\ ub Fernando Henrique Cardoso y Enzo Faletto Dependencia y desarrollo en AmeéricaLatinaoo ~ #6 Yo Ses DEPENDENCIA Y° DESARROLLO EN AMERICA LATINA ensayo de interpretacién sociolégica . por FERNANDO HENRIQUE CARDOSO: y ENZO FALETTOKl Siglo veintiuno editores Argentina s. a. LAVALLE 10311 (CONAN), BUENOS ARES, REPUBLICA ARGENTINA Siglo veintiuno editores, s.a. de c.v. eno 4. AaUA 24 O41 9A COFOAGAY O41 MEXICO. 864 Cardoso, Femando Henrique CAR Dependencia y desarrollo en América Latina : ensayo | deinterpretacion socioligica / Fernando Henrique ‘Cardoso y Enzo Faletto, - 18 ed. - Buenos Aires : Siglo XXI Editores Arg 1003. 224 p. ; 18x11 em.- (Sociologia y politica) ISBN 987-1 105.24. 1. Faletto, Enzo. I, Titulo - 1. Ensayo Sacioligict © 1969, Siglo XI ditores, SA. de Portus original de Maria Laisa Martinez Passarge I edicién argentina: 1.000 ejemplares © 2008, Siglo XXI Editores Argentina S.A, ISBN 987-1105-24-X Impreso en Industria Grafica Argentina Gral. Fructuoso Rivera 1066, Capital Federal, en el mes de febrero de 2003, Hecho el depésito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina ~ Made n Argentina INDICE, ‘PREFACIO. INTRoDUCCION ANALISIS INTEGRADO DEL DESARROLLO 1. El andlisis tipolégicot woeiedades tradi modernas, 11 2. La coneepeién del cambio social, 14 3. Estructura y proceso: determinaciones recfpro- eas, 17 Subdesarrollo, periferia y dependencia, 22 El “subdesarrollo nacional”, 28 - Los tipos de vinculacién de las economias na- cionales al mercado, 34 7. Perspectivas para un andl arrollo, 37 ionales y is integrado del des- LAS SITUACIONES FUNDAMENTALES EN EL PR- Rfovo DE “EXPANSION HACIA AFUERA”™ 1, Control nacional del sistema: productivo, 42 2, Las econiomfas de enclave, 48 DESARROLLO Y CAMMIO SOCIAL EN EL MOMENTO DE TRANSICION 1. El momento de transicién en las saciedades con roduccién nacionalmente controlada, 57 2. Las economias de enclave en el momento de tran- sici6n, 82 NACIONALISMO Y POPULISMO: FUERZAS SOCIA- LES Y POL{TICA DESARROLLISTA EN LA FASE DE CONSOLIDAGION DEL MERCADO INTERNO tv} u 39 102vill 1. Pepulismo y economia de libre empresa, 199 2 Populismo y desarrollo nacional, 116 3. El Estado desarrollista, 123 INDICE. VILA INTERNACIONALIZAGION DEL MERCADO: Fu, NUEVO CARACTER DE LA DEPENDENGIA 130 1. Los limites estructurales del proceso de indus: trializacién “nacional”, 131 2, La apertura de los mereadot internos al control extemo, 140 <3. Dependencia y desarrollo, 144 CONCLUSIONRS 161 [oe PREFACIO Este ensayo fue escrito en Santiago de Chile entre 1966 y 1967, época en que los autores trabajaban en estrecha relacién con economistas y planificadores, en un institu: to internacional de enseiianza, investigacién y asesorfa en planificacién. En esa época, su propésito era estable- cer un didlogo con los economistas y planificadores para destacar la naturaleza social y politica de los problemas de desarrollo en América Latina. Ninguna discordia de importancia hubo en cuanto a los aspectos sociales y politicos del desarrollo econémico. Las dificultades apa recieron cuando se intenté mostrar, de manera mas di- recta y especifica, cémo se da esta relacién y qué implicaciones surgen del tipo de combinacién que se establece entre economia, sociedad y politica en mo- mentos histéricos y situaciones estructurales distintos. Exactamente en tal direcci6n se orienté el esfuerzo rea- lizado en este ensayo. Es posible que este limitado propésito haya sido so- brepasado en uno u otro desarrollo particular del texto. No obstante, siguié vigente el fundamento de la discu- sién del ensayo. Lejos del pensamiento de los autores est el creer que el libro aborda todos los problemas del desarrollo econémico y de su relacién con los demas procesos sociales. Por otro lado, no se tratan cuestiones histéricas importantes para caracterizar las. diferencias en el proceso de transformacién de as sociedades de los diverses paises, como por ejemplo, la amplitud y el tipo de esclavitud habida en el pasado, el problema de la existencia de poblaciones indigenas numerosas en mu- chos paises de la reaién o la importancia mayor 0 me- nor de la inmigracién europea. Adems del objetivo general ya sefialado, también se Procuré mostrar, implicitamente, que considerar los pro- (1)2 PREFACIO. blemas econémicos 0 politicos de América Latina como un todo, sin especificar las diferencias de estructura y de historia que distinguen a situaciones, paises y mo- mentos, dentro del conjunto, constituye un equivoco tedrico de consecuencias pricticas peligrosas. I. INTRODUCCION Al terminar la segunda: guerra mundial parecia que al- unos paises de América Latina estaban en condiciones de completar el proceso de formacién de su sector in- dustrial y de iniciar, ademés, transformaciones econé- micas capaces de lograr un desarrollo autosus- tentado, En efecto, después de reorganizar la produecién y los mercados, alterados como consecuencia de la crisis de 1929, ciertas economias latinoamericanas que habian acumulado divisas en cantidades apreciables, y que 3 habrian beneficiado de la defensa automatica del mer- cado interno provocada por la guerra, parecian hallar- se en condiciones de completar el ciclo denominado de “sustitucién de importaciones” y empezar, sobre una base firme, la etapa de produccién de bienes de capi- tal, llamada a producir la diferenciacién de los sistemas productivos. En estos paises el mercado interno parecia Jo bastante amplio para estimular el sistema econémico y se contaba, ademés, con que la transferencia de mano de obra de los sectores de baja productividad —prin- cipalmente en el campo— hacia lo sectores de alta pro- ductividad seria un factor de amy del mercado. Ms tarde, hacia 1955, para garantizar el desarrollo se consideré necesario un nuevo elemento: la ‘redi buci4n de la renta. Todos esos factores, actuando en conjunto, parecian suficientes para asegurar el auto- matismo del crecimiento de tal modo que condujesen a él los puros estimulos del mercado. Esta posibilidad, sdlidamente apoyada por la coyune tura econémica, se formuld tesricamente en los escritos mis notables sobre el desarrollo econémico que se han producido en América Latina, Se pasaba asi, tanto en la prdctica como en la teorfa, de una fase en que 3]‘ nvrropucaién la industrializacién se concebfa como un recurso com- plementario en un proceso de desarrollo —basado en la exportacién de productos primarios— y, ademés, ‘como una especie de alternativa forzosa para los perio. dos de contraccién del mercado internacional,! a una formulacién teérica y a un conjunto de expectativas apoyadas en la conviccién de que el industrialismo sucederia a la expansién de las exportaciones, comple- Tientando asi un ciclo de crecimiento e inaugurando una fase de desarrollo autosustentado, Este deberfa basarse en los estimulos del mercado interno y en la diferenciacién del sistema productivo industrial, lo que conduciria a la creacién de una industria propia de bienes de capital. Los vinculos con el mercado internacional continua- rian actuando tanto por la necesidad de asegurar com- pradores para los productos de exportacién como por Ta necesidad de obtener inversiones del exterior. Sin embargo, la expansién del mercado interno deberia asegurar por st sola el desarrollo continuado. La ins- talacién de “industrias exportadoras” seguiria siendo necesaria para mantener la “‘capacidad de’ importar”, 4 pero el sentido fundamental del desarrollo no lo darfa el mercado externo sino el interno. No podria negarse que a principios de la década de 1950 estaban dados algunos de los supuestos para este nuevo paso de la economia latinoamericana, por lo menos en paises como Argentina, México, Chile, Co- lombia y Brasil. Entre esos supuestos, cabria enumerar: 1] un mercado interno suficiente para el consumo de los productos industriales, formado desde el siglo pa- sado por la integracién de la economia agropecuaria 1. Acerca de Ja necesidad de complementar el crecimiento del sector exportador dle la economia mediante la industrializa cién, como recurto para solucionar los problemas creados por la depresién del mercado mundial, véase Rail Prebisch, “El des. arrollo econémico de la América Latina y algunos de sus prin- ipales problemas”, en Boletin Econémico de América Lati vol. vit, 1962, pp. 1-24, INTRODUCCION 5 o minera al mercado mundial; 2] una base industrial formada lentamente en los iltimos 80 afios, que com- yrendia industrias livianas de consumo. (alimenticias, textiles, ete.) y, en ciertos casos, la produccién de algu- nos bienes relacionados con la economia de exporta cin; 3] una abundante fuente de divisas, constituida por la explotacién agropecuaria y minera; 4] fuertes estimulos para el crecimiento econémico, especialmente fen paises como Brasil y Colombia, gracias al fortale- cimiento del sector extemo a partir de la segunda mi- tad de la década de 1950; 5] la existencia de una tasa satisfactoria de formacién interna. de capitales en algu- nos paises, por ejemplo, en Argentina.’ . Desde el punto de vista econémico, por consiguiente, parecia que toda politica de desarrollo deberia con- centrarse en dos puntos: a] la absorcién de una tecno- logia capaz de promover la diversificacién de la estrus tura productiva y de aumentar la productividad, y b] la definicién de una politica de inversiones que, a través del Estado, crease la infraestructura requerida por esa diversificacién’ Las condiciones estructurales y de coyuntura, favorables, dieron paso desde enton- Ces a la ereencia, cormin entre los economistas, de que el desarrollo dependeria principalmente de la capaci- dad de cada pais para tomar las decisiones de politica econdmica que la situacién requiriese. on "América. Latina, después de Ia crisis de 1929, hasta en paises de tradicién econémica “liberal como ‘Argentina, comenzaron a fortalecerse los instrumentos de accién del poder piblico como un medio de defen- re las condiciones de desarrollo en Argentina, véase one Trimestre Econémico, nim. 125, México, enero-marzo de dencia al deterioro de los términos de intercambio. Véase te propésito Prebisch, op. cit, especialmente p. 6.6 INTRODUGGION der la economfa exportadora. El paso siguiente con- sistiria en la creacién de instituciones piblicas para fomentar el desarrollo segin las nuevas ideas y lograr luna redefinicién de las expectativas y del comporta- miento entre los encargados de tales decisiones en el aparato estatal, EI fortalecimiento y la modernizacién del Estado pa- recian los instrumentos necesarios para lograr una. poll- tica de desarrollo efectiva y eficaz. Tanto fue asi que los economistas latinoamericanos tuvieron que realzar el aspecto politico de sus planteamientos, volviendo conceptualmente a la “economia politica”. El supuesto general implicito en esa concepcién era que las bases histéricas de la situacién latinoamericana apuntaban hacia un tipo de desarrollo eminentemente nacional. De ahi que se tratase de fortalecer el mercado interno y, a Ia vez, de organizar los centros nacionales de decisién de tal modo que fueran-sensibles a los pro- blemas del desarrollo de sus propios paises. Esa perspectiva optimista se ha ido desvaneciendo desde fines de la década de 1950. Exa dificil explicar por qué, con tantas condiciones aparenternente favora- bles para pasar de la etapa de sustitucién de impor- taciones a otra en que se abrieran nuevos campos de produccién auténoma, orientados hacia el mercado in- terno, no se tomaron las medidas necesarias para ga rantizar la continuidad del desarrollo o por qué las mismas no alcanzaron sus objetivos. Mas atin, en algu- nos casos la tasa de crecimiento econémico, stricto sensu, no fue suficiente para dinamizar los sectores mas rezagados de la economia por lo que tampoco fue posi- ble absorber la presién que significaba el continuo au- mento demografico, A este hecho contribuyé el tipo de tecnologia adoptado en los sectores mis modernos, pues implicaba una baja utilizacién de mano de obra. Sin embargo, como todo lo dicho no significé abiertamente una depresién, tampoco Megaron a producirse las con- secuencias que suelen atribuirsele. En otras palabras, si es verdad que las condiciones INTRODUCCION 7 econdmicas de los paises mas présperos del rea —por ejemplo, Argentina— apuntaban derechamente hacia el desarrollo hasta la mitad de la década de 1950, gserfa posible mantener la hipétesis de que faltaron las con- diciones institucionales y sociales que habrian de per- mitir a los hechos econémicos favorables expresarse en un movimiento capaz de garantizar una politica de de- sarrollo, o habia en realidad un error de_perspectiva que hacia creer posible un tipo de desarrollo que ecor némicarnente no lo era? En algunos paises, como Brasil, los acontecimientos Mevaban a suponer, principalmente en los afios 1950, que no eran infundadas las esperanzas en las posibili dades de un desarrollo autosuficiente. De hecho, el pro- ceso sustitutivo de importaciones alcanzé la fase de im- plantacién del sector de bienes de capital que, por sus caracteristicas —el conocido efecto multiplicador que eva consigo su dinamismo y la imposibilidad técnica de un retroceso en la industrializacién durante los pe- tiodos de crisis, que ¢s usual y mas fécil cuando s6lo se da una produccién de bienes de consumo— parecia implicar la instauracién de una etapa nueva y de natu- raleza irreversible de la industrializacién brasilefia. Los hechos, sin embargo, tampoco en este caso parecen con- firmar el optimismo inicial, pues al auge a que se lleg6 al dar cima al proceso de sustitucién de importaciones siguié, en los afios 1960, un periodo de estancamiento relativo en el cual contintia sumergida la economia bra silefiat De los tres paises que mis avanzaron industrialmente, apenas uno parece haber conseguido mantener durante mayor tiempo una tasa de crecimiento elevada. Tal es el caso de México, aunque debe reconocerse que 4. Véate en este sentido “Auge y declinacién del proceso de runivucion de importaciones en el Brasil", en. Boletin Eeo- nimico de América Latina, 1964, vol. , pp- 1-62. Sin embar- 40, las caracteriticas de la economia brasiea parecen indicar fhe se trata, desde el Angulo econémico, de un feniémeno toda- via enmarcado en una situacién “de desarrollo”,8 INTRODUCCION ‘su estructura econémica —sobre todo Ia diversidad de su sector exportador— constituye un elemento que lo di- ferencia de los otros paises de América Latina. También fen este caso, pese a todo, la fuerte desigualdad en la distribucién de los ingresos y Ia participacién creciente de capitales extranjeros en la economia, pueden ser con- siderados como factores que alteran las hipétesis pre- sentadas por los economistas en cuanto se refiere a condiciones para el desarrollo autosustentado. En una primera aproximacién queda, pues, la im- presién de que el esquema interpretative y las previ- siones que a la luz de factores puramente econémicos podian formularse al terminar los afios de 1940 no fueron suficientes para explicar el curso posterior de los acontecimientos. En efecto, el salto que parecia razo- nable esperar en el desarrollo de Argentina no se dio, ni se produjeron las transformaciones cualitativas de- seadas, Aunque las dificultades de la economfa brasi- lefia pudieron encontrar salida provisoria en el impulso desarrollista en Ia década de 1950, apoyado por el financiamiento externo a corto plazo, se, reabri6 una fase de retroceso y quiz de estancamiento, cuando ya se anunciaba ta superacién definitiva de los obstculos al desarrollo.® Finalmente, la economia mexicana, des- pués de las dificultades de un periodo de reajustes y transformaciones profundas, orientadas por una politica nacionalista, pareceria realizar sus posibilidades de ex- pansién en medida importante gracias a su integracién al mercado mundial, a través de la inversion externa de ca- pitales y de la diversificacién de su comercio exterior den- tro del cual desempefia un papel importante el turismo. A Ia luz de estos hechos puede generalizarse la suge+ rencia implicita en la pregunta sébre las causas de la insuficiencia dindmica de las economias nacionales que presentaban perspectivas tan favorables como Argen- tina. ¢Hasta qué punto el hecho mismo de Ia Revolucién 5. Celso Furtado, Desenvolvimento ¢ subdesenvolvimento. Rio de Janciro, Editora Fundo de Cultura, 1961. En especial el capitalo 5. | | mv TRODUCCION 9 mexicana, que rompié el equilibrio de las fuerzas so- Gales, no habré sido el factor fundamental del desarro- Ilo logrado posteriormente? zNo habrian sido los facto- res inscritos en la estructura social brasilefia, el juego de las fuerzas politicas y sociales que actuaron en la Gécada “desarrollista”, los responsables tanto del resul- tado favorable como de la pérdida de empuje posterior Gel proceso brasilefio de desarrollo? : ‘Sin embargo, sefialar el curso negativo seguido por Jos acontecimientos como indicador de la insuficiencia de las previsiones econémicas anteriores y deducir de abt la necesidad de remplazar las explicaciones econd- micas por interpretaciones sociolégicas seria una respues- ta superficial. En el plan econémico ha sido frecuente condicionar Ia posibilidad de desarrollo en América Latina a la continuacién de perspectivas favorables para Jos productos de exportacién; y han sido precisamente las condiciones favorables del comercio exterior las que perdieron empuje después del boom de Corea y fueron fustituidas por coyunturas netamente desfavorables, una de cuyas caracteristicas es el continuo deterioro en los rérminos de intercambio. Frente a esta situacién se planted como alternativa complementaria la redefini- cién de los términos de la cooperacién internacional, ya sea a través de programas directos de financiamiento exterior al sector piblico, ya sea a través de una politica de sustentacién de precios; tales soluciones no han lle- gado sin embargo a concretarse en forma satisfactoria para el desarrollo. ‘A estos hechos puede atribuirse en parte que el pro- exo de crecimiento econémico haya sufrido una pérdida de velocidad. La tasa de aumento del producto bruto alcanzé limites apenas suficientes para promover en algunos paises la reorganizacién del sistema econémico. Sin embargo no se han reorganizado en la direccién esperada el sistema social ni el sistema politico. De ahi que se haya pensado que aunque la “sociedad tradi- cional” haya transformado en buena medida su faz econémica, con todo, algunos de sus grupos no per-