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Centro para el diálogo humanitario

Documento de información
Julio de 2009

¿Por qué deberían los mediadores


tener en cuenta las dimensiones
económicas de los conflictos?
Mike Davis

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Contenidos
Introducción 3
1. ¿Cuál es la conexión entre los recursos naturales y los conflictos intraestatales? 3
i) Disputas sobre recursos naturales como causa de conflictos 3
ii) Comerciar con recursos “saqueables” para financiar conflictos 3
2 ¿Por qué los recursos naturales no tienen un papel más destacado en los acuerdos de paz? 4
3 ¿Qué sucede si los recursos naturales se tratan de forma inadecuada en los acuerdos de paz? 5
i) Oportunidades para los obstruccionistas 5
ii) Causas de conflictos que quedan por resolver 5
iii) Consolidación de la apropiación por parte de la élite 6
4 Recomendaciones 6
i) Evitar los intereses personales cuando se eligen los mediadores 6
ii) Identificación de las alianzas y las agendas económicas de las partes enfrentadas 6
iii) No distribuir recursos naturales como botín de guerra 7
iv) Creación de mecanismos para supervisar temas económicos tras el acuerdo 7
v) Poner límites a los gobiernos transicionales 7
vi) Poner los recursos naturales saqueables fuera del alcance 7
vii) Garantizar la responsabilidad 7

Este documento se añade a los debates de la Reunión de Mediadores Africanos de 2009.

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El Centro para el diálogo humanitario (HD Centre) es una Fundación suiza independiente dedicada a ayudar
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© Copyright Henry Dunant, Centro para el Diálogo Humanitario, 2009
La reproducción total o parcial de esta publicación sólo se autorizará mediante consentimiento por escrito y
reconocimiento de la fuente.
El Sr. Mike Davis es el Jefe del Equipo de Recursos de Conflictos de Global Witness, que trabaja para romper
las relaciones entre los conflictos armados y el comercio y la explotación de los recursos naturales. Entre 2005
y 2007, el Sr. Davis dirigió la Campaña para los Bosques del Sureste de Global Witness, y entre 2003 y 2005,
gestionó la oficina de organización en Cambodia.

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Introducción i) Disputas sobre recursos naturales como
causa de conflictos
Este artículo resume los argumentos de los
mediadores que dan mayor consideración a Estos escenarios pueden implicar rivalidades
las dimensiones económicas de los conflictos por recursos escasos como la tierra, con
– especialmente aquellos relacionados con los ejemplos destacados entre los que se incluyen
recursos naturales. También observa algunos Guatemala, Nepal y, más recientemente, Kenia.
de los modos en los que los mediadores Otras disputas se ven influenciadas por el
pueden tratar este tema. control de los denominados recursos naturales
abundantes, como el petróleo y la distribución
La reciente publicación del Programa de las de ingresos y beneficios derivados de su
Naciones Unidas para el Medio Ambiente explotación2. Las disputas sobre la división de
(PNUMA), From Conflict to Peacebuilding los ingresos del gas natural atizaron la lucha
– the Role of Natural Resources and the separatista en Aceh, y la lucha por las reservas
Environment ofrece algunos argumentos para de gasóleo contribuyeron a la declaración de la
dar mayor atención a esta área. El informe del segunda guerra civil en Sudán. La insurgencia
PNUMA saca a la vista que: en Bougainville se vio provocada por una
• el 40 por ciento de todos los conflictos disputa que implicaba una de las mayores
intraestatales desde 1960 están minas de cobre del mundo.
relacionados con los recursos naturales
• menos de un cuarto de los acuerdos de paz ii) Comerciar con recursos “saqueables”
para los conflictos relacionados con recursos para financiar conflictos
naturales tratan la gestión y la forma de
gobierno de los recursos naturales Desde el final de la Guerra Fría, ha aumentado
• los conflictos intraestatales relacionados el número de casos de partes en guerra que
con los recursos naturales tienen el doble de se apoderan y venden recursos naturales
posibilidades de reanudarse en cinco años. “saqueables” para financiar sus campañas
militares. Los ejemplos más conocidos
Estos resultados dan lugar a cuestiones sobre implican el comercio por parte de grupos
las relaciones entre los recursos naturales y rebeldes de “diamantes de la guerra” en
los conflictos, la aparente reticencia de los Angola, Sierra Leone, Liberia y la República
mediadores para implicarse en el problema y Democrática del Congo (RDC). Sin embargo,
los riesgos potenciales de ignorarlo. no son sólo los diamantes los que se prestan
a este tipo de abuso, y esta rama de la
economía de guerra tampoco no es la única
¿Cuál es la conexión entre reserva de los insurgentes. Los ingresos
por la madera han sustentado los ejércitos
los recursos naturales y los rebeldes y gubernamentales en Cambodia,
Burma y Liberia, mientras que los impuestos
conflictos intraestatales? sobre el cacao mantuvieron ambas partes
en la reciente guerra civil de Costa de Marfil.
En otras palabras, ¿qué se esconde tras la cifra Las investigaciones realizadas por el Grupo
del 40 por ciento mencionada anteriormente? de Expertos de las NU y de Global Witness
Los académicos han desarrollado una gama muestran que los principales grupos armados
de tipologías de guerras relacionadas con que operan actualmente en la RDC oriental –
los recursos naturales. Sin embargo, para por no mencionar el ejército – se financian a
los propósitos de este breve resumen, y mayor o menor nivel a través de la extracción
reflexionando sobre los casos debatidos y el comercio de minerales y metales, entre
durante la Reunión de mediadores africanos en los que se incluyen la casiterita (mineral
20091, los escenarios de recursos-conflictos se de estaño), coltan (que contiene tántalo),
pueden agrupar ampliamente en dos categorías volframita (una fuente de tungsteno) y oro.
superpuestas: aquellos en los que la lucha por
los recursos influye en el inicio del conflicto, El uso del saqueo de recursos como
y aquellos en los que durante el conflicto financiación puede influir en la naturaleza,
una o más partes en guerra utilizan recursos la duración y la trayectoria de un conflicto de
“saqueables” como fuente de financiación. diferentes maneras, de las que los mediadores

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deben ser conscientes al evaluar las agendas y transportan, procesan y venden,
la legitimidad de las partes enfrentadas. además de los consumidores finales en
• La capacidad de financiar una guerra Occidente y, cada vez más, en Oriente.
mediante la riqueza que aportan nos Los gobiernos de países que hospedan
recursos naturales en vez de hacerlo, estas actividades pueden beneficiarse del
por ejemplo, con contribuciones hecho de que la guerra continúe.
voluntarias de la población local,
ofrece más oportunidades a los grupos Estas dos amplias categorías de conflictos
armados que, de otro modo, serían relacionados con los recursos se superponen
débiles y gozarían de un apoyo popular en un nivel considerable. El malestar popular
limitado. Por ejemplo, parece probable por el agotamiento de los recursos naturales
que algunos de los principales grupos por parte de regímenes cleptocráticos formaba
armados en RDC oriental, entre ellos las parte del telón de fondo de los conflictos en
Forces Démocratiques pour la Libération Liberia, Sierra Leone y la RDC. Luego, estos
du Rwanda (FDLR), tendrían problemas conflictos vieron cono aquellos combatientes
para mantener su capacidad operativa que pretendían llenar sus fondos se
actual sin los ingresos derivados del apoderaban de los mismos recursos.
comercio de minerales.
• La necesidad de garantizar los recursos
naturales puede formar la estrategia militar
de las partes enfrentadas, animándolas a ¿Por qué los recursos
centrarse en la captura de zonas ricas en
recursos que, de lo contrario, tendrían poco naturales no tienen un
valor estratégico. Uno de los ejemplos es
las batallas libradas entre Khmer Rouge
papel más destacado en los
y las tropas del gobierno en Cambodia acuerdos de paz?
norteoccidental por las reservas de
palisandro y keruing (o de caoba asiática). La segunda estadística resaltada en el
Otro ejemplo son los esfuerzos persistentes reciente informe del PNUMA – que sólo un
del Frente Unido Revolucionario (FUR) cuarto de los acuerdos de paz para conflictos
para obtener y mantener el control de los relacionados con recursos naturales tratan
campos de diamantes en la región del Kono la gestión y la gobernabilidad de los recursos
de Sierra Leone oriental. naturales – sugirió cierta reticencia por parte
• Los conflictos en los que la acumulación de los mediadores a introducir estos temas de
y el comercio de recursos saqueables son las agendas económicas. ¿Por qué motivo?
lo imperativo, por motivos de estrategia o Algunas de las razones probables se
de beneficio personal de los comandantes establecen en el informe de Céline Yvon
implicados, pueden dar como resultado “Mediadores y economía:
la colusión entre supuestos enemigos ¿deberían preocuparse?”4:
en el campo de batalla3. Global Witness
ha descubierto pruebas sustanciales en • el foco comprensible de los mediadores
la DRC de colaboración entre el ejército en temas relacionados con la política y la
gubernamental y las FDLR en el saqueo de seguridad
la riqueza mineral de Kivu del Norte y del • una percepción que los temas económicos
Sur. En las últimas etapas de la guerra civil se tratan mejor, en cualquier caso, después
de Cambodia, las exportaciones ilegales de los acuerdos de paz
de madera que financiaron el Khmer • la sensibilidad de debatir los afanes de
Rouge fueron facilitadas por permisos que lucro de las partes implicadas directa e
proporcionaba el gobierno en Phnom Penh. indirectamente en el conflicto.
• Sólo vale la pena apoderarse de recursos
saqueables si existe mercado para ellos. Este último punto podría reflejar el hecho de
Comerciar con recursos naturales para que las partes en guerra podrían encontrar
hacer la guerra aumenta inevitablemente más favorable dejar las armas que dejar de
el número de partes implicadas en un lado los medios para comprar de nuevas
conflicto, incluidas varias compañías pasadas unas semanas. Además, la
internacionales que comercian, financiación relacionada con los recursos

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puede ser importante para los líderes no sólo finalizar la guerra civil de Angola, y los Acuerdos
para la búsqueda de los objetivos políticos de Paz de París de 1991 de Cambodia no
declarados públicamente, sino también para consiguieron sacar completamente los
mantener la lealtad de sus partidarios. Tal principales grupos insurgentes de las áreas
como lo expuso uno de los participantes en la ricas en recursos que controlaban. Cuando
Reunión, ello puede añadirse a la idea de los se rompieron estos acuerdos, UNITA volvió
meiadores de que tratar este tema está “por a aprovechar rápidamente los diamantes
encima de su rango”. para sus esfuerzos bélicos, y el Khmer Rouge
empezó a explotar las reservas de madera,
A parte de la posible reticencia de los rubíes y zafiros que tenía bajo su control.
mediadores a presentar un tema sensible,
pueden llegar a las negociaciones con una Tanto en el caso de Angola como el de
predisposición –condicionada por su propia Cambodia hay que resaltar que el contexto
experiencia profesional – a centrarse en político ofrecía un alcance limitado para
temas políticos y de seguridad. Además, dado negociar con los grupos implicados para que
cómo ha tratado la comunidad internacional entregaran todos los recursos que tenían
la pacificación desde el final de la Guerra Fría, bajo control. Este es un problema común. El
los mediadores pueden tener la sensación que Acuerdo de Ouagadougou de 2007 destinado a
de ellos se espera que se centren en lo que se finalizar la guerra alimentada con los recursos
percibe como resultados exitosos y tangibles, de Costa de Marfil no hace ninguna referencia
como en planificaciones para que se lleven a los recursos naturales. Posteriormente, se
a término elecciones nacionales. Además, han realizado pocos pasos sustantivos para
los mediadores pueden enfrentarse a ciertas cambiar el modo en el que se controlan y
restricciones muy prácticas en términos de explotan los recursos naturales. Aunque se
su mandato, así como la falta de tiempo y de considera que el acuerdo fue un éxito, sigue
apoyo para tantear las agendas económicas de siendo demasiado pronto para decir si sienta
las partes sentadas en la mesa. las bases para una paz duradera. Una de las
pocas cosas seguras es que, en caso de las los
rebeldes de las Forces Nouvelles volvieran a la
¿Qué sucede si los guerra, se volverían a financiar con el comercio
de recursos naturales. Este grupo mantiene el
recursos naturales se control de las minas de diamantes del país y, lo
que es más importante, una parte del comercio
tratan de forma inadecuada de cacao que, tal como han demostrado
las investigaciones de Global Witness, le ha
en los acuerdos de paz? proporcionado unos 30 millones de dólares
americanos al año.
La afirmación de la PNUMA de que los
conflictos intraestatales relacionados ii) Causas de conflictos que quedan por
con recursos naturales tienen el doble de resolver
posibilidades de reanudarse en cinco años
presenta la cuestión de los riesgos que pueden Si la rivalidad para el acceso a los recursos o a
existir al pasar por alto los temas relacionados los ingresos de los recursos contribuyó a que
con los recursos al formular los acuerdos estallara el conflicto, es evidente que hay que
de paz. Aquí observaremos brevemente tres tratar el tema en el contexto de la pacificación.
conjuntos de problemas. Incluso los ejemplos relativamente exitosos
de acuerdos de paz que tratan las rivalidades
i) Oportunidades para los obstruccionistas relacionadas con los recursos naturales –
como en el Acuerdo General de Paz (CPA)
Los tratos de paz que no traten de forma de Sudán – pueden dejar un paisaje político
efectiva la función de los recursos naturales plagado de puntos críticos potenciales. No
saqueables tienen el riesgo de dejar a las es ninguna coincidencia que los conflictos
partes en guerra los medios económicos para recientes más serios entre el Movimiento de
reanudar las luchas en cuanto decidan que Liberación del Pueblo del Sudán y las fuerzas
la paz ya no les conviene. Acuerdos como el del Partido del Congreso Nacional hayan tenido
Protocolo de Lusaka de 1994, que pretendía lugar en la región rica en petróleo de Abyei,

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cuyas fronteras todavía se disputan. El silencio minerales clave del país (especialmente
del CPA sobre el tema de cómo se pueden a través de un contrato asombrosamente
compartir los ingresos procedentes del petróleo no equitativo de explotación de mineral de
más allá del referéndum de secesión del Sur hierro ofrecido a Mittal Steel), que no finalizó
en 2011, será uno de los numerosos factores hasta la toma de poder de la Presidenta
que aumenten la tensión entre Khartoum y Ellen Johnson-Sirleaf en enero de 20095. El
Juba a lo largo de los próximos dos años. nuevo gobierno se vio obligado a añadir a su
ya repleta agenda, el proceso políticamente
iii) Consolidación de la apropiación por arriesgado de revisar, renegociar y anular los
parte de la élite contratos firmados por el GNTL.

Las partes en guerra que han pasado


al saqueo de recursos como medio de
financiación del conflicto son reacios a
Recomendaciones
finalizar esta práctica cuando dejan la lucha. Así pues, ¿qué deben hacer los mediadores?
A menudo llegan a la mesa de negociación Es probable que las oportunidades de las
determinados a controlar tantos recursos que disponen los pacificadores para tratar
como sea posible. Un ejemplo famoso de un las dimensiones económicas de los conflictos
líder rebelde utilizando un trato de paz para siempre estén limitadas y, sin duda alguna,
formalizar su toma de activos públicos clave existe un riesgo de abogar por enfoques que
es el del líder del FUR Foday Sankoh, que salió parecen demasiado prescriptivos y poco
del Acuerdo de Lomé de 1999 como jefe de realistas. Pero a pesar de estas consideraciones,
una Comisión para la Gestión de Recursos siguen existiendo ciertos preparativos que
Estratégicos (o sea, diamantes). pueden realizar los negociadores de paz, así
como ciertos resultados que pueden querer
Tal como ya se ha indicado, el resentimiento conseguir o evitar.
popular de la captura por parte de la élite de
los recursos naturales ha sido un precursor i) Evitar los intereses personales cuando se
de varios conflictos intraestatales recientes. eligen los mediadores
Los acuerdos de paz que tratan los recursos
naturales como botines que dividirse Al seleccionar un mediador y/o un “grupo
entre élites rivales pueden introducir, o de amigos”, la influencia puede ser una
reintroducir, de forma inadvertida, una calidad deseada, pero también puede estar
forma de política monetaria basada en la acompañada de un interés en el conflicto.
captura de activos estatales. Estos sistemas Los conflictos en los que se explotan y se
políticos suelen estar asociados al fracaso comercia con recursos naturales, tienden
de aquellas instituciones estatales de mayor a engendrar redes opacas de intereses
importancia para la pacificación. Como tales, económicos y políticos regional y globalmente.
tienden a socavar el desarrollo económico y Los mediadores asociados con estos intereses
democrático y también pueden plantar las pueden tener cierto interés en la continuación
semillas de una futura inestabilidad. del conflicto, o como mínimo en mantener
aquellos aspectos de la economía de guerra
A corto plazo, este enfoque de “recompensa que les proporciona beneficios.
para los vencedores” puede animar a
las autoridades transicionales a buscar ii) Identificación de las alianzas y las
su beneficio personal, antes de que la agendas económicas de las partes
población del país ejerza su derecho a enfrentadas
elegir un gobierno en las urnas. Este fue
el caso de Liberia, que tras el Acuerdo de Del mismo modo en el que identifican los
Paz de Accra de 2003 creó un Gobierno intereses políticos y las alianzas de los
Nacional Transitorio de Liberia (GNTL), en jugadores clave, los mediadores también
el que el grupo rebelde Movimiento para la deberían identificar las relaciones y las
Democracia en Liberia (MODEL) obtuvo las agendas económicas de las partes. Para ser
carteras ministeriales que controlaban las claros, no sólo deben saber la cantidad de
reservas minerales y forestales. El GNTL armas de las que disponen los protagonistas,
tardó poco tiempo a vender los activos sino también deben conocer qué capacidad

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tienen para sustituirlas en cuanto se haga de conflictos es especialmente fuerte, los
el siguiente trato en madera, diamantes o mediadores deberían procurar quitar de la
casiterita. Los mediadores suelen estar bajo mesa los recursos naturales manteniendo
presión para hacer movimientos rápidamente las zonas ricas en recursos protegidas por las
y priorizar los que puede parecer ser los tropas encargadas de mantener la paz. Ello se
principales temas de paz y seguridad. Sin puede enmarcar en el acuerdo de paz como
embargo, a la vista de las relaciones entre los una medida para ayudar al estado a restaurar
recursos naturales y los conflictos, este tipo su soberanía sobre sus recursos naturales.
de ejercicio de identificación y de recopilación Este enfoque se ha utilizado recientemente en
de información debe obtener una altísima Liberia, con cierto éxito.
prioridad, y los mediadores necesitan más
apoyo para lograrlo de forma efectiva. vii) Garantizar la responsabilidad

iii) No distribuir recursos naturales como Aunque los negociadores de los acuerdos
botín de guerra de paz necesitan claramente equilibrar las
consideraciones de paz y justicia, deberían
Dada la conexión entre las formas de gobierno intentar utilizar su influencia para garantizar
de captación agresiva de rentas por un lado, que se haga rendir cuentas a los responsables
y las amenazas al desarrollo, la democracia y de crímenes económicos, así como los de
la estabilidad por el otro lado, los mediadores otros tipos. El algunos casos, ello podría
deberían hacer todo lo que su mandato permita ampliarse a remisiones al TPI por crímenes
para evitar que se establezcan acuerdos que de guerra como el pillaje. Igualmente, la
permitan una nueva captura de los recursos comunidad de pacificación debería animar
naturales del país por parte de la élite. a los estados a pedir cuentas a aquellas
compañías con base en sus jurisdicciones que
iv) Creación de mecanismos para supervisar hayan cometido o facilitado crímenes en el
temas económicos tras el acuerdo país afectado por el conflicto.

Aunque puede que no sea posible o sensato


tratar todos los aspectos de la gestión de
recursos tras el conflicto en el propio contenido
de un acuerdo de paz, el CPA del Sudán
muestra que los acuerdos de paz pueden
establecer mecanismos institucionales útiles
para supervisar la implementación de aquellas
disposiciones relacionadas con la gestión de
recursos naturales.

v) Poner límites a los gobiernos


transicionales

Los mediadores deberían procurar no


establecer límites sólo en la ocupación de los
gobiernos transitorios, sino también en su
autoridad para asignar derechos de explotación
de recursos a sí mismos o a terceras
partes. Deberían procurar complementar 1 Este documento se añade a los debates de la Reunión de Mediadores
estas restricciones con incentivos y apoyo Africanos de 2009, que fue hospedada por la Fundación Mwalimu Nyerere y
el Centro para el Diálogo Humanitario en Zanzíbar, en marzo de 2009.
para establecer las bases para un sistema 2 Un estudio de Paul Collier y Anke Hoeffler sugiere que las rebeliones en
sostenible y equitativo de gobierno de recursos. regiones ricas en petróleo suelen tener un carácter secesionista.
3 La cuestión de si las guerras están impulsadas por “rivalidades” o por “ava-
ricia” ha sido enérgicamente debatida por académicos y analistas.
vi) Poner los recursos naturales saqueables 4 Este documento fue escrito para la Reunión de Mediadores Africanos
de 2009 y se puede descargar desde la página web del foro de Oslo www.
fuera del alcance osloforum.org.
5 Para realizar un análisis del contrato de Mittal Steel, véase Global Witness
En algunos casos en los que la conexión ‘Heavy Mittal’ (http://www. globalwitness.org/media_library_detail.php/156/
en/heavy_ mittal). Tras la publicación de este informe, la compañía se vio
entre el saqueo de recursos y la financiación forzada a renegociar.