HIPERINFLACION Y POLITICAS DE ESTABILIZACION * JUAN ANTONIO MORALES I. CARACTERISTICAS DE LAS GRANDES INFLACIONES 1. El Debate de las Causas de la Inflaci6n La inflacién, 0 aumento sostenido en el nivel general de precios, tiene una larga historia, Los casos de muy alta inflacién (con una tasa anual de 100% 0 més) y de hiperinflacién (con tasas mensvales de las de 50% , segtin la caracterizacién de Cagan (1956778), aunque raros, tienen también una larga historia. El caso de alta inflacién més antiguo y documentado es el del Imperio Romano en el Siglo III. En el Siglo XX, las hiperinflaciones de Austria, Alemania, Hungrfa, Polonia y Rusia después de la I Guerra Mundial, las de Grecia, Hungrfa y China después de la 11 Guerra Mundial, y las muy altas inflaciones, en algunos casos hiperinflaciones, después de 1980 de Nicaragua, Bolivia, Peri, Brasil, Argentina, Polonia y Yugoslavia han recibido 0 estén recibiendo todavia considerable atencién. Estas notas docentes estén destinadas al andlisis de la inflacién, pero limitada a los casos de hiperinflacién. En las discusiones, sin embargo, se hard frecuentemente referencia a la literatura de altas inflaciones crdnicas. La distincién entre inflacién crénica, definida como un periodo largo de alta inflacién, pero no demasiado alta, y la hiperinflacién tiene una gran pertinencia, como se apreciard a lo largo del texto. Las inflaciones crénicas son también de més larga duracién que las hiperinflaciones. Cagan (1956) aclara su caracterizacién de la inflacién sefialando que esta comienza cuando la tasa de inflacién mensual es mayor o igual a 50% y termina cuando esa tasa cae por debajo de 50% por afio o mas. Con esa precisién, se incluye la posibilidad de que durante algunos meses en una hiperinflacién la tasa pudiese estar por debajo de 50%. Este documento forma parte de las actividades de apoyo a la docencia en el marco del Programa SPEAL (Seminario Polfticas Econémicas para América Latina) de CIEPLAN que cuenta con el apoyo de ACDI (Agencia ‘Canadiense para el Desarrollo Internacional). El autor es Profesor de la Universidad Catélica Boliviana de La Paz, Bolivia.4 JUAN ANTONIO MORALES La fijaci6n de valores numéricos en una definicién, como en la de Cagan, comporta siempre un grado de arbitrariedad. Para completar esa definicién parece necesario incorporar otras caracteristicas tipicas de la hiperinflacién como son la fuerte desmonetizacién (en moneda nacional), grandes y crecientes déficits fiscales, y ajustes de precios y salarios con frecuencias cada vez mayores. Por otra parte, en hiperinflacién la tasa de inflacién no solo que es muy alta, sino que es también muy voldtil. Hay mucha polémica en cudnto a las causas de la inflacién, no habiendo en la actualidad una teorfa aceptada por todos. Los modelos que tenemos reflejan muy imperfectamente la complejidad de los mercados y de la dindmica de precios. Las inflaciones parecen responder a un complicado juego de acciones y reacciones entre la politica econémica y las distintas partes del sector privado, que desafortunadamente no pueden representarse de un modo sencillo y bien definido, En muchos mercados, especialmente de productos industriales donde predomina la competencia imperfecta, los precios dependen no solo de variables directamente observables, sino también de las conjeturas de cada agente acerca del comportamiento de los dems agentes. Los precios variardn de un modo tanto mds ordenado cuanto mejor definidas y més convergentes sean las anticipaciones de los distintos agentes. No obstante el alcance general de los comentarios anteriores, se observa en los desencadenamientos de hiperinflacién algunos elementos comunes que han de destacarse. De manera general es un shock exégeno sea al presupuesto, sea a los términos de intercambio, 0 sea al tipo de cambio el que inicia el proceso de inflacién extrema. Los paises que no sufren un shock exégeno dificilmente experimentarén una situacién de ese tipo. Ahora bien, los shocks son importantes, pero no bastan por si solos para desencadenar un proceso de inflacién extrema. Para que esto suceda el pafs tiene que estar ya en un estado debilitado, donde se ha dejado que el proceso de inflacién se deteriore por largo tiempo. Dornbusch et al., (1990) presentan tres escenarios en los que pueden aparecer una inflacién extrema: - Un pais con inflacién crdnica experimenta un shock que conduce a incrementos agudos y explosivos en los precios. La presencia crdnica de inflacién implica que esas economfas ya estaban adaptadas a ella. Un sfntoma revelador de esa adaptacién es que la indexacién es habitual en los mercados laborales y financieros. Pero, la misma indexaci6n puede impedir que la economfa absorba efectivamente los shocks y deja la economia susceptible a tasas mas altas de inflacidn, - Un pafs de inflacién moderada sufre una explosién rdpida e incontrolada de los precios, debido a un shock en el presupuesto 0 en sus cuentas externas. La situacién toma por sorpresa al piblico, que al principio reacciona lentamente. Después de un corto plazo, el piiblico se protege de la inflacién dolarizandose.SERIE DOCENTE N° 15 5 - La inflacién ha estado reprimida en el pasado mediante controles de precios, mientras que al mismo tiempo el financiamiento monetario del déficit daba lugar a un exceso de liquidez ("money overhang"). En este caso, no solamente hay el problema de flujo, sino también un problema de stock, en tanto la oferta monetaria es demasiado alta relativa al ingreso nominal, contabilizada a los precios controlados. Las condiciones iniciales, descritas en los escenarios anteriores, son importantes porque tienen implicaciones para la dindmica de la alta inflacién. Los pafses con inflacién crénica tienden a tener una estructura financiera adaptada a la inflacién, lo que hace que la fuga de capitales, el colapso del tipo de cambio, y la aceleracién (mds precisamente los saltos de nivel) de la inflacién se distribuyan en el tiempo. En contraste con el caso anterior, en paises con escasa experiencia con la alta inflacién, con estructuras financieras poco desarrolladas, sin indexacién en los tributos fiscales, un shock inflacionario causa estragos casi inmediatamente. Como la estructura financiera no estd adaptada a la inflaci6n, habré una fase de corta duracién en la cual los saldos reales aumentan répidamente como resultado del financiamiento monetario del déficit. Pero, apenas un poco més tarde la inflacién aparece violentamente, una vez que la huida desde el dinero nacional hacia activos externos se acelera dramdticamente. 2. Explicaciones Alternativas de los Origenes de la Alta Inflacién Existen varias teorfas para explicar los origenes de la inflacién. Las agruparemos en tres grandes categorfas, aunque insistiendo en la primera. a) Teorlas monetarias-fiscales El modelo més simple posible, en economfa cerrada, parte de las curvas de demanda y ofertas agregadas. En la determinacién de la curva de demanda agregada intervienen las ecuaciones de equilibrio de los mercados de bienes y de dinero. En este tiltimo, la demanda de dinero se expresa como una funcién estable del ingreso y de la tasa de interés, La curva de demanda agregada resultante tiene como variable independiente el stock nominal de dinero. Por su parte, la oferta agregada vincula el producto con el precio corriente, y en algunas versiones un poco més elaboradas, con el precio esperado. El producto Y y el nivel general de precios P para el perfodo corriente se determinan simulténeamente. En la forma reducida de las ecuaciones de Y y de P aparecerd la cantidad nominal de dinero. Obsérvese que Ia teorfa tiene dos componentes que son la asociacién estable entre dinero y precios, y la hipstesis de exogeneidad del stock de dinero. Bajo la hipétesis clisica de6 JUAN ANTONIO MORALES oferta agregada vertical, que est4 ademds en el nivel de pleno empleo, ef nivel de precios es proporcional a la cantidad de dinero. El modelo simple anterior tiene que ser modificado para el caso de econom{a abieria, Los modelos de economfa abierta parten de la "ley de un sélo precio" para los bienes comercializados: el arbitraje entre compras o ventas en el pais y en el exterior harfa que los precios internos se rijan por los precios internacionales y el tipo de cambio. En la hipstesis més simple, el nivel de precios se determina directamente por la condicién de paridad de poder de compra (PPC). La forma en que se asocian dinero y precios dependeré entonces del sistema de tipo de cambio. Con tipo de cambio flotante, el dinero acttia en los precios a través de su efecto en éste. Con tipo de cambio fijo, el andlisis se complica, sobre todo cuando hay movilidad perfecta de capitales, porque entonces en principio, la oferta monetaria es endégena. Las variaciones en los activos internos del banco central serén compensadas por variaciones en las reservas internacionales, de modo tal que el efecto en la cantidad de dinero seria nulo o muy pequefio. Se ha de subrayar que la hipdtesis de movilidad perfecta es crucial para este resultado. Pero esta hipétesis es dificil de sostener en un contexto de gran acumulacién de deuda externa. La endogeneidad del dinero en economfa abierta es todavia objeto de un gran debate. ‘Muchos estudios muestran que los movimientos de corto plazo de los capitales inducidos por cambios monetarios internos son relativamente pequefios, lo que sugiere que la politica monetaria no esta tan constrefiida por la movilidad internacional de capitales (véase la discusién al respecto en Dombusch y Giovannini, 1990). De lo que si hay muchas constataciones empfricas es que una politica muy expansiva de crédito interno hard insostenible un tipo de cambio fijo dado, tanto porque produce un agotamiento de las reservas internacionales como porque desencadena movimientos especulativos contra ellas. Admitiendo que existe una asociacién estrecha entre dinero y precios, no serfa con todo 1a politica monetaria sino la fiscal la que determine la tasa de inflacién. Para esta conclusién, se parte de que las restricciones de liquidez del gobierno, incluyendo al banco central, limitan la autonomfa de Ia politica monetaria. La visién prevalente de la inflacién en América Latina es de que ella se origina principalmente en los déficits fiscales. El salto en la inflacién después de la crisis de deuda internacional en 1982 ilustra muy bien la afirmacién anterior (Sachs, 1987). A partir de ese afio aument6 el financiamiento del déficit con emisién monetaria, como resultado de transferencias externas netas negativas, lo que resulté en altas tasas de inflacién. El caso més claro de ésto fue el de Bolivia. EI financiamiento del gasto del gobierno mediante la expansién de base monetaria es una alternativa a la imposicién explicita. Los gobiernos pueden, muchas veces lo hacen, obtener Tecursos reales significativos afio tras afio por la impresién de dinero, es decir, incrementandoSERIE DOCENTE N° 15 7 la base monetaria, Esta fuente de ingresos se la conoce como seftoreaje. Sefioreaje es enionces la capacidad del gobierno para obtener recursos reales mediante su derecho de crear dinero. Si bien es cierto que el déficit del sector piiblico puede cubrirse transitoriamente con colocacién de deuda, no es menos cierto que si la deuda es demasiado elevada (respecto al PIB 0 en términos per cépita) se deberd recurrir finalmente a su monetizacién. A pesar de las muchas erfticas que se puede hacer a los modelos monetario-fiscales, dado que el crecimiento del stock de dinero es un hecho tipico de las muy altas inflaciones no se puede dejar de tomar en cuenta el aspecto monetario del fenémeno. Por otra parte, si la autoridad monetaria se reserva la atribucidn de emitir activos que no devengan intereses, toda inflacién acompaiiada por aumentos en la cantidad de dinero tiene un componente fiscal. En el Capitulo Tl se examina formalmente y en detalle las implicaciones de esta \ltima afirmacién. b) Teorfas de puja distributiva’ Una explicacién alternativa a las de las teorfas monetarias-fiscales asocia a la inflacién con alzas persistentes en los costos de produccién. Subyace en esta explicacién una teorfa de determinacién de precios a partir de los costos de produccién mas un mérgen o "mark-up" Los precios se establecen como resultado de un conflicto social con las siguientes caracteristicas : * Los cambios en los precios relativos tienen efectos distributivos importantes. Muchos de esos cambios se producen ademés a través de esquemas de competencia imperfecta. Precios clave como el salario, se determinan como resultado de la accién de grupos sociales. Atin, en un régimen de tipo de cambio fijo, consideraciones distributivas intervienen en la determinacién del tipo de cambio. Los intentos de los diversos grupos para mejorar sus ingresos reales darfan lugar a aumentos de costos y precios (dado que cada grupo solo tiene influencia sobre "su precio"). En algunos momentos se adelantaran los salarios, y en otros los precios de las diversas categorias de bienes, de acuerdo con el poder relativo de trabajadores 0 empresarios. La secuencia de acciones y reacciones traerfa aparejada la inflacién. En otras palabras, la inflacién proviene de un juego colectivo en el que se determinan salarios y mérgenes, sin que se alcance un equilibrio. Si hay mecanismos de indexaci6n, el aumento de precios de un perfodo se trasladaré a periodos siguientes. Una agudizacién de la puja distributiva produce no sélo un " La discusién que sigue se basa en el primer ensayo de CEPAL (1986). Tgualmente se basa en ese ensayo la discusi6n de inflacién estructural8 JUAN ANTONIO MORALES crecimiento acelerado de los precios, sino un aumento persistente de la inflacién. * La politica fiscal es un punto focal de competencia entre los distintos grupos sociales. Los déficit elevados y persistentes resultan de la dificultad en reconciliar las demandas particulares por mayor gasto piblico con las resistencias, también particulares, a la tributacién. En el contexto anterior, una politica monetaria restrictiva para contraer la demanda agregada actuaré més bien en las cantidades producidas y slo muy lentamente en los precios. Precios y salarios pueden responder a expectativas, pero éstas no se basarfan en los anuncios de politica monetaria, Cuando se produce un alza de precios, la opcién para el gobierno es sea convalidar monetariamente el alza expandiendo la demanda agregada o aceptar una cafda en la actividad. La politica monetaria es endégena en la medida en que se acomoda monetariamente las presiones de precios causadas por conflictos distributivos. Los modelos de puja distributiva no explicitan, sin embargo, las hipétesis de comportamiento optimizador de los grupos e individuos. Es asf que: . La determinacién de salarios parece resultar de un juego complicado, donde los participantes deben actuar en base a conjeturas acerca de las probables acciones de los demés agentes y de la politica econémica, con un conocimiento poco preciso del resultado final. * Atin admitiendo la existencia de una espiral de precios y salarios, la economia deberé poder alcanzar un conjunto mas 0 menos estable de precios relativos. En efecto, si un grupo busca mejorar su situacién relativa, su accién es neutralizada después de algtin tiempo por la reaccién de otros precios. La puja distributiva puede ser desencadenada por shocks exgenos, cuando precios y salarios se establecen con la expectativa de mejoras relativas permanentes, Los salarios reales reclamados y los mérgenes sobre costos dependen presumiblemente de las estimaciones que se hacen de sus valores normales y sostenibles de acuerdos con la experiencia. Pero, aun cuando la puja distributiva da una fuente auténoma de alzas de precios, parece que ese mecanismo inflacionario funcionaré con més intensidad cuanto més acomodante sea la politica monetaria. ©) Inflacién estructural Las teorias de inflacién estructural comparten el supuesto del origen no monetario de Ja inflacién. Pero, a diferencia del enfoque de la puja distriburiva, donde la inflacién revela un desajuste en la determinacién de los precios relativos, en los modelos de inflacién estructural, Ja inflaci6n es un mecanismo que facilita el establecimiento de los precios relativos de equilibrio, ‘cuando varfan las ofertas y demandas sectoriales. Cuando los precios nominales son inflexiblesSERIE DOCENTE N° 15 9 @ la baja, serfa imposible alcanzar un equilibrio manteniendo fijo el nivel general de precios, porque no habrian fuerzas que tiendan a eliminar el exceso de oferta de aquellos bienes cuyo precios relativo debe disminuir. Solamente si la demanda agregada aumenta se podria superar esa rigidez. La inflacién se convierte en un medio para corregir precios relativos. Muchos aumentos generalizados en los precios no provienen necesariamente de variaciones en ofertas y demandas agregadas, sino que mas bien se originan en desplazamientos de ellas entre sectores, La politica monetaria pasiva y la inflacién que la acompafia hace posible la transicién de un conjunto de precios relativos y cantidades a otros. Una variante de la inflacién estructural distingue entre precios flexibles (tipicamente materias primas) y precios administrados. Los precios administrados se determinan fijando mérgenes (mark-ups) relativamente constantes sobre los costos unitarios. Los salarios siguen una tegla de indexacién basada en la variacién de precios de periodos anteriores y estén poco influenciados, ya sea por anticipaciones de precios futuros, 0 por excesos de oferta de trabajo. La inflacién tiene entonces un fuerte componente inercial. Dado que la indexacién de salarios transmite hacia adelante los aumentos de precios, las aceleraciones inflacionarias obedecerfan principalmente a aumentos en los precios de los bienes de precios flexibles, en relacién a los precios administrados. Una implicaci6n es que los salarios reales variaran en relaci6n inversa alla tasa de inflacién, y que los cambios en la demanda agregada afectardn casi exclusivamente a las cantidades producidas y s6lo muy poco a los precios. Alta Inflacién e Hiperinflacién Las grandes inflaciones observadas en la historia han sido generalmente de corta duracién, Las explosiones de precios en esos episodios fueron precedidas por perfodos de longitud variable en los cuales la inflacién fue elevada, pero no fue explosiva ni volatil. No cabe duda que un acelerado crecimiento de la cantidad de dinero es un hecho caracteristico de las hiperinflaciones. Hay un amplio debate, que se examina més adelante, acerca de la relacién de causalidad entre precios y dinero. En todo las hiperinflaciones, sin embargo, se produce una pérdida muy significativa de control de las autoridades en la oferta de dinero. EI dinero, por su parte, pierde casi todas sus funciones. En lo que sigue se examinaré varias explicaciones, no necesariamente mutuamente excluyentes, de las causas y canales de propagacién de las hiperinflaciones. @) Shocks a la Balanza de Pagos En un primer grupo de hipétesis la hiperinflacién se originarfa en shocks a la balanza de pagos, seguidos de depreciaciones del tipo de cambio que afectardn al ritmo de crecimiento de los precios. Se cita frecuentemente el caso de las reparaciones de guerra de Alemania después de la Primera Guerra Mundial para ilustrar este punto de vista.10 JUAN ANTONIO MORALES Las transferencias al exterior por concepto de reparaciones de guerra tuvieron un efecto directo en el tipo de cambio. Los pagos al exterior provocaban un exceso de demanda de divisas Y, Consecuentemente, una depreciacién de la moneda. Al aumentar el tipo de cambio también aumentaban los precios internos, lo que desequilibraba las finanzas piiblicas. Otra manera de ver lo mismo: para efectuar las transferencias al exterior se necesitaba un tipo de cambio real ms alto y, consecuentemente, un menor salario real. La inflacién se habria originado en la rigidez a la baja de las remuneraciones reales. En los afios ochenta se tuvo también un problema de transferencia externa en América Latina, esta vez desencadenado por la crisis de deuda externa, Las transferencias externas netas negativas desestabilizaron las balanzas de pago y, frecuentemente, las cuentas fiscales. Lo que parece importante en el origen de una hiperinflacién no es el hecho mismo de la transferencia, sino la conjuncién de un enorme esfuerzo financiero, para cumplir con el compromiso externo, y la debilidad de un gobierno para recurrir a las fuentes internas de Tecursos para alcanzarlo, por los conflictos sociales que se suscitan. Los conflictos sociales no permiten, en particular, el control de los déficits fiscales, éstos a su vez tienen que ser financiados con emisién monetaria que contribuye claramente a la inflacién (Capie, 1986). )) Déficit fiscales y cuasi-fiscales incontrolados En los casos de hiperinflacién aparecen més nitidamente que en los casos de alta inflacién el papel del déficit fiscal. Todo el conjunto de precios, incluyendo a los salarios y al tipo de cambio se ven arrastrados por la expansidn monetaria, atribuible principalmente al financiamiento monetario del déficit fiscal. En algunos casos, al crecimiento monetario por los requerimientos de financiamiento del déficit del Sector Publico No Financiero (SPNF), se agregaron politicas de crédito también muy expansivas por parte de los bancos centrales. Los déficit fiscales eran importantes, pero casi tan importantes como ellos eran los déficit cuasi-fiscales, que se producfan por tasas de redescuento (0 de refinanciamiento) negativas en términos reales, 0 por diferenciales cambiarias. Las hiperinflaciones boliviana y nicaragtiense tuvieron causas fiscales muy claras, atin si en el caso de la primera el detonante inmediiato fue un shock externo, originado por la crisis de deuda, Ese shock vino a alterar una situacién inicial frégil caracterizada por erdnicos déficit fiscales, que hasta entonces eran financiados por endeudamiento externo. En Nicaragua, el financiamiento de la guerra interna fue la causa principal de la hiperinflacién.? En el Peri, si bien la situacién fiscal nunca lleg6 deteriorarse en la magnitud de la boliviana, la alta inflacién Tesult6 més bien de politicas de demanda agregada demasiado expansivas. Lo que es * Acerca de la hiperinflacién boliviana véase Sachs (1987), Sachs y Larrafn (1993: 737-739), y Morales (1988). Para la nicaragiiense, Ocampo y Taylor (1990), y Ocampo (1991),SERIE DOCENTE N° 15, ul sorprendente en el caso peruano fue la estabilidad de las tasas de inflacién a altas tasas entre 30 y 40% por mes (excepto en Septiembre 1988 y en Julio y Agosto de 1990 cuando la tasa subié por encima de 50%)’, En las hiperinflaciones de Bolivia y Peri, los créditos de sus bancos centrales muy subsidiados para compensar a los productores por el tipo de cambio oficial muy bajo o por precios administrados muy bajos fueron una fuente muy importante de los déficit cuasi-fiscales. En la hiperinflacién nicaragiense, el déficit cuasi-fiscal se originé sobre todo en la diferencia entre el tipo de cambio importador y el tipo de cambio exportador. ¢) Las hiperinflaciones argentina y brasilefa* La inflaciones extremas experimentadas por esos pafses en algunos meses de los afios 1989-1990° no fueron causadas por la presencia de déficits presupuestarios grandes ni por emisiones monetarias excesivas, como era el caso de la mayor parte de las hiperinflaciones (Kiguel y Liviatan, 1992). Més importante atin, esas explosiones de corta duracién, fueron controladas sin un esfuerz0 fiscal significativo. Sin desconocer Ia relacién entre el déficit y la inflacién, esos autores hacen notar que para los casos de Argentina y Brasil (y posiblemente también Pen), no se puede dejar de lado el papel de factores no fiscales. La causa més inmediata de las hiperinflaciones argentina y brasilefia se encuentra en un incremento en la inestabilidad de la inflacién en economia que ya estaban enfrentando altas tasas de inflacién. La inestabilidad se desarroll6 en gran parte por las tentativas recurrentes de reducir la inflaci6n mediante politicas de ingresos. Hay que recordar que después de los intentos del Austral y del Cruzado los programas que les sucedieron hasta antes de las hiperinflaciones generaron ciclos de inflacién-estabilizacién. Los fracasos en los intentos de estabilizacién desestabilizaron la inflacién. En cada nuevo ciclo, la inflacién alcanzaba un nuevo pico, mientras los perfodos de inflacién baja que segufan a cada ensayo de estabilizacién se volvfan cada vez més cortos. En la Argentina, la anticipacién de un nuevo plan producfa cambios de cartera hacia activos en délares; en el Brasil, la anticipacién de un nuevo plan con politica de ingresos provocaba movimientos defensivos por los fijadores de precios. > El congelamiento de precios, elemento central del programa “heterodoxo" del gobierno peruano de 1985 a 1990 tenfa transitoriamente fuertes efectos expansivos en la demanda agregada. Muy pronto aparecieron los desequilibrios macroeconémicos, especialmente en el sector externo. Para una descripcién del perfodo consiiltese Velarde y Rodriguez (1992a). * Para las hiperinflaciones argentina y brasilefia véase inter alia Damill y Frenkel (1991), y Kiguel y Liviatan (2991, 1992). * La Argentina tuvo dos ciclos de hiperinflacién, el primero de Mayo a Julio de 1989, y el segundo de enero 4 marzo de 1990. El Brasil tuvo un ciclo de diciembre 1989 a marzo de 1990.12 JUAN ANTONIO MORALES Las causas de la aceleracién inflacionaria se encuentran también en las répidas depreciaciones del tipo de cambio, especialmente en el Brasil. Se puede conjeturar que la el objetivo de mantener el tipo de cambio real cambié la percepcién del piblico acerca de la ponderacién que el gobierno asignaba a la inflacién en relacién a consideraciones de la Balanza de Pagos. En resumen, las causas de las hiperinflaciones argentina y brasilefia parecen haber estado en: “ El uso repetido de controles de precios en los programas de estabilizacién, que no fue acompafiado por politicas de soporte apropiados. La repeticién de controles terminé generando los saltos inflacionarios. Por otra parte, el mismo abuso de controles de precios socavé la resolucién del gobierno para mantener sus metas para las variables nominales. + La falta de credibilidad en las metas anunciadas para las variables nominales, que hace de més dificil manejo la etapa de flexibilizacién cuando se suspenden los controles de precios. La ausencia de un conjunto consistente de politicas nominales, fue un factor importante que contribuyé a los saltos inflacionarios. Estos tiltimos fueron generados por anticipaciones, mas bien que por fallas de sincronizacién. Si las empresas saben que una vez que la inflacién excede determinados niveles se introducirén controles de precios con probabilidad dada, pero hay incertidumbre en relacién a la tasa de inflacién que resultaré después de la imposicién de controles, tratarén de entrar al congelamiento en una posicién favorable aumentando anticipada y desordenadamente sus precios. Si las politicas monetarias y de tipo de cambio son bésicamente acomodantes, la inflacién continuar4 incrementindose. 4. Causas Politicas de la Hiperinflacién Un rasgo comtin en todos los casos de hiperinflaciones ha sido la presencia de graves perturbaciones politicas. Las grandes inflaciones hasta los afios ochenta fueron tipicamente fenémenos asociados con conflictos (externos o civiles) 0 periodos de pos-guerra, en pafses cuyo status politico estaba a menudo mal definido.’ Las crisis de la moneda en su forma més aguda se identificaban con situaciones en las que la propia estabilidad de los estados nacionales (0 de ® En las hiperinflaciones, los conflictos civiles parecen ser més importantes que los extemos, porque la hostilidad entre los distintos grupos en el pais hace més dificil Ia recoleccién de impuestos, porque partes importantes de Ia poblacién utilizan a la evasiGn de impuestos como instrumento de lucha (Capie,1986).SERIE DOCENTE N° 15 13 la organizacién politica) estaba en duda. Las hiperinflaciones registradas en la historia, hasta la aparicién de la boliviana a principios de los ochenta, fueron siempre contempordneas 0 segufan a guerras internacionales o civiles. Las hiperinflaciones después de 1980, sin mostrar las formas extremas de crisis de gobernabilidad que dieron lugar a las hiperinflaciones anteriores, evidencian en todo caso la debilidad de los gobiernos. El ejemplo boliviano ilustra muy bien las relaciones entre los factores politicos y la inflacién. La conjuncién de los problemas de transicién hacia la democracia en 1982 con una situacidn externa muy delicada afecté fundamentalmente al desempefio del primer gobierno democritico, el del presidente Hemdn Siles Zuazo. La inflacién se aceleré cuando €l gobierno fue incapaz de controlar las reacciones sociales al esfuerzo de ajuste de la deuda externa. Vale Ja pena insistir en las caracterfsticas de esa debilidad: el gobierno no lograba cobrar impuestos adicionales, ni reducir sustancialmente sus gastos corrientes, ni alcanzar las devaluaciones del tipo de cambio real que se requerfan. Por otra parte, la inflacién, una vez desencadenada, deterioré atin més la situacién fiscal (por el efecto Olivera-Tanzi que se verd més adelante) y produjo un agravamiento del déficit, que tuvo que ser financiado con mayor emisién monetaria, Por otra parte, el pubblico que anticipaba mayor inflacién hufa del dinero nacional, Jo que a su vez aceleraba la inflacién. La inflacién entré en un circulo vicioso, dificil de romper, salvo cuando ya se habfa legado a un gran deteriora. La discusién de! ejemplo boliviano introduce la pregunta de por qué los gobiernos escogen el sefioreaje como método de financiamiento y por qué demoran en tomar medidas de estabilizacién. Recurrir a la emisin monetaria para financiar los gastos piblicos es muy ineficiente, ya que hay alternativas, siendo la tributacién la mds obvia. El costo marginal de la tributacién es moderado en relacién a los sacrificios de bienestar de Ta inflacién extrema, por lo tanto estrategias de alta inflacién no pueden ser dptimas. {Entonces por qué los gobiernos recurren al sefioreaje excesivo? Las explicaciones plausibles vienen de la economia politica, que trata de modelar las dificultades politicas de equilibrar el presupuesto y de hacer desaparecer los juegos de suma cero involucrados en las inflaciones extremas’. En estos andlisis, la politica econdmica es una variable endégena que depende de las caracteristicas politicas e institucionales del pais, y de las circunstancias en que se encuentra. No se puede dejar de lado el hecho de que los gobiernos se comportan estratégicamente con él piblico, tomando en cuenta sus propios objetivos politicos e ideolégicos, cuando toman decisiones en relacién a los impuestos, al gasto y a la emisién monetaria. Comportamientos, aparentemente irracionales, responden a una légica interna, donde se asigna una gran importancia a los aspectos distributivos, tanto de la inflacién como de Ia estabilizacién. 7 La discusién que sigue se basa en Cukierman er al., (1992), Edwards (1993) y Rodrik (1993).14 JUAN ANTONIO MORALES Para algunos analistas, un sistema ineficiente de impuestos y que depende en gran medida del impuesto inflacionario, actiia restrictivamente en Ia capacidad de recaudacién del gobierno. El sefioreaje (asf como impuestos al comercio exterior) que sabemos que es ineficiente, esté directamente relacionado con la inestabilidad politica. Es importante notar que una estructura ineficiente de imposicién puede ser deseada por los partidos politicos de oposicién al gobierno, Por otra parte, el mismo gobierno puede no desear mejorar su sistema impositivo, or temor a que una estructura mds eficiente de impuestos sea usada por la oposicién cuando ella esté en el gobierno, para gastos en rubros que no le gustan al gobierno actual. Este tipo de comportamiento es sobre todo plausible en pafses con sistemas politicos inestables, donde hay una muy alta probabilidad de que el partido politico que est4 en el gobierno ahora, ya no esté en el préximo periodo. Otros modelos, posiblemente més realistas, hacen hincapié directamente en los aspectos. Aistributivos de la inflacién y la estabilizacién. Los distintos grupos sociales --incluyendo los diferentes partidos politicos- difieren sobre el sistema impositivo y qué gastos puiblicos reducir. Este conflicto, politico y social, restringe los margenes de accién de la politica fiscal, lo que da lugar a un financiamiento del gasto que depende fuertemente del impuesto inflacionario. La estabilizacién de precios significa un cambio de régimen. Este cambio generaré disputas entre los partidos politicos y los grupos sociales acerca de la distribucién de los costos del ajuste fiscal. El conflicto politico toma entonces la forma de una "guerra de usura", durante la cual cada grupo espera que alguno de los otros grupos en pugna ceda. Pero, el grupo que cede sufre una carga desproporcionada en el ajuste. La "guerra de usura" produce entonces una demora en la estabilizacién; mientras tanto la situacién continua empeorando tanto econémica como politicamente. Un punto importante es que la demora puede ocurrir atin si hay un acuerdo general acerca de las medidas para parar Ja inflacién. Aun cuando los gobiernos intentan estabilizar, las condiciones politicas frecuentemente no estan dadas para que tengan éxito. Cada fracaso reduce la credibilidad del préximo paquete de medidas y acelera el deterioro econémico porque, a menudo mas no siempre, da lugar a medidas crecientemente recesivas. A pesar de todo, hay un componente en esos intentos fallidos que favorece a la estabilizacién, a saber, la informacién que revelan los distintos actores sociales sobre su posicién, que generalmente no es conocida en toda su magnitud, antes del programa. Cuando las cosas empeoran suficientemente y el costo de demorar las medidas correctivas, aumenta se crea una fuerte demanda social por estabilidad, que finalmente vence las resistencias de grupos particulares. Hay adem4s mayor informacién sobre las verdaderas posiciones de los distintos actores sociales y politicos, lo que favorece la formacién de eventuales coaliciones a favor de medidas fiscales correctivas. La hiperinflacién que era una manifestacién clara de una confrontacién sin ganadores entre distintos grupos de interés cede el terreno a la estabilizacién, que significa una pérdida politica de posiciones de algunos de ellos.