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Informe Final: Segunda Etapa

FORTALECIMIENTO DE LA INSTITUCIONALIDAD PÚBLICA

Panel de Expertos para una Educación de Calidad

Marzo 2011
Integrantes del Panel

Julia Alvarado

José Pablo Arellano

Mariana Aylwin

Harald Beyer (coordinador)

José Joaquín Brunner

Andrea Krebs

Patricia Matte

Sergio Molina

Jaime Pavez

Pilar Romaguera

Pedro Pablo Rosso

Pablo Zalaquett

2
ÍNDICE

I. RESUMEN EJECUTIVO 4

II. INTRODUCCIÓN 6

III. LA IMPORTANCIA DE REVALORIZAR LA EDUCACIÓN PÚBLICA 9

IV. EXPERIENCIA COMPARADA 12

V. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE DESCENTRALIZACIÓN 16

VI. EL CONTEXTO EN EL QUE SE DESENVUELVE LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN CHILE 19

1. Algunas consideraciones regulatorias y el esbozo de una solución 19

2. Tendencias recientes en educación y características de la educación municipal 20

3. Cuestionamientos a la educación municipal 26

VII. CONTEXTO 31

1. Cambios recientes o en tramitación relevantes para la discusión sobre educación


pública 32

2. Proyecto de ley en el Congreso 33

VIII. LAS PROPUESTAS DEL PANEL 36

1. Tamaño mínimo de los establecimientos: un nuevo requisito para la provisión de


educación financiada por el Estado 37

2. Características de los sostenedores públicos 38

3. Organización y funcionamiento de la educación pública 41

4. Sobre las responsabilidades de los Consejos Directivos y Directores Ejecutivos


de las ALE 42

5. Consideraciones particulares 43

6. La transición y el diseño definitivo de la institucionalidad 44

7. Iniciativas complementarias 46

IX. CONCLUSIONES 47

ANEXO 50

3
I. RESUMEN EJECUTIVO

• El país ha estado avanzando, como se desprende del último informe PISA, hacia una
educación más equitativa y de mayor calidad. Sin embargo, esos avances son
insuficientes para alcanzar el estado superior que requiere la etapa de desarrollo en que
nos encontramos. En su primer informe, este Panel puso el acento en el fortalecimiento
de las capacidades docentes y directivas. En este segundo y último informe, el énfasis
está en el fortalecimiento de la institucionalidad de la educación pública. Por cierto, éstos
no son los únicos ámbitos de reforma posible para avanzar en la calidad y equidad de la
educación, pero el mandato que se le encomendó a esta comisión se refería a estas dos
dimensiones.
• Los miembros del Panel coinciden que es necesario ocuparse en forma especial de la
educación pública, tanto por razones de orden conceptual como práctico, y han llegado al
convencimiento de que el actual modelo de organización de la educación de gestión
pública, salvo excepciones, no asegura su buen desempeño.
• No obstante, el panel considera que los cambios en la institucionalidad no deben hacer
perder a esta educación sus raíces locales, ya que ello debilitaría los vínculos con otras
políticas complementarias que se ejecutan localmente; se afectarían los aportes que
hacen los gobiernos locales a la educación; se produciría un distanciamiento entre las
comunidades que se benefician con la educación y los responsables de proveer
educación. Además, formas más centralizadas de la educación pública no permitirían
lograr una clara separación entre el diseño de políticas, supervisión y apoyo, por un lado,
y gestión por otro.
• A su vez, las desventajas que presenta la educación municipal –debilidades del propio
municipio, falta de competencias técnico-pedagógicas, orientación de corto plazo,
insuficiente escala, entre otras– pueden ser reparadas, a juicio del Panel, sin abandonar
del todo los vínculos con las comunidades locales que actualmente están en la base de
esa educación.
• El Panel considera muy preocupante la reducción del número de alumnos por
establecimiento que se ha producido en los últimos años, los que en algunos casos han
reducido su tamaño a niveles que no permiten financiar los equipos directivos y docentes
mínimos para asegurar estándares aceptables. Esto ha llevado al panel a proponer un
nuevo requisito para el reconocimiento oficial de establecimientos subvencionados, el
cual consiste en establecer un número mínimo de quinientos alumnos por
establecimiento, al menos en las áreas urbanas. Dada la complejidad que puede tener
este proceso, se propone que exista un periodo de transición y que el Estado apoye en
una primera etapa este proceso de consolidación.
• Respecto de la organización de la educación pública, el Panel propone la creación de
agencias locales de educación de giro único. El gobierno superior de estas agencias sería
un Consejo Directivo de al menos cinco integrantes, al cual le correspondería designar un
Director Ejecutivo, seleccionado a partir de una terna elaborada por el sistema de la alta
dirección pública.
• Las Agencias Locales de Educación (ALE) deberán contar con las suficientes
competencias administrativas y técnico-pedagógicas, reunidas en divisiones separadas.
El personal de la ALE deberá ser seleccionado por el Director Ejecutivo, pero basado en
concursos públicos. Al igual que este, se regirá por el Código del Trabajo.
• En general las ALE serán comunales siempre que la matrícula sea suficiente para
sostenerla. El panel estima que un número razonable de alumnos sería alrededor de tres
mil quinientos. En la actualidad, hay 120 de las 346 comunas que tienen una matrícula
equivalente o superior a este número. Estas reúnen al 78 por ciento de la matrícula
municipal. Para las 226 comunas restantes, se propone que se agrupen en ALE

4
supracomunales, es decir, en agencias cuya cobertura supere la frontera de la comuna.
La conformación de éstas debe ser definida por estudios técnicos.
• El Consejo Directivo de las ALE se deberá conformar a través de dos vías. La mayoría de
sus miembros serán seleccionados por el alcalde (o alcaldes), a partir de ternas
elaboradas por el Sistema de la Alta Dirección Pública. Los directores minoritarios serán
elegidos por votación. Los postulantes no podrán ocupar otro cargo de elección popular y
deberán ser padres o apoderados con hijos o pupilos en los establecimientos escolares
de dependencia de las agencias locales de educación.
• Las ALE supracomunales no tendrán la obligación de proveer directamente la educación
de los niños y jóvenes que son objeto de su atención. Así, podrán, por ejemplo,
establecer convenios con agencias vecinas o fundaciones para asegurar la provisión de
educación. También podrán organizar asociaciones de comunas que den origen a nuevas
agencias locales de educación.
• Los Consejos Directivos de las Agencias Locales de Educación, ente otras tareas, tendrán
que nombrar al Director Ejecutivo de la agencia, aprobar el Plan Educativo y Estratégico
de la ALE propuesto por el Director Ejecutivo, conocer de los resultados educativos de los
establecimientos bajo su responsabilidad, validar los estados financieros, ratificar las
políticas de remuneraciones y los convenios colectivos, votar la rendición pública de
cuentas preparada por el Director Ejecutivo y aprobar el Plan Anual de Educación
(PADEM) que, entre otros aspectos, deberá definir la apertura, fusión o cierre de
establecimientos.
• Los Directores Ejecutivos asumirán, entre otras, las siguientes funciones: diseñar junto a
su equipo, y en colaboración con los establecimientos, los planes de mejoramiento de los
establecimientos; definir los presupuestos de los establecimientos en respuesta a las
solicitudes de los directores; planificar con su equipo las políticas de formación continua
a propuesta de los directores de establecimientos; aprobar las contrataciones y despidos
propuestos por los directores de establecimientos; establecer reuniones periódicas con
los equipos directivos para analizar la marcha de los distintos establecimientos; evaluar a
los directores y solicitar rendiciones de cuenta de ellos; y desarrollar un plan de
evaluación docente con el apoyo de los directores.
• El Panel estima que para el proceso de transición e implementación de estos cambios, es
imprescindible crear una unidad especial en el Ministerio de Educación que cuente con las
suficientes capacidades y recursos para supervisar y promover estos cambios. Además,
de los estudios indispensables para afinar los detalles de las propuestas aquí sugeridas,
se requerirán, seguramente, ajustes y negociaciones particulares para materializar los
cambios propuestos. En ausencia de esta unidad, se hará más difícil avanzar en estas
soluciones. La experiencia que se acumule durante este proceso permitirá evaluar si esa
unidad debe mantenerse una vez producidos los cambios o si debe disolverse.
• La nueva institucionalidad propuesta por el Panel para la educación de gestión pública es
suficientemente flexible para introducir, en caso de necesidad, correcciones al diseño
propuesto. Además, tiene la virtud de mantener un vínculo local, de entregar a la
educación de gestión pública una orientación de largo plazo y de aportar competencias
que en la actualidad no están presentes en los sostenedores. Este cambio permitirá
validar y potenciar las propuestas que el Panel hiciese en su primer informe sobre
fortalecimiento de las capacidades docentes.
• Por último, teniendo presente que en la educación de gestión pública existe una serie de
liceos de tamaño apropiado y de aceptable calidad, el panel sugiere, a vía experimental,
asignar a esas comunidades educativas las responsabilidades y decisiones sobre la
operación. En estos casos habría que definir con precisión las atribuciones de los
directores y sus responsabilidades, considerando que con esta descentralización adicional
no se pierdan las ventajas del funcionamiento en redes.

5
II. INTRODUCCIÓN

La educación chilena tiene serias deficiencias de gestión que requieren de pronta


atención para lograr un nuevo impulso en los desempeños de los estudiantes, especialmente
de los más vulnerables. Estas deficiencias están presentes tanto en el sistema público como
en la educación subvencionada de gestión privada. Se ha ido consolidando una oferta que se
caracteriza por la proliferación de establecimientos pequeños que, en alta proporción, no
disponen de los recursos requeridos para una educación de calidad. En el caso de la
educación particular subvencionada, por ejemplo, casi un 70 por ciento de los
establecimientos es gestionado por sostenedores que poseen un único establecimiento y, por
lo tanto, no pueden aprovechar los beneficios de funcionar en una red. En el caso de la
educación de responsabilidad municipal, cuya institucionalidad se le ha pedido al Panel
revisar, se constata una marcada heterogeneidad, dentro de la cual un número importante
de comunas –dado su tamaño poblacional– presenta una matrícula muy pequeña, lo que
limita la posibilidad de tener equipos técnicos, directivos y docentes en número y calidad
suficientes para entregar el tipo de enseñanza que esos niños necesitan.

A pesar de que el Panel ha puesto su foco en la educación de gestión pública,


reconoce que los problemas de gestión también se extienden a la educación particular
subvencionada, y que por ello algunas de sus propuestas afectan la gestión de ese sector.
En su primer informe, el Panel, además de hacer una serie de propuestas destinadas a
fortalecer la profesión docente, advirtió que para que ellas tuvieran los efectos esperados
era necesario implementar cambios en la institucionalidad de la educación de gestión
pública. Este informe aspira a satisfacer esos propósitos. El Panel está consciente de que ello
es una tarea compleja. No hay soluciones mágicas para este problema y la dinámica que
producen institucionalidades alternativas son difíciles de anticipar. En ese sentido, cualquier
propuesta que se haga, una vez implementada, deberá monitorearse apropiadamente y
deberán introducirse las correcciones pertinentes. A pesar de que las soluciones no son
evidentes, parece indispensable aplicar una o varias fórmulas que aborden los principales
problemas que hoy presenta la actual institucionalidad. Ellas deben apuntar a crear las
condiciones para una revalorización de la educación de gestión pública y para dotarla de las
competencias suficientes que le permitan no solo proveer satisfactoriamente a sus actuales
estudiantes de una educación de calidad, sino ser una alternativa válida tal que los padres y
apoderados la consideren como alternativa apropiada para sus hijos y pupilos.

La pérdida de matrícula que ha experimentado la educación pública deja en evidencia


la insatisfacción de quienes tradicionalmente han asistido a esa dependencia educativa, y la
necesidad y urgencia de actuar sobre los factores que han influido en su desprestigio.
También producen alarma los bajos resultados que obtiene la educación de gestión pública
en las mediciones nacionales. No cabe duda que ello está influido por las características
socioeconómicas de la población escolar que es atendida por esta educación, pero esa
realidad es la que precisamente motiva una atención especial al desempeño de la educación
de gestión pública. A ello se agrega que, en parte, tanto la pérdida de matrícula como la
mayor vulnerabilidad de los estudiantes que se educan en esta dependencia, han hecho
crecer los aportes que los municipios realizan a educación. Por cierto, el Panel no puede
desconocer que esos crecientes aportes se vinculan también con problemas administrativos
y de gestión, que son un reflejo de las tensiones que enfrenta el alcalde al tomar decisiones
que, desde el punto de vista de los beneficios para la educación de su comuna, maduran en
plazos largos, pero que tienen costos políticos inmediatos. Ello ha producido una creciente
inquietud de los alcaldes que aspiran a que ese aporte no siga creciendo, e incluso, ha
llevado a algunos a plantear su intención de devolver al Estado central los establecimientos

6
educativos. Frente a esta realidad se requiere una respuesta que otorgue mayores certezas
respecto de la marcha que tomará la educación de gestión pública en los próximos años1.

Asimismo, genera preocupación el hecho de que la educación pública pierda


matrícula, sin que parezca tener la capacidad de reaccionar a esta tendencia, provocada,
entre otros aspectos, por un fuerte dinamismo de la educación de gestión privada, validada
por la aceptación de los padres y apoderados de esa educación y por una importante caída
en la población en edad escolar. Por ejemplo, entre 2000 y 2009 la encuesta CASEN reporta
una caída de 5,1 por ciento en la población entre 4 y 18 años. Esta caída es mucho más
pronunciada en los grupos de bajos ingresos y en los sectores rurales, que tienen una mayor
participación en la educación de gestión pública. En efecto, en el primer quintil, la caída es
de 17 por ciento, y en los sectores rurales, de 9 por ciento. Por supuesto, esta realidad no
debe ocultar el hecho de que los actuales sostenedores de la educación de gestión pública
carecen de las suficientes competencias técnico-pedagógicas para ofrecer una educación de
gestión pública de calidad. Por cierto, ello no significa que no haya experiencias valiosas al
respecto, pero no es la situación general. No se puede descartar que la falta de inversión en
esas competencias esté influida por la falta de atribuciones –planteadas por el Panel en su
primer Informe– que tienen los sostenedores de la educación de gestión pública. Ello
refuerza la idea de que existen buenas razones para pensar en cambios institucionales que
puedan ayudar a revertir ambas situaciones: la falta tanto de competencias técnico-
pedagógicas como de atribuciones. Si no se avanza en esta dirección, la educación pública
podría reducirse en los próximos años a un nivel que resulte irrelevante.

El Panel concuerda que no es conveniente ni deseable que esa situación se concrete,


aunque está consciente de que en esta materia hay una inercia significativa y que, además,
el país no tiene acuerdos sustanciales respecto de cómo proceder. Por ejemplo, en el
Consejo Asesor Presidencial para una Educación de Calidad hubo acuerdo respecto de las
características generales que deberían satisfacer las entidades administradoras de la
educación de gestión pública –giro único, integraciones de capacidades técnico-pedagógicas
y administrativas, financiamiento mayor para niños y niñas más vulnerables, exigencia de
cumplimiento de estándares de calidad, alto nivel técnico con participación de la comunidad,
entre otros criterios–, pero no pudo concordar una institucionalidad específica y planteó
cuatro formas de organización alternativas, defendida cada una por un grupo distinto de
Consejeros: municipios o asociaciones de municipios, gobiernos regionales, servicios
educacionales regionales y servicio nacional dependiente del Ministerio de Educación2. En
estas circunstancias, el Panel estima prudente avanzar en proposiciones que signifiquen, al
menos, un primer cambio relevante, pero posible de acordar en plazos razonables. Es
importante estar consciente de que esta solución no necesariamente será la definitiva,
porque cualquiera sea el esquema propuesto, se requerirá de ensayos y ajustes en el
camino, toda vez que los impactos de cualquier reforma a la institucionalidad de la
educación de gestión pública son difíciles de anticipar.

1
La Ley 20.501 de reciente publicación ha sido vista por los alcaldes como una oportunidad para corregir algunos
de estos problemas. El Informe que aquí se presenta apunta en la misma dirección.
2
Para más detalles véase Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, Informe Final, diciembre de
2006, pp. 140-148. En su análisis de la educación pública el Panel se ha beneficiado de diversas fuentes. Desde
luego se reunió con alcaldes que representaban a comunas de distinto tamaño y con expertos que han trabajado
con los municipios. El Panel agradece la disposición de todos aquellos que asistieron a sus sesiones de trabajo a
intercambiar ideas. Pero también se ha beneficiado de una amplia literatura existente sobre la materia. En
particular, el Panel quiere destacar que, entre otros que tuvo a la vista, influyeron en su discusión interna los
estudios de Romaguera et. al (2008), Bellei et. al. (2010), García Huidobro (2010), Elacqua et. al (2010) y Marcel
y Raczynski, editores, (2009). Asimismo, el Panel ha tenido a la vista un documento elaborado en 2007 por una
comisión interna del Gobierno de Chile denominada Secretaría Técnica de Gestión de la Educación Pública que ha
sido útil para su labor.
7
El Panel deliberó mucho respecto del grado de detalle que deberían tener sus
propuestas y la extensión de las mismas. Respecto de lo segundo, optó por ser muy limitado
en ellas y concentrarse básicamente en una propuesta para reorganizar la gestión de la
educación pública. Cree que ella complementa adecuadamente el primer informe que
entregó a la opinión pública. Haberse extendido hacia otros ámbitos relacionados, habría
alejado su atención del problema principal que le fue encomendado por el Ministro de
Educación. Respecto del grado de detalle, optó por no ser extremadamente específico, pero
sí ofrecer propuestas concretas. En este sentido, las propuestas sugeridas en este informe
tienen la ventaja de permitir un debate más acabado sobre las opciones con que cuenta el
país, y, por ello, debería facilitar la toma de decisiones de nuestras autoridades, aunque
inicialmente pueda conducir a más controversia que a recomendaciones generales. El Panel
estima que es urgente mejorar la gestión de la educación pública y el camino que propone,
le parece que puede conciliar la necesidad de acuerdo, con la urgencia de enfrentar el
creciente retroceso de la educación de gestión pública.

8
III. LA IMPORTANCIA DE REVALORIZAR LA EDUCACIÓN PÚBLICA

Históricamente, Chile ha presentado dos formas de provisión de educación subsidiada


por el Estado: una de gestión pública y otra de gestión privada3. La participación relativa de
ambas ha fluctuado en el tiempo, aunque la matrícula en manos de los establecimientos de
gestión pública fue mayoritaria, al menos, desde fines del siglo XIX. Sin embargo, esto
cambió en los últimos años. La educación pública no solo dejó de ser mayoritaria, sino que
también parece estar perdiendo participación relativa con más rapidez que en períodos
anteriores. Hay varios factores que podrían contribuir a explicar esta situación, aunque
empíricamente es difícil distinguir el peso efectivo o relativo de cada uno de ellos. No es
tampoco el objetivo del Panel analizar ese debate. Su objetivo central es proponer cambios
que permitan lograr que la educación de gestión pública sea de calidad, y, en particular, si
es indispensable, hacer esfuerzos especiales para lograr este objetivo, es decir, promover
acciones adicionales a las que realiza la política educacional general para elevar la calidad
del sistema escolar. Las diversas aristas de esta problemática se entremezclan, en el caso
chileno, con la evaluación de la regulación específica que afecta a la educación de gestión
pública. En su primer informe, el Panel argumentó que, en muchos casos, dicha regulación
es una barrera a un buen desempeño de este tipo de educación y, en ese entendido,
propuso cambios que la liberaran, al menos parcialmente, de restricciones
contraproducentes. Pero también propuso algunas líneas de apoyo especial a los
sostenedores de gestión pública: por ejemplo, para el desarrollo de mejores sistemas de
evaluación docente, de selección de directores y docentes, y recomendó fondos públicos
para apoyar la generación de esas iniciativas. El Panel también hizo ver que las propuestas
que realizaba, para ser aprovechadas de mejor forma, debían ir acompañadas de una mayor
profesionalización de los sostenedores responsables de la educación de gestión pública, idea
que también supone un apoyo desde el nivel central para que pueda concretarse de modo
efectivo. Indudablemente, todo ello lleva a preguntarse por las razones de esta
preocupación especial por la educación de gestión pública, en particular, en un país que
resolvió hace tiempo que la provisión de la educación iba a ser compartida por proveedores
de distinta naturaleza.

El Panel estima que hay, por una parte, consideraciones de orden conceptual que
justifican una preocupación especial por la educación de gestión pública. Una, de particular
importancia, dice relación con su característica de proveedor de “última instancia”. Si bien es
cierto, que el derecho a la educación, establecido en el artículo 19 N° 10 de la Constitución,
puede satisfacerse a través de las distintas formas de provisión de la educación existentes
en Chile, la posibilidad de que la educación de gestión privada pueda exigir financiamiento
compartido y establecer exigencias que los padres deben cumplir en función del proyecto
educativo del establecimiento, pueden limitar la posibilidad de ejercer ese derecho a través
de un establecimiento particular subvencionado. Por cierto, en la actualidad, toda vez que se
ha creado la subvención escolar preferencial y que la Ley General de Educación (LGE) limita
la posibilidad de selección de alumnos, ese rol de la educación de gestión pública puede
cuestionarse. Así, por ejemplo, a partir de la creación de la subvención escolar preferencial,
un establecimiento puede recibir a un estudiante que contribuye con la subvención básica y
la preferencial al financiamiento de su educación, y otro que recibe solo subvención básica y
aporta con financiamiento compartido4. Asimismo, en los establecimientos de gestión pública
con exceso de demanda, también existen procedimientos de selección de estudiantes. Pero
en general, en muchas situaciones, la educación de gestión pública puede resultar ser una

3
Sobre esto puede consultarse, por ejemplo, Aedo-Richmond (2000) y Ossa (2007).
4
De hecho, la ley no permite que a un estudiante que es beneficiario de subvención preferencial se le exija
financiamiento compartido.
9
mejor garantía del ejercicio del derecho a la educación, que la educación de gestión privada.
De hecho, en algunas zonas del país no existe oferta de gestión privada, porque esta no
tiene la obligación de cubrir todo el territorio nacional. Otro argumento conceptual para
preocuparse de modo particular de la educación de gestión pública, dice relación con la
mayor probabilidad que ésta tiene de ofrecer proyectos escolares pluralistas. Es cierto que
en Chile esta posibilidad está relativamente bien resguarda porque existe un currículum de
carácter nacional, los textos escolares son en gran medida decididos por las autoridades
educacionales –las que incluso han definido la jornada escolar–, los exámenes son de
carácter nacional y los profesores han recibido una formación en una multiplicidad de
instituciones de distinto carácter. Aún así, la libertad que tienen los establecimientos para
definir proyectos educativos podría crear visiones particulares, que la educación de gestión
pública estaría en condiciones de contrarrestar. De nuevo, éste es un problema de grados.
Quizás, la mejor forma de plasmar el proyecto educativo, sea a través de planes y
programas propios y, en ese sentido, no deja de ser revelador que apenas un 14 por ciento
de los establecimientos que ofrecen educación básica o media en nuestro país los tengan.
Con todo, esta realidad no invalida la idea de que la educación de gestión pública, en
determinadas circunstancias, pueda estar mejor posicionada que aquella de gestión privada
para garantizar los fines de diversidad que se le exige a la educación pública. No se puede
olvidar que la educación de gestión pública ha intentado históricamente, no solo en Chile
sino que en diversas latitudes, ser un canal de integración social y de democratización al que
no se puede renunciar. En ese sentido, no parece razonable dejar que devenga en un actor
menor en el proceso educativo nacional.

El Panel también considera que hay razones de orden práctico que justifican una
preocupación especial por la educación de gestión pública. La oferta particular
subvencionada funciona, en las circunstancias actuales, fuertemente atomizada, y la
evidencia empírica sugiere que, en este sector, los establecimientos que funcionan en redes
tienen desempeños superiores a los que operan aisladamente5. Pues bien, los
establecimientos municipales funcionan, al menos teóricamente, en redes; sin embargo, en
su mayoría, no obtienen las ventajas tradicionales asociadas a este hecho. Ello sugiere que
puede aprovecharse esa situación si es que se lleva adelante una reorganización beneficiosa
de su institucionalidad. Un segundo argumento, de orden práctico, es que la educación de
gestión pública atiende, en una proporción importante, a estudiantes de origen social más
modesto y es probable que ello sea una realidad que se mantenga en el tiempo. Así, si
realmente hay una preocupación por una educación equitativa y de mejor calidad, se debe
atender la educación de gestión pública, particularmente, porque las mayores ganancias de
equidad deberían provenir del mejoramiento de esa educación. Una tercera consideración
práctica, es que una educación de gestión pública puede servir de referencia al resto del
sistema escolar si alcanza elevados estándares de calidad. Por cierto, eso no está
garantizado, pero dado que el sistema escolar chileno en su conjunto, incluida la educación
particular pagada, exhibe desempeños que en una perspectiva comparada –en particular con
los países más desarrollados y los asiáticos de similar ingreso per cápita– son mediocres,
existe una oportunidad para que esta educación se convierta en una fuente que empuje al
sistema escolar chileno a un nivel más satisfactorio. Este argumento se ve reforzado si
consideramos que es la educación de gestión pública la que en las pruebas estandarizadas
nacionales, como se verá más adelante, exhibe una mayor heterogeneidad de resultados. Si
se evitasen los establecimientos de muy malos desempeños, el efecto en el desempeño
promedio de la educación de gestión pública podría ser significativo y ello podría ser un
aliciente para el resto del sistema escolar.

5
Véase Elaqua et. al. (2008)
10
Si el objetivo es el fortalecimiento de la educación de gestión pública, es relevante
preguntarse si los esfuerzos al respecto deben centrarse en los sostenedores o directamente
en los establecimientos. En los últimos años, en algunos países, sobre todo en aquellos
contextos donde hay metas nacionales de aprendizaje o estándares de desempeño precisos,
un currículum nacional, políticas comunes y sistemas de supervisión, se ha avanzado en
traspasar la autoridad y la responsabilidad sobre la operación, al nivel de los propios
establecimientos (“school-based management” o gestión al nivel de la escuela). Inglaterra,
Nueva Zelanda y Australia, particularmente la provincia de Victoria, son los lugares donde
estas iniciativas se han implementado con más sistematización, pero experiencias de este
tipo también se encuentran en Estados Unidos, Canadá, Hong Kong, Indonesia e incluso en
la región latinoamericana, habiendo casos de interés en Brasil – en particular en el estado de
Minas Gerais–, El Salvador, Honduras, México y Nicaragua. La evidencia respecto del
impacto de estas experiencias es limitada, en gran medida, porque son pocos los estudios
rigurosos que se han hecho sobre la implementación de esta forma de descentralización de
la educación. Con todo, los estudios disponibles sugieren que estas experiencias han
afectado positivamente la dinámica de los establecimientos escolares, reduciendo, entre
otros aspectos, las tasas de repitencia y deserción escolar, aunque en términos de ganancias
en pruebas estandarizadas los resultados son mixtos6. Muchas veces esta política se plantea
como una alternativa a la descentralización de la educación en gobiernos intermedios
(estaduales, provinciales o comunales), pero también se sugiere que las experiencias de
descentralización de la gestión al nivel de la escuela, se pueden potenciar si los
establecimientos escolares que son gestionados a través de esta modalidad se integran a
una red de establecimientos que permite compartir buenas prácticas y “contratar” apoyos
comunes7. En ese sentido, el Panel estima que, en las actuales circunstancias y atendido los
cambios institucionales y de política educativa que han estado ocurriendo en los últimos
años, sigue siendo relevante fortalecer las instancias intermedias de gestión de la educación
de gestión pública (que en el caso de Chile son locales), pero sin renunciar a ensayar,
cuando sea conveniente, el traspaso de la autoridad y responsabilidad de las decisiones que
tienen que ver con su operación a los establecimientos de gestión pública. Por cierto, estas
experiencias deberían ser cuidadosamente diseñadas y evaluadas.

6
Una evaluación de la evidencia disponible se encuentra en Banco Mundial (2007).
7
Sobre esto véase Caldwell (2005).
11
IV. EXPERIENCIA COMPARADA

No hay modelos únicos de organización de la educación pública8, aunque en varios


países, incluidos los de buenos desempeños (en evaluaciones internacionales como TIMSS o
PISA), los establecimientos dependen de entidades descentralizadas cercanas a la
comunidad. Estas entidades pueden ser el municipio, como en el caso de Finlandia, donde
las escuelas dependen de un departamento de educación municipal que, a su vez, pertenece
a uno de los muchos y pequeños municipios que integran dicho país. Este arreglo
institucional fue parte de un proceso de descentralización experimentado en los noventa,
donde se traspasó la administración de los establecimientos educativos, desde el Ministerio
de Educación y los Consejos Nacionales General y de Educación Vocacional, hacia los
municipios y escuelas, lo que terminó con el rol que las regiones tenían en este ámbito9 (Aho
et al., 2006). En algunos ayuntamientos, el cargo de director del departamento de educación
municipal es ejercido por el director de uno de los establecimientos educativos. Esto no
necesariamente es así por diseño del sistema, sino por el hecho de que hay comunas
pequeñas que prefieren no invertir en estructuras administrativas muy sofisticadas,
prefiriendo apoyarse en las capacidades de sus directores10. Estos últimos tienen un rol
clave, puesto que no sólo deben ser líderes pedagógicos, sino también contar con una sólida
formación en gestión (en relación a la administración de las finanzas y el personal), ya que
son ellos quienes cuentan con la autonomía para administrar sus recursos, pero a la vez son
los responsables por los resultados de su escuela (Aho, et al., 2006).

Una situación similar ocurre en Holanda, donde la educación pública también está en
manos de los municipios, quienes pueden administrar las escuelas estatales directamente, o
entregarlas a otras entidades legales (públicas) o fundaciones creadas por el municipio. La
entidad administradora es la responsable final por la escuela, y tiene a su cargo la gestión
de ésta en relación a los recursos humanos (contratación, despido, etc.), materiales y
pedagógicos. Este es un caso especialmente interesante porque, a diferencia de Finlandia
donde la educación está de manera casi exclusiva en manos públicas, aquí es
mayoritariamente privada11, siendo ambos subsistemas de buenos desempeños. Asimismo,
existe un mecanismo de aseguramiento de la calidad que involucra a todas las escuelas,
quienes deben cumplir con los estándares mínimos de calidad fijados por el Ministerio de
Educación, Cultura y Ciencia (European Commission, 2009).

Japón es otro caso donde la educación pública está en manos de los municipios, sin
embargo, la mayoría de los establecimientos de la secundaria superior –que corresponden a
los tres últimos años de educación escolar obligatoria12– están en manos de las prefecturas,
que son organizaciones estatales mayores aunque descentralizadas. En todo caso, ha habido
una tendencia a traspasar estos establecimientos a los municipios, sobre todo en las
ciudades grandes, donde, además, se ha permitido a estos establecimientos determinar sus
propios contenidos, adecuándose a sus circunstancias y en acuerdo con la comunidad local.
En general, las reformas realizadas en este país durante los 90 han estado marcadas por
una tendencia hacia la descentralización y mayor autonomía y flexibilidad curricular para las
escuelas. Asimismo, la rendición de cuentas ha dado un giro desde el monitoreo centralizado
de procesos por parte del Ministerio y municipios o prefecturas, hacia los padres y la

8
Un análisis más detallado de diversas experiencias se puede encontrar en el Anexo 1.
9
Las provincias aún cumplen algún rol en relación a la educación estatal, sin embargo éste es muy limitado.
10
Sobre esto véase OECD (2008), Improving School Leadership, en particular el Volumen 2, París.
11
Esta última recibe financiamiento estatal que, según lo establece su constitución, debe ser igual que en el sistema
público, pero es autónoma en cuanto a la gestión, sobre todo pedagógica.
12
Japón tiene una organización escolar de 6 – 3 – 3 (primaria-secundaria baja-secundaria alta), las que funcionan
en establecimientos separados.
12
comunidad, permitiendo la elección de escuelas en algunas regiones –otorgándoles más
información sobre éstas– y abriéndose a evaluaciones hechas por instituciones externas
(Arimoto y Knipprath, 2007)13.

Otro modelo de organización de carácter descentralizado es el de los distritos


escolares, en los cuales los establecimientos públicos están en manos de un consejo elegido
por la comunidad. Canadá y Estados Unidos presentan este tipo de sistema. Un aspecto muy
interesante de Canadá, es que presenta una variabilidad muy grande en los distritos
escolares en cuanto al tamaño e integración del alumnado, sin que ello afecte su desempeño
de manera relevante14. El modelo de distritos escolares, con poco más de 150 años de
tradición, ha sido desafiado en algunas ocasiones. El caso más emblemático fue la “toma de
control” que hizo la provincia de Ontario de los tres distritos más grandes en 2002,
reemplazando a los consejeros electos por directivos nombrados por el Ministerio de
Educación de la provincia. Esta medida se apoyó en el hecho de que los distritos presentaron
presupuestos deficitarios, contraviniendo la legislación vigente (Andersen y Ben Jaafar,
2006). Esa intervención se revirtió posteriormente, pero abrió interrogantes respecto del
gobierno corporativo de los distritos. Entre los modelos descentralizados, quizás el más
ambicioso es el neozelandés, donde los establecimientos públicos son administrados por
juntas escolares integradas por los propios padres, por representantes de la comunidad
local, por miembros de la dotación de cada escuela y por su director. Cada comunidad firma
un convenio con el gobierno, donde se establecen las metas para cada escuela; y es en base
a este convenio que cada año la junta escolar rinde cuentas a su comunidad y al Ministerio
de Educación. Para alcanzar dichos fines, las juntas escolares cuentan con total autonomía
para determinar el programa y dirección de cada escuela, mientras el director de la escuela
está a cargo de su operación, gestión de los recursos humanos y programa de enseñanza
(Sakura, 2007). En el caso de Canadá ha habido en las últimas dos décadas un proceso de
consolidación de distritos, sobre lo que hay mucha controversia entre los expertos
(Andersen, 2008)

Finalmente, dentro de los países con buenos desempeños, hay también modelos
mixtos o algo más centralizados. Dentro de esta última categoría, quizás el caso más
emblemático sea Corea del Sur, donde el propio Ministerio de Educación y Desarrollo de
Recursos Humanos, junto a las oficinas provinciales de educación, se involucran activamente
en la administración financiera y la selección de personal. Sin embargo, desde 2001, se ha
avanzado en un mayor fortalecimiento de los consejos escolares compuestos
mayoritariamente por padres y figuras de la comunidad, y se les ha dotado de atribuciones
para decidir sobre los recursos asignados desde el nivel central. Claro que es una
autorización aún débil, pero, al mismo tiempo, se ha delegado en los directores la capacidad
para nombrar y despedir a profesores de sus puestos en los establecimientos educativos15.
Singapur es también un caso donde existen buenos resultados y la administración de las
escuelas se realiza a nivel central. Sin embargo, este país-Estado tiene poco menos de 700
kilómetros cuadrados, por lo que la administración centralizada en este caso tiene más bien
que ver con la dependencia16 que con las atribuciones. En efecto, la nueva visión país en
educación (Thinking Schools, Learning Nation), que exige a todas las escuelas alcanzar la

13
Es interesante notar que los consejos escolares promovidos por el Ministerio de Educación en Japón tienen como
objetivo, cuando sea requerido, aconsejar al director de la escuela en relación a la gestión de esta. Es por ello que
dichos consejos se componen por integrantes de la comunidad que, preferentemente, no pertenecen ni a la escuela
ni a la junta escolar.
14
Sobre esto véase, por ejemplo, el Informe PISA 2006.
15
Véase Kim et. al., (2006).
16
Las escuelas dependen del Ministerio de Educación, el que divide la administración de éstas en 4 zonas (norte,
sur, este y oeste), existiendo en cada zona agrupaciones de escuelas, que están a cargo de un Superintendente.
13
excelencia, tuvo como principal objetivo traspasar la responsabilidad sobre los resultados
educativos a las escuelas y sus directores. Ello implicó otorgar a los colegios mayor
autonomía en el manejo de sus recursos humanos y procesos educativos, para que estos
pudieran ajustarse a los requerimientos de sus estudiantes y así alcanzar mejores
desempeños, instando a los directores a comportarse como gerentes de sus escuelas. Más
aún, desde 2000, las escuelas dejaron de ser evaluadas por inspectores que tenían
atribuciones para decidir sobre los procesos internos de cada escuela, y pasaron a realizarse
a través de autoevaluaciones basadas en modelos de calidad usados por empresas
modernas (Ng, 2003).

Australia es un país de buenos desempeños cuyo sistema de gobierno escolar


probablemente podría clasificarse como mixto, aunque se ha ido moviendo, crecientemente,
hacia una mayor descentralización y autonomía en relación a la toma de decisiones en los
establecimientos educativos. Es interesante notar que no existe un currículum común para el
país (Anderson et al, 2007). En Australia hay diferencias entre las provincias, porque son
ellas las responsables de definir la organización de la educación en su respectivo territorio.
Asimismo, existe una participación creciente del mundo privado en educación (éste tiene
derecho a recibir subvenciones del Estado), lo que a su vez refuerza la descentralización. La
provincia de Victoria es la que presenta el mayor grado de descentralización de la educación
estatal, donde los establecimientos públicos tienen consejos directivos que pueden elegir a
sus directores. Si bien dichos consejos requieren de la aprobación final del Departamento de
Educación de la provincia para sus nombramientos, salvo situaciones muy excepcionales, el
departamento los ratifica. A partir de 2010, el gobierno central australiano comenzó a ligar
el financiamiento público de establecimientos estatales y privados, con el cumplimiento de
estándares educativos precisos. A cambio de ello, los directores obtuvieron más autonomía
en la gestión de los establecimientos, tanto en asuntos financieros como de selección y
empleo de profesores17.

Esta rápida revisión sugiere que diversos países han sabido lidiar con distintos
arreglos institucionales. Quizás los énfasis no han estado en la modificación de las
organizaciones, sino en lograr su fortalecimiento. Así, hay experiencias con educación
municipal, y más generalmente descentralizada, de buenos resultados. Por cierto, en
muchos casos, son municipios institucionalmente más fuertes que los nuestros. En la gran
mayoría de los casos, la descentralización de la educación se ha combinado con una fuerte
dosis de respeto por la autonomía de los establecimientos educativos y empoderamiento de
los equipos directivos. De este modo, la efectividad de la institucionalidad de la educación
pública no parece depender solo del carácter mismo de la organización, sino de una serie de
características complementarias que dicen relación con la forma en que funcionan los
establecimientos. En efecto, la posibilidad de potenciar las escuelas y centrar ahí los
procesos de cambio y apoyo, es visto, cada vez más, como factor central en el logro de una
educación de calidad. Hay en este enfoque conciencia de que, a través de esta vía, se puede
lograr mayor “accountability” y establecer apoyos más significativos. Por cierto, ello requiere
simultáneamente de mejores capacidades directivas que hay que generar. Sin embargo, las
dificultades que enfrentan diversos países, bajo distintas formas de organizar su educación,
para revertir experiencias educacionales fallidas, han llevado a poner cada vez más atención
en los establecimientos educacionales por sobre otros factores. Por cierto, ello no significa
que la forma en que se organiza la educación pierda sentido, sino que, más bien, debe
pensarse desde el establecimiento y apuntar a que ella sea funcional a los propósitos de

17
Véase OECD (2008), op. cit.
14
fortalecer los liderazgos directivos y el trabajo docente en la escuela, obviamente sin
renunciar a la necesaria rendición de cuentas que debe exigirse a esas tareas18.

18
Para una discusión más precisa de este punto puede consultarse OECD (2008), en particular Vol. 1.
15
V. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN

En educación, ningún país es completamente centralizado o descentralizado. Ambos


ingredientes conviven en distintas esferas. Sin embargo, es evidente que en las últimas tres
a cuatro décadas se ha observado una creciente descentralización en la provisión de
educación y en las decisiones que tienen que ver con la operación de los establecimientos de
gestión pública. Ello ha tomado, en algunos casos, la forma de concesión de esos
establecimientos o la apertura a provisión privada de educación financiada por el Estado,
pero en la mayoría de los casos, el objetivo ha sido entregar la operación de los
establecimientos del Estado a los niveles intermedios de gobierno, ampliándose este
fenómeno, en algunas experiencias, al nivel de los propios establecimientos. Son diversos
los argumentos que se han ofrecido para justificar la descentralización. Por una parte, están
aquellos que apuntan a elevar directamente la calidad de la educación. Entre estos se
menciona una mayor preocupación por asegurar la asistencia de los estudiantes a clases,
una atención manifiesta a que las clases se lleven a cabo, una resolución más oportuna de
los problemas que pueden estar sufriendo los establecimientos educativos, un control más
preciso sobre los equipos responsables de proveer educación y de los materiales utilizados
en la jornada escolar. Por otra parte, están aquellos que apuntan a elevar la efectividad y
eficiencia del sistema escolar, y también, a allegar más recursos al proceso educativo y que
los gobiernos centrales no están dispuestos o no pueden aportar. Afirman que para alcanzar
estos objetivos se requiere acercar las decisiones a las comunidades locales. A estos
argumentos, se agregan aquellos que apuntan a involucrar más activamente a dichas
comunidades en el desarrollo del sistema educativo, ya no con el objetivo de asegurar
mayores eficiencias o asegurar más recursos para educación, sino que con el fin de otorgarle
más legitimidad al proceso educativo. Por último, están aquellos argumentos que apuntan a
los efectos positivos de una división del trabajo en educación, que dejaría en manos de las
autoridades centrales el diseño de las políticas educativas, el currículum, la definición de los
estándares de desempeño esperados para los sostenedores y establecimientos, el control y
supervisión de los procesos educativos, el fortalecimiento de las capacidades del sistema
escolar y el apoyo a los establecimientos que lo requieran, entre otras funciones; dejando en
manos de los niveles inferiores de gobierno, o en los propios establecimientos, las decisiones
sobre la operación del sistema escolar, esto es, las decisiones respecto de los equipos
humanos que participan en los establecimientos educativos y los métodos de enseñanza,
entre otras atribuciones19. Por cierto, en la práctica, y más allá de las disquisiciones
conceptuales que se pueden llevar adelante, el debate político lleva a soluciones que no
siempre responden a una separación clara de funciones entre los distintos niveles de
gobierno.20

La evidencia sobre el impacto de la descentralización en los procesos educativos es


mixta. Hay experiencias satisfactorias y muchos países están conformes con los logros que
ese proceso les ha permitido alcanzar. Por cierto, hay otras experiencias que no parecen
haber rendido los frutos esperados. Ello, más que generar dudas sobre la conveniencia de la
descentralización, ha generado una literatura extensa sobre las fallas más habituales en los
procesos de descentralización, concordándose que, en muchos casos, un problema ha sido
que los cambios efectivos se han alejado de los diseños originales. En parte, ello se explica
porque en muchos procesos de descentralización no ha habido suficiente apoyo a reformas
de esta naturaleza. En otras circunstancias, los resultados no han sido los esperados, porque

19
Un análisis más extensivo sobre las tendencias descentralizadoras y las razones esgrimidas para este propósito se
pueden encontrar en Welsh y McGinn (1999)
20
Sobre esto, véase Banco Mundial (2002)
16
la mayor “responsabilización” y participación buscada con la descentralización, no siempre
se ha concretado con la fuerza esperada. Así, no se ha logrado del todo reducir la dilución de
responsabilidades que caracteriza a los sistemas escolares centralizados. Pero quizás más
importante que estos factores, ha sido común observar que las capacidades instaladas en los
gobiernos intermedios no eran las apropiadas y que no se desarrollaron los programas para
promoverlas21. Sin las competencias apropiadas, indudablemente que es difícil que los
procesos de descentralización puedan producir los resultados esperados. Si éstas se logran
instalar, las posibilidades de éxito y de lograr los propósitos asociados a los procesos de
descentralización, aumentan significativamente. No es raro, entonces, que en los procesos
más recientes de descentralización, entre los que se pueden mencionar los desarrollados en
Europa del Este, se haya puesto mucho más énfasis en esta necesidad. A pesar de que la
evidencia es mezclada, es oportuno recordar que, en general, los países que introdujeron
reformas descentralizadoras en educación no han echado pie atrás en ellas, y más bien han
impulsado transformaciones con el objeto de corregir las deficiencias de los esfuerzos
iniciales de descentralización.

El caso chileno representa uno de aquellos procesos de descentralización que, en


muchas dimensiones, fue fallido. Desde luego careció de la suficiente legitimidad
democrática, no contando con la deliberación que debe acompañar estos procesos. Además,
no se verificó que los gobiernos locales a los que se traspasó la operación de los
establecimientos de gestión pública tuviesen las suficientes competencias para hacerse
cargo de esos establecimientos. Es cierto que estas podrían haberse desarrollado con el paso
del tiempo, pero salvo en algunos casos puntuales, ello no ocurrió así. En parte, porque los
mayores grados de “accountability” que pueden producirse a propósito de la
descentralización en educación no se concretaron con la fuerza esperada, debido a tres
factores principales que aún persisten. Primero, no se han desarrollado buenos indicadores
de desempeño de las autoridades locales responsables de la educación. Si bien, desde 1995
existen resultados disponibles para la población al nivel de establecimientos educativos en
pruebas estandarizadas nacionales, no existe una información agregada que permita
comparar el desempeño de los sostenedores de la educación de gestión pública. En segundo
lugar, y relacionado con el primer aspecto, no hay claridad en la población respecto de quién
es el responsable definitivo de los resultados de la educación de gestión pública. Contribuye
a ello el hecho de que la propia legislación es ambigua al respecto. En efecto, la Ley del
Ministerio de Educación deja, en estricto rigor, en manos de la autoridad central la
responsabilidad sobre la gestión técnico-pedagógica (Ley 18.956, Arts. 15 y 16). Si bien
puede ser discutible el alcance de las disposiciones legales mencionadas, ellas han servido
para que, en la práctica, más allá de las voluntades de las autoridades centrales, exista una
disputa respecto de quién tiene a su cargo las responsabilidades técnico-pedagógicas22. Por
último, a diferencia de otras experiencias descentralizadoras, no existe una relación directa
entre los impuestos locales y el gasto en educación. En muchos países, al financiarse la
educación con impuestos locales, una gran proporción de los cuales son impuestos a la
renta, hay una natural preocupación de las comunidades locales por saber cómo se están
empleando los recursos públicos. Estas son desventajas del proceso de descentralización con
las que debe lidiar la educación de gestión pública en nuestro país.

Pero también debe reconocerse que hay ventajas asociadas a este proceso que se
pueden potenciar si se redefine apropiadamente la organización de la educación pública.
Desde luego, la cercanía con la comunidad es un activo valioso que se puede depreciar si la

21
Véase Banco Mundial (2000).
22
Sobre esto véase, por ejemplo, Román (2007). También el Informe Final del Consejo Asesor Presidencial para una
Educación de Calidad.
17
gestión de esta educación se localiza en otros niveles, sobre todo, por la fuerte dependencia
que del nivel central tienen otras instancias de gobierno intermedio, como la provincia y la
región. Al depender el nombramiento de las autoridades de este nivel exclusivamente del
gobierno central, su contacto con las comunidades locales es menos fluido. Además, su
duración en los cargos no suele ser particularmente prolongada, por lo que su capacidad
para proyectar su gestión a plazos largos suele ser limitada. Tampoco hay en la
institucionalidad chilena la experiencia con instituciones autónomas descentralizadas que
pudiesen hacerse cargo de la educación de gestión pública, de modo de mantener una
separación razonable entre el diseño de la política, el control de desempeños y la gestión de
la educación propiamente tal. Más aún, si se considera que nuestro régimen político es
fuertemente centralizado, el resultado más probable de un proceso que arranque a la
educación de gestión pública de sus raíces locales, es la centralización de la misma. Ello no
solo iría contra la experiencia internacional, sino que le restaría efectividad al sistema
escolar que se ha ido construyendo. En efecto, las reformas aprobadas en los últimos años y
el Proyecto de Ley de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, en tercer trámite
constitucional en el Congreso, apuntan a concentrar al Estado en su labor de control y
regulación, de generación de estándares y de apoyo a los establecimientos, más que en la
tarea de gestión, para la cual, en el ámbito de la gestión de la educación, no ha mostrado
reales capacidades. En ese sentido, una gran ventaja de mantener la descentralización es
que, simultáneamente, se puede avanzar en asegurar que el Estado se fortalezca en las
primeras tareas mencionadas, por un lado, y que se reformen los sostenedores de la
educación de gestión pública, para dotarlos de las suficientes competencias para gestionar
los establecimientos bajo su responsabilidad, por el otro. Mantener esta división del trabajo
permite focalizar, de modo apropiado, los cambios que se requieren en cada instancia. Este
esquema de organización general es, por lo demás, más apropiado para un sistema escolar
en el cual la educación de gestión privada seguirá jugando un papel relevante en el futuro.
Adicionalmente, debe considerarse que la comuna ha cobrado mayor importancia como
agente de ejecución de las políticas públicas y que no hay antecedentes que sugieran que
esto se vaya a modificar en el futuro cercano. Más aún, es probable que este
involucramiento se extienda a otros ámbitos. Todas estas consideraciones llevan al Panel a
pensar que el camino más conveniente para repensar la educación de gestión pública, es
uno en el que esta mantenga fuertes raíces locales. Por supuesto, esto no significa que ella
debe mantener su actual forma de organizarse.

18
VI. EL CONTEXTO EN EL QUE SE DESENVUELVE LA EDUCACIÓN PÚBLICA EN CHILE

1. Algunas consideraciones regulatorias y el esbozo de una solución

No cabe duda que nuestro país goza de una marcada tradición centralista. Las únicas
autoridades locales democráticamente legitimadas son los alcaldes. En cambio, las
autoridades regionales o provinciales no son elegidas por las comunidades locales. Por
cierto, este planteamiento no significa desconocer las ventajas de tener un país unitario,
sino solo entender las implicancias que tendrían formas alternativas de organización de la
educación de gestión pública. Al mismo tiempo, en diversos ámbitos y de modo creciente, se
comparte la visión de que los gobiernos locales deben tener una mayor participación en la
implementación y gestión de las políticas públicas. Por cierto, para ello, se requiere
fortalecer sus capacidades profesionales. Esto es posible de abordar en el ámbito de la
educación. Este camino contrasta con la incertidumbre que genera la suerte que puede
correr una institucionalidad alternativa que no tenga un sustento claro en la estructura del
Estado chileno. Pero antes de arriesgar una definición en este ámbito, resulta útil describir el
contexto en el que se desenvuelve la educación de gestión pública. Como planteó el Panel en
su primer informe, hay en la regulación nacional una marcada desconfianza hacia los
distintos actores del sistema educativo, lo que dificulta la gestión de profesores, directivos y
sostenedores. El Panel propuso al respecto una serie de iniciativas que aspiraban a corregir
esos problemas. Al mismo tiempo, buscaban fortalecer las atribuciones de directivos y
sostenedores. Por cierto, ello suponía modificar las competencias y destrezas de estos
actores. Respecto de los directivos de establecimientos, el Panel planteó en su primer
informe una serie de sugerencias, y sostuvo que en esta segunda etapa propondría reformas
que fortaleciesen a los responsables de la educación de gestión pública.

Al Panel le parece conveniente que los sostenedores reúnan, no solo las labores
administrativas, sino también las funciones técnico-pedagógicas. Esta unión, tal como se
indicaba anteriormente, no se produce en la actualidad. Este requisito debe satisfacerse
independientemente de la organización elegida. Por cierto, es más fácil cumplirlo si va
amarrado al rediseño de la institucionalidad que cobija a la educación de gestión pública.
Reunir estas competencias en una sola mano, y asegurar que ellas sean de alto nivel, debe
ser la prioridad de toda reforma de la institucionalidad pública. Una vez definida esta
prioridad es fundamental responder a la siguiente interrogante: ¿es posible asegurar
elevadas capacidades de gestión técnico-pedagógica y administrativa al interior de los
actuales sostenedores o se requieren nuevas instituciones? En caso de que la respuesta
apunte a que se requieren nuevas instituciones, surge obviamente la interrogante respecto
de la forma que estas deberían tomar. En cualquier caso, la opción que se escoja, también
debe hacerse cargo de las debilidades actuales que incluyen, entre otras, la falta de una
visión de mediano y largo plazo en asuntos pedagógicos, una carencia de gestión
pedagógica orientada a los aprendizajes de los estudiantes y no sobrepasada por asuntos
administrativos y la ausencia de un proyecto educativo que sea coherente con los propósitos
de la educación pública.23.

La falta de una cultura orientada a la rendición de cuentas en los sostenedores


públicos, contrario a lo que ocurre en las experiencias comparadas descritas anteriormente,
es consecuencia de que se ha construido un sistema escolar que, en su conjunto, no tiene
mayores exigencias. Ello ocurre en asuntos que son de importancia no solo para el
desempeño escolar, sino que para la gestión general de los establecimientos públicos. Esta

23
Un extendido análisis de las debilidades de la educación municipal y también de sus fortalezas se encuentra en
Marcel y Raczynski (2009).
19
realidad tiene poco que ver con la forma específica en que se organice la educación pública,
pero no por ello es secundario en el logro de una educación pública de mayor calidad y
equidad. Si no se establecen indicadores básicos y fáciles de comprender, que permitan
comparar los desempeños de cada sostenedor público, es muy difícil, atendida las tensiones
entre los costos inmediatos y los beneficios de largo plazo de la educación, que los
sostenedores responsables de la educación de gestión pública tengan como foco permanente
los aprendizajes de los estudiantes que asisten a los establecimientos que están bajo su
control. El desarrollo de estos indicadores potencia, además, la necesaria participación de las
comunidades locales en el debate respecto de la marcha de la educación de gestión pública.
Una institucionalidad que estuviese definida por los principios aquí esbozados y que contase
con las capacidades y exigencias señaladas, indudablemente permitiría llevar con más
decisión las propuestas esbozadas por el Panel en su primer informe, en todo aquello que
tiene que ver con la carrera profesional docente y las atribuciones de directores y
sostenedores. La combinación de ambas dimensiones podría potenciar de manera muy
importante a la educación de gestión pública, lo que permitiría no solo detener la pérdida de
alumnos, sino que también otorgarle oportunidades a la educación de gestión pública para
recuperar matrícula. Resolver estas debilidades es fundamental en cualquier alternativa de
organización que se privilegie para la educación pública. Si la solución elegida no tiene la
capacidad de realizar la gestión técnico-pedagógica y la administrativa de modo simultáneo,
los cambios en la institucionalidad no rendirán los frutos esperados. La organización de la
educación pública debería quedar supeditada a estos requerimientos.

2. Tendencias recientes en educación y características de la educación municipal

El sistema escolar nacional tiene un importante dinamismo, que afecta el modo en


que se desarrolla el proceso educativo. Este se ha reforzado en los últimos años como
consecuencia de los cambios demográficos que ha ido experimentando el país. Así, por
ejemplo, entre los años 2000 y 2009 la matrícula total en establecimientos educacionales se
mantuvo en niveles muy similares (3 millones 620 mil y 3 millones 603 mil,
respectivamente). Además, la matrícula de básica y media, a pesar de un importante
aumento en la cobertura en educación media, descendió de 3 millones 334 mil a solo 3
millones siete mil estudiantes. Si la matrícula total no ha descendido, ello se explica por el
aumento en la matrícula preescolar. Cabe esperar que la matrícula en educación preescolar
siga subiendo en los próximos años, pero ello no detendrá la caída en la matrícula total,
sobre todo porque en media, al igual que en básica antes, la matrícula está en vías de
comenzar a decrecer. Además, la caída en la tasa de natalidad no parece haber convergido a
un nivel de largo plazo y sigue retrocediendo. Ahora bien, la matrícula municipal total, como
muestra el gráfico n° 1, ha descendido en forma importante en la última década. En
particular, entre 2000 y 2009, cayó en un 21,2 por ciento. La caída fue particularmente
importante en la segunda parte del período. En efecto, mientras que entre 2000 y 2004 la
matrícula municipal total descendió en un tres por ciento, entre el último de estos años y
2009, lo hizo a un ritmo de 18,7 por ciento. Este es un fenómeno novedoso, porque si bien
en los 90 la matrícula total municipal retrocedió en términos relativos, pasando de un 58,4
en 1991 a un 53,5 por ciento en 2000, el número total de matriculados en la educación
municipal subió en ese período en un 10,1 por ciento. La aceleración en el ritmo de caída en
la matrícula de la educación municipal en los últimos años revela una pérdida de confianza
en ella, situación que no es sana y que debería revertirse por medio de una revitalización de
los sostenedores de esta opción de proveer educación.

20
Gráfico n° 1

Evolución de la matrícula municipal total

Fuente: elaboración sobre la base de información provista por el Ministerio de Educación

En esta evolución de la matrícula han intervenido diversos factores, entre los que no
se puede dejar de mencionar un significativo ingreso de establecimientos particulares
subvencionados a proveer educación, fenómeno que se hace evidente en los cuadros n°1 y
n°2.

Cuadro n° 1

Número de establecimientos, y matrícula promedio y por percentil (área urbana)

Fuente: elaboración sobre la base de información provista por el Ministerio de Educación

21
Cuadro n° 2

Número de establecimientos, y matrícula promedio y por percentil (área rural)

Fuente: elaboración sobre la base de información provista por el Ministerio de Educación

Sin perjuicio de que el sector rural debe ser tratado en forma independiente, la
apertura de nuevos establecimientos, unido a la estabilidad en la matrícula, ha llevado a que
en los sectores urbanos haya caído en forma significativa el número promedio de
estudiantes por establecimiento. Tal como muestra el cuadro n° 1, para la educación de
gestión pública ese número promedio ha caído desde 690 alumnos en 2000 a 526 en 2009,
mientras que en la educación particular subvencionado esta cifra ha pasado desde 507 a
372. Esta tendencia es fuente de preocupación, porque es difícil financiar establecimientos
pequeños y, por tanto, se puede lesionar la capacidad de los mismos de entregar una
educación de calidad. La investigación empírica disponible sugiere que hay economías de
escala no despreciables al nivel de los establecimientos, de modo que los costos promedios
de entregar una determinada calidad, aumentan con la caída de los alumnos. Aunque
determinar exactamente el tamaño mínimo que “agota” las economías de escala existentes
no es fácil, el Panel ha tenido acceso a estimaciones que sitúan este mínimo entre 700 y mil
alumnos por establecimiento, para los niveles actuales de subvención. Un gran número de
establecimientos no alcanzan ese mínimo en Chile en las zonas urbanas. Un número más
pequeño de alumnos significa renunciar, para un estándar de desempeño dado, a equilibrar
las finanzas del establecimiento o reducir su calidad al subinvertir en directivos, profesores o
materiales educativos que son claves para lograr escuelas, liceos y colegios efectivos. Sin
embargo, es importante tener en cuenta que, de los antecedentes analizados, no es posible
concluir con claridad que los establecimientos con una matrícula más reducida muestren
peores desempeños24. En todo caso es un asunto que requiere más estudio, toda vez que
ello puede ser el resultado de las escasas exigencias a los que está sometido el sistema
escolar nacional. Por cierto, en zonas apartadas o en situaciones especiales, puede ser
necesario tener establecimientos pequeños, y en esas circunstancias, como de hecho ocurre

24
Aunque se requieren estudios más acabados sobre esta materia, el Panel pudo comprobar, por medio de
estimaciones econométricas que incluían como variable a explicar el puntaje promedio SIMCE 2009 en cuarto básico
y como una variable explicativa el número de alumnos que rinden el SIMCE (o alternativamente el número de
alumnos de básica), que el tamaño de la matrícula del establecimiento, en general, no era estadísticamente
significativo, y cuando lo era, su magnitud resultaba más bien pequeña. En efecto, por cada 100 alumnos
adicionales en básica el puntaje SIMCE subiría hasta en 1,3 puntos porcentuales. Las regresiones realizadas
controlaron, entre otros factores, el nivel socioeconómico promedio de los establecimientos, región de pertenencia
de los establecimientos, zona y dependencia. Se realizaron estimaciones por mínimos cuadrados ordinarios.
22
en Chile, el financiamiento debe acomodarse a esa situación. Ahora, incluso en algunas de
estas zonas, hay una oferta amplia de establecimientos municipales que se podría consolidar
para alcanzar tamaños mínimos razonables.

En el caso de los establecimientos particulares subvencionados llama la atención,


además, que un número relativamente grande de ellos esté en manos de sostenedores que
tienen un solo establecimiento. En efecto, un 69 por ciento de los colegios particulares
subvencionados está en manos de sostenedores que cumplen esta condición. Otro 14 por
ciento está en manos de sostenedores que tienen dos establecimientos25. De modo
simultáneo, en la última década, el aporte de los municipios a la educación, tal como
informan los gráficos n°2 y n°3, ha ido en aumento. El aumento es especialmente fuerte
entre 2001 y 2004, que es precisamente el momento en que comienza a hacerse evidente el
retroceso en la matrícula total de los establecimientos municipales.

Gráfico n° 2

Aporte municipal total a educación (millones de pesos de 2009)

Fuente: elaboración sobre información proveniente del SINIM

En el menor ritmo de aumento de los aportes municipales después de 2004, puede


haber contribuido el importante aumento en el pago en subvenciones que, como muestra el
gráfico n° 4, subió en términos reales en un 56 por ciento entre 2004 y 2009. Este aumento
incluye las transferencias realizadas como consecuencia de la creación, en 2008, de la
subvención preferencial, que allegó recursos extraordinarios en función del número de
alumnos vulnerables por un monto máximo que puede llegar a representar casi un 58 por
ciento de la subvención en el primer ciclo de la educación básica. Hay que considerar,
también, que por la vía presupuestaria se ha transferido en los últimos tres años (incluido el
pasado y éste) un monto del orden de 100 millones de dólares (54 mil 607 millones de
pesos en el ejercicio presupuestario 201026) a los municipios, a través de una partida

25
Existe la posibilidad de que entre algunos de los sostenedores con un solo establecimiento exista alguna
cooperación, de modo que, en la práctica, esta atomización puede ser inferior a la que sugieren los datos.
26
Para el ejercicio presupuestario 2011 esta cifra alcanza a los 42 mil 800 millones de pesos.
23
denominada “Apoyo a la gestión de educación municipal”, que ha aliviado parcialmente las
arcas de los municipios.

Gráfico n° 3

Aporte municipal anual por estudiante (pesos de 2009)

Fuente: elaboración sobre la base de información proveniente del SINIM y del Ministerio
de Educación

Gráfico n° 4

Monto total pagado en subvenciones por alumno municipal (miles de pesos 2009)

Fuente: elaboración sobre la base de información provista por el Ministerio de Educación

24
Esta presión sobre las arcas municipales no ha estado generada solo por la reducción
en el número total de alumnos que asisten a la educación municipal. También ha influido en
esa situación que los municipios no han ajustado, en respuesta a esos cambios, las plantas
docentes. En efecto, se aprecia en el gráfico n° 5 que, en este período, ha subido de manera
importante la proporción de horas docentes contratadas por alumno. Ello es consecuencia de
que no se ha actuado para acomodar el número de establecimientos a la nueva realidad de
la matrícula. Por ejemplo, si se hubiese tomado la decisión de mantener el mismo promedio
de alumnos por establecimiento en los sectores urbanos en 2009 que el existente en 2000,
la cantidad de establecimientos el año pasado debería haber llegado a 1.889, en lugar de los
2.478 que efectivamente estaban en funcionamiento de acuerdo al cuadro n°1. Si
efectivamente existen economías de escala a nivel de un establecimiento, como sugiere la
literatura, esa pérdida en el tamaño promedio de los establecimientos significa un
importante costo adicional de proveer educación en el sector municipal. Nótese que esa
realidad es aún más preocupante en la educación particular subvencionada que, como se
veía más arriba, opera con tamaños aún más pequeños.

Gráfico n° 5

Horas docentes por alumno en el sistema municipal

Fuente: elaboración sobre la base de información provista por el Ministerio de Educación

Claramente, los sostenedores municipales han tenido dificultades para adaptarse a


los cambios ocurridos en la matrícula escolar. Ello se ha traducido en déficits financieros
importantes en la gestión de los municipios, que constituyen un problema en sí mismo, pero
que, al mismo tiempo, afectan su capacidad para asegurar una educación de calidad. Es
importante destacar que el Estado central ha hecho, complementariamente, un esfuerzo
para apoyar el financiamiento de los municipios. Así, además del apoyo especial a la gestión
de educación municipal, mencionado anteriormente, se han asignado permanentemente
recursos para infraestructura a través del FNDR y en los últimos años para infraestructura
de liceos tradicionales.

25
3. Cuestionamientos a la educación municipal

El Panel ha revisado las críticas que se hacen a la educación en manos de los


municipios. El Consejo Asesor Presidencial para una Educación de Calidad (2006) resumió,
con matices de sus integrantes, algunos de los factores que impedirían que la educación
pública que está en su ámbito de competencia tuviese un adecuado desempeño. Por una
parte, identificó las características de los municipios que afectan su gestión, indicando, entre
otras: el tamaño reducido de gran parte de las comunas; la inexistencia de una
diferenciación clara de las funciones que debe realizar un municipio, a pesar de una enorme
heterogeneidad en capacidades técnicas y administrativas; las dificultades para conformar
asociaciones municipales con personalidad jurídica propia para administrar tareas comunes;
la alta heterogeneidad en la calidad de los servicios entregados que, muchas veces,
descansa en liderazgos personales de las autoridades municipales, antes que en una
institucionalidad apropiada; la alta dependencia de recursos financieros externos; políticas
de recursos humanos altamente restringidas en términos legales; responsabilidades
administrativas separadas de las técnico-pedagógicas; y la alta sensibilidad al ciclo político
en las decisiones comunales.

Por otra parte, identificó problemas que van más allá de las características propias de
los municipios y que afectan los desempeños de la educación municipal. Entre estos
mencionó que sus capacidades de enfrentar los desafíos educativos están asociadas tanto a
características estructurales de las comunas (urbanidad, tamaño y capacidad económica
local), como a la gestión del gobierno local. Sin embargo, se reconoce que estas no son
determinantes. El gráfico n° 6 avala esa nota de cautela. En efecto, si bien hay diferencias
en el desempeño de los municipios, ellos no están correlacionados con el tamaño. Sí, en
cambio, parece haber diferencia en los desempeños de acuerdo a las características
socioeconómicas de los estudiantes. En efecto, mientras mayor es la vulnerabilidad
promedio de los estudiantes que asisten a la educación municipal, menor es el desempeño
en el SIMCE (el gráfico muestra solo los resultados para Lenguaje, pero estos son similares
para Matemáticas).

26
Gráfico n° 6

Desempeño del municipio en cuarto básico (2009) y tamaño de la matrícula (log natural)

Fuente: elaboración sobre la base de información del SINIM y de las bases de dato SIMCE

Gráfico n° 7

Desempeño promedio en el SIMCE de Lenguaje y vulnerabilidad promedio de la matrícula de


educación básica.

Fuente: elaboración sobre la base de información del SINIM y de las bases de dato SIMCE

27
En todo caso, llama la atención la enorme variabilidad en los resultados comunales
para cada nivel de vulnerabilidad de los estudiantes, lo que es indicativo de que hay
importantes diferencias de gestión entre municipios. Estas diferencias pueden ser el
resultado de carencias técnico-pedagógicas en algunos municipios, de una menor
preocupación e involucramiento de los alcaldes en la suerte de la educación de gestión
pública o de las dificultades para gestionar adecuadamente la educación, impuestas por la
legislación vigente, y que pueden ser más restrictivas para unos sostenedores que para
otros. Como sugiere el gráfico n° 8, esta desigualdad en las competencias se extiende a los
establecimientos. Nuevamente se observa una alta heterogeneidad en desempeños para
establecimientos que atienden a estudiantes con niveles similares de vulnerabilidad. Esto
puede tener su origen en un tercer aspecto que menciona el Informe del CAPCE (2006) y
que se refiere al escaso grado de transferencia de competencias que el proceso de
desconcentración ha significado para las escuelas y liceos municipales. El gráfico también
muestra que los resultados están correlacionados negativamente con la vulnerabilidad de
cada establecimiento. Así, en promedio, mientras mayor es la proporción de alumnos
vulnerables, menor es el desempeño del establecimiento. Pero, tanto o más que eso, llama
la atención cómo la dispersión en resultados crece cuando aumenta la vulnerabilidad de los
estudiantes. Es decir, las diferencias de desempeño entre establecimientos crecen a medida
que aumenta la vulnerabilidad de los estudiantes. Es probable que ello se deba a que las
diferencias (y deficiencias) en la gestión de educación pública se hacen más evidentes
mientras mayor es el grado de vulnerabilidad de los establecimientos, toda vez que, es en
estas circunstancias, donde se requieren las mejores capacidades para revertir resultados
deficientes.

28
Gráfico n° 8

Desempeño en SIMCE Cuarto Básico: establecimientos municipales


(por vulnerabilidad)

Fuente: elaboración a partir de las bases de dato SIMCE e infromación de vulnerabilidad de


JUNAEB

Un cuarto factor que considera el CAPCE como clave en las dificultades para asegurar
una educación municipal de calidad dice relación con la desigual relación entre el sector
municipal y el particular subvencionado, específicamente, en dos aspectos. Por un lado, la
educación municipal es menos selectiva (salvo en el caso de los liceos llamados
emblemáticos) y, por otro, enfrenta una regulación mucho más restrictiva, que eleva sus
costos de proveer educación. Hay que agregar, en línea con lo que planteó el Panel en su
primer informe, que esas regulaciones también dificultan la gestión técnico-pedagógica de
los sostenedores y de los directivos escolares. Los mayores niveles de heterogeneidad en
resultados SIMCE en la educación municipal, más allá de aquellas relacionadas con las
condiciones socioeconómicas de sus alumnos, pueden extenderse a otras dimensiones. Así,
por ejemplo, la desigualdad de resultados SIMCE que se aprecia en el total de alumnos
municipales se explica, principalmente, por la desigualdad al interior de los establecimientos.
Poniendo atención a otras dimensiones no es raro, entonces, que Marcel y Raczynski (2009)
afirmen que “en el sector municipal no se observa que exista mayor preocupación por
apoyar a los alumnos, los cursos o los establecimientos de menor rendimiento” (p. 97). La
gestión técnico pedagógica propiamente tal es de muy distinta naturaleza en cada municipio
y este es un problema que no se puede dejar de enfrentar. En el informe del CAPCE también
se plantea como un elemento de preocupación adicional la dificultad en la situación
financiera de los municipios, que algunos consejeros estimaban tenía un carácter
estructural. Otros, en cambio, creían que ellas eran el resultado de regulaciones que eran
modificables. En este documento se han presentado antecedentes que sugieren una gestión

29
poco atenta a los cambios que experimenta la matrícula y que impacta en los costos de los
sostenedores de la educación de gestión pública.

Sin que sean necesariamente argumentos distintos a los que se han esbozado antes,
otros cuestionamientos que se hacen a la actual situación de la educación de carácter
municipal dice relación con las reticencias de los municipios a abrir nuevos establecimientos
en las zonas de expansión, como consecuencia de las dificultades de acceder a
financiamiento de largo plazo y los temores que ello, más que reducir, aumente sus déficits.
Se ha argumentado, además, que la existencia de financiamiento compartido y la
selectividad con la que pueden actuar los establecimientos particulares subvencionados en la
definición de su matrícula, les permite operar a una menor escala y menor costo (como
consecuencia de acceder a un pool de alumnos que, por ejemplo, tiene menores problemas
de aprendizaje). En particular, la menor escala llevaría a una sobreinversión en
infraestructura y a problemas en el financiamiento de los establecimientos, particularmente
de aquellos que no pueden cobrar financiamiento compartido, es decir, de los
establecimientos municipales. Este es un problema potencial que no tiene que ver
estrictamente con el modo en que se organiza la educación pública y que se puede corregir
integrando apropiadamente la subvención escolar con el financiamiento compartido. La
segregación socioeconómica por dependencia, como sugiere el gráfico n° 9, no parece
haberse incrementado con el crecimiento de la matrícula particular subvencionada. Ese
crecimiento o la caída de la matrícula municipal se ha manifestado en todos los deciles de
ingreso desde 1990. Incluso, desde 2000, habría sido proporcionalmente más fuerte en los
sectores de menores ingresos.

Gráfico n° 9

Proporción de estudiantes por decil de ingresos que asiste a la educación municipalizada

El dinamismo del sector particular subvencionado parece responder más a la


flexibilidad que tienen para actuar mucho más rápido a las oportunidades que se presentan,
30
muchas de ellas asociadas al desarrollo de nuevos proyectos inmobiliarios. Esa rapidez que
tienen para acomodarse a la demanda es algo que, por diversas razones que se han
explicitado en este informe, los municipios no tienen. Ello hace relevante, entonces,
asegurar una estructura institucional de la educación de gestión pública que también pueda
responder con agilidad a los cambios que suceden en la sociedad y que afectan la demanda
por educación. Se ha sugerido también que la organización de la educación de gestión
pública está lejos de asegurar el mayor “accountability” político que a veces se le atribuye,
en gran medida, porque los alcaldes tienen una oferta amplia de servicios para los electores.
Así, la educación no necesariamente es una prioridad para la población de la comuna y, por
ende, tampoco para el alcalde, diluyéndose entre otras prioridades. Puede haber, entonces,
una disonancia entre los objetivos de la comunidad más ampliamente definida y los que se
ha propuesto el alcalde. Hacer compatible un alineamiento entre ambos no es fácil. El
proyecto de aseguramiento de la calidad, actualmente en discusión en el Congreso, va en
esa dirección, pero se argumenta que no es evidente su suficiencia. Asimismo, se plantea
que sin perjuicio que se va a presionar por cambios en la gestión, el involucramiento de los
alcaldes en asegurar una educación de calidad puede seguir siendo débil, más todavía si los
equipos responsables no cuentan con las competencias que exige una educación de calidad.
Estas y todas las demás consideraciones deben estar a la vista en el momento de articular
una propuesta de nueva institucionalidad para la educación pública.

31
VII. CONTEXTO

1. Cambios recientes o en tramitación relevantes para la discusión sobre educación


pública

Mientras ocurrían los cambios en la participación de la educación de gestión municipal


en la educación chilena, se materializaron, o se encuentran en vías de concretarse,
importantes cambios en la política educativa, que deberían constituirse en un apoyo
importante a esta forma de provisión educativa. El año 2008 se aprobó legislativamente y
entró en vigencia la subvención escolar preferencial. Ello aporta recursos adicionales para los
estudiantes más vulnerables. Los recientes anuncios del actual gobierno de incrementar los
dineros que son canalizados a través de esta vía validan la lógica detrás de esa
diferenciación. Como los establecimientos de gestión pública educan a una mayor proporción
de alumnos vulnerables, esta subvención está llegando en mayor proporción a los
sostenedores de esos establecimientos, lo que representa una oportunidad de
transformación e innovación que hasta antes de la creación de ese instrumento les estaba
vedada, aunque debido a que se encuentra recién en sus etapas iniciales, no ha sido posible
medir su impacto definitivo. Una de las recomendaciones de la literatura sobre
descentralización es que la autoridad central debe compensar la falta de equidad que esos
procesos pueden producir en la asignación de recursos. Ello se genera, por ejemplo, porque
hay gobiernos locales más “ricos” que otros y, por tanto, tienen mayores posibilidades de
aportar a la educación. En el caso chileno ello se hizo aún más necesario una vez que se
autorizó el financiamiento compartido para la educación particular subvencionada en 1993.
Por cierto, la existencia de una subvención preferencial también es un desafío para la
educación de gestión pública, porque es posible que ello incentive la expansión de
establecimientos particulares subvencionados en áreas geográficas que estos habían
desechado participar, precisamente, porque los costos de proveer educación para un
estándar de desempeño dado son, en el caso de niños vulnerables, superiores, en promedio,
a los de niños que no están en esta condición. Por cierto, para que esta subvención produzca
los impactos esperados, el Panel estima, como advirtió en su primer informe, que ella debe
extenderse a la educación media y aumentar su valor en el segundo ciclo de educación
básica. En particular, el Panel no está convencido de que las actuales diferencias de valor
entre el primer ciclo de básica y el segundo, así como su inexistencia en la educación media,
tengan sentido desde el punto de vista pedagógico.

En el Congreso también se está tramitando, en Comisión mixta, la ley de


aseguramiento de la calidad contemplada en la LGE. El Panel cree que ella es un aporte para
el logro de una educación más equitativa y de mejor calidad, sobre todo si,
simultáneamente, se ponen en marcha las propuestas que hiciese en su primer informe,
referidas al fortalecimiento de las capacidades docentes. Hay que recordar que ese proyecto
de ley establece diversas iniciativas. Así, establece una agencia de calidad de la educación
encargada de monitorear los desempeños de los establecimientos sobre la base de
estándares de desempeño propuestos por el Ministerio de Educación y ratificados por el
Consejo Nacional de Educación. Su labor no se remite solo a verificar el cumplimiento de
esos estándares, sino que debe orientar a los establecimientos respecto de sus fallas. Para
ello, no solo contará con las mediciones del SIMCE, sino que también realizará visitas
inspectivas a cargo de profesionales competentes que emitirán un informe cualitativo sobre
la marcha de los establecimientos. Esta visita se iniciará con un proceso de autoevaluación.
Esta reflexión, junto con el informe de la agencia y la publicidad que se dará de él, permitirá
abrir espacios para suscitar un debate en las distintas comunidades educativas que apoye la
transformación cultural que es necesaria para revertir resultados educativos deficientes. Es

32
sabido que esto es una tarea compleja que, difícilmente, puede producirse si los actores
educativos no se comprometen con el logro de ella. Ese compromiso debería facilitarse con
el proceso de deliberación que generarán estos informes. Por supuesto, la exigencia y
voluntad de cambio debe eventualmente apoyarse para facilitarla. La nueva institucionalidad
que emerge de la LGE y del proyecto de ley de aseguramiento de la calidad, establece que
los establecimientos podrán contar con apoyo para su mejoramiento, el que podrá ser
provisto por el Ministerio de Educación o por agencias independientes. Al Panel le parece
oportuno recordar que este apoyo es indispensable y que el Ministerio debe asegurar el
mayor profesionalismo en esta tarea, tanto de sus equipos internos como de las agencias
externas. Por cierto, no se puede garantizar que estos esfuerzos rendirán los frutos
esperados, de modo que el proyecto también contempla la pérdida de reconocimiento oficial
para aquellos establecimientos que después de un plazo razonable no satisfagan los
estándares acordados. El proyecto también supone la creación de una superintendencia que
verificará de modo efectivo el cumplimiento de los requisitos exigidos para el reconocimiento
oficial de los establecimientos, garantizará el respeto de los derechos de los distintos actores
educativos y asegurará una apropiada rendición de cuentas de los recursos financieros
entregados a los establecimientos educativos. Este proyecto cambia de modo importante el
foco del Ministerio de Educación, otorgándole atribuciones que en la actualidad carece. Ello
hace al mismo tiempo más relevante asegurar una separación clara entre esas atribuciones
y la gestión de los establecimientos educativos, en particular los de gestión pública. Por
tanto, es un proyecto de ley que representa una oportunidad para repensar la
institucionalidad de esa educación, asegurando, entre otros aspectos, menores posibilidades
de traslape entre la gestión del Ministerio y la de los sostenedores de la educación de
gestión pública y un fortalecimiento de las capacidades técnico-pedagógicas de estos
últimos.

En noviembre de 2010 se envió un proyecto de ley que aumenta las atribuciones de


los directores de los establecimientos municipales y modifica la forma en que estos serán
seleccionados en el futuro. Entre las mayores atribuciones se incluye la posibilidad de elegir
a los equipos directivos que los acompañaran en su labor y desvincular hasta un cinco por
ciento de los docentes de un establecimiento. Estas mayores atribuciones van acompañadas
de mayores responsabilidades y recompensas económicas más elevadas. El proyecto
también incluye incrementos en las asignaciones para profesores competentes y destacados
en las evaluaciones docentes y recursos para que municipios puedan financiar retiros de sus
docentes en edad de jubilación27.

2. Proyecto de ley sobre educación pública en el Congreso

En el Congreso, en la Comisión de Educación del Senado, se encuentra un proyecto


de ley que aspira a fortalecer la educación pública, pero que no ha avanzado desde su
ingreso. En lo fundamental, el proyecto plantea cambiar la administración de los
establecimientos educacionales desde los municipios a nuevas entidades que serían creadas
para este efecto. Ese proyecto, presentado en diciembre de 2008 a la Cámara de Diputados,
y que sin avances en ella se retiró para ser reingresado en enero pasado a través del
Senado, toma una posición respecto de la organización adecuada para la educación pública.
En el mensaje que acompañó ese proyecto se entregó como justificación del mismo varios

27
Este proyecto se aprobó en el Congreso a fines de enero después de una negociación en el Congreso que, entre
otros aspectos, incluyó un protocolo que estipula, entre otros acuerdos, la obligación del gobierno de presentar un
proyecto de reforma a la institucionalidad de la educación municipal. Algunas de las iniciativas aprobadas recogen
los planteamientos realizados por este Panel en su primer informe.
33
de los aspectos analizados anteriormente: carencia de atribuciones pedagógicas en los
municipios, dificultades para administrar debido a la regulación que los afecta, desigualdad
de condiciones porque los establecimientos municipales atienden a niños de escasos
recursos y no seleccionan, y atienden a mayor población en zonas rurales. Son problemas
efectivos que deben ser abordados, aunque no es evidente que ese proyecto en concreto
permita satisfacer ese propósito.

El proyecto propone trasladar los establecimientos que actualmente están en manos


de los municipios a corporaciones de giro único, cuyos consejos directivos estarían
integrados por los alcaldes que concurran a formar estas nuevas corporaciones,
eventualmente por concejales y por personas nombradas por el MINEDUC en representación
minoritaria. Estas corporaciones recibirían fondos adicionales para desarrollar la gestión
administrativa y técnico-pedagógica que le encarga la ley, por un total aproximado de 120
millones de dólares. Además, el proyecto crea un Servicio Nacional de Educación (SNE) que
aspira a prestar apoyo educativo a los sostenedores tanto públicos como privados.

Parece importante reconocer que el proyecto en su estado actual no resuelve el


dilema respecto de quién debe responsabilizarse de la gestión pedagógica, una de las
tensiones que enfrentan los sostenedores de la educación pública. Se fortalece –en teoría– a
los sostenedores, al asignarles recursos adicionales a la subvención escolar y exigiéndoles la
constitución de un área especializada en asuntos administrativos y otra en asuntos técnico-
pedagógicos. Pero la creación del Servicio Nacional de Educación puede debilitar esa
aspiración. Su objetivo principal es prestar apoyo a los sostenedores públicos y a “la
ejecución de las políticas, planes y programas definidos por el Ministerio para los
sostenedores que reciban subvención o aportes del Estado, así como también prestarles
asesoría técnico pedagógica de conformidad a la ley”. Si no se define con más claridad el rol
de este servicio se pueden reproducir e incrementar los conflictos actuales entre
sostenedores y Ministerio de Educación (DEPROV en la actualidad, SNE en el futuro), no solo
en lo que se refiere a gestión técnico pedagógica, sino que podría extenderse a otras áreas.

El Panel en su primer informe relevó la importancia que los directores pueden jugar
en el proceso educativo y para ello propuso ampliar sus atribuciones y responsabilidades.
Esto lo hizo siguiendo la experiencia internacional y nacional al respecto que apunta a que
sin escuelas efectivas no se logran buenos resultados académicos y para promoverlas es
adecuado potenciar el liderazgo directivo. Al mismo tiempo, sostuvo que era importante
fortalecer y profesionalizar a los sostenedores, de modo de asegurar que ellos sean un
verdadero apoyo a los directivos de los establecimientos y tengan la capacidad para
seleccionarlos apropiadamente. Estos ingredientes forman parte de cualquier cambio en la
organización de la educación pública y el Ministerio de Educación debe acomodarse a él y
concentrar sus esfuerzos en el diseño de políticas y en la supervisión y fiscalización del
proceso educativo.

De acuerdo al proyecto de ley, las corporaciones que se crearían al amparo de él


recibirían 1,2 UTM al año por alumno matriculado (un poco más de 130 millones de dólares
al año con la matrícula municipal actual). Esta medida se puede analizar en su propio
mérito. El presupuesto para financiar la estructura administrativa de cada corporación
dependerá obviamente del número de alumnos que ella posea. Podría argumentarse que
este financiamiento, implícitamente, supone que la subvención actual no es suficiente para
financiar una estructura administrativa razonable que permita alcanzar los resultados
deseados, incluso para los municipios más grandes (ya que los recursos se otorgan siempre,
independientemente del tamaño del distrito). Si ello se acepta, entonces, el problema
central no tiene que ver con que los establecimientos estén en manos de los municipios, sino

34
que el financiamiento actual no es el adecuado. Por cierto, una visión alternativa es que
aunque los recursos sean suficientes, se los prefiere emplear en financiar una planta docente
más grande antes que utilizar los recursos en financiar una administración profesional de los
establecimientos municipales. Ello apunta a una de las debilidades del modelo actual, en el
que las exigencias propias de la coyuntura política, impiden que los alcaldes desarrollen una
mirada de más largo plazo y, por consiguiente, una orientación estratégica de carácter más
permanente. Esta situación se hace evidente, por ejemplo, en la poca elaboración que
exhiben los planes anuales de educación municipal (PADEM) que legalmente no trascienden
más allá del año para el que son concebidos28. Sin embargo, este es un instrumento con un
enorme potencial y cabría esperar que el desarrollo sistemático de este plan, gestionado por
un equipo profesional más preparado, llevase a establecer consideraciones estratégicas de
largo plazo, verificables y revisables anualmente. Este es uno de los objetivos que debería
lograr un cambio en la institucionalidad pública. En ese sentido, todo cambio debería ser
evaluado en función de sus posibilidades de corregir las fallas que se observan en el
esquema organizacional vigente.

28
Sobre las deficiencias y limitaciones de estos, véase Salinas y Raczynski (2009).
35
VIII. LAS PROPUESTAS DEL PANEL

El Panel cree que la evidencia disponible sugiere que, por diferentes razones, los
municipios como sostenedores no han logrado construir, más allá de casos excepcionales,
las suficientes competencias en sus organizaciones para asegurar una gestión técnico
pedagógica que busque dar respuesta a los desafíos de calidad y equidad que el país aspira
satisfacer para su educación, en particular para aquella de gestión pública. Existe la
posibilidad de que esta situación se modifique en el futuro, una vez que entre en
funcionamiento el sistema de aseguramiento de la calidad que, por una parte, establece
exigencias a los establecimientos y, por otra, brinda apoyo a establecimientos de bajos
desempeños. Sin embargo, esta nueva institucionalidad producirá mejores resultados si, por
ejemplo, encuentra en los sostenedores de la educación de gestión pública contrapartes más
profesionales con capacidad de proyectarse más allá de la próxima elección de alcaldes. Esto
exige una reorganización de las actuales instancias responsables de la educación de gestión
pública. Sin embargo, no es evidente que los alcaldes tengan los incentivos, los recursos, las
posibilidades de materializar ese cambio o la voluntad de enfrentar los costos políticos que
supone una gestión más eficiente. Por un lado, porque sus prioridades pueden ser otras. Por
otro, porque aun si decidieran abocarse a esta tarea, la marcada heterogeneidad que los
caracteriza les podría impedir alcanzar la escala mínima necesaria para financiar y
desarrollar las competencias y estructuras indispensables para lidiar con las nuevas
exigencias. Esta realidad hace razonable pensar en la conveniencia de introducir
transformaciones en el modo que se organiza la educación de gestión pública que minimicen
los riesgos recién mencionados y permita aprovechar para su beneficio los demás cambios
que están ocurriendo en el marco institucional de la educación chilena.

Si bien el Panel estima oportuno y pertinente avanzar en la transformación de la


institucionalidad que acoge a la educación pública, considera que, como política general,
sería un error que ella se desvinculara de sus raíces locales. Una primera razón para ello
obedece a que la naturaleza del régimen político chileno es fuertemente centralizada y solo
el municipio tiene una real vinculación con las comunidades locales. Más allá de los cambios
institucionales que se puedan proponer, esos lazos deberían permanecer. La realidad actual
es que los gobiernos regionales y provinciales son, en la práctica, una extensión del
gobierno central, produciéndose, entre otras consecuencias, mucha rotación en sus
autoridades. Por estas razones, sin dejar de reconocer las particularidades locales de las
zonas que están bajo su responsabilidad política, los esfuerzos de estas autoridades están
mucho más vinculados con el despliegue de las políticas nacionales en las regiones y carecen
de independencia respecto de las autoridades del gobierno central. La legitimidad del
alcalde, en cambio, descansa enteramente en la comunidad local convirtiéndose en un actor
irremplazable en la ejecución de muchas tareas que para ser efectivas requieren de la
mirada local, que las instancias de carácter centralizado, concentradas en el diseño y
fiscalización de políticas generales, no siempre pueden recoger.

En ese sentido, el Panel ha llegado a la conclusión de que es necesario buscar una


solución que no desvincule totalmente la educación de gestión pública con las comunas.Ello,
en contraste a los planteamientos que prefieren que la educación de gestión pública esté en
manos de un servicio especializado dependiente del Ministerio de Educación que pudiese
organizarse territorialmente en regiones (u otra área geográfica que se estimase
pertinente). En un esquema de esta naturaleza, a la autoridad central siempre le resulta
complejo equilibrar su rol de diseñador de las políticas y supervisor de los sostenedores y
establecimientos educacionales, con su papel de proveedor de educación. Este balance se
puede complicar aún más si, como en Chile, existe la posibilidad de que las familias puedan
elegir entre distintos proveedores de educación. Para que esta posibilidad sea viable en el

36
mediano y largo plazo, se requiere algún grado razonable de neutralidad en las políticas de
financiamiento y de monitoreo de los distintos proveedores de educación. Ese propósito se
puede lograr mejor si el Estado central no está involucrado directamente en la gestión de
establecimientos. Por ello, es más apropiado enfrentar las desventajas actuales del gobierno
local que ya han sido expuestas antes que promover una institucionalidad de otro carácter,
alejada de las comunas, que tendrá sus propias desventajas, algunas fáciles de anticipar y
otras que emergerán una vez que ella esté en operaciones. La incertidumbre y problemas
que esos cambios puedan generar son quizás las vías más propicias para que la educación
de gestión pública pierda definitivamente importancia en la provisión de educación. Con
estas percepciones en mente, el Panel se ha inclinado por postular reformas que suponen
cambios significativos aunque acotados a la actual institucionalidad de la educación de
gestión pública y que, en su opinión, resuelven mejor sus problemas que construcciones
alternativas, las que serán de más difícil implementación y pondrán en mayor tensión a la
institucionalidad del país, no existiendo garantías mínimas de que van a producir el impacto
deseado.

Una segunda razón para mantener una vinculación de la educación de gestión pública
con sus raíces locales es la innegable interrelación entre la gestión de la educación y otras
políticas públicas cuya ejecución está en manos de los gobiernos locales. En efecto, la
comuna es, crecientemente, la plataforma a través de la cual se articulan y ejecutan
diversas políticas públicas. En línea con ello, la oferta de diversos programas sociales se
articula a través de los municipios. Esta tendencia no parece ir en retirada, sino que más
bien en aumento en línea con gran parte de la experiencia internacional. A lo largo de los
años, se han desarrollado diversas iniciativas para fortalecer los gobiernos locales en un
esfuerzo que seguramente redoblará las tareas que le serán encomendadas. Hay razones de
diversa índole para pensar que este camino es irreversible. En ese sentido, puede ser
contraproducente separar drásticamente de la educación a los gobiernos locales. Hay una
tercera razón importante y que tiene que ver con una de las defensas principales que se
hace de la descentralización de la educación en la experiencia comparada y que se refiere a
la posibilidad de allegar recursos de carácter local a la educación, que se utilizarían en otras
áreas si esta fuese de carácter más centralizado. En Chile, a la educación de gestión pública
aportan los propios municipios, que en esquemas educativos más centralizados, tendrían
seguramente otro uso. De este modo, aunque en Chile no hay un vínculo fuerte entre gastos
e impuestos locales, la descentralización ha allegado recursos que de otro modo no serían
empleados en educación. Pero mantener la educación de gestión pública en este nivel solo
adquirirá legitimidad y podrá revalidarse si es posible plasmar un camino institucional que
corrija las falencias observadas por distintos expertos e informes, y que en varios de sus
aspectos el Panel comparte. Es en este espíritu que el Panel desarrolla sus propuestas más
específicas.

1. Tamaño mínimo de los establecimientos: un nuevo requisito para la provisión de


educación financiada por el Estado

Como se mencionara anteriormente, el Panel ha notado una reducción importante en


el tamaño promedio de los establecimientos. Ello es el resultado de una expansión en la
oferta de establecimientos, en especial de particulares subvencionados, de una caída en la
matrícula escolar y de la falta o lentitud de ajuste de los establecimientos actuales a una
menor matrícula. Esta tendencia puede ser compleja si se piensa que, desde un cierto nivel
de matrícula hacia abajo, es difícil financiar la estructura mínima que requiere un
establecimiento para lograr, en promedio, altos estándares educativos, o bien pone en
riesgo la satisfacción permanente de estos. Si bien no se observa en la actualidad una

37
correlación entre tamaño de los establecimientos y su desempeño en las pruebas nacionales
estandarizadas, debe recordarse que en el presente las exigencias de desempeño son bajas.
Por ello, una política prudencial al respecto hace recomendable exigir a todos los
establecimientos subvencionados por el Estado un tamaño mínimo para obtener el
reconocimiento oficial. Para hacer esta recomendación el Panel también tiene en cuenta que
la subvención escolar preferencial, que cree muy oportuna y conveniente para el país, puede
tener como efecto colateral un crecimiento de la oferta educativa que podría reducir aún
más el tamaño mínimo de los establecimientos, dificultando aún más el logro de un tamaño
mínimo suficiente para asegurar las capacidades necesarias que exige el logro persistente de
una educación de calidad.

La exigencia de un tamaño mínimo para los establecimientos antiguos y nuevos


debería alcanzarse en un plazo razonable y podría ser diferente para los grandes centros
urbanos, las pequeñas ciudades y las zonas rurales apartadas, en función de las
características geográficas de cada región. El financiamiento por estudiante debería
acomodar apropiadamente estas distintas realidades. En una primera aproximación, el Panel
ve pocas razones para que en los centros urbanos relativamente densos y poblados no
exista un tamaño mínimo en cada establecimiento de al menos 500 alumnos en escuelas
básicas (en liceos y para colegios esos mínimos podrían ser mayores), aunque este mínimo
es una materia que requiere de estudios más acabados. Por cierto, la autoridad podría
establecer excepciones en aquellos casos que estime pertinente: por ejemplo si logran
financiarse apropiadamente y cumplir de modo sistemático con los estándares de
desempeño definidos por la agencia de calidad de la educación29 o en el caso de proyectos
educativos de características especiales. La definición de los tamaños mínimos debería
revisarse cada cierto tiempo, por ejemplo cada diez años, en función de la evolución
demográfica del país. Parece razonable, como se plantea más adelante, que el proceso de
consolidación de los establecimientos de gestión pública, además de ser gradual, cuente en
una primera etapa con apoyo estatal. La lamentable catástrofe natural que afectó al país el
pasado 27 de febrero ha representado una oportunidad para iniciar este proceso en algunas
zonas del país y debieran extenderse los mecanismos utilizados para estos efectos a otras
zonas del territorio nacional.

2. Características de los sostenedores públicos

Para garantizar que los sostenedores de la educación de gestión pública superen las
debilidades que presentan en las áreas técnico-pedagógicas y que ha llevado a algunos
autores a concluir que “los aspectos de la gestión municipal de la educación que preocupan a
las máximas autoridades tienen que ver con temas administrativos y de recursos más que
con acciones dirigidas a mejorar la gestión escolar y el trabajo docente de aula”30 se postula
la satisfacción de requisitos concretos que permitan superar estas debilidades y que tengan
un carácter obligatorio. En concreto, el Panel recomienda que:
- Todos los sostenedores tengan una estructura profesional que reúna las
competencias administrativas y técnico- pedagógicas apropiadas.
- Por razones prudenciales sugiere que éstas estén separadas en unidades
distintas, porque hay una inevitable tensión entre ambas tareas que es sano, pero
que no se resolverán satisfactoriamente si una unidad está supeditada a la otra.

29
Se debe notar que estos estándares deberán ser satisfechos de todas maneras por todos los establecimientos. Así,
la restricción principal es la primera. Su aplicación se puede defender a partir del hecho que es muy difícil que un
establecimiento deficitario logre sostener de modo permanente buenos resultados.
30
Véase Marcel y Raczynski, editores, (2009), p. 143.
38
- La armonización de estos objetivos y la conducción de esta estructura profesional
debe estar en manos de un Director Ejecutivo con las competencias profesionales
y humanas apropiadas para desarrollar estas tareas.
- El Panel estima que ese Director Ejecutivo debe ser seleccionado a partir de una
terna que debe ser propuesta por el Sistema de la Alta Dirección Pública. Esto
indudablemente que obliga a pensar en los responsables de realizar la selección.
Ello depende crucialmente de cómo se organice institucionalmente a los
sostenedores de la educación pública. Sobre ello trata la próxima sección.
- El Director Ejecutivo tendrá entre sus responsabilidades perseguir una educación
de calidad para todos los estudiantes, asegurando al mismo tiempo un buen uso
de los recursos, evitando, por ejemplo, las ineficiencias en la gestión que tienen
que ver con un número sobredimensionado de escuelas o de horas docentes por
alumno.

En la actualidad el área definida para cada sostenedor es la comuna. Sin embargo, ya


se ha señalado que ésta puede carecer de la escala mínima para asegurar las suficientes
competencias que se requieren para proveer educación de calidad, tanto desde el punto de
vista de la disponibilidad de los recursos financieros como del acceso de personas
capacitadas para esta labor. Por tanto, la comuna puede ser inapropiada en algunos casos
como referencia de los sostenedores de la educación de gestión pública. En esos casos los
requisitos obligatorios recién planteados no siempre serían posibles de satisfacer desde el
punto de vista financiero, toda vez que el costo fijo que exige esa estructura puede
financiarse sólo si la matrícula supera un determinado umbral. Si se acepta esa realidad, se
podría proceder de diversas maneras para asegurar la configuración “apropiada” de los
sostenedores o unidades encargadas de la gestión de educación pública. Una alternativa es
que dicho problema plantee la minimización de los costos totales de operación de los
sostenedores, sujeto a una serie de restricciones consideradas relevantes por la autoridad31.
La configuración resultante de sostenedores dependerá de ese problema de optimización32.
Aun así, algunos sostenedores podrían ser demasiado pequeños (por ejemplo si las
distancias fuesen muy grandes podría ser conveniente mantener un sostenedor con pocos
alumnos antes que asociarlo a otro), pero como se ha minimizado el costo total de operación
de todos ellos, podrían establecerse “transferencias óptimas” que asegurasen el
financiamiento adecuado de la operación apropiada de los sostenedores más pequeños.

Al Panel le ha parecido más apropiado seguir un camino levemente diferente.


Aceptando que el tamaño mínimo de un sostenedor debe estar determinado por las
posibilidades reales de financiar con la subvención escolar (con todas las particularidades
que esta incluye en la actualidad, preferencial, rural, etc., y las que pudiese incorporar en el
futuro33), no sólo la estructura profesional sugerida sino que también las competencias
indispensables en los establecimientos educacionales bajo su dependencia, propone que se
acuerde definir, en primer lugar, el tamaño mínimo requerido para satisfacer ambos

31
Se puede pensar en restricciones de distinta naturaleza: que no exceda la frontera de una región, que la distancia
entre los distintos establecimientos no sea mayor a una cantidad definida de kilómetros o que el tiempo de
transporte no supere un tiempo específico, etc.
32
Un ejemplo de cómo podría desarrollarse este enfoque se puede encontrar en Plataforma Educación, Programa de
Políticas Públicas, PUC de Chile, “Informe Final para Ministerio de Educación: Configuración Nacional de Unidades de
Gestión Educativas”, abril de 2009.
33
Durante el desarrollo de este Panel la autoridad anunció que se creará un panel de expertos para perfeccionar el
diseño de la subvención de modo de tener una base técnica más sólida para definir los aumentos futuros en la
subvención. Si bien no forma parte de su mandato, el Panel cree importante dimensionar adecuadamente las
necesidades de financiamiento que requiere la educación chilena para abordar los desafíos implícitos en los cambios
actualmente en implementación o en debate legislativo.
39
objetivos. Estima que ello está en línea con el hecho de que una de las grandes ventajas
potenciales de la educación de gestión pública que actualmente no es plenamente
aprovechada, es la posibilidad de funcionar en red (algo que en la actual situación de
organización de la educación particular subvencionada está restringida a una proporción
pequeña de sostenedores). Sin estudios más precisos, al Panel le resulta imposible definir
exactamente cuál es ese tamaño mínimo, sobre todo porque ese valor está influido por los
tamaños de los establecimientos, las densidades de las áreas en las que se debe proveer
educación y del monto de la subvención, entre otros factores. Algunos estudios provenientes
de la experiencia comparada sugieren que las economías de escala a nivel de un sostenedor
se agotan entre los 2 mil 500 y los 4 mil estudiantes34. Entre las comunas que no aportan de
su presupuesto a la educación municipal, el Panel ha encontrado algunas que tienen
matrículas entre dos y cuatro mil alumnos e incluso dos cuyas matrículas bordean los mil
alumnos, sugiriendo que esos números no son irrazonables. Por cierto, ello no significa que
esos municipios estén financiando una estructura superior de gran capacidad profesional.
Ahora bien, como muestra el Cuadro n° 3, hay una enorme heterogeneidad en el número de
alumnos que cada sostenedor público educa.

Cuadro nº 3

Número de comunas por rango de alumnos y porcentaje de matrícula del total.

El 78 por ciento de los alumnos se educa en 120 comunas que tienen una matrícula
de al menos tres mil quinientos alumnos. En estos casos, el Panel cree que la matrícula es
suficiente para lograr una red que provea educación de calidad y, por lo tanto, ve pocas
razones para forzar un área de cobertura distinta a la comuna, a menos que estudios más
acabados demuestren otra cosa. Ello permitiría hacer una transición, para gran parte de los
alumnos, a una forma distinta de organización de la educación pública, pero sin tensionar en
demasía a la actual institucionalidad. Por cierto, ello es una acción apropiada si la
reorganización sugerida permite superar los problemas asociados a la forma en que
actualmente se estructura la educación de gestión pública. El Panel cree que su propuesta
satisface estas exigencias. Bajo los criterios considerados por el Panel, en las restantes 226

34
Al respecto véase Beyer y Velasco (2010) en Bellei, Contreras y Valenzuela (editores). Para la matrícula mínima
de alumnos que el Panel propone exigir por establecimiento esto equivale a un máximo de entre cinco a ocho
establecimientos.
40
comunas la solución supone dejar la educación de gestión pública en sostenedores que
abarquen a más de una comuna. Pero no se puede olvidar que éstas reúnen a solo el 22%
de los alumnos y probablemente su peso relativo en la matrícula va a ir disminuyendo. En
resumen, para definir a los sostenedores de la educación de gestión pública, el Panel
propone:
- Acordar el tamaño mínimo en términos del número mínimo de alumnos que
permite financiar la estructura profesional superior obligatoria para cada uno de
los sostenedores y las competencias requeridas en cada uno de los
establecimientos de su dependencia. El financiamiento debe provenir de la
subvención, una proporción de la cual debería financiar dicha estructura superior.
La “modelación” específica debería considerar, entre otros aspectos, las
exigencias de tamaño mínimo para cada establecimiento.
- En el caso de que las comunas satisfagan ese nivel de matrícula, el sostenedor de
la educación de gestión pública se definirá a partir de ese territorio.
- Para el resto de las comunas, se redefinirá un sostenedor de la educación de
gestión pública de características supracomunales.
- Los nuevos sostenedores de la educación de gestión pública de denominarán
Agencias Locales de Educación. Sus características se presentan más adelante.
- Estas definiciones –tamaño mínimo y área de cobertura de cada sostenedor–
deben estar basados en estudios técnicos validados por un grupo de expertos
independientes. Estos estudios se repetirán después de un número razonable de
años, por ejemplo ocho o diez.

3. Organización y funcionamiento de la educación de gestión pública

Una vez definidos los requisitos obligatorios que deben satisfacer los sostenedores de
la educación de gestión pública, corresponde discutir la forma específica en que deberá
organizarse la educación de gestión pública. Siguiendo la lógica establecida en la LGE para
los sostenedores de la educación particular subvencionada, se postula que las Agencias
Locales de Educación sean corporaciones de giro único cuyo órgano superior, encargado
último de conducirlas y darles una visión de largo plazo, sea un Consejo Directivo.

En particular, el Panel propone que en el caso de las Agencias Locales de Educación


(ALE) de carácter comunal:
- La instancia superior debiera ser un Consejo Directivo integrado por un número
impar de miembros y de un tamaño razonable (no menos de cinco y no más de
nueve). La mayoría de este Consejo será seleccionado por el alcalde a partir de
ternas confeccionadas por el Sistema de Alta Dirección Pública. El Consejo de la
Alta Dirección Pública tendrá que adoptar las decisiones apropiadas para estos
efectos y el Estado central deberá financiar los mayores costos que este proceso
de selección supone.
- Los demás directores deberán seleccionarse por elección directa. Los postulantes
no podrán ocupar otro cargo de elección popular, de modo de asegurar que el
foco exclusivo de la agencia es la educación. Podrán ser elegidos a estas
instancias postulantes con hijos en un establecimiento de la comuna o quienes
hayan sido ex alumnos de los establecimientos de la comuna. Nótese que, en
tanto usuarios de la educación de gestión pública, tiene sentido que los padres
puedan formar parte del Consejo Directivo. No así, por ejemplo, los docentes que
son empelados de la ALE, ya que ello conduciría a que estuviesen sentados a
“ambos lados de la mesa”, una situación que típicamente es fuente de conflicto de
interés.

41
- Los directores durarán cuatro años en su cargo. Se elegirán por parcialidades y se
traslaparán con el período por el que ha sido electo el alcalde o la alcaldesa.
- El Consejo Directivo será la autoridad superior de la ALE. El alcalde o la alcaldesa
nombrará a su Presidente. Este Consejo nombrará y removerá al Director
Ejecutivo de la Corporación. Pero sus nombramientos siempre serán de una terna
propuesta por la Alta Dirección Pública.
- Este Consejo Directivo supervisará y dictará los lineamientos estratégicos que
deberá satisfacer el director ejecutivo de la Corporación. Estos lineamientos
deberán ser ratificados por el alcalde en una sesión especial. El Consejo también
aprobará el presupuesto de la corporación y la cuenta pública del Director
Ejecutivo. Ese presupuesto no podrá ser deficitario a menos que el alcalde
autorice el déficit y comprometa los recursos necesarios para ese propósito. Ello
deberá quedar estipulado en el presupuesto municipal.
- El Consejo Directivo se reunirá al menos una vez al mes.
- En caso de incumplimiento de las metas establecidas en el plan estratégico
elaborado por la propia ALE y aprobado por la autoridad comunal o por faltas
graves a la probidad, la autoridad comunal podrá solicitar la renuncia de todos los
directores, pero estos se renovarán siguiendo los procedimientos antes descritos.
Sin embargo, no podrá remover al Director Ejecutivo, toda vez que esta
responsabilidad recae en el Directorio de la Corporación.
- El Director Ejecutivo es elegido por cinco años. Tanto él o ella como el personal de
la Corporación se acogerá al Código del Trabajo.
- Por acuerdo de los directores de una ALE, ellas podrán establecer asociaciones
con otra Agencia. En ese caso no necesitarán crear una nueva agencia, pero
deberán establecer un convenio que especifique claramente la naturaleza de esa
asociación.
- Sin perjuicio de lo anterior, dos o más alcaldes de comunas vecinas o cercanas
podrán fusionar sus agencias eligiendo un nuevo directorio. En ese caso deberán
establecer un acuerdo de largo plazo que le dé estabilidad a la agencia creada de
común acuerdo.

4. Sobre las responsabilidades de los Consejos Directivos y los Directores


Ejecutivos de las ALE

- Los Consejos Directivos tendrá bajo su responsabilidad, entre otros aspectos,


o Nombrar al Director Ejecutivo.
o Aprobar el Plan Educativo y Estratégico de la ALE propuesto por el Director
Ejecutivo. Este plan deberá contar con metas de desempeño intermedias y las
acciones destinadas a lograr esas metas, así como también con políticas
dirigidas a evitar que los niños atendidos en establecimientos de su
dependencia queden rezagados en sus aprendizajes.
o Conocer de los resultados obtenidos por la ALE en las pruebas nacionales y la
marcha académica y administrativa de los establecimientos educativos de
responsabilidad de la agencia.
o Aprobar las políticas de remuneraciones y de contratación de personal de las
ALE.
o Aprobar los estados financieros y la rendición pública de cuentas preparada
por el Director Ejecutivo.
o Aprobar el presupuesto de la agencia local de educación y los cambios que
ellos sufran.

42
o Aprobar el PADEM, en una versión menos restrictiva que la actual, cuya
elaboración será responsabilidad del Director Ejecutivo. Este Plan deberá
incorporar las acciones realizadas para atraer nuevos alumnos y definir la
apertura, fusión o cierre de establecimientos.

- Los Directores Ejecutivos serán responsables, entre otros aspectos, de:


o Diseñar con su equipo y con la colaboración de los directivos de los
establecimientos los Planes Educativos de las ALE.
o Nombrar al personal propio de la ALE y definir sus remuneraciones y
desvinculaciones.
o Definir los presupuestos de los establecimientos en respuesta a las solicitudes
de los directores.
o Definir las políticas de formación continua de los profesores.
o Aprobar las contrataciones y despidos propuestos por los directores de
establecimientos.
o Establecer reuniones periódicas con los equipos directivos para analizar la
marcha de los distintos establecimientos.
o Evaluar a los directores y solicitar rendiciones de cuenta de ellos.
o Desarrollar un plan de evaluación docente con el apoyo de los directores.
o Definir y administrar las políticas de remuneraciones de su personal
o Apoyar a los directores en su relación con la agencia de calidad de la
educación, la Superintendencia y las instancias de apoyo provenientes del
Ministerio de Educación o de las agencias externas calificadas para estos
propósitos.

5. Consideraciones particulares

5.1 Para el caso de que se trate de una ALE que reúna a varias comunas (ALE
Supracomunal).
- También tendrán un Consejo Directivo que se generará de forma análoga a los de
las demás agencias. Solo que en este caso, serán los alcaldes que originan esta
agencia los que seleccionarán a la mayoría de directores de entre las ternas
confeccionadas por la Alta Dirección Pública. Si no hay consenso respecto de los
nombres la elección de los directores se realizará por mayoría absoluta de los
presentes en dicha reunión en votaciones sucesivas de ser necesario.
- Estas agencias podrán delegar la provisión de educación de los estudiantes que
queden bajo su esfera. Sin embargo, tendrán la obligación de asegurarse que la
educación les sea provista. Recibirán la subvención por estudiante de acuerdo a la
condición social y localización geográfica de este, pero podrán redirigir esos
recursos a una ALE de una comuna aledaña o establecer convenios con otras ALE
y fundaciones sin fines de lucro para asegurar una educación de calidad a los
estudiantes por los que debe velar. Por cierto, también podrá proveer a través de
establecimientos de su dependencia la educación requerida.
- Los acuerdos de asociación deben quedar estipulados en convenios públicos
aprobados por los directorios de las instituciones que se asocian. También podrán
convencer a algunos alcaldes que están bajo su área de cobertura de reunirse en
una sola agencia de tamaño suficientemente grande y otorgarles la autonomía
para crear su propia agencia local de educación. En ese caso, la nueva agencia
podrá independizarse de la agencia supracomunal.
- Una agencia que ha establecido convenios con otras ALE para la provisión de
educación no necesitará contar con los equipos profesionales exigidos para los

43
sostenedores de la educación de gestión pública, toda vez que no tendrá entre
sus funciones directas dicha provisión. En ese caso, su énfasis estará básicamente
en la verificación del cumplimiento de los convenios y en el traspaso y rendición
de los dineros comprometidos.

5.2 Excepciones
- Un alcalde o un grupo de ediles de comunas pequeñas podrá “descolgarse” de la
ALE supracomunal si sus decisiones son ratificadas por el Concejo Municipal.
- En ese caso se creará una ALE cuya área estará delimitada por la comuna (o
comunas que se asocian) y deben seguirse los mismos procedimientos
establecidos en la generación de las autoridades de la corporación.
- Se exigirá, además, un plan de financiamiento del déficit potencial como
consecuencia del hecho que la matrícula es inferior al definido por la autoridad (o
bien la autoridad deberá explicitar cómo logrará equilibrar ingresos con costos en
su caso específico). Este plan deberá ser ratificado por el Concejo Municipal.
- En este caso, además, habrá indicadores de desempeño esperables para esta ALE
que deberán ser rigurosamente satisfechos (hay que recordar que el proyecto de
ley de aseguramiento de la calidad contempla indicadores a nivel de los
establecimientos). Si no lo son, tendrá que volver a la agencia supracomunal de
origen. Los indicadores agregados para evaluar a los sostenedores comunales
deben ser compatibles con los exigidos en el futuro por la agencia de calidad a los
establecimientos, de modo de evitar señales confusas respecto de los propósitos
de la educación de gestión pública. La necesidad de estos indicadores se sostiene
en el hecho de que es razonable suponer que una ALE con un tamaño reducido,
puede tener dificultades para asegurar los estándares de calidad que la autoridad
aspira para la educación. Si bien el énfasis regulatorio que está en tramitación
pone el acento en el desempeño en los establecimientos, cosa que el Panel
comparte, la decisión de una comuna de “independizarse”, aunque no tenga el
tamaño mínimo que se estima indispensable para alcanzar una gestión efectiva y
eficiente, obliga a algunas prevenciones. Por cierto, el alcalde descolgado podría
establecer una asociación con una agencia local de educación suficientemente
grande y, en ese caso, no se le aplicaría la exigencia de cumplir con estos
indicadores.
- Los alcaldes de comunas “grandes” con la ratificación del Concejo Municipal
podrán asociarse entre sí o con una ALE de carácter supracomunal,
desapareciendo la necesidad de basar en el territorio de su comuna una agencia
de educación. En ese caso, perderá el derecho de recibir la subvención escolar, la
que se redestinará a la agencia con la que se ha producido la asociación.

6. La transición y el diseño definitivo de la institucionalidad

- La institucionalidad propuesta para la educación de gestión pública es, en general,


sostenible a partir del marco institucional vigente. La generación y renovación del
Consejo Directivo a partir de ternas elaboradas por la Alta Dirección Pública y de
la elección directa de los directores minoritarios es una tarea que no involucra
gran complejidad para el nivel de madurez institucional que tiene el país. Algo
similar se puede decir respecto de la generación y renovación de los directores
ejecutivos de las agencias locales de educación. Estas mismas instituciones,
atendido su carácter local, son compatibles con la institucionalidad vigente en
Chile.

44
- Determinar el tamaño mínimo apropiado para las comunas y luego la
configuración de las Agencias Locales de Educación supracomunales requiere de
estudios más precisos. Debe existir un ente responsable de ello. Algo similar se
puede decir respecto de la transición hacia la nueva institucionalidad que
requerirá de negociaciones más específicas y apoyo financiero para terminar con
las antiguas estructuras que dan actualmente soporte a la educación de gestión
pública. El Panel cree que, para satisfacer ese propósito, se requiere un
seguimiento especial desde el Ministerio de Educación. Para estos efectos el Panel
no descarta que se cree una unidad especial que supervise y empuje este
proceso. Esta unidad podría crearse por vía presupuestaria y debería contar con
las suficientes competencias para lidiar con los obstáculos que inevitablemente
surgen en estos procesos.
- Si no existe esta instancia se hace más difícil que comience a desarrollarse un
proceso de cambio en la institucionalidad que le dé a la educación de gestión
pública la posibilidad de revitalizarse en un período relativamente corto, de modo
que tenga herramientas no sólo para detener la actual pérdida de alumnos, sino
que también para hacer crecer su matrícula en la medida que los padres y
apoderados se percaten de que los establecimientos de la educación pública, sin
perder su carácter, están siendo mejor gestionados y tienen una orientación de
largo plazo de la que carecen en la actualidad.
- La unidad responsable de supervisar este proceso de cambio debería ser dirigido
idealmente por una persona que tuviera un carácter de director ejecutivo,
eventualmente seleccionado por el sistema de la alta dirección pública. Para darle
visibilidad y relevancia, podría contar con un consejo asesor para llevar adelante
su labor. Una vez concretada la nueva institucionalidad, esta instancia podrá
terminarse y las funciones que puedan ser aún pertinentes, como el seguimiento
de los tamaños apropiados para asegurar una escala mínima de los sostenedores
de la educación de gestión pública, podrían ser absorbidos por las reparticiones
permanentes del Ministerio de Educación35.

7. Iniciativas complementarias

- El Panel estima que la transición a este nuevo esquema va a requerir de un apoyo


financiero importante. Se debe facilitar el cierre de los DAEM, la creación de las
nuevas corporaciones y la selección de los nuevos equipos. Estas iniciativas deben
ser acompañadas de capacitación a los nuevos responsables de gestionar la
educación pública para introducirlos en las particularidades del sistema escolar
chileno y promover la importancia de que esta alcance altos estándares.
- Parece oportuno una campaña que explique los cambios que se están
introduciendo a la organización de la educación pública, por qué se hacen y qué
se espera de ellos. Reformas de estas características representan una oportunidad
para revalorizar su papel en la sociedad chilena.
- Tal como adelantó el Panel en secciones anteriores, le parece oportuno promover,
en algunos casos y a modo experimental, una “devolución” hacia las comunidades

35
Algunos integrantes del Panel no descartan que esta unidad deba tener un carácter más permanente y una mayor
formalización institucional, pero estiman que ello debe dictarlo la experiencia con los cambios que aquí se
recomiendan. Sobre todo, porque no es evidente cómo una unidad más formalizada debería insertarse en la nueva
institucionalidad del sector educación. Tampoco quieren que la discusión en torno a ella, postergue las urgentes
reformas requeridas para revitalizar la educación pública y otorgarle la posibilidad de no solo detener la caída de
matrícula sino que también aumentarla.
45
escolares locales de las responsabilidades y decisiones sobre la operación de los
establecimientos educativos (School based management). En la educación de
gestión pública existe una serie de liceos de tamaño apropiado y aceptable calidad
que representan experiencias interesantes para promover una mayor
descentralización y autonomía. En estos casos habría que definir con precisión las
atribuciones de los directores y sus responsabilidades. El fortalecimiento
propuesto de los sostenedores locales de educación permite asegurar que estos
sean la contraparte de los equipos directivos que se empoderan a través de esta
iniciativa. El hecho de que en Chile la subvención sea por alumno, facilita la
implementación de este programa, toda vez que una de las definiciones complejas
en otras experiencias es la definición de los recursos financieros para cada
establecimiento. Es obvio que esta devolución no debe poner en riesgo las
ventajas que tiene el funcionamiento de los establecimientos en redes. Por cierto,
el Panel estima que los impactos de esta iniciativa deberían ser cuidadosamente
evaluados y por ello propone experiencias pilotos en este ámbito antes que un
programa masivo.

46
IX. CONCLUSIONES

La educación de gestión pública ha estado perdiendo alumnos a un ritmo creciente,


corriendo el riesgo de tornarse irrelevante. No parece razonable ser indiferente a este
proceso. Se requieren cambios que le permitan a la educación de gestión pública reaccionar
a las tendencias vigentes. En su primer informe, el Panel dio cuenta de un conjunto de
regulaciones y hechos que afectan su desempeño, y planteó que para darle mayores
oportunidades de progreso a la educación en general, y a la pública en particular, esos
aspectos debían ser reformados y propuso una serie de iniciativas al respecto. Advirtió que
esas reformas iban a tener un mayor impacto si iban acompañadas de una profesionalización
de los sostenedores de la educación de gestión pública.

En este informe se abordó esa profesionalización. Las propuestas que aquí se realizan
no pretenden ser definitivas e inflexibles, sino que representan un conjunto coherente de
iniciativas que, por una parte, aspiran a darle un impulso a la educación de gestión pública
y, por otra, pueden constituirse en una base para un acuerdo político que aborde
definitivamente las falencias de esta educación y rompa la inercia actual que parece
orientada a reducir aún más el tamaño de esta forma de impartir educación.

Si bien el Panel está confiado en que sus propuestas podrán revitalizar la educación
de gestión pública, está igualmente convencido de que arribar a una solución apropiada
requerirá de ensayos y ajustes. En ese sentido, cree que el esquema que propone es
suficientemente flexible para que, respetando el marco general, se pueda en el futuro, de
ser necesario, probar con otras fórmulas que ayuden a innovar con soluciones alternativas.
Así, este Informe es una invitación para comenzar a construir una solución de largo plazo,
que le dé un nuevo y sostenido impulso a la educación de gestión pública.

47
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49
ANEXO

Experiencias comparadas de organización de la educación pública

PAÍSES BAJOS BÉLGICA (Comunidad


FLANDERS)

Organización del Desde 1980, las escuelas se Desde 1989, el sistema


sistema organizan en un sistema federal transfirió la
descentralizado donde la responsabilidad de la
responsabilidad de la gestión se educación a las Comunidades
delega en organizaciones locales sin (existen tres Comunidades –
fines de lucro o en la municipalidad. subdivisiones– en Bélgica:
Flanders, Walloon y Brussels-
Es un derecho constitucional que los
Capital, cada una con su
padres u otros grupos de interés
propio sistema educativo. De
puedan establecer y gestionar
las tres comunidades,
escuelas locales, con programas
Flanders es la que muestra
educativos propios. Además, existe
mejores resultados en PISA,
libertad para la orientación y
2002).
organización de la escuela y los
padres pueden elegir el El sistema educacional se
establecimiento que deseen. basa en el principio
constitucional de la libertad
Lo anterior se combina con un
de la educación. Las escuelas
“control de calidad” que es exigente
pueden existir sin conexión
en cuanto a los resultados de la
con las autoridades oficiales y
educación. Centralmente se regulan
pueden ser creadas por
las calificaciones de los profesores y
personas naturales o
sus condiciones de servicio, el
jurídicas, sin embargo,
financiamiento y gasto, los
aquellas que quieran
exámenes de finalización de
diplomas de reconocimiento y
educación secundaria (previos al
obtener subsidios de la
acceso a la Educación Superior) y las
Comunidad, deben cumplir
inspecciones. Asimismo, se
ciertas disposiciones legales.
determina el currículo general y los
Además existe libertad para
detalles de las materias obligatorias.
la orientación y organización
La educación obligatoria comienza a de la escuela y los padres
los 5 años y se extiende hasta los pueden elegir el
18. establecimiento que deseen.
La educación es obligatoria
entre los 6 y 18 años. La
educación Preescolar es
gratuita pero no obligatoria, y
la educación privada en la
casa está permitida y está
creciendo lentamente (aprox.
0,06% en 2005).
Tipos de escuela Por una parte están las escuelas La mayoría de las escuelas se
públicas, administradas por los agrupan en redes
municipios locales, que atienden a educacionales, dirigidas por
50
cerca de un 30% de la matrícula una organización “paragua”,
(2008). Por otra, está el sector con el objetivo de contar con
particular sin fines de lucro, soporte y representación.
dominado mayoritariamente por
Existen cuatro tipos de
instituciones religiosas (católicas y
escuelas:
protestantes), que atiende al 70%
restante. 1. La red de Escuelas de la
Comunidad (GO!), formada
Cualquier escuela privada que
por escuelas públicas que son
responda a ciertos criterios básicos
directa y completamente
definidos por el Ministerio se financia
financiadas por la
a la par con las escuelas públicas.
Comunidad, y que deben
Las escuelas no pueden seleccionar
atenerse a regulaciones
alumnos, pero las escuelas privadas
especiales de neutralidad
pueden rechazar la admisión a
(15,27% de la matrícula,
aquellos cuyos padres no se
2006).
adhieran a la visión de la escuela.
2. La red de Escuelas Públicas
El promedio es de 218 alumnos en
Subvencionadas (Municipales
escuelas primarias (entre 4 y 12
y Provinciales), que tiene un
años), 140 en escuelas especiales, y
14,64% de la matrícula
de 1200 en escuelas secundarias
(2006).
(entre 12 y 18 años) [Año 1999].
3. La red de Escuelas
Particulares Subvencionadas,
formada por escuelas que
pueden o no ser
confesionales (aunque la
mayoría son católicas), y que
reciben al 68.28% (2006) de
los alumnos. Este tipo de
escuelas se diferencian con
las anteriores en que tienen
el derecho de rechazar
alumnos, en algunos casos.
4. Además existen las
Escuelas Privadas, que no son
reconocidas por el gobierno,
por lo que no reciben
financiamiento del mismo.
Administración de Las autoridades municipales son las Existe un órgano de gobierno
la unidad autoridades locales para todas las que es responsable por una o
escuelas de la zona. También son la más escuelas, pero cada
autoridad competente para las escuela cuenta con la
escuelas del sector público (o una autonomía para elegir su
entidad pública designada por la visión o filosofía educacional,
autoridad), mientras que el Consejo sus métodos de enseñanza,
Escolar (asociaciones o fundaciones) su currículo y su personal.
de cada escuela del sector privado
En la red de Escuelas de la
es la autoridad competente de esa
Comunidad, las decisiones se
escuela.
comparten entre tres niveles:
Todas las escuelas tienen un consejo el nivel central, donde la
51
de participación, en la que los autoridad es el Consejo de
padres pueden dar a conocer sus Educación para la
puntos de vista sobre las políticas de Comunidad; el nivel medio,
la escuela. La mayoría también tiene conformado por un grupo de
un consejo de padres. escuelas que diseña las
políticas educacionales
En el caso de agrupaciones de
específicas, y que junto con el
muchos colegios, puede existir una
anterior, forman el Órgano de
nueva figura entre el Consejo
Gobierno; y la escuela.
Escolar o autoridad municipal y los
directores de los establecimientos, Para el caso de las escuelas
llamado Equipo Central de Gestión públicas subvencionadas,
Ejecutiva. En estos casos también estas dependen de las
pueden existir equipos de asesores o municipalidades y provincias,
consejos de participación, formados cuyos Órganos de gobierno
por profesionales, padres y son, respectivamente, el
estudiantes que asisten al Consejo ayuntamiento y el consejo
en la coordinación de políticas provincial.
educativas locales.
Cada establecimiento tiene un
Comité de la Escuela, y puede
existir además un Comité de
los empleados, de los padres,
y de los alumnos, que tienen
grandes facultades de
asesoramiento y pueden
tener representantes en el
Comité de la Escuela.
Fuente y forma de Financiamiento entregado por el El monto entregado a la
financiamiento Ministerio de Educación, Consejo escuela depende del número
Escolar o autoridad municipal, por de alumnos y del tipo de
alumno, dependiendo del nivel de enseñanza (primaria,
enseñanza de la escuela. Es el secundaria y preescolar),
mismo para la educación pública y aunque los valores pueden
privada. variar un poco, ya que se
asume que existen economías
La educación es gratuita hasta la
de escala. Además, se
edad de 16, aunque pueden existir
entregan recursos directos a
costos para cubrir la compra de
escuelas según el perfil social
libros, materiales o viajes. Desde los
de sus alumnos.
16 debe pagarse una cuota, pero los
padres pueden pedir la exención del Las distintas redes
pago. educacionales son tratadas de
igual forma, con la excepción
Las escuelas privadas pueden pedir
de la Red de Escuelas de la
una contribución voluntaria, pero los
Comunidad que recibe un 3%
padres no están obligados a pagar.
más (para garantizar la
elección libre de educación
neutral) y un 4,5% extra a
Escuelas de la Comunidad y
las Escuelas Públicas
Subvencionadas para
financiar varias opciones de

52
cursos de filosofías de la vida
en la escuela (e.g. varias
religiones y éticas no
confesionales).
Las escuelas municipales y
provinciales pueden tener
financiamiento adicional de
sus autoridades intermedias,
por lo que la situación de
cada escuela dependerá de la
riqueza y situación política de
cada comuna y provincia.
Pueden existir otras formas
de financiamiento mediante
programas europeos y apoyos
directos del Ministerio de
Bienestar, cuando hay
necesidades sociales
específicas, pero su
presupuesto no supera el 1%
del total para la educación.
No está permitido a las
escuelas cobrar por
actividades educativas
normales, aunque en algunos
casos se pide un monto para
cubrir actividades especiales
extras. En la educación
primara el máximo está
normado, y en la secundaria,
debe pasar por varios
consejos.
Tipo de autonomía El gobierno central mantiene estricto Las escuelas deciden de
control en la asignación de fórmulas forma autónoma sus métodos
de financiamiento, en el currículum educacionales, currículos,
nacional, en la escala de tiempos y el reclutamiento de
remuneración docente y las su personal. No existe una
condiciones de servicio, en los regulación general para la
exámenes de finalización de división en años, asignaturas,
educación secundaria (previos al sistema de notas, etc. Sin
acceso a la Educación Superior) y en embargo, las escuelas que
los estándares relacionados al quieren reconocimiento del
desempeño académico y efectividad gobierno y financiamiento
de programas. deben alcanzar los objetivos
definidos por la autoridad
La autoridad competente de cada
central, entre otros
escuela (municipal o particular) tiene
requisitos.
autonomía en el ámbito financiero
(uso de la subvención), en el El currículo, desarrollado por
reclutamiento y desvinculación de cada órgano de gobierno de
los empleados, en el uso de la la escuela, debe incluir los

53
infraestructura, en la admisión y objetivos definidos
expulsión de alumnos, y en el centralmente por el
currículo, sus tiempos y materiales. Ministerio, ser aprobado por
la inspectoría y ratificado por
Las escuelas deben presentar un
el Parlamento. Las escuelas
plan de la escuela (incluyendo una
afiliadas a una red,
visión general de la organización, el
usualmente adoptan el
contenido de la enseñanza y el
currículo desarrollado por
calendario lectivo, entre otras cosas)
ella, que ya ha sido
para la aprobación por parte de la
previamente visado.
inspectoría.
Sistema de Al mismo tiempo que existe una El gobierno central define
accountability autonomía de dirección a nivel local objetivos y metas que se
para las escuelas, a nivel nacional expresan en términos de
existen estándares de currículo amplias competencias que se
uniformes y un sistema de deben alcanzar, las que en
inspección de escuelas. parte se refieren al sujeto, y
en parte, al currículo. El
El cuerpo inspector tiene por
énfasis está puesto en las
responsabilidad garantizar el
metas y objetivos, y no en el
cumplimiento de las normativas
proceso que queda en manos
vigentes, monitorear los resultados
de las escuelas. Estos
de la educación (incluido los
objetivos deben ser incluidos
resultados del proceso de
en el currículo.
aprendizaje y avance en el
desarrollo de los alumnos), Existe un equipo de
monitorear la organización del inspectores que evalúa la
proceso de aprendizaje (contenidos, implementación de los
enfoques didácticos, calidad de la objetivos. El equipo visita
enseñanza, evaluación, etc), y cada escuela por una semana
promover la auto-evaluación en las y lleva a cabo un análisis
escuelas. exhaustivo a la escuela como
organización (no a cada
La Inspección distingue escuelas en
profesor en particular),
que la calidad está sobre el
además de promover la auto-
estándar, escuelas donde la calidad
evaluación. Se analiza la
está en riesgo, y escuelas en
coherencia entre los objetivos
situación deficiente. Si como
del currículo y el plan de
resultado de su seguimiento, la
trabajo del colegio y lo que
Inspección concluye que existe falta
efectivamente se está
de calidad en una escuela, se
llevando a cabo. El equipo
identifican los ámbitos concretos en
aconseja al Ministerio en
los que esta debe mejorar y se lleva
relación a la continuidad en el
a cabo una visita de inspección
reconocimiento de la escuela.
posterior para garantizar que el
El reporte de la inspección
proceso de mejora se esté
(equivalente a una auditoría)
desarrollando. Si la situación
se utiliza como un insumo
deficiente persiste, se informa al
para el mejoramiento escolar,
Ministerio.
pueden ser pedidos por los
Los resultados de las escuelas son padres, y cada año se publica
publicados y existe un sistema una síntesis de todas las
obligatorio donde debe entregarse a inspecciones.
los padres información sobre el
54
programa escolar y su efectividad.
La red de escuelas privadas
En relación a pruebas nacionales, la católicas puede tener pruebas
mayoría de las escuelas (85%) las específicas al final de la
usa para medir el desempeño educación primaria. A nivel
académico al final de la educación secundario no hay un sistema
primaria como insumo para elegir la de exanimación.
escuela secundaria (no son
obligatorias).
Participación de Los padres eligen la escuela a la que La Constitución garantiza a
los padres y la asiste el hijo. Pueden participar los padres la libertad de
comunidad como voluntarios en la escuela, elección de la escuela que
servir en los comités de ciudadanos esté a una distancia
locales o ser miembros de los razonable.
consejos de participación.
A principios del año escolar se
firma un documento sobre las
regulaciones de la escuela,
que se constituye en un
acuerdo entre los
padres/alumnos y la escuela,
en relación a los derechos y
deberes de cada uno.
Docentes Los docentes de escuelas públicas y Tanto para el sector público
privadas del sector tienen la como para el sector particular
condición de funcionarios públicos y subvencionado, los docentes
son pagados por el gobierno central son servidores públicos y se
de acuerdo a las escalas de sueldos remuneran centralmente. Su
y en idénticas condiciones de situación, salarios y
empleo. condiciones de empleo se
negocian a nivel central entre
La evaluación de los docentes
el Ministerio de Educación y
incluye:
los gremios. Los salarios
- Entrevistas de rendimiento en el docentes se basan
trabajo, durante la cual los maestros principalmente en
discuten su rendimiento con el cualificaciones y antigüedad,
director y ven sus perspectivas para con escasas oportunidades de
el futuro. promoción (no hay mayor
diferenciación en los
- Entrevistas de evaluación, donde
salarios).
se analiza el desempeño del profesor
en el periodo precedente. Las escuelas privadas
subvencionadas siempre han
sido autónomas en la
selección de su personal, no
así las públicas, que solo
últimamente han adquirido
mayor autonomía, reclutando
sus empleados de una base
regional.
Las escuelas tienen la
obligación de preparar un

55
plan de entrenamiento para
sus profesores, con platas
entregadas especialmente
para este propósito. Este plan
es elegido por el director
después de consultar a los
docentes.

AUSTRALIA DINAMARCA

Organización del Australia cuenta con un sistema La Constitución entrega el


sistema descentralizado, donde la educación derecho de educación
es responsabilidad de los Estados y gratuita a todos los niños en
Territorios, a través de los la edad de educación
respectivos Ministerios o obligatoria (entre siete y
Departamentos de Educación. dieciséis años), lo que se
realiza a través de la Escuela
Las escuelas del gobierno o públicas
Pública (o Folkeskole).
educan a aproximadamente el 66%
de los estudiantes australianos, y la Además de la educación
matrícula restante asiste a escuelas pública, en Dinamarca hay
privadas (pertenecientes a la red también una tradición de
católica o independiente). Una escuelas privadas
pequeña proporción de alumnos se subvencionadas, que se
educan legalmente en la casa. basan en tres principios: el
derecho de los padres a
El financiamiento de las escuelas se
decidir la educación de sus
comparte entre el gobierno federal y
hijos; el derecho de la
el de los estados y territorios. Estos
minoría, que asegura la
diseñan sus propias políticas en
posibilidad de vivir de
cuanto a escolarización, currículo,
acuerdo con la propia filosofía
acreditación y evaluación. La
de cada uno; y la libertad de
educación es prácticamente igual en
las escuelas en relación con
todos los estados, aunque pueden
su base ideológica y
presentarse ligeras variaciones.
funcionamiento. Existe
además la posibilidad de
educación en el hogar.

División de la Los niños empiezan la escuela La educación obligatoria tiene


educación primaria a la edad de 5 años (Primer una duración de 9 años (no
año) y continúan estudiando hasta existe una separación en
los 12 años (Séptimo año). La primaria y secundaria),
secundaria comienza al octavo año y aunque más del 82% de los
es obligatoria hasta el décimo año, alumnos se educa por más
mientras los años 11 y 12 son tiempo. Existe además un
opcionales, pero se requieren para décimo grado que no es
obtener el diploma de finalización de obligatorio, al igual que la
secundaria. educación preescolar.
El resultado de los últimos dos años Posteriormente los alumnos
de secundaria es utilizado para la acceden a la educación
admisión a la educación secundaria superior, la cual

56
universitaria, junto con algún se divide en: Gymnasium y la
sistema de certificación externo. Educación Secundaria
Superior Profesional. Esta
Los estudiantes con problemas en
última incluye formación
sus estudios son colocados en clases
profesional inicial, cursos
especiales para ayudarlos con sus
comerciales superiores y
deficiencias académicas.
cursos técnicos superiores.
El Gymnasium ofrece
educación secundaria
superior general de tres años,
normalmente para alumnos
de entre 16 y 19 años. Es la
continuación de 9º y 10º de
la Folkeskole y termina con el
examen que permite acceder
a la enseñanza superior.
Tipos de escuela En Australia hay escuelas privadas y En Dinamarca existen las
públicas (o del gobierno): escuelas públicas
Las escuelas públicas son gratuitas (Folkeskole), que abarcan
para los australianos, no así para los cerca del 87% de la matrícula
estudiantes extranjeros, y su costo total. Estas escuelas son
es cubierto principalmente por el gratuitas y no pueden
gobierno del Estado o Territorio. Las denegar la admisión.
escuelas del gobierno, tanto en Pueden existir de tres tipos,
primaria como en secundaria, según la cantidad de niveles
pueden ser divididas en dos tipos: que tengan, aunque al menos
abiertas y selectivas. Las escuelas deben tener tres niveles
abiertas aceptan a todos los seguidos. El promedio de
estudiantes de sus áreas de alumnos de las escuelas
captación, mientras que las escuelas públicas es de 320 alumnos,
selectivas tienen altos requisitos de variando entre 6 y 892
entrada y abastecen a un área estudiantes (1999), y en
mucho más grande. promedio, hay 20 alumnos
Las escuelas privadas, en general, por clase (el máximo
son confesionales y se pueden ver permitido es 28).
favorecidas por muchos factores, Las escuelas privadas, que
como el prestigio o una mayor comprenden el 13% restante
calidad y cantidad de de los estudiantes
infraestructura, entre otros. A pesar (aproximadamente 91.000
de que obtienen dinero por su alumnos en cerca de 500
cuenta, reciben patrocinio del establecimientos), suelen ser
gobierno federal y del estado o más pequeñas que las
territorio.Hay dos categorías escuelas públicas y reciben
principales de escuelas privadas: una subvención fiscal, que
escuelas católicas (que representan cubre cerca del 85% de sus
cerca del 20% de la matrícula total) gastos operacionales. Estas
y escuelas independientes. escuelas son muy variadas:
pueden ser confesionales, o
seguir una metodología de
enseñanza especial, etc. Lo

57
único que se les exige es que
su enseñanza cumpla los
estándares mínimos exigidos
a las escuelas públicas.
También existen escuelas
privadas para la enseñanza
secundaria superior que
tienen a un 6% de los
alumnos de ese nivel. Al
término de la secundaria
superior, tanto los alumnos
del sector privado como los
del sector público tienen
derecho a rendir un examen
final para acceder a la
educación universitaria.
Administración de Australia es un Estado federado, es El responsable de la
la unidad decir, que cada estado miembro educación primaria y
tiene su propio Ministerio de secundaria a nivel nacional es
Educación. Cada uno tiene el Ministerio de Educación,
responsabilidad por la educación quien determina las normas y
escolar primaria y secundaria, las los objetivos (o metas) para
políticas de matrícula, la cada uno de los niveles de
determinación del contenido del forma específica, y fija los
currículo y los métodos de niveles de exigencia de los
evaluación de aprendizajes. A pesar exámenes finales.
de existir ocho estados, las
Las escuelas públicas
similitudes entre ellos sobrepasan
(Folkeskole) dependen de los
sus diferencias.
municipios a través del
La política educativa australiana se Comité Municipal, el cual es
basa en que el gobierno federal responsable de establecer los
define y financia políticas generales objetivos y el marco de las
relativas al «interés nacional». Las actividades de las escuelas a
políticas específicas a la escolaridad su cargo, junto con el
son determinadas por los ministerios financiamiento e inspección.
de educación de los estados o
La administración local de
territorios, que emiten directrices a
cada escuela pública está en
seguir para las escuelas. Dentro de
manos de un Consejo Escolar
estas directrices ministeriales, la
y del director, quienes
aplicación de algunas políticas puede
deciden cómo cumplir las
requerir negociaciones que tienen
metas y objetivos planteados
lugar entre las escuelas y sus
y pueden definir su propio
comunidades locales a través de
currículo. En cada escuela se
Consejos Escolares.
establece además un Consejo
Los docentes de las escuelas Pedagógico, que tiene
públicas son responsables, en un funciones de asesoramiento
sentido administrativo, frente a su al director; y un Consejo de
director (no a su Consejo Escolar) y, Alumnos, que representa los
en un sentido jurídico, frente a su intereses de los estudiantes.
Ministro de Educación.
El Consejo Escolar,
58
organización que está entre el
Comité Municipal y el
director, está compuesto por
representantes de los padres,
docentes y alumnos, y tiene
como funciones principales:
establecer los principios para
las actividades de la escuela y
aprobarlas, aprobar el
presupuesto de la escuela y
los materiales didácticos, y
elaborar una propuesta del
currículo para su presentación
al Consejo Municipal.
El director es responsable de
las actividades de la escuela,
de la supervisión de las
tareas de trabajo y de su
distribución entre el personal
del establecimiento, y puede
tomar cualquier decisión en
relación con sus alumnos.
Fuente y forma de En Australia, tanto las escuelas Las escuelas públicas reciben
financiamiento públicas como las privadas reciben financiamiento completo por
financiamiento público, a fin de parte de las municipalidades,
incrementar la equidad. La mayor quienes deciden el sistema de
parte del gasto público en educación financiamiento para sus
se abastece directamente o escuelas.
indirectamente de los impuestos
La Ley de Escuelas Privadas,
recaudados y se distribuye a través
de 1991, introdujo un sistema
de los estados.
de subvención pública para
La educación en las escuelas las escuelas privadas por el
públicas es gratuita. Sin embargo, cual son objeto de una
los padres y tutores deben pagar los subvención para los gastos
libros de texto y otros costos operacionales, que
menores, como salidas de viaje, etc. corresponde al gasto de las
Existe ayuda financiera para que las escuelas públicas menos el
familias de bajos ingresos puedan monto pagado por los padres
cumplir con estas cuotas voluntarias (la subvención cubre
y los costos de transporte. aproximadamente un 85% de
los gastos operacionales). La
El sector privado recibe cerca del 38
subvención se paga a la
por ciento de su gasto del gobierno
escuela por alumno y por
federal, el 18 por ciento de los
año, y varía en base al
estados y territorios, y el resto son
número de alumnos (-), la
los ingresos que genera por su
distribución de la edad de los
cuenta.
alumnos (+) y la zona
Para todos los ciudadanos geográfica donde se ubica la
australianos, el gobierno provee un escuela. En 1999, la
préstamo libre de intereses llamado subvención fiscal promedio
"HECS", que solo tiene que ser por alumno por año fue de
59
pagado cuando la persona llega a USD 5.500 y el aporte
ganar cierta cantidad de dinero. Una promedio de los padres de
vez que esta persona gana más de USD 1.100.
esa cantidad, el gobierno comienza a
Existen aportes especiales en
sustraerle un porcentaje de su
el caso de alumnos con
ingreso mediante el pago de
necesidades particulares, así
impuestos.
como para las escuelas de la
minoría alemana, que deben
enseñar dos lenguas, y para
financiar actividades extra
programáticas en que
participen los alumnos (hasta
tercero).
Los requisitos de la escuela
para acceder a la subvención
son: tener un tamaño mínimo
determinado y pertenecer a
una institución autónoma sin
fines de lucro que sea
responsable ante el Ministerio
de Educación.
Tipo de autonomía En el caso de las escuelas públicas, Mientras el Ministerio de
cada uno de los estados o territorios Educación determina las
es responsable de determinar su normas y los objetivos para
currículo, de la selección y los niveles de forma
contratación de docentes, del específica, la administración
suministro de equipos y materiales, local de la escuela es la que
y del establecimiento y pago de los decide cómo cumplir las
salarios docentes. metas y puede definir su
propio currículo.
Con relación a las escuelas privadas,
estas deben cumplir las normas
mínimas necesarias para obtener el
registro y el financiamiento público,
pero son libres de determinar su
propio plan de estudios y
procedimientos de evaluación. No
obstante, si bien un pequeño
número de escuelas sigue planes de
estudios propios, la mayoría sigue el
currículum y los marcos de
evaluación utilizados por las
escuelas del gobierno en su estado o
territorio. Las autoridades
independientes que participan en el
funcionamiento de las escuelas
particulares pueden, sin embargo,
proporcionar contenido educativo
complementario en las áreas que
son particularmente relevantes para
ellos.

60
Australia tiene un marco nacional de
Sistema de En las escuelas públicas se
contenidos curriculares para
accountability realizan constantemente
asegurar el cumplimiento de
evaluaciones dentro del
exigentes normas académicas en
establecimiento, además de
todo el país.
las evaluaciones externas
nacionales de carácter
Existe un programa de evaluación obligatorio (Instituto Danés
obligatorio en el tercer, quinto y de Evaluación) establecidas
séptimo año, para verificar para algunos niveles en
cumplimiento con el estándar determinadas materias.
mínimo, y para entregar información Asimismo, al término del
a los padres y a las escuelas. Casi noveno grado, los estudiantes
todos los niños de las escuelas deben rendir exámenes
privadas participan en estas obligatorios, y voluntarios en
pruebas. el décimo grado. El fin de la
evaluación es proveer
retroalimentación para los
alumnos, directrices para la
planificación y organización
de la enseñanza, y mantener
a los padres informados sobre
los resultados de aprendizaje
de sus hijos.
Con el fin de fortalecer el
proceso de evaluación
permanente de la Folkeskole,
se introdujo una disposición
que demanda la realización
anual para cada estudiante
de un “plan-ruta”, el que
debe contener información
sobre los resultados de las
evaluaciones en curso en
todas las asignaturas y el
plan de acción decidido sobre
la base de estos resultados.
Estos planes deben ser
proporcionados a los
apoderados.
Las autoridades municipales
deben publicar un informe
anual sobre la calidad de la
educación, el nivel académico
de las escuelas, lo que se ha
hecho para evaluar y sobre
las acciones que se han
tomado desde la evaluación
anterior.
Para las escuelas públicas
existe una agencia de calidad,

61
que tiene la responsabilidad
de supervisar a las
municipalidades y generar
reportes sobre ellas al
Ministerio de Educación.
En el caso de las escuelas
privadas, lo único que se
exige de ellas es que sus
resultados estén al nivel de la
educación pública municipal.
El Ministerio de Educación
otorga a las escuelas privadas
el derecho a que tomen los
exámenes finales de la
Folkeskole, para tener una
cierta medición de la calidad.
Sin embargo, no corresponde
a ninguna autoridad
gubernamental, sino a los
padres de cada escuela
privada, comprobar que se
estén cumpliendo los
estándares mínimos. Para ello
pueden pedir a supervisores
que chequeen el desempeño
de sus hijos. Si el aprendizaje
es considerado inadecuado, el
caso es reportado al
Ministerio de Educación.
Participación de Se lleva a cabo una consulta regular Los padres participan en el
los padres y la con organismos nacionales que Consejo Escolar como
comunidad representan a los padres, los que mayoría en el total de sus
están agrupados según el tipo de miembros.
escuelas (públicas o privadas).
Los profesores tienen la presión de
Docentes Las vacantes se anuncian y
hacer bien su trabajo y de responder
los maestros pueden ser
ante las exigencias del colegio, del
nombrados, ya sea de forma
alumnado y de los padres, pero no
permanente sin límite de
están obligados a permanecer un
tiempo o como sustitutos por
determinado número de horas en el
menos de 3 meses. Es
centro escolar. Los profesores suelen
responsabilidad exclusiva de
hacer la mayoría del trabajo en el
las autoridades locales la
centro, pudiéndose quedar más
contratación.
horas allí, aunque también se llevan
el trabajo a casa con frecuencia. Las negociaciones para la
situación profesional y las
Normalmente los profesores tienen condiciones laborales de los
su puesto asegurado siempre que no profesores se hacen
cometan una falta grave, como tripartitamente entre el
puede ser maltrato físico, abusos gobierno, los sindicatos y los
sexuales, etc. Ha habido en los representantes de la
62
últimos años un programa piloto administración local.
donde alumnos universitarios de
Cada centro puede emplear
excelencia académica son
sus propios procedimientos
demandados por institutos de
para evaluar al profesorado,
secundaria para que impartan
pero no existe normativa
clases, ya sea a jornada completa o
oficial al respecto.
tiempo parcial.
En relación a la
desvinculación, el empleador
puede despedir a un docente
notificándolo a él y a su
organización, indicando el
motivo.

63
FINLANDIA NORUEGA

Organización del El sistema educativo finlandés es En Noruega se asegura una


sistema principalmente público y gratuito educación de calidad y
desde que un niño nace hasta el personalizada para todos los
doctorado en la universidad, siendo niños y jóvenes,
obligatorio desde los siete hasta los independientemente de sus
16 años. características.
El principal objetivo de la política La educación pública es
educativa finlandesa es ofrecer a gratuita, a excepción de la
todos los ciudadanos igualdad de educación preescolar que
oportunidades a la hora de recibir realiza cobros a los padres.
educación, ya que la educación está La educación privada es
considerada como uno de los minoritaria y además de los
derechos fundamentales de todos los ingresos por el cobro a los
ciudadanos. padres, en la mayoría de los
casos las escuelas reciben
La educación es responsabilidad del
una subvención fiscal.
Ministerio de Educación. La
administración local de las escuelas La administración de la
está en manos de las educación está
municipalidades (o grupos de descentralizada. Los
municipios), las que juegan un rol municipios son responsables
predominante como proveedores de de la operación y
educación. Menos del 5% de los administración de las
niños y jóvenes se educa en el escuelas de educación
sistema privado, que también está primaria y secundaria
bajo supervisión pública y recibe una inferior, mientras que las
subvención fiscal (no está permitido autoridades del condado son
cobrar a los padres). responsables de la educación
secundaria superior.
Los costos de la educación primaria
y secundaria se reparten entre el A nivel central se define un
gobierno central y la autoridad local, marco de currículo en el cual
sea pública o privada. los maestros deben basar su
planificación y actividades
educativas. Cada escuela
tiene un director y varias
juntas directivas, consejos y
comités.
División de la La educación pre-escolar dura un La escolarización obligatoria
educación año. Es gratuita pero no obligatoria, es a partir de los seis años de
aunque la mayoría la recibe. edad y el plan de estudios
para la educación primaria y
La educación básica es gratuita y va
secundaria inferior de diez
desde los 7 años hasta los 16.
años (Plan Nacional de
Cuenta con un ciclo básico de 6
Educación 97), se divide en
años, un ciclo superior de 3 años,
tres ciclos.
además de un décimo año.
• Ciclo Infantil: 1er
La enseñanza secundaria, entre los
curso – 4° curso
64
16 y 18 años, se pude recibir en el
• Ciclo Intermedio: 5°
Bachillerato (Lukio) para luego
curso – 7° curso
finalizar con un examen nacional, o
en la educación secundaria • Ciclo Juvenil: 8°
vocacional (de tipo más técnica). curso – 10° curso
La educación secundaria
superior, con sus 13
modalidades de estudio,
comprende los estudiantes de
edades entre los 16 y los 19
años y se estructura en tres
años de enseñanza que los
pueden capacitar para
estudios superiores o para la
formación profesional.
Tipos de escuela Cerca del 95% de la matrícula total Las escuelas privadas que
del país estudia en establecimientos también se llaman escuelas
públicos, que atienden en promedio independientes, atienden el
entre 300 y 500 alumnos. 2% de la matrícula (13.640
alumnos en aprox. 150
El Ministerio de Educación puede
escuelas). El resto de los
conceder licencias privadas a
alumnos asiste a escuelas
instituciones educativas, en la
municipales (públicas).
medida en que estas se consideren
necesarias en virtud de un La mayoría de las escuelas
requerimiento educativo o cultural y privadas recibe ayuda
de que cumplan las demás económica del Estado,
condiciones establecidas en la aunque hay excepciones que
legislación. La mayoría de las se sustentan en su totalidad
escuelas privadas tienen licencia, con las cuotas de los padres u
aunque esta no es estrictamente organizaciones no
necesaria. Si una licencia para la gubernamentales. Las
prestación de educación no se escuelas privadas aprobadas
concede (o si ni siquiera está en sobre la base de la Ley de
trámite), la escuela privada puede Colegios Privados reciben, por
establecerse, pero permanece fuera lo general, cerca del 85% de
de la supervisión pública y la los gastos totales en forma de
subvención fiscal. subvenciones públicas.
Aunque el establecimiento cuente La mayoría de las escuelas
con licencia, las subvenciones son privadas son establecimientos
escasas y en su nivel máximo religiosos, colegios con una
alcanzan hasta el 50% de los gastos pedagogía alternativa o
de escolarización. Además, las colegios que ofrecen una
escuelas no pueden cobrar a los educación que se precisa y
padres, deben aceptar a todos los que la escuela pública no está
alumnos y deben entregarles todos en capacidad de ofrecer.
los derechos sociales (atención de
Las escuelas públicas son
salud y almuerzo, materiales, etc.) a
gratuitas y deben aceptar a
los que acceden en la educación
todos los alumnos. Por lo
pública. Por esta razón la educación
general, el alumno asiste a la
particular es muy poco significativa,
escuela más cercana a su
65
con no más del 5% de la matrícula hogar. Por la demografía del
total. país, existen muchas escuelas
multigrados (un tercio de las
escuelas y un décimo de la
matrícula total).
Existe una gran flexibilidad en
la organización de actividades
de aprendizaje desde el 2004.
No se utiliza el concepto de
clases, sino de grupos que
puede tener alumnos de
diferentes grados. No hay
regulaciones en cuanto a
tamaño del grupo, pero debe
justificarse pedagógicamente.
Dos o más maestros puedan
cooperar en la enseñanza de
un grupo de alumnos, la que
trata de ser lo más
personalizada posible.
Solo unos pocos alumnos se
educan en sus casas.
Administración de La política educativa es definida por La administración del sistema
la unidad el parlamento y el gobierno. A nivel educativo se divide en tres
de administración central, la niveles:
aplicación de esta política recae en
- El Ministerio de Educación e
el gobierno, en el Ministerio de
Investigación es responsable
Educación y en el Consejo Nacional
de la educación y administra
Finlandés de Educación. El Ministerio
directamente las instituciones
de Educación es la máxima
de enseñanza superior e
autoridad y determina los objetivos
investigación. El ministerio
de la educación y la división de
determina las normas y el
horas de los distintos sectores.
marco general de la
La Junta Nacional Finlandesa de enseñanza, por medio de
Educación trabaja en estrecha programas de estudios que
cooperación con el Ministerio de indican los objetivos de cada
Educación en temas relacionados nivel. Existe además la
con la educación primaria y Dirección de Educación y
secundaria, además de apoyarlo en Formación, organismo
la elaboración de la política ejecutivo del ministerio para
educativa. Esta Junta elabora y primaria y secundaria, el cual
aprueba planes de estudios es responsable de supervisar
nacionales y monitorea la provisión la educación y la gobernanza
de la educación. del sector de la educación.
La administración de las escuelas es - Los Condados son
altamente descentralizada. En el responsables de la educación
caso de las escuelas públicas, la secundaria superior, lo que
autoridad competente es el por lo general realizan a
municipio (o grupo de través de un Comité de
municipalidades), el cual decide qué Educación que es responsable
66
grado de autonomía entrega al de dirigir las escuelas, lo que
centro educativo. Sin embargo, cada incluye la contratación de
escuela debe tener un director, docentes.
quien es el responsable de su
- Los Municipios son
operación. Las disposiciones para la
responsables de los jardines
administración de la educación
infantiles, de la educación
proporcionada por el Estado o por
primaria y secundaria inferior
una organización privada se han
(educación obligatoria), en
establecido en una ley que estipula
todo lo relativo al
que la responsabilidad de
funcionamiento de las
organización, desarrollo y
escuelas, la construcción y el
administración de la educación
mantenimiento de la
descansa en un Consejo Escolar. La
infraestructura, la
educación secundaria también es
alimentación de los alumnos
administrada por el municipio.
y el nombramiento de los
Las escuelas privadas son docentes.
administradas por una organización
Todas las escuelas cuentan
privada sin fines de lucro.
con un director, quien es
responsable tanto de la
administración como de los
aspectos pedagógicos del
establecimiento.
Administrativamente puede
ser asesorado por un Consejo
de Administración, y
financieramente debe
atenerse al presupuesto
establecido por la
municipalidad y el condado.
El municipio / condado decide
el grado de autogobierno de
las escuelas a su cargo.
En primaria y secundaria
inferior existe un Consejo
Escolar, compuesto por
representantes de los padres,
alumnos, personal docente y
autoridades municipales, que
tiene injerencia en la
administración de la escuela y
en la educación que ofrece.
Fuente y forma de Finlandia gasta cerca del 5% de su Existe una estructura
financiamiento PIB en educación. La participación administrativa
del Ministerio de Educación en el descentralizada que delega la
presupuesto estatal es del 14%. autoridad y da libertad de
acción a los condados y
Toda la educación y la formación es
municipalidades en relación al
cofinanciado por el gobierno y el
ámbito financiero. Cada
municipio, donde las autoridades
municipio y condado recibe
locales pagan aproximadamente el
una suma global, que abarca
54,7% del costo de la educación
67
básica y de la educación secundaria. todo el apoyo del gobierno
Además de su cuota del 45,3% central para la educación y la
restante, que se calcula en base a cultura, así como el servicio
un costo por alumno (matrícula) de salud. A los ingresos del
definido anualmente, el gobierno gobierno central se suman
otorga subsidios discrecionales a la aquellos que provienen de los
educación y su desarrollo y, en ingresos tributarios
educación básica secundaria municipales.
superior, también financia
Todas las escuelas públicas y
infraestructura. Los fondos para la
la mayoría de las privadas
educación y formación pueden ser
son subvencionadas por la
utilizados según las necesidades
municipalidad o el condado,
particulares de cada establecimiento.
con ingresos propios y del
El financiamiento de una institución gobierno central.
educativa se define de acuerdo a un
En algunas áreas existen
conjunto de criterios, tales como la
subvenciones para fines
densidad de población, el número de
específicos, como por
escuelas pequeñas, el número de
ejemplo, para la enseñanza
alumnos con necesidades educativas
del noruego como segundo
especiales, estudiantes con
idioma a los niños
enseñanza en otro idioma, municipio
inmigrantes. Asimismo, se
en una isla, municipalidad bilingües,
entrega más financiamiento
número de alumnos en los grados 7
para alumnos con
a 9, y el número de alumnos
necesidades especiales
afectados con discapacidades
comprobadas.
graves.
Las autoridades locales pueden
cobrar un pequeño monto para las
actividades extra programáticas de
la mañana y de la tarde, en
conformidad con la ley.
El financiamiento del sector privado
es igual al del sector público.

Tipo de autonomía El currículo común nacional marca El Ministerio de Educación


los objetivos y los contenidos decide un número mínimo de
mínimos de una serie de horas de enseñanza para las
asignaturas, pero es responsabilidad distintas materias en cada
de las autoridades educativas locales etapa de la educación
elaborar su propio currículo, tanto obligatoria, mientras los
para el sector público como para el sostenedores son libres de
privado. Este puede formularse de ofrecer a los niños más
tal manera que permita incluir periodos lectivos que el
componentes específicos a nivel mínimo. Existe además una
municipal o regional, o pueden gran libertad a nivel local con
diseñarlo los mismos centros. En respecto al currículo local y a
cualquier caso, la dirección del la elección de los métodos de
centro y el profesorado debe trabajo, materiales didácticos
elaborar un diseño curricular que y organización de la
posteriormente es enviado a la instrucción en el aula.
autoridad competente para su
Los condados y las
68
aprobación. municipalidades tienen
considerable autonomía en
El profesorado goza de total
sus decisiones de gasto y son
autonomía en lo referente a la
responsables del
evaluación interna, pero debe seguir
funcionamiento de cada una
las directrices del currículo nacional,
de las escuelas, de la
que establece los criterios de
construcción y el
evaluación específicos para cada
mantenimiento de los
nivel así como los indicadores de
edificios, de la alimentación
rendimiento satisfactorio.
de los alumnos y del
Hay una ausencia de mecanismos nombramiento de los
externos, individuales o colectivos, docentes.
de evaluación del profesorado, dado
que la inspección educativa se
suprimió a comienzos de los 90. Así
pues, la asignación de nuevas
responsabilidades al profesorado no
ha ido necesariamente acompañada
de una ampliación de los
mecanismos de evaluación externa.
Sistema de Las visitas de inspección a las La Dirección de Educación y
accountability escuelas fueron abandonadas hace Formación es la encargada de
tiempo. El sistema se basa en la monitorear los aprendizajes.
competencia de sus profesores y en Con este fin, todos los
sus esfuerzos por cumplir los alumnos del país son
objetivos establecidos en los planes examinados al final de la
de estudio. secundaria inferior, en orden
a ingresar al próximo nivel.
La institución educativa es Desde 2007 se han
responsable de evaluar su educación implementado evaluaciones
y su eficacia y participar en las nacionales de competencias
evaluaciones externas a su básicas en quinto y en octavo
disposición, como las realizadas por en diversos sectores, con el
la Junta Nacional Finlandesa de fin de adaptar mejor la
Educación o por organismos enseñanza a las necesidades
internacionales como la OCDE. de cada alumno. A partir del
año 2006 también existe una
prueba de lenguaje en
segundo, a la que seguirá una
de matemáticas. Los
resultados se publican a la
comunidad a través de un
sitio web.
Junto con los resultados
anteriores, se recolecta
información sobre el entorno
de aprendizaje, a través de
una encuesta donde los
alumnos evalúan diferentes
aspectos de su situación de
aprendizaje; e información

69
sobre los recursos disponibles
para la enseñanza.
Participación de La Ley establece que la enseñanza En primaria y secundaria
los padres y la debe llevarse a cabo en cooperación inferior, la relación padres-
comunidad con los hogares. Entérminos escuela se formaliza tanto a
prácticos, esto se logra mediante las nivel nacional como a nivel de
reuniones entre padres y docentes. cada institución. A nivel
Los padres también pueden nacional, existe el Comité
participar en el desarrollo de planes Nacional de Padres de
de estudios locales y en la Educación Primaria y
planificación de los estudios de sus Educación Secundaria. A nivel
hijos. institucional, existe un
Consejo de los Padres del que
todos los padres son
miembros.
Varios municipios han
establecido también un
Consejo Municipal de Padres,
que representa a todas las
escuelas en el municipio.
Además de lo anterior, tanto
los alumnos como los padres
tienen representantes en el
Consejo Escolar junto con los
profesores.
Docentes La carrera docente es muy exigente El modelo noruego se
y solo ingresa a estudiar pedagogía caracteriza por la coexistencia
el 20% de los aspirantes. Todos de marcos contractuales a
tienen que pasar cinco años de nivel central y local. Desde el
carrera, un tercio de la cual es de año 2007, cada centro tiene
contenido pedagógico. La mayoría la posibilidad de diseñar sus
cursa un máster con un año más de propios contratos de trabajo,
estudios. que pueden ser
completamente idénticos a
Además de la carga lectiva semanal
los existentes a nivel central.
y de otras tareas asignadas a los
Asimismo, los contratos
docentes (reguladas por convenio
pueden plantearse para cada
colectivo), todos los profesores
escuela en concreto o ser
deben dedicar tres horas semanales
comunes a todos los centros
al trabajo en equipo, para labores de
dentro de un mismo
planificación, reuniones con
municipio. Cada centro puede
profesores de otras áreas,
incluir en dichos contratos
entrevistas con las familias y otras
una serie de tareas
tareas relacionadas con la
específicas y todos los
organización de la actividad docente
centros escolares están
y el funcionamiento general del
obligados a llegar a un
centro.
acuerdo a nivel local con
Los profesores reciben respecto a ellos.
complementos salariales por las Hay varios sindicatos de
tareas de supervisión y apoyo profesores en la enseñanza

70
extraescolar y también por la primaria y secundaria. Los
sustitución de ausencias, de acuerdo sindicatos desempeñan
con la remuneración por horas unpapel importante en la
extras establecida en el convenio relación entre el Ministerio de
colectivo. Educación y el centro
correspondiente, y actúan
La carga horaria de aula de los
ademáscomo órganos de
profesores finlandeses es moderada;
consulta externa en temas
entre 15 y 23 horas semanales,
educativos.
mientras que la relación alumnos por
profesor dentro del sistema es de Todos los profesores tienen la
16:1 en el nivel primario y de 13:1 responsabilidad de capacitar
en el nivel secundario. a los alumnos de Pedagogía y
a los profesores en formación
para desarrollar las
competencias básicas a
través de su trabajo en varios
temas.

71
SUECIA CANADÁ

Organización del Un principio fundamental del sistema Canadá se divide en tres


sistema educativo sueco es que todos los territorios y en diez
niños y los jóvenes deben tener provincias. Cada provincia
acceso a la educación de manera está a cargo de la educación
igualitaria, independientemente de primaria y secundaria dentro
su sexo, lugar de residencia o de su soberanía, a través de
situación social. un Ministerio de Educación.
El Parlamento y el Gobierno tienen la
responsabilidad global de la
La provincia o territorio se
educación en Suecia, a través del
divide en distritos, cada uno
Ministerio de Educación e
de los cuales está a cargo de
Investigación, que establece los
un Consejo Escolar, cuyos
programas, objetivos y directrices
miembros son elegidos
nacionales para la enseñanza. Sin
mediante voto popular, y que
perjuicio de este marco, cada
designa un director para
autoridad local es libre de decidir
liderar el distrito.
cómo funcionan sus escuelas.
Todas las escuelas del distrito
Para el caso de las escuelas
financiadas con recursos
públicas, son las municipalidades las
públicos están bajo la
autoridades responsables de
autoridad del Concejo Escolar
organizar las escuelas, de su
(excepto las escuelas Charter
personal y recursos. Existen también
de Alberta) y deben seguir los
escuelas privadas subvencionadas,
lineamientos curriculares que
cuya proporción es pequeña pero va
establece el Ministerio de
en creciente aumento, ya que cada
Educación de la provincia
vez más la elección de la escuela es
respectiva.
vista como un derecho.
A pesar de que existen
escuelas privadas que deben
ser pagadas por los padres, el
porcentaje de alumnos que
asiste a ella es inferior al 10
por ciento. (Por ejemplo, en
Ontario, es de un 5 por
ciento).
División de la Todos los niños, entre 7 y 16 años, En general, la educación
educación tienen derecho a recibir una obligatoria está comprendida
instrucción en el marco del sistema entre los 6/7 y los 15/16
de educación nacional (lo que se años (aunque varía en cada
llama educación obligatoria), aunque provincia y territorio).
pueden entrar un año antes a la
Asimismo, la educación
educación preescolar. Al final de la
obligatoria se divide en tres
educación obligatoria, el alumno
etapas, pudiendo variar
recibe un certificado final de
según la provincia o
estudios, después de rendir
territorio:
satisfactoriamente una evaluación
que le permite pasar a la secundaria 1. Enseñanza primaria:
72
superior (gymnasieskola), cuya Grados 1º -3º
duración es de tres años.
2. Enseñanza intermedia:
La enseñanza es gratuita en Suecia, Grados 4º-6º
a excepción de la educación
3. Enseñanza secundaria:
preescolar y superior (aunque son
Grados 7º-10º.
en parte financiadas por el Estado).
En la mayoría de las
provincias y territorios, las
autoridades ofrecen
educación pública preescolar
gratuita para niños de 5 años.
Gran parte de los estudiantes
continúa sus estudios en la
educación secundaria
superior por dos o tres años,
en una amplia variedad de
programas académicos y
profesionales.
Tipos de escuela Existen escuelas públicas, La gran mayoría de los
administradas por los municipios y estudiantes (más del 90%)
que son la mayoría en Suecia, y las asisten a escuelas públicas
escuelas privadas, también llamadas (escuelas administradas por
escuelas independientes, que deben los Consejos Escolares), que
ser aprobadas por la Agencia se financian con ingresos
Nacional para la Educación, y cuyo fiscales (obtenidos de los
número va en sostenido aumento impuestos) destinados a
(actualmente representan el 9% de cubrir todos los costos de
la matrícula en educación obligatoria capital y operación. Casi
y el 20% de la matrícula de todas estas escuelas son
secundaria superior). seculares, pero existen
Tanto las escuelas municipales como algunas confesionales (e.g.
las independientes son gratuitas, católicas y protestantes).
deben seguir los programas, Las escuelas públicas son
objetivos y directrices nacionales, administradas a nivel local
están abiertas a todos los alumnos, (distrito) por Consejos
y se financian mediante Escolares elegidos, son
subvenciones desde los municipios gratuitas (incluso la
(donde vive el alumno). Ambos tipos enseñanza secundaria
de escuelas son similares pero superior que no es
difieren principalmente en la obligatoria), y casi todas ellas
orientación que siguen las privadas son mixtas y solo ofrecen
(e.g. confesional, principios programas diurnos.
educativos especiales, etc.) y en la
posibilidad que tiene de cobrar a los Las escuelas privadas o
padres un “monto razonable”. independientes, que
actualmente sirven a cerca de
Hay también algunas escuelas un 8% de la matrícula total,
internacionales cuyos planes de ofrecen una alternativa a las
estudio siguen los de otros países y escuelas financiadas con
que en parte son financiadas por el fondos públicos. La mayoría
gobierno sueco. Existe otras de ellas son confesionales y
escuelas que atienden a alumnos
73
especiales (e.g. con discapacidades) no mixtas, y su principal
que son administradas directamente fuente de ingresos son los
por el Estado. derechos de matrícula
cobrados a los padres.
Estas escuelas deben estar
registradas en el Ministerio de
Educación de su provincia o
territorio y deben cumplir con
los estándares establecidos
en la ley. A pesar que en
muchos casos siguen de
cerca el currículo del
Ministerio, son
independientes del sistema
público.
Alberta:
Las escuelas privadas son
subvencionadas y reciben un
poco más de un tercio de sus
ingresos del gobierno
provincial.
En Alberta existe un tipo
adicional de escuelas públicas
llamadas “Charter Schools”,
que tienen un mayor grado
de autonomía que una
escuela pública convencional,
lo que les permite ofrecer
programas que son
significativamente diferentes
a los regulares. Estas
escuelas informan
directamente a la provincia,
saltándose al Consejo Escolar
del distrito.
Ontario
En Ontario hay dos tipos
paralelos de escuelas
completamente
subvencionadas por la
provincia: las escuelas
públicas y las escuelas
católicas, con el fin de
entregar a los padres
alternativas a la educación
pública.
Por su parte, las escuelas
privadas no reciben
subvención de la provincia.
74
Administración de El Ministerio de Educación tiene la Cada una de las 10 provincias
la unidad responsabilidad en la administración o territorios de Canadá, a
central del sistema educativo sueco, través de su Ministerio de
lo que hace definiendo objetivos y Educación, tiene la
directrices. Existe además una responsabilidad de
Agencia Nacional para la Educación, establecer, mantener y
organismo ejecutivo que realiza financiar su propio sistema de
seguimiento, evaluación y educación hasta la secundaria
desarrollo, y administra los fondos superior. Sin embargo, existe
estatales y subvenciones. una instancia que reúne a
todos los ministerios de
La administración y organización de
educación, que tiene como fin
cada escuela depende de la
ser la voz de la educación en
autoridad local. En el caso de las
Canadá y mantener la
escuelas públicas, la autoridad
comunicación en temas como
competente es el municipio, el cual
financiamiento, programas y
tiene completa autonomía para la
evaluación de los estudiantes.
organización de sus escuelas. En el
caso de las escuelas independientes, Cada provincia o territorio se
la autoridad es el sostenedor organiza localmente en
particular. distritos a cargo de un
Consejo Escolar elegido
Cada escuela tiene un director, que
locamente, el que elige a un
es el encargado de confeccionar un
superintendente. Cada
plan para la escuela basado en los
escuela está dirigida por un
objetivos nacionales y el plan
director que es nombrado por
municipal de educación, en el caso
el Consejo Escolar del
de las escuelas públicas. La
Distrito.
autonomía de las escuelas depende
de las atribuciones que le entrega la
autoridad local, lo que puede variar
de caso en caso.
Fuente y forma de La educación obligatoria es gratuita Más del 90% del
financiamiento y la municipalidad donde vive el financiamiento proviene del
alumno es la encargada de pagar su gobierno provincial y local, y
educación, aún si el alumno se el resto se obtiene de cobros
educa en otra zona o en una escuela de matrícula, donaciones e
particular. ingresos por inversión. La
Además de impuestos sobre la responsabilidad financiera se
renta, que financian la mayor parte comparte entre el gobierno
de la educación municipal, los provincial y el local, pudiendo
municipios también reciben una variar el porcentaje que
subvención estatal, que tiene por aporta cada uno según la
objetivo igualar las diferencias que provincia y la zona.
puede haber entre municipios. Por lo Alberta:
general, el aporte estatal es de libre
disposición, pero puede que algunos Las escuelas de la provincia
montos sean de dedicación exclusiva de Alberta se financian a
para algún tema específico. La través del Alberta School
proporción del presupuesto Fundation Found (ASFF), que
municipal que se asigna a la prevé los pagos de la
educación es de aproximadamente provincia a los Consejos

75
un 45%. Escolares en base a la
matrícula. Pueden autorizarse
En el sistema sueco, cada municipio
determina cómo se asignan los subvenciones adicionales
según los ingresos de la
recursos y organiza sus actividades.
En el ámbito de la educación, el provincia y los Consejos
Escolares pueden obtener
municipio debe cumplir sus
obligaciones sobre las actividades y hasta un tres por ciento de su
la calidad de la educación, en presupuesto anual mediante
conformidad con la Ley de un impuesto especial. El
Educación. El municipio, por lo financiamiento de la provincia
se entrega en tres partes: un
general, tiene su propia junta local
de educación o un órgano similar, financiamiento para cubrir los
costos de la instrucción y
que decide sobre la asignación de
fondos entre las diferentes escuelas enseñanza del alumno; otro
para los costos de operar y
del municipio. Este organismo local
también decide sobre los fondos que mantener las escuelas, para
se asignarán a las escuelas el transporte escolar y para
independientes subvencionadas en el los gastos administrativos del
municipio. No existe un reglamento gobierno local; y finalmente,
uno para los proyectos de
nacional sobre cómo se deben
asignar recursos entre las escuelas; construcción de escuelas.
cada municipio desarrolla su sistema Ontario:
de asignación propia, sin embargo
Los Consejos Escolares fijan
los sistemas son bastante similares.
sus presupuestos anuales y la
tasa que corresponderá a los
impuestos dentro de su
jurisdicción. Además, es
posible generar ingresos a
través de cobros a los padres,
alquileres, ventas de
propiedades, etc. Las
subvenciones provinciales se
entregan a los Consejos
Escolares para asegurarse de
que todos los consejos
tengan los recursos
necesarios para proporcionar
un nivel base de educación.
La provincia puede entregar
una subvención mayor
cuando los Consejos
Escolares tienen un mayor
gasto debido a condiciones
especiales que no es posible
controlar, como razones
geográficas, sociales y
económicas.
Tipo de autonomía El Ministerio de Educación tiene la Cada provincia o territorio
responsabilidad en la administración está a cargo de establecer,
central del sistema educativo sueco. mantener y financiar el
Centralmente se definen los sistema educacional en su
76
programas, objetivos, directrices territorio, de forma
para la enseñanza, además de autónoma, a través de su
tiempos mínimos de enseñanza de Ministerio de Educación.
ciertos sectores, para asegurar la
Cada provincia o territorio se
calidad y equidad.
organiza localmente en
Sin perjuicio de este marco, cada distritos a cargo de un
autoridad local tiene completa Consejo Escolar que es el
autonomía para con las escuelas a encargado de contratar a los
su cargo, siendo responsable de su directores y docentes de las
organización, su personal y recursos, escuelas en su jurisdicción. El
de la confección de un plan de desarrollo del plan de
educación y de la evaluación del estudios, los estándares y los
trabajo de los centros educativos. mecanismos de evaluación
son desarrollados
La escuela es la que decide cómo
centralmente por el Ministerio
organizar sus actividades a fin de
e interpretados y aplicados a
alcanzar las metas definidas
nivel local por los Consejos
centralmente, lo mismo para el
Escolares con diversos grados
material didáctico a utilizar. El
de autonomía, dependiendo
director del centro tiene la
del área y la provincia.
responsabilidad global de garantizar
que los objetivos nacionales y de la En cada escuela el director es
autoridad local vayan en línea con la máxima autoridad de toda
los objetivos educativos propios. la comunidad educativa.
Entre sus atribuciones está la
de intervenir en la labor
docente del profesorado con
el objeto de evaluar su
trabajo y asegurarse de que
se cumple la programación.
Para eso pide periódicamente
la programación de aula y
puede entrar a observar las
clases sin previo aviso.
Alberta:
Es competencia del
Departamento de Educación
de Alberta la elaboración del
currículo, la certificación del
profesorado y la autorización
de recursos y materiales
educativos. El distrito escolar
fija los procedimientos de
contratación y evaluación de
profesores, y se encarga de
pagar los salarios. La
selección del profesorado está
en manos de las escuelas.
Ontario:
La provincia establece

77
objetivos, normas y
directrices y la forma de
financiación de la educación.
Los Consejos Escolares
determinan cómo los
programas de educación y los
servicios son entregados y los
recursos necesarios para
llevar a cabo sus
responsabilidades.
La Inspectoría de Escuelas de Suecia
Sistema de En la mayoría de las
es responsable de supervisar y
accountability provincias o territorios las
examinar la calidad de las escuelas
escuelas desarrollan sus
de todo el país a través de
propias evaluaciones. Algunas
inspecciones regulares. La
de ellas tienen sistemas de
inspección también vigila el
evaluaciones que incluyen a
cumplimiento de la Ley de
todas las escuelas, que
Discriminación y otros tratos
permiten evaluar el sistema
degradantes de niños y estudiantes.
educacional, a las escuelas y
sus alumnos, tanto en
Junto con la evaluación del primaria como en secundaria
rendimiento en la escuela que (e.g. Alberta y Ontario tienen
realiza el profesor, es común la pruebas obligatorias para
administración de pruebas todos los alumnos en ciertos
nacionales en tiempos específicos: niveles).
existen pruebas voluntarias en
segundo, quinto y séptimo año, y Además de lo anterior se
una prueba obligatoria al final de realizan evaluaciones
noveno año, que es necesario nacionales periódicas, donde
aprobar para obtener un certificado destaca el Consejo de
que permita continuar los estudios. Ministerios de Educación, que
Al final de la secundaria superior no tiene un programa cuyo
hay una evaluación nacional, en objetivo es proveer
cambio, son los profesores quienes información para asistir a las
evalúan los módulos realizados por provincias en el desarrollo de
los estudiantes en consonancia con política pública y el
los criterios nacionales. mejoramiento del currículo,
para lo que evalúa a alumnos
de 13 y 16 años en
matemáticas, escritura,
lectura y ciencias.
Participación de La escuela tiene la obligación de Las escuelas disponen de
los padres y la mantener informados a los padres Juntas Escolares (School
comunidad sobre lo que sucede en la escuela y Councils), las cuales
el progreso y desarrollo de sus hijos. constituyen el instrumento de
Por lo menos una vez cada participación de los padres y
trimestre, los profesores, los madres en las decisiones de
alumnos y los padres deben las escuelas, su política y sus
involucrarse en un diálogo sobre el objetivos. Existe mucho
desarrollo personal, sobre cómo va voluntariado por parte de los
el aprendizaje del niño y sobre cómo padres y madres de los
se puede mejorar. El diálogo debe alumnos, los cuales pueden
78
dar lugar a un informe individual acceder a la escuela y entrar
escrito para el alumno. en las clases en cualquier
La participación de los padres es momento.
esencial al momento de desarrollar Los padres reciben
el plan educativo de la escuela. regularmente informes de
progreso de sus hijos. El
número de veces que se lleva
a cabo la presentación de
informes cada año varía en
función de la provincia.
El municipio es el empleador del
Docentes Los docentes estudian
personal de la escuela y la decisión
habitualmente durante al
de contratación y negociación del
menos cuatro o cinco años,
salario se hace a nivel de escuela, de
combinando un título
forma individual y diferenciada entre
universitario con al menos un
el director y el docente. No hay
año para completar la
regulaciones especiales con respecto
licenciatura en Educación. Los
a los despidos, que deben hacerse
profesores son licenciados por
con razones definidas, sin embargo
los departamentos
estas no son más definidas en la ley.
provinciales de educación y
La evaluación docente no está
son luego contratados por los
regulada, sin embargo todo el
Consejos Escolares.
personal de la escuela tiene
reuniones periódicas con el director En Ontario, los docentes del
del establecimiento. sector público están
agrupados en un fuerte
sindicato que negocia en los
distintos niveles del sistema;
y son evaluados cada cierto
tiempo por el director de la
escuela.

79
INGLATERRA CALIFORNIA
Cada uno de los estados de
Organización del En Inglaterra la responsabilidad de
los Estados Unidos de
sistema la educación recae en los ministerios
América tiene una amplia
de educación, quienes delegan la
autonomía en el plano
responsabilidad de organizar la
educativo y se descentraliza a
educación pública subvencionada en
nivel de distritos escolares,
autoridades locales, quienes
que están a cargo de una
financian (junto con el gobierno
junta (consejo escolar) que
central) las escuelas a su cargo y
gestiona la educación pública.
tienen la responsabilidad de
Sin embargo, el Congreso de
garantizar su calidad. Cada escuela
EE.UU. promulga leyes en el
tiene su órgano rector, responsable
ámbito educativo y,
de la dirección de la institución, y
adicionalmente, hay
que cuenta con amplia autonomía.
estrategias nacionales de
Existen también las escuelas reforma de la educación que
privadas o independientes, que se convierten en ley como No
gozan de gran autonomía pero Child Left Behind Act (2002).
deben registrarse y son
inspeccionadas periódicamente. Los estados formulan políticas
La educación en el hogar está sobre la asignación de
permitida. fondos, la certificación de
docentes, los textos escolares
y servicios de biblioteca, y la
provisión de registros y
estadísticas. Algunos estados
también especifican el
currículo. Los consejos
escolares recaudan
impuestos, construyen las
instalaciones, compran los
equipos, determinan las
políticas de instrucción y
emplean a los docentes y
demás personal.

California es uno de los


estados con más estudiantes
de EE.UU. de los cuales más
del 25% no son nativos
angloparlantesen contraste
con el 9% nacional. California
cuenta tanto con escuelas
públicas, Charter, privadas y
con la posibilidad de la
educación privada en la casa.

80
La educación es obligatoria
División de la Las autoridades locales deben
entre los 6 y 18 años, desde
educación ofrecer educación preescolar
el 1° al 12° grado (aunque
gratuita, la que no es obligatoria,
desde los 16 años existen
aunque también existen proveedores
alternativas part-time).
privados. La enseñanza obligatoria
comienza a la edad de 5 años. En la
gran mayoría de los casos, los niños Generalmente se comienza
entre los 5 a los 11 años van a la con un año en preescolar (no
escuela primaria y de los 11 a los 16 obligatorio) previo al primer
años a la escuela secundaria. Entre grado.
los 16 y 18 años la enseñanza no
obligatoria se imparte normalmente
en los institutos secundarios o en los
institutos de preparación para la
enseñanza superior.
En Inglaterra se diferencian dos La educación pública se divide
Tipos de escuela
tipos de escuelas: las escuelas que en distritos a cargo de
Consejos Escolares, de los
son mantenidas financieramente por
las autoridades locales (escuelas cuales dependen todos los
subvencionadas) y que no pueden colegios públicos dentro del
cobrar; y las escuelas privadas que distrito. Existen además
se financian por sí mismas, en gran escuelas Charter desde 1992
que deben participar en las
parte por cobros a los padres.
evaluaciones del estado.
Dentro de las escuelas
subvencionadas existen escuelas que Una escuela charter es una
son gestionadas por las autoridades escuela pública cuyas metas
locales y otras que son propiedad de y actividades de operación se
una organización, como la Iglesia de detallan en un contrato entre
Inglaterra. Ambas reciben el 100% la entidad autorizadora y el
del financiamiento, aunque estas sostenedor. El status de
últimas se espera que aporten charter libera a la escuela de
capitales extras. Para favorecer la muchas de las leyes estatales
diversidad entre las escuelas, y reglamentos que se aplican
existen subvenciones adicionales a los distritos escolares,
que le permiten a las escuelas entregando mayores
especializarse en un área particular. oportunidades educativas en
Las escuelas privadas, también el sistema de escuelas
conocidas como escuelas públicas. Estas escuelas
independientes, existen en todos los pueden tener requisitos de
niveles de la educación y reciben sus admisión.
ingresos de las mensualidades
cobradas a los padres (y en algunos La educación privada puede
casos de donaciones y ser independiente o
benefactores). Estas escuelas deben confesional. Esto último ya
registrarse para obtener su licencia. que la enseñanza religiosa
En todo el Reino Unido, el 94% de está prohibida en las escuelas
los alumnos asiste a escuelas públicas por la Constitución.
subvencionados y el resto asiste a El estado tiene el derecho de
escuelas privadas. regular las escuelas privadas,
aunque este derecho no está
exento de limitaciones. Existe
81
un currículo básico que todas
las escuelas privadas deben
seguir y reciben sus ingresos
de los cobros a los padres y
de donaciones privadas.

El porcentaje de alumnos que


asiste a escuelas públicas es
de un 91%, mientras el resto
asiste a escuelas privadas
(2006).

El State Board of Education


Administración de La educación en Inglaterra se
es el órgano rector y
la unidad caracteriza por su naturaleza
normativo de las escuelas
descentralizada, donde la
públicas de California, que se
responsabilidad de los diferentes
preocupa y genera políticas
aspectos del servicio se comparte
relacionadas con los
entre el gobierno central, las
estándares, materiales
autoridades locales, las iglesias,
didácticos y accountability.
otros cuerpos legales, los órganos
Está compuesta por 11
rectores de los establecimientos y
miembros designados por el
los profesionales docentes.
gobernador.
A nivel nacional, los dos ministerios
de educación son los responsables Cada distrito escolar público
de la provisión de la educación, de la se rige por una junta escolar
determinación de las políticas y de propia y un superintendente.
planear el sistema como un todo. Este último puede ser elegido
A nivel regional existen las oficinas por voto o puede ser
de gobierno de las regiones, que son designado por la Junta de
las responsables de gestionar planes Educación del Condado por
y programas regionales en el área un voto mayoritario. La
de la educación. Junta de Educación del
Condado (58 en total) es una
A nivel local existen las autoridades figura intermedia que provee
locales, cuyo rol ha cambiando en el servicios a los distritos
tiempo. De ser proveedores directos escolares que pueden ser
de educación han pasado a tener un realizados más eficiente y
papel más estratégico, promoviendo económicamente a nivel de
la diversidad, la libre elección y el condado.
logro de altos estándares, y
monitoreando y evaluando la
educación en su jurisdicción, además
de financiar a las escuelas
subvencionadas y ser el empleador
de sus docentes.
A nivel de la escuela está el órgano
rector, que tiene una amplia
autonomía y cuya composición varía
para los distintos tipos de escuelas.

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Las escuelas subvencionadas son Todos los niveles
Fuente y forma de
administrativos financian la
financiamiento financiadas por las autoridades
locales (principalmente en base al educación pública gratuita:
existen fondos locales,
número de alumnos y a necesidades
especiales de educación), que estatales y federales. Para
cumplir con el interés local en
reciben su dinero a través de
subvenciones del gobierno central y la educación, el grueso del
de los ingresos obtenidos por la financiamiento proviene de
misma autoridad local. los impuestos locales,
ayudados por el apoyo del
Las escuelas privadas obtienen sus Estado para igualar las
ingresos de las mensualidades oportunidades en todo el
cobradas a los padres, de estado e introducir o
donaciones y de benefactores. fomentar los programas
específicos a nivel local.

El gobierno nacional puede


apoyar ciertos proyectos de
ayuda considerados por el
Congreso como esenciales
para el bien común.
Cada estado tiene amplia
Tipo de autonomía El gobierno central tiene el poder y
autonomía en el plano
la responsabilidad de la prestación
educativo, sin embargo
general del servicio de la educación,
pueden existir reformas
de la determinación de las políticas
nacionales y leyes
nacionales y la planificación del
promulgadas por el congreso
sistema en su conjunto. Hay un plan
que se deben seguir.
de estudios nacional para la
educación en su fase obligatoria
vinculado a un sistema de En el caso de California, el
evaluación. State Board of Education
regula la asignación de
Las autoridades locales e fondos, aprueba los
instituciones individuales estándares, adopta el
implementan y administran las programa escolar (currículo),
políticas y también tienen sus los textos escolares, y los
propias competencias y programas de evaluación;
responsabilidades estatutarias. Para autoriza las escuelas charter
las escuelas subvencionadas, la y puede reorganizar la
responsabilidad de las finanzas, del estructura de los distritos.
mantenimiento de las escuelas y de
la gestión del personal, por lo Las Juntas de Educación del
general, es delegada a las Condado son responsables de
autoridades locales que, a su vez, examinar y aprobar el
las delegan a las mismas escuelas. presupuesto de sus distritos.
En las escuelas independientes, el Además ayudan al distrito en
currículo y su evaluación son aquellas tareas que se
normalmente responsabilidad de los pueden realizar más
sostenedores de las escuelas y no económica y eficientemente a
están sujetas a los requerimientos nivel de condado. En algunos
del currículo nacional que siguen las casos puede ayudar a
escuelas subvencionadas. Sin formular el currículo, nuevos
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embargo, el currículo es uno de los programas de desarrollo
aspectos de mayor importancia profesional y prácticas de
considerados en la inspección, tanto instrucción, entre otras
en su profundidad, como en su tareas.
coherencia y adecuación. Se
fomenta que las escuelas privadas A nivel local, existe una
participen de los sistemas de amplia autonomía, donde es
evaluación que existen en el país. posible realizar una actividad
o programa siempre y cuando
no transgreda una ley y la
actividad sea compatible con
los fines propuestos del
distrito. Los consejos
escolares recaudan
impuestos, construyen las
instalaciones, compran los
equipos, determinan las
políticas de instrucción y
emplean a los docentes y
demás personal.

En Inglaterra existen instituciones El sistema de accountability


Sistema de
encargadas de la inspección y se basa tanto en los
accountability
regulación de los servicios requisitos del estado -
educacionales en preescolar, establecido por el
primaria y secundaria. La autoridad Accountability Act de 1999-
central tiene el poder de intervenir si como en los requisitos
las autoridades locales o el órgano federales -establecidos por
rector de la institución no realizan No Child Left Behind (NCLB)
sus labores satisfactoriamente. de 2001. Los resultados a
nivel de estado, distrito y
Además la de la evaluación que escuela son reportados al
realizan los docentes a los 5, 7, 11 y público cada año, con el fin
14 años, existe una evaluación de proveer a los padres y a la
externa a los 11 años. Los comunidad con importante
resultados normalmente no afectan información acerca de cada
el progreso de los niños en la escuela pública.
escuela. Los profesores deben
proporcionar por lo menos un Existen pruebas entre los
informe escrito para cada estudiante grados 2 y 12: Standardized
cada año académico, y los padres de Testing and Reporting
estudiantes que han participado en (STAR). Además existe el
evaluaciones deben ser informados California High School Exit
de los resultados. Existen además Examination (CAHSEE),
evaluaciones a los 16 y 18 años. realizado al final de la
secundaria, que es requisito
Por su parte, las escuelas para obtener el diploma final
independientes deben registrarse e ingresar a la educación
para obtener su licencia y son superior.
inspeccionadas cada cierto tiempo
por las autoridades competentes.
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Los resultados de la inspección son
públicos y si algún aspecto de la
educación entregada es
insatisfactorio se debe mejorar.
Aquellas escuelas que fallen en
alcanzar el estándar requerido
pueden ser eliminadas del registro.
La participación comunitaria en el Existen programas y presión
Participación de
por parte del sistema para
los padres y la proceso de toma de decisiones
educativas se lleva a cabo a través involucrar a las familias en la
comunidad
de diversos medios, donde destaca educación. Una ley de 1990
la elección, por la comunidad local, requiere que todos los
de los consejeros locales de distritos escolares adopten
una política de participación
autoridades locales.
de los padres que sea
aprobada por las Juntas
Locales. Además, en algunos
casos, la ley requiere tener
un programa de participación
de los padres.

Existen además centros de


información y recursos para
padres tanto locales como
estatales.
Los docentes no son servidores Son necesarias credenciales
Docentes
públicos y son contratados por la para ejercer la profesión
autoridad local o por el sostenedor docente en los grados K-12, y
dependiendo del tipo de escuela. son emitidos por la Comisión
En Inglaterra, la administración de Credenciales de Maestros,
central no delimita el número de un organismo independiente.
horas lectivas exigidas al Además de esta
profesorado, pero se detalla el responsabilidad, la comisión
número de horas que los docentes aprueba los programas de
han de poner a disposición del formación docente en las
centro para llevar a cabo tareas universidades, y tiene la
dentro del mismo o en otro lugar autoridad para revocar las
que determine la dirección. credenciales.

Los docentes tienen que


pasar por pruebas que miden
mínimas competencias en
matemática, inglés, y
habilidades de escritura
desarrolladas por la Comisión
de Credenciales.

Los salarios mínimos son


establecidos por ley estatal.
Cada distrito es responsable
de contratar los docentes,
especificar el salario y los
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beneficios y asignar el
docente a una escuela
específica. Los profesores
pasan a un estado de
permanencia (o titularidad)
después de dos años
consecutivos de servicio
satisfactorio (son evaluados
al final del primer y segundo
año y los distritos son libres
de recontratarlo sin ofrecer
razones específicas) y al ser
empleados para el tercer año.
Un profesor permanente
puede ser destituido
únicamente por cargos
específicos de incompetencia,
conducta inmoral o poco
profesional, o por la ejecución
de un delito grave, aunque
debe seguirse un proceso
ante una comisión especial. El
proceso es muy largo.

Existen programas de
reconocimiento para premiar
a los maestros sobresalientes
a nivel estatal. Entre ellos se
cuentan el Programa Docente
del Año que premia a los
mejores docentes (que
trabajen en escuelas de
cualquier dependencia
administrativa) que tiene
como uno de sus fines
reconocer el trabajo de los
docentes en el estado. Estos
docentes se encargan
especialmente de acompañar
a los nuevos profesores y
ayudan en el desarrollo del
currículo. Adicionalmente
existen premios por el trabajo
prolongado en escuelas de
alta prioridad; por el
liderazgo en el mejoramiento
de la educación de las
ciencias y las matemáticas; y
otros premios que tienen por
fin el desarrollo, la motivación
y retención de los docentes.

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