DE ASENTAMIENTOS INFORMALES A LA REGULACIÓN: GESTIÓN DE

PROYECTOS PARA LA URBANIZACIÓN EN AMÉRICA LATINA

José Mario Moreno Petro

Valeria Paola Puerta Prada

8 de abril de 2021

Universidad del Norte

Departamento de Economía

Economía Regional Y Urbana

 De asentamientos informales a la regulación: gestión de proyectos para la

urbanización en América latina

El criterio de asentamiento informal no está rotundamente definido, ya que no hay

un consenso claro que los caracterice, lo que constituye, en palabras de Fernandes, E.

(2011) un problema tanto de medición como definición, para efectos de este documento se

considerara un asentamiento informal el definido por Dowall (2007), aquel asentamiento

que cumpla por lo menos una de las siguientes características: 1. Falta de documentación

que certifique la propiedad de la tierra, 2. Carencia de infraestructura urbana o servicios

públicos, 3. Viviendas que incumplan las regulaciones establecidas por la autoridad

encargada de la urbanización.

Estos asentamientos constituyen un gran porcentaje de las viviendas

latinoamericanas, según TECHO (2021) dos de cada cuatro habitantes de zonas urbanas,

vive en un tugurio, villa, favela o campamento, en situación de pobreza, lo que hace que la

regularización y prevención de asentamientos urbanos se convierta en un proyecto

relevante para lograr el desarrollo urbanístico y social de los países latinos, los

asentamientos informales no solo constituyen un problema a nivel urbanístico, estos

también son un riesgo ambiental, un foco del clientelismo político, sufren de abandono por

parte de la autoridad y estigmatización social, lo que se evidencia en la vulnerabilidad de

los habitantes informales a trata de personas y demás actividades ilícitas, así como la

represión violenta por parte de la policía a fin de lograr el desalojo de las zonas ocupadas

de manera informal.

Lo anterior genera ciudades con una urbanización desordenada y por ende

ineficiente, lo que ocasiona que la gestión de proyectos urbanísticos sea relevante, la

necesidad de estos proyectos no es nada nuevo para los gobernantes de los países latinos, de

hecho en la mayoría de países se llevan a cabo políticas urbanísticas, sin embargo, la

experiencia demuestra que no han sido muy exitosos, este ensayo recoge las experiencias

de algunos países latinos y propone recomendaciones para mejorar la gestión de proyectos

urbanísticos a fin de que sean sustentables, eficaces, eficientes y relevantes.

Los planeadores urbanos se ven de cara a un gran reto ¿Cómo gestionar proyectos

sustentables, eficaces y eficientes?, ¿cómo lograr que los planes de ordenamiento territorial

que beneficien a los habitantes informales no vayan en detrimento de los intereses del resto

de la sociedad y los incentivos no impulsen a la creación de más asentamientos informales?

El caso Argentino, como muchos otros casos latinoamericanos, da muestra de la

necesidad de proyectos de desarrollo urbanísticos dirigidos a la regulación de los

asentamientos informales para lograr un mayor desarrollo económico, Argentina a pesar de

tener un gran crecimiento económico en el periodo 2002 – 2012, demostró una carencia

importante en políticas públicas para crear espacios habitables para personas de bajos

recursos y habitantes informales, lo cual resulta paradójico dado que para dicho periodo

aumento la oferta inmobiliaria en el área metropolita de Buenos Aires, la ciudad capital,

Baer, L., & Kauw, M. (2016) proponen una explicación a esta paradójica situación

mediante la persistencia de ciertas medidas urbanísticas, la poca regulación del mercado

inmobiliario, ausencia de políticas de gestión del suelo urbano, factores macroeconómicos

y la cultura de consumo de los argentinos.

Argentina, según Baer, L., & Kauw, M. (2016) atravesó un periodo de

gentrificación durante el periodo 2002 – 2012 en el cual los precios del suelo de los barrios

del norte y los del sur tendían a la convergencia, generando que el acceso a vivienda por
parte de las familias de escasos recursos sea cada vez más difícil, adicionalmente, el acceso

a créditos hipotecarios era restringido, lo que dificulto la tenencia de vivienda propia, de

modo que existe una gran oferta de vivienda, pero no existe una demanda que logre

ocuparlas dado los altos precios.

Por otro lado, un análisis realizado por Carazo, C. (2011) sobre el caso colombiano,

más exactamente en la ciudad de Cartagena, muestra una relación entre la normativa

estricta de regulación del sector, el precio de las viviendas y la presencia de asentamientos

informales, el autor toma como normas urbanísticas principales los límites al crecimiento,

las reglamentaciones de zona construida con respecto al lote y la zonificación, que se

refiere al uso e intervención que se le dará al suelo urbano, el autor menciona dos formas

en las cuales el suelo puede ser distribuido: hipótesis liberal e hipótesis regulacionista, la

primera consiste en dejar la labor de planeador urbanístico al mercado, la cual Carazo, C.

(2011) califica de ineficiente, y la segunda se refiere a la intervención de un planeador

urbanístico como los gobiernos centrales o municipales.

Carazo, C. (2011) en su análisis, bajo la idea de una ciudad monocéntrica, afirma

que aquellas zonas de conservación histórica tienen precios mayores a las demás zonas, ya

que esta tiene más regulaciones, y bajo el análisis de una ciudad dual el autor plantea que

“mayor reglamentación lleva a un mayor precio de viviendas formales, lo que llevaría a

mayor participación de viviendas informales, y así es cada vez menor el segmento de

viviendas que quedan bajo la norma.” (p. 185), sin embargo, después de un análisis

econométrico los resultados sugieren que, si hay una relación positiva entre la

reglamentación y los precios del suelo y a medida que se relaja la norma los precios
disminuyen, no obstante, a mayores niveles de precios formales la informalidad tiende a

disminuir en el sector, sin tener efectos significativos en los sectores aledaños.

Fernandes, E. (2011) indica que para gestionar proyectos funcionales es necesario

que estos tengan un seguimiento continuo, sean realizados basados en las necesidades de

cada sector, se genere un sistema de titulación adecuado, su financiamiento sea

autosostenible, sea inclusivo y se mantenga en constante estudio a fin de prevenir nuevos

asentamientos informales. Según este autor los proyectos realizados en Latinoamérica en

pocas ocasiones cuentan con una previa evaluación de las necesidades del sector, así como

tampoco cuentan con registros de los resultados cuantitativos y aquellos que presentan estos

resultados muestran efectos por debajo de los esperados en los cuales no se logra cubrir a

toda la población presupuestada y con costos mayores a los iniciales, adicionalmente, la

titulación no está claramente definida, da lugar a brechas de género o es de difícil acceso

dadas las trabas administrativas y legales que implica para personas con poco estudio.

Uno de los mayores problemas que se afrontar dada la informalidad del suelo es la

reubicación y prestación de servicios adecuadas para las personas vulnerables en esta

situación, debido a que en la mayoría de los casos estás personas no tienen acceso a

abogados, alfabetismo, información, educación y conexiones. No se puede ignorar esta

problemática y mucho menos desalojar a las personas que habitan el suelo de manera

informal pasando por alto los derechos que tienen como ciudadanos, de modo que el

desafío es la construcción de planes de ordenamiento territorial que incluyan a todas las

personas, evitando ser incentivos a la apropiación del suelo de manera ilegitima.

La falta de títulos de suelo deja en un estado de gran vulnerabilidad a los residentes

informales, ya que no permite que tengan un domicilio oficial, generando que sus derechos
básicos como ciudadanos sean vulnerados, siendo excluidos del desarrollo urbanístico

como los servicios públicos, la infraestructura, los espacios públicos y los servicios de

seguridad por parte de la policía, bomberos y autoridades públicas.

Es por ello por lo que el plan de acción se debe dividir en prevención y regulación,

la regulación debe basarse en el reconocimiento legal de la posesión del suelo, la inclusión

social y económica, la superación de estigmas, provisión de servicios públicos, eliminación

de barrera a créditos, pago de impuestos justo, reforzar la participación popular y acceso al

sistema judicial, creación de políticas que fortalezcan un sistema de precios justos del suelo

y compensación y mitigación de desigualdades históricas, fomentar el pago de impuestos a

fin de lograr proyectos autosostenibles. Es de gran importancia tener en cuenta factores

ambientales y la generación de oportunidades de empleo a fin de lograr un desarrollo

integral.

La regulación sobre el uso del suelo, las políticas de vivienda y los distintos

modelos según los cuales se tienen en cuenta las gestiones urbanas tienen un gran impacto

en la mayoría de los sectores de la economía. El estado, agente responsable de la

implementación de estas políticas, posee una gran responsabilidad en cuanto a las

problemáticas urbanas y relacionadas con la gestión del uso del suelo y las políticas de

vivienda.

Existen factores que son de gran relevancia a la hora de elegir la política de vivienda

y la gestión del suelo adecuada. Dentro de estos se pueden encontrar: el precio del suelo, la

informalidad poblacional, los costos sociales, políticos, ambientales y económicos y

factores relacionados con la demografía de un territorio. El éxito y la eficacia de la

implementación de una política de vivienda depende en gran medida de la evolución de

dichos factores. Por ende, es de gran importancia que el estado elija de manera correcta el

modelo de la política de vivienda y se base en la evolución y características de los factores

que determinan el éxito y la eficacia de una política de vivienda y gestión de suelos

adecuada.

Además, Calderón (2019) afirma que la inmigración también es un factor para tener

en cuenta en el desarrollo de las políticas de gestión del suelo. Esto, ya que en la década de

los 50s Corea, Colombia y Perú atravesaron por un proceso de urbanización, el cual

condujo a una inmigración a las ciudades de la población rural que provocó asentamientos

precarios. Es decir, las urbanizaciones de territorios pueden traer consigo problemáticas que

quizás no se hayan tenido en cuenta en políticas relacionadas con el uso del suelo, lo que

puede tener un grave impacto en la eficacia de estas.

Por otra parte, es importante resaltar que las articulaciones del estado con el sector

privado en el proceso de desarrollo de políticas de vivienda y de suelos también es de gran

relevancia. Si bien Bourdieu (2002) señala que el estado construye doblemente el mercado

de la vivienda, (oferta y demanda) mediante procesos legales y administrativos, el sector

privado también toma un papel importante en el desarrollo del mercado de vivienda. Un

ejemplo de esto puede ser el tenido en cuenta por Calderón (2019), en donde este analiza

los instrumentos tenidos en cuenta para la política de vivienda en Colombia. Precisamente

uno de los instrumentos tenidos en cuenta son las intervenciones directas de las autoridades

públicas o las asociaciones con actores privados o comunitarios para el desarrollo de las

políticas de vivienda.

Específicamente en Colombia, la regulación sobre el uso del suelo y la

implementación de políticas de vivienda no han tenido los resultados esperados sobre

diferentes factores. Primeramente, hay que tener en cuenta que en el país se combinan

mecanismos de subsidio con gestión del suelo entre instituciones públicas y privadas. Un

ejemplo de la mala implementación de políticas de vivienda y gestión del suelo en el país es

el que señala Calderón (2019), el cual afirma que la política de vivienda no ha

contrarrestado la informalidad urbana presente en el país. Esto, dado que del total de

viviendas producidas en Colombia entre 1993 y 2005, casi un 70% fueron aportadas por el

sector informal.

Adicionalmente, y referente al tema de los distintos modelos de política de vivienda

y gestión de los suelos que se pueden usar, tenemos el caso de Perú. En Perú el modelo

predominante que se aplicó fue el de libre mercado. Es decir, el mercado de la vivienda y el

suelo no era regulado por una institución pública. Esto ocasiona que factores como el

precio de la vivienda y su producción sean determinados netamente por las leyes de la

oferta y la demanda. Según Calderón (2019) la política de provisión y gestión de la tierra

urbana en Perú (determinada por el mercado) aumentó la oferta de vivienda, redujo los

precios de las viviendas y promovió el crecimiento vertical urbano (todo esto en un

panorama de corto plazo). Sin embargo, en el largo plazo contribuyó al aumento de los

precios y aquellos individuos de menores ingresos se beneficiaron poco de la inversión y

las políticas.

A su vez, estrictas regulaciones en el uso del suelo y en las políticas de vivienda

también puedan tener un efecto negativo no esperado en la eficacia de las políticas

implementadas. Esto se debe principalmente gracias al incumplimiento de las regulaciones

del uso del suelo por parte de los individuos de un territorio, ya que consideran las

regulaciones muy estrictas. Un ejemplo de esto puede ser el caso de Argentina, en donde
Monkkonen y Roconi (2013) afirman que un gran número de factores pueden explicar el

problema de acceso a vivienda que enfrentan las familias de bajos ingresos en Argentina.

Precisamente uno de los factores que puede explicar el bajo acceso de vivienda por parte de

las familias de bajos ingresos es el hecho de según el Banco Mundial (2010) Argentina

tiene uno de los sistemas de registro de propiedad y uso del suelo con mayor regulación en

el mundo. Si bien es difícil analizar el impacto que tienen estas regulaciones en el

desarrollo urbano y en la eficacia de la gestión del suelo y políticas de vivienda en un

territorio, los autores afirman que el impacto va a depender en su mayoría del cumplimiento

o no de dichas regulaciones.

El efecto de dichas regulaciones también se va a ver reflejado en factores

determinantes tales como el precio de la vivienda y las características urbanas de Argentina

(un país cuyo porcentaje de urbanización es de los más altos de América Latina).

Monkkonen y Roconi (2013) señalan que existe un menor desarrollo de las viviendas en

aquellas jurisdicciones donde hay una alta tasa de regulación del mercado de vivienda.

Además, las viviendas que si se produzcan en dichas jurisdicciones tendrán un mayor

precio debido a retrasos, altos estándares de construcción y limitantes en las ofertas de

vivienda impuestos por las altas regulaciones. Es decir, las altas regulaciones impuestas no

solo tienen un impacto en la eficacia y cumplimiento de estas mismas, sino que también

afectan factores como el desarrollo urbano de un territorio y el precio de las viviendas.

Un estudio econométrico realizado por Monkkonen y Roconi (2013) señala que

existe una correlación negativa entre el índice de regulación realizado por ellos y el

cumplimiento de la ley de propiedad acompañado del precio del suelo por metro cuadrado.

Es decir, a mayor regulación hay menor cumplimiento de las leyes de propiedad y el precio
de aquellos suelos formales que cumplen con las regulaciones también cae. A su vez,

factores como los requerimientos de infraestructura, retrasos burocráticos, costes legales y

tarifas relacionadas con el cumplimiento de las regulaciones del uso del suelo contribuyen a

la poca accesibilidad a vivienda por parte de las familias de ingresos más bajos.

Desde una perspectiva más teórica, Garza (2016) indica que aspectos mucho más

teóricos como los patrones determinados por características, relaciones y fuerzas

intraurbanas de un territorio tiene un gran efecto en determinantes tales como: costes de

transporte, precio del suelo y el nivel del ingreso. La hipótesis tenida en cuenta por el autor

resalta la importancia de las relaciones entre las características urbanas de un territorio y las

políticas de vivienda y gestión del suelo implementadas en este. A su vez, determinantes

como el tamaño de la economía, las interacciones económicas, la oferta y demanda de

vivienda, fenómenos como la invasión y el desarrollo y evolución de mercados informales

de vivienda tienen un gran impacto en el desarrollo urbano y en la gestión del uso del suelo

de un territorio. Por otra parte, Garza (2016) también hace énfasis en el impacto potencial

en el tamaño de un territorio y su estructura urbana de tres tipos de políticas urbanas y de

gestión del suelo: el uso de los impuestos del suelo (que incrementa los recursos para

mejorar la infraestructura y el crecimiento de una ciudad), la regulación (que tiene un

efecto directo en el crecimiento y en el cumplimiento de la planeación urbana) y el

desarrollo global de la ciudad (que tiene un efecto directo en el crecimiento económico,

pero puede llegar a ocasionar incrementos en los costes de transporte y por ende reducción

del número de interacciones económicas en una ciudad).

Por lo tanto, y con el fin de promover una buena gestión del uso del suelo y una

buena política de vivienda que garantice el acceso de vivienda a todos los ciudadanos de un
territorio, es importante tener en cuenta factores que intervienen en el desarrollo eficaz de

una política urbana. Muchos de los factores relacionados están determinados por las

características urbanas de un territorio, el porcentaje de informalidad, el desarrollo de un

mercado de vivienda en donde el estado tenga un papel justo y acorde con las necesidades

del mercado. Es decir, un papel en donde las externalidades ocasionadas por el uso del

suelo y el precio de este sean tenidas en cuenta por los hacedores de la política de vivienda.

Además, con el fin de armonizar una gestión del uso del suelo y un desarrollo bueno

de la política de vivienda es necesario tener en cuenta aspectos externos tales como los

costos sociales, económicos, geopolíticos y naturales que son producto del desarrollo de

estas políticas. Por ende, el estado y las partes privadas involucradas en el desarrollo urbano

de un territorio poseen una gran responsabilidad en términos de minimizar los posibles

efectos de las políticas para distintos ciudadanos según ingresos económicos, características

demográficas y cumplimiento de la planeación urbana.

En conclusión, por los aspectos mencionados y las experiencias de los países citados

es necesario que las políticas se centren en la prevención y la regulación para fortalecer el

desarrollo urbanístico del país, sin embargo, las medidas regulatorias no pueden ir en la

misma dirección para todos los países, es necesario entender los precedentes históricos de

cada uno de ellos a fin de generar medidas eficaces, eficientes y sostenibles, el tipo de

población ocupante de los sectores es un factor fundamental para la gestión del proyecto

urbanístico, debido a que el conocer la población y el uso que se le da al suelo es posible

determinar las medidas más convenientes, como por ejemplo tomar decisiones entre la

reubicación o la regularización, Fernandes, E. (2011) afirma que la regularización de

asentamientos informales termina siendo más costosa que el desarrollar suelos urbanos con
servicios públicos para los residentes pobres, pese a esto, en algunas ocasiones la

reubicación no es posible y se hace necesario recurrir a la regularización.

Bibliografía
Baer, L., & Kauw, M. (2016). Mercado inmobiliario y acceso a la vivienda formal
en la Ciudad de Buenos Aires, y su contexto metropolitano, entre 2003 y 2013. EURE
(Santiago), 42(126), 5-25.
Carazo, C. (2011). Regulación urbana, precio e informalidad de la vivienda en
Cartagena de Indias. Economía del Caribe.
Cockburn, J. C. (2019). Política de vivienda y gestión de suelo urbano. Casos de
Corea, Colombia y Perú (1990-2015). territorios, (40), 201-226.
Dowal, D. E. (2007). Brazil’s Urban Land and Housing Markets: How Well are they
Working? In Land Policies and their Outcomes, G. K. Ingram. & Y-H. Hong, eds.
Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Fernandes, E. (2011). Regularización de asentamientos informales en América
Latina. Lincoln Institute of Land Policy.
Garza, N. (2016). Primate Cities in Latin America: a theoretical framework based
upon intra-urban driving forces. International Journal of Urban Sciences, 20(2), 241-259.
Monkkonen, P., & Ronconi, L. (2013). Land use regulations, compliance and land
markets in Argentina. Urban Studies, 50(10), 1951-1969.
TECHO (27 de marzo de 2021). TECHO. Asentamientos. https://www.techo.org/