Presidente de la Nación

Dra. Cristina Fernández de Kirchner

Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología

Prof. Alberto Estanislao Sileoni

Secretaría de Educación
Lic. Jaime Perczyk

Jefatura de Gabinete
A.S. Pablo Urquiza

Subsecretaría de Planeamiento Educativo

Prof. Marisa del Carmen Díaz
 5
ATLAS EDUCATIVO DEL BICENTENARIO
Diciembre de 2010, acutalizado en Marzo de 2012 INDICE
La mirada del Atlas Histórico 6
El informe Ramos: el primer atlas escolar de Argentina 8
La escuela argentina, de un siglo a otro 8
Un mapa en imágenes 9
El mapa de la República Argentina 10

Poblar de escuelas “los desiertos”: ley 1420 12

Organización de la educación en las provincias 12
Primer Congreso Pedagógico Argentino 13
Ley de Educación Común 1420 para Capital Federal, Colonias y Territorios Nacionales 14
El avance del Estado Nacional. La escuela Lainez ¿Confrontación o complemento? 18
La acción de la sociedad civil 19
La ley 1420 en los Territorios Nacionales 19
Un archivo, miles de escuelas 21
Diversidad y educación nacional: una intención presentada a partir de dos casos 22
ELABORACIÓN Río Negro o la enseñanza en las escuelas extramuros 22
Programa Nacional Mapa Educativo Una complejidad creciente: Misiones y las escuelas de fronteras 26
Centralismo y federalismo en la educación 30
Coordinación: Daniel Sticotti

Educación y trabajo en el nivel medio: el trazado de un vínculo errático 32

La puerta del siglo 32
ALTERNATIVAS PEDAGÓGICAS y PROSPECTIVAS EN AMÉRICA LATINA (APPeAL) El sistema educativo se organiza 33
Las primeras reformas 36
Coordinación: Lidia Rodríguez
La emergencia de los saberes técnicos 37
Las escuelas técnicas fraternales 38
La irrupción peronista 38
Una modernización despolitizada 40
ELABORACIÓN DE CONTENIDOS
Cristina Aldini Educación de adultos. Experiencias en los márgenes del sistema 42
María Laura Ruggiero Heterogeneidad, diversidad y Estado en la conformación de la
María Alejandra Sendón educación de adultos (1859-1920) 42
Una escuela para todos los adultos 44
Horacio Castellaro
Reorganización y consolidación de la educación de adultos (1920- 1965) 45
Samanta Aleso La educación de adultos: del ensanchamiento a la dispersión (1965-1992) 48
Mercedes Mugni ¿Qué fue la DINEA? 48
Analfabetismo y educación de adultos: una dupla históricamente construida 50
Luis Piccinali
Nicolás Arata El trabajo infantil en nuestra historia 52
Carina Cassanello Juan Bialet Masse: “La explotación del niño es la base” 53
María Luz Ayuso Estado, Educación y Trabajo: en el camino de la regulación 54
La ley que impulsó Alfredo Palacios 54
Mónica Fernández
Nuevos discursos sobre la niñez trabajadora 55
El trabajo infantil en la actualidad 57

DISEÑO y MAQUETACIÓN 60
Leonardo Gómez
Bibliografía 60
Bibliografía general 61
Colaborador: Damián García 61
Bibliografía web
Fuentes primarias
6

La mirada del Atlas Histórico del pasado. Al tiempo que elaboramos
nuevas visiones del pasado, el presente
de América Latina - donde nuestros países
se saben llamados a buscar rutas inéditas
hacia nuevas formas de integración - nos
“En aquel Imperio, el Arte de la Cartografía logró tal Perfección que el mapa de una sola Provincia ocupaba convoca a hacer uso de la imaginación
toda una Ciudad, y el mapa del imperio, toda una Provincia. Con el tiempo, esos Mapas Desmesurados no como herramienta política, como instru-
mento de transformación. “O inventamos
satisfacieron y los Colegios de Cartógrafos levantaron un mapa del imperio, que tenía el tamaño del Imperio
o erramos” afirmaba Simón Rodríguez, el
y coincidía puntualmente con él. Menos Adictas al Estudio de la Cartografía, las Generaciones Siguientes maestro de Bolívar, cuando reflexionaba
entendieron que ese dilatado Mapa era Inútil y no sin Impiedad lo entregaron a las Inclemencias del Sol y de sobre las características que debía asumir
la educación para ayudar a fundar las na-
los Inviernos. En los desiertos del Oeste perduran despedazadas Ruinas del Mapa, habitadas por Animales y cientes Repúblicas Americanas. La mirada
Por Mendigos; en todo el País no hay otra reliquia de las Disciplinas Geográficas”. del pedagogo nos indicaba que, para ha-
cer la historia de América, hay elementos
que solo podrían estar aguardándonos en
Suárez Miranda: VIAJES DE VARONES PRUDENTES, LIBRO CUARTO, CAP. XLV, LÉRIDA, 1658. el futuro. El caso de Argentina no reviste
J. L. Borges, El Hacedor una excepción.
7
Vale una aclaración. Este no es el primer
Atlas Educativo en ser confeccionado. Ha-
cia 1908, Juan Pedro Ramos, por aquél en-
tonces responsable de la oficina de Censo
Escolar, realizaba, por un encargo de José
María Ramos Mejía, un Atlas Escolar de la
Instrucción Primaria, con el propósito de
efectuar un balance de la educación pri-
maria desde la Colonia hasta el Centenario
de la Revolución. Desde entonces, pueden
encontrarse otras producciones que buscan
compendiar, en un “Atlas”, el estado de la
educación. Precisamente, el último en rea-
lizarse fue interrumpido, como tantas otras
cosas en nuestro país, por el terrorismo de
Estado, hacia marzo de 1976. Cada uno de
estos Atlas, respondía a demandas político
pedagógicas históricamente situadas.

Conservar, imaginar, transformar. Coordi- Este Atlas persigue, a su vez, un propósito:

“El pasado es otro país”, afirma E. Hobs-
bawn y añade que el historiador no sólo
debe volver a él, sino que también debe
confeccionar su mapa. “Pues sin ese mapa,
¿cómo podemos seguir los pasos de una
existencia a través de los múltiples paisa-
jes que le han servido de escenario, o com-
prender por qué y cuándo tuvimos dudas
y tropezamos…?”1. En el origen de este
proyecto, reflexionar sobre el sentido que
tendría confeccionar mapas históricos de
la educación argentina, constituía una pre-
gunta recurrente. En un escenario educati-
vo premiado de debates, urgencias y desa-
fíos, ¿que podría aportar la elaboración de
una perspectiva histórica? ¿En que podía
afectar esos debates, proponer alternati-
vas ante las urgencias, intentar responder
a los desafíos?
Para ensayar una respuesta, acudimos
-una vez más-, a la cita. “Nada mejor en
momentos de crisis y cambios que dirigir la
mirada simultáneamente hacia la mayor
cantidad de tiempos que podamos, hacia
el futuro y hacia el pasado”. Frente a los
avatares de la educación, en su condición
de entrada al siglo XXI, esta afirmación co-
locaba el acento en recordarnos “que es
imprescindible comprender mejor qué se
derrumba para distinguir, entre los escom-
bros, aquello que deseamos conservar”2.
No se busca, con este gesto, largarse a fun-
dar nuevos museos. Por esa misma razón,
sirva el epígrafe como un llamado a man-
tener una prudente distancia de las cultu-
ras que buscan afanosamente replicarse a
si mismas, tanto como de aquellas que se
abandonan a su suerte. Conservar, en este
caso, remite a la capacidad de entrar en
diálogo con las herencias, al tiempo que
las mismas se someten a diferentes proce-
sos de transmisión que las hallarán, inde-
fectiblemente, transformadas. Conservar,
entonces, para redescubrir y transmitir.
Los escritos históricos, lejos de ser abs-
tractos o lineales, ensayan respuestas –a
veces mejor, a veces peor esbozadas- a los
debates del presente. Marc Bloch lo plan-
tea con lucidez cuando se pregunta: “¿Qué
sentidos tendrían para nosotros los nom-
bres que usamos para caracterizar los es-
tados del alma desaparecidos, las formas
sociales desvanecidas, si no hubiéramos
visto antes vivir a los vivos?”3 La historia se
distancia del trabajo del anticuario, para
constituirse en una actividad vital. Desde
esta perspectiva, cuando un educador es
capaz de hurgar en el ático de la historia,
exhumando lenguajes y prácticas, hasta
dar con una experiencia que creía perdida,
no hace otra cosa que entrar en comunica-
ción con un aspecto del orden perdido del
mundo, inventando el modo de recuperar
un sentido, acaso fundacional, pero sin
duda oscuro. Nos referimos con ello a ser
capaces de “sentir históricamente”.
Pero nuestra atención no debe dejarse
obnubilar únicamente por los destellos
nar estas acciones –para que las mismas ser de utilidad como instrumento de re-
no se agoten en arrestos individuales- flexión sobre el estado de nuestra educa-
requiere grandes esfuerzos. Entre otras, ción, como disparador de líneas de inves-
el Estado, a través del diseño de políti- tigación y como herramienta de gestión. A
cas públicas en materia educativa, debe través de la presentación de un conjunto
contribuir a compendiar y sistematizar la de ejes temáticos busca colaborar en la
información necesaria para orientar las construcción de la agenda pública educa-
mismas. En esa misma dirección, se buscó tiva, incorporando información dispersa,
confeccionar el Atlas Educativo de la Re- proponiendo nuevas lecturas sobre el sis-
pública Argentina. tema educativo y socializando sus resulta-
dos para favorecer su circulación y puesta
No se trata de abarrotarse de informa- en práctica.
ción. Más bien, se procura organizar in-
formación significativa como plataforma
para promover el desafío de enhebrar la
trama que une el pasado con el presente
y el futuro a través de dispositivos que
sean capaces de organizar temáticamente
el diagnóstico educativo con el trabajo ar-
queológico-genealógico y la imaginación
prospectiva.
El Atlas Educativo de la República Argenti-
na se propone componer escenas a través
de la representación del territorio educati-
vo en su vinculación con temáticas que, no
por ser diversas, dejan de ser concurrentes.
La relación entre educación, escuela media
y trabajo; las diferentes políticas que desa-
rrolló la educación de adultos; la fisonomía
que asumió la organización legal del sistema
educativo, entre otras, constituyen eslabo-
nes de una experiencia histórica que, para
ser comprendida, requiere la construcción
de una mirada poliédrica que reflexione so-
bre lo simultáneo, componiendo el zócalo
de situaciones y estados en los que se en-
cuentra nuestra educación.

1. Tomamos esta imagen de Hobsbawm, E. (2002) Años 2. Braslavsky, C. (2001) Prólogo. En Caruso, M., Dussel, I., 3. Bloch, M. (1957) Introducción a la historia. México. FCE.
interesantes. Una vida en el siglo XX. Bs. As. Crítica. Pineau, P. “La escuela como máquina de educar”. Bs. As., Pág. 39.
Paidós. Pág. 16.
8
El informe Ramos:
El primer Atlas Escolar de Argentina
“Por eso puedo afirmar que
otro hará un nuevo ‘Atlas
La escuela argentina, de un
Escolar’ con más talento, siglo a otro
pero no con más conciencia
en la documentación ni con La historia de la educación argentina cuen-
mayor empeño en agotar el ta con un acervo bibliográfico sumamen-
te valioso. Entre sus principales libros, el
tema.”4 trabajo de Juan P. Ramos es, sin lugar a
dudas, una de sus obras más importantes.
Los dos volúmenes que comprenden “La
Historia de la Instrucción Primaria de la Re-
pública Argentina”, también denominado
“Atlas Escolar”, constituyen un compendio
de aproximadamente 1400 páginas dedi-
cadas a dar cuenta del desenvolvimiento
histórico de la escuela primaria argentina,
desde los tiempos de la Colonia hasta el
Centenario de la Revolución de Mayo.
La confección de la obra nació de un en-
cargo efectuado por el Presidente del Con-
sejo Nacional de Educación, José María
Ramos Mejía. En el prefacio a la obra, Ra-
mos señala las dificultades que tuvo que
atravesar para recopilar el material con el
cual escribiría una obra que fuera -a la vez-
historia y balance de la educación desde
el momento de la Independencia hasta la
sanción de la Ley Láinez (1905).
Entre los principales escollos, Ramos se-
ñalaba la falta de colaboración de los fun-
cionarios de algunas provincias, el escaso
tiempo dedicado a rastrear los archivos
(sujeto como estaba a sus múltiples labo-
res como funcionario), o el estado calami-
toso en que se encontraban algunos de los
archivos:
“Hay que saber lo que es un archi-
vo en la mayoría de las provincias
para darse cuenta cabal de esto.
Los más han sido saqueados sin
compasión, dejándose en los es-
tantes y cajones nada más que lo
que no interesaba.”5
A pesar de la recurrencia con que Ramos
señalaba la ausencia de archivo, existen
4. Ramos, Juan P. (1910) Historia de la Instrucción prima- 5. Ramos, Juan P. ibidem.
ria de la república argentina.Bs. As. Peuser.
razones para sostener que la obra conden-
sa en sus páginas un conjunto de imáge-
nes, relatos y experiencias que la vuelven
un objeto único –y por lo tanto, indispen-
sable- para quienes quieren desentrañar
el pasado de la escuela en la argentina.
Juan P. Ramos era responsable de la Direc-
ción de Censo Escolar cuando se le encargó
realizar el primer Atlas escolar de la Argen-
tina. Ramos nació en Buenos Aires el 14
de agosto de 1878, cursó sus estudios en
la Facultad de Derecho de la Universidad
de Buenos Aires, donde llegaría a ocupar
el cargo de profesor titular de derecho pe-
nal en 1914 y de decano por la misma casa
de estudios en el interregno 1923-1927.
Previamente, ingresaría con 21 años de
edad, al Consejo Nacional de Educación y
llegaría a desempeñarse como director de
estadística escolar en 1906.
Como muchos otros hombres que estuvie-
ron a cargo de la conducción del sistema
educativo, Ramos era conciente del valor
estratégico de contar con instrumentos
que permitiesen relevar información signi-
ficativa para el gobierno de la educación.
Series documentales, estadísticas de lo
más diversas, memorias de los inspectores
generales del ministerio, mapas, censos
escolares, constituían soportes indispen-
sables, no sólo para conocer el estado de
situación de la educación, sino para tomar
decisiones en diferentes rubros vinculados
a su administración.
El viaje que realiza Ramos -con el propósi-
to de hacerse de estos materiales-, tiene
lugar en un territorio caliente. Al contexto
de intervenciones por parte del Estado Na-
cional que se sucedían en distintas regio-
nes del país, se sumaba el surgimiento de
nuevos caudillismos y la presencia de un
importante proceso inmigratorio que ges-
taban nuevos conflictos sociales. La trave-
sía le consume a Ramos 4 meses de viajes
por las provincias, concluyendo el mismo
en septiembre de 1908. Paradójicamente,
tras haber recorrido todas las latitudes del
país, Ramos señalaba que la condición más
saliente de este Atlas, es su monotonía:
“¿Quien –apartando la insuficien-
cia del autor- hubiera sido capaz de
animar de vida más de quinientas
páginas de texto que no pueden
hacer sino es ir siguiendo, con tar-
do paso, el desarrollo por etapas
sucesivas, de esa cosa que no deja
exteriorizaciones evidentes de su
eficacia y de sus progresos, la es-
cuela primaria?.”6
Ramos advierte sobre los desafíos que re-
presentó la recolección de la información.
Luego de recorrer durante 5 o 6 días cada
provincia, hurgando en los archivos o ape-
lando a la memoria de los hombres más
viejos del lugar, para reconstruir anécdotas
o dar con algún dato estadístico, señalaba
con desánimo:
“Los eruditos de cosas viejas esco-
lares de las provincias, en los capí-
tulos correspondientes a cada una
de ellas, van a encontrar este libro
plagado de incorrecciones y omisio-
nes. Yo mismo lo reconozco y quiero
oponer a sus críticas, de antemano,
mi justificación. Es menester tener
en cuenta que por primera vez se
ha pretendido desbrozar la maleza
del pasado de la escuela.”7
Reiteradamente se hace mención a un
hurgar penoso en compañía de Néstor
Cróu, subcontador del Consejo y la even-
tual ayuda de algunos Inspectores nacio-
nales de escuela. En algunas provincias, el
recibimiento y la colaboración resultaban
óptimas (San Juan, Mendoza, San Luis,
Santiago del Estero). En otras, Ramos re-
cuerda como ellos mismos se dieron a la
tarea de recolección de fuentes (Salta y
Jujuy). En Córdoba y Tucumán, si bien tuvo
consideraciones apropiadas de sus diri-
gentes, no le facilitaron en nada su traba-
jo. Respecto al estado de los archivos, el
mismo indicaba:
“Así pues, los archivos de ciertas
provincias para nada me han servi-
do. Mejor fuente de información he
6. Ramos, Juan P. Ibidem. 7. Ramos, Juan P. Ibidem.
Pág XII Pág. XI
9
tenido en las referencias personales
de viejos vecinos. Pero, con todo,
no he podido suplir las grandes de-
ficiencias de la documentación.”8
La importancia que esta obra adjudica a la
infraestructura escolar (cantidad y ubica-
ción de las escuelas) le confiere a la mis-
ma una impronta cartográfica. Del informe
que presenta se desprenden consideracio-
nes del estado de la instrucción primaria
en la República, a cuyos orígenes Ramos
vincula con impulsos embrionarios y des-
ordenados de la nacionalidad.
Un mapa en imágenes
El Atlas Escolar confecciona un diagnósti-
co sobre el estado de la educación de las
provincias, a partir de una determinada
representación del territorio argentino. La
obra de Ramos compone una serie de imá-
genes desde las cuales se pueden imaginar
territorios educativos con características y
dinámicas particulares. Éstas son las que
construyen y se interrelacionan en un es-
pacio mayor conformado por el territorio
educativo nacional que es al mismo tiem-
po condición y soporte de su existencia.
El territorio educativo es concebido así
como la inscripción específica de relacio-
nes diversas en la que entran en juego
numerosas representaciones del territorio
educativo que son promovidas desde el
Estados y los sectores dirigentes. La inten-
ción no se agota en describirlas, sino que
aspiran a una intervención sobre ellas,
señalando sus ausencias y puntos flacos,
justificando su intervención.
A continuación, se seleccionaron un con-
junto de textos que ilustran, al tiempo que
reconstruyen, un mapa del estado de la
educación argentina hacia principios del
siglo XX, desde la perspectiva de Juan P.
Ramos.
8. Ramos, Juan P. Ibidem.
Pág. 1910
10
El mapa de la República Argentina
1 Jujuy
Edificios propios
“De las 99 escuelas primarias nacionales y
provinciales, solo 8 tienen edificio propio,
construidos de acuerdo con las exigencias de
la pedagogía y la higiene y las reglas de la
moderna construcción”.
2 Salta
5 Santa Iglesia Catedral de Cuyo según el
Estado de las escuelas
“Salvo las escuelas de la capital, de las que dos
solamente funcionan en edificio fiscal, las
6 11
demás ocupan casas que están lejos de llenar
siquiera las condiciones fundamentales de
7 “La edificación escolar es un eterno proble-
aseo, de seguridad y capacidad. No hay, pues,
una edificación escolar propiamente dicha.
Las escuelas fiscales y nacionales, funcionan,
por lo general, en casas detestables en todo
sentido”.
8
3 Tucumán
Cantidad de maestros titulados y no titulados
“Las condiciones generales del personal
docente son complejas. Sobre 736 maestros
que hacen a la totalidad de los que trabajan
en la escuelas provinciales, particulares y
nacionales, 360 tienen título nacional,
provincial o extranjero y el resto no tienen
ningún título”.
4 Santiago del Estero
Edificación
“Si hay algo que habla bien alto de los progre-
sos positivos alcanzados bajo el poderoso
impulso del gobierno de Don Absalón Rojas y
presidencia del Consejo del doctor Agustín J.
Sánchez es la edificación escolar. Cincuenta
mil hectáreas de tierras fiscales se habían
destinado a este fin”.
5 Catamarca
“Por la imposibilidad completa en que se
encuentra actualmente de proveer por sí
misma los medios necesarios para su mejora-
miento intensivo y extensivo, Catamarca ve
disminuir día a día sus escuelas fiscales,
creciendo en cambio el de las nacionales de la
Ley 4874 que vienen a llenar un vacío impres-
cindible”.
6 La Rioja
Estado nacional
“En 1895 la Nación tomó a su cargo, por
segunda vez en la historia de la provincia,
todas sus escuelas primarias, a consecuencia
del gran terremoto que tantos males causara”.
1
7 San Juan
Financiamiento
“Destínase al sostén y fomento de las escue-
2 las de instrucción pública de la Provincia, la
tercera parte de los diezmos que debía
3 aplicarse a la dotación del Capítulo de la
4
concordato del 26 de Octubre de 1833”.
12
8 Mendoza
De los edificios
10
ma en Mendoza, que aún no ha sido resuel-
13 to. Los locales no pueden ser más inadecua-
9 dos, malsanos e incómodos. (…) La mayor
parte de las escuelas están en edificios
alquilados, vale decir, en casas destinadas
para familias, construidas sin las exigencias
14 de un establecimiento de educación”
Vergara
“Puesto al frente de la Inspección Nacional el
distinguido educacionista señor Carlos N.
Vergara, introdujo reformas fundamentales
en la enseñanza, las cuales, si no produjeron
todo el beneficio esperado, levantaron la
condición de la escuela y del personal”.
9 San Luis
1600
“En 1884, según informe del señor A. J.
Berrondo, la instrucción, si bien progresaba,
se mantenía cierto estado de inferioridad a
causa de la calidad de los preceptores y de
las condiciones del material escolar. Llegó a
haber más de 1600 niños sin tener dónde
sentarse ni aprender”.
10 Córdoba
Prestigio
“Córdoba no ha sido, en lo que a educación
popular concierne, lo que fue en instrucción
universitaria”.
11
11 Santa Fe
La inspección
“La inspección de escuelas está incompleta-
mente servida. Con siete inspectores y dos
subinspectores es materialmente imposible
visitar 313 escuelas fiscales y 233 particulares
e investigar las que escapan a la estadística”.
12 Corrientes
Diplomados
“El reducido porcentaje de los diplomados es
la lógica consecuencia de su escasez, nacida
de la insuficiente producción de las escuelas
normales de esta provincia para proveer de
diplomados a las escuelas de su territorio y
para resistir el éxodo de sus maestros a las
gobernaciones del Chaco, Formosa, Misiones
y a las del norte de Entre Ríos y Santa Fe, y a
la misma Capital Federal…. ”.
13 Entre Ríos
Ubicación de las escuelas
“La ubicación de las escuelas de instrucción
primaria ha sido, para 1908: situación urbana
150 escuelas, 29,01% del total, situación
rural 367, 70,99% del total.”
14 Buenos Aires
Jóvenes de clases cultas
“El magisterio está siendo más respetado, su
posición gana en estabilidad, se les pagan sus
sueldos al vencerse cada mes o antes de
vencerse; por manera que vive más tranquilo
y más satisfecho. De ahí que aumenta
considerablemente el número de las perso-
nas que aspiran a ser maestros, y entre los
aspirantes figuren, cada año, jóvenes perte-
necientes a las clases cultas”.
78 nuevas escuelas
“78 nuevas escuelas, 6000 niños más inscrip-
tos, 14 edificios principiados, 19 construidos,
22 refaccionados o ensanchados, y una econo-
mía de 288.388 pesos realizada sobre un
presupuesto de un millón votado para gastos
ordinarios, son el fruto del año 84”.
12

Poblar de escuelas “los desiertos”
La promulgación de la ley 1420, “constitu-
yó la culminación de un complejo proceso
histórico, como resultado del cual apare-
cían triunfando, y abriéndose paso, las
ideas democráticas y liberales que pueden
percibirse debajo de todos los esfuerzos
de integración del país”1.
tes, conscientes de que la educación era con-
cebida como un indicador del crecimiento de
las naciones, se preguntaban cómo extender
la escolaridad al conjunto de la población.
Frente a un modelo de país aluvional, ¿cómo
hacer frente al acuciante problema del anal-
fabetismo, en un país cuya base identitaria
penas que esta Ley establece”. Proponía
que la enseñanza se impartiera obliga-
toriamente entre los 6 y 14 años, por un
período de 8 años, a través de jardines de
Infantes, escuelas elementales, superio-
res y nocturnas o dominicales. Planteaba
la autonomía municipal y un lugar para
la comunidad local respecto a la respon-
sabilidad en el gobierno, control y finan-
ciamiento de la instrucción. Creaba los
Consejos Escolares de Distrito a quienes
les otorgaba distintas facultades, y esta-
blecía la necesidad de crear un cuerpo de
inspección cuya función se distribuía entre
el Director General, los inspectores y los
Consejos Escolares de Distrito.
Otras provincias también habían sancio-
nado sus leyes de educación provincial:
Corrientes (1853 y 1875), San Juan (1869
13
y 1887), Catamarca (1871), San Luis (1872
y 1883), Mendoza (1872), Santiago del
Estero (1872), Tucumán (1872 y 1883),
La Rioja (1875), Santa Fe (1876 y 1884),
Salta (1877), Entre Ríos (1886) y Córdoba
(1896). Sin embargo la Ley de Educación
Común de la provincia de Buenos Aires de
1875, se constituirá como uno de los ante-
cedentes de la ley 1420

Cabría agregar que aquello no fue resultado

de un proceso histórico unidireccional o irre-
versible ni exento de contradicciones. Los
debates mantenidos a lo largo del Primer
Congreso Pedagógico Interamericano y en
el Congreso Nacional, entre los años 1882
y 1884, fueron el escenario de gestación de
una ley de educación que no se ajustaría es-
trictamente a los intereses del modelo oli-
gárquico impulsado desde sectores vincula-
dos al gobierno de Roca (1880-1886)2.
Objeto de las más intensas controversias
que recuerde la época, la ley 1420 de Edu-
cación Común, piedra de toque de la orga-
nización del sistema educativo, dio por peri-
mido un conjunto de temas sobre los cuales
se montaba el debate pedagógico del siglo
XIX, al tiempo que trazó los parámetros a
partir de los cuales se debatirían los pro-
blemas concernientes a la educación en la
Argentina del siglo XX. Esto no significaba el
abandono de las concepciones y prácticas
educativas tradicionales y/o conservadoras
previas. Más bien, la ley prescribía normas
marco sobre la orientación deseada, los me-
dios necesarios y las obligaciones contraídas
por un Estado que reclamaba para sí, la prin-
cipalidad en materia de acción educativa.
Los desafíos y obstáculos que debería resol-
ver la ley no eran muchos. Las clases dirigen-
Organización de la educación en las provincias
En 1880, cuando Buenos Aires se convier- 1875 que promulgara el Director General
te en capital de la República, las escuelas de Escuelas, Domingo F. Sarmiento, para
de su territorio pasan a depender de la la provincia de Buenos Aires hasta tanto
Nación. La ley que regía a estas escuelas se dictase una ley especial para la Capital
era la Ley de Educación Común del año Federal y el resto de territorios dependien-
estaba compuesta por una buena porción
de inmigrantes que no sabían leer y escribir?
¿Cómo cumplir con el precepto de una es-
cuela común, gratuita y obligatoria?
Informe Educación Común en la Capital, provincia y Territo-
rios Nacionales, 1944, Consejo Nacional de Educación.
tes del Estado nacional: las colonias y los
territorios nacionales3. La Ley provincial
de 1875, ya contemplaba en su primer ar-
tículo: “La educación común es gratuita y
obligatoria, en las condiciones y bajo las
El Primer Congreso Pedagógico Argentino
En 1881 se crea el Consejo Nacional de torno a la enseñanza de religión en las es-
Educación para administrar las escuelas de cuelas públicas, alcanzando el debate las
la Capital Federal y las pertenecientes a los columnas de los diarios nacionales. Entre
Territorios nacionales. Sarmiento, quien los asistentes, hubo más de 250 miem-
fuera Director General de Escuelas de la bros, dirigentes, representantes extranje-
provincia de Buenos Aires, pasa a ocupar ros, representantes de municipalidades,
el cargo de Superintendente de escuelas provincias, entidades de fomento, y más
del Distrito Federal y la presidencia del de 50 maestros y 100 maestras.
Consejo Nacional de Educación. Por esa
época, se convoca un Congreso para tratar Entre las conclusiones del Congreso
cuestiones relativas a la enseñanza y a la Pedagógico, cabe destacar la ins-
educación popular, cuyas conclusiones se talación de aquellas discusiones
transformarán en un antecedente funda- que luego continuarán en el de-
mental para la ley 1420. bate parlamentario de la Ley 1420
(Weimberg, 1984).
El nombramiento de Sarmiento como Pre-
sidente del Consejo Nacional de Educa-
ción junto a ocho vocales, principalmen-
te católicos, anticipa los fuertes debates
en torno a la laicidad que se darían en
el Congreso. Efectivamente, sus des-
acuerdos desembocan en la renun-
cia de Sarmiento al Consejo antes
de la elaboración del proyecto de
ley. Sin embargo, su impronta se
impondrá en el Congreso Pe-
dagógico respecto a la idea
de una escuela común, sin
diferencias de clase, sexo,
profesión o región y a la
defensa de los principios
de obligatoriedad, gra-
tuidad y laicidad.
Las sesiones contem-
plaban unos 10 días de
trabajo y disertaciones,
pero su prolongación
hizo que se extendie-
ran a lo largo un mes.
Las discusiones más
álgidas se dieron en

1. Weinberg, G. (1984) Ley 2. Weinberg, G. (comp.) (1984). Debate parlamentario 3. Recordemos que por letra de la Constitución Nacional, las provincias organizarían su
1420 estudio preliminar. Ley 1420: 1883-1884. Bs. As. Centro Editor de América educación a través de leyes promulgadas para tal fin. El Artículo 5º establecía que “cada
Bs. As., CEAL. Pág. 1 Latina. provincia dictará para sí una constitución… que asegure su educación primaria”. De esta
manera, las provincias quedan en ejercicio de la autonomía federal en materia educativa.
14

Ley de Educación Común 1420
para Capital Federal, Colonias y Territorios Nacionales
Dicha ley fue sancionada el 8 de julio de
1884 y va a mantener su vigencia por más
de un siglo, cuando en 1993 se promulga
la Ley Federal de Educación.
Antecedentes: En el marco de las regula-
ciones para la organización legal del siste-
ma escolar, vale destacar el proceso que se
da en la Provincia de Buenos Aires, entre
los años 1875 y 1905. Siguiendo la hipó-
tesis de Pineau (1997), quien sostiene que
es en la Provincia de Buenos Aires donde
se ensayan políticas que luego impactarán
a nivel nacional, tomamos como caso ana-
lizador la reforma de 1905.
Anteriormente habíamos presentado a la
Ley bonaerense de 1875 como uno de los
antecedentes para la formulación de la
Ley que regiría la educación en los terri-
torios nacionales y la Capital Federal. Para
Pineau (1997), la ley de 1875 contiene ele-
mentos de un imaginario civilizatorio que
va a sufrir un corrimiento en la reforma de
ley de 1905 para la provincia de Buenos
Aires.4 Esta reforma incorpora elementos
del imaginario normalizador, producto del
fracaso de la interpelación fundante sar-
mientina, al encorsetar los principios más
democráticos de la propuesta y limitar la
participación de la sociedad civil a través
de los Consejos Escolares de Distrito.
Los principales cambios de la ley de 1875
fueron: la reducción de la obligatoriedad
escolar a 4 años y escuelas complementa-
rias no obligatorias y aranceladas; el corri-
miento en la participación de los Consejos
Escolares de Distrito en relación a la funda-
ción de escuelas, nombramiento de maes-
tros, control de la calidad de la enseñanza
(funciones que centralizará la Dirección
General de Escuelas) (Pinkasz: 1993). Por
otro lado, los inspectores adquieren una
función dual (Dussel, 1996): vigilar/ exa-
minar y prescribir/ enseñar, en tanto me-
diadores del gobierno central, nombrados
por el Director General, con ampliación de
sus funciones.
15
Finalmente, y en relación a los conteni-
dos a enseñar, se produce una reducción
de materias y contenidos, como también
la diferenciación de programas rurales y
urbanos. Estas reformas, que revierten al-
gunos de los principios más democráticos
de la ley, encontrarán líneas de continui-
dad con la propuesta nacional a través de
la Ley 4874, también conocida como “Ley
Láinez”.

¿Cuáles son las principales característi-
cas de la educación común para la Ley?
“La instrucción primaria debe ser obliga-
toria, gratuita, gradual y dada conforme
a los preceptos de la higiene”. (Art. 2º)
Obligatoria: fija un mínimo de instruc-
ción para todos los niños de seis a cator-
ce años de edad (Art. 1º).
La obligación escolar comprende a to-
dos los padres, tutores o encargados de
los niños, dentro de la edad escolar es-
tablecida (Art. 3º).
La obligatoriedad se puede cumplir en
las escuelas públicas, en las escuelas
particulares o en el hogar de niños (Art.
4º) y supone la existencia de la escue-
la pública gratuita al alcance de todos
en edad escolar. “Con ese objeto, cada
vecindario de mil a mil quinientos ha-
bitantes en las ciudades, o trescientos
a quinientos habitantes en las colonias
y territorios, constituirá un Distrito Es-
colar, con derecho, por lo menos, a una
escuela pública” (Art. 5º).
Gradual: “la enseñanza primaria se divi-
dirá en seis o más agrupaciones gradua-
les y será dada sin alteración de grados
en escuelas infantiles, elementales y su-
periores” (Art. 9º).
Gratuita: el financiamiento de la escue-
la primaria se sostiene por medio de un
Tesoro Común y un fondo Escolar Perma-
nente.
Laica: “la enseñanza religiosa sólo podrá ser
dada en las escuelas públicas por los minis-
tros autorizados de los diferentes cultos, a
los niños de su respectiva comunión y antes
o después de las horas de clase” (Art. 8º).
¿Qué dice sobre la responsabilidad de la
educación?
La responsabilidad de la educación públi-
ca es de los docentes en un gobierno co-
legiado a través del Consejo Nacional de
Educación y la participación de la comuni-
dad a través de los Consejos Escolares de
Distrito.
¿Quién forma a los maestros para la ense-
ñanza y la gestión escolar?
Los diplomas de maestros serán entrega-
dos por las Escuelas Normales Nacionales
o Provinciales (Art. 25º), los maestros ex-
tranjeros deberán revalidar su título para
poder dar clases en las escuelas (Art. 26º).
Mientras no existan maestros titulados, el
Consejo Nacional de Educación los autori-
zará (Art. 26º).
Para ser director, subdirector o ayudante
de una escuela, será necesario “justificar
su capacidad técnica, moral y física para la
enseñanza”, poseer “diplomas expedidos
por autoridad escolar competente”, contar
con “testimonios que abonen su conducta”
junto a un “informe facultativo que acre- - Para las niñas será obligatorio el conoci- - Escuelas para adultos, en los cuarteles, ¿Dónde se establecerá la Dirección y
dite no tener el candidato enfermedad or- miento de labores de manos y nociones de guarniciones, buques de guerra, cárceles, administración de las escuelas públi-
gánica o contagiosa capaz de inhabilitarlo economía doméstica. fábricas, y otros establecimientos reuniendo cas?
para el magisterio” (Art. 24º). por lo menos 40 adultos ineducados.
- Para los varones el ejercicio y evoluciones - Escuelas ambulantes, en la campaña, para La Dirección y administración funcionará
Sobre los castigos corporales militares más sencillas y en las campañas las zonas rurales alejadas por hallarse disemi- en la Capital Federal y queda bajo la de-
nociones de agricultura y ganadería. nada la población como “medida de emer- pendencia del Ministerio de Instrucción
La Ley prescribe que se prohíbe al personal gencia”. Pública del cual dependen las escuelas
docente “imponer a los alumnos castigos ¿Qué otras propuestas educativas com- normales. Dichas escuelas, eligen al perso-
corporales o afrentosos” (Art. 28º). ponen la reglamentación de la ley? A su vez, la ley promueve la creación de biblio- nal a cargo de los alumnos en las escuelas,
tecas populares (Art. 42º) y dicta enunciados administran becas, dictan programas de
Sobre la organización del tiempo escolar Instalar: en relación a la higiene para la construcción enseñanza y expiden título de maestro.
- Jardines de Infantes, en aquellas ciudades de edificios escolares y de su mobiliario y úti-
“Las clases diarias serán alternadas con que puedan dotarlos suficientemente. les de enseñanza (Art. 13º).
intervalos de descanso, ejercicio físico y
canto” (Art. 14º).
¿Qué plantea sobre los contenidos míni-
mos de enseñanza?
La 1420 establece el mínimo de Instrucción
obligatoria enfatizando los contenidos de
geografía, idioma e historia nacional. Com-
prende las siguientes materias: “Lectura y
Escritura; Aritmética (las cuatro primeras
reglas de los números enteros y el conoci-
miento del sistema métrico decimal y la ley
nacional de monedas, pesas y medidas);
Geografía particular de la República y no-
ciones de Geografía Universal; de Historia
particular de la República y nociones de
Historia General; Idioma nacional, moral y
urbanidad; nociones de higiene: nociones
de Ciencias Matemáticas, Físicas y Natu-
rales; nociones de Dibujo y Música vocal;
Gimnástica y conocimiento de la Constitu-
Escuela N° 162, Puerto España, Misiones, Caja 16, 1949. 1939, Formación al frente que da sobre la calle.
ción Nacional” (Art. 6º).

4. Este corrimiento va a tender hacia una centralización de

la educación a través del Consejo Nacional de Educación
que retiene la casi totalidad de las decisiones.
16

17
Escuela N° 71, Misiones, 1934.
18

19
El avance del Estado Nacional TERRITORIOS PROVINCIALES Y NACIONALES

La escuela Láinez. ¿Confrontación o complemento? Entre

Una vez concluida la etapa de organiza-
ción legal del sistema escolar, compren-
dida entre 1875 y 1905, el gobierno de
la educación primaria iría configurando
un nuevo tipo de complejidad; ya no la
que se derivaba de encontrar respuestas
a los efectos anárquicos producidos por
la ausencia de leyes, sino aquella que se
desprendía de definir las potestades, in-
cumbencias y límites que tendrían las di-
ferentes instancias de gobierno sobre la
instrucción primaria.
A partir de la sanción de la ley 1420 el go-
bierno de las escuelas de la Capital, los Te-
rritorios nacionales y las Colonias, se ubi-
caron bajo la tutela del Estado nacional.
Mientras tanto, las escuelas de las provin-
cias eran reguladas por leyes provinciales,
en arreglo a lo dispuesto por el artículo 5º
de la Constitución Nacional. Muchas pro-
vincias incorporaron los principios de la
ley de Educación Común sancionada en
1884, mientras que otras conservaron al-
gunas de sus prácticas tradicionales, como
la enseñanza obligatoria de la religión. La
administración de las escuelas alcanzaba,
entre otras cuestiones, a la edificación es-
colar, el pago del salario docente y la pro-
visión de materiales didácticos.
No obstante, el Estado Nacional ya reali-
zaba intervenciones indirectas en la edu-
cación provincial. Desde 1871, la Ley de
Subvenciones promovida por Sarmiento,
giraba una cantidad proporcional de dine-
ro a las provincias, en función de las difi-
cultades financieras que aquellas manifes-
taban tener, con el propósito de solventar
su administración. Esta relación tomaría
nuevos rumbos a partir de la sanción de
la ley 4874. En 1905, el senador Manuel
Láinez elevaría al Congreso Nacional un
proyecto de ley que planteaba la creación
directa de escuelas elementales, infantiles,
mixtas y rurales que irían a contribuir a la
acción educativa de las escuelas adminis-
tradas por la provincia.
De esta manera, empezaba a cobrar forma
una reacción de sectores conservadores
Alentadas por sus cabildos se constituyeron en
“Provincias” las ciudades más importantes del
1813 interior, junto con sus áreas rurales circundantes.
Son: Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Corrientes,
y 1814 Entre Ríos, Tucumán, La Rioja, Mendoza, San Juan,
San Luis, Catamarca, Santiago del Estero y Salta.
1834 Se separa Jujuy de Salta y se constituye provincia.
La Ley 28 establece que todos los territorios fuera de
1862 los límites provinciales serán considerados territo-
rios nacionales
Ley 1532 establece las gobernaciones de Misiones,
1884 Formosa, Chaco, La Pampa, Neuquén, Río Negro,
Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego
1900 Se estableció el Territorio Nacional deLos Andes.
La ley 1420 en los Territorios Nacionales
En 1884, el mismo año que se sancionaba la ley 1420, a través
Elaboración propia a partir de Informes de la Educación Común en la Capital, Provincias y Territorios Nacionales. 1906.
de la Ley 1532, se crearon los Territorios Nacionales de Neu-
que, argumentando alcanzar un mayor 4 años. También debían impartirse cono- quén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, así
nivel de eficiencia en el contralor de los cimientos diferenciados, atendiendo a las
recursos del Estado Nacional, apuntaban necesidades más inmediatas de la región como los de Chaco, Formosa, Misiones y La Pampa. Desde su
a desmantelar el modelo de escuela úni- donde se hallase emplazada la escuela.
creación, estos territorios mantuvieron una fuerte dependen-
ca consagrado en la ley 1420. “El espíritu
de la ley de Educación Común, -sostenían- “Todos los habitantes no pueden ser ins- cia política y económica con el Estado Nacional. La política del
había confundido instrucción primaria con truidos idénticamente, ni ha de saber lo
Estado Nacional hacia los Territorios Nacionales se legitimaba
instrucción obligatoria y educación común mismo el niño que concurre a la escue-
con programa uniforme.”5 la Presidente Roca, situada en la plaza detrás de la perspectiva de que éstos debían ser conducidos por
Lavalle, que el escolar de Chos-Malal o
el Gobierno Nacional hacia un desarrollo deseable que les per-
Según esta posición, la instrucción de 6 de Trelew […] la escuela debe esencial-
años sólo debería efectuarse, en el me- mente responder al medio. Y el medio no mitiera incorporarse correctamente a la Nación como provincias
jor de los casos, en las escuelas urbanas, es la República Argentina, el medio es la autónomas. La falta de una autonomía política y la marginalidad
mientras que las escuelas situadas en la localidad”.6
campaña debían reducir su enseñanza a a la que fueron sometidos los territorios nacionales, se reflejó
en la imposibilidad de sus habitantes de participar en las elec-
La ley Láinez promovía la creación de escuelas rurales de 4 años, reduciendo los con- ciones presidenciales y legislativas, nacionales y provinciales, y
tenidos curriculares dispuestos por la ley 1420. En aquellas escuelas sólo se trans- de aspirar a ocupar cargos públicos.
mitirían los saberes más elementales vinculados con la enseñanza de la lectura, la
escritura y la aritmética. Ello se fundamentaba en el hecho de que, como lo señalaban
las posiciones conservadoras, el padre termina por sacar a su hijo de la escuela para La acción de la sociedad civil
que lo ayude en labores domésticas o agrícolas y que en vano era alentar que aquél in-
corporara nuevos saberes. Esta idea se distanciaba de las expectativas que la sociedad
Más allá de los argumentos conservadores, miento de las escuelas primarias. Recorra-
civil depositó en la escuela como via reggia para el ascenso social, delimitando este que se apoyaban en la idea de un interés mos algunas de estas características siguien-
relativo de la población por la educación do los relatos que componen los informes
imaginario a las grandes urbes.
de sus hijos, la sociedad civil mantuvo una de maestros y maestras de las escuelas
acción incansable en la creación y sosteni- Láinez ubicadas en la Provincia de Córdoba.
1943
Es repartido el Territorio Nacional de los Andes
entre las Provincias de Jujuy, Salta y Catamarca.
Las gobernaciones de La Pampa y Chaco se
1951
constituyen como Territorios Provinciales
1953 Se provincializó la gobernación de Misiones.
Pasan de gobernación a Provincias Formosa,
1955 Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz.
Se creó el Territorio Nacional de Tierra del Fuego,
1957
Antártica Argentina e Islas del Atlántico Sur.
Se crea la Provincia de Tierra del Fuego, Antártica e
1990 Islas del Atlántico Sur.
A través de la Ley de Fomento de los Territorios Nacionales del
año 1908, el Estado Nacional intentó afianzar su presencia en
estos espacios regionales, lo cual implicó, entre otras cosas, la
construcción de líneas férreas, obras hidráulicas y una firme po-
lítica de colonización de las tierras. En estos lejanos y extraños
parajes, ausentes del rumor que la modernización iniciaba en
las provincias incorporadas al nuevo paradigma de desarrollo,
y en donde la presencia del “ser nacional” parecía ser aún más
débil, la escuela nacional iba a cumplir una función esencial. La
presencia de la escuela significó la posibilidad de que los pobla-
dores se incorporaran a una manera de pensar, representar y con-
cebir el significado del “ser argentino”. La fundación de una nueva
escuela nacional traía consigo la presencia del estado argentino,
que aspiraba al asentamiento de una población estable en estos
escenarios adormecidos por las distancias y las ausencias.
¿Cómo se llegaba a lograr la creación de
una escuela en una zona de las característi-
cas que indicaba la ley? Son numerosas las
referencias de maestros y maestras que co-
inciden en señalar, como piedra basal de la

5. Sánchez Sorondo, M.: “La instrucción Obligatoria”, Bue- 6. Sánchez Sorondo, M. ibidem.
nos Aires, Imprenta de Coni hermanos, 1915.
20

21
Creación de la Escuela Creación del Consejo

1870
Federalización de

1881
1880
Normal de Paraná Buenos Aires Nacional de Educación
(formación de maestros para (CNE)
el sistema en expansión)
Constitución Nacional- Art. 5: Congreso Ley 4874- Ley Láinez para

1882
1853

1905
Organización legal de la educación Pedagógico la creación de escuelas
primaria a través de los estados Nacional elementales, infantiles,
provinciales. mixtas y rurales en las
Ley de Subvenciones (ayuda Ley 1420 para a Capital

1884
1871
provincias, dependientes
económica del Estado Federal, las colonias y del Estado nacional.
Nacional para educación) Territorios Nacionales

1850 1860 1870 1880 1890 1900 1910

1877

1886
1869
Ley de Educación Ley de Educación Ley de Educación
provincial - San Juan provincial- Salta provincial- Entre Ríos

Reforma de la Ley

1876
1853

1871

1896

1905
Ley de Educación Ley de Educación Ley de Educación Ley de Educación provincial de
provincial- Corrientes provincial- Catamarca provincial -Santa Fe Ley 1532 establece las goberna- provincial- Córdoba Buenos Aires
ciones de Misiones, Formosa,
Ley de Educación Chaco, La Pampa, Neuquén, Río
provincial San Luis, Ley de Educación Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra

1872

1875

1884
Mendoza, Santiago del provincial- Buenos Aires, del Fuego (pertenecientes a
Estero y Tucumán Tucumán y La Rioja Territorios Nacionales).

escolarización, el impulso original que dio una comisión pro-edificio para construirla.
la sociedad civil. Comúnmente, se comen- En este sentido la reglamentación era ex-
zaba por reclamar la construcción de una plícita: el Consejo Nacional de Educación
escuela en el vecindario. Para ello era ne- pediría a las provincias y vecindarios la do-
cesario que se hiciera presente un censista, tación de terrenos.
enviado por el Estado, para confirmar que
existían niños en edad escolar. A su vez, muchas escuelas Láinez contaban
con cooperadora, club
de madres, biblioteca y
centro de ex alumnos.
Estas instituciones reci-
bían el nombre de acti-
vidades peri-escolares
y tenían como propósi-
to fortalecer el disposi-
tivo escolar. A través de
ellos, la sociedad civil
concentraba sus es-
fuerzos para el apunta-
lamiento de la escuela
y su paulatino mejora-
miento. Un estudio de
las acciones realizadas
Informe Educación Común en la Capital, provincia y Territorios Nacionales, 1944,
Consejo Nacional de Educación. por cooperadoras o
centros de ex alumnos,
Una vez confirmada la existencia de una podría dar cuenta de la tradición que estas
población en edad de ser instruida, debía instituciones presentan en nuestro país.
lograrse el reconocimiento oficial por parte
del Consejo Nacional de Educación que la- El lugar de instalación de estas escuelas es
braba un acta de creación, enviaba al maes- un punto en discusión en el análisis de las
tro-director y se encargaba del pago de su implicancias de la ley. Se sostuvo en reitera-
sueldo e inspección. Por su parte, la socie- das oportunidades que uno de los elemen-
dad civil, se encargaba de los útiles, del pago tos que desvirtuaron el espíritu original de
del alquiler del edificio o de la donación del la ley estuvo vinculado con la ubicación de
terreno y construcción de la escuela. Por lo las escuelas en zonas urbanas. En muchos
general, un habitante de la zona prestaba casos, esto fue resultado del traslado del lo-
su casa para instalar la escuela o donaba un cal, por falta de población, a una zona más
terreno y los padres y vecinos organizaban densamente poblada.
Otra recurrencia era la precariedad de los
materiales emplazados en la construcción
de estas escuelas. Muchas escuelas conta-
ban con un edificio de adobe y barro en su
totalidad; otras escuelas funcionaban en un
rancho sin paredes. Las condiciones de la
edificación escolar al momento de la crea-
ción permitirían sostener que las escuelas
eran instaladas mayormente en zonas ale-
jadas a las ciudades. Sin embargo, en la me-
dida que la localidad crecía, la configura-
ción territorial cambiaba y se modificaban
las características de la población a atender.
Esto permitiría diferenciar entre escuelas
Láinez que se construyeron en zonas urba-
nas de aquellas que, siendo emplazadas en
zonas con un escaso número de habitantes,
luego irían modificando sus características
poblacionales.
Otra característica que tiene lugar en rei-
teradas oportunidades, es la mudanza que
deben realizar algunas escuelas para acer-
carse a zonas más pobladas, pues en sus
asentamientos de origen no alcanzaban la
matrícula mínima requerida. Si la precarie-
dad de la edificación escolar, las mudanzas y
la matrícula de estas escuelas dan la idea de
ruralidad; no es menor la cuestión del mé-
todo, la gradualidad, los docentes a cargo
y el crecimiento de la matrícula conforme
avanza el siglo. En la mayoría de los casos las
escuelas funcionaban con un solo maestro
que cubría las funciones docentes y direc-
tivas, lo que acarreaba como consecuencia
la pérdida de la gradualidad. Pocas escuelas
lograban alcanzar los 4 primeros grados.
De esta descripción, es posible arriesgar
algunas hipótesis. Por un lado, que la mo-
dalidad que asumió la ley Láinez fue la ex-
presión de una ausencia. La organización
del sistema educativo se asentó sobre una
disputa, respecto a la concepción de fede-
ralismo, que promueve una menor o mayor
centralización del poder. Es este sentido, ha-
bría un empate hegemónico entre Estado y
provincias que las sucesivas transferencias
de escuelas van a terminar de saldar, con
serias consecuencias para la administracio-
nes provinciales.
Por otra parte, las escuelas Láinez se ima-
ginaron habitadas por un sujeto pedagó-
gico subalternizado en relación al sujeto
universal de la ley 1420. A pesar de los es-
fuerzos por inscribir el sujeto pedagógico
de la ley 4874 como un desprendimiento
de la trama discursiva de la ley de educa-
ción común, éste es desplazado por una
intermediación curricular reducida, que
ponía a disposición una cantidad mínima
de saberes y no garantizaba de hecho la
continuidad de la escolarización más allá
del 4º grado.
Un archivo, miles de escuelas
El archivo de memorias escolares del Consejo Nacional de Educación, hoy denominado
“Archivo Láinez”, contiene un acervo de narraciones y fotografías producidas por maes-
tros y maestras. Los más de 1500 informes elaborados en diferentes momentos históricos
por docentes, constituyen un conjunto de fuentes de relevancia para la historización de la
organización y desarrollo del sistema educativo argentino. Los informes que forman parte
del “Archivo Láinez” datan de los años 1934, 1949 y 1968 y pertenecen a las escuelas de-
pendientes del Consejo Nacional de Educación en las provincias y escuelas comunes de los
Territorios Nacionales y la Capital Federal. A partir de una circular que el Consejo Nacional de
Educación envía a las escuelas, los maestros y maestras debían reconstruir la historia de las
escuelas documentando el devenir de las mismas desde la creación hasta el año del pedido.
¿Cuáles fueron las razones de este pedido? En 1934, la circular podría inscribirse en el
marco del balance y la conmemoración por los 50 años de la sanción de la ley 1420. Los
esfuerzos estaban orientados a inscribir la acción escolar en sintonía con otras acciones
promovidas desde el Estado que buscaban ubicar a la Argentina en un proceso de matriz
nacionalista. En 1949, los informes se inscriben bajo la lógica de un Estado de bienestar.
Los Planes Quinquenales otorgaron a la política educativa un papel central en la planifica-
ción. Por esta razón, el conocimiento cuantitativo del sistema es la base a
partir que permite planificar su extensión y crecimiento. Por
último, el pedido de informes de 1968, podría repre-
sentarse bajo una lógica estatal inscripta en un modelo
de Estado desarrollista, de corte autoritario. El pedido
sobre el estado de las escuelas podría constituir la an-
tesala del proceso de descentralización educativa que
comenzó a tener lugar en aquellos años.
22
Diversidad regional y educación nacional:
Una tensión presentada a partir de dos casos
En particular, la creación de
escuelas en los Territorios
Río Negro, o la enseñanza en
siguió patrones de expansión las escuelas de extramuros
particulares, plausibles
de ser reconstruidos La llamada “Segunda Conquista del Desier-
gracias a los informes to” (1878-1879), llevada adelante durante
el gobierno de Avellaneda (1874-1880),
que elaboró uno de sus buscaba avanzar sobre la frontera del
principales educadores: Río Negro, extendiendo las hectáreas de
tierras productivas. De esta forma se in-
Raúl B. Díaz. Abordaremos corporaron grandes extensiones de tierra
brevemente algunas de estas para su producción. Esto implicó, entre
características. otras cuestiones, una devastadora políti-
ca militar sobre las poblaciones indígenas
locales, y el gradual control de estos terri-
torios por parte del Estado. Con la sanción
de la Ley 954/78 se crea la Gobernación
de la Patagonia, cuya jurisdicción se exten-
día desde el Río Colorado hasta Tierra del
Fuego y cuya capital era la actual ciudad
de Viedma. Luego, hacia 1884 se sanciona
la Ley 1532 de Territorios Nacionales dife-
renciando los territorios patagónicos con
nombres propios: Neuquén, Río Negro,
Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
Estas primeras configuraciones territoria-
les marcaron diferentes etapas en la orga-
nización del sistema escolar. Hacia 1879,
Período 1875 - 1905.
7. Díaz, R. B. La educación en los territorios y colonias fede-
rales 1890-1904 Tomo I imprenta de “la Baskonia”, 1906.
23
mún. Por un lado, señalaba que la actitud de que el Consejo les de la madera necesaria.
algunos vecindarios constituía un verdadero En breve elevarán una propuesta suscripta
obstáculo para la implantación de la educa- por los vecinos más caracterizados”8.
ción común, sobre todo, por el “manifiesto
desinterés” de parte de los padres por enviar Otro de los problemas que se constataban
a sus hijos a la escuela. Probablemente, ello en este primer período, estuvo vinculado
estuviese ligado a la necesidad de contar con al bajo nivel de asistencia de los alumnos
los brazos de sus hijos para colaborar en las
faenas cotidianas. Por otro lado, también
(cuadro 2 con estadísticas del analfabetis-
mo en la región). Ello se debía, más allá del
destacaba otras impresiones, en este caso,
del vecindario de Cubanea: “los vecinos tie-
“escaso compromiso” asumido por los pa-
dres, a la falta de cumplimiento del artícu-
nen reunidos más de 20.000 ladrillos y se lo 42, incisos 2º y 6º de la ley y a la “incom-
comprometen a levantar el edificio con tal petencia” de algunos maestros. También
comienza a desarrollarse –no sin enfren-
tarse a diversos obstáculos- la red escolar
rionegrina.
REFERENCIAS
La misma se emplazó siguiendo el curso ESCUELAS DEL PERÍODO 1875 - 1905 ESCUELAS DEL PERÍODO 1905 - 1945 FERROCARRIL DIVISIÓN POLÍTICA ACTUAL ESCALA 135
del Río Negro, con excepción de una que
se instaló en el margen del Río Colorado.
La escuela llegaba donde había población, Peñas Blancas
y ésta se encontraba, por lo general, sobre
Catriel
los márgenes de ambos ríos. Esta caracte-
rística permite imaginar una primera orga-
nización del sistema escolar rionegrino en
torno al curso del río.
Conte Cordero
Cinco Saltos
La Japonesa
Pichi Mahuida
Más adelante, el trazado del sistema es- Allen Rio Colorado
colar estaría emplazado a partir de otros Cuatro Esquinas Gral. Roca
Villa Regina Chelforo
Cnia. Sta. Gregoria
organizadores territoriales: el tendido de Gral. Fernandez Darwin
Cervantes Colonia Maria Elvira
la vía férrea y las carreteras. Ing. Luis A. Huergo Chichinales
Colonia Julia y Echarren
Ing. J. Romero Chimpay Luis Beltran
Rincon de la Cruz Choele Choel
La expansión del sistema educativo adqui- Lamarque San Lorenzo
Pomona
rió un ritmo pausado. Las escuelas fiscales Colonia Josefa
fueron sorteando dificultades de distinta San Antonio del Cuy Gral. Conesa
naturaleza. Raúl B. Díaz, inspector de es- Boca de la Travesía
cuelas de los territorios nacionales señala-
ba hacia principios de siglo que, entre los Mtro. Ramos Mexia Colonia Frias
Valcheta
principales obstáculos que entorpecían el La esperanza San Antonio Oeste
desenvolvimiento de la instrucción públi- Corralito Coquelen Mata Negra
ca, se hallaban la dispersión de las pobla- Cerro Alto
Arroyo Comallo
Chanquin
ciones en las campañas, los reducidos re- San Carlos de Pilcaniyeu Los Menucos Yaminue Aguada Cecilio Viedma
Viejo Blanco Comallo Abajo
Bariloche Clemente Onelli
cursos económicos y materiales, la escasez Ing. Jacobacci Aguada de Guerra
Cona Niyeu
San Javier
Arroyo el Tembra
de maestros preparados y con dedicación Pichileufu
Va. Mascardi Cerro Negro Maquinchao
para la enseñanza, la distancia enorme a
El Manso Las Bayas Atraico
que se encuentran las escuelas con respec- El Foyel
Arroyo de la Ventana
to al Consejo de quien dependen, entre Los Repollos
Barril Niyeu
Ñorquinco
otros.7 Posiblemente, la combinación de
estos elementos -que no estaban ausentes Costa del
Río Azul Fitamichi
en las experiencias de escolarización que Rio Quemquemtreu
tenían lugar en otras latitudes de nuestro
país-, redundaron en la ausencia de un
programa de escolarización planificado y
sostenido a lo largo del tiempo.
El testimonio del Inspector permite indagar
algunos puntos respecto al interés de los ha-
bitantes de Río Negro por la educación co- Tercer período: 1946 - 1955.
8. Díaz, R. B. Ibidem. Pág. 383
24

25
la característica de las edificaciones esco-
lares resultaba un escollo para la correcta
práctica de la enseñanza. Rememora Díaz
que este no era un problema de las escue-
las fiscales sino también de la red privada,
sostenida principalmente por los salesia-
nos y las hermanas de la Caridad. Dejaba
consignado Díaz que “la casa-escuela es
una casa de campo compuesta de 2 piezas.
El techo es de paja y barro, las paredes de
salo a pique y el piso de tierra”.9

La gestión de la educación en Río Negro,

al igual que en los otros territorios patagó-
nicos, estaba marcada por una brecha. La
puesta en marcha de las políticas estatales,
Escuela N° 16 “Francisco Perito Moreno”, Río Negro, año de la foto 1949. muchas veces comandadas desde Buenos
Aires desconocían, en buena medida, las
“La escuela llegaba particularidades regionales a las que se
enfrentaba la escuela. Este desfasaje ge-
donde había población, neraba problemas de adecuación entre
y ésta se encontraba, lo que sancionaba la norma y las deman-
das de la población. Ello trajo aparejado
por lo general, sobre los la aparición de una característica común
márgenes de ambos ríos. a los territorios nacionales: las demandas
Esta característica permite de sectores de la población por la edifica-
ción de escuelas fiscales combinada con la
imaginar una primera expansión de una red escolar de carácter
organización del sistema privado, que defendía su identidad contra
los procesos de secularización promovidos
escolar rionegrino en torno desde el Estado Nacional.
al curso del río.”
En el período de expansión, muchos de estos
problemas subsistieron, aunque adoptando
otras formas. En 1955, por Ley Nacional, el
Territorio Rionegrino pasa a ser Provincia,
pero los críticos sucesos políticos que sobre-
vinieron postergaron la implementación de
esta medida institucional hasta 1957, fecha
en que se sanciona su Constitución.

ANALFABETISMO EN EL TERRITORIO NACIONAL DE RIO NEGRO, 1985

100,0%

80,0%

60,0%

40,0%

20,0%

0,0%
Viedma (cap.) 25 de Mayo Gral. Roca Crel. Pringles Nahuel Huapi Avellaneda

PROPORCIÓN DE ANALFABETOS POR CIEN NIÑOS DE 6 A 14 AÑOS

PROPORCIÓN DE ESCOLARES Y ALFABETOS DE 6 A 14 AÑOS

Elaboración Propia en base a datos del Segundo Censo de la Nación de mayo de 1895 Escuela N° 6, 12 de octubre, Territorio de Río Negro, San Antonio Oeste, Caja 21.

9. Díaz, R. B. Ibidem. Pág. 394

26
Una complejidad creciente:
Misiones y las escuelas de fronteras
Escuela n° 102, Colonia Albert, Misiones, Caja 16, 1949. Alumnos de 1° grado en ejercicios fisicos.
El 22 de diciembre de 1881, Julio Argenti-
no Roca (1843-1914) promulgó el decreto
de la Ley de Federalización de Misiones.
Por esta disposición, Misiones pasó a con-
vertirse en Territorio Nacional del Estado
Argentino, recobrando parcialmente su
autonomía al separarse de la provincia de
Corrientes. Misiones presentaba un pro-
blema similar al rionegrino: la ausencia
Informe Educación Común en la Capital, provincia y Territorios Nacionales, 1944, Consejo Nacional de Educación.
de población combinado con la necesidad
de afianzar la soberanía nacional en un
territorio cuyas fronteras constituían lími-
tes internacionales. Esta será una de las
primeras particularidades de las escuelas
misioneras: su carácter “fronterizo”.
Misiones conformaba un territorio caren-
te de núcleos urbanos, sin redes viales ni
puentes, un territorio rico para la explo-
tación de los yerbatales, sobre el cual se
debía asegurar los derechos soberanos del
Estado Nacional a través de su poblamien-
to. Sin lugar a dudas, era un problema que
afectaba a todos los territorios nacionales,
pero que impactaba especialmente en Mi-
siones, razón por la cual se dará una fuerte
política para fomentar la inmigración eu-
ropea hacia las zonas “desérticas” de la
Argentina.
Ya en el año 1876 el Presidente Nicolás
Avellaneda promulgaba la Ley de Inmi-
gración y Colonización. La inmigración
representó, en territorio misionero, una
realidad singular. En 1895 los extranjeros
constituían el 50,7% de la población total
del territorio. Un ejemplo lo constituyeron
los inmigrantes europeos integrados por
colonos de Galitzia, los cuales se afincaron
en la zona de Apóstoles en 1897.
Esta situación impuso desafíos singulares
a las características que adoptó la instruc-
ción primaria. Por un lado, las dificultades
que encontraban los maestros de Territo-
rios, quienes llevaban la misión de inculcar
los valores nacionales frente a la tenden-
cia que las Colonias tenían en torno a con-
formar espacios de alfabetización, donde
se preconizaba el amor a los símbolos y
rituales de la patria de origen.
Por otra parte, y no es un dato menor, los
maestros de territorios debían lidiar con
una realidad fuertemente instalada: la del
trabajo infantil. En el caso de Misiones,
implicaba no sólo la discontinuidad de las
tareas de enseñanza -ya que los padres
requerían de sus hijos para los períodos de
siembra y cosecha- sino también la nece-
sidad de alzar la voz contra las condiciones
de explotación a las que sometían a los
trabajadores en los yerbatales.
A diferencia de las provincias, donde ya
existían leyes de educación previas a la ley
1420, en los territorios nacionales estaba
todo por hacerse. El idioma castellano era
totalmente extraño para muchos de los
niños que llegaban a la escuela en bus-
ca de una instrucción que les permitiera
construir una vida social en estas nuevas
y lejanas tierras.
Un informe de un maestro de escuela, que
fuera fundada hacia 1921, pone de relieve
este problema: “Al iniciar su acción educa-
tiva y civilizadora esta Escuela debió luchar
con muchos inconvenientes, en primer tér-
mino la falta casi absoluta de jefes de hoga-
res de nacionalidad argentina, la heteroge-
neidad de la población: finlandeses, suecos,
alemanes y brasileños, con características
y costumbres propias y dispares, la ubica-
ción en una zona boscosa y por sobre todo
Informe Educación Común en la Capital, provincia y Territorios Nacionales, 1944, Consejo Nacional de Educación.
10. Juan Ramón Ricci, ESCUELA Nº 73, Fundada en 1921
en Colonia Finlandesa. Trasladada en 1931 a Colonia Bon-
pland, Informe de 1949. Archivo Lainez.
Período 1905 - 1934.
el inconveniente de que los niños en edad
escolar no conocieran una palabra en idio-
ma castellano, lo que aún se observa en la
actualidad en algunos hogares”.10
El Dr. Ramos Mejía, presidente del Consejo
Nacional de Educación, fue el primero que
instauró, en la administración escolar, las
llamadas escuelas de fronteras. La escuela
pública, de la mano de la ley 1420, corrió
paralela al asentamiento y colonización de
las nuevas tierras. En los nuevos asenta-
mientos, la escuela primaria pasó a ser “la
institución pública por excelencia, la insti-
tución que corporizaba para esas regiones
la presencia del Estado Nacional”.11
En 1908 se crea en Misiones la Inspección
Seccional Primera de Escuelas, depen-
diente de la Inspección General de Escue-
11. Véase los trabajos de Artieda, T., en particular El magisterio en los territorios nacio-
nales: el caso de Misiones. En Puiggrós, A. (dir.) (2001)“La educación en las Provincias y
Territorios Nacionales (1885-1945)” Bs. As. Galerna.
27
las de Territorios del Consejo Nacional de
Educación. Un año después, se crearía la
Escuela Normal de Posadas -tributaria de
su antecesora, la Escuela Normal de Para-
ná-, la primera de su tipo en los Territorios
Nacionales.
En este período inicial se efectúan reser-
vas de terrenos fiscales, en los pueblos y
centros incipientes de poblaciones, con
destino a los futuros edificios escolares del
Consejo Nacional de Educación. En 1909
llega el ferrocarril a Misiones, y con él la
comunicación del territorio misionero con
el resto del territorio nacional.
Entre los años 1915 y 1945 se hicieron va-
rios intentos de provincializar el Territorio
Nacional de Misiones, pero no tuvieron éxi-
to y fueron a parar al archivo del Congreso
Nacional. El Gobierno de Juan Domingo
Perón llevó a cabo, en 1949, la reforma de
la Constitución Nacional, la cual favoreció,
desde el punto de vista de la participación
política, a los Territorios Nacionales.
Mediante la Ley Nº 14.031 del año 1951
se otorgaba a los Territorios el derecho de
estar representados en el Congreso de la
Nación por medio de delegados electos de
acuerdo al régimen electoral vigente. Sin
embargo, recién en el año 1953, el Con-
greso sanciona la Ley 14.294 por la cual
se provincializa el Territorio Nacional de
Misiones. Así, Misiones vuelve a tener el
status de Provincia Argentina y recobra su
plena autonomía como estado federal.
28

29
Escuela N° 55 “El Dique”, Río negro, año de la foto 1946.
30
Centralismo y federalismo en la educación
Escuela N° 531, 1968,
Cordoba, Caja 12. Fin de
curso, año 1967.
12. Facultaba al Poder Ejecutivo para transferir, mediante
convenios todas las escuelas, supervisiones y juntas de clasi-
ficación dependientes del Consejo Nacional de Educación.
El primer intento de descentralización -rea-
lizado bajo el argumento de racionalización
administrativa y federalismo pero regido,
esencialmente, por pautas económico- fi-
nancieras- tuvo lugar con la transferencia
de las escuelas primarias nacionales en los
años 1961 y 1962. Se traspasaron las es-
cuelas primarias dependientes del Consejo
Nacional de Educación, las ya presentadas
escuelas Láinez, a aquellas jurisdicciones
provinciales en las cuales se encontraban
funcionando. Sólo Santa Cruz, Neuquén y
San Luis ratificaron las transferencias. La
denuncia del resto de las provincias hizo
que se dictara un decreto derogatorio, a
través del cual, estas escuelas continuaron
bajo jurisdicción del Consejo Nacional de
Educación.
El gobierno de facto de 1966 inició un nuevo
impulso de transferencia. En 1968, el Poder
Ejecutivo Nacional dictó la ley Nº 17.878 so-
bre trasferencias de escuelas, pero resultó
derogada en 1970, dos años después. Sin
embargo, esta ley logró transferir 680 es-
13. Asignaba a la Municipalidad de Buenos Aires y a la Go-
bernación de Tierra del Fuego a prestar educación prepri-
maria y primaria, haciéndose así cargo de las escuelas de
sus territorios.
cuelas ubicadas en las Provincias de Buenos
Aires, Río Negro y La Rioja. La oposición de
las autoridades locales y de los docentes
nacionales resultó un dique de conten-
ción importante para el avance de estas
políticas. Sustentaban su resistencia en
la existencia del deterioro de los edificios
escolares, déficit en el equipamiento, es-
tructuras inadecuadas de los órganos de
gobierno escolar y regímenes salariales y
provisionales para los docentes no unifi-
cados y diferencias de estatutos docentes.
Una década después, entre 1976 y 1978,
se realiza la transferencia de casi la casi
totalidad de establecimientos primarios
bajo dependencia nacional a las jurisdic-
ciones. Este proceso significó el traspaso
de 6.700 escuelas y 44.050 docentes. Tras
el impulso previo del entonces Ministro
de Economía, Dr. J. A. Martínez de Hoz, se
sancionaron las leyes 21.80912 y 21.81013
en junio de 1978. Las excepciones contem-
pladas por esas leyes alcanzan a 12 institu-
ciones (Escuela Hogar de Ezeiza, escuelas
diferenciales de Córdoba, Jujuy, Santa Fe,
Capital Federal, el Instituto Félix Bernas-
coni, el complejo Cultural de la Boca y la
Biblioteca del Maestro.
31
Ley 17878 del PEN (derogado en 1970) Ley 24049
1978
1994
Resultado: 680 escuelas de la Provincia Se transfieren los
de Buenos Aires, Río Negro y La Rioja establecimientos
secundarios y terciarios
dependientes del
Ministerio de Cultura y
Educación y el CONET.
Resultado: 3578
establecimientos y
86374 cargos docentes
1960 1970 1980 1990 2000
Ley 17878 del PEN (derogado en 1970)
1968
Resultado: 680 escuelas de la Provincia
de Buenos Aires, Río Negro y La Rioja
1966
Nuevo impulso de
transferencias
1961-1962
1976-1978
Escuelas Láinez dependientes
del CNE (Santa Cruz,
Neuquén y San Luis). Ley 17878 del PEN (derogado en 1970)
Resultado: 23 escuelas Resultado: 680 escuelas de la Provincia
santacruceñas de Buenos Aires, Río Negro y La Rioja
Dice Bravo al respecto que “la nueva le-
gislación de facto impuso al Poder Ejecu-
tivo Nacional la obligación de transferir y
a las jurisdicciones locales la correlativa
obligación de aceptar los servicios” (Bra-
vo: 1994:29).
Por último, los servicios secundarios y ter-
ciarios que aún quedaban bajo la órbita na-
cional pasaron a depender de las Provincias
y de la Municipalidad de la Ciudad de Bue-
nos Aires en un proceso que comenzó en
el año 1992 con la aprobación de la Ley Nº
24.049. Esta Ley autorizó al Estado nacional
a transferir los servicios administrados en
forma directa por el Ministerio de Cultura
y Educación y por el Consejo Nacional de
Educación Técnica, así como también las
facultades y funciones sobre los estable-
cimientos privados reconocidos (Art. 1º) a
través de la firma de convenios de transfe-
rencia específicos con cada jurisdicción (Art.
2º). En este caso se trató de 3.578 estableci-
mientos y de 86.374 cargos docentes.
Escuela Nº 531, Ensenada, Córdoba, año del informe 1968
Las transferencias de escuelas a las distin-
tas jurisdicciones provocaron quiebres en
el sistema. El gobierno nacional pierde su
poder de control sobre la inversión en in-
fraestructura, el resguardo de los sueldos
docentes y el crecimiento cuantitativo de la
oferta educativa. Al mismo tiempo, la falta
de previsión -en relación a la diversidad de
las economías regionales- da cuenta de la
heterogeneidad en la que queda sumergido
el sistema educativo argentino.
32

Educación y trabajo en el nivel medio:
El trazado de un vínculo errático
“Queremos que nuestros La preocupación por anudar vínculos en-
tre la educación y el mundo del trabajo
alumnos salgan listos constituye un problema de larga data. Ya
y dispuestos a asociarse a la sea desde la perspectiva de las políticas
estatales como desde los emprendimien-
industria naciente
tos de la sociedad civil -a lo largo del siglo
en esta tierra y acelerar, para
el bien propio de
XX- es posible identificar proyectos y de-
bates que tematizaron y dieron forma a
esta preocupación. La escuela argentina
ellos y de todos, el se caracterizó desde muy temprano por
movimiento creciente”14 la existencia, al menos en el foro de las
ideas y debates, de una conciencia sobre
la necesidad de incorporar las demandas
del mundo productivo a los procesos edu-
cativos. Como un efecto contrario, aque-
llos grupos y sujetos involucrados en la
estructura educativa experimentaron una
resistencia significativa ante los intentos
de reforma que aproximaran la enseñan-
za escolar al mundo del trabajo.15
Las experiencias educativas, no obstante,
no deben circunscribirse exclusivamente
a aquellas que tienen lugar en el sistema
de educación formal: en el seno de la so-
ciedad civil se multiplicaban por doquier
las experiencias pedagógicas que se orga-
nizaban en torno a demandas específicas
del mundo del trabajo. La Iglesia, los gre-
mios y sindicatos, las Universidades Po-
pulares y las asociaciones barriales, entre
otras, crearon y sostuvieron numerosas
instituciones donde afincaron proyectos
vinculados a la enseñanza profesional y
de oficios.
Estos sujetos e instituciones pusieron en
circulación saberes volcados a la praxis
laboral, instituyendo relaciones sociales
y económicas de alcance local, barrial y
regional, que formaban parte de otros
proyectos de alfabetización, diferentes
pero complementarios al proyecto alfabe-
tizador de la escuela pública. Los discursos
pedagógicos que produjeron estos secto-
res generaron diferentes conflictos y alter-
nativas. Los argumentos y posiciones que
dieron espesor histórico a estas posiciones
pueden rastrearse a partir de las últimas
décadas del siglo XIX.
Las puertas del siglo le abrían a la Argenti-
na un escenario sin precedentes en mate-
ria económica. Desde los miradores de las
clases altas, estos procesos también eran
seguidos con cierta preocupación, ya que
comenzaban a tener importantes conse-
cuencias sociales en la Argentina aluvial.
La oligarquía porteña observaba cómo los
conflictos políticos recrudecían, las condi-
ciones de insalubridad laboral se multipli-
El sistema educativo se organiza
Mientras que la población crecía y se exten-
día la frontera territorial, se organizaba un
sistema de instrucción pública cuya centra-
lidad estaba en manos del Estado. La polé-
mica previa entre Alberdi y Sarmiento, so-
bre los medios más eficaces para el cambio
social, veía triunfando, en la multiplicación
de las escuelas a lo largo y ancho del país, el
proyecto sarmientino. Alberdi sostenía que
la instrucción pública era un instrumento de
menor eficacia comparado con los efectos
modernizadores de la inmigración masiva,
los ferrocarriles y las leyes; Sarmiento, por su
parte, concebía la educación popular como
el medio para desarrollar, armoniosamente,
las capacidades industriales, intelectuales y
morales de los individuos.16
33
caban y la amalgama social de un país con
un alto nivel de extranjeros analfabetos no
terminaba de configurarse.
Frente a estos peligros sociales, no pocos
políticos y pedagogos sostuvieron que la
educación podía constituir un remedio ca-
paz de “domesticar” y “encauzar” los posi-
bles “rumbos desbocados”.
nuación de los estudios superiores en las
Universidades. Mientras que las Escuelas
Normales comenzaron a organizarse en
el marco de la presidencia de Sarmiento
(1868-1874), los Colegios Nacionales reco-
nocían en Bartolomé Mitre a su principal
difusor. Es en su presidencia (1862-1868)
cuando se crea el Colegio Nacional por de-
creto del 14 de agosto de 1863.
Allí se establece que la escuela media tie-
ne como fin la “enseñanza preparatoria”.
Se configura un modelo pedagógico con
los siguientes elementos característicos:
centralidad del profesor; un tratamiento
amplio de las disciplinas -fundado en la fi-
losofía y las ciencias morales-; con un lugar

La puerta del siglo
Hacia fines del siglo XIX se produjeron im-
portantes transformaciones sociales, po-
líticas, económicas y culturales en el país.
Mientras el Estado nacional extendía su con-
trol a través de la creación de nuevas insti-
tuciones, en materia económica, el censo de
1895 notificaba la existencia de 22.000 chi-
meneas humeantes, testimonio de un inci-
piente proceso industrial que se apoyaba en
la multiplicación de los talleres, las fábricas y
las industrias. Sin embargo, el papel cada vez
más acentuado del país como proveedor de
materias primas en el marco de la división in-
ternacional del trabajo, dinamizaba las fuer-
zas sociales en otra dirección.
El ferrocarril dejaba tras su paso incansa-
ble una estela de aquello que las clases di-
rigentes indicaban como “el progreso”. La
red ferroviaria abría las puertas de la civi-
lización en tierras, hasta no mucho tiempo
atrás, indómitas. De esta forma se acele-
raba el pulso de un modelo social predo-
minantemente agro-exportador, cuyo epi-
centro era el puerto de Buenos Aires.
Simultáneamente, los trenes trasladaban
hacia el interior del país un flujo incesante
de inmigrantes que arribaron a estas cos-
tas como resultado de una difundida polí-
tica del Estado Nacional, promovida bajo la
máxima: “gobernar es poblar”. De esta for-
ma, se buscaba incorporar hombres y mu-
jeres aptos para transformar el “desierto
argentino” en un territorio productivo. El
arribo a estos territorios no sólo constituía
poblaciones, sino importantes tramas so-
ciales e institucionales para la construcción
de la sociedad y la cultura. La escuela no iba
a permanecer ajena a estos procesos.
La generación del ’80 retomó los ejes del
preponderante para el examen. Por otra
parte, desde el punto de vista del sistema
debate, inscribiéndolo en otras coordena- en constitución, el Colegio Nacional arti-
das políticas. Tras librar las batallas por la
organización política del país, la expansión
del Estado nacional demandaba, sobre
todo, la creación de cuerpos burocráticos
capaces de hacer efectivo el lema “paz y ad-
ministración”. El sistema educativo asumió
el proyecto y repartió las tareas: las Escue-
las Normales se ocuparon de formar a los
maestros, a través de una carrera terminal
que abría las puertas del trabajo como fun-
cionarios pedagógicos del Estado.
La Escuela Normal de Paraná constituiría el
modelo de “usina pedagógica” encargada
de formar a los agentes responsables de lle-
var la civilización hacia las confines del terri-
torio nacional.
A diferencia de los normales, los Colegios
Nacionales respondían a un modelo curri-
cular propedéutico, que favorecía la conti- “Taller de manualidades”. Escuela N° 105, Misiones. Archivo Láinez.

14. Amadeo Jacques, memoria presentada a la Comisión 15. Esta tesis es desarrollada en Tedesco, J. C. (2003) Edu- 16. Para un análisis de esta discusión véase Halperin
encargada de elaborar un Plan de Instrucción pública y Uni- cación y sociedad en la Argentina (1880-1945). Bs. As., Donghi, T. (1982) Una Nación para el desierto argentino. Bs.
versitaria. 1865 Siglo XXI. As. Centro Editor de América Latina.
34
Creación del Colegio Nacional de Buenos Creación del Colegio
1863
1874
Aires (transformación del antiguo Colegio Nacional de Rosario
Eclesiástico de la ciudad), Tucumán,
Mendoza y San Juan.
Creación del Colegio Creación del Colegio
1865
1871
Nacional de Catamarca, Nacional de la Rioja
Salta.
Creación del Colegio Nacional
1869
de Jujuy, Santiago del Estero,
Corrientes, San Luis.
1860 1870
Creación de la
Escuela Normal de
Paraná bajo la
1870
dirección George
Stearnes
Amadeo Jacques
presenta las Memoria
a la Comisión
encargada de elaborar
1865
un Plan de Instrucción
Pública e Universitaria.
“Queremos que nuestros cula con la universidad -a través de la for-
mación de profesores y del examen para la
alumnos salgan listos obtención del título de bachiller- y con el
y dispuestos a asociarse a la Estado, en este caso, a través de los niveles
industria naciente de gestión. (Legarralde, 1999: 21).
en esta tierra y acelerar, para La confección del curriculum de los Cole-
el bien propio de gios Nacionales (que los acercaban o aleja-
ban del mundo del trabajo, según el caso)
ellos y de todos, el
fue el resultado de un debate en torno a
movimiento creciente” tres posiciones disímiles: Por un lado, es-
taban aquellos grupos que esgrimían una
defensa del curriculum humanista. Esta
posición, que resultara triunfante, dejaría
asentadas las bases de un modelo curri-
cular hegemónico que se extendió, no sin
modificaciones, a lo largo de cien años.
Por otra parte, podía identificarse un grupo
compuesto por maestros normalistas -entre
quienes se destacaba Leopoldo Lugones-,
que intentaron con mayor o menor éxito,
implementar reformas en el tipo de saberes
y en las características que debía adoptar la
cultura escolar de la escuela media, aso-
ciadas a la prolongación de la escolaridad
primaria y al mantenimiento del monopolio
en la formación de maestros y profesores.
El normalismo en la escuela media propició
una amplia democratización de los estu-
dios en el nivel, permitiendo el ingreso de
muchos hijos e hijas de inmigrantes, princi-
palmente mujeres para quienes el ingreso
constituía una esperanza de ascenso social
y adquisición de saberes vedados por su
condición de género.
17. Véase Dussel, I. (1997) Curriculum, humanismo y demo-
cracia en la enseñanza media (1863-1920). Bs. As. Oficina
de Publicaciones del CBC/FLACSO.
Creación del Colegio
1887
Nacional de La Plata
Creación del Colegio
Nacional de Paraná
1880
Ley 1420, de instrucción primaria
1884
para los Territorios Nacionales,
Colonias y Capital Federal.
LEl Congreso Pedagógico discute
1882
los fundamentos de la ley de
instrucción primaria.
1881
Creación del Consejo
Nacional de Educación
Finalmente, aparecía conformándose un
tercer grupo que buscaba afanosamente
responder a un modelo pedagógico más uti-
litario, en algunos casos con tintes determi-
nistas y autoritarios, aunque más próximos
a las demandas del mundo del trabajo17.
Es el caso de la Reforma Magnasco (1899),
para quien había que fomentar alternativas
de diversificación de los estudios secunda-
rios. La propuesta de Víctor Mercante -en-
tre 1915 y 1916- para la reforma propuesta
por Saavedra Lamas de escuela intermedia,
es otro de los casos. En ella, la búsqueda
de reestructuración de los niveles se sus-
tentaba en los grados de maduración de
los educandos y la renovación de los con-
tenidos estaba en relación a los desarrollos
culturales y tecnológicos de la época. Sin
embargo, la búsqueda por un currículum
más pragmático frente a la hegemonía del
curriculum humanista no se circunscribió a
esas propuestas diferenciadoras. Es el caso
de pedagogos democráticos como Ernesto
Nelson, que propusieron planes de reforma
que incluyeron la flexibilidad y la democra-
tización de los vínculos.
Las Escuelas de Comercio y las Escuelas Téc-
nicas no fueron ajenas a estas discusiones.
Inscriptas en el nivel medio, estaban orien-
tadas a los jóvenes de las incipientes clases
medias, a quienes formaban en los saberes
técnicos modernos, como la ingeniería y
la contaduría. Sin embargo, en la escuela
media la enseñanza de saberes ligados al
trabajo difícilmente pudieron penetrar el
corazón del curriculum de la escuela media,
conquistado por el enciclopedismo.
Se crea la escuela
1897
de Comecio
Creación del Colegio
1898
Nacional Buenos Aires
(oeste)
Creación del Colegio
1889
1892
1899
Nacional Buenos Aires
(norte y sur)
1890
1886
Ley de Educación
provincial- Entre Ríos
Ley 1532 establece las goberna-
ciones de Misiones, Formosa,
Chaco, La Pampa, Neuquén, Río
Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra
1884
del Fuego (pertenecientes a
Territorios Nacionales).
Los trayectos oficiales que facilitaban una
inserción directa en el mundo del trabajo se
circunscribían a las Escuelas de Artes y Ofi-
cios. En ellas se formaba en un oficio especí-
fico, entre los cuales se contaban carpintería,
ebanistería, artes gráficas, cincelado y gra-
bado, entre muchos otros. La enseñanza de
estos oficios iba modificándose con el paso
del tiempo, de acuerdo a las demandas de
la industria. Esta formación era de carácter
terminal, es decir que no permitía continuar
con los estudios en instancias posteriores.
Los espacios laborales también fueron
pródigos en la gestación de experiencias
pedagógicas. Éstas nacían, en muchos ca-
Escuela N° 32, Gral. Roca, Río Negro, Grupo de 5to grado trabajando. Archivo Láinez, 1949.
35
La sección anexa industrial de la Escuela de
Comercio se convierte en la primera escuela
Industrial de la Nación, la dirección de la
escuela la ocupó el Ing. Otto Krause.
1900 1910 1920
1899-1900
Intento de Reforma, Magnasco- busca Reforma Saavedra Lamas-
fomentar alternativas de diversificación a Víctor Mercante.
estudios secundarios, y para ello Propone la Escuela
Intermedia (se implementa
proponer cerrar 13 colegios nacionales
1916
de los 19 existentes en el país. entre marzo de 1916 y
febrero de 1922)
sos, de iniciativas de los trabajadores que
buscaban garantizar la transmisión de sa-
beres del trabajo, principalmente a través
de relaciones pedagógicas entre idóneos y
principiantes, e inter-generacionalmente,
entre los trabajadores más antiguos y los
noveles. La transmisión de saberes ligados
al trabajo promovió un circuito de alfabeti-
zación económico-social que fue sostenido
por la sociedad civil.
No obstante, fueron relativamente pocas
las acciones de este tipo que lograron supe-
rar el nivel de la micro-experiencia, para co-
nocer una difusión más amplia o bien lograr
una cierta estabilidad a lo largo del tiempo.
36
Las primeras reformas
Durante la primera década del siglo XX
tuvieron lugar fuertes cuestionamientos
hacia la estructura y orientación adoptada
por el sistema educativo. Mientras la san-
ción de la Ley Láinez reducía de un modo
implícito los años de obligatoriedad escolar
prescriptos por la ley 1420, el proyecto de
Reforma propuesto por Osvaldo Magnasco
(1899 y 1900), Ministro de Justicia e Ins-
trucción Pública durante la presidencia de
Roca, proponía el cierre de colegios nacio-
nales (de los 19 existentes solo dejaría 6)
y su transformación en institutos prácticos
de artes y oficios, agricultura, industria, mi-
nas, comercio, u otras ramas productivas. El
Plan de Instrucción General y Universitaria
de 1899 y el proyecto de ley de la Reforma
de la Enseñanza Secundaria, en 1900, en-
contraron su principal oposición entre los
normalistas y liberales humanistas que lo-
graron no sólo retirar el proyecto sino tam-
bién concretar la renuncia de Magnasco.
En su propuesta, Magnasco proponía una
enseñanza primaria preparatoria de dos
años (de los 6 a 8 años de edad) y una ense-
ñanza primaria (inferior, media y superior)
de 6 años de duración, dividida en 3 ciclos
de 2 años cada uno. Una vez finalizado este
ciclo, la enseñanza secundaria general (de
4 años) quedaba separada de la enseñan-
za secundaria preparatoria (de 3 años) que
finalizaba en la universidad. Esta reforma,
de tono autoritario y conservador, estaba
18. Dussel, I. Ibidem. Pág. 112
guiada por un propósito: “imprimir a la
enseñanza las direcciones prácticas que
el problema de la educación y la índole de
nuestro país exigen” (Diario de Sesiones,
en Dussel, 1997: 88). Se trataba de que-
brantar la monotonía del régimen de los
estudios argentinos canalizados hacia la
universidad, por un modelo de enseñanza
secundaria que provocaba una fuerte ten-
dencia hacia la segmentación educativa.
Señalaba el peligro de otorgarles más edu-
cación a los pobres. Por lo contrario, había
que ofrecerles saberes que les permitieran
incorporarse al mundo productivo, permi-
tiendo así disminuir la cantidad de alum-
nos en los colegios nacionales.
Es de destacar, que durante su ministerio,
la sección anexa industrial de la Escuela de
Comercio fundada en 1897 se convirtió en
la primera Escuela Industrial de la Nación,
bajo la dirección del Ing. Otto Krause. En
este caso, su creación buscaba apuntalar
la formación de una “elite técnica” que ac-
tuara sobre la masa de trabajadores cuya
adquisición de saberes se realizaba en las
escuelas de artes y oficios en algunos casos
y mayormente en los puestos de trabajo.
En el mismo sentido, también se propone
la creación de la escuela intermedia, un
proyecto de ley impulsado por el Ministro
de Justicia e Instrucción Pública, Carlos
Saavedra Lamas, que contó con el aseso-
ramiento del pedagogo Víctor Mercante.
Según Saavedra Lamas, todo el sistema
educativo estaba orientado hacia la Uni-
versidad, hecho que presentaba dos gran-
des problemas. Por un lado, el efecto que
tendría sobre el sector social que tenía ac-
ceso a la escuela media. Para Saavedra La-
mas, los jóvenes que cursaban los estudios
secundarios concluirían siendo:
“médicos, abogados, doctores, si
tienen energías para ello, o van a
ser declasses, o van a ser emplea-
dos, o van a ser reclutados por la
politiquería, o van a engrosar la bu-
rocracia en su forma peor, porque
en las altas disciplinas de nuestro
colegio nacional no existe otro rum-
bo a seguir.”18
Por otra parte, Saavedra Lamas advertía
sobre la necesidad de contener el flujo de
alumnos que, año tras año, abandonaba la
escuela primaria, en muchos casos, acucia-
do por las necesidades económicas de sus
familias. Vale recordar que uno de los gran-
des desafíos educativos de comienzos de si-
glo XX era enfrentar el analfabetismo; simul-
táneamente Saavedra Lamas advertía sobre
la importancia de atender a las inminentes
consecuencias del bloqueo económico que
produjo la 1º Guerra Mundial. Esta coyun-
tura demandaba lograr cierto autoabasteci-
miento de la industrial local, hecho que a su
vez requería de la preparación técnica de los
recursos humanos indispensables.
El propósito de la reforma consistía en es-
tructurar un itinerario formativo que ofre-
ciera, a partir del 4º grado, una orientación
práctica vinculada al mundo del trabajo. La
escuela intermedia comprendía dos núcleos
de asignaturas distribuidas a lo largo de 4
años: la enseñanza general y la enseñanza
profesional técnica. La misma funcionaría
en los Colegios Nacionales, Industriales y
de Comercio y en las Escuelas Normales. De
esta forma, la enseñanza primaria, que has-
ta entonces estaba bajo la égida de la ley
La emergencia de los saberes técnicos
Archivo de imagen de la
Biblioteca de la Unión
Ferroviaria, Central Buenos
Aires. Compilación Pro-
yecto Areas de Vacancia
- Nodo Bs. As. Appeal.
19. Esta línea de argumentación fue desarrollada en
Puiggrós, A. (Dir.) (1992) Escuela, Democracia y Orden
(1916-1943) Bs. As. Galerna.
1420 y cuya duración era de 8 años, veía su
obligatoriedad acortada a la mitad. Luego
tendría lugar la escuela intermedia a lo lar-
go de 3 años y el nivel secundario quedaría
acortado a 4 años.
La propuesta se logró implementar entre
el 16 de marzo de 1916 y el 22 de febrero
de 1917, y fue derogada por el gobierno de
Hipólito Yrigoyen (1916-1922) quien rees-
tableció el curriculum tradicional. En esta
decisión tuvo un peso significativo el recha-
zo de aquellos sectores de la sociedad que
accedían por primera vez a la educación
media y que veían en ella un inequívoco
La década del ’30, junto a una reacción po-
lítica conservadora, dio lugar a un proceso
de modernización social que fue ganando
en complejidad con el correr de los años.
El proceso de industrialización por sustitu-
ción de importaciones o de “industrializa-
ción sin revolución industrial” plantearía
nuevos problemas en torno a la formación
para el trabajo. La diversificación producti-
va, la asimilación de las migraciones inter-
nas a las grandes ciudades, la necesidad
de amplios sectores de la sociedad de in-
tegrarse tempranamente al mercado pro-
ductivo, las demandas de los sectores so-
ciales recién constituidos, combinado con
la gestación de nuevos campos técnico-
profesionales pueden contarse entre ellos.
En particular, la necesidad apremiante de
conseguir trabajo tenía un impacto signi-
ficativo en los altos niveles de deserción
escolar. Frente a ello, la escuela media
seguía mostrándose incapaz de encontrar
articulaciones que atendieran las posibili-
dades de combinar estudio y trabajo.
A pesar de seguir manteniendo un lugar
minoritario dentro de la oferta educativa
oficial, los saberes técnicos iban ganando
lugar en la cultura argentina. Las décadas
del ’20 y del ’30 conocieron la expansión
de saberes que circulaban en cursos pri-
vados de nuevas academias, en diarios y
revistas, en las universidades populares
y bibliotecas barriales, en la práctica de
las empresas, en exposiciones de radio,
máquinas y cine. Estos cursos suponían
muchas veces un contacto anterior con la
37
signo de ascenso social. Ellos interpretaron
la Reforma como una amenaza potencial a
su creciente rol en la estructura política y
económica del país. Sin embargo, esta posi-
ción no era compartida por todos. La Unión
Industrial Argentina (UIA), por ejemplo,
sostenía que las escuelas industriales no
producían personal apto para la industria,
pues tenían una formación superior a la exi-
gida por el desarrollo entonces alcanzado y
recomendaba continuar con la reforma im-
plementada por Saavedra Lamas.19
práctica, una cierta destreza manual pro-
pia del artesano, que ahora se aplicaría a
la máquina. En las páginas y cursos se pro-
metía una profundización en las disciplinas
básicas (física, química, mecánica, electri-
cidad y electromagnetismo) que dieran
fundamentación teórica al “saber hacer”.
En simultáneo a la proliferación de estos
saberes técnicos –cuya figura más peculiar
fue el inventor-, la sociedad multiplicó los
espacios para la enseñanza de nuevos sa-
beres vinculados al trabajo. Los sindicatos
y gremios llevaban adelante un proceso
permanente de formación de sus traba-
jadores, creando verdaderos subsistemas
educativos. La formación técnica estaba,
en estos casos, indisolublemente ligada a
la formación sindical y política. En la pers-
pectiva del movimiento obrero, la capaci-
tación sería útil a los obreros y no así a la
patronal, en tanto estos constituían espa-
cios donde los trabajadores incorporaban
conocimientos sindicales y contenidos cul-
turales. Para los trabajadores, esto repre-
sentaba también la posibilidad de acceder
a otras mejoras laborales, donde la capaci-
tación era un punto clave para el ascenso
en el escalafón laboral.
38

39
Se reglamenta el trabajo profesional y el

1944-1946
aprendizaje industrial. Se crea la
Comisión Nacional de Aprendizaje y
Orientación Profesional (CNAOP),
dependiente de la Secretaría de Trabajo y
Previsión.
Las escuelas técnicas fraternales, un caso de organización gremial Se abre la primera escuela fábrica. Se crean las misiones fonotécnicas y de

1947
La Fraternidad -Sociedad de Maquinistas y Foguistas de Locomotoras- es la primera asocia- extensión cultural dependiente de la
Dirección General de Educación Técnica
ción de trabajadores de alcance nacional. Creada en 1887, 30 años después de que corra la (para 1958 se preve la creación de 59).

primera locomotora en la Argentina, comienza a desarrollar desde los primeros años espa-
cios de capacitación y formación para el trabajo. 1940 1950 1960
Bajo el lema “en cada seccional, una escuela” organizaron incipientes circuitos de transmi-

1952
sión de saberes en los momentos de descanso, en los galpones de máquinas o en las sec- Puesta en marcha de la Universidad

1947-1951
Obrera Nacional.
cionales sociales del gremio. Estas escuelas fueron multiplicándose conforme se expandía
el tendido férreo; hacia 1937 ya existían 150 escuelas en todo el país. En estas escuelas Primer Plan
Quinquenal
se formaba a los aspirantes que rendirían su examen para ser maquinistas, o bien querían
El Consejo Nacional de
ascender en el escalafón. Educación pasa a depender Reforma Constitucional- “derechos del

1947

1949
del Ministerio de Justicia e trabajado, d la familia, de la ancianidad,
Los materiales para la formación eran cuadernillos y libros que los mismos conductores pu- Instrucción Publica. de la educación y la cultura).

blicaban destinados especialmente para ese fin. Los instructores serán los maquinistas de
primera categoría que gozaban de una mayor experiencia y que, transmitiendo su saber,
reforzaban los lazos solidarios de la Sociedad y fortalecían su objetivo más preciado, el “le- La creación de la CNAOP tuvo buena acogi-
vantamiento intelectual del gremio”. da entre los sectores industriales. Los em-
presarios de pequeñas y medianas indus-
trias estaban interesados en socializar los
gastos de la formación de la fuerza de tra-
Gómez Araujo, y junto a los representan-
tes de los sindicatos, tuvieron una activa
participación en la organización de las es-
cuelas-fábrica de la CNAOP. La expansión
de la CNAOP significó, por el contrario, una
de conocimientos, ligados al “saber hacer”
–técnicos y tecnológicos-, que hasta en-
tonces habían tenido dificultades para ins-
cribirse en el curriculum, reclamaban otro
protagonismo. De allí en más, el problema

La irrupción peronista bajo, que hasta el momento costeaban de

Con el advenimiento del peronismo
(1946-1955) se inauguró un período de
consolidación del sistema educativo. La
expansión material del sistema fue una
de las políticas más destacadas del Primer
Plan Quinquenal (1947-1951). De esta for-
ma, se buscaba ampliar la composición so-
cial del alumnado, ensanchando la matriz
liberal que había dado origen al sistema
educativo argentino. Esto implicaba una
resignificación del alcance de la educación
popular, que pasaría a concebirse en térmi-
nos de una formación integral (intelectual,
física y moral) cuyos principales esfuerzos
debían estar dirigidos a los que no reciben
educación.20
Para ello se modificó la estructura del go-
bierno del sistema educativo, introducien-
do cambios en el Consejo Nacional de Edu-
cación, sancionando la ley universitaria N°
13031 y la ley N° 13047 para la enseñanza
privada. Simultáneamente, se creó un or-
ganismo sindical docente peronista que
entró en fuerte disputa con las organiza-
ciones de izquierda y liberal. Entre las re-
formas tendientes a vincular educación y
trabajo, debe destacarse el proyecto de re-
forma planteado por el Ministro Pedro Ari-
zaga. En él se introducía el pre-aprendizaje
laboral centrando la modificación de pro-
gramas y planes de educación primaria en
lo que Arizaga denominaba “el trabajo del
niño”. La incorporación del pre-aprendiza-
je infantil suponía una preparación para el
mundo del trabajo, iniciando al niño en el
manejo de las herramientas y en la prácti-
ca de técnicas elementales que están en la
base de todos los oficios. En este sentido,
predominaba cierta visión humanístico-
cultural y política del valor del trabajo
como aprendizaje pedagógico.
Por su parte, el aparato escolar se opuso a
estas reformas, enarbolando las banderas
del laicismo y la autonomía universitaria.
El peronismo desarrolló entonces una serie
de acciones escolarizadas y no escolarizadas
paralelas, solidarias o que entraban en com-
petencia con el sistema educativo tradicio-
nal. En lo que respecta a la educación para
el mundo del trabajo, la mayor expansión se
registró a partir de la creación del Consejo
Nacional de Aprendizaje y Orientación Pro-
fesional (CNAOP) que enfatizaba la impor-
tancia de un sistema de formación técnica.
La Nación justa, libre y soberana. Año del libertador
General San Martín. 1950.
sus propios bolsillos o bien dejaban librados
a la formación de los sindicatos. Presididos
en un primer momento por el ingeniero
La Nación justa, libre y soberana. Año del libertador
General San Martín. 1950.
merma de los espacios de formación para
el trabajo de la sociedad civil.
de la articulación entre educación y trabajo
cobrará nuevos bríos en los debates peda-
gógicos de las décadas posteriores.
La creación de la CNAOP puede ubicarse
entre los años 1944 y 1946. En este perío-
do se registraron las primeras experiencias
de cursos para obreros y la creación de la
primera escuela-fábrica. En los años 1947
y 1948 tuvo lugar el lanzamiento masivo
del sistema de Escuelas técnico-industria-
les. Este proceso se coronó con la puesta
en marcha, hacia 1952, de la Universidad
Obrera Nacional (UON). La UON presen-
taba orientaciones en su formación afines
a las necesidades regionales del país (en
Córdoba la orientación estaba dirigida
hacia las construcciones aeronáuticas, en
Mendoza a las construcciones y obras anti-
sísmicas y en Tucumán a las industrias quí-
micas y construcciones ferroviarias).
La puesta en funcionamiento de la CNAOP
produjo cambios importantes en el canon
cultural que estaba en la base del sistema
educativo argentino. Por un lado, porque
los alumnos-aprendices eran interpelados
en función de significantes no estrictamen-
te escolares, como su origen social y su
condición de obreros (por ejemplo, era ne-
cesario presentar el carnet de trabajo para
ser alumno de la CNAOP). Por otra parte, la “El aprendiz”, cortesía Archivo General de la Nación.
incorporación y revalorización de otro tipo

20. Véase Cucuzza, R. (Dir.) (1997) Estudios de Historia de la 21. Esta línea de argumentación fue desarrollada en Puig-
Educación durante el primer peronismo (1943-1955) Bs. As. grós, A. Op. Cit.
Los Libros de Riel.
40
Una modernización despolitizada
El período que se inicia con el golpe de Es-
tado de 1955 instaló un nuevo escenario
político y social con fuertes resonancias en
el ámbito educativo. Las políticas estatales
comienzan a ser planificadas desde y con
asesoramiento de organismos internacio-
nales (CEPAL tendrá un rol destacado en
la organización del modelo desarrollista).
La educación deja de concebirse bajo una
función predominantemente política, para
concebirse como una variable central del
desarrollo económico.
En este período se promovió un importante
empuje de la formación técnica a través de
la creación del Consejo Nacional de Educa-
ción Técnica (CONET). En su conjunto, estas
propuestas derogaron la promoción social
de los grupos involucrados en el período
anterior, procurando “desperonizar” los
espacios de formación para el trabajo (un
buen ejemplo de ello, es la transformación
de la UON en la Universidad Tecnológica
Nacional)22. La teoría del planeamiento se
articuló bien con las teorías del Capital Hu-
mano, que establecía un modelo educativo
orientado a la preparación de recursos hu-
manos para el desarrollo.
Entre los acontecimientos político-peda-
gógicos más destacados puede contarse
el proyecto de reforma Astigueta/ Pérez
Gilhou/ Caniti/ Malek. Esta reforma bus-
caba relanzar el proyecto de creación de la
escuela intermedia. La oposición sostuvo
que, de implementarse el proyecto, no se
lograría otra cosa que reforzar formas ar-
tesanales de producción y no una adecua-
da preparación de los alumnos-aprendices
para que participaran de manera activa en
los procesos de producción modernos.
A esta dificultad se le sumaba otra, rela-
cionada con el desarrollo desigual de las
economías regionales, que planteaban
requerimientos educativos diferenciados,
no generando un imperativo de enseñan-
za primaria completa para poder incorpo-
rarse a actividades productivas. Por otro
lado, el CONET fue expandiéndose y su ac-
cionar, complejizándose. Hacia 1971, exis-
tían cursos de Formación de Adultos, de
Formación de Adolescentes, de Formación
de la Mujer, de Formación Especial y de
22. Para una profundización en estos aspectos, véase Pineau, P. “La vergüenza de haber
sido y el dolor de ya no ser: los avatares de la educación técnica entre 1955 y 1983. En Pui-
ggrós, A. (Dir.) (2003) Dictaduras y utopías en la historia reciente de la educación argentina
(1955-1983) Bs. As. Galerna.
41
Formación Permanente. Estos cursos eran la información educativa que requiriera el
terminales, duraban dos años y buscaban funcionamiento del Sistema Dual.
capacitar a jóvenes y adultos que trabaja-
ban. Para su ingreso sólo se precisaba el La “aplicación”, en tanto articulación entre
título primario, y otorgaban distintos certi- la educación y el trabajo, sufrió una impor-
ficados de actitud. tante modificación. No se buscaron tanto
vinculaciones macro -más típicas de los
En los primeros años de la dictadura militar años anteriores- sino más específicas, al re-
iniciada en 1976 no se encuentran modifi- ducir el complejo concepto de “trabajo” al
caciones específicas de envergadura dentro de “empleo”. La “formación laboral” encon-
del subsistema de enseñanza técnica distin- tró así un nuevo lugar donde reinar: no ya el
tas a las prácticas de tipo represivo y dis- taller de contraturno, sino las empresas, en
criminatorio. En 1980, con la sanción de la tanto espacios concretos de desempeño la-
ley 22.317 se modificó el sistema de recau- boral. Esto fue acompañado por una reduc-
dación impositiva del país para adecuarlo ción del sujeto pedagógico: el alumno del
al nuevo modelo de acumulación. De esta sistema -más allá de los enunciados espiri-
forma, se suprimió el “impuesto al aprendi- tualistas ya presentados- pasó a ser un ele-
zaje” que aplicaba una tasa del 10% sobre mento más del mejoramiento tecnológico
la totalidad de las erogaciones de remu- necesario de las empresas para aumentar
neraciones, sueldos y salarios pagados por la extracción de plusvalor absoluto.23
servicios prestados por el personal ocupa-
do en los establecimientos industriales y se
estableció un régimen legal de crédito fiscal
para cancelar las viejas deudas al respecto.
También, hacia 1980 la presidencia del CO-
NET fue ocupada por el Ingeniero Carlos
Burundarena, quien se encargó de imple-
mentar un Plan Piloto llamado “Proyecto
Sistema Dual (Escuela-Empresa)” inspirado
en una experiencia alemana. En su etapa
piloto incluyó la participación de 500 alum-
nos y de 45 empresas pertenecientes a dis-
tintas zonas geográficas del país.
El concepto pedagógico que atravesaba el
proyecto era “aprender haciendo”, lo que
se traducía en que, al ser el lugar del “ha-
cer” el lugar del trabajo, la articulación di-
recta con las empresas sería la garantía de
puesta en acto de dicho principio. Junto a
esto, se creó un “centro didáctico”, depen-
diente de la Dirección General de Planea-
miento del CONET, cuya función era servir
como apoyo técnico-didáctico y suministrar
“Joven Aprendiz”. Gentileza AGN.
23. Pineau, P. Ibidem. Pág. 395
42

Educación de adultos
Experiencias en los márgenes del sistema
La educación de adultos en la Argentina,
sin llegar a ocupar un lugar central en la
estructura del sistema educativo argentino,
movilizó un caudal de experiencias que for-
man parte del acervo pedagógico nacional.
Para poder dar cuenta de ellas, debe confi-
gurarse una mirada capaz de observar más
allá de los límites de la educación formal,
incluyendo una multiplicidad de iniciativas
impulsadas por la sociedad o bien acompa-
ñadas desde el Estado, que le imprimieron
un sello distintivo respecto a los otros nive-
les del sistema educativo.
El lugar marginal que la educación de adul-
tos ocupó desde su conformación y durante
buena parte del siglo XX no debe interpre-
tarse como sinónimo de aislamiento. No
fueron pocos los hombres y mujeres allega-
dos a la pedagogía que pelearon por dirigir
la mirada del Estado para que atendiera las
demandas de este segmento del sistema
(entre ellos, José Berrutti y Francisco P. Mo-
reno), señalando que el adulto constituía
un sujeto que ponía en evidencia los pro-
pios límites del sistema educativo.
Heterogeneidad, diversidad y Estado en la conformación
de la Educación de Adultos (1859-1920)
Una de las primeras experiencias de edu-
cación de adultos funcionó en la Escuela
Catedral al Sud, hacia 1859.
En esta escuela modelo, que funcionaba
en horario nocturno, se enseñaba lectura,
escritura y aritmética. También existieron
Periodización de la EA
1826 – 1900
Primeros ensayos
El adulto “cargaba” consigo el estigma de la grandes períodos. En ellos, es posible visua-
marginación educativa que conllevaba, en lizar tanto los debates como las acciones lle- 1900 – 1914
reiteradas oportunidades, otros de orden vadas adelante por el Estado y la sociedad Polémica por la capacitación para el
social y político. Una periodización posible civil, dando cuenta de los quiebres, avances trabajo
de las experiencias históricas sobre la edu- y retrocesos sufridos por la modalidad.
cación de adultos en la Argentina, podría 1914 – 1934
distinguir, en torno a este problema, tres
Las escuelas complementarias
¿Qué decía la Ley 1420?
La Ley 1420 no elude la existencia de las experiencias de la educación de adultos y la 1934 – 1946
importancia que representaba su reglamentación, centralmente sobre dos cuestiones: Consolidación de la modalidad
los lugares donde llevarlas adelante y el tipo de saberes que debía enseñarse.
En el artículo 11 de dicha ley se hacía mención a los espacios y lugares donde podrían 1946 – 1955
establecerse escuelas para adultos. Entre ellos, se contaban los cuarteles, buques de Período peronista
guerra, cárceles, fábricas y otros establecimientos donde pudiera encontrarse un nú-
mero no menor a 40 alumnos que no hubieran recibido educación. En el artículo 12 se 1955 – 1976
refería al mínimo de enseñanza que debía impartirse en esta modalidad. La educación de adultos como prioridad
Cabe notar que, si bien ambos artículos hacían referencia explícitamente a la educación de los Estados nacionales
de adultos, no alcanzaban para definir por sí mismos algún tipo de especificidad en esta 1976 – 1993
modalidad de enseñanza. La Educación de adultos a cargo de
los estados provinciales
Ministerio de Cultura y Educación de la Nación – OEA, “La
educación de adultos en la Argentina”, Dirección Nacional
de Cooperación Institucional, Buenos Aires, 1994.
sentido. Por un lado, confirió visibilidad y
cierto reconocimiento a una variedad de
experiencias previas o incipientes que, de
un modo desarticulado e independiente,
se iban desarrollando en el territorio na-
ESCUELAS NOCTURNAS PARA ADULTOS (CAP.FED.), 1902-1948
cional. Estas experiencias encontraron sus
orígenes en el seno de la sociedad civil, en
grupos de vecinos, instituciones locales o
en el mismo personal docente, aunque sin
el protagonismo fuerte de un Estado Nacio-
Escuelas
Escuelas Nocturnas de 1901 y la creación
de la primera escuela complementaria en
1920. Estos hechos representaron conjun-
tamente la conformación de la modalidad
y un primer momento de construcción de
un campo educativo específico que se con-
solidará años después. Hasta entonces, no
existía el cargo de Inspector general de Es-
cuelas de adultos, que recién se creó hacia
1920, ocupando el cargo Enrique Codino.
Por otro lado, la normativa implicó la insti-
tucionalización de la modalidad impulsan-
do la creación de una cantidad de estable-
cimientos y propuestas pedagógicas que
no se restringieron únicamente al sistema
educativo formal. Sociedades Populares
de Educación, Escuelas de Puertas Abier-
tas, Universidades Populares eran algunas
de las iniciativas de tendencia democrati-
zadora y espíritu renovador que apostaron
a contenidos prácticos ligados a la ense-
ñanza de oficios. A diferencia de estas, las
escuelas nocturnas del Estado, las escue-
las en guarniciones militares y en buques
de la Armada conformaban un espacio de
carácter normalizador y de formación ge-
neral no especializada que, en tensión con
las anteriores, comprendían el complejo
escenario de principios de siglo.
Con él, el Consejo Nacional de Educación
intentó ordenar y colocar bajo su patrocinio
estas experiencias. De esta forma, englobó
bajo una misma normativa las escuelas mili-
tares, las escuelas de los Territorios Naciona-
les y las escuelas de la Capital, incluidas las
Sociedades Populares y las de dependencia
particular. Se reglamentaron, entre otras
cuestiones, las secciones dentro de la moda-
lidad, la duración de las clases, las condicio-
nes de ingreso y aspectos de orden adminis-
43
trativo, matricular y disciplinar. De acuerdo a
lo establecido en la ley 1420 y considerando
los altos índices de inmigrantes, el Regla-
mento determinó también los contenidos de
enseñanza: lecto-escritura, aritmética, moral
y urbanidad, idioma nacional, geografía na-
cional e historia nacional; los mismos conte-
nidos dictados para la escuelas comunes.
Se puede inferir que el acento puesto en
la formación general de adultos, análoga a
la educación común de los niños, obturó la
posibilidad de pensar en procesos de alfabe-
tización que, reconociendo las experiencias
y saberes previamente adquiridos por estos
sujetos, pudieran tender a una educación
específica de contenidos –entre otros aspec-
tos- orientados al mundo del trabajo. La crea-
ción de la primera escuela complementaria
en 1920 actúa como un momento bisagra
respecto al siguiente período. Estas escuelas
expresan el triunfo de aquellas posturas que
concebían necesaria una educación de adul-
tos orientada a saberes prácticos que aten-
dieran los cambios industriales, económicos
y políticos propios del período.
Entre sus promotores, debe resaltarse la fi-
gura de Francisco P. Moreno, quien sostenía
que: “la escuela de adultos debe ser prima-
ria y especial y su mínimun de enseñanza de-
sarrollarse (…) de acuerdo con las necesida-
des del país (…) abarcando la de los objetos
comunes a la industria habitual a los alum-
nos”.24 Estos cambios trajeron aparejados
procesos de modernización vinculados al
desarrollo de la técnica, inaugurando nuevos
debates y discusiones para la modalidad.

escuelas en el interior del país, como en la nal que las reglamentara. Por otra parte, al
Provincia de San Juan o cursos nocturnos incluirlas dentro de una misma ley de edu-
para obreros que se dictaban en los locales cación común –homologándola con la ins-
de los Colegios Nacionales (ejemplos de trucción a la que estaba sujeta la infancia-,
ello son los Colegios Nacionales de Con- volvió confusa la especificidad que requería
Años
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cepción del Uruguay, Salta y Mendoza). la tarea de enseñar a sujetos adultos.

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La ley 1420 tuvo el valor de proveer un

marco legal de funcionamiento a la educa- Dos hechos más merecen resaltarse: el Pri-
ción de adultos, impactando en un doble Educación común en la Capital, Provincias y territorios, Consejo Nac. de Educación, Talleres Gráficos y Plantié, Bs. As. mer Reglamento y Plan de estudios para las Educación común en la Capital, Provincias y territorios, Consejo Nac. de Educación, Talleres Gráficos y Plantié, Bs. As.

24. Moreno, Francisco P. (1948) “Breve historia de las escue-

las de adultos en nuestro país”. En El Monitor de la educa-
ción común, nº 911. Bs. As. Consejo Nacional de Educación.
Pág 33.
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Una escuela para todos los adultos Reorganización y consolidación
José Berrutti fue uno de los más importantes promotores de innovaciones pedagó-
gicas en el ámbito de la educación de adultos. Berrutti fue quien creó las “escuelas
de la Educación de Adultos (1920-1965)
de puertas abiertas”. Según Berutti “una escuela de puertas abiertas es […] la que no
tiene limitación de estudios y en la que cualquier aspirante, varón o mujer, puede se-
guir los cursos que estime convenientes. En una escuela de puertas abiertas caben las
primeras letras, la enseñanza profesional e industrial, la artística y la aún universitaria.
Cada escuela se concreta a llenar las necesidades y aspiraciones de las personas que la
frecuentan, sin olvidar las características propias de la zona o región en que funciona.
Las escuelas de puertas abiertas […] son los institutos de enseñanza post-escolar que
más responden en este momento a la instrucción y educación de los adultos, por el
espíritu vocacional y amplio, que los anima”
José Berrutti propone las escuelas abiertas como un modelo superador de las escue-
las nocturnas, donde “el programa se reducía a enseñar rudimentariamente a leer, Escuela para Adultos Nº 1, DE 19, Capital Federal; 1968, “Alumnos y Docentes”, Archivo Láinez.

escribir y contar”. A Berrutti no solo lo aquejaba el problema de la enorme masa de

La primera escuela complementaria se en-
adultos y jóvenes analfabetos o semianalfabetos, sino “el vacío tanto más sensible con contraba ubicada en el barrio de Flores de
respecto a la mujer, excluida hasta entonces de aquellas aulas”. Preguntaba Berrutti la Capital Federal y alcanzó en una prime-
ra semana una inscripción de más de 700
“¿por qué no ha de tener la mujer obrera cursos nocturnos, en la que pueda adquirir, alumnos. El objetivo consistía en atraer a
además de los conocimientos elementales indispensables, nociones de economía do- sus aulas a una masa de obreros ávidos de
saberes prácticos, satisfaciendo las nuevas
méstica, higiene de la primera infancia y pedagogía maternal?”. necesidades sociales y económicas del país.
Este interrogante halló respuesta el 15 de Septiembre de 1901, cuando un grupo de A estas escuelas se podía ingresar después
de haber adquirido el mínimum de ins-
vecinos declaraba constituida la Sociedad Popular de Educación, con la finalidad de trucción que señalaba la ley. En estas se
fundar y mantener una escuela para obreras. Casi un año después, el 22 de febrero dictaban cursos de idiomas, contabilidad,
dactilografía, taquigrafía, dibujo y artes de-
de 1902, se inauguraba la “Escuela de la Plaza, instalada en el local de la Escuela N° 1 corativas, corte y confección y labores”.
con 120 alumnos, mujeres y varones, pues el pensamiento inicial de la escuela para
De esta manera, las escuelas comple-
obreras, se amplió en el sentido de habilitarla para ambos sexos. La escuela surgió por mentarias favorecieron el desarrollo de
el “sistema de puertas abiertas”, la educación de Adultos y su creación im-
plicó una respuesta más amplia por parte
como habían surgido poco antes las del Estado frente a una vieja demanda: la
de la Boca y de Barracas al Norte, formación para el mundo del trabajo. Para
el año 1922, sólo en Capital Federal, se in-
“hoy difundidas en todo el país con auguraron un total de 56 escuelas comple-
distintas nominaciones: escuela mentarias con una cantidad de inscriptos
que superaron ampliamente los cálculos
de puertas abiertas, universidades estimados. Recién en 1928, se aprobó la
populares, escuelas vocacionales, creación de escuelas complementarias en
los Territorios Nacionales.
complementarias y otras”.
Paralelamente, las escuelas nocturnas de
adultos del sistema estatal se encontraban
en plena reorganización. En 1924, se apro-
bó un nuevo Plan de Estudios que unificaba
la enseñanza de las escuelas nocturnas y las
complementarias. A partir de entonces, la
Escuela para adultos N° 1, DE 19, Cap. Fed.; 1968, “Curso de peluquería: Saloncito Especial”. Archivo Láinez. modalidad se organizó en cinco ciclos que
conformaban el primario completo más las
materias complementarias de orden prác-
tico, con una duración de 1 a 3 años. Las
Sociedades Populares de educación, por su
parte, continuaban expandiéndose, mos-
trando signos de distanciamiento respecto
a la gestión estatal. Algunas, de hecho, se
autodenominaban de educación privada.
Las escuelas militares, que funcionaban
en los cuarteles, buques de guerra y guar-
niciones, también sufrieron cambios de
orden organizativo y pedagógico. Uno de
los más importantes fue la aprobación del
Plan de Estudios y Reglamento para las
Escuelas Anexas al Ejército, Armada y Cár-
celes de 1923 en el que se explicitó, entre
otras cuestiones, las acciones a seguir por
parte del poder militar y el poder educati-
vo a fin de saldar la superposición existen-
te entre ambos. Las décadas del ‘20 y del
‘30 sirvieron para reorganizar la modalidad
y consolidar los discursos y las propuestas
pedagógicas provenientes del sistema es-
tatal y de la sociedad civil.
Esta etapa estuvo signada, principalmen-
te, por el esfuerzo de acercar la educación
de adultos a los cambios industriales y a
las nuevas necesidades que se despren-
dían de las transformaciones sociales. La
modificación del art. 12 de la ley 1420 en
1934 y el nuevo Plan de Estudios de 1939
podría interpretarse en este sentido. Sin em-
bargo, a pesar del desarrollo y crecimiento
que implicaron estos cambios, la educación
de adultos no dejó de ser considerada como
la educación común.
El peronismo, como segundo momento
dentro de este período, irrumpió en este
escenario fortaleciendo la propuesta pe-
dagógica de las escuelas complementarias
en detrimento de las Sociedades popula-
res de educación.
El Estado encabezó el desarrollo de la edu-
cación de adultos, a través de la puesta en
marcha de diferentes instancias formativas:
escuelas sindicales, escuelas-fábricas, cir-
cuitos paralelos creados por la Comisión
Nacional de Aprendizaje y Orientación Pro-
fesional (CNAOP), escuelas profesionales
de mujeres. En estas propuestas, la forma-
ción para el trabajo resultó un eje central: el
adulto fue interpelado como “trabajador”
siendo considerado desde su faceta pro-
ductiva y política, revalorizando su palabra
y sus saberes y, por consiguiente, poniendo
en tensión los sentidos del vínculo pedagó-
gico construidos hasta ese momento.
El discurso peronista consideraba a los tra-
bajadores como sujetos complejos, lo que
implicaba tener en cuenta las dimensiones
políticas y culturales de ellos, ampliando
las propuestas educativas para adultos.
Esto tuvo como consecuencia un notorio
aumento de la participación y la inclusión
de una gran cantidad de adultos al sistema,
provocando importantes transformaciones
en los fundamentos y concepciones origi-
nales de la modalidad.
46

47
“Curso de Bordado”. Escuela Nº 1 de Adultos, Buenos Aires, 1968.
48
La Educación de Adultos:
del ensanchamiento a la dispersión (1965-1992)
El clima social, político y cultural de la Argen-
tina de los años ‘60 generó profundas trans-
formaciones que en el caso de la educación
de adultos, se tradujo en la conformación
de un campo de acción donde se ensayaron
alternativas que articularon las ideas inno-
vadoras del período. Los sectores populares
como destinatarios de estas políticas ocupa-
ron un rol central y estos cambios estimula-
ron nuevas reflexiones teóricas, propiciando
la complejización del campo.
Una nueva concepción en torno a la educa-
ción de adultos comenzó a gestarse. La edu-
cación permanente, la formación integral
del adulto y la modificación del concepto
de niveles y modalidades, como tradicional-
mente se venían entendiendo, eran parte
de los cambios que tuvieron lugar en este
período. Recuperar cierta especificidad para
la educación de adultos implicaba inaugurar
un proceso de educación asistémica que to-
mara distancia de los modelos y experien-
cias previas, demasiado imbuidas de una
concepción infantilizada del adulto. Para
ello, esta concepción apuntaba a la forma-
ción de un sistema desescolarizado de edu-
cación permanente de adultos que transfor-
maba estructuralmente la modalidad.
Para desplazar el imaginario que circuns-
cribía la educación de adultos a tareas de
alfabetización, la DINEA implementó dife-
rentes líneas de acción, de intervención y
de formación que interpelaron al adulto
inscribiéndolo en su realidad local, regional
y nacional, atravesado por demandas so-
ciales, económicas y políticas propias. Los
espacios educativos también se multiplica-
ron. Atendiendo a demandas concretas, se
crearon centros educativos que atendieron
diversas problemáticas en villas de emer-
gencias, zonas rurales y urbanas, asenta-
mientos transitorios, barrios con población
vulnerable y zonas en donde vivían grupos
indígenas. La creación de estos espacios
debe leerse como una flexibilización de la
estructura tradicional de la educación de
adultos y como un modo de cuestionamien-
to al tipo de vinculo pedagógico, que hasta
es momento, se establecía entre docentes,
alumnos y los saberes que se ponían en dis-
ponibilidad entre ambos.
En este proceso de transformación juga-
ban un papel central las formas de conce-
bir el trabajo educativo con los adultos. En
consonancia con los debates de época, los
maestros populares no dudaron en soste-
ner una estrecha relación entre educación
como vía para la liberación y la transfor-
mación cultural y política de la sociedad.
La figura y el pensamiento de Paulo Freire
llegó a orientar el sentido de sus prácticas,
al modificar la concepción misma del vín-
culo pedagógico que intentaba reconocer
¿Qué fue la DINEA?
Hacia 1968, se crea la Dirección Nacional de Educación de
Adultos (DINEA). Esta dirección constituye la primera instancia
a nivel nacional que reguló al conjunto de experiencias que,
desarticuladas, se definían como propias de la modalidad. La
DINEA reconocía, entre sus antecedentes, las acciones llevadas
adelante por la Dirección Nacional de la Campaña de Alfabeti-
zación. Esta Campaña inauguraba una etapa de acciones desti-
nadas a la alfabetización masiva. Eran impulsadas por el Estado
Nacional y se llevaba adelante a través del Programa Intensivo
de Alfabetización y Educación de Adultos que tuvo lugar en el
período 1964-1968.
La DINEA fue creada durante el gobierno militar de Onganía
(1966-1970). Ello no representaba tanto la línea de políticas
educativas promovida desde el Estado nacional como los deba-
tes que –a propósito de la modalidad- estaban teniendo lugar
a nivel internacional. De hecho, la creación de la DINEA, recibió
un fuerte impulso de parte de los Organismos Internacionales
(UNESCO y la OEA), quienes apoyaban la creación de espacios
con un cierto grado de autonomía respecto a las otras ramas
del sistema educativo. Esta dirección se hizo cargo de todas las
instancias de formación de adultos del país, inaugurando una
etapa de gran optimismo pedagógico. En ella tuvieron un papel
predominante un conjunto de actores sociales que hicieron de
la modalidad un espacio crítico de construcción de propuestas
educativas innovadoras que tensionaron la propuesta tradicio-
nal del sistema educativo.
49
“Corte y Confección”. Escuela Nº 1 de Adultos, Buenos Aires, 1968.
a los adultos sujetos portadores de sabe- El golpe militar de 1976 marcó un límite
res que deben dialogar con los saberes del fuerte a este impulso transformador y a
educador y no como “cuencos vacíos” que partir de entonces la represión y censu-
otro debe llenar. Esta concepciones resul- ra se encargaron de debilitar el debate
taron significativas no sólo en la educación abierto y las profundas transformaciones
de adultos, sino que tuvieron eco en el desarrolladas. La DINEA fue intervenida y
conjunto del sistema. Experiencias como se destruyeron una enorme cantidad de
la Campaña de Reactivación Educativa de documentos y trabajos realizados, borran-
Adultos (CREAR) de 1973, se constituyeron do del archivo una cantidad de experien-
a partir de estos fundamentos, socavando cias que expresaban el impulso democra-
aun más el discurso pedagógico fundador. tizador de los años previos. Al igual que
en otros niveles del sistema, la fragmen-
Otra instancia que promovió nuevas prác- tación educativa a la que condujeron las
ticas fue el Centro Multinacional de Educa- políticas educativas de la última dictadura
ción de Adultos (CEMUL) creado en 1971 a militar impactaron en el nivel y su recons-
través del cual se pudieron realizar investi- trucción encontraría, en la reapertura
gaciones, publicaciones de divulgación de democrática, no pocas dificultades para
las distintas problemáticas e intercambios volver a instalarse.
de becarios latinoamericanos, entre otras
actividades. En este contexto se organiza-
ron también el nivel medio y el terciario
para adultos, con la creación de los Centros
Educativos Secundarios (CENS), los Centros
Educativos Terciarios (CENT) y se firmaron
más de 600 convenios con empresas, sindi-
catos, organizaciones provinciales y munici-
pales y no gubernamentales para la presta-
ción de esos servicios educativos.25
Este período implicó un giro cualitativo en
la historia de la educación de adultos que
logró poner en jaque a los fundamentos
tradicionales de la modalidad de la mano
de un Estado Nacional permeable a nue-
vas concepciones, debates y experiencias.
Representó sin duda el comienzo de una
etapa en donde la educación de adultos
funcionó como un espacio de alternativas,
lucha y resistencia que articulaba educa-
ción y política en pos de un proyecto social
integral e integrado.
25. Para una mayor profundización en este tema, véase Rodríguez, L. “Pedagogía de la li-
beración y educación de adultos”, en Puiggrós, A. (Dir.) (2003) Dictaduras y utopías en la
historia reciente de la educación argentina (1955-1983) Bs. As. Galerna.
50

51
Analfabetismo y Educación de Adultos: una educación permanente. El plan pre-
vió incorporar a más de cinco millones de

una dupla históricamente construida personas en la utilización cultural del len-

Si bien existieron
experiencias precursoras,
a partir de la década del
30 la “lucha contra el
analfabetismo” fue asumido
como desafío desde el
Estado Nacional a partir
de la segunda mitad del
siglo XX. Esta se expresó en
la implementación de las
campañas nacionales de
alfabetización.
La 1ra. Campaña Nacional de Alfabeti-
zación se denominó Programa Nacional
Intensivo de Alfabetización y Educación
de Adultos (1964-1968). Enmarcado en
la Campaña Universal contra el Analfabe-
tismo auspiciada por la UNESCO, tuvo por
objetivo principal disminuir las altas tasas
de repetición y deserción de la escuela pri-
maria colaborando en la terminalidad de
los estudios del nivel educativo. Con fuer-
tes ribetes desarrollistas, el programa con-
cebía al analfabetismo como un problema
universal del cual Argentina no podía des-
entenderse si pretendía estar a la altura de
las exigencias del mundo desarrollado.
El plan de estudios se ordenó en tres ni-
veles, cada uno de los cuales comprendía
los grados sucesivos de la escolaridad sis-
temática. Los contenidos estaban estruc-
turados en cuatro grandes áreas: 1) len-
gua, 2) matemática, 3) ciencias naturales
e histórico sociales y 4) extensión cultural
y comunitaria. El programa se organizó so-
bre la base de las escuelas primarias del
sistema educativo tratando de asegurar
un alcance masivo. Contó además con
centros educativos constituidos en otras
instituciones, lugares de trabajo, clubes,
bibliotecas populares, etc., y la acción
educativa fue llevada a cabo por maestros
con título profesional. El programa decla-
ró como zona piloto de experimentación a
la provincia de Santiago del Estero por ser
una de las provincias con los índices más
altos de analfabetismo.
La segunda Campaña Nacional fue deno-
minada “Campaña de Reactivación Educa-
tiva de Adultos” (CREAR). Concientización
del pueblo, descolonización cultural y li-
beración nacional, desescolarización, for-
mación integral y educación permanente
fueron todos objetivos y características de
la CREAR implementada por el Estado Na-
cional a través de la DINEA en el año 1973.
La acción educativa, concebida como una
herramienta vital para la liberación de las
estructuras de opresión social y económi-
ca de Argentina, superó la mera alfabetiza-
ción planteando una nueva fundación del
sistema educativo.
La campaña promovió una acción cultural
tomando distancia de los valores desa-
rrollistas y materialistas. Los elementos
político-pedagógicos y una nueva concep-
ción educativa que otorgó especificidad al
“sujeto adulto”, fueron los componentes
centrales de esta campaña. Con fuertes
componentes freireanos, el adulto fue con-
cebido como portador de saber y productor
de cultura instaurando así un nuevo vínculo
pedagógico entre educadores y educandos.
Se integraron experiencias populares que
se venían desarrollando en organizaciones
de base, villas, sindicatos, clubes, etc.
La campaña implementó un sistema de
voluntariado, de carácter popular y local,
incorporando a docentes y no docentes,
en una importante estructura regional que
pretendía organizar y coordinar la tarea
educativa a nivel provincial y nacional, en
trabajo conjunto con el CEMUL (Centro
Multinacional de Educación de Adultos).
La articulación entre elementos escolariza-
dos y no escolarizados, dando una gran re-
levancia a estos últimos, implicó una con-
cepción radicalmente diferente de lo que
hasta el momento era entendido como
educación de adultos y alfabetización. Por
otra parte, la relación entre educación y
trabajo para la liberación cobró en esta
campaña un lugar central e innovador.
La DINEA fue intervenida tras el golpe mi-
litar de 1976 y estas iniciativas y experien-
cias fueron desarticuladas perdiendo fuer-
za y continuidad política. Esta campaña de
alfabetización, lejos de perseguir intereses
político partidarios, intentó llevar adelante
una transformación social que difícilmente
pudo volver a implementarse en experien-
cias posteriores.
La 3ra. Campaña Nacional de Alfabetiza-
ción fue conocida como Plan Nacional de
Alfabetización. De la mano de la recupe-
ración democrática, el Estado Nacional
encaró en 1984 el Plan Nacional de Alfabe-
tización, dispuesto a retomar el inconcluso
programa de educación popular. En ella se
concibió a la alfabetización no como fin
o mera iniciación de la lecto-escritura y
el cálculo, sino como paso obligado para
guaje, cubriendo así la totalidad de analfa-
betos absolutos y funcionales para el año
1989. Considerando el clima de época, el
plan construyó su discurso a partir de ar-
gumentos democráticos, centrándose en
la formación ciudadana, participación y
afianzamiento del sistema democrático.
Los contenidos buscaban un currículum
integrando y los temas de las cartillas es-
tuvieron vinculados con instrucción cívica,
vivienda, salud, alimentación, trabajo y coo-
perativismo. La acción educativa la llevaron
adelante docentes y voluntarios acompaña-
dos por un grupo de orientadores pedagó-
gicos. Los centros de alfabetización funcio-
naron, como en las campañas anteriores,
en escuelas, bibliotecas, entidades depor-
tivas o lugares de trabajo. El programa se
desarrolló en modalidades presencial y a
distancia. No se conocieron evaluaciones
de impacto en su capacidad de eliminar o
disminuir los índices de analfabetismo.
En el año 1990 y hasta 1992 se llevó a cabo
el Programa Federal de Alfabetización y Edu-
cación Básica de Adultos (PFAEBA), el mismo
se sumó a las propuestas anteriores ponien-
do en evidencia que el fin del analfabetismo
requiere de nuevas políticas de estatales.
Mas recientemente en el marco de la Dé-
cada de la Alfabetización 2003-2012 decla-
rada por las Naciones Unidas, el Ministerio
de Educación, Ciencia y Tecnología puso en
marcha el Programa Nacional de Alfabeti-
zación y Educación Básica para Jóvenes y
Adultos. Transcribimos la presentación de
dicha propuesta: Láminas de alfabetización DINEA.
De izquierda a derecha: 1- Reunión; 2- Voto; 3- Embarazo; 4- Teatro
“El Programa está dirigido a todas aquellas
personas, Jóvenes y Adultas analfabetas,
mayores de 15 años, se incluye a la pobla-
ción de los servicios penitenciarios.
Los alfabetizadores son voluntarios : inte-
grantes de organismos del Estado, de orga-
nizaciones de la sociedad civil, de sindicatos,
de agrupaciones barriales, de institutos de
formación docente, del estudiantado uni-
versitario, docentes, etc. El único requisito
es tener 18 años o más y haber finalizado la
educación media/polimodal.
52
El trabajo infantil en nuestra historia
“el trabajo infantil urbano En nuestra historia nacional, la problemá-
tica del trabajo de los niños fue una reali-
se desarrolló al calor de dad constante que adquirió características
los cambios operados en el muy precisas a medida que los cambios
políticos, sociales y económicos se hacían
mercado de trabajo, y de esta
presentes. Asimismo, el proceso de organi-
forma pasó de ser un trabajo zación y consolidación del sistema educa-
desempeñado por los hijos de tivo también estuvo atravesado por estos
cambios, y fue permeado por los debates
los migrantes de ultramar en de época en torno a cual debía ser el papel
pequeños talleres y fábricas a del Estado frente a los niños trabajadores.
principios de siglo XX (...)”
Los debates estuvieron franqueados por
la propia especificidad que el sistema edu-
cativo adquiría y, al mismo tiempo, por
las demandas que el mercado del trabajo
imponía. Es necesario mirar el problema
desde una perspectiva histórica y territo-
rial que viabilice tanto las políticas desple-
gadas desde los estados nacional y provin-
ciales, como las especificidades regionales
que crearon condiciones particulares para
las características que adquirió la proble-
mática, siempre asociada a procesos de
precarización laboral e inseguridad social.
Así, los diversos discursos emitidos tanto
desde el Estado como desde la sociedad
civil, se variaron en el marco de procesos
económicos, políticos y culturales que
atravesaron nuestra sociedad.
Al respecto, “el trabajo infantil urbano se
desarrolló al calor de los cambios operados
en el mercado de trabajo, y de esta forma
pasó de ser un trabajo desempeñado por
los hijos de los migrantes de ultramar en
pequeños talleres y fábricas a principios
de siglo XX, hasta llegar a su forma actual,
el trabajo callejero y en el sector de los
servicios y vinculado al proceso de desin-
dustrialización y crecimiento del sector in-
formal urbano de subsistencia iniciado en
nuestro país en la década de l980.”26
Múltiples discursos sobre la infancia, cons-
truyeron representaciones sociales diver-
sas sobre el papel que debía ocupar el
niño en la sociedad. Por ello, “…no es posi-
ble hablar de la infancia sino que las infan-
cias refieren siempre a tránsitos múltiples,
diferentes y cada vez más afectados por la
desigualdad”.27 Esto implicó la configura-
ción de múltiples prácticas sociales y po-
26. Macri, M.; Ford, M.; Berliner, C.; Molteni, M. J. (2005) El 27. Carli, S. “Infancia, psicoanálisis y crisis de generaciones: una exploración de las
Trabajo Infantil no es juego. Estudios e investigaciones so- nuevas formas del debate en educación”. En Puiggrós, A. (Dir) (1997) Dictaduras y
bre trabajo infanto-adolescente en Argentina (1900-2003). utopías en la historia reciente de la educación argentina. 1955-1983. Bs. As. Galerna.
Bs. As. La Crujía. Pág. 11
líticas de intervención socio-jurídicas res-
pecto al trabajo infanto-adolescente, desde
fines del siglo XIX hasta la actualidad.
El sistema educativo, en sus diferentes mo-
mentos constitutivos, estuvo fuertemente
implicado en estos debates. Sin embargo,
el niño trabajador, representó en sí mismo
un complejo sujeto atravesado por dos
mundos: el de la niñez y el de la adultez, y
manifestó los límites que la propia escuela
encontraba frente a una problemática so-
cial sobre la que difícilmente se sintió ca-
paz de intervenir.
Franqueada por un escenario que muchas
veces desbordó su capacidad de ingeren-
cia, tendió a generar posicionamientos
diversos, sin poder estructurar un discurso
pedagógico de inclusión del niño traba-
jador. Sin embargo, también se supieron
estructurar experiencias que, desde el Es-
tado o desde la sociedad civil, intentaron
revelarse como alternativas de inclusión y
contención del niño trabajador.
“Canillita”. Gentileza AGN.
Juan Bialet Masse: “La explotación del niño es la base”
Fue Joaquín V. González, ministro del inte-
rior en 1904, quien encomendó a J. Bialet
Massé (por decreto del 21 de enero de
1904), la confección de un informe sobre el
estado de la clase obrera en el interior del
país, evidenciando la preocupación de los
sectores dirigentes de la época por la nueva
problemática social. El 30 de abril del mis-
mo año, Bialet Massé presenta el informe
final con la investigación realizada. El infor-
me se convirtió en un minucioso mapa que
denuncia el estado de precariedad a la que
eran sometidos los trabajadores y las pocas
legislaciones presentes en las provincias
que tuvieran injerencia sobre las relaciones
entre capital y trabajo.
En ese mismo Informe, Bialet Masse rea-
liza reiteradas alusiones a la situación de
los menores en sus ámbitos de trabajo,
alertando sobre su preocupante situación:
“Entro en un taller mecánico, en el centro
de la ciudad. Trabajan en él ocho operarios
– dos tucumanos de treinta años y un suizo
de veitinueve -. Los otros son: un niño de
doce años analfabeto, dos de trece años
con instrucción, uno de quince años y uno
de dieciséis, analfabetos; trabajan de sol a
sol, sin intervalos, con una hora para comer
a medio día; los domingos hasta las once; y
ganan 10 pesos al mes. ¿Esto es humano?
Ni en apariencia. (…) El trabajo particular
mas o menos es todo así; la explotación del
niño es la base”.
“Otro trabajo abusivo es el de las cigarreras.
Se les exige la jornada de seis a seis con hora
y media de descanso para comer. Hay en las
cigarrerias niños y niñas de ocho a doce
años a los que se paga de 6 a 7 pesos”.28
28. Bialet Masse., J.; Informe sobre el Estado de la Clase
Obrera; Bs. As. Hyspamerica; 1985, Pág. 206-207.
El hecho de que Bialet Masse haya recorri-
do numerosas provincias, recuperando ex-
periencias diversas, convierte a su Informe
en un instrumento esencial para visualizar
y entender cómo el trabajo de los niños se
estructuró en nuestra historia, adquiriendo
en el territorio formas heterogéneas.
El capitulo XVIII del Informe29, trata espe-
cíficamente sobre la mujer y el niño, y rea-
liza un minucioso análisis sobre sus condi-
ciones de trabajo, concluyendo que éstos
eran los sectores mas vulnerables dentro
de los ámbitos de trabajo. Por otro lado,
también permite entrever cuáles fueron los
discursos que, desde el Estado o desde la
sociedad civil, se fueron forjando sobre esta
problemática: “…después de haber tocado
y palpado lo que sucede en el trabajo de
la mujer y del niño, creo firmemente que
no hay exageración posible; el dilema me
parece ineludible: o se lleva en el alma la
honradez y la ciencia para juzgar, y enton-
ces se reprueban los abusos con la justicia
que merecen; o se tiene la dureza del ex-
plotado o su ignorancia, para no apercibirse
de los hechos y de sus consecuencias; no
caben transacciones, ni términos medios;
es algo más que materia de orden público,
es materia de humanidad, de vida o muerte
de los pueblos y de las razas”.30
El Informe se convierte así en un arma de
denuncia pero también de propuesta so-
bre cómo debe intervenir tanto en Estado
provincial como nacional para garantizar
la protección y el desarrollo de los niños:
“…decididamente, si debe prevalecer una
edad uniforme para toda la República,
debe ser la que estableció el doctor Vélez
29. Ibidem. Pág. 649-660. 30. Ibidem. Pág. 649.
53
Sarfield, con profundo conocimiento de las
condiciones del país: la de quince años (…)
Hasta la edad de doce años, el niño no debe
hacer otra cosa que ir a la escuela, y donde
no la hay, jugar a las bolitas o ayudar a la
madre, teniéndole la madeja para que de-
vane; su misión es hacer carne y hacer hue-
so (…) “De los doce a los quince, los niños se
hacen púberes (…). El niño, en esa edad, no
puede hacer otra cosa que ser aprendiz (…).
Esto, en el caso de que pueda hacerlo (…)
Por otro lado, aparece también la necesi-
dad y urgencia de garantizar la escolaridad
de los niños y las limitaciones que ésta pre-
sentaba en muchos lugares del interior:
“…las escuelas (en Rosario) son insuficien-
tes para las dos terceras partes de la po-
blación escolar, y el otro tercio carece de
medios. Las escuelas existentes no tienen
suficiente número de bancos y faltan mu-
chas escuelas; de manera que no se puede
achacar a incuria a los padres. (…) Hay un
verdadero desequilibrio social en mate-
ria de educación en todo el país. Todo lo
absorben las universidades y los colegios,
y no se da a la escuela primaria lo que le
pertenece. Se grita que hay sobra de pro-
fesionales, pero en verdad lo que hay es
falta de escuelas primarias.”31
“Esto debe ser radical; va en ello el porvenir
de la raza; y en ninguna ciudad o pueblo en
que haya escuela puede prescindirse de la
condición necesaria de saber leer y escribir
y de la condición de continuar hasta termi-
nar la enseñanza primaria elemental.”32
31. Ibidem, pp. 368. 32. Ibidem; pp. 658.
54

55
Estado, Educación y Trabajo: eran realmente muy precarias, lo cual coin-
cidía con la ausencia de un Estado, incapaz
pleto, empleados o sirvientes: A estos solo
les queda libre la noche.

en el camino de la regulación de garantizar una mínima protección sobre

Es la Ley N° 1420, de enseñanza laica, gra-
tuita y obligatoria, la que en 1884, sentará
las bases de nuestro sistema educativo de-
terminando un aumento cuantitativo de la
educación pública popular. En ese enton-
ces, nuestro país se convirtió en un territo-
rio receptivo de un torrente inmigracional
masivo y heterogéneo.
Al mismo tiempo que la ansiada “moder-
nización”, aclamada por las elites políticas,
daba sus primeros pasos, los trabajadores
rurales y urbanos se enfrentaban a un es-
cenario económico sumamente complejo.
Frente a estas circunstancias, las familias
trabajadoras, según señalaban estudios
del Departamento Nacional de Trabajo en
1908, recurrían al trabajo de mujeres y
niños y a la industria a domicilio como re-
cursos para suplantar sus magros ingresos
y equilibrar sus presupuestos. Las condicio-
nes laborales de los sectores trabajadores
el trabajo. Así, el período que se extendió
desde 1900 hasta 1910, se caracterizó por
una fuerte conflictividad.
A pesar de que la promulgación de la Ley
1420 garantizaba la educación obligato-
ria, aún persistían serios debates en torno
a cuales debían ser los límites de dicha
obligatoriedad. En ese sentido, aparecían
opiniones como las de Paul Groussac, que
argumentaba que no correspondía dejar
afuera a los niños que debían proveer el
sustento en sus casas.
En las Memorias del Consejo Nacional de
Educación de los años 1913-14, analizando
las causas de analfabetismo en los Terri-
torios Nacionales, se apunta cómo la pro-
blemática del trabajo infantil influía en la
escolaridad de los niños, siendo aún más
evidente en las provincias o territorios na-
cionales, carentes éstos de legislación algu-
na: “Niños conchabados, con servicio com-
“Chico a Caballo”. Gentileza AGN.
Si de día asistieran a la escuela, serían des-
pedidos y no tendrían con que vivir. Mien-
tras la Ley de Trabajo no rija en los territo-
rios y los proteja, deben ser recibidos en
los cursos nocturnos para adultos”34. Así, la
escuela nocturna para adultos representó
muchas veces la alternativa para evitar la
deserción escolar de estos niños.
Una nueva disposición regulatoria del tra-
bajo de mujeres y niños, aparece en 1924
a través de la Ley Nacional 11.317, la cual
deroga la antigua ley y establece una ele-
vación de la edad mínima de admisión al
empleo en 12 y 14 años según la actividad.
Esta obligaba a los establecimientos indus-
triales y comerciales a llevar un registro de
menores en donde también se debía cons-
tar “si el menor ha cumplido la obligación
escolar” (Art. 17).
“Chicos trabajando en la siembra”. Gentileza AGN.

Nuevos discursos sobre la niñez trabajadora

La Ley que impulsó Alfredo Palacios
En junio de 1906, Alfredo Palacios, di-
putado socialista por la Capital Federal,
presentó un proyecto de regulación del
trabajo de mujeres y niños, que recién a
mediados de 1907, recibió tratamiento en
la Cámara de Diputados. La Ley finalmen-
te sancionada, procuraba la protección
de la salud, la seguridad, la instrucción y
la moralidad de los menores y las muje-
res, establecía, entre otras disposiciones,
que los menores de 16 años no trabaja-
rían mas de 8 horas por día, ni más de 48
horas semanales y prohibía el trabajo en
horarios nocturnos.
Sin embargo, el cumplimiento de esta Ley
dejó mucho que desear, denunciándose
su repetida trasgresión. Por otro lado, en
un comienzo solo estuvo vigente en Bue-
nos Aires, y no incluía trabajadores me-
nores que se dedicaban a tareas rurales
ni domésticas en otras regiones.
Aunque con serias limitaciones, la ley fue
la primera que estableció una regulación
frente al trabajo de los menores, involu-
crando a un Estado que por primera vez
posaba su mirada en el niño como sujeto
de derecho. Así, el Decreto Reglamenta-
rio de la Ley 5.291, sancionado el 15 de
octubre de 1908, es la primera norma que
regula el trabajo a domicilio al prohibir
una jornada superior a las 8 horas para
menores de 16 años fuera de la fábrica o
taller. Desde este momento, las fábricas
y talleres debían llevar obligatoriamente
un “registro de menores” que trabajaran
a domicilio para aquellos.
Por otro lado, la edad mínima de admi-
sión al trabajo se fijó en 10 años: “El tra-
bajo de los menores de 10 años de edad,
no puede ser objeto de contrato. Tampo-
co puede serlo el de los mayores de 10
años que, comprendidos en la edad de
la ley escolar, no hayan completado su
instrucción obligatoria. Sin embargo, el
defensor de menores del distrito, podrá
autorizar el trabajo de éstos, cuando fue-
ra indispensable para la subsistencia de
los mismos, de sus padres o de sus her-
manos”.33
“(...) El trabajo infantil fue,
en el discurso y en la práctica,
fuertemente combatido. (...)”
En el marco del Gobierno Peronista en
1945, un nuevo período irrumpe en nues-
tro país con el proceso de industrialización
por sustitución de importaciones y con la
consolidación de los trabajadores como
actores políticos fuertes. Al mismo tiempo
que se multiplica la legislación laboral y so-
cial, garantizando mejores condiciones de
vida y de trabajo; aparece un Estado que
busca intervenir fuerte e integralmente en
la formación de los trabajadores.
La atención de la infancia, y de la juventud
en general, adquirió especial consideración
en esta etapa. El trabajo infantil fue, en el
discurso y en la práctica, fuertemente com-
batido. Por otro lado, el bienestar económi-
co que gozaba el país y la política de pleno
empleo y justicia social llevada adelante
por el gobierno, habilitaban un nuevo esce-
nario para que esto fuese posible.
Los recursos destinados a la educación
también crecieron poniendo el acento en
la formación de los trabajadores, tanto en
el campo técnico como en la instrucción
política y cultural, propiciando una forma-
ción integral del obrero.
El peronismo intentó configurar un nove-
doso proyecto pedagógico que comprendía
el nivel primario: misiones monotécnicas,
nivel medio: escuelas fábricas (CNAOP) y
el nivel universitario: la Universidad Obre-
ra Argentina (UOA). Hubo así un énfasis
especial en la enseñanza técnica de los ofi-
cios y artes manuales de los trabajadores,
para lo cual se crearon escuelas-fábricas,
escuelas de medio turno, escuelas de ca-
pacitación obrera para adultos y escuelas
de capacitación profesional para mujeres.
Se pretendía estructurar un sistema de en-
señanza que articulara los requerimientos
de las nuevas condiciones económicas, los
sectores laborales y el nuevo estado popu-
lar. Dentro del marco legislativo, este sis-
tema se basó en una serie de decretos y
leyes, entre los cuales aparece la creación
de la Comisión Nacional de Aprendizaje y
Orientación Profesional (CNAOP, Decre-

33. El texto completo de la ley y su decreto reglamentario 34. Memorias del Consejo Nacional de Educación; La Edu-
pueden encontrarse en: Boletín del Departamento Nacional cación común en la República Argentina; años 1913-14;
del Trabajo – BDNT-, nº 4, marzo de 1908. pp. 451.
56

El trabajo infantil en la actualidad
La sanción de la Ley Nacional de Empleo
en 1991, fortaleció la política de flexibili-
zación laboral fomentada por un estado
que tendió a desligarse cada vez más de
la protección social. El proceso de cambio
estructural, ajuste y crisis ocurrido en el
país en la última década del siglo XX, tuvo
claros efectos en cuanto a la segmentación
ocupacional y precariedad laboral, involu-
crando un mayor deterioro social.
En los años noventa, el campo de interven-
ciones en infancia y trabajo, se encontró
fragmentado en diversas voces, que impli-
caron bases de sustentación social y políti-
ca diversas. De igual forma, se extendieron
57
las intervenciones desde otros ámbitos,
atravesando ahora la sociedad civil. Mu-
chas de estas voces, aglutinadas en torno
a los organismos internacionales como la
OIT y UNICEF, se inscriben en una postura
autodenominada abolicionista y, a partir de
señalar los aspectos negativos del trabajo
infantil, aboga por su erradicación total.

Por otro lado, aparece la mirada del mo-

R E F E R E N C I A S (g r u p os d e o c u p a c i ó n )
VENTA AMBULANTE Y CALLEJERA (INCLUYEN CARTONEO)
GESTIÓN, ADMINISTRACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN
COMERCIALIZACIÓN DIRECTA (TRADICIONALES Y TELEFÓNICAS)
PRODUCCI’ON ARTESANAL E INDUSTRIAL PRODUCCIÓN AGRÍCOLA
vimiento de los niños y adolescentes
SERVICIOS SOCIALES VARIOS SUB REGIONES
trabajadores denominados NAT’S que,
SERVICIOS DOMÉSTICOS
rescatando el papel del trabajo como vía
PRODUCCIÓN GANADERA OTRAS
de protagonismo social de los niños per-
COMERCIALIZACIÓN INDIRECTA
tenecientes a las clases mas desposeídas,
señalan la necesidad de no criminalizarlo
en su totalidad, pero si protegerlo.

NOA NEA Según la OIT y UNICEF, el trabajo infantil se

“El Aguatero”. Gentileza AGN.
to Nº 14530/44 promulgado en junio de
1944) y la Dirección General de Aprendizaje
y Trabajo de los menores (Decreto 14.538
de julio de 1944). Siendo que la legislación
nacional, en materia de trabajo de los me-
nores, hasta el momento se había limitado
a la vigilancia de las condiciones higiénicas y
morales del trabajo, prescindiendo de la for-
mación técnica y cultural de los menores, la
CNAOP se dispuso reglamentar la organiza-
ción del aprendizaje y el trabajo de los me-
nores de todo el país. Así, estas nuevas in-
tervenciones, intentaron superar la antigua
legislación sobre el trabajo infantil, especial-
mente por la formación cultural, técnica y
profesional para los niños y jóvenes.
A mediados de los ’70, el proceso de des-
industrialización y crecimiento del sector
informal de la economía, paralelamente al
fuerte debilitamiento del poder político y
económico de los sectores trabajadores, in-
volucró una creciente precarización laboral.
La sanción de la Ley de Contrato de Trabajo
en 1974 y el dictado de normas laborales de
fuerte contenido regresivo, son expresio-
nes de nuevas transformaciones políticas,
económicas y sociales. A partir del golpe de
Estado de 1976 comenzó a implementarse
un conjunto de medidas económicas, que
La Nación justa, libre y soberana. Año del libertador General San Martín. 1950.
produjeron transformaciones sustanciales
en el funcionamiento de la economía y un
fuerte empobrecimiento de los sectores
trabajadores. Así, se avanzó sobre las con-
quistas sociales alcanzadas, recortándose la
legislación laboral, a través de la instrumen-
tación de una política represiva.
A partir de este proceso, la problemática del
trabajo infantil saltó nuevamente a escena
con énfasis, sufriendo nuevas ingerencias.
Ahora, la atención al tema de la infancia
trabajadora tendió a dividirse entre niños
y adolescentes trabajadores, rigiendo para
ambos políticas y discursos heterogéneos.
En ese sentido, aunque siguió siendo pena-
lizado el trabajo en menores de 14 años, en
los adolescentes trabajadores entre 14 y 17
años, fue permisible, en tanto se garantiza-
ra las medidas de seguridad adecuadas en
sus ámbitos laborales.
Es la Ley de Contrato de Trabajo, sancio-
nada en 1974, la que va a intervenir al
respecto del trabajo de menores y la que,
salvo algunos cambios, tutelará hasta la
actualidad el trabajo de los adolescentes.
Se pasa así, en el plano legislativo, de la
prohibición del trabajo infantil a la protec-
ción del trabajo de menores y a la regula-
ción del trabajo de aprendices. En relación
a la educación, la Ley prohíbe el trabajo de
menores cuando éstos no hayan finalizado
su escolaridad obligatoria, aunque permi-
te excepciones cuando el trabajo del me-
nor fuese considerado indispensable para
la subsistencia familiar.
El despliegue de una nueva crisis económi-
ca y el incremento de la pobreza, crearon
condiciones propicias para que el trabajo
infantil apareciera otra vez como condición
necesaria de supervivencia individual y fa-
miliar. La creciente segmentación del mer-
cado de trabajo dio lugar a submercados
con diferentes condiciones de empleo y ni-
veles de salario, en los que el trabajo infan-
til cobró sentido como oferente de servicios
pasible de una fuerte explotación.
(EANNA) - MTEySS / INDEC / OIT / IPEC.
define como “el desempeñado por niños
de hasta 14 años que, en el intento de pro-
curar sustento para ayudar a sus familias
o para su propia subsistencia, realizan un
complejo espectro de tareas según residan
en localidades urbanas o rurales, mendi-
gan o hasta incurren en actividades que
transgreden en mayor o menor grado las
Gran Buenos Aires normas establecidas”. La edad mínima de
Mendoza admisión al empleo de los niños en cual-
quier actividad se fue elevando progresi-
vamente desde los 10 hasta los 14 años,
la cual rige en la actualidad (regulada a
través de la Ley de Contrato de Trabajo de
1976) y Argentina ha ratificado los con-
venios internacionales (OIT 138 y 18235).
A su vez el trabajo infantil tendió a crecer
paralelamente al empobrecimiento de
amplios sectores de la población. Son múl-
tiples las actividades llevadas adelante por
los sujetos que ingresan prematuramente
al mercado de trabajo, lo cual implica te-
ner en cuenta tanto problemáticas regio-
nales específicas como marcos estructu-
rales y políticas globales que condicionan
también estas micro realidades (Ver mapa
sobre actividades).
En las zonas rurales el trabajo infantil es
un fenómeno de mayor alcance cuantita-
tivo que en las zonas urbanas, aún a pesar
del subregistro que se da en éstas últimas
(ver gráfico). La legislación del trabajo tan-
to para las áreas urbanas como rurales es
tolerante hacia el trabajo infantil cuando

35. El convenio 138 y 182 de OIT, considera como trabajo riesgoso a todos aquellos en
que se expone al abuso físico, psicológico o sexual, ocupaciones bajo tierra, bajo agua, en
alturas peligrosas o espacios confinados, en condiciones insalubres, exposición a agentes o
procesos peligrosos, horarios nocturnos, jornadas prolongadas, etc.
58
éste se realiza en el ámbito familiar (Artí-
culo Nº 189 Título VIII de la Ley de Contra-
to de Trabajo 20744 y Artículo 107 cap V
de la Ley 22.248 sobre el Trabajo Rural).
Asimismo, mayoritariamente en nuestro
país los niños se incorporan en el sector in-
formal de la economía, lo cual implica una
desprotección aún mayor en cuanto a sus
condiciones laborales.
La coyuntura de crisis estructural que afec-
tó significativamente a diferentes sectores
en las últimas décadas, implicó la profundi-
zación de una problemática que histórica-
mente tuvo diversas intervenciones e inter-
pelaciones. Como apunta el trabajo del IIPE
/ UNESCO (2006), “la escuela contemporá-
nea, si quiere lograr objetivos comunes de
aprendizaje, debe tener en cuenta la diver-
sidad de los alumnos y contextos sociales
de referencia. En ese sentido, el trabajo
infantil, más allá del tipo y grado de explo-
tación y vulneración de derechos que im-
plica, constituye también un “aprendizaje”,
muchas veces duro y doloroso, pero apren-
dizaje al fin. La escuela podría neutralizar
por lo menos algunas de las consecuencias
negativas de este flagelo si conociera mejor
y reconociera más estos aprendizajes que
poseen los niños trabajadores, y si los va-
lorizara y los tuviera en cuenta en su propia
programación pedagógica”.
En el plano sociocultural, se ha configura-
do un discurso y un modo de intervención
oscilante entre la “estigmatización” y la
“judicialización”, a la que se ha sumado
en muchos casos la “naturalización de su
situación de trabajadores” por los propios
niños y sus familias. El trabajo de Krichesky
(1992) aborda las representaciones negati-
vas por parte de muchos docentes en rela-
ción a los niños que trabajan, convirtiéndo-
se en prejuicios que actúan respecto de los
alumnos, “como profecías autocumplidas
de fracaso escolar, adecuando la realidad
a lo esperado”. Así, “ciertas prácticas masi-
vas de la vida social, como en la actualidad
representa el trabajo infantil, siguen cons-
tituyéndose exógenas o extramuros de las
instituciones educativas” (Macri, 2005).
Trabajo y educación han sido concebidos
como factores interrelacionados, y pilares
fundamentales para la integración social
y el desarrollo individual y colectivo de los
sujetos. Sin embargo, cuando el trabajo
viene asociado a condiciones de precarie-
dad y alcanza a los niños, esta relación se
complejiza y en muchos casos tienden a
presentarse como antagónicos. En años re-
cientes, muchos estudios se han encargado
de analizar las relaciones entre la educación
y el trabajo infantil, y han comprobado que
los niños trabajadores se caracterizan por
la deserción escolar, la repitencia y el bajo
rendimiento. Según el Ministerio de Tra-
bajo, Empleo y Seguridad Social, el traba-
jo infantil se relaciona fuertemente con la
“vulnerabilidad educativa, la cual se mani-
R E F E R E N C I A S (g r u p os d e o c u p a c i ó n )
VENTA AMBULANTE Y CALLEJERA (INCLUYEN CARTONEO)
GESTIÓN, ADMINISTRACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL DE GESTIÓN
COMERCIALIZACIÓN DIRECTA (TRADICIONALES Y TELEFÓNICAS)
PRODUCCI’ON ARTESANAL E INDUSTRIAL
NOA
Mendoza
(EANNA) - MTEySS / INDEC / OIT / IPEC.
fiesta fundamentalmente por la diversidad
de dificultades para el acceso, permanencia
o rendimiento escolar adecuando, como
resultado del impacto de diferentes facto-
res asociados, no solo a la pobreza de los
sectores poblacionales que la padecen, sino
a las características que pueden asumir las
políticas económicas o educativas” (Progra-
ma Internacional para la Erradicación del
Trabajo Infantil – IPEC, 2002). El estudio rea-
lizado por DINIECE – UNICEF (2004) da cuenta
cómo el trabajo infantil, en cualquiera de sus
SUB REGIONES
SERVICIOS SOCIALES VARIOS
SERVICIOS DOMÉSTICOS
PRODUCCIÓN GANADERA OTRAS
PRODUCCIÓN AGRÍCOLA COMERCIALIZACIÓN INDIRECTA
NEA
Gran Buenos Aires
59
formas, resta tiempo y energías para el estu- y atractiva la escuela para ellos y maximice
dio y frecuentemente ocasiona ausentismo las probabilidades de éxito de los proce-
en niños y adolescentes. sos de aprendizaje del niño trabajador”.
Es buscando alternativas pedagógicas que
De igual forma, si bien es cierto que el posibiliten la reinserción de estos niños,
trabajo afecta en diversas formas la tra- recuperándolos no como los sujetos de
yectoria escolar de los niños trabajadores, un fracaso escolar anunciado, sino poten-
también es real que en los casos en que ciando sus prácticas, sus experiencias, sus
está en peligro la economía familiar y el Es- saberes, como será posible articular las ex-
tado está ausente, aparece también como periencias formativas de estos niños en el
condición de posibilidad de escolarización ámbito laboral con las experiencias en la
y como alternativa a la permanencia en el escuela, dentro del contexto socio cultural
sistema educativo más allá del nivel prima- y regional donde se desarrollan y situán-
rio (Llomovate, 1985). doles en el horizonte de otro escenario
posible.
El sistema educativo tuvo serias dificulta-
des en brindar posibilidades para que los
niños que adquirieron aprendizajes en lo
laboral, desarrollen habilidades y saberes
que le permitan integrar su experiencia de
trabajo a la experiencia escolar. Estudio de
casos, como el trabajo del IIPE (Instituto de
Planeamiento de la Educación) “Trabajo
infantil y experiencia escolar”36, muestran
el escaso nivel de problematización que
tiene el trabajo infantil es las escuelas, en
tanto las instituciones no desarrollan polí-
ticas de abordaje y el tema queda librado POBLACIÓN TRABAJADORA POBLACIÓN NO TRABAJADORA
a cada docente.
Así, argumenta, “la escuela sería más
atractiva para adolescentes y niños si exis-
tiera una especie de conexión o continui-
dad entre las experiencias extra escolares
(entre ellas, la experiencia del trabajo in-
fantil) y las actividades que se ofrecen en
la escuela. Si los chicos no perciben esa
conexión es probable que les resulte más
significativo el trabajo infantil que un tra-
bajo escolar totalmente desvinculado de
su vida exterior”.
POBLACIÓN TRABAJADORA POBLACIÓN NO TRABAJADORA
Cuestionar en esencia el trabajo infantil,
como una actividad que vulnera muchos
Encuesta de Actividades de Niños, Niñas y Adolescentes (EANNA) - MTEySS / INDEC / OIT / IPEC; 2006.
de los derechos elementales de los niños
y su posibilidad de conocer otros mundos
posibles, no implica necesariamente ne-
garlos en las diversas actividades que lle-
van adelante, invalidando así los saberes y
experiencias adquiridos en otros ámbitos
y que ineludiblemente han sido parte de
su formación como sujetos. En relación a
esto, Tente Fanfani (Diario Clarín; 2006)
afirma que “La experiencia de vida que le
provee a los niños, a costa de sus propios
derechos, se convierta en un insumo útil al
momento de diseñar una necesaria peda-
gogía adecuada que haga mas interesante
36. Análisis sobre 400 alumnos, docentes y directivos de tres
escuelas del país Gran Buenos Aires, Mendoza y Rosario.
60
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