ANALISIS DE CAUSALIDAD DE LA CARTERA DE

DIFICIL COBRO EN EL INSTITUTO PARA LA

ECONOMIA SOCIAL “IPES” EN LAS PLAZAS DE
MERCADO DE BOGOTA 2016 - 2019

Escuela Superior de Administración Pública

Especialización en Gestión Pública
Adriana Patricia Rivera Sierra
Gustavo Adolfo López Gómez
Nolis Eva Luna Redondo

I. RESUMEN

La razón para entender el asentamiento de personas en la capital radica en la

visión de encontrar oportunidades laborales, por el desplazamiento forzoso
producto del conflicto armado y por el éxodo de venezolanos hacia nuestra ciudad
capitalina como el lugar de salvamento para sobrevivir; la administración de
Bogotá consciente de las actividades que se estaban generando en el espacio
público construye una propuesta que busca administrar de manera eficiente estos
espacios y a su vez generen recursos que permitan mantenerlo y cuidarlo a través
del Instituto para la Economía Social IPES, entidad que de acuerdo a su
misionalidad fue la competente para encargarse del recaudo del aprovechamiento
económico del espacio público en el entendido que la población objeto de esta
entidad son todos los agentes de la economía informal. Dentro de los apartados
de este documento se logra describir la cultura de no pago por el aprovechamiento
del espacio público por parte de los comerciantes y beneficiarios del Instituto; se
analiza el comportamiento de la gestión de cartera institucional en relación con los
cambios de administración y por último se proponen estrategias encaminadas a
reducir la cartera de la entidad, mediante una metodología de investigación
cualitativa reflejada con un diagnóstico de la gestión que ha emprendido el IPES
en cuanto a recaudo y la investigación bibliográfica documental, pues es necesario
obtener reportes e informes que dispone la entidad, de tal manera que nos permita
detectar falencias para la proposición de recomendaciones.

1
 II. PALABRAS CLAVE

Alternativa Comercial: Son espacios urbanos ubicados en diferentes localidades,

con el objetivo, que los vendedores informales cuenten con un módulo comercial
transitorio, como: quioscos, locales, cafeterías, chazas, cocinas, bodegas y
carpas, para comercializar sus productos, con el fin de que obtengan un ingreso y
así contribuir con la disminución de actividades informales en el espacio público de
la ciudad.

Cartera: es un conjunto de valores mobiliarios o efectos comerciales de curso

legal que forman parte del patrimonio de una persona natural o jurídica.

Comercio informal: es el nombre que se le da a un gran número de actividades

que están catalogadas dentro del sector informal de la economía. Generalmente
este tipo de actividades no cumplen ciertas características económicas y
administrativas propias de una economía formal.

Espacio público: Es el conjunto de inmuebles púbicos y los elementos

arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados destinados por naturaleza,
usos o afectaciones a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que
trascienden los límites del interés individual de los habitantes. El espacio público
es el lugar que hace posible el encuentro cotidiano entre personas quienes
mediante su acción crean su propia historia y cultura.

Plaza de mercado: es un centro de abastecimiento cultural y social que nos

conecta con el campo y el productor.

Recaudo: es el acopio de recursos monetarios y custodia de los mismos hasta

satisfacer una obligación.

Tributo: Cantidad de dinero que los ciudadanos deben pagar al estado para
sostener el gasto público.

III. INTRODUCCION

Bogotá con cerca de ocho millones de habitantes, es considerada como la ciudad

de las oportunidades, debido a que en ella concurren las grandes y medianas
empresas nacionales e internacionales, sumado a esto están sus características
geográficas, sociales, culturales y políticas que le permiten ser atractiva para
quienes llegan a la ciudad en busca de mejorar su calidad de vida. La razón para

2
entender el asentamiento de personas en la capital radica en la visión de
encontrar oportunidades laborales, por el desplazamiento forzoso producto del
conflicto armado y por el éxodo de venezolanos hacia nuestra ciudad capitalina
como el lugar de salvamento para sobrevivir.

Todo este grupo poblacional ha encontrado como alternativa para su

subsistencia el emplearse en el espacio público, incorporándose a la economía
informal que representa un gran porcentaje de la economía colombiana. Vemos
entonces que las plazas de mercado y las zonas públicas de Bogotá se han
convertido en los receptores de estos habitantes ante su necesidad de generar
ingresos que le permitan garantizar las necesidades básicas personales y las de
su núcleo familiar. Estos fenómenos en los espacios públicos venían generando
para la capital el deterioro y contaminación de las áreas públicas, seguidamente la
obstrucción indebida de peatonales y muy especialmente el lucro económico de
estos particulares haciendo uso de los bienes públicos de manera desmesurada
arbitraria y sin intención por salvaguardar lo público.

La administración de Bogotá consciente de las actividades que se estaban

generando en el espacio público construye una propuesta que busca administrar
de manera eficiente estos espacios y a su vez generen recursos que permitan
mantenerlo y cuidarlo. De esta manera el gobierno distrital muestra su accionar
para contrarrestar el uso indebido del espacio público y precisar las reglas
correctas para el ejerció de actividades económicas. La propuesta se viene
desarrollando a través del Instituto para la Economía Social IPES, entidad del
distrito que de acuerdo a su misionalidad fue la competente para encargarse el
recaudo del aprovechamiento económico del espacio público en el entendido que
la población objeto de esta entidad son todos lo agentes de la economía informal

Para el Instituto de la Economía Social IPES ha sido un desafió la tarea del

recaudo por el uso de los bienes públicos, especialmente en lo que respecta a las
18 plazas de mercado de la ciudad de Bogotá, la entidad ha tenido que enfrentar
vigencias en donde los resultados de recaudación han sido muy fluctuantes en
ocasiones se tienen datos alentadores, otros por el contrario comienzan a dar
señales de carteras morosas elevadas y de difícil recuperación. Esta inestabilidad
en resultados fue el punto de partida para emprender este tema investigativo el
cual busca identificar, cuáles son los factores que impactaron el incremento de la
cartera entre los años 2016 y 2019.

Dentro de los apartados del documento se logra describir la cultura de pago

por el aprovechamiento del espacio público por parte de los comerciantes y
beneficiarios del Instituto; se analiza el comportamiento de la gestión de cartera
institucional en relación con los cambios de administración y por último se

3
proponen estrategias encaminadas a reducir la cartera de la entidad. La
metodología para lograr documentar esta investigación se desarrollará con la
modalidad de investigación cualitativa reflejada con un diagnóstico de la gestión
que ha emprendido el IPES en cuanto a recaudo y la investigación bibliográfica
documental, pues es necesario obtener reportes e informes que dispone la
entidad, de tal manera que nos permita detectar falencias para la proposición de
recomendaciones.

Finalmente, como gestores públicos lograremos diagnosticar la realidad en

el recaudo y gestión de la cartera del IPES en pro de adquirir destrezas en los
análisis situacionales de las entidades públicas, teniendo en cuenta que estas
deben estar sujetas al cumplimiento de los principios de la administración pública,
por esa razón los resultados de gestión que se desvíen o se alejan de los
cumplimientos deben ser atendidos y enfocados por los colaboradores de las
organizaciones en pro de contribuir al logro de la misionalidad de manera
satisfactoria.

IV. DESARROLLO DEL TEMA

La presente investigación documental está enmarcada como un ejercicio formativo

dentro de la especialización de Gestión Pública que permitió la revisión de
investigaciones que han abordado el tema en estos últimos 7 años. Este ejercicio
retrospectivo permitió identificar que se encuentran un sinnúmero de
investigaciones asociadas con el espacio público y el comercio informal y todas las
transformaciones que se han venido gestionado desde las administraciones
públicas del territorio nacional, así como también de países vecinos para mitigar la
informalidad laboral y el uso adecuado del espacio público de que nos permiten
aproximarnos al trabajo investigativo y sobre las cuales enunciaremos a
continuación:

5.1. Examen especial a la recaudación por arrendamiento de puestos en

plazas y mercados y su incidencia en el cumplimiento de las normas de
control interno para las entidades y organismos del sector público, en el
ilustre municipio de Ambato, Guerrero, Hilda (2011)

Esta tesis, abordo la problemática de los deficientes controles en el recaudo del

canon arrendamientos en las plazas de mercado del municipio de Ambato,
Ecuador y su incidencia en el cumplimiento de las normas de control interno de las
entidades del público. Su investigación se fundamenta en las premisas del
paradigma Naturalista que determina la necesidad de realizar una propuesta a la

4
problemática que afecta al Municipio de Ambato, lo que permite comprender y
explicar ciertos aspectos, tiene como finalidad descubrir, analizar, interpretar y
proponer soluciones al problema en estudio, así como los significados de las
actuaciones de las personas, sus percepciones, intenciones y acciones

El panorama que ilustró la autora es que el municipio según ordenanza

cuenta con dos tipos de recaudación por ocupación de puestos en los mercados,
uno en forma mensual a los arrendatarios que se encuentran catastrados en cada
uno de los mercados y la otra es mediante la entrega de tickets pre impresos
enumerados que se otorga a los comerciantes ocasionales por ferias. Sin embargo
por falta del control a los valores recaudados, inexistencia de arqueos sorpresivos,
y el limitado personal para el control en el área de tesorería sumándose la débil
coordinación entre en Departamento Financiero, Sección de Tesorería y la
Dirección de Servicios Públicos y Administradores de Mercados, han afectado
negativamente en la integridad de los depósitos de valores recaudados
externamente, conllevando esto al desvío de fondos Municipales y la informidad y
reclamos de los contribuyentes.

Ante la problemática que circundaba este municipio la autora propone un

examen a todo el proceso de recaudación que adopto la administración municipal,
de tal manera que permita detectar los factores que han generado el desvío de los
fondos, identificar las inconformidades representativas de los comerciantes y
conocer el proceso que se ejerce en la recaudación. Esta propuesta buscaba
retroalimentar los hallazgos en pro de ir generando en la entidad territorial
herramientas que permitan ejercer un control adecuado de los recursos,
especialmente los recaudados por concepto de arrendamiento de puestos en
plazas y mercados; es necesario implementar prácticas sanas que coadyuven a
mejorar los servicios que presta la municipalidad a la ciudadanía, y por ende lograr
satisfacción de los usurarios tanto internos cuanto externos, traduciéndose
finalmente en la optimización de los recursos involucrados.

Su trabajo concluye que No existe un seguimiento adecuado a las

recaudaciones realizadas por los recaudadores externos, lo que provoca
incumplimiento de los depósitos inmediatos; Se incumple con la normativa
relacionada a la realización de constataciones físicas y arqueos de caja, los
valores en efectivo, incluyendo los que se encuentran en poder de los
recaudadores de la entidad; No existen medidas de seguridad para el traslado del
dinero desde el punto de recaudación hasta las oficinas de Tesorería en la planta
central; Existe la predisposición de los arrendatarios de aceptar un cambio de
modelo de recaudación y pagar los impuestos por arrendamiento dentro de una
ventanilla ubicada en su lugar de trabajo esto ayudará a mejorar los niveles de
recaudación y asegurar la integridad de los ingresos a las arcas municipales.

5
5.2. La cultura tributaria en un grupo de actividad económica informal en la
provincia de Pichincha – cantón Quito, Cadenas A. (2012)

Este texto se centra en el análisis de la cultura tributaria en el grupo de actividad

económica informal en la provincia de Pichincha – cantón Quito, considerando que
la cultura tributaria es uno de los principales fenómenos que afecta a la
recaudación fiscal ya que produce insuficiencia de los recursos que se requieren
para satisfacer las necesidades colectivas, causando un efecto negativo para la
sociedad.

1) Conocer y analizar el ámbito y nivel de cultura tributaria y la percepción de los

pequeños empresarios informales (o en proceso de formalizarse), sobre la
declaración y pago de los impuestos voluntariamente.

2) Determinar los factores que influyen para que los pequeños empresarios no
cumplan con las obligaciones tributarias en el Ecuador.

3) Establecer la necesidad de la Administración Tributaria de adoptar un régimen

que permita controlar la informalidad y disminuir los niveles de evasión tributaria.

4). Plantear recomendaciones de política y estrategias orientadas a elevar la

conciencia tributaria según determinantes analizados.

El enfoque teórico utilizado por el autor se orientó a una investigación documental.

Los aspectos contenidos en este documento se refieren a la cultura

tributaria es un problema que subsiste en la mayoría de los países, especialmente
en aquellos de menor desarrollo, debido a que no existe conciencia tributaria, la
estructura del sistema tributario no es la adecuada. Cualquiera que sea la causa
del incumplimiento y dado que, la administración no dispone de recursos
humanos, financieros y tecnológicos para verificar el cumplimiento de todos los
contribuyentes, es conveniente que desarrolle un sistema de selección que se
ajusten a la realidad económica, social, geográfica y tributaria en el país.

Los impuestos forman parte del Presupuesto General del Estado, ayudan
al desarrollo del país, el Presupuesto General del Estado genera obras como
seguridad, parques, vías, escuelas, hospitales, entre otros. El pago de los tributos
es la principal manera en la que los ciudadanos participamos en el desarrollo del
país y es por esto que todos los ecuatorianos responsables contribuimos con
nuestros impuestos.

Para que el Estado realice las obras y los servicios que la comunidad
necesita requiere de trabajo y dinero, por lo tanto, el Estado necesita los recursos
económicos para que la comunidad este bien atendida, recursos tales como los
6
impuestos, ingresos por la venta de petróleo y el pago de otros servicios.

Los impuestos ayudan a financiar las actividades del Estado, a ejecutar

proyectos de beneficio social e invertir en la producción de bienes y en la
prestación de servicios.

Los aspectos metodológicos son de carácter Descriptivo. Se usan las

encuestas en campo y se hace investigación documental.

Para la realización de este trabajo, se efectuó encuestas personales a un

grupo de contribuyentes de la ciudad de Quito que tienen como actividad
económica informal; luego de la recolección de los datos, la tabulación y el
análisis de las variables se determinó que la mayoría de los contribuyentes
encuestados no tienen conocimiento de sus derechos y obligaciones tributarias
como contribuyentes, así mismo tienen una leve idea de la función que realiza el
Servicios de Rentas Internas y asumen cuál es el destino en el que el Estado
invierte dichos impuestos. El 88,77% de los encuestados están interesados en
capacitarse en los temas tributarios básicos y poder conocer cuáles son sus
deberes, derechos y obligaciones como contribuyentes y de esta manera
contribuir con el bienestar del país.

El texto finalmente logra Identificar que los cambios de la cultura tributaria son
lentos y que se requiere una gran capacitación y educación a los comerciantes y
demás personas con el fin de que estos comprendan la importancia del pago de
impuestos. Se debe trabajar en la actualización y conocimiento del sistema fiscal.
Finalmente, las personas deben ver que sus impuestos se utilizan para el fin
colectivo y así incentivar su pago.

Recomienda que se deben desarrollar programas de información y

educación promoviendo la sensibilización de los contribuyentes, haciendo énfasis
en el tipo, uso y destino de los ingresos obtenidos por concepto de recaudación
de impuestos.

Por otra parte, la Administración Tributaria debe considerar una forma

más directa para llegar a la ciudadanía, se recomienda realizar una campaña de
difusión en radio y televisión que permita despertar el interés de la colectividad
para que de esta forma lograr el objetivo principal que es una cultura tributaria.
Otra forma de fomentar la cultura tributaria es a través de cursos de
capacitación para las personas interesadas en aprender aspectos tributarios de
forma gratuita y que la capacitación sea práctica en cuanto al aprendizaje, ya que
es mucho más fácil que una persona aprenda haciendo que viendo hacer o

7
escuchando.

Establecer entre la Administración Tributaria y el contribuyente un

ambiente de confianza y responsabilidad.

5.3. Análisis del sistema de plazas públicas de mercado de la ciudad de

Bucaramanga: estrategias para incrementar su sostenibilidad, García
Gustavo. (2014)

El artículo reflexiona entorno a la sostenibilidad de las plazas de mercado,

revisando las dificultades que estás tienen para generar una estabilidad
económica a largo plazo y evidenciando su papel fundamental en la historia y la
distribución alimentaria de las ciudades colombianas.

 Generar un diagnóstico de la problemática de sostenibilidad en las plazas

de mercado.
 Busca dar una hoja de ruta de estrategias que permita la sostenibilidad de
estas plazas.
 Formular estrategias que hagan competitivas a las plazas de mercado de la
ciudad de Bucaramanga.

El enfoque teórico utilizado por el autor se orientó a una investigación documental

con las entidades del sector público de la ciudad de Bucaramanga.

Para construir este documento el autor realizo un análisis estadístico de los

ingresos recibidos por el arredramiento en cada una de las plazas de mercado de
la ciudad de Bucaramanga, comparado con los gastos que tiene cada una de
ellas.

Se presentan los resultados de la investigación en dos secciones: en

primera instancia, se contextualizará cada plaza de mercado; seguidamente, se
realizará un diagnóstico de la situación financiera, de infraestructura y demás
problemáticas que las afectan.

El SPPB cuenta con cuatro plazas de mercado a cargo del municipio, como
son la Plaza de Mercado Guarín, la Plaza de Mercado de San Francisco, la Plaza
de Mercado de la Concordia y la Plaza de Mercado Alberto Rueda Rodríguez del
Kennedy. Se realiza la contextualización y situación de cada una de ellas.

A manera de síntesis, cabe destacar que el sistema de plazas tiene en total

1.981 puestos donde la plaza de san francisco tiene el 49% del total seguida de
San Francisco, La Concordia y Kennedy respectivamente.

8
 165

312 San Francisco

938 Guarin

Kennedy
566

Marco contextual. Distribución de puestos del SPPB. I trimestre 2014

Situación financiera

Esta sección está dividida en cinco apartados: En el primero se mostrará el

aporte de cada plaza a los ingresos totales del SPPB; en segundo lugar, se
mencionarán los gastos y su incidencia en el resultado del sistema;
seguidamente, se calcularán algunos indicadores financieros, como son las
razones de endeudamiento y el análisis de cartera; en cuarto lugar, se realizará
un análisis de inversión y, por último, se totalizan estos resultados para todo el
SPPB. Cabe anotar que la situación financiera se hizo con datos del primer
trimestre del 2014.

Ingresos

Los ingresos se componen básicamente por la cuota de arrendamiento de

los puestos dentro del SPPB. A continuación, se presenta el porcentaje que cada
plaza de mercado aporta a los ingresos totales del sistema de plazas de
Bucaramanga.

9
 13,38%

San Francisco
Concordia
24,86%
52,19% Guarín
Kennedy

9,57%

Como se puede apreciar, más del 52% del total de ingresos son aportados
por la plaza de San Francisco, la plaza Guarín aporta el 25%, seguida de la
Kennedy con 13% y la Concordia con 10%; la participación en los ingresos
depende directamente del número de puestos en cada plaza. Así San Francisco
aporta mayores ingresos pues posee el mayor número de puestos.
A su vez, aunque la plaza de la Concordia presenta el tercer puesto en cuanto al
número de puestos ocupados dentro de la plaza (312), ocupa el último lugar en
cuanto al ranking de porcentaje dentro de los ingresos; ello debido a problemas
de recaudo de la cuota de administración.

Gastos

En cuanto a los gastos, estos se componen de tres grandes rubros: los

servicios públicos, la vigilancia y el gasto de personal.

18.000.000

16.000.000

14.000.000
San Francisco
12.000.000
La Concordia
10.000.000
Guarín

Energía Acueducto Alcantarillado Aseo Vigilancia

eléctrica
Gastos Servicios públicos SPPB I trimestre 2014

10
 En la anterior gráfica se puede observar que para cada una de las plazas
los mayores rubros los representan los gastos en vigilancia y aseo; en el caso de
la vigilancia puede entenderse dadas las condiciones de ubicación y el tipo de
establecimiento

Los aspectos metodológicos utilizados se desarrollan de tipo deductivo en

tanto que se partió de un marco general de teoría relacionada con la gestión de
mercados mayoristas, que sirvieron de base para la estructuración de los procesos
de recolección de información y análisis de datos de las fuentes primarias y
secundarias acogidas.

Como técnica de recolección de información se utilizó la observación y

registro fotográfico haciendo visitas a los sistemas de plazas de mercado y
entrevistando a algunos usuarios de los puestos de plazas de mercado.

Como fuente secundaria se utilizaron principalmente documentos del

concejo de Bucaramanga quien ha hecho diversos debates sobre la problemática
del SPPB (Concejo Municipal de Bucaramanga, 2011)

La forma en que se está manejando el SPPB es insostenible financieramente. La

Alcaldía de Bucaramanga asumió desde finales de la década de los 90 el manejo
del SPPB pero fue una política totalmente asistencialista donde estableció
cánones de arrendamiento para los puestos de las plazas muy por debajo del
verdadero valor comercial sin incrementos sustanciales a través de los años. Esto
sumado a que asumió gastos que no le correspondían como el pago de los
servicios públicos y la celaduría lo que finalmente no ha generado un sentido de
corresponsabilidad con los arrendatarios de las plazas quien asumen que la
alcaldía debe cubrir sus gastos y mantener el valor de los cánones.

En este orden de ideas, este documento propone soluciones a la

problemática financiera totalmente viables en términos de subir los cánones de
arrendamiento para que estos cubran los gastos básicos (servicios públicos,
celaduría y administración) lo que liberaría recursos para que la Alcaldía se
dedique a mejorar la infraestructura, el entorno y la salubridad del SPPB. Cabe
anotar que los incrementos sugeridos permiten que aun los cánones de
arrendamiento sean muy inferiores a los valores de un arriendo en los alrededores
de cualquiera de las plazas de mercado.

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5.4. El aprovechamiento económico de los bienes de uso público.
Reflexiones con ocasión del reciente fallo de unificación sobre la
improcedencia del contrato de arrendamiento, Pimiento Julián (2019)

Permite ilustrar las falencias de Colombia en cuanto a los contratos que permiten
la ocupación privativa de los bienes de uso público o, lo que es lo mismo, su
aprovechamiento económico ya que desde la jurisprudencia se sentenció la
prohibición del contrato de arrendamiento en la gestión de los bienes de uso
público aunado a eso No hay reglas claras que permitan identificar cual es el
instrumento adecuado y procedente para gestionar los bienes de uso público.

El autor hace un recuento de las sentencias que han impactado en la

gestión de los bienes de uso público y en su primer acápite hace mención a la
Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de 2001 pronuncio que el
contrato de arrendamiento conlleva actos de administración y no de disposición,
por cuanto quien arrienda no transfiere el dominio del bien, dicho acuerdo se
caracteriza porque confiere al arrendatario el derecho de uso y goce exclusivo, el
cual se encuentra amparado por la ley frente a cualquier clase de perturbación o
impedimento, de conformidad con los arts. 1988, 1989 y 1990 del Código Civil. De
manera que no es posible conferir a una persona el uso y goce exclusivo de un
bien de uso público, porque es contrario a su propia naturaleza y finalidad, toda
vez que, por disposiciones constitucionales y legales, los derechos a su uso y
goce pertenecen a toda la comunidad.

Esa misma postura se consignó en una sentencia de 2004, en la que se

desató un contencioso popular contra un contrato de arrendamiento cuyo objeto lo
constituía una plaza pública; según el demandante, el contrato vulneraba los
derechos colectivos al patrimonio público, a la moralidad administrativa y al uso
del espacio público. El Consejo de Estado le dio la razón y afirmó: “no es
jurídicamente viable que dichos bienes sean entregados en arrendamiento, dado
que es de la esencia de dicho contrato el uso y goce exclusivo, sin ningún tipo de
perturbación o molestia”. Mientras que, en 2005, la misma Sección resaltó: “Si una
de las características fundamentales de los bienes de uso público, es
precisamente la de que su goce y disfrute sea de toda la comunidad, habrá de
concluirse que resulta ilegal el arrendamiento de un bien de uso público, toda vez
que este tipo negocial confiere la utilización exclusiva del bien, al arrendatario”.

La sentencia más famosa que se produjo al respecto es de 2010, relativa al

contrato de arrendamiento que tenía por objeto la explotación del Coliseo Cubierto
de la ciudad de Bogotá al respecto señalo: la prohibición constitucional y legal
consistente en que respecto de bienes de esta naturaleza se configuren

12
situaciones jurídicas en provecho exclusivo de determinadas personas menos aun
situaciones jurídicas de carácter real y más claramente proscrito todavía, derechos
reales de titularidad de particulares– torna jurídicamente imposible que concurra
uno de los elementos que determina la función economicosocial del contrato de
arrendamiento el goce exclusivo.

La recopilación de sentencias analizadas por este autor le permitió esbozar

algunas conclusiones previas a la unificación de 2018 sobre el uso del contrato de
arrendamiento; los puntos de sus conclusiones fueron

 la posición generalizada de la jurisprudencia es la de considerar que

el contrato de arrendamiento es absolutamente nulo como
consecuencia de su objeto ilícito, en los términos del artículo 1521
del Código Civil;
 la jurisprudencia considera que el contrato de arrendamiento es, en
realidad, una venta temporal del bien; y
 la jurisprudencia considera de manera general que las
administraciones públicas disponen de una libertad en cuanto a la
elección del tipo contractual de la explotación de los bienes de uso
público, y solo estarán prohibidos los contratos que comportan una
obligación de transferir la propiedad.

Toda esta desorientada regulación es lo que conlleva al escritor a

determinar que la ausencia de un régimen adecuado de aprovechamiento
económico de los bienes públicos es solo una de las expresiones del dramático
desinterés que tradicionalmente ha tenido el régimen de los bienes públicos en el
derecho colombiano, aunado a una terrible desactualización de los componentes
de su régimen jurídico y de las categorías que componen el patrimonio público. La
solución a esas dificultades solo puede provenir del legislador, pues ya sea en el
marco de una ley especial de este tipo de contratos o una general relativa al
patrimonio del Estado, se requiere claridad en cuanto a la naturaleza del contrato,
sus elementos esenciales, los límites para la configuración contractual, los
derechos que genera para el ocupante, las cargas que impone y, en general, las
reglas propias a la gestión del contrato. Por ahora, la única posibilidad que tienen
las entidades públicas, propietarias de los bienes de uso público, en particular las
territoriales, consiste en regular internamente, a nivel local, el contenido de esos
títulos habilitantes.

13
5.5. Las ventas informales en el espacio público en Bogotá, soluciones y
desafíos, Instituto para la Economía Social –IPES- 2019

Objetivo Central: Abordar la problemática de las ventas informales en la ciudad de

Bogotá dado el impacto que tiene sobre el uso, goce y disfrute del espacio público,
el cual está destinado al bien común de todos sus habitantes.

Enfoque Teórico: Se utilizó un enfoque cualitativo, citando muchos

postulados de la Organización Internacional del Trabajo –OIT-, que pretende
mostrar la evolución de las ventas informales a nivel mundial, en el país y
particularmente en la ciudad de Bogotá. dando a conocer el impacto económico y
social de la ocupación ilegal del espacio público y a su vez pretende de compartir
los logros y resultados de la administración distrital durante el periodo 2016-2019,
para atender a la población afectada por la informalidad y generar mecanismos y
estrategias de acción que coadyuven a la solución del problema, y permitan
mejorar la calidad de vida de los vendedores informales acorde con los
lineamientos impartidos por este organismo internacional, en aras de fomentar el
trabajo digno y decente, buscando mejores condiciones para los vendedores
informales que ocupan el espacio público físico y contribuyendo a la formalización
del empleo.

Aspectos de contenido: Para soportar este estudio la investigación se llevó

a cabo utilizando fuentes internas y externas y en especial la gestión del IPES
durante el periodo 2016-2019, la información fue obtenida de las diferentes áreas
de la organización y de los informes de los organismos de control.

Aspectos metodológicos: Para esta investigación se realizaron diferentes

actividades como:

 Muestra de estadísticas a nivel mundial, latinoamericano y colombiano

 Análisis del desarrollo normativo que se ha dado desde 1932 a la fecha
 Análisis sociodemográfico que muestra cómo se encuentra caracterizada la
población de vendedores informales en la ciudad de Bogotá

El estudio concluyó que a pesar de los esfuerzos e intervenciones que en los

últimos años ha mantenido la administración distrital, para dar soluciones que
permitan mejorar la calidad de vida de las personas afectadas por la informalidad,
éstas seguirán siendo poco visibles frente a la magnitud del problema; y más aún;
los recursos que se inviertan serán insuficientes por mayor capacidad de gestión,
si esta situación no logra resolverse desde las causas que lo originan con medidas

14
integrales de atención a la población, lo cual no es fácil dadas las condiciones
económicas de orden mundial, regional y local, que afectan, principalmente, a los
países en vía de desarrollo. Bajo estas premisas, es posible afirmar que el
problema seguirá en aumento y la capacidad de respuesta y gestión
gubernamental tendrá serios desafíos en los próximos años para atender, de
manera sustancial, la problemática a la que se enfrenta el gobierno distrital: las
ventas informales que trae como consecuencia la ocupación indebida e ilegal del
espacio público físico.

5.6 MARCO ESTRATEGICO DEL INSTITUTO PARA LA ECONOMIA

SOCIAL IPES.

Para atender toda la problemática de comercio informal en el espacio público, se

creó una entidad denominada Instituto para la Economía Social (IPES) adelantada
por el distrito capital en el acuerdo Nº 257 de 2006 y donde se configuro como
establecimiento público de orden distrital con personería jurídica adscrita a la
secretaria de desarrollo económico.

Misión: “Aportar al desarrollo económico de la ciudad, mediante la oferta de

alternativas de generación de ingresos a la población de la economía informal que
ejerce sus actividades en el espacio público, enfocadas a la formación, el Página
15 de 164 emprendimiento, el fortalecimiento empresarial y la gestión de
plataformas comerciales competitivas; así como administrar y desarrollar acciones
de fortalecimiento del Sistema Distrital de Plazas de Mercado”.

Visión: “En el 2025 seremos reconocidos como una entidad que contribuye
al mejoramiento de las condiciones de vida de los actores de la economía informal
a través de alternativas productivas, competitivas, sostenibles y generadoras de
ingresos que propendan por su inserción en los circuitos de mercado formal y por
el posicionamiento de las plazas de mercado como lugares de encuentro
ciudadano, de abastecimiento de productos de calidad y precios competitivos, así como
referentes gastronómicos y turísticos del país”.

¿Cuál es su gestión? Corresponde al IPES, promover, coordinar y ejecutar

las políticas, programas y proyectos de Desarrollo Económico del Distrito a través
de diferentes estrategias en sectores sociales informales, encaminados al
fortalecimiento de las competencias productivas, empresariales y comerciales, la
formación del capital humano, el apoyo a proyectos productivos de la micro,
pequeña y mediana empresa y la administración de plazas de mercado, en

15
 coordinación con el plan de abastecimiento de alimentos, generando esquemas de
mejoramiento de calidad de vida.

Estructura Orgánica

Fuente: Subdirección de Diseño y Análisis Estratégico. Acuerdo de Junta Directiva 005 de 2011.

Plan estratégico: El Plan Estratégico Institucional, se realizó en el marco de 4

perspectivas: Cliente, Financiera, Procesos, Aprendizaje y Crecimiento, y los
objetivos estratégicos fueron alineados al cumplimiento de la misión de la Entidad.

16
V. CONCLUSIONES

17
Objetivos de Desarrollo Sostenible

V. CONCLUSIONES

Las investigaciones realizadas concluyen que en las plazas de mercado los

índices de recaudo por arrendamiento de los espacios están por debajo del 50%
de cumplimiento por parte de los comerciantes, generando así un problema fiscal
por el no recaudo oportuno de estos dineros que con el tiempo y los cambios de
administración se hacen más difícil de recuperar. Todas estas investigaciones
tienen un enfoque descriptivo realizado a partir de análisis documental y
experiencias de campo, buscando generar diagnósticos encaminados a la
transformación de los modelos existentes.

Mientras que para algunos consideran que no se debería cobrar a la

población en situación de vulnerabilidad, en otros estudios se considera necesario
la creación de un impuesto (tributo) encaminado al aumento de las tarifas a cobrar,
dado que no considera las situaciones particulares de la población con a la cual
están enfocados estos programas. Por otra parte evidenciamos que la falta de
cultura tributaria tiene un gran impacto en la forma en que se da el recaudo y las
grandes dificultades que tiene el mismo, no obstante en Ecuador este recaudo es
entendido como un tributo, mientras que en Colombia solo es reconocido como un
canon de arrendamiento mensual imposibilitando la construcción de una cultura

18
tributaria, que se hace necesaria para la concientización por parte de los
comerciantes de la importancia del pago oportuno de su obligaciones, pues este
permite mejorar la infraestructura de las plazas y de las diferentes alternativas que
es el espacio donde pueden desarrollar su actividad económica.

No hay una jurisprudencia clara en cuanto al régimen adecuado de

aprovechamiento económico de los bienes públicos pues las administraciones
públicas disponen de una libertad en cuanto a la elección del tipo contractual de la
explotación de los bienes de uso público, se requiere claridad en cuanto a la
naturaleza del contrato, sus elementos esenciales, los límites para la configuración
contractual, los derechos que genera para el ocupante, las cargas que impone y,
en general, las reglas propias a la gestión del contrato.

Todo esto sumado a la falta de políticas públicas que articulen la

perspectiva económica con los fenómenos sociales que se presentan en esta
población que hace parte de la economía informal; no se generan los convenios
interinstitucionales que les permitan tener mejor competitividad a los usuarios,
comerciantes y compradores de las plazas; no hay una caracterización a
profundidad que permita identificar las causas directas y estructurales que
generan esta situación, tanto en las entidades encargadas del tema como
directamente en las plazas y alternativas comerciales en los que se encuentra la
población más afectada, por lo cual se generan soluciones a corto plazo y que no
atienden a los problemas estructurales y de fondo que genera esta situación.

VI. BIBLIOGRAFIA

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económica informal en la provincia de Pichincha – cantón Quito. Quito:
Universidad Politécnica Salesiana.
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