salud y educación así como integrantes del equipo PAE reconocen su importancia para

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garantizar la calidad de los alimentos dentro del programa, pero cuando las mencionan,
lo hacen indistintamente refiriéndose a las mesas, los comités y las capacitaciones,
careciendo, en términos generales, de un conocimiento sobre su funcionamiento,
existencia y alcance. Incluso, algunos actores comentaron que estas nunca han existido
en los territorios a los que pertenecen. Esto puede ser causado por una falta de
apropiación de estos canales por parte de los diferentes actores cuyo origen puede ser
la falta de divulgación de información sobre estos por parte del Equipo PAE, rectores y
demás responsables, falta de interés por participar, por carencia de resultados para su
beneficio particular o por falta de tiempo para asistir con regularidad a estos espacios.
Frente a esto, el Ministerio de Educación y algunos de los Equipos PAE, reiteraron la
importancia de diseñar estrategias para fomentar la definición de estas veedurías y
garantizar su efectividad.
3.4 Estado actual y percepciones sobre compras locales
3.4.1 Porcentajes
De acuerdo con los lineamientos del programa, el porcentaje mínimo de compras locales
que deben alcanzar los operadores es del 20%. Idealmente este porcentaje de
adquisición debería corresponder con los alimentos de la minuta, por lo que se busca
incentivar la economía agrícola de los municipios. La mayoría de los equipos PAE y de
los operadores afirman que en la actualidad cumplen con este porcentaje, aunque no
necesariamente contribuyendo al sector agropecuario local. De hecho, se afirma que en
la mayoría de los casos esto no ocurre, debido a que dentro de este porcentaje también
se pueden incluir bienes y servicios. Muchos operadores optan entonces por incluir
dentro de este porcentaje el pago por los servicios prestados por las manipuladoras y
otro recurso humano, así como la adquisición de los implementos de aseo para la
preparación y entrega de los complementos alimentarios.
“[…] lo que pasa es que el tema de comprar locales incluye no solamente productos,
incluye bienes y servicios. Entonces su gran mayoría el operador cumple con este
porcentaje es con el talento humano que contrata para la prestación de servicios, porque
los productos generalmente los trae de otras regiones (Funcionario, nivel municipal,
entrevista grupal, 29 de agosto 2020).
Hay diversos factores que explican porque muchos operadores alcanzan el mínimo
porcentaje de compras locales sin adquirir productos agropecuarios. En principio, la
prioridad de los operadores, al ser empresas privadas, es la generación de excedentes,
lo cual depende principalmente de la eficiencia que logre alcanzar en el gasto de los
recursos disponibles durante su ciclo de producción. Por ello, los operadores buscan
realizar acuerdos comerciales en su mayoría con proveedores que les ofrezcan buenos
precios, un flujo constante de mercancía y que cumplan con los estándares sanitarios
mínimos. Desafortunadamente, muchos de los proveedores locales de alimentos que
podrían priorizarse, como es el caso de las asociaciones o cooperativas agropecuarias,

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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

presentan desventajas para los operadores en algunos de estos ámbitos, particularmente


en el precio y en el cumplimiento de estándares sanitarios mínimos. Desde el punto de
vista de otros actores, principalmente los equipos PAE de las ETC y algunos
proveedores, se percibe que hay una falta de voluntad de parte de los operadores para
incluir dentro de sus proveedores a algunos productores locales.
“[..]Por eso nosotros lo creamos en el 2007, reunión de todas las organizaciones con una
sola factura, la que factura por toda las 20, entonces siempre va a haber producción y
producción hay es constante lo que pasa es que falta voluntad de compra… voluntad de
compra porque nosotros sabemos que obviamente en el PAE es donde está el negocio
del… del producto” (Organizaciones Solidarias, Entrevista Individual, 9 de septiembre)
3.4.2 Capacidad proveedores locales
En la mayoría de los contextos, los operadores y los equipos PAE comentan que los
productores locales presentan dificultades para implementar una operación estable para
proveer a los operadores de los alimentos requeridos para las minutas del programa.
Esto se debe a inestabilidad en el desarrollo de las actividades agropecuarias, a la baja
capacidad de gestión de muchos de quienes se encargan de estas organizaciones y a
las dificultades para cumplir con los estándares sanitarios definidos para este tipo de
productos. Estas dificultades causan que la capacidad de los proveedores locales sea
baja, lo cual genera que los operadores acudan a otras regiones para suplir su demanda.
Desde el punto de vista de las organizaciones locales, la dificultad de este panorama se
percibe por sobre todo en el ámbito de los pagos y los tiempos. Muchas de las
organizaciones solidarias que potencialmente podrían proveer productos e insumos a los
operadores no cuentan con el capital de trabajo para lograr comprar a todos sus
asociados o beneficiarios debido a los bajos precios que les ofrecen y a los extensos
tiempos para el pago.
No, a veces no [nos alcanza], como te digo, usted sabe que el productor no todo el tiempo
está cosechando, porque usted sabe que en las cosechas a veces les va mal entonces a
veces no nos alcanza y nos toca buscar dentro de otros resguardos o nos toca salir a
buscar a las diferentes galerías, pero ya no es toda la cantidad porque en los resguardos
siempre se coseche (Organizaciones Solidarias, Entrevista Individual, 18 de septiembre).
Frente a esta realidad, los operadores afirman que no existen incentivos para que ellos
busquen contratar con los proveedores de alimentos que el programa busca apoyar; por
el contrario, para ellos esto les representa un riesgo por temas de cumplimiento de
tiempos, volúmenes y lineamientos de sanidad. En este punto se presenta una dificultad
adicional, pues algunos equipos PAE aseguran que los operadores argumentan que no
hay proveedores locales que ofrezcan los volúmenes de producción requeridos, a pesar
de que ellos tienen conocimiento de que sÍ existen organizaciones productoras que
podrían hacerlo. Algunos proveedores locales se suman a esta percepción, señalando
que podría haber un esfuerzo más activo por parte de los operadores para aumentar
esas compras, pero que prefieren cumplir con lo “mínimo”, muchas veces aprovechando
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la amplitud del lineamiento. También cabe resaltar un factor de disponibilidad, pues en


muchos municipios no se ofrecen ciertos productos, por lo que deben adquirirse con
proveedores ubicados en otras zonas de la región o del país. Este caso se denota sobre
todo en San Andrés, donde la disponibilidad de alimentos es bastante baja y costosa.
Una alternativa que se le presenta a los operadores es la contratación de empresas
locales que proveen los principales productos que se emplean en la preparación de los
complementos. Estas empresas funcionan como intermediarios quienes logran
conectarse con redes amplias de productores locales y suplir las falencias en términos
del transporte y cadena de frío. En cierta medida habilitan el cometido de las compras
locales al vincular a la cadena productiva del PAE al pequeño productor. Sin embargo,
muchas veces adquieren sus insumos siguiendo también una lógica de oferta y
demanda, lo cual en la mayor parte de las ocasiones los lleva a comprar en municipios
o zonas donde los precios son más accesibles. Esta es otra manera en que el operador
cumple con su requisito de compras locales, pero no logra contribuir ampliamente al
desarrollo de la producción agropecuaria a nivel local.
3.4.3 Tipos de proveedores locales
Desde el orden nacional se dicta que se debe estimular y/o priorizar cierto tipo de
proveedores locales por parte de los operadores y los gobiernos locales para el PAE.
Estas son organizaciones solidarias dedicadas a la comercialización de productos
agropecuarios, compuestas por campesinos, población reinsertada o por comunidades
étnicas. De acuerdo con lo que se ha ido exponiendo en las secciones anteriores, se
puede apreciar que es la mayor parte de las regiones del país, a pesar de que se
privilegian esta clase de proveedores, se observa que, debido a diversos factores, los
operadores terminan acudiendo principalmente a otro tipo de proveedores, algunos que
cumplen con más facilidad con las expectativas sanitarias y financieras.
Dentro de estos se incluyen empresas especializadas en el tratamiento de productos
específicos, como es el caso de los productos de origen animal como las carnes y los
derivados lácteos. También se hallaron organizaciones solidarias que podrían
clasificarse dentro de los beneficiarios potenciales por su objeto social, pero que
corresponden más a entidades sin ánimo de lucro con amplio reconocimiento en el
mercado nacional de productos alimenticios. Otra clase de proveedores son las
empresas que median entre los pequeños productores, las cuales se han señalado
anteriormente como comercializadoras de productos de la canasta básica como frutas,
verduras, leguminosas o tubérculos.
3.4.4 Percepción productos
La percepción de los alimentos ofrecidos a nivel local por lo general resulta ser positiva
para la mayor parte de los actores. Se resalta que los alimentos que se consiguen más
comúnmente con proveedores locales son los granos, como el frijol y las lentejas, la

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panela, los huevos, el arroz, las frutas y las verduras27. No obstante, las referencias frente
a los productos locales, pese a que son numerosas, no se concentran en resaltar sus
propiedades nutricionales o si estas tienen una buena recepción en términos de gusto
por parte de los NNA beneficiados, sino en si son apropiados en términos del enfoque
diferencial o si “tienen o no la etiqueta”.
En este sentido, los actores no cuestionan la calidad de los productos, sino que se
concentran en reproducir la idea de que hay cuellos de botella en el cumplimiento de los
estándares sanitarios y de los registros. En cuanto al ámbito del enfoque diferencial
resulta pertinente resaltar el caso concreto del chivo en la Guajira. Pese a que la carne
de este animal se consume de forma cotidiana y tradicional en las zonas rurales de este
departamento, concretamente por la etnia wayuu, esta no se incluido dentro de la minuta,
puesto que sus formas de preparación y conservación tradicionales no son compatibles
con los estándares de sanidad del INVIMA.
3.4.5 Efectos socioeconómicos en los territorios
La percepción general de la mayoría de los actores frente a los efectos del lineamiento
de compras locales es que sus resultados son bastante tímidos, pese a que si identifican
en él un gran potencial tanto a nivel nacional como regional por la gran cantidad de
recursos que moviliza el programa. Los testimonios de los actores muestran que el apoyo
al desarrollo local es muy limitado debido a los numerosos obstáculos que presentan las
organizaciones locales para ofrecer sus productos y los bajos incentivos que logran
identificar los operadores para trabajar con este tipo de proveedores. Asimismo, se
identifica que también se ha generado una suerte de imaginario negativo en torno a las
capacidades de los productores locales.
“En un municipio paso un caso muy particular con ese tema de la carne por cuestiones
de que el proveedor tenía su propio abastecimiento que cumplía con todas las
condiciones, pero luego llegó un requerimiento de alguien que debían contratar con cierta
persona y esa cierta persona contrató con otra persona [pese a que] no cumplía con las
condiciones.” (Secretaria de Salud, Entrevista Grupal, 31 de Agosto).
Una de las impresiones principales en este ámbito radica en que no existe una estrategia
que realice o que incentive la búsqueda y el acercamiento de posibles proveedores a
nivel local. Esto implica que la responsabilidad no está claramente definida en el territorio,
ni por parte de los equipos PAE ni de los operadores. En algunos contextos concretos
se identificó la organización de ruedas de negocios auspiciadas por el Ministerio de
Educación en las que precisamente se busca que las organizaciones solidarias den a
conocer su oferta de productos a los operadores del programa. En estas jornadas
también se busca informar y capacitar a los actores en el territorio sobre requisitos para
comercialización, pues desde los entes de control se ha identificado rechazos de

27Esta afirmación no aplica para el caso de San Andrés y la Guajira, donde este tipo de productos suelen
escasear, por lo que frecuentemente se consiguen en otras regiones.
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propuestas de contratación a proveedores por interpretaciones erróneas de la


normatividad sanitaria.
Pese a este panorama, en este ámbito se identifican escenarios en los que se realizan
esfuerzos adicionales para llegar a los proveedores focalizados. El primer caso se
presenta en la Guajira, donde el operador ha realizado un acercamiento con diferentes
organizaciones solidarias para adquirir buena parte de su producción. Los ha incentivado
a mejorar sus procesos internos con un pago justo, y con tiempos que corresponden a
las necesidades de su base social. Asimismo, este operador ha adelantado un proceso
de capacitación en asuntos de capacidades organizacionales y de asistencia técnica
para contribuir aún más con el fortalecimiento comercial y productivo de estas
organizaciones. Este caso se considera sui generis, debido a que el operador no es una
empresa privada, sino un actor de la cooperación internacional con un objeto social que
va más allá del aprovechamiento de excedentes económicos. El segundo caso se
presenta en Caloto en el Cauca, donde se reporta que el estado de las compras locales
asciende hasta el 50%. En este contexto hay una asociación indígena que logra llegar a
los productores locales y que se empeña en priorizar los productores locales.
3.5 Resultados en acceso, permanencia y desempeño académico
La reglamentación en el país es clara en que el objetivo primordial del PAE es suministrar
un complemento alimentario que contribuya al acceso con permanencia en la jornada
académica, de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, registrados en la matrícula
oficial. La información del SIMAT nos permite entender si existe evidencia que sugiera
que el programa está alcanzando o no su objetivo. Para ello, se utilizaron las variables
de progreso normal, ausentismo, deserción y repitencia construidas a través del panel
de estudiantes descrito en detalle anteriormente.
La Gráfica 7, resume la mejora en permanencia y progreso escolar que han
experimentado los alumnos de instituciones oficiales en el país medido por la tasa de
deserción (alumnos que están ausentes dos o más años del sistema), de ausentismo
(alumnos que están ausentes al menos un año del sistema) y de repitencia. Dada la
definición de cada tasa, la información disponible permite construir las tasas de
ausentismo y repitencia hasta el 2018. La tasa de deserción, por el contrario, es posible
construirla únicamente hasta el año 2017 ya que se requieren al menos dos años de
información para poder calcularla. Es decir, solo es posible saber que alumnos que
estaban matriculados en el sistema escolar público en 2017 desertaron (estuvieron fuera
del sistema en el 2018 y 2019). Como se observa en el panel a, la deserción bajó cerca
de 3 puntos porcentuales de 6.1% en 2012 a 2.9% en 2017. El ausentismo, por su parte
bajó de 8.3% a 4.7%. Vale la pena mencionar, que los datos sugieren que esta mejora
en permanencia escolar no está acompañada por un aumento en la tasa de repitencia,
la cual ha permanecido constante y es cercana al 11% en los últimos años, como se
observa en la gráfica.

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Gráfica 7. Evolución de las tasas de ausentismo, deserción y repitencia por año


calendario

Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

La pregunta de interés de la evaluación es por supuesto si el PAE está o no


contribuyendo a esta disminución observada en las tasas agregadas en permanencia
escolar e incluso en las tasas de repitencia. La Gráfica 8 presenta una primera
aproximación al graficar las tasas de ausentismo y deserción respectivamente para
alumnos que reciben o no algún tipo de alimentación escolar en cada uno de los años.
Como es posible observar, las tasas de ausentismo y deserción son mayores para
aquellos individuos que no reciben ningún tipo de alimentación escolar - líneas solidas -
comparados con aquellos alumnos que si lo hacen – líneas punteadas. Aunque la
diferencia pareciera disminuir en el tiempo, sin duda los alumnos focalizados por la
alimentación escolar parecieran tener una mayor permanencia en el sector educativo
oficial del país.

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Gráfica 8. Tasas de ausentismo y deserción de acuerdo con focalización de la


alimentación escolar

Panel a – Ausentismo Panel b – Deserción


Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

3.5.1 La alimentación y la permanencia y progreso escolar bajo modelos de


probabilidad lineal
Aunque las gráficas anteriores dejan claro que las tasas de permanencia escolar son
mayores para alumnos que reciben algún tipo de alimentación escolar, el problema es
que no demuestran causalidad ya que los estudiantes que reciben o no alimentación
escolar tienen características específicas que podrían explicar estos resultados. Por
ejemplo, de acuerdo con la Resolución 29452 de 2017 se priorizan las instituciones con
jornada única y puede ser el caso que la deserción y ausentismo de alumnos que asisten
en este tipo de jornadas sean menor a la de aquellos individuos que asisten bajo otro
tipo de jornada (completa, mañana, tarde, nocturna o fin de semana).
Una primera aproximación al problema podría hacerse a través de modelos de
probabilidad lineal que analizan como se correlacionan la permanencia escolar y las
tasas de repitencia con la recepción de este programa social. Al igual que se estimaron
las correlaciones entre las características socioeconómicas y de las sedes escolares a
las que asisten los NNAJ y la focalización de la alimentación escolar, es posible analizar
dichas correlaciones.
La especificación (2) muestra la versión más completa del análisis de probabilidad lineal
llevado a cabo en este trabajo. La variable dependiente, 𝑃𝑒𝑟𝑚𝑎𝑛𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎𝐸𝑠𝑐𝑜𝑙𝑎𝑟𝑖𝑡
representa bien sea la probabilidad de que el alumno i matriculado en el año t se ausente
del sistema escolar el siguiente año t+1; o deserte del sistema al no observarse tampoco
en el sistema en el año t+2. La variable independiente de interés es una dummy igual a
uno si el alumno i recibe alimentación escolar en la institución educativa y cero en el caso
contrario. Las demás variables de la especificación se definen de la misma manera que
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en la especificación (1) y serán incluidas de manera escalonada al igual que en la Tabla


10. Aunque todos los coeficientes son importantes de analizar, para esta investigación el
coeficiente de interés es 𝛼2 el cual representa la correlación entre recibir alimentación
escolar y la probabilidad de continuar o no en el sistema escolar.
𝑃𝑒𝑟𝑚𝑎𝑛𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎𝐸𝑠𝑐𝑜𝑙𝑎𝑟𝑖𝑡
= 𝛼0 + 𝛼2 𝑅𝑒𝑐𝑖𝑏𝑒𝐴𝐸𝑖𝑡 + 𝛼3 𝑀𝑢𝑗𝑒𝑟𝑖 + 𝛼4 𝐸𝑑𝑎𝑑𝑖𝑡 + 𝛽1 𝐽𝑜𝑟𝑛𝑎𝑑𝑎𝑈𝑖𝑡 + 𝛽2 𝑅𝑢𝑟𝑎𝑙𝑖𝑡
+ 𝛽3 𝑃𝑟𝑖𝑚𝑎𝑟𝑖𝑎𝑖𝑡 + 𝛽4 𝐸𝑡𝑛𝑖𝑎𝑖𝑡 + 𝛽5 𝐷𝑖𝑠𝑐𝑎𝑝𝑎𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑𝑖𝑡 + 𝛽6 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜2𝑖𝑡
+ 𝛽7 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜3𝑖𝑡 + 𝛽8 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜4 − 6𝑖𝑡 + 𝛽9 𝑉𝑖𝑐𝑡𝑖𝑚𝑎𝑖𝑡 + 𝛿𝑠 + 𝜀𝑖𝑡
(2)
Como se explicó anteriormente, dado que se cuenta con información hasta el 2019, el
último año en el que podríamos definir si alumnos que estaban matriculados en el sistema
desertaron es en el 2017. Dado esto, y para mantener el mismo periodo de tiempo, los
siguientes modelos analizan la permanencia de alumnos inscritos en el SIMAT en el
2017. Sin embargo, es necesario aclarar que los modelos de deserción, ausentismo y
repitencia para años anteriores son similares y están disponibles a través de los autores
para el lector interesado.
Tabla 13. Probabilidad de ausentismo, deserción y repitencia en 2017

(1) (2) (3) (4) (5) (6)


VARIABLES Ausentismo Deserción Repitencia

Alimentación Escolar -0.013*** -0.018*** -0.009*** -0.013*** -0.001 -0.004***


(0.001) (0.001) (0.000) (0.001) (0.001) (0.001)
Victima conflicto 0.001* 0.001* -0.001*** -0.001*** 0.006*** 0.008***
(0.001) (0.000) (0.000) (0.000) (0.001) (0.001)
Jornada Única -0.007*** -0.028*** -0.005*** -0.020*** -0.011*** -0.029***
(0.001) (0.002) (0.001) (0.002) (0.002) (0.002)
Zona Rural 0.014*** 0.014*** 0.011***
(0.001) (0.000) (0.001)
Nivel Primaria 0.040*** 0.032*** 0.037*** 0.030*** -0.067*** -0.078***
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001)
Pertenece Etnia 0.018*** -0.002*** 0.013*** -0.001** 0.030*** 0.008***
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.001)
Tiene Discapacidad 0.017*** 0.017*** 0.012*** 0.012*** 0.068*** 0.065***
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001) (0.003) (0.002)
Estrato 2 -0.014*** -0.007*** -0.010*** -0.005*** -0.021*** -0.017***
(0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.001) (0.000)
Estrato 3 -0.016*** -0.007*** -0.011*** -0.005*** -0.032*** -0.030***
(0.001) (0.000) (0.000) (0.000) (0.001) (0.001)
Estrato 4-6 -0.007*** 0.005*** -0.002 0.005*** -0.039*** -0.034***
(0.002) (0.002) (0.001) (0.001) (0.002) (0.001)

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Genero Mujer -0.008*** -0.007*** -0.005*** -0.005*** -0.038*** -0.038***


(0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000)
Edad 0.012*** 0.012*** 0.011*** 0.010*** -0.009*** -0.010***
(0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000) (0.000)

Observaciones 7,145,063 7,144,996 7,143,783 7,143,717 7,561,362 7,561,301


R-cuadrado 0.027 0.064 0.030 0.062 0.012 0.051
Media controles .054 .054 .033 .033 .103 .103
Porcentaje relación -.245 -.325 -.261 -.392 -.011 -.036
Efecto fijo sede No Si No Si No No
Nota: N.A indica que la categoría respectiva no aplica. La variable dependiente es una dummy igual a uno
si el estudiante i en el año t recibe alimentación escolar y cero en caso contrario. Todas las variables
independientes excepto la edad son dummys categóricas que iguales a uno para la categoría enunciada
y cero en caso contrario. Errores estándar anidados a nivel de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, *
p<0.1. Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Como se observa en la Tabla 13 se obtiene una correlación consistente que indica que
alumnos que reciben alimentación escolar tienen una menor probabilidad de ausentarse.
Esta relación no solo se mantiene, sino que se hace más fuerte una vez se controla por
todas las características socioeconómicas. En el modelo más completo que controla
incluso por efectos fijos a nivel de sede, es decir por todas las características no
observables y constantes en las sedes, aquellos que reciben alimentación escolar tienen
una probabilidad 32.5% menor de ausentarse que aquellos que no lo reciben.
Al analizar la correlación entre la probabilidad de desertar y el ser beneficiario de
alimentación escolar encontramos que esta es también negativa y altamente significativa.
La probabilidad de desertar para estudiantes que reciben alimentación escolar es 39.2%
menor que la de alumnos que no reciben esta ayuda. Finalmente, en las últimas dos
columnas se observa también una correlación negativa entre el ser beneficiario de AE y
la probabilidad que el alumno repita. La disminución en esta probabilidad es menor, sin
embargo cercana al 3%.
3.5.2 El impacto de la AE en la permanencia escolar y las tasas de repitencia
Aunque las correlaciones presentadas en la subsección anterior son interesantes, no
pueden analizarse como impactos causales de ser beneficiario del programa. Como se
ha recalcado a lo largo de este estudio, la selección de beneficiarios del PAE está
determinada por características específicas y es un proceso que está lejos de ser
aleatorio. La única forma de llevar a cabo un análisis que permita definir si existe o no un
impacto de la alimentación escolar en la permanencia es a través de regresiones que
permitan controlar por el tipo de correlaciones arriba descritas. Aunque el PAE no es
asignado de manera aleatoria, la riqueza de la información administrativa en el país
permite llevar a cabo un análisis de diferencias en diferencias a nivel de grado escolar
que sí permite develar cuál es el impacto que el PAE ha traído a los estudiantes que se
han beneficiado a lo largo de estos años.
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Para ello, se utilizó la información del panel individual y se colapsa a nivel de grado y
sede educativa. Es decir, para cada grado escolar ofrecido por las sedes educativas se
estiman los promedios de estudiantes beneficiarios por el PAE, la tasa de ausentismo, la
tasa de deserción, la tasa de repitencia y los promedios de las demás variables
socioeconómicas a lo largo de los años. La idea detrás de la estrategia de identificación
es entonces analizar cómo cambian las tasas de permanencia escolar y repitencia en un
grado dado, dentro de una misma escuela, a medida que cambia el porcentaje de
estudiantes beneficiarios por el PAE en ese grado en el tiempo.
En este punto vale la pena destacar que, como se encuentra en la normatividad del PAE,
el programa al llegar a la sede debe empezar por los grados menores e ir avanzando
según haya disponibilidad. La gráfica de densidad (Gráfica 9 Panel A) indica que en las
sedes se da prioridad al grado más que a las características per se de los estudiantes
(como ser víctima de conflicto, pertenecer a una etnia, tener discapacidad o tener cierto
puntaje de Sisbén), ya que hay un acumulado en cero (ningún estudiante del grado es
beneficiario) y en uno (todos los estudiantes del grado son beneficiarios. Esto indica que
el número de grados en una escuela con coberturas cercanas al 100% es aleatorio, pues
depende del número de raciones que se le asignan a cada sede en un año particular. El
hecho que un curso tenga cobertura del 0% o cercana al 100% no depende de las
características de los estudiantes existentes en cada curso. Esto se encuentra en general
(Panel A), por nivel (Panel B) y por grados (Panel C), donde se observa que la
distribución es casi la misma, aunque en nivel primaria hay mayor concentración en
100% que en nivel secundaria.
Gráfica 9. Porcentaje de beneficiarios AE y densidad por grado

Panel A Panel B

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Panel C
Fuente: SIMAT y Sisbén, cálculo de los autores.

Por otra parte, la estrategia tiene en cuenta que, aunque la escogencia de una sede en
particular para ser beneficiaria no es ortogonal a las tasas de permanencia de estas,
dentro de un mismo colegio la determinación de qué porcentaje de estudiantes cubrir en
cada grado si lo es. Así, el argumento de identificación se basa en que, dentro de los
grados de una misma sede educativa, variaciones en el porcentaje de alumnos
beneficiarios no está relacionada con ellos. Para comprobar si se cumple o no este
supuesto de identificación estimamos la siguiente regresión:
𝑃𝑟𝑜𝑝. 𝐴𝐸𝑔𝑠𝑡 = 𝛼0 + 𝛼2 𝐴𝑢𝑠𝑒𝑛𝑡𝑖𝑠𝑚𝑜𝑔𝑠𝑡−1 + 𝛽1 𝑀𝑢𝑗𝑒𝑟𝑔𝑠𝑡 + 𝛽2 𝐷𝑖𝑠𝑐𝑎𝑝𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑𝑔𝑠𝑡 + 𝛽3 𝑃𝐸𝑡𝑛𝑖𝑎𝑔𝑠𝑡
+ 𝛽4 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜1𝑔𝑠𝑡 + 𝛽5 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜2𝑔𝑠𝑡 + 𝜃𝑔 + 𝛿𝑠𝑡 + 𝜀𝑖𝑡
(3)
En esta regresión, 𝑃𝑟𝑜𝑝. 𝐴𝐸𝑔𝑠𝑡 representa la proporción de estudiantes beneficiados por
el programa de alimentación escolar en el grado g, de la escuela s en el año t. Esta
proporción esta explicada por la proporción de mujeres en el grado g de la escuela s en
el año t (𝑀𝑢𝑗𝑒𝑟𝑔𝑠𝑡 ), la proporción de alumnos con alguna discapacidad en el grado g de
la escuela s en el año t (𝐷𝑖𝑠𝑐𝑎𝑝𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑𝑔𝑠𝑡 ), la proporción de alumnos en ese grado
pertenecientes a alguna etnia en el grado g de la escuela s en el año t (𝐸𝑡𝑛𝑖𝑎𝑔𝑠𝑡 ), la
proporción de estudiantes de estrato 0 o 1 en el grado g de la escuela s en el año t
(𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜1𝑔𝑠𝑡 ), y la proporción de estudiantes de estrato 2 en el grado g de la escuela s
en el año t (𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜2𝑔𝑠𝑡 ). Además, la regresión incluye efectos fijos de cada grado escolar
(𝜃𝑔 ), al igual de efectos fijos por sede-año (𝛿𝑠𝑡 ).
Se argumenta sin embargo que, una vez se controla por todo lo anterior, esta proporción
no dependerá de las tasas de permanencia escolar de años anteriores en dichos grados.
No solo esto no es un criterio de focalización, sino que además es difícil prever que dentro
de una escuela el rector decida qué proporción de estudiantes beneficiar en el grado g

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de acuerdo con el ausentismo de años anteriores en ese grado. Para comprobar la


hipótesis, se incluyó en la regresión la proporción de ausentismo en el grado g en la
escuela s en los años inmediatamente anterior y dos años antes respectivamente
(𝐴𝑢𝑠𝑒𝑛𝑡𝑖𝑠𝑚𝑜𝑔𝑠𝑡−1 ). Así, el coeficiente de interés que determinará si el supuesto de
identificación necesario para detectar impactos causales del PAE se cumple o no estará
dado por 𝛼2 .
La Tabla 14 resume los principales resultados de dicha regresión.28 Las primeras dos
filas de la tabla presentan las correlaciones entre la proporción de beneficiarios en el
grado g en la escuela s y el año t y la proporción de ausentismo en ese mismo grado en
años anteriores. Como es posible observar, aunque el coeficiente es positivo, este no es
estadísticamente significativo. Es decir, no es posible rechazar la hipótesis nula que
efectivamente la proporción de alumnos a nivel de grado beneficiados por la alimentación
escolar, una vez se controla por las variables descritas en la ecuación anterior, no está
correlacionado con el nivel de ausentismo en ese grado en años anteriores.
Tabla 14. Proporción de beneficiarios de AE por grado y tasas de ausentismo de
años anteriores

(1) (2) (3) (4)


VARIABLES Proporción Beneficiarios

Por. ausentismo 1 año atrás 0.004 0.004


(0.003) (0.003)
Por. ausentismo 2 años atrás 0.004 0.004
(0.003) (0.003)
Proporción estudiantes victima -0.015*** -0.011*
(0.006) (0.006)
Proporción estudiantes etnia 0.020*** 0.017***
(0.005) (0.005)
Proporción estudiantes
discapacitados 0.009 0.013
(0.007) (0.008)
Proporción estudiantes estrato 1 0.141*** 0.134***
(0.012) (0.014)
Proporción estudiantes estrato 2 0.131*** 0.127***
(0.013) (0.014)
Proporción estudiantes mujeres -0.001 -0.000
(0.002) (0.002)

Observaciones 255,064 255,064 200,529 200,529


R-cuadrado 0.126 0.127 0.137 0.138
Numero de Sedes 42,979 42,979 37,748 37,748
Media variable .788 .788 .8 .8

28 Los resultados completos de la regresión se encuentran en el Apéndice.


93
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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

Efecto fijo por grado escolar Sí Sí Sí Sí


Efecto fijo sede y año Sí Sí Sí Sí
Nota: la variable dependiente es la proporción de estudiantes beneficiarios del programa de alimentación
escolar en el grado g en la escuela s en el año t. Todas las regresiones incluyen los controles de la
especificación (1). Las regresiones incluyen efectos fijos de sede-año. Errores estándar anidados a nivel
de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1. Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Dada la validez del supuesto de identificación, es posible estimar el impacto que la


alimentación escolar ha traído a los estudiantes del sector público beneficiados. Para ello
se estimó la regresión dada por la siguiente especificación:
𝑃𝑒𝑟𝑚𝑎𝑛𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝐸𝑠𝑐𝑜𝑙𝑎𝑟𝑔𝑠𝑡
= 𝛼0 + 𝛼2 𝑃𝑟𝑜𝑝𝐴𝐸𝑔𝑠𝑡 + 𝛽1 𝑀𝑢𝑗𝑒𝑟𝑔𝑠𝑡 + 𝛽2 𝐷𝑖𝑠𝑐𝑎𝑝𝑐𝑖𝑑𝑎𝑑𝑔𝑠𝑡 + 𝛽3 𝑃𝐸𝑡𝑛𝑖𝑎𝑔𝑠𝑡
+ 𝛽4 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜1𝑔𝑠𝑡 + 𝛽5 𝐸𝑠𝑡𝑟𝑎𝑡𝑜2𝑔𝑠𝑡 + 𝛽5 𝑉𝑖𝑐𝑡𝑖𝑚𝑎𝑔𝑠𝑡 + 𝜃𝑔 + 𝛿𝑠𝑡 + 𝜀𝑖𝑡
(4)
Donde 𝑃𝑒𝑟𝑚𝑎𝑛𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝐸𝑠𝑐𝑜𝑙𝑎𝑟𝑔𝑠𝑡 representa la tasa de ausentismo, deserción o repitencia
del grado g, en la escuela s y el año t. Las demás variables están definidas como en la
especificación (3). Por tanto, el coeficiente de interés que medirá el impacto de la AE en
la permanencia escolar estará dado por el coeficiente 𝛼2 . Como se observa en las
primeras filas de la Tabla 15, el programa de alimentación escolar disminuye la
proporción de estudiantes ausentes y desertores en el país. Específicamente, los
resultados indican que, si la proporción de alumnos beneficiados por el programa
aumentara de 0 a 100% en un grado escolar dado, la tasa de ausentismo en ese grado,
sede y año escolar disminuiría en 1.4 puntos porcentuales. Dado que la tasa de
ausentismo promedio por grado en las sedes educativas donde ningún alumno es
beneficiario del programa es de 9.2%, el PAE estaría reduciendo esta tasa en cerca de
15.7%. Los impactos en deserción son importantes también. Si la proporción de alumnos
beneficiarios aumenta de 0 a 100%, la tasa de deserción disminuye en 0.7 puntos
porcentuales. Dado que la tasa de deserción promedio en los grados donde ningún
alumno recibe el programa es de 6.5%, el PAE estaría reduciendo esta probabilidad en
cerca de 11.5%.
Tabla 15. Impacto de la AE en la permanencia escolar a nivel de grado

(1) (2) (3) (4)


VARIABLES Proporción ausentes Proporción desertores

Prop. Beneficiarios -0.014*** -0.007***


(0.001) (0.001)
Prop. beneficiarios 1 ración -0.011*** -0.003***
(0.001) (0.001)
Prop beneficiarios 2 raciones -0.015*** -0.009***
(0.001) (0.001)

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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

Observaciones 1,891,845 1,891,845 1,891,845 1,891,845


R-cuadrado 0.082 0.082 0.074 0.074
Numero de Sede - año 310,861 310,861 310,861 310,861
Media controles .092 .092 .065 .065
Porcentaje efecto -.157 -.115
Porcentaje efecto (1) -0.124 -.132
Porcentaje efecto (2) -.166 -.054
Efecto fijo sede-año Si Si Si Si
Controles Si Si Si Si
Nota: las variables dependientes son la proporción de estudiantes ausentes o desertores en el grado g en
la escuela s en el año t, respectivamente. Las regresiones, aunque no se muestren, incluyen todos los
controles de la especificación (4) así como los efectos fijos de sede-año. Errores estándar anidados a nivel
de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

Comparando estos impactos con las correlaciones de los modelos de probabilidad lineal
anteriormente mencionados se hace evidente que estos últimos ofrecían correlaciones
sesgadas. Aunque las correlaciones sugerían disminuciones en la probabilidad de
deserción entre el 34% y el 40%, parte de estos efectos estarían explicados no por el
programa sino por las características observables y no observables de las familias y
escuelas beneficiadas por este. Al controlar por dichos efectos, los resultados de la Tabla
15 demuestran que incluso teniendo esto en cuenta, efectivamente el programa está
cumpliendo con el objetivo con el que fue creado logrando aumentar la permanencia
escolar de los estudiantes inscritos en el sistema público educativo del país. Las
columnas 2 y 4 de la tabla identifican si existen impactos diferenciados dependiendo del
número de raciones que reciben los estudiantes. Como es posible observar, el impacto
tanto en ausentismo como en deserción es marginalmente mayor con dos que con una
ración.
Aunque mejorar la tasa de repitencia no es un objetivo particular del PAE, esta posibilidad
es analizada en las regresiones presentadas en la Tabla 16 análisis cuantitativo con
datos administrativos. Siguiendo la misma estrategia de identificación, los resultados
sugieren que el recibir algún tipo de alimentación escolar disminuye la tasa de repitencia
en 1.6 puntos porcentuales. Dado que la tasa de repitencia en grados donde ningún
alumno es beneficiado por el PAE es del 11%, las estimaciones indicarían que el
programa está reduciendo la repitencia estudiantil en un 13.7% aproximadamente. Las
últimas columnas responden, por su parte, a la pregunta orientadora de cuál ha sido el
impacto de la alimentación escolar en el crecimiento de la cobertura. En la ausencia de
información acerca de todos los NNAJ a nivel municipal, como proxy se utilizó
información acerca del número de alumnos en las sedes escolares a nivel de grado
siguiendo la misma estrategia que con las variables de permanencia. Utilizando el
logaritmo del número de estudiantes, los resultados indican que a medida que aumenta
la proporción de beneficiarios en una sede en un grado dado, el número de alumnos
aumenta también, lo que a su vez implica que aumenta la cobertura educativa por parte
95
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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

del sector público gracias a la AE. Al analizar los impactos diferenciales por el número
de raciones entregadas (columnas 2 y 4 de la tabla), es posible observar que aumentos
en el número de raciones no se asocian con una menor repitencia ni con un mayor de
crecimiento en el número de alumnos atendidos por el sector educativo.
Tabla 16. Impacto de la AE en la repitencia y acceso escolar a nivel de grado

(1) (2) (3) (4)


Logaritmo número de
VARIABLES Proporción repitentes estudiantes

Prop. Beneficiarios -0.016*** 0.026***


(0.001) (0.005)
Prop. beneficiarios 1
ración -0.015*** 0.022**
(0.002) (0.009)
Prop beneficiarios 2
raciones -0.016*** 0.027***
(0.001) (0.006)

Observaciones 1,891,845 1,891,845 1,891,845 1,891,845


R-cuadrado 0.079 0.079 0.337 0.337
Numero de Sede - año 310,861 310,861 310,861 310,861
Media controles .116 .116 2.052 2.052
Porcentaje efecto -.137 .013
Porcentaje efecto (1) -.13 .011
Porcentaje efecto (2) -.139 .013
Efecto fijo sede-año Si Si Si Si
Controles Si Si Si Si
Nota: las variables dependientes son la proporción de estudiantes repitentes y el logaritmo de estudiantes
en el grado g en la escuela s en el año t, respectivamente. Las regresiones, aunque no se muestren,
incluyen todos los controles de la especificación (4) así como los efectos fijos de sede-año. Errores
estándar anidados a nivel de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: SIMAT, cálculo de
los autores.

Además de los impactos promedio del impacto de la recepción de algún tipo de ayuda
de alimentación escolar y la probabilidad de ausentismo o deserción de los estudiantes
de manera general, se estimaron también si existían o no impactos heterogéneos.
Aunque los resultados se presentan de manera detallada en el Apéndice de análisis
cuantitativo con datos administrativos para el lector interesado, vale la pena recalcar los
más importantes presentados en la Tabla 17. Los análisis sugieren que los impactos de
la alimentación escolar en la zona urbana son más grandes que en las zonas rurales.
Además, para ambos tipos de zonas los impactos son más pronunciados para alumnos
que asisten a primaria que para aquellos que lo hacen en secundaria. Para alumnos de
la zona urbana primara, el PAE logra disminuir tanto la tasa de deserción escolar como
de ausentismo en cerca de 37%, si la proporción de alumnos beneficiados en cada grado

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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

aumenta del 0 al 100%. Para aquellos alumnos de estas zonas que están en secundaria
el impacto disminuye al 16%. Por el contrario, los impactos para la zona rural son mucho
menores y tan solo se presentan para alumnos del nivel primario. Para ellos, si el
cubrimiento del PAE aumenta del 0 al 100%, la tasa de ausentismo bajaría en 8.4% y la
de deserción en 6.4%.
Tabla 17. Impactos heterogéneos de la AE en la permanencia escolar a nivel de
grado

Prop. Prop. Prop. Prop.


Ausentismo Deserción Ausentismo Deserción
Primaria Urbano Secundaria Urbano
Proporción Beneficiarios -0.032*** -0.021*** -0.022*** -0.016***
(0.001) (0.001) (0.003) (0.002)

Media controles .085 .059 .134 .103


Porcentaje efecto -.373 -.36 -.162 -.15

Primaria Rural Secundaria Rural


Proporción Beneficiarios -0.008*** -0.004*** -0.000 0.000
(0.001) (0.001) (0.001) (0.001)

Media controles .091 .058 .1 .072


Porcentaje efecto -.084 -.064 -.003 .006

Jornada Única Otra Jornada


Proporción Beneficiarios -0.016*** -0.010*** -0.014*** -0.007***
(0.004) (0.003) (0.001) (0.001)

Media controles .047 .027 .092 .065


Porcentaje efecto -.329 -.37 -.152 -.108
Nota: las variables dependientes son la proporción de estudiantes ausentes o desertores en el grado g en
la escuela s en el año t, respectivamente. La tabla presenta los coeficientes de interés de múltiples
regresiones que analizan impactos heterogéneos y que, aunque no se muestren, incluyen todos los
controles de la especificación (4) así como los efectos fijos de sede-año. Errores estándar anidados a nivel
de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: SIMAT, cálculo de los autores.

La Tabla 17 muestra también impactos heterogéneos de acuerdo con el tipo de jornada.


Este análisis es clave porque permite entender como es la articulación del PAE con otras
estrategias de acceso, permanencia y calidad del MEN. Los datos indican que, si la
proporción de estudiantes cubiertos aumenta de 0 a 100% en sedes educativas que
ofrecen una jornada única, las tasas de deserción y repitencia disminuyen en un 32.9%
y 37%, respectivamente. Por el contrario, en sedes con otro tipo de jornada estos
impactos disminuyen a un 15% y 10%, respectivamente. Es decir, pareciera que los
esfuerzos de jornada única y AE se potencializaran entre ellos. Aunque sería relevante

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revisar este tipo de impactos heterogéneos con otras estrategias del MEN, no existe
información en los datos administrativos entregados que lo permita hacer.
Aunque los resultados se presentan en el apéndice, cuando se hacen las estimaciones
de acuerdo con las características de los estudiantes se encuentra que los impactos son
marginalmente mayores para la tasa de ausentismo que para deserción y mayor para
estudiantes de estrato 2 que de estrato 1. Los impactos difieren de manera importante
también dependiendo de si el alumno presenta algún tipo de discapacidad. Para ellos, si
el programa llegara a todos estos tipos de alumnos, la tasa de ausentismo y deserción
caerían en cerca del 27%. Si esto sucediera para todos los alumnos que no tienen
ninguna discapacidad, la disminución en ausentismo y deserción sería únicamente del
16% y 11%, respectivamente. Finalmente, encontramos que los impactos de recibir
alimentación escolar en las tasas de ausentismo y deserción son muy similares
independientemente del género del alumno, si ha sido o no víctima del conflicto armado
o si pertenece o no a alguna etnia.
En lo que respecta a la repitencia, al igual que en el caso de permanencia, los impactos
de la AE son mayores en las zonas urbanas que en las rurales y en el nivel primario que
en el secundario. La tasa de repitencia en sedes educativas ubicadas en zonas urbanas
disminuiría en un 14.4 % y 9% en primaria y secundaria respectivamente si el programa
cubriera a todos los alumnos de estas. En las zonas rurales, cuando se aumenta de 0
alumnos al 100% de ellos se reduciría la repitencia en primaria en cerca del 11%.
Además, al igual que para permanencia los impactos en la disminución de repitencia son
mayores para alumnos que asisten a sedes educativas con jornada única que con algún
otro tipo de jornada (21.3% vs 13%). Estos resultados se pueden encontrar en el
apéndice cuantitativo.
3.5.2.1 Análisis a nivel de estudiante
Otro análisis que permite definir si existe o no un impacto de la alimentación escolar en
la permanencia es a través de regresiones a nivel de estudiante, en las que se controle
por las características del hogar. De esta manera, se hace una comparación de los
indicadores de permanencia entre hermanos o hermanas de un mismo hogar, en la que
unos han tenido más exposición al PAE y otros menos o no han tenido.
Para ello, se utilizó la información del panel individual de SIMAT y la información del
último corte de Sisbén III, así es posible identificar a los estudiantes que hacen parte del
mismo hogar. Del total de estudiantes que hacen parte de Sisbén, 4,666,937 tienen como
parentesco ser hijos del jefe de hogar de 1,955,100 hogares diferentes que tienen entre
dos y seis hijos o hijas.
Las estimaciones son a nivel de individuo y tienen efectos fijos de hogar y de sede
educativa, por lo tanto, se hace una comparación entre hermanos de un mismo hogar
con distintas exposiciones al PAE. Esto permite controlar por las variables del hogar,

98
Evaluación de operaciones y de resultados
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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

como nivel socioeconómico, ingresos, educación y dedicación de los padres y otras


variables no observadas de los hogares que explican diferencias en el desempeño
académico de los estudiantes, que dependen de los hogares. La estrategia de
identificación analiza cómo cambian los indicadores de permanencia escolar y repitencia
para un estudiante dado, dentro de un mismo hogar, a medida que es beneficiario del
PAE en un año y grado dado. De hecho, la cobertura del PAE fue aumentando en el
tiempo, como se observó en la Sección 3.1.1 y en consecuencia, los hermanos mayores
tuvieron menos exposición a la cobertura del PAE que los menores, lo cual se evidencia
en la Gráfica 10, donde el porcentaje de beneficiarios aumenta según el orden de
hermano dado por el año de nacimiento. En este sentido, el supuesto de identificación
establece que la exposición al PAE de un estudiante dentro de un hogar en particular es
exógena al hogar. En otras palabras, el hogar no puede decidir en qué momento uno de
sus hijos o hijas que se encuentra estudiando va a recibir el PAE, teniendo en cuenta
que la restricción del PAE de la priorización de sedes y de la focalización de titulares de
derecho no depende de los hogares.
Gráfica 10 – Porcentaje de beneficiarios AE por orden hermano

Fuente: SIMAT y Sisbén, cálculo de los autores.

De esta manera, es posible estimar el impacto que la alimentación escolar tiene sobre
los estudiantes del sector público beneficiarios. Para ello se estimó la regresión dada por
la siguiente especificación:
𝑃𝑒𝑟𝑚𝑎𝑛𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝐸𝑠𝑐𝑜𝑙𝑎𝑟𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡
= 𝛼0 + 𝛼2 𝐴𝑙𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 + 𝛽1 𝐺𝑒𝑛𝑒𝑟𝑜𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 + 𝛽2 𝐸𝑑𝑎𝑑𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡
+ 𝛽3 𝐸𝑑𝑎𝑑2𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 + 𝜏𝑜 + 𝛾ℎ + 𝜌𝑠 + 𝜃𝑔 + 𝛿𝑡 + 𝜀𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡
(5)
99
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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

Donde 𝑃𝑒𝑟𝑚𝑎𝑛𝑒𝑛𝑐𝑖𝑎 𝐸𝑠𝑐𝑜𝑙𝑎𝑟𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 es la trayectoria escolar del estudiante, que toma el


valor de 1 en el año t si el individuo i, del hogar h, del orden de hermano o, de la escuela
s, en el grado g, adquiere el estado de ausente, desertor o repitente en el sistema
educativo, y 0 de lo contrario. La variable de interés 𝐴𝑙𝑖𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 , indica si el
individuo i, del hogar h, del orden de hermano o, de la escuela s, en el grado g y el año t
es beneficiario del PAE. Adicionalmente, se incluyen como variables explicativas si el
estudiante es mujer (𝐺𝑒𝑛𝑒𝑟𝑜𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 ), la edad y edad al cuadrado (𝐸𝑑𝑎𝑑𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 , 𝐸𝑑𝑎𝑑2𝑖ℎ𝑜𝑠𝑔𝑡 ),
Además, la regresión incluye efectos fijos de orden de hermano (𝜏𝑜 ), de grado (𝜃𝑔 ), de
año (𝛿𝑡 ) y efectos fijos de hogar (𝛾ℎ ) y de sede (𝛿𝑡 ). El coeficiente de interés que medirá
el impacto de la alimentación escolar en la permanencia escolar estará dado por el
coeficiente 𝛼2 .
Al igual que en análisis a nivel de grado, como se observa en la Tabla 18, el programa
de alimentación escolar disminuye la probabilidad de que los estudiantes se ausenten o
deserten del sistema educativo. Específicamente, los resultados indican que, si el
individuo es beneficiario del programa para un hogar y escuela dada, la probabilidad de
ausentarse estando en su orden de hermano, grado, sede y año escolar disminuiría en
0.4 puntos porcentuales. Dado que la tasa de estudiantes que transitan al estado de
ausentes promedio para los individuos que no son beneficiarios del programa es de
4.2%, el PAE estaría reduciendo esta tasa en cerca de 10%. Los impactos en deserción
son importantes también. Si el individuo es beneficiario del programa para un hogar y
escuela dada, la probabilidad de ausentarse estando disminuiría en 0.2 puntos
porcentuales. Dado que la tasa de estudiantes que transitan al estado de desertores es
de 1.9%, el PAE estaría reduciendo esta probabilidad en cerca del 10%. De igual manera,
los resultados sugieren que el recibir algún tipo de alimentación escolar disminuye la tasa
de repitencia en 0.7 puntos porcentuales. Dado que la tasa de repitencia para los
individuos que no son beneficiarios del programa es de 11.7%, las estimaciones
indicarían que el programa está reduciendo la repitencia estudiantil en un 6%
aproximadamente.
Tabla 18. Impacto de la AE en la permanencia escolar a nivel de individuo

(1) (2) (3)


VARIABLES Ausentismo Deserción Repitencia

Alimentación Escolar -0.004*** -0.002*** -0.007***


(0.000) (0.000) (0.000)

Observaciones 21,137,178 21,135,963 21,773,393


R-cuadrado 0.200 0.194 0.186
Media controles .042 .019 .117
Proporción efecto -.098 -.095 -.059
Efecto fijo hogar Si Si Si

100
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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

Efecto fijo sede Si Si Si


Efecto fijo grado Si Si Si
Efecto dijo año Si Si Si
Efecto fijo orden hermano Si Si Si
Controles Si Si Si
Nota: las variables dependientes son si el estudiante es ausente, desertor o repitente en el grado
g en la escuela s en el año t, del hogar h, respectivamente. Las regresiones, aunque no se
muestren, incluyen todos los controles de la especificación (5) así como los efectos fijos de hogar
y sede. Errores estándar anidados a nivel de hogar en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fuente: SIMAT, cálculo de los autores
Las estimaciones de impactos heterogéneos a nivel de individuo sugieren que
independientemente de la característica del estudiante o hogar, los resultados son
similares. Los resultados por zona del hogar y nivel del estudiante (Tabla 19) indican que,
para alumnos de la zona urbana, el PAE logra disminuir la probabilidad de ausentarse
en cerca del 9% y la probabilidad de desertar en 10% si el estudiante es beneficiario del
programa. Los impactos para la zona rural nivel primaria son levemente menores, si el
estudiante es beneficiario del PAE, la probabilidad de ausentarse baja en 9% y de
desertar en 9%. Al contrario, en nivel secundaria los efectos son mayores, si el estudiante
es beneficiario del PAE, la probabilidad de ausentarse baja en 15% y de desertar en
16%. Por otra parte, cuando se hacen estimaciones de acuerdo con las características
de los estudiantes se encuentra que los impactos son marginalmente mayores para
estudiantes de estrato 1 que de estrato 2 y para estudiantes que pertenecen a una etnia
que los que no. De manera adicional, se analizó si hay diferencias según la elegibilidad
de Familias en Acción, se encuentra que el impacto es levemente mayor para ausentismo
en los elegibles, pero en deserción para los no elegibles. Estos resultados se presentan
en el apéndice cuantitativo.
Tabla 19. Impactos heterogéneos de la AE en la permanencia escolar a nivel de
individuo

Ausentismo Deserción Ausentismo Deserción


Primaria Urbano Secundaria Urbano

Alimentación Escolar -0.003*** -0.001*** -0.004*** -0.003***


(0.000) (0.000) (0.000) (0.000)

Observaciones 8,394,634 8,394,634 5,091,944 5,091,108


Media controles .034 .011 .05 .025
Proporción efecto -.085 -.104 -.089 -.107
Primaria Rural Secundaria Rural

Alimentación Escolar -0.002*** -0.001*** -0.008*** -0.005***


(0.000) (0.000) (0.000) (0.000)

Observaciones 5,029,428 5,029,428 2,380,110 2,379,735


101
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PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

Media controles .034 .014 .055 .031


Proporción efecto -.071 -.094 -.149 -.164
Nota: las variables dependientes son si el estudiante es ausente, desertor o repitente en el grado g
en la escuela s en el año t, del hogar h, respectivamente. Las regresiones, aunque no se muestren,
incluyen todos los controles de la especificación (5) así como los efectos fijos de hogar y sede. Errores
estándar anidados a nivel de hogar en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: SIMAT,
cálculo de los autores
Es interesante entender cómo se comparan estos impactos tanto en permanencia como
en calidad con lo que han encontrado evaluaciones de impacto en otros contextos. En la
literatura internacional la nutrición infantil es un tema central en el desarrollo de capital
humano, pues aparte de afectar la salud en el corto, mediano y largo plazo (OMS, 2002),
también impacta las capacidades de aprendizaje de los niños. Los mecanismos por los
que la alimentación impacta el desempeño escolar son cuatro: desarrollo físico y
cognitivo, capacidad de concentrarse, comportamiento y la vida escolar (Sorhaindo and
Feinstein, 2006). Sin embargo, hasta ahora existe poca evidencia de su impacto en
resultados escolares y la que hay muestra resultados no concluyentes. Un estudio
realizado por Schwartz y Rothbart (2020) en Nueva York comprueba que extender el
programa de almuerzos escolares a todos los estudiantes, aumenta el desempeño
escolar tanto para estudiantes de altos ingresos, como para los de bajos ingresos.
Además, no encuentran efectos en la probabilidad de presentar sobrepeso ni en
aumentar el IMC. En esta misma línea, Hinrichs (2010) evalúa los efectos de haber
participado en el National School Lunch Program a mitad del siglo XX en la salud y logros
académicos de largo plazo y evidencia que subsidiar almuerzos incentivaba a los niños
a asistir al colegio. No se descartan efectos de corto plazo sobre la salud, pues puede
que se hayan disipado con el tiempo, pero que facilitaran estos mejores logros
académicos. Así mismo, Belot y James (2011) encuentran efectos positivos de
almuerzos de buen contenido nutricional en desempeño académico en Inglaterra. Más
aún, encuentran una reducción en la cantidad de ausencias autorizadas, relacionadas
particularmente faltas por enfermedades.
Por el otro lado, McEwan (2013) evidencia que ofrecer almuerzos ricos en calorías no
impacta en el desempeño, la inscripción o la asistencia a colegios públicos, rurales en
Chile. Estos resultados pueden deberse a que la educación primaria es casi universal,
por lo que hay poco espacio de acción para incrementar la inscripción, y a un
estancamiento en el desempeño que no puede ser explicado completamiento por la
nutrición. En relación con resultados disciplinarios, Gordon y Ruffini (2018) encuentran
la implementación del Community Eligibility Provision (CEP) en Estados Unidos genera
modestas reducciones en tasas de suspensiones para primaria y escuela media, siendo
estas reducciones más concentradas en áreas con mayores niveles de inseguridad
alimentaria.
3.5.3 Percepción sobre acceso y permanencia

102
Evaluación de operaciones y de resultados
14 12 2020
del Programa de Alimentación Escolar (PAE)
PRODUCTO No. 4 VERSIÓN 3

El aumento en el acceso y la permanencia se ha definido como el objetivo principal que


se pretende alcanzar con el PAE. El programa se presenta entonces como un estímulo
para que padres y madres de familia matriculen a sus hijos e hijas en el sistema
educativo. Como se ha observado en los datos presentados anteriormente, aunque los
equipos PAE no cuentan con instrumentos para realizar una medición estandarizada a
lo largo y ancho del país, se puede apreciar que los matriculados evidencian un aumento
en los niveles de atención de las instituciones y sedes educativas, tanto en zonas rurales
como urbanas, toda vez que la cobertura del PAE se incrementa. No obstante, en cuanto
a la percepción de los equipos PAE frente a la permanencia, se evidencian diferencias
entre las zonas urbanas y rurales, lo cual se debe principalmente a la marcada brecha
en cuanto al acceso a servicios básicos que existe entre las poblaciones del campo y las
ciudades. Lo anterior refleja que una serie de condicionamientos estructurales en las
zonas rurales limita los resultados que genera la implementación del PAE en cuanto al
acceso a la educación, es decir, de la población que habita dentro de la jurisdicción de
entidades territoriales no certificadas.
Ahora bien, en el nivel de las instituciones educativas se logra observar de qué manera
operan algunos de estos condicionamientos estructurales y sus diferencias. Algunos
rectores y maestros aseguran que el PAE se presenta como un incentivo atractivo para
que muchos padres y madres de familia decidan inscribir a sus hijos en la educación
pública, aun teniendo como posibles opciones la educación de carácter privado. De esta
manera, el PAE se percibe como una “ayuda” para los casos en que los padres no tienen
tiempo para cocinar o cuando se encuentran algo cortos de presupuesto. En algunos
casos, tanto rectores como docentes consideran que, si bien el programa aumenta la
cobertura educativa, los padres son los principales responsables de motivarlos a cumplir
con sus objetivos de aprendizaje. Algunos de estos rectores y docentes aseguran que
muchos padres de familia aprovechan el PAE y otros programas del Estado como
Familias en Acción para no asumir sus responsabilidades en cuanto a la educación y el
cuidado nutricional de sus hijos:
“Si claro ya que es una gran ayuda para todos y al ver que, en la institución, con el
programa el PAE, los padres muchas veces se ahorran el desayuno, no creo que [les]
den ganas de sacar a nuestros hijos del colegio en ese sentido” (Padres, Instrumento de
recolección grupal virtual, 20 de agosto)
No obstante, algunos padres reconocen que proveer de una dieta balanceada a los NNAJ
no es responsabilidad del PAE, sino de ellos mediante una alimentación balanceada en
el hogar. En este sentido, entienden que el PAE cumple un rol de complementación
alimentaria que les genera tranquilidad durante el tiempo que sus hijos permanecen en
el colegio, pero consideran que es su responsabilidad proveer lo necesario para que sus
hijos o hijas tengan un estado nutricional adecuado. Insisten, entonces, en que el PAE
es un incentivo, pero no la razón última para asistir a la institución educativa:

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“Pues, a mí me parece que no es una motivación. Eso es como un aporte que le da la


escuela a ellos. Pero la motivación va en uno de padre de familia, para que ellos vayan al
colegio, aprendan cosas nuevas. Y hay veces que les dan cosas muy ricas en el
restaurante y eso les gusta a ellos”. (Padres, Instrumento de recolección grupal virtual, 20
de agosto)
Por otro lado, el PAE también permite que los NNAJ amplíen sus rutinas más allá de sus
obligaciones académicas, pues al recibir de manera fija alimentos en sus colegios
pueden realizar actividades extracurriculares como dedicarse a practicardeportes en las
tardes. En las microetnografías se logró identificar que gracias al complemento
alimentario de las tardes, algunos estudiantes, sobre todo aquellos que cursan
secundaria, se han sentido motivados a participar en otras actividades dentro de las
instalaciones de su institución educativa. Comentan que el hecho de no tener que
preocuparse por consumir alimentos de la tarde en sus casas, ya sea por un tema
económico o logístico, contribuye ampliamente a aprovechar su tiempo libre en
ocupaciones relacionadas con su colegio. No obstante, en este mismo contexto, que por
lo general corresponde a uno en que hay un mayor número de necesidades básicas
satisfechas, se observa que en muchas ocasiones los NNAJ beneficiados prefieren
voluntariamente no comer los alimentos del PAE. Estas situaciones no son exclusivas
de las zonas urbanas, pero si se presentan con mayor frecuencia que en el caso de los
contextos rurales. En este sentido, el PAE en ocasiones también es un móvil para mejorar
la calidad de vida adentro las instituciones educativas del país.
En contraste, en el caso de las zonas rurales, el PAE se presenta mayoritariamente como
un requisito para que los NNAJ asistan a sus clases. Los rectores y maestros señalan
constantemente que lo más común es que los estudiantes en las zonas rurales asistan
sin desayunar a sus clases. En el caso de la Guajira, por ejemplo, fue frecuente el
comentario sobre los niños y niñas de las comunidades indígenas que normalmente
llegan sin haber desayunado, con el agravante de que en el peor de los casos, el PAE
es el único alimento que muchos NNA reciben en todo el día. En este sentido, si bien el
programa cumple con una función concreta en cuanto al acceso y la permanencia, debido
a la pobreza estructural que presentan muchas familias en el territorio colombiano,
también está suponiendo un alivio en términos de seguridad alimentaria para los NNAJ
pertenecientes a muchas poblaciones vulnerables.
“[…] pero en el contexto de la Guajira el Programa de Alimentación Escolar, sobre todo
para zonas étnicas y rurales, se convierte en una estrategia casi de sobrevivencia para
algunas familias con sus niños, dado que refieren que en muchas ocasiones los alimentos
recibidos a través del Programa de Alimentación Escolar se vuelven la comida principal
del día para muchos de sus hijos" (Rector, Entrevista Individual, 11 de agosto).
Si bien, de acuerdo con el lineamiento técnico se estipula que la cobertura para
comunidades indígenas debe ser del 100%, la difícil realidad descrita en el párrafo
anterior se presenta sobre todo en territorios con una alta presencia de estas
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comunidades. Estas zonas se caracterizan por su dispersión y por condiciones


económicas precarias. Este es el caso de la Guajira o de la costa pacífica del
departamento del Cauca, donde si bien el PAE logra reducir significativamente la
inasistencia de los NNAJ, parece ser que quienes son más vulnerables no logran ser
beneficiados.
“Nosotros acá tenemos una situación particular de necesidad ¿sí? Entonces si tenemos
en cuenta solamente los recursos que nos envíen y los recursos que tenemos para
atender la población primaria, créame que en la costa pacífica caucana la población de
bachillerato no accede ni permanece, ¿sí?” (Equipo PAE, Entrevista Grupal, 14 de
septiembre))
En La Guajira, se denomina como “los caminantes” a los estudiantes de la comunidad
educativa que viven en zonas muy alejadas de las sedes educativas. Se describe que
estos deben caminar entre 1 y 2 horas para llegar a sus colegios, sin desayunar y bajo
el sol abrasante. Adicionalmente, también se señala que la inversión de energía que
realizan al desplazarse a pie es muy alta, lo cual puede resultar en que el retorno de
nutrientes que perciben del complemento alimentario del PAE no sea suficiente para que
cumplan satisfactoriamente con sus actividades académicas. Debido a estas dificultades
para transportarse, se señala que es muy común que estos estudiantes se ausenten de
sus clases.
“[..]la mayoría de los padres de familia quisieran poner a sus hijos en la Sede Central,
pero por la situación económica… prefieren la sede de aquí más cerca. Se desplazan
caminando hacia la escuela cercana entonces evitan estar pagando buseta, ida y vuelta”
(Docente, Entrevista Individual, 27 de Agosto).
En el caso referido en la cita se señala que los padres y madres de familia prefieren
inscribir a sus hijos en una sede educativa cercana que en una sede educativa que tiene
PAE. Lo anterior muestra que resulta muy importante que el PAE se articule con el
programa de transporte escolar para cumplir con su objetivo en términos de acceso y
permanencia. El alcance de la evaluación, no obstante, no permite identificar de qué
manera funciona esta relación, más allá de comentarios aislados realizados por algunos
rectores de las instituciones, quienes resaltan que en ocasiones los recursos para
transporte escolar toman tiempo para ser aprobados, por lo que generan un cuello de
botella para que muchos NNAJ puedan aprovechar satisfactoriamente su beneficio de
complementación alimentaria en el PAE.
3.6 La alimentación escolar y la calidad educativa
Aunque dentro de los objetivos del PAE no está explícitamente enunciado la búsqueda
de contribuir a aumentar la calidad educativa, es interesante entender si el programa está
también teniendo efectos o no en este aspecto. La información administrativa del ICFES
de las pruebas Saber 3, 5, 9 y 11 permiten responder esta pregunta. Esta sección
presenta los resultados encontrados.

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Al igual que en el caso de análisis de impacto de la AE en permanencia escolar, los


análisis deben tener en cuenta las posibles correlaciones que existen entre las
características que determinan la focalización del programa y la calidad educativa. Para
ello, se llevaron a cabo análisis similares en espíritu a los presentados en la sección
anterior. Específicamente, para analizar impactos utilizando información de Saber 3, 5 y
9 se realizaron estimaciones de diferencias en diferencias a nivel de grado escolar, sede
y año analizando cómo cambian los resultados en estas pruebas Saber dependiendo del
porcentaje de estudiantes beneficiados por el programa.
Aunque las decisiones de permanencia dependen de si en el año en particular el
estudiante recibe o no la alimentación, siendo el incentivo de recibir este beneficio el
mecanismo que mejora la permanencia, el impacto de la alimentación escolar en la
calidad educativa es probablemente cumulativo. No solo la alimentación escolar permite
que los alumnos alcancen mayores años de educación al disminuir la deserción y el
ausentismo, sino que, además, estudios argumentan que una mejor alimentación
contribuye al mejor desarrollo y funcionamiento del cerebro. Los análisis tienen esto en
cuenta al definir la variable de interés como la proporción de alumnos beneficiados por
algún tipo de alimentación escolar en ese grado durante ese año y en los años anteriores
a la presentación del examen.
Por ejemplo, al analizar los impactos utilizando información de la prueba Saber 3 en el
año t en la sede s, se estimó el promedio de la proporción de alumnos beneficiados en
esa sede en tres momentos del tiempo: en el grado 3 en el año t, en el grado 2 en el año
t-1 y en el grado 1 en el año t-2. Es decir, la proporción de alumnos beneficiados
promedio en los últimos 3 años en esa sede de la cohorte que esta presentado las
pruebas. Para Saber 5 calculamos los promedios de cobertura de alimentación
respectivos a los cinco años anteriores y para Saber 9 el promedio de cobertura en los
tres años anteriores.
Por supuesto, lo primero que debe corroborarse es si se cumple o no el supuesto de
identificación. En este caso se asume que la proporción de cohortes beneficiadas en los
años previos relevantes en una sede educativa en particular no depende de los puntajes
que obtuvieron los alumnos en las pruebas en años anteriores. La Tabla 20 resume los
resultados de estas estimaciones para dos áreas de conocimiento: matemáticas y
lenguaje. Las variables independientes de interés serán entonces las proporciones de
alumnos en esa sede, en cada área y tipo de prueba en particular, que quedaron
clasificados como estudiantes en categorías insuficiente, mínimos, satisfactoria y
avanzado, respectivamente. Como es posible observar, los resultados sugieren que, la
proporción de estudiantes beneficiarios por algún tipo de alimentación escolar no están
correlacionadas con los resultados en las Pruebas Saber previas al inicio del PAE, una
vez se controlan por las características observables disponibles.

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Tabla 20. Proporción de beneficiarios y resultados previos de las pruebas Saber –


Supuesto de identificación
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Matemáticas Lenguaje
VARIABLES Prop. Beneficiarios en el tiempo de las cohortes -Trayectoria

Prop. Insuficiente 1 año atrás -0.000 -0.002


(0.003) (0.003)
Prop. Mínimo 1 año atrás -0.001 0.006**
(0.003) (0.003)
Prop. Satisfactorio 1 año atrás 0.000 -0.002
(0.003) (0.003)
Prop. Avanzado 1 año atrás 0.002 -0.005
(0.003) (0.004)

Observaciones 42,930 42,930 42,930 42,930 43,252 43,252 43,252 43,252


Numero de Sedes 24,826 24,826 24,826 24,826 24,890 24,890 24,890 24,890
Media variable .299 .299 .299 .299 .299 .299 .299 .299
Nota: las variables dependientes son la proporción de estudiantes beneficiarios de algún tipo de
alimentación escolar basado en la información de las Pruebas Saber. Dependiendo de la prueba se
calculan los promedios de cobertura de la cohorte en los años anteriores relevantes. Todas las regresiones
incluyen como controles los promedios de la proporción estudiantes víctima, pertenecientes a alguna etnia,
discapacitados, estrato 1, estrato 2, y proporción de mujeres por tipo de prueba a nivel de sede educativa
y año. Además, se incluyen efectos fijos de grado, sede educativa y año escolar. Errores estándar anidados
a nivel de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: Pruebas Saber y SIMAT, cálculo de
los autores.

Por su parte, la Tabla 21 resume el impacto de la AE en la calidad educativa medida por


las pruebas Saber. Las distintas columnas presentan la proporción de alumnos ubicados
de acuerdo con sus resultados en un nivel insuficiente, mínimo satisfactorio y avanzado
en matemáticas y lenguaje respectivamente. Las regresiones utilizan información de las
pruebas Saber 3, 5 y 9 entre los años 2012 y 2017. Como es posible observar, estos
análisis sugieren que a medida que aumenta la proporción de estudiantes beneficiarios
por alimentación escolar en el tiempo, la calidad de la educación mejora marginalmente.
En matemáticas, si la proporción de alumnos beneficiados fuese el 100% a lo largo de
los años relevantes el número de estudiantes ubicados en la categoría de mínimo se
reduciría en cerca del 32% mientras que la de avanzado aumentaría en un 16%. En
lenguaje, si la proporción de beneficiarios aumentase en 100% durante los años
relevantes, mientras la proporción de alumnos en categoría de insuficiente y satisfactorio
se reduce en un 24% y 26% respectivamente, la proporción de alumnos en avanzado
aumenta en un 11%. Estos son resultados positivos, aún más si se tiene en cuenta que
se obtienen sin haber controlado por el hecho que en sedes beneficiarias por algún tipo
de AE la permanencia escolar ha aumentado lo que implica que una mayor proporción

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de alumnos, posiblemente menos hábiles, estén presentando las pruebas. 29 Es decir, a


pesar de que la permanencia ha aumentado, haciendo que estudiantes menos hábiles
presenten las pruebas, los promedios de la calidad educativa están aumentando en las
sedes donde el programa ha llegado. Esto implica que los estimadores constituirían un
límite inferior del impacto del PAE en las pruebas mencionadas.
Tabla 21. Impactos de la AE en la calidad educativa Saber 3, 5 y 9

VARIABLES Prop. Prop. Prop. Prop.


Insuficiente Mínimo Satisfactorio Avanzado

Matemáticas
Proporción beneficiarios trayectoria -0.004 -0.017*** -0.008 0.029***
(0.006) (0.006) (0.006) (0.006)

Observaciones 259,313 259,313 259,313 259,313


Numero de Sede - año 0.239 0.097 0.038 0.160
Media controles 139,814 139,814 139,814 139,814
Porcentaje efecto .317 .326 .199 .159
Lenguaje
Proporción beneficiarios trayectoria -0.012** -0.001 -0.014** 0.027***
(0.005) (0.006) (0.006) (0.005)

Observaciones 260,091 260,091 260,091 260,091


Numero de Sede - año 0.011 0.081 0.005 0.067
Media controles 139,997 139,997 139,997 139,997
Porcentaje efecto .243 .382 .266 .11
Nota: las variables dependientes son la proporción de estudiantes en la Prueba Saber 3, 5 y 9 en el área
de matemáticas y lenguaje que obtuvieron un resultado insuficiente, mínimo, satisfactorio y avanzado
respectivamente. La variable independiente de interés es la proporción de alumnos de cada cohorte
particular que en esa sede y en los años relevantes fueron beneficiarios del programa. Todas las
regresiones incluyen como controles los promedios de la proporción estudiantes víctima, pertenecientes a
alguna etnia, discapacitados, estrato 1, estrato 2, y proporción de mujeres por tipo de prueba a nivel de
sede educativa y año. Además, se incluyen efectos fijos de grado, sede educativa y año escolar. Errores
estándar anidados a nivel de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 Fuente: Pruebas Saber y
SIMAT, cálculo de los autores.

Finalmente, se analizaron los impactos en Saber 11. La forma en la que la información


es presentada en esta prueba no permite la agregación con las otras pruebas de Saber
por lo que debemos analizarla utilizando una metodología distinta. Con un solo grado de
información de calidad educativa no es posible utilizar la variación dentro de la sede entre
grados de la alimentación escolar. Así, la estrategia de identificación debe cumplir el

29Vale la pena mencionar que, al igual que con permanencia y repitencia, se llevaron a cabo estimaciones
heterogéneas de impacto en calidad. Los resultados se presentan en detalle en el anexo de datos
administrativos sugiriendo conclusiones similares al nulo impacto promedio.
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supuesto básico de que los años que lleva la alimentación escolar en una institución
educativa no se correlacionan con las pruebas Saber 11, sino solamente con la variable
interés de proporción de beneficiarios en la trayectoria educativa. El cumplimiento de
este supuesto se observa en la columna 3 de la Tabla 16 que indica que las diferencias
de la prueba Saber 11 entre instituciones no están explicadas por los años que lleva la
institución con el programa, ya que las variables dummys “primer año beneficiario”,
“segundo año beneficiario”, etc. no son estadísticamente distintas de cero. El año de
comparación (omitido en la regresión) es el año t 0, el año previo al inicio del programa.
Esto indica que las escuelas que entraron más temprano al programa no tenían ni
mejores ni peores puntajes en las pruebas Saber 11 que las que entraron posteriormente.
Por lo tanto, se evidencia que no hubo autoselección de las escuelas para participar más
temprano en el programa basados en los resultados de las pruebas Saber 11.
La variable de interés para capturar el efecto de la alimentación escolar es el promedio
de la cobertura del PAE para la cohorte relevante que toma la prueba Saber 11 en un
año t, entre t-5 y t. Así, por ejemplo, la variable proporción de beneficiarios en la
trayectoria educativa para los estudiantes que tomaron la prueba en 2019 es promedio
de la cobertura del PAE de los estudiantes de grado once en 2019, de décimo en 2018,
de noveno en 2017 y así sucesivamente en una institución dada. Los principales
resultados se resumen en la Tabla 22 presentando los impactos de la alimentación
escolar sobre los puntajes en Saber 11. Si la proporción de alumnos beneficiados por
alimentación escolar llegase a un 100% durante todos los años de secundaria, la calidad
educativa de los bachilleres colombianos mejoraría en 0.04 desviaciones estándar,
medido por el puntaje total global en la prueba. La columna tres de la tabla incluye las
dummys de número de años de ser tratadas, la prueba de exogeneidad en este caso
particular. Como es posible observar, ninguna dummy es significativa lo que indica que
el momento en el que la sede fue comenzada a ser tratado no está correlacionada con
los resultados obtenidos por los estudiantes en la prueba Saber 11, lo que si continúa
importando y en la misma magnitud es la proporción de alumnos que lo fueron en los
seis años previos. Por otra parte, los efectos heterogéneos por zona de la sede indican
que los efectos son mayores en zonas urbanas (0.08 desviaciones estándar) que en
zonas rurales (0.04 desviaciones estándar).
Tabla 22. Impactos de la AE en la calidad educativa Saber 11

(1) (2) (3)


VARIABLES Puntaje Global Normalizado

Prop. beneficiarios trayectoria 0.040** 0.040** 0.043**


(0.019) (0.019) (0.019)
Primer año beneficiario -0.046
(0.044)
Segundo año beneficiario -0.078

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(0.087)
Tercer año beneficiario -0.122
(0.131)
Cuarto año beneficiario -0.162
(0.174)
Quinto año beneficiario -0.193
(0.217)
Sexto año beneficiario -0.230
(0.261)
Séptimo año beneficiario -0.263
(0.304)
Observaciones 32,989 32,989 32,944
R-cuadrado 0.047 0.054 0.055
Número de sedes 6,143 6,143 6,143
Media controles -.24 -.24 -.24
Variables de control No Si Si
Efecto fijo Sede Si Si Si
Efecto dijo Departamento * Año Si Si Si
Nota: las variables dependientes el puntaje global normalizado de la Prueba Saber 11. La variable
independiente de interés es la proporción de alumnos que en esa sede y en ese grado es beneficiario del
programa. Todas las regresiones incluyen como controles los promedios de la proporción estudiantes
víctima, pertenecientes a alguna etnia, discapacitados, estrato 1, estrato 2, y proporción de mujeres por
tipo de prueba a nivel de sede educativa y año. Además, se incluyen efectos fijos de grado, sede educativa
y año escolar. Errores estándar anidados a nivel de sede en paréntesis. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fuente: Pruebas Saber y SIMAT, cálculo de los autores.

La información disponible no permite entender exactamente los canales a través de los


cuales estos efectos positivos en calidad se pueden ir generando. Sin embargo, los
resultados de permanencia y repitencia sugieren que estos son posibles mecanismos.
La repitencia conlleva menor logro escolar durante un año dado. Si la repitencia
disminuye sería una señal de un mayor logro escolar que se vería reflejado en los
exámenes estandarizados. Además, es posible considerar que no solo la permanencia
sino también la asistencia diaria está aumentando en estas sedes educativas lo que a su
vez implicaría también una mejora en el logro escolar. Finalmente, como se mencionó
anteriormente, el otro canal podría ser el de una mayor nutrición que genera a su vez
impactos positivos en los procesos cognitivos, para lo cual no se cuenta con evidencia.

4 RELACIÓN ENTRE LA OPERACIÓN Y LOS RESULTADOS


En las secciones anteriores se han logrado identificar los diferentes cuellos de botella
operativos que tiene el programa y sus principales resultados en cuanto a acceso,
permanencia y desempeño académico.

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Figura 1. Síntesis de los cuellos de botella en la operación

Fuente: elaboración propia

No obstante, resulta pertinente investigar si existe una relación entre las fallas operativas
y los resultados de impactos cuantitativos en permanencia y calidad, para así poder
enfocar de forma eficiente las recomendaciones y oportunidades de mejora para el
programa.
Para cumplir con ese objetivo, se construyeron una serie de índices que reflejan el
comportamiento positivo (o negativo) de algunas variables, capturadas a través de la
encuesta y relacionadas con las diferentes fases operativas del programa. En la Tabla
23 se puede observar cada uno de estos índices, su relación con las fases operativas
del programa y el criterio definido para calificarlos como un comportamiento positivo o
negativo. Por las características de los índices, y para facilitar la interpretación de los
resultados, la tercera fase (ejecución) se dividió en tres (3) fases internas: i) Operación
del programa, ii) Suficiencia de los recursos y dotaciones, iii) Supervisión y control.
Además, los valores que toman los índices fueron definidos con base en el

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comportamiento positivo y en el deber ser operativo reflejado en los lineamientos del


programa y en las frecuencias observadas en los datos de la encuesta.
Tabla 23. Índices operativos del PAE
Fase Índice Descripción
1. Planeación y Numero de criterios de Identifica para cuantos criterios de priorización
priorización priorización que conoce el el rector conocía su orden de aplicabilidad.
rector Toma el valor de 0 si no conocía los criterios.
Numero de criterios de Identifica para cuantos criterios de focalización
focalización que conoce el el rector conocía su orden de aplicabilidad.
rector Toma el valor de 0 si no conocía los criterios.
Participación del rector en el Toma el valor de 1 si el rector fue convocado
diagnóstico situacional para hacer el diagnóstico situacional a principios
del 2018, 0 en caso contrario.
Concepto sanitario favorable Toma el valor de 1 si la sede tenía concepto
sanitario vigente y favorable, 0 si era no
favorable o si no tenía.
2. Contratación y Número de operadores que Toma el valor de 0 si tuvo más de un operador
alistamiento del tuvo la sede durante el 2019 o si no sabía el número de
operador operadores. 1 si tuvo solo uno.
Operación comenzó a tiempo Toma el valor de 1 si operación empezó al
tiempo con el calendario escolar o si se tuvieron
menos de 20 días de retraso, 0 para las sedes
con 20 más días de diferencia.
Operador hizo proceso de Identifica si el operador hizo el proceso de
alistamiento en la sede alistamiento en la sede. 1 si sí, 0 si no.

3.1 Ejecución: Periodicidad entrega víveres Toma el valor de 1 si los víveres se entregaban
Operación del al menos semanalmente, 0 en caso contrario.
programa
Horario entrega Identifica el cumplimiento con el horario de
complemento entrega de los complementos. 1 si cumple con
al menos uno de los complementos, 0 en caso
contrario.
Interrupciones en la Identifica si la sede tuvo interrupciones en la
ejecución ejecución del PAE. 1 si no, 0 si sí.

Frecuencia en la Toma el valor de 1 si los manipuladores eran


capacitación a capacitados al menos una vez cada tres meses,
manipuladores o en caso contrario.
3.2 Ejecución: Suficiencia equipos Toma el valor de 1 si el nivel de suficiencia de
Suficiencia de los los equipos fue de al menos 80%.
recursos y
dotaciones Suficiencia en utensilios Toma el valor de 1 si el nivel de suficiencia de
los utensilios fue de al menos 80%.

Suficiencia en menaje Toma el valor de 1 si el nivel de suficiencia del


menaje fue de al menos 80%.

Periodicidad entrega Toma el valor de 1 si los elementos de aseo se


elementos de aseo entregaban al menos mensualmente, 0 en caso
contrario.

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Suficiencia en número de Identifica si el rector manifestó que el número de


manipuladores manipuladores fue suficiente. 1 si sí, 0 si o.

3.3 Ejecución: Frecuencia visitas Identifica la frecuencia con la que la sede recibió
Supervisión y coordinador operativo visitas del coordinador operativo. 1 si fueron al
control menos una vez a la semana, 0 en caso
contrario.
Perfiles que verifican la Toma el valor de 1 si en la sede los rectores y
calidad de los alimentos en los padres de familia eran los encargados de
la sede verificar la calidad de los alimentos, 0 en caso
contrario.
Visitas de control recibidas Identifica si la sede recibió visitas de alguna
por alguna entidad entidad del orden territorial o nacional para
discutir o evaluar temas del PAE. 1 si sí, 0 si no.
Frecuencia de las reuniones Identifica la frecuencia con la que el rector de la
del CAE sede se reunió con el CAE. 1 si las reuniones
fueron al menos una vez cada tres meses, 0 en
caso contrario.
Fuente: Cálculos propios con base en encuesta a rectores

Ahora bien, para poder identificar la relación entre operatividad y resultados, los
índices operativos fueron incluidos como variables explicativas en los modelos
de regresión sobre los resultados en ausentismo escolar de 2018 – observado en
2019, para así poder determinar la dirección de su correlación y su significancia
estadística. El modelo estimado incluye las variables del índice operativo, efectos
fijos de ETC y está corregido por los pesos de la estratificación muestral. Los
resultados se pueden observar en la
Tabla 24. La ecuación es:
𝐴𝑢𝑠𝑒𝑛𝑡𝑖𝑠𝑚𝑜𝐸𝑠𝑐𝑜𝑙𝑎𝑟𝑖𝑠𝑡 = 𝛼0 + [𝛽𝑗 ][𝑉𝑎𝑟𝑖𝑎𝑏𝑙𝑒𝑠𝑂𝑝𝑒𝑟𝑎𝑐𝑖𝑜𝑛𝑖𝑠𝑡 ] + [𝛼𝑗 ][𝐸𝑇𝐶𝑠𝑡 ] + 𝜀𝑖𝑠𝑡
(5)

Tabla 24. Relación entre las operaciones y la ausencia escolar


(1) (2) (3) (4) (5)
Suficiencia
Planeación Contratación Operación
de los Supervisión
y y del
recursos y y control
priorización alistamiento Programa
dotaciones
VARIABLES Proporción ausentes 2018

Numero de criterios de priorización


que conoce el rector 0.002
(0.002)
Numero de criterios de focalización
que conoce el rector 0.002
(0.002)

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Participación del rector en el


diagnóstico situacional -0.001
(0.004)
Concepto sanitario favorable 0.002
(0.004)
Número de operadores que tuvo la
sede -0.006*
(0.003)
Operación comenzó a tiempo -0.000
(0.005)
Operador hizo proceso de alistamiento
en la sede -0.004
(0.004)
Periodicidad entrega víveres -0.024**
(0.010)
Horario entrega complemento 0.001
(0.005)
Interrupciones en la ejecución -0.006
(0.005)
Frecuencia en la capacitación a
manipuladores -0.010**
(0.004)
Suficiencia equipos -0.000
(0.004)
Suficiencia en utensilios -0.014**
(0.006)
Suficiencia en menaje 0.013**
(0.005)
Periodicidad entrega elementos de
aseo 0.012***
(0.004)
Suficiencia en número de
manipuladores 0.001
(0.008)
Frecuencia visitas coordinador
operativo 0.001
(0.005)
Perfiles que verifican la calidad de los
alimentos en la sede -0.001
(0.004)
Visitas de control recibidas por alguna
entidad 0.002
(0.004)
Frecuencia de las reuniones del CAE 0.000
(0.006)

Observaciones 39,081 39,081 39,081 39,081 39,081


R-squared 0.259 0.256 0.285 0.268 0.253
Promedio variable .056 .056 .056 .056 .056

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Efecto fijo ETC Si Si Si Si Si


Pesos Si Si Si Si Si
Fuente: Cálculos propios con base en encuesta a rectores
Errores clusterizados a nivel de ETC. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

En primer lugar, los resultados de este ejercicio indican que los índices que miden el
éxito operativo en la fase de planeación y priorización no tienen una correlación
estadísticamente significativa sobre la tasa de ausentismo escolar de las sedes de la
muestra. Por ejemplo, en las sedes donde el rector fue convocado en el proceso del
diagnóstico situacional a principios del 2018, la tasa de ausencia escolar a finales de
2019 fue 0,1 puntos porcentuales más baja que en las sedes donde no se dio dicha
convocatoria. No obstante, el resultado no es estadísticamente significativo. Además, el
nivel de conocimiento de los rectores sobre los criterios de priorización y focalización
tampoco tiene un efecto relevante sobre la tasa de deserción.
Por otro lado, los procesos que se dan en el marco de la contratación y el alistamiento
por parte del operador sí tienen correlaciones significativas sobre los resultados del PAE.
En particular, si la sede contrató un único operador a lo largo de todo el 2019 la tasa de
ausencia escolar es 0.6 puntos porcentuales menor que en las sedes que tuvieron que
generar nuevos contratos durante la operación del programa. Con este resultado se
puede inferir que haber tenido un solo operador puede estar relacionado con una mayor
solides operativa, lo que permite que los beneficios del PAE lleguen de forma más regular
a los estudiantes y así se mejoren los resultados en cuanto a ausencia escolar. Otros
resultados operativos relacionados con la fase de contratación y alistamiento, como lo
son el hecho de que el operador haya realizado el alistamiento en la sede o que el
contrato se haya empezado a ejecutar al tiempo con el calendario escolar, tienen un
efecto en la dirección esperada (reducen la tasa de ausencia), pero esa correlación no
es significativa estadísticamente.
En tercer lugar, los índices relacionados con la parte más operativa de la ejecución del
programa también tienen un efecto relevante sobre sus resultados. Por ejemplo, si las
sedes reciben los víveres con una frecuencia de al menos una vez a la semana, la tasa
de deserción es 2.4 puntos porcentuales menor que para las otras sedes. Este efecto, el
de mayor magnitud en cuanto a la relación entre operaciones y resultados del PAE, se
puede entender ya que una mayor frecuencia en la entrega de víveres puede estar
relacionada con complementos de mejor calidad. Esta diferencia en la calidad puede
configurar un incentivo clave para que los estudiantes decidan abandonar sus estudios
o mantenerse en el sistema educativo a causa del PAE. Asimismo, la frecuencia en la
capacitación a los manipuladores tiene un efecto significativo sobre la tasa de ausencia.
Como se puede observar en la
Tabla 24, si en una sede la frecuencia con la que se capacitaban a los manipuladores es
de al menos tres veces al mes, la tasa de deserción cae en 1 punto porcentual. Este

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efecto, que es el segundo en cuanto a magnitud de los efectos identificados, también


puede estar relacionado con la calidad de los alimentos y como esto puede constituir un
incentivo diferencial para los estudiantes a lo hora de desertar de la escuela.
Además, respecto a los índices sobre la suficiencia de los recursos y las dotaciones para
operar el programa, los resultados indican que existe una relación entre la percepción
del rector sobre la suficiencia de los utensilios y la tasa de deserción escolar. En
particular, para las sedes donde la percepción del rector sobre la suficiencia de los
recursos era superior al 80% la tasa de deserción escolar en el 2019 fue 1.4 puntos
porcentuales menor. Otras variables relacionadas con la percepción del rector como lo
es la suficiencia del número de manipuladores no tienen un efecto estadísticamente
significativo sobre los niveles de deserción.
Por último, en la
Tabla 24 también se puede observar que los índices relacionados con la supervisión y el
control del PAE no tienen un efecto significativo sobre la tasa de deserción escolar. Por
ejemplo, para las sedes donde la labor de verificación de calidad de los alimentos la
ejercían los rectores y los padres de familia, la tasa de deserción fue 0.1 puntos
porcentuales menor, pero esta diferencia no es estadísticamente relevante. Otras
variables como la frecuencia de las visitas del coordinador operativo o la regularidad con
la que se reunían con el Comité de Alimentación Escolar tampoco tienen una incidencia
significativa sobre la variable de resultado.
5 CONCLUSIONES
El análisis de la información permite concluir que el PAE está cumpliendo con su objetivo
de aumentar el acceso y permanencia de los NNAJ en el sistema escolar colombiano.
Se percibe como un incentivo para que los estudiantes asistan más a clase, se ausenten
menos lo que se expresa en mayor calidad de la educación y por tanto en más capital
humano.
El PAE es un programa con efectos fuertes en las variables de resultado, sin embargo,
los resultados en las zonas rurales no son tan altos. Esto está relacionado principalmente
con deficiencias operativas en estas zonas. Los procesos de alistamiento y ejecución se
ven afectados y modificados por la infraestructura, dotación, distancias y la dispersión de
algunas sedes que se ven reflejados en menor capacidad y menores herramientas para
la preparación de los alimentos generando falta de homogeneidad y problemas en la
calidad. Los procesos de seguimiento y control, tanto a nivel de las comunidades
educativas como institucionales, han identificado esas fallas sin embargo carecen de
mecanismo para tomar decisiones y acciones que sean vinculantes para los actores que
operan.
Retomando los resultados en acceso y permanencia, tres conclusiones importantes
surgen del análisis de los datos de dicho panel estudiantil.
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1) La ausencia y deserción son menores si el alumno es beneficiario del programa de


alimentación escolar. Regresiones de probabilidad lineal utilizando los datos de 2017
sugieren que aquellos estudiantes que han sido focalizados por el programa tienen
menores tasas de ausentismo y deserción.
2) Los resultados en los que se utilizan metodologías causales indican que:
En el análisis a nivel de grado, si la proporción de alumnos beneficiados por el programa
aumentara de 0 a 100% en un grado escolar dado, la tasa de ausentismo disminuiría en
1.4 puntos porcentuales, lo que constituye 16% de tasa de ausencia promedio (9.2%).
Respecto a deserción, el efecto encontrado es de 0.7 puntos porcentuales, que
representa el 11.5% de la tasa de deserción promedio (6.5%). Estos impactos son
mayores para alumnos que asisten a escuelas en las zonas urbanas, en el nivel primario
y en jornada única. Para la tasa de repitencia el efecto es de 0.6 puntos porcentuales,
equivalentes a una reducción del 14% aproximadamente. Finalmente, el PAE también
aumenta la cobertura al aumentar el número de estudiantes matriculados en las sedes.
En el análisis a nivel de individuo, si el estudiante es beneficiario del programa, la
probabilidad que se ausente disminuye 0.4 puntos porcentuales, lo que constituye un
10% de la tasa de ausencia promedio (4.2%). En cuanto a la deserción, la disminución
es de 0.2 puntos porcentuales, que representa el 10% de la tasa de deserción promedio
(1.9%). Estos impactos son similares independientemente de las características del
estudiante y de su hogar, pero son levemente mayores para los de zona rural y nivel
secundaria. Para la tasa de repitencia, el efecto es de 0.7 puntos porcentuales,
equivalentes a una reducción del 6%.
3) El PAE impacta positivamente los resultados en Saber 3, 5 y 9, aunque de manera
marginal. Los resultados sugieren que, si la proporción de alumnos beneficiados fuese
el 100% a lo largo de los años relevantes, en matemáticas, el número de estudiantes
ubicados en la categoría de mínimo se reduciría (en cerca del 32%) mientras que la de
avanzado aumentaría (en un 16%); y en lenguaje, mientras la proporción de alumnos en
categoría de insuficiente y satisfactorio se reduce (en un 24% y 26% respectivamente),
la proporción de alumnos en avanzado aumenta (en un 11%). En el análisis de impacto
de Saber 11 indica que la proporción de alumnos beneficiados por alimentación escolar
llegase a un 100% durante todos los años de secundaria, la calidad educativa de los
bachilleres colombianos mejoraría en 0.04 desviaciones estándar.
Asimismo, se pudo identificar que si bien no todas las fases operativas del programa
tienen una incidencia estadísticamente significativa sobre la tasa de deserción escolar.
Estos procesos sí definen la percepción que se tiene del programa por parte de los
actores. Estadísticamente, las variables relacionadas con la fase de planeación y
priorización, como el nivel de conocimiento de los criterios de focalización por parte del
rector o el cumplimiento con el requerimiento del concepto sanitario no tienen un efecto
relevante sobre la deserción. Asimismo, aspectos relacionados con los organismos de
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seguimiento y control (CAE, coordinador operativo, entre otros) tampoco afectan los
niveles de matrícula educativa. Sin embargo, estos aspectos inciden en variables
relacionadas con la solidez operativa del programa y con la calidad de los complementos
que sí tienen una incidencia estadísticamente significativa. Por ejemplo, indicadores
como el número de operadores que tuvo una sede, la frecuencia en la entrega de víveres
y la frecuencia de la capacitación de las manipuladoras afectan los resultados sobre la
deserción escolar.
Es posible afirmar que un proceso exitoso de planeación para la operación del PAE
implica hacer confluir tres variables: La aplicación de los criterios de priorización y
focalización, el análisis de recursos disponibles y el análisis del estado de la
infraestructura y dotación de los comedores escolares. Los criterios de priorización y
focalización pueden arrojar unos beneficiarios potenciales y pueden existir recursos
disponibles, pero si las condiciones de los comedores no son las adecuadas se
condiciona el tipo de complemento a entregar y son previsibles problemas en la
operación. En ese sentido, pueden extraerse tres aspectos desde la perspectiva de
operaciones que afectan principalmente la confluencia de dichas variables.
Por el lado de la priorización y focalización, si bien se encontraron indicios de una
aplicación adecuada de los criterios bajo los análisis de probabilidad de ser priorizado o
focalizado, también se encontraron cuestionamientos frente a la vulnerabilidad a la que
los criterios deberían apuntar. Por ejemplo, dos estudiantes de un mismo nivel
socioeconómico y contexto de vulnerabilidad no recibirían complemento si uno se
encuentra en primaria y otro en secundaria. En este mismo sentido, se cuestionó si la
jornada única como primer criterio realmente apunta a vulnerabilidad y se mencionó que
en algunos casos las zonas urbanas tienen mayor pobreza y vulnerabilidad que algunas
zonas rurales pero estas últimas tienen la prioridad. No obstante, aparte de estos
cuestionamientos, es importante mencionar que la cobertura actual es alta. La evaluación
encontró que desde 2016 ha habido un crecimiento sostenido en el número de sedes y
estudiantes beneficiarios.
Desde la transferencia del programa al MEN, la cobertura de la alimentación escolar en
el país ha aumentado de manera significativa. De acuerdo con datos del SIMAT, mientras
en 2012 tan solo el 23% de las sedes educativas en el país recibían algún tipo de
alimentación escolar, para el año 2019 este porcentaje aumentó hasta llegar al 96%.
Asimismo, mientras en el 2012 tan solo el 10% de los estudiantes entre grado cero y
grado 11 recibían alimentación, para el año 2019 el porcentaje de estudiantes cubiertos
aumentó al 72.8%. Además, es posible verificar que la focalización ha seguido los
lineamientos de la Resolución 29452 de 2017. Estudiantes inscritos en sedes educativas
con jornada única, rurales y que asisten a un grado de educación inicial o primaria tienen
una probabilidad mucho mayor de recibir algún tipo de alimentación escolar. Lo mismo
ocurre para estudiantes de alguna etnia o con algún tipo de discapacidad, sin embargo,

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no se encuentran diferencias en la focalización de acuerdo con si el estudiante es víctima


o no del conflicto armado.
Desde los recursos disponibles, si bien se observó un crecimiento de los recursos
financieros en precios constantes, pasando de $1.9 billones en 2016 (1.7 billones a
precios corrientes) a 2.4 billones en 2019 (2.5 billones a precios corrientes), los actores
entrevistados hablaron de desfinanciación y alta presión por recursos para lograr
sostener y aumentar la cobertura, específicamente para incluir a los EE de jornada única.
No obstante, la composición de estos ha cambiado, teniendo una reducción en los
recursos propios y un aumento en las transferencias del MEN. El análisis por ETC
muestra que existen diferencias consistentes en el total de recursos invertidos y en la
proporción de recursos propios aportados, evidenciando divergencias en el esfuerzo que
hacen las regiones para aportar recursos adicionales a la bolsa común, adicionalmente,
hay diferencias en el costo por ración y en la transferencia por estudiante.
Por su parte, las inversiones para adecuaciones de comedores y cocinas y para las
dotaciones de enseres y menaje no parecen tener una fuente definida ni responsables
claros. Esto posteriormente afecta la calidad de la operación. La alta variabilidad en el
costo de la ración entre entidades territoriales también identificada podría indicar
diferencias en la calidad del complemento, pero también llama la atención sobre los
costos de prestación del servicio en zonas de difícil acceso, por ejemplo, el costo de
transportar alimentos, lo cual invita a mirar de manera diferenciada los valores por ración
y las coberturas esperadas con los recursos disponibles.
Sobre el estado de las infraestructuras y dotaciones disponibles y en el marco de la
planeación, fue común la afirmación sobre la no existencia de diagnósticos previos a lo
que se suma también que el 74% de los directivos encuestados expresó que no hubo
procesos de alistamiento. Esto implica que en muchos casos la contratación y el inicio
de operaciones se llevan a cabo sin certeza sobre las condiciones de infraestructura y
dotación, afectando la operación en condiciones de calidad y generando presiones de
cumplimiento para los operadores en condiciones que no lo permiten.
La percepción del complemento alimentario por parte de los diferentes actores es de gran
importancia para la concepción general sobre los resultados del PAE. Se denota que en
la medida que los NNAJ se sientan o no satisfechos con los alimentos y la forma en que
son entregados por el programa, esto genera que sus resultados sean percibidos como
negativos o positivos. En este sentido, aspectos como la calidad del servicio de la
manipuladoras o el sabor y la forma en que los alimentos son presentados a los NNAJ
en el comedor tienen muchísima importancia en la constitución de un concepto favorable
o desfavorable del PAE en general. Debido a esto, es pertinente puntualizar que, si bien
una operación concreta del programa puede presentar dificultades diversas, ya sea a
nivel de contratación del operador o de la calidad de la minuta, el éxito del programa se
determina sobre todo en el espacio cotidiano del comedor. Si la preparación y la entrega

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es de calidad y si además se realiza un esfuerzo para que los alimentos se ajusten a los
gustos y preferencias de los estudiantes, las demás dificultades o buenas prácticas
suelen ser opacadas por estos resultados.
Con respecto a los mecanismos de seguimiento y control se puede concluir que el CAE
en la actualidad, a pesar de constituirse como un escenario y un mecanismo con un gran
potencial para el seguimiento y vigilancia del programa por parte de la ciudadanía, no
está generando los resultados esperados. Si bien los instrumentos empleados reflejan
que en la mayoría de los casos se cumple con la constitución del comité en los EE, así
como con la frecuencia de las reuniones, se logra identificar una inoperancia
generalizada en el cumplimiento de sus funciones. Como se ha expresado en los
apartados correspondiente, no se ha logrado generar una apropiación del CAE entre los
diferentes miembros de las comunidades educativas (rectores, docentes, estudiantes y
padres de familia). De acuerdo con lo observado es muy común que estos actores
desconozcan la existencia del comité y el hecho que sus intereses están siendo
representados allí, especialmente los estudiantes y los padres de familia. Asimismo, se
evidencia que en los casos en que sí lo conocen, sobre todo los padres de familia, no se
identifica como el escenario propicio para manifestar o presentar quejas, reclamos o
sugerencias frente a la operación del programa. Por esta razón, no es sorprendente que
los actores no hayan identificado ningún resultado concreto que haya sido alcanzado por
la gestión del CAE.
Finalmente, frente al requisito de las compras locales, el equipo consultor concluye, de
acuerdo con los hallazgos, que no existen incentivos claramente definidos para que los
operadores del programa decidan trabajar con proveedores locales de alimentos. Debido
a los pulsos del mercado, en muchas ocasiones resulta mucho más eficiente y menos
costoso para los operadores adquirir los productos necesarios para la preparación de los
complementos en otros municipios y departamentos del país. Asimismo, se señala que
establecer un porcentaje mínimo de compras locales no genera resultados concretos en
este ámbito, pues como se ha podido evidenciar en el apartado correspondiente,
bastantes operadores cumplen con este requisito mediante la adquisición de otro tipo de
servicios y productos distintos a los alimentos, por lo que no contribuyen a la economía
agrícola local. Adicionalmente, en los casos concretos en los que los operadores han
logrado constituir arreglos comerciales con los productores agrícolas locales, se identifica
que esto no se ha debido al establecimiento de este porcentaje mínimo sino a un interés
expreso del operador por contribuir a las economías locales, lo cual se relaciona más
con el objeto social del operador que con los lineamientos establecidos por el programa.

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Anexo 1. Resultados cuantitativos con encuesta a rectores
Ver archivo CC7108-01 Anexo 1. Resultados cuantitativos con encuesta a rectores
Anexo 2. Resultados cuantitativos con datos administrativos
Ver archivo CC7108-01 Anexo 2. Resultados cuantitativos con datos administrativos
Anexo 3. Base de datos cuantitativa
Ver archivo CC7108-01 Anexo 3. Base de datos PAE_v1_03112020
Anexo 4. Base de datos cualitativa
Ver carpeta CC7108-01 Anexo 4. Base de datos cualitativa_PAE

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