De la capacidad y la competencia del Estado para la celebracién de contratos Arnaldo Mendoza Torres” Resumen Sélo las personas jurdicas piiblicas pueden celebrar el contrato administrativo; la xcapacidad» se predica del ente piblico,y en ejerciciode tal capacidad los organismos perlenecientes a dicho ente piiblico celebran los contratos en ejercicio de la competen- cia que la ley especialmente les asigna. Abstract Only the person with public legal status can celebrate an administrative contract, the capacity is proclamed of the public entity, and in the exercise of that capacity the organism which belong to that public entity celebrates the contracts in exercise of the capability that the law specially assignates. Una delas caracteristicas del contra- to administrativo es la intervenci6n del Estado como parte del mismo. En Colombia, como en la generali- dad de pafses que tienen una regla- mentacién especial paraeste tipo de contratos, tradicionalmente la legis- lacién’ se ocupa de la situacién del Estado como contratante, pero no haexistido legislaci6n especial para lasituacién del Estado contratista, y en la mayor parte de los casos Ja ley se tefiere a tales contratos como «aguellos que se celebran por obligacién legal» o «los que los particulares cele- bran en igualdad de condiciones», para ‘Abogado. Profesor deConiratos adminis- trativos de la Division de Ciencias Juridicas de la Universidad del Norte. Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: reglamentar los casos en que el Esta- do ejerce su actividad de contratista ya sea en virtud del ejercicio de un monopolio legal o cuando desarro- lla una actividad como competidor de otros particulares. En otras oca~ siones, se establecen reglamentacio- nes especiales, como es el caso del arrendamiento de espacios de tele- visin o de produccién y emision de sefal por los canales estatales, utili- zando ademas las disposiciones ge- nerales de la contratacién estatal, cuando ella resulta compatible con la modalidad contractual que se uti- liza. Aun cuando la Ley 80 parecia haberrotola tradicién de considerar al Estado sélo como contratante, alestablecer que sus normas se apli- cana cualquier clase de contrato en que intervenga una entidad de las sefialadasenella,noreglamentareal- mente la posicién del Estado como contratista (porlomenosen el caréc- ter de proveedor de bienes y servi- cios); sin embargo, el simple sefiala- miento anotado nos indica que en materia de principios generales de contratacién, por lo menos, la ley se aplica tantoa lasituacién del Estado como contratista como a aquella en que aparece como contratante, por cuanto en realidad lo que se regla- menta en forma exclusiva para el caracter de Estado contratante es el procedimiento de seleccién, ya que las demés reglas contractuales, rela- cionadas con su ejecucién, las res- ponsabilidades y acciones que de él se derivan, etc., son aplicables a ambos casos. De todas formas, la situaci6n mas comtin, y sometida a reglamentacién especial mds com- pleta, sigue siendo pues la del Esta- doensucaracter de contratantey no de ejecutor de obras o proveedor de bienes y servicios para los particula- Tes, aun cuando esta tltima situa- cién también es posible. Ahora bien, los procesos de seleccién objetiva y las demés condiciones corrientes de los tradicionalmente Ilamados con- tratos administrativos son mas pro- pios de quien ocupa la posicién de contratante, es decir, de quien se beneficia de los bienes y servicios, que de la posicién del contratista, que normalmente, cuando las cir- cunstancias facticas y juridicas se lo permiten, elige a su cocontratante de conformidad con sus particula~ res necesidades. Lacapacidad y la competencia para celebrar contratos Resulta ser una caracteristica espe- cial de los contratos administrati- vos, lade quea una de las partes que en él intervienen —el Estado— se le exige no sélo la capacidad?, que re- sulta necesaria para cualquiera de las partes que por regla general in- tervienen en la celebracién de un contrato, sino ademas la competen- cia? del funcionario y del organismo para celebrarlo. El funcionario y el ente ptiblico,ademésdeser capaces, han de ser competentes, por cuanto para la administracién publica la celebracién de un contrato, ademas del acuerdo de voluntades que pro- ICAPACIDAD. Dentro del campoestricta- ‘mente juridico, aptitud 0 idoneidad que se re- quiere para ejercer una profesién, oficio 0 em- pleo. Habilidad o potestad para contratar, dis- poner entre vivos 0 por testamento, suceder, casarse y realizar la generalidad de los actos juridicos,Lacapacidades.portanto.Jaaptitud seobrarvalidamente porsi mismo. Personali- dad y capacidad son ideas distintas: la primera indica la posibilidad de ser sujeto de derechos, lasegunda, de obrar vélidamente. Abolida hoy Ja muerte civil en todas las legislaciones ~aun- que ciertas persecuciones y torturas dictatoria- les ele asemejen por demés-,todo ser humano tiene personalidad juridica; en tanto que un porcentaje considerable carece de capacidad [por ser menor de edad y otrascircunstancias: 1a ‘enajenaciGn mental, la prodigalidad, la conde- naa ciertas penas, CABANELLAS, Guillermo. Ob. cit. Tomo If, p. 49. (Negrillas y subrayas fuera del texto). 2 COMPETENCIA. En sentido jurisdiccio- nal, incumbencia, atribuciones de un juez 0 tribunal; capacidad para conocer de un juicio 0 de una causa. CABANELLAS, Guillermo. Ob. cit. Tomo Il, p. 229. 2 Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: 1-11, 1997duce efectos juridicos entre las par- tes, constituye una actuacién admi- nistrativa, que incluso algunos con- sideran como un acto administrati- vo bilateral de cardcter complejo? Quienesintervienenenel contra- to administrativo, como quienes i tervienen en cualquier clase de con- trato, han de ser capaces, es decir, han de tener aptitud para adquirir derechos y poderlos ejercer por si mismos, segtin sefialan Alessandri y Somarriva. Segiin los mismos au- tores, la capacidad puede ser de goce oadquisitiva y de ejercicio: Lacapacidad de goce oadquisitivaes la aptitud de una persona para adguirir derechos, para ser titular de ellos, para poder ser sujeto de derecho, La persona que carece de esta capacidad no puede ailquirir elo ios derechos a que se refiere el Cédigo ni por si misma ni por medio de representantes. La capacidad de ejercicio es la apti- tud legal de una persona para poder ejercer personalmente, por si misma, los derechos que le competen. No dice rela- cién con la aptitud para incorporar de- rechos al patrimonto, atiende ala mane- ra de hacer baler los derechos. La perso- na privada de la capacidad de ejercicio puede ser titular de derechos, incorpo- rarlos a su patrimonio y obtener todos los beneficios pecuniarios que sean sus- ceptibles de producir, pero para hacerios valer requiere el ministerio de otra per- sone. 8:VER: MARIENHOFE, Miguel. Tratadode cho Administration. Tomo I. * ALESSANDRI RODRIGUEZ, Arturo y D: Seguin los autores citados, la ca- pacidad de goce supone la capaci- dad de ejercicio, pero la existencia dela capacidad deejercicionosupo- nelade goce. Asimismo,elconcepto de «personalidad» se confunde con elde«capacidad de goce», por cuan- to en eso consiste ser persona, en tener tal capacidadS. Enese ordende ideas, solo las personas tienen capa- cidad y, en consecuencia, s6lo ellas pueden obligarse. Ahora bien, como el contrato constituye una de las fuentes de las obligaciones, es nece- sario concluir que sélo las personas pueden celebrar contratos. Al contrario de la «capacidad», que se presume, a menos que la ley expresamente sefiale lo contrario, la «competencia» resulta excepcional, en cuanto que gozan de ella sdlo las personas u organismos estatales a quienes la ley expresamente la atri- buye. Aun cuando Ja competencia también resulta ser una prerrogati- va de las personasnaturales ojuridi- cas, enel derecho ptiblico es posible ejercerla mediante los fenémenos de SOMARRIVA UNDURRAGA, Manuel. Dere- cho Civil. Contratos. Tomo I. Santiago de Chile, Imptenta Universal, 1988, p. 176-177. 5 La capacidad es una cuestion juridica que gravita en torno de los sujetos de derechos, aun ‘cuando la eptitud para obligarse con otros fue una ‘cuatidad gue no siempre viajé paralela con la nocién de person, como se ha acotado, y estuvo restringida en sus inicios, a tal punto que llegé a distinguirse entre a capacidad natura, de derecho, de goce, y la capacidad de obrar 0 de ejercicio y negocial». MONTOYA MEDINA, Luis Eduardo. «La personeria de los entes estatales en la ley de contratacion estatal». En revista PENSAMIEN- TO JURIDICO. Universidad Nacional de Co- Jombia. No. 1-1994, p. 108 Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: 1-11, 1997 3la descentralizacion, la desconcen- tracién ola delegacién, y asfes posi- ble que organismos que no tienen personerfa juridica propia ejerzan (a través de sus agentes), por razén de la delegacién o la desconcentracién, competencias atribuidas por laley a una persona juridica de derecho ptblico, principalmente el Estado. Siempre, en tales casos, se ejerce la competencia por el funcionario, cuando ésta se ha radicado en el organismo del que forma parte. El Estadoes una persona juridica de derecho ptiblico®, y en tal sentido goza de las prerrogativas quesepre- dican de tales personas y,asimismo, los distintos organismos descentra- lizados aparecen también en el 4m- bito del derecho ptiblico como entes personalizados, en contraposicién con los érganos estatales, que for- man parte de la persona juridica estatal. De esta manera, los contra- tos estatales los celebran, primero el Estado, a través de aquellas perso- nas a quienes la ley ha otorgado su representacién, o mediante el fend- meno de la delegacién, que lleva implicito el apoderamiento o la re- presentacién, y las demas personas juridicas de derecho piiblico, tales como los establecimientos piiblicos, 6 « fu} el concepto de Estado puede acometerse partir deenfoques juridico-formaleso sociolégicos; tanto como se firme o no su personalidad, el Estado resulta una produccin de la razin juridica y se subsume en el émbito normativo institucional. Sele concibe como ordenamiento juridico,comoestructu- ra politica o como ordenamiento juridico politico». MONTOYA MEDINA, Luis Eduardo, Ob. cit. 4 Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: las empresas industriales y comer- ciales del Estado, las sociedades de economia mixta y los entes territo- riales dotados porla ley de persone- ria juridica. EnlaLey80de1993aparececomo una situacién aparentemente nueva Ja posibilidad de que el Estado cele- bre contratos con base en la compe- tencia de los organismos y de los funcionarios, sin tener en cuenta la capacidad, por lo menos desde el punto de vista del derecho civil, que mira la capacidad como un atributo dela personalidad. (De acuerdo con lo expresado por Cabanellas y Ales- sandri y Somarriva, seguin la cita mencionada antes, no todas las per- sonas son capaces, pero sdlo ellas pueden serlo). Asi aparece en la ley la posibilidad de que un ministro, por ejemplo, celebre contratos a nombre del propio ministerio del que es titular y no a nombre de la Nacién, esto es, que organismos del sector central, sin personerfa juridi- ca distinta de la del propio Estado (o sea que son simplemente 6rganos del Estado), celebren los contratos «en su propio nombre», y no en repre- sentacin de la Nacién 0 como dele- gatarios del presidente, quien os- tenta la representacion legal de la misma. E] literal a) del numeral 1o. del articulo 20. sefiala como «entida- desestatales» y «paralos solos efectos de esta ley», alos ministerios, los depar- tamentos administrativos, las suy intendencias, las unidades admit trativas especiales y, «en general, los organismos del Estado a los que Ia leyotorgue capacidad para celebrar contra~ tos». Deciamos antes que la capacidad se consideraba unatributo dela per- sonalidad, para significar que s6lo las personas (naturales 0 juridicas) pueden ser consideradas capaces, aun cuando no todas las personas lo son; sinembargo, la ley, enel articu- lo comentado, otorga «capacidad de contratacién» a organizaciones esta- tales que carecen de personerfajurt- dica, tales como los ministerios. Elarticulo 11, por su parte, sefia~ la que «tienen competencia para cele- brar contratos a nombre de la enti- dad respectiva: a) Los ministros del despacho, los directores de departamen- to administrativo, los superintenden- tes, los jefes de unidades administrati- vas especiales...» Sin embargo, nin- guna de tales entidades posee personeria juridica. Si examinamos la anterior disposicién, en concor- dancia con el numeral to. del articu- Jo20.antesnombrado, encontramos, por una parte, que los ministros pueden celebrar contratos, y que también pueden hacerlo «en general, Ios organismos del Estado a los que la ley otorgue capacidad para celebrar contratos», segtin reza la frase final del literal b) del mismo numeral, Por otra parte, seguin el articulo 11, tales contratos no se celebran en nombre de la Nacién, sino de ja en- tidad respectiva, es decir, a nombre del propio ministerio u organismo estatal sefialado por la ley, conosin personeria juridica propia. Clara- mente, pues, el otorgamiento de «ca- pacidad» para celebrar contratos a quienes no tienen personeria juridi- ca constituye una figura nueva, que podriamos denominar «capacidad contractual», lacualnoes unatributo de la personalidad. Los autores Maria Cristina Hor- miga, Carlos I. Mosquera y Antonio Luna sostienen que: «En materia de contratacion, puede decirse que la com- petenciaes la aptitud legal que se le atribuye a una persona para cele- brar contratos a nombre de un ente estatal. Si la aptitud legal se refiere a una persona se denomina competen- cia, mientras que si se predica de una persona (natural o juridica) particular, se denomina capacidad»?. Y luego expresan: «La capacidad referida a las entidades priblicas se denomina compe- tencia, y a ella se hizo mencién en el punto 5.4. anterior, como la aptitud legal para obrar en derecho. En relacion con el tema de la contratacién del Esta- do, lacompetenciaes la aptitud legal que se confiere a una persona para celebrar contratos y obligarse a nombre de la entidad estatal»8, Dela misma mane- ra, Miguel Medina Montoya anota que «enel émbito del derecho piiblico es mis corriente hablar de «competencia» en lugar de capacidad. La competencia se construye en razén de la materia, del lugar y del tiempo y debe confluir para 7 HORMIGA C., Maria Cristina, MOS- QUERA U,, Carlos Ignacio y LUNA URREA, Antonio. Nuevo Estatuto de Contratacién Estatal. Bogot4, Ediciones Doctrina y Ley, 19%, p. 56. ‘8 HORMIGA, MOSQUERA y LUNA ‘URREA. Ob. cit, p. 59. Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: 1-11, 1997 5que, en ejercicio de la misma, pueda ofilidamente comprometerse respectode los actos o contratos a los que la compe- tencia autoriza y si no lo atiende de modo consiguiente vicia su proceder la validez de sus actos». Al contrario de lo expresado por losautoresanteriores, vemos la com- petencia en materia contractual no solamente como la posibilidad de celebrar contratos, sino como el m- bito en el'cual cada agencia del Esta- do debe cumplir sus propios fines (los que la ley y/o el reglamento les han asignado), y en tal sentido la competencia obedece a la division de funciones de los distintos 6rga- nos del Estado. Asi, por ejemplo, el contrato que hipotéticamente cele- brase el Consejo Superior de la Judi- catura para adecuar las pistas de un aeropuerto resultaria anulable, no por falta de capacidad de quien lo suscriba (que puede tenerlaencuan- to representante legal de la persona juridica contratante, e incluso pue- de tener competencia general para celebrar contratos a nombre de la entidad), sino por falta de compe- tencia respecto del objeto del con- trato, que se refiere al cumplimiento de fines esencialmente distintos de aquellos que la Constitucién ylaley Ie han otorgado a ese organismo. Por otra parte, tampoco comparti- mos el criterio segiin el cual la com- petencia es simplemente una deno- minaci6n dela aptitud paracelebrar 9 MEDINA MONTOYA, Luis Eduardo. Ob. cit,, p. 109. / contratos, que cambia de nombre a capacidad cuandose refierea perso- nas naturales o juridicas de cardcter privado. Por el contrario, tanto la capacidad como la competencia son indispensables en el derecho publi- coparacontraerlas obligaciones que se derivan de un contrato, por cuan- to la competencia y la capacidad la requerirén, en el sector ptiblico, tan- to el organismo como la persona natural;el primero, ensucaracterde persona jurfdica con una serie de atribuciones asignadas por la ley para cumplir con su objeto, y la se- gunda, en cuanto la ley 0 el regla- mento le hayan atribuido la funcién de representar al organismo ole hu- biese asignado la facultad especial de celebrar los contratos a nombre del organismo. La competencia obe- dece entonces al criterio de especia- lizaci6n, y en tal sentido resulta ob- vio que la competencia limita la ca- pacidad de los entes ptiblicos, en cuanto que ellos s6lo pueden hacer uso de su capacidad en aquellos as- pectos en que posean competencia. Pero tal circunstancia no puede lle- var a la conclusién de que compe- tencia es la capacidad. de los entes piiblicos, pues ellos estén dotados tanto de capacidad como de compe- tencia y la ausencia de una u otra atribucién produce efectos juridicos esencialmente distintos. Ahorabien, sicomo seafirma, la ley simplemen- te dota de competencia contractual a entes que carecen de capacidad, ello simplemente resulta ser contra- dictorio del principio general enun- ciado por la misma ley de contratos, 6 Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: 1-11, 1997enel sentido de que el contrato esta- tal es el mismo contrato que encon- tramos en las disposiciones de ios Cédigos Civil y de Comercio, con as variaciones especiales que le in- troduce la cizcunstancia de que una de las partes del contrato sea el Esta- do, pues la modificacién aludida no corresponde a ninguna caracteristi- ca especial de los entes estatales. Para los efectos practicos decum- plimiento de las obligaciones que emanan directao indirectamentedel contrato, no creemos que la situa- cién que hemos comentado antes produzca situaciones juridicas nue- vas,en cuanto que la accién contrac- tual estard dirigida en contra de la Nacién, aun cuando el contratante sea el ministro, y haya celebrado et contratoanombredel ministerio que desempefia. ¥ en cuanto a las accio- nes de terceros por ocasién de un contrato (responsabilidad extracon- tractual), también estaran dirigidas encontra de la persona juridica y no de la entidad que contrata. Es posi- ble que la ley haya querido omitir los tramites de delegacién odeauto- rizacién para contratar, peroconello ignoré los conceptos de centraliza- ciény descentralizacién al descono- cer que algunas organizaciones del Estado carecen de personeria juridi- cay no tienen, en consectencia, po- sibilidad de obligar por sf mismas al Estado. Se ha dicho que con ello no se ha creado una figura nueva, y es cierto, los tales contratos celebrados por los ministros «a nombre de la entidad que representan» se siguen celebrando a nombre del Estado. La Sala Plena de la Corte Consti- tucional se ha pronunciado sobre el tema, sefialando lo siguiente: «Es claro que si la Naci6n, los depar- tamentos, municipios y distritos, son personas juridicas y las entidades es- tatales a que se refiere la ley 80 no lo son, por fuerza los contratos que estas iiltimas celebren corresponden ala Na- cién, a los departamentos, 0 a los muni- cipios. Laactuacién del funcionariocom- petente,a nombre de la correspondiente entidad estatal, vincula a la Naci6n, al departamento o al municipio como per- sona juridica. Al fin y al cabo, todos los efectos del contrato se cumplirdn en relacién con la respectiva persona juri- dica; ella adquirird o enajenaré los bie- nes, si-de ello se trata; si se contraen obligaciones econémicas, se pagard con cargo a su presupuesto, etc. Por loanterior no hay dudadequeno es menester elaborar teorias complejas sobre personalidades juridicas incom- pletas, existentes sélo para contratar. En traténdose de la Nacién, verbigra- cia, esta es una sola: la ley 80 se limita a seflalar, en diferentes campos y mate- rias, qué entidades estatales tienen ca- pacidad para contratar y cual funciona- rio obra a nombre de tales entidades. Convene aclarar que lo expuesto es la regia general. Y que lo que se afirma es sin perjuicio de lo dispuesto en el articulo 50 de la Ley 80, que establece: «ART. 50. Dela responsabilidad de las entidades estatales. Las entidades responderin por las actuaciones, abs- Revista de derecho, Universidad del Norte, 7:1-11, 1997 7tenciones, hechos y omisiones antijurt- dicas que les sean imputables y que causen perjuicio a sus contratistas, En tales casos debertin indemnizar la dis- minucién patrimonial que se ocasione, laprolongacién de la misma y la ganan- cia o provecho dejados de percibir por el contratista», A las claras se observa que esta nor- ma obedecea dos finalidades: la primera, proteger los derechos de quienes contra- tan con a entidad estatal; In segunda, determinar que, en principio y para los efectos fiscales y presupuestales, la res- ponsabilidad que se deduzca a tales en- tidades, se refleja en primer lugar en su patrimonio, si se trata de personas juri- dicas, 0 en los recursos que le estan especialmente asignados. Finalmente es necesario seftalar que el legislador fue consciente de la modifi- caci6n que estaba introduciendo en rela- cién con la competencia de algunos en- tes que, sin estar dotados de personeria juridica, podrian contratar directamen- te. Asi Ia exposicién de motivos de la referida ley expres6: «El proyecto respecto de la compe- tencia para contratar, alude a entidades estatales que serdn identificadas con la nocién de personalidad juridica. Lo an- terior significa que al referirse a la com- petencia y por tanto a los sujetos del contrato, no se hable solamente de per- sonas como ocurria en el pasado, sino por lo que hace al sector oficial de la contrataci6n, a la parte piiblica del con- trato, al extremo piblico del contrato, hablamos de entidades piblicas y al ha- blar de entidades piiblicas no es necesa- rio que ellas tengan personeria juridi- ca». (Gaceta del Congreso, No. 75, de septiembre 23 de 1992, p. 16)»10, En nuestro sentir, la H. Corte Constitucional omitié estudiar el problema en su verdadero sentido: es decir, si era ononecesario que las entidades ptiblicas carentes de personerfa juridica celebrasen con- tratos en su propio nombre en lugar de hacerlo a nombre de la persona juridica a la que pertenecen, por cuanto el problema no esta resuelto con la sentencia comentada, sino simplemente en el sentido que ha- biamos sefalado antes: o sea que no se produce efecto practico alguno, pues siempre responde la persona juridica de la que forma parte el ente puiblico contratante, y las obligacio- nes que se deriven del contratoafec- tarénsu presupuesto. Asi mismo, la referencia presupuestal que hace la sentencia es también innecesaria, pues olvid6 seftalar que, en cual- quier caso, el presupuesto de la na- cin, el departamento o el munici- pio es también tinico. Por lo demas, la sentencia resulta contradictoria en cuanto critica a quienes han ha- blado de una «teoria compleja sobre personas juridicas incompleta», pues ella no es producto de la mente de quienes han comentado la norma, sino de quienes elaboraron la expo- sicién de motivos, segtin la cita que hace la misma Corte. De otra parte, jareferencia al articulo 50 como nor- 10 REVISTA JURISPRUDENCIA Y DOC- TRINA. LEGIS. Tomo XXIIL No. 274. Octubre de 1994, p. 1321. Sentencia C-374 de agosto 25 de 1994, Magistrado Ponente: Dr. Jorge Arango Mejfa. Corte Constitucional. Sala Plena. 8 Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: 1-11, 1997ma excepcionai también contradice el sentido de la sentencia, pues por una parte nos sefiala que evidente- mente no hay competenciasin capa- cidad en materia contractual, pero luego dice que eso es sdlo una regla general cuya excepcién est consa- grada en el articulo 50 mencionado, ‘0 sea qué aun cuando por regla ge- neral no hay competencia sin capa- cidad, en el caso del articulo 50 sila hay. Afortunadamente, repito, ia discusi6n es simplemente académi- ca y no tiene efectos prdcticos en cuanto a la responsabilidad patri- monial y al. cumplimiento de las obligaciones, pues comobien dice la Corte—y enellosiestamosdeacuer- do— «en traténdose de la Nacién, ver- bigracia, estaes una sola, Ahora bien, aun cuando resulta evidente que en este tera la ley 80 de 1993 sdlo desa- rrollé el concepto que ya viene ex- presado en as normas orgdnicas del presupuesto, queconsagran una dis- tincién de las entidades ptiblicas en cuanto se refiere a los recursos asig- nados especificamente a cada una de ellas, ello no quiere decir, en ma- nera alguna, que se hubiese otorga~ do capacidad a quienes carecen de personerfa, pues las normas presu- puestales sélo hacen relacién a un ordenamiento de fondos en cabeza de los organismos del Estado, sin que ello pretenda crear figuras nue- vas, ni siquiera de cardcter fiscal. Lo que se ha tratado, en sintesis, es de desarrollarel principiosegtinel cual la asignacién de una partida presu- puestal para que su utilizacién co- rresponda a uno de los organismos del Estado sin personeria juridica, implica en si mismo la posibilidad de celebrar los contratos que resul- ten necesarios para materializar el gasto, y en ese orden de ideas, lo que verdaderamente ocurre es que cada uno de los organismos que poseen autonomia presupuestal sin personeria juridica utilizan la personeria juridica del Estado para hacer uso de la autonomia presu- puestal, o sea que contratan con su propio presupuesto, pero con base en que el Estado es una persona de derecho ptiblico de la cual hacen parte todossus 6rganos;ademés que en cuanto a las responsabilidades que se originan en el contrato, ope- raré una suerte de especializacion presupuestal, en cuanto que los fon- dos necesarios para atender tales obligaciones correspondera al asig- nado a la entidad, sea ésta 0 no per- sona juridica. Y es éste el alcance preciso del artfculo 110 del Decreto 111 de 1996, mediante el cualsecom- pilanla Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, que con- formanel Estatuto Organico del Pre- supuesto, cuando dispone: «Los 6r- ganos que son una seccién en el Presu- puesto general de la Naci6n, tendrdn la capacidad de contratar y compr meter a nombre de la persona juridi cade la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva seccién, lo que constituye la autonorsia presu- puestal aque se refieren la Constitucién Politica y la Ley. Estas facultades esta- ran en cabeza del jefe de cada organo, quien podré delegarlas en los funciona- Revista de derecho, Universidad del Norte, 7:1-11, 1997 9rios del nivel directivo o quien haga sus ‘veces, y serdnejercidasteniendoen cuen- ta las normas consagradas en el Estatu- to General de Contratacién de la Admi- nistracin Piiblica y en las disposicio- nes legales vigentes».(Las negrillas no son del texto). Puede, pues, concluirse que s6lo las personas juridicas puiblicas (en- tre ellas el Estado) pueden celebrar el contrato administrativo, y que la distincién que hace la ley sdlo abodece, ademés de la raz6n de or- den fiscal sefialada y aclarada con suficiencia por el decreto 111, a la circunstancia de que la capacidad se predica del ente ptiblico, y que en ejercicio de tal capacidad los orga- nismos pertenecientes a dicho ente ptblico celebran los contratos en ejercicio de la competencia que la ley especialmente les asigna. Sobreel tema, podriasélosubsis- tir la preocupacién relacionada con la responsabilidad patrimonial de las entidades piiblicas, pues si bien quien responde es el ente priblico dotado de personeria, no debe olvi- darse que, segtin la Corte, la finali- dad de la normaes la de «determinar que, en principio y para los efectos fisca- les y presupuestales, la responsabilidad que se deduzca a tales entidades, se refleja en primer lugar en su patrimo- rio, sise trata de personas uridicas, oen los recursos que le estén especialmente asignados». O dicho de otra manera, quelos presupuestos delas «entida- des ptiblicas», aun cuando no ten- gan personeria juridica, serén los 10 Revista de derecho, Universidad del Norte, 7: tinicos afectados en materia contrac- tual (en primer lugar), y en ese or- den de ideas, sienel presupuestode lapersonajuridicaexisten, por ejem- plo, sumas globales destinadas al pago de indemnizaciones o intere- ses, tales sumas no podrian ser to- madas para atender obligaciones particulares de las entidades publi- cas, aun existiendo en el presupues- tode las personas juridicas a las que pertenezcan. Aun cuando laconclu- sién obvia que se desprende de la propia interpretacién de la Corte obedece simplemente a un princi- pio de ordenamiento presupuestal, pues la responsabilidad fiscal se re- fleja sdlo, en primer lugar, en su propio presupuesto, de todas for- masse avanza enel desarrollo de un peligroso criterio que estd determi- nando la insolvencia del Estado, pues a ello se une la inembargabi- lidad de las rentas incorporadas en el presupuesto general dela Nacion, asi comolosbienes y derechos delos 6rganos que lo conforman,"' consa- grada también expresamente en las disposiciones generales de cardcter presupuestal, ademés de las dispo- siciones del Cédigo de Procedimien- to Civil, con las cuales se ha creado una suerte de titulos valores espe- ciales, que producen algunas enti- dades piblicas, carentes de una ver- dadera accién ejecutiva, o por lo menos de las medidas cautelares, que han sido siempre las que garan- tizan la efectividad del proceso eje- 11 Decreto 11 de 19%. Articulo 19. Inem- bargabilidad. 11, 1997cutivo, asi como las nuevas inter- pretaciones de los tribunales con- tenciosos que omiten la posibilidad de medidas previas en los procesos ejecutivos emanados de contratos y las remiten a la jurisdiccién ordina- ria, olas que privan de méritoejecu- tivo a las facturas contractuales que tengan retrasos inferioresa 180dias, Revista de derecho, Universidad del Norte, en evidente confusion entre la posi- bilidad deejecutarlassentencias pro- feridas contra entes ptiblicos y la ejecucién por obligaciones prove- nientes de contratos estatales, en las cuales ha de estarse a lo pactado en el contrato para efectos de determi- nar la mora. 1, 1997 un