Sentencia C-690/08

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración

PRINCIPIO DE JUEZ NATURAL-No vulneración por asignación de

competencia subsidiaria en los comisarios de familia o inspectores de
policía

PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS PARTES EN EL PROCESO-

Significado/PRINCIPIO DE IGUALDAD DE LAS PARTES EN EL
PROCESO-Consolidación en el debido proceso en términos de
oportunidades procesales

Principio fundamental del derecho procesal es el de la igualdad de las partes

en el proceso, lo que significa que quienes a él concurren de manera
voluntaria o por haber sido citados en forma oficiosa, deben tener las mismas
oportunidades procesales para la realización plena de sus garantías a la
bilateralidad de la audiencia. En desarrollo de ese postulado esencial al
debido proceso, se tiene que (i) a la presentación de la demanda corresponde
la oportunidad de darle contestación dentro del término legal y previo
traslado de la misma; (ii) a la oportunidad de pedir pruebas de cargo,
corresponde la de pedir pruebas de descargo por la parte demandada; (iii) a
la oportunidad de alegar por una de las partes, le corresponde también la
misma a la otra parte, del mismo modo que sucede con el derecho a la
impugnación de las providencias proferidas por el juzgador en el curso del
proceso, de tal manera que siempre exista para la parte a la cual le es
desfavorable lo resuelto la oportunidad de impugnar la decisión respectiva.

PRINCIPIO DE LA AUDIENCIA BILATERAL-Supone igualdad de

las partes tanto en la actuación judicial como administrativa/DEBIDO
PROCESO ADMINISTRATIVO-Finalidad del principio de
publicidad/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN DEBIDO PROCESO-
Posibilita la oposición a decisiones

El principio de la bilateralidad de la audiencia, supone que no puede existir

ningún tipo de ventaja de alguna de las partes en el proceso. Por ello, toda
actuación judicial o administrativa debe ser notificada, con lo cual se cumple
con el principio de la publicidad interna dentro del proceso, para que no
existan decisiones que sean ignoradas por alguna de las partes y conocidas
por otras. Cumplida así la publicidad de las decisiones, se abre campo para
que aquella parte a la cual le fuere desfavorable la providencia pueda
recurrirla dentro del término legal, teniendo en cuenta en todo caso que la
otra parte tiene también la oportunidad de pronunciarse en pro de la
providencia que le favorece, si a bien lo tiene.

INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE

ADMINISTRATIVO-Términos diferentes para sustentar recurso del que
acude a la audiencia frente al ausente/INTERPOSICION DE
EXPEDIENTE D-6939 2

RECURSOS EN TRAMITE ADMINISTRATIVO-Diferencia

encuentra justificación en ejercicio de potestad de configuración
legislativa/INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE
ADMINISTRATIVO-Diferencia constituye medida objetiva, razonable
y proporcionada/INTERPOSICION DE RECURSOS EN TRAMITE
ADMINISTRATIVO-Trato diferente tiende a proteger el interés
superior del menor

La medida que consagra un procedimiento diferente para aquellos que

acudiendo a la citación de las autoridades, asistieron a la audiencia y para
quienes, por el contrario, no lo hicieron, en la medida en que a los primeros,
se les considera allí mismo notificados de lo resuelto, mientras que quienes no
concurrieron gozarán de una oportunidad de tres días, la Sala considera que
esta situación no vulnera el derecho a la igualdad, mediando un objetivo
constitucionalmente válido, como es proteger el interés superior del menor.
De tal suerte, existe una justificación objetiva y razonable, en la medida que
la oportunidad que se les da a quienes no pudieron asistir a la audiencia,
favorece a los menores, pues el otorgamiento de un mayor plazo para que el
ausente ejerza sus derechos, permite compensar cualquier tipo de dificultad
que se haya presentado. La norma garantiza de manera amplia la
participación y el respeto de los derechos fundamentales a la igualdad, el
debido proceso y el derecho de contradicción de todas las partes e
intervinientes en el proceso, además de estar acorde con los principios
generales de oralidad, concentración, inmediación e igualdad que presiden
estos procesos. La consecuencia de la inasistencia a la audiencia no puede
ser la de suprimir la oportunidad de recurrir la decisión adoptada en la
misma, pues sería irrazonable y desproporcionada tal limitación de los
derechos de defensa y contradicción.

Referencia: expediente D-6939

Demanda de inconstitucionalidad contra los

artículos 98 (parcial) y 100 (parcial) de la
Ley 1098 de 2006, “por la cual se expide el
Código de la Infancia y la Adolescencia”.

Demandante: Luis Mariano Rocha Comas.

Magistrado Ponente:
Dr. NILSON PINILLA PINILLA

Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil ocho (2008).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067
de 1991, ha proferido la siguiente
EXPEDIENTE D-6939 3

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES.

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los

artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Luís Mariano
Rocha Comas, presentó demanda contra los artículos 98 y 100 de la Ley 1098
de 2006, “por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”.

Por auto de fecha 21 de septiembre 2007, la Magistrada encargada Catalina

Botero Marino, admitió la demanda de la referencia y ordenó su fijación en
lista. Así mismo, dispuso dar traslado al Procurador General de la Nación para
que rindiera su concepto y comunicó la iniciación del asunto a los señores
Presidentes de la República y del Congreso, al igual que a los Ministros del
Interior y de Justicia y de la Protección Social, con el objeto de que, si lo
estimaban oportuno, conceptuaran sobre la constitucionalidad del precepto
demandado.

También invitó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, a la Defensoría

del Pueblo y al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a fin de que, si lo
estimaban oportuno, intervinieran indicando las razones que en su criterio
justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la disposición
demandada.

Posteriormente, la Sala Plena de esta corporación aceptó el impedimento

presentado por el Magistrado Mauricio González Cuervo para actuar como
ponente e intervenir en el estudio de este asunto, razón por la cual el
expediente pasó a la sustanciación de quien ahora realiza la labor.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

inconstitucionalidad, la Corte procede a decidir acerca de la demanda de la
referencia.

II. NORMA DEMANDADA.

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones acusadas, como obra

en el Diario Oficial 46.446 de 8 de noviembre de 2006. Se subraya lo
demandado.

“LEY 1098 DE 2006

(noviembre 8)

Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia.

…… …

CAPITULO IV
Procedimiento administrativo y reglas especiales
………
EXPEDIENTE D-6939 4

Artículo  98. Competencia subsidiaria.  En los municipios donde

no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le
atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia
de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario
de familia corresponderán al inspector de policía.

La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente

corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.

………

Artículo  100. Trámite. Cuando se trate de asuntos que puedan

conciliarse, el defensor o el comisario de familia o, en su caso, el
inspector de policía citará a las partes, por el medio más expedito,
a audiencia de conciliación que deberá efectuarse dentro de los
diez días siguientes al conocimiento de los hechos. Si las partes
concilian se levantará acta y en ella se dejará constancia de lo
conciliado y de su aprobación.

Fracasado el intento de conciliación, o transcurrido el plazo

previsto en el inciso anterior sin haberse realizado la audiencia, y
cuando se trate de asuntos que no la admitan, el funcionario citado
procederá establecer mediante resolución motivada las
obligaciones de protección al menor, incluyendo la obligación
provisional de alimentos, visitas y custodia.

El funcionario correrá traslado de la solicitud, por cinco días, a las

demás personas interesadas o implicadas de la solicitud, para que
se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer.
Vencido el traslado decretará las pruebas que estime necesarias,
fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las reglas del
procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución
susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse
verbalmente en la audiencia, por quienes asistieron en la misma, y
para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por
estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código
de Procedimiento Civil.

Resuelto el recurso de reposición o vencido el término para

interponerlo, el expediente deberá ser remitido al Juez de Familia
para homologar el fallo, si dentro de los cinco días siguientes a su
ejecutoria alguna de las partes o el Ministerio Público lo solicita
con expresión de las razones en que se funda la inconformidad. El
Juez resolverá en un término no superior a 10 días.

Parágrafo 1°. Cuando lo estime aconsejable para la averiguación

de los hechos, el defensor, el comisario de familia o, en su caso, el
EXPEDIENTE D-6939 5

inspector de policía, podrán ordenar que el equipo técnico

interdisciplinario de la defensoría o de la comisaría, o alguno de
sus integrantes, rinda dictamen pericial.

Parágrafo 2°. En todo caso, la actuación administrativa deberá

resolverse dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la
presentación de la solicitud o a la apertura oficiosa de la
investigación, y el recurso de reposición que contra el fallo se
presente deberá ser resuelto dentro de los diez días siguientes al
vencimiento del término para interponerlo. Vencido el término para
fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido
la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá
competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá
inmediatamente el expediente al Juez de Familia para que, de
oficio, adelante la actuación o el proceso respectivo. Cuando el
Juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría
General de la Nación para que se promueva la investigación
disciplinaria a que haya lugar.

Excepcionalmente y por solicitud razonada del defensor, el

comisario de familia o, en su caso, el inspector de policía, el
director regional podrá ampliar el término para fallar la actuación
administrativa hasta por dos meses más, contados a partir del
vencimiento de los cuatro meses iniciales, sin que exista en ningún
caso nueva prórroga.”
 

III. LA DEMANDA.

Considera el ciudadano demandante que las disposiciones parcialmente

acusadas desconocen los artículos 5°, 13, 44 y 116 de la Constitución.

Explica que el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, creó una competencia

subsidiaria, al dejar que el inspector de policía conozca, tramite y decida sobre
los asuntos que por ley le corresponde al defensor de familia, o al comisario
de familia, desconociendo los postulados constitucionales que en defensa de la
infancia y la adolescencia decretó y ordenó la Asamblea Nacional
Constituyente.

En concepto del actor, la norma acusada crea un trato discriminatorio y

desconoce el derecho a la igualdad ante la ley, como quiera que los niños,
niñas y adolescentes cuyos asuntos sean atendidos por los defensores y
comisarios de Familia, tienen un mejor trato e inclusive se les garantiza sus
derechos más que a los que sean atendidos por un inspector de policía.

Señala que de conformidad con la ley, las Comisarías de Familia tienen una
estructura distinta a la de una Inspección de Policía, desde el punto de vista de
los profesionales que la conforman, puesto que aquéllas están conformadas
EXPEDIENTE D-6939 6

por un abogado especializado, quien asumirá la función de comisario, un

psicólogo, un trabajador social, un médico y un secretario, mientras que la
Inspección de Policía, cuenta exclusivamente con un secretario, acompañado
de una máquina de escribir manual, como herramienta de trabajo.

Para el demandante el inspector de policía, con algunas excepciones, no tiene

la formación profesional exigida por la ley para resolver sobre asuntos de
niños, niñas y adolescentes, de ahí que el artículo 98, en lo acusado
parcialmente, resulte inconstitucional.

En relación con el artículo 100, también demandado en parte, afirma que la

norma señala que quienes asisten a la audiencia y deseen hacer uso del recurso
de reposición, deberán interponerlo verbalmente dentro de la misma
audiencia, y quienes no asisten a la audiencia se notificarán por estado y
podrán interponer el recurso en los términos del Código de Procedimiento
Civil.

En consecuencia, en concepto del actor, se inclina la balanza a favor de

quienes no asisten a la audiencia, incitando directamente a las personas para
que no acudan a ella, en razón de que, cuando la persona no concurre tiene
mejor posibilidad para interponer el recurso de reposición contra aquella
resolución emitida en audiencia. Por el contrario, si asiste, por ley debe
interponer el recurso en forma inmediata y de manera verbal, es decir, cree
que hay, en términos procesales, una desventaja frente a los que no acudieron.

IV. INTERVENCIONES.

1. Ministerio de la Protección Social.

Por intermedio de apoderada, el Ministerio de la Protección Social abogó por

la declaración de exequibilidad de las normas demandadas, anunciando en
primer lugar que su escrito se encuentra en concordancia e íntegra armonía
con la defensa del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, señalando que
las peticiones formuladas por el demandante no están llamadas a prosperar.

Sobre el inciso 1° (parcial) del artículo 98 de la Ley 1098 de 2007, señaló que
el volumen de negocios no justifica la existencia de defensores y comisarios
de familia en todos los municipios del país, por lo que no se ha considerado
justificable su existencia en todos ellos.

A lo anterior se suman razones de orden fiscal, que fueron tenidas en cuenta

por el legislador para desplazar los asuntos propios de estos empleos en los
inspectores de policía, en ausencia de los primeros.

A los inspectores de policía, se les exige niveles apreciables de conocimientos

jurídicos (Decreto 800 de 1991) y tienen, en los lugares más apartados, la
tarea de realizar las funciones propias de los defensores y comisarios de
familia. Por tanto, pueden adecuadamente cumplir con los deberes que les
EXPEDIENTE D-6939 7

encarga la ley, teniendo en cuenta que poseen un conocimiento más directo de

las familias del municipio y más tiempo para estudiar cada caso, por cuanto su
actividad administrativa, en general, se encuentra menos recargada.

Recordó que las competencias desplazadas no son extrañas a nuestro régimen

constitucional, pues en materia legislativa, si pasado un término el Congreso
no expide el Plan de Desarrollo, el Gobierno puede expedirlo por decreto;
igualmente, en materia de control la Procuraduría General de la Nación puede
asumir, a prevención, funciones que en el coincidente ámbito de competencia
venga ejerciendo, por ejemplo, un personero municipal.

Explicó que los inspectores de policía son autoridades administrativas a

quienes la ley les encarga determinadas funciones, como está claramente
permitido por la Carta Política, por lo cual no resulta cierto que el
otorgamiento a ellos de estas facultades pueda resultar violatorio del debido
proceso, puesto que es la ley, en principio, la que determina las competencias.

Sobre el inciso 3° (parcial) del artículo 100 de la Ley 1098 de 2007, precisó
que la Corte ha señalado que al legislador, dentro de las facultades de
configuración legislativa, se le reconoce competencia para establecer, en los
distintos trámites judiciales, imperativos jurídicos de conducta, consistentes en
deberes, obligaciones y cargas procesales a las partes, al juez y aun a terceros
intervinientes, siempre y cuando al hacerlo respete los principios y valores
constitucionales y obre conforme a los postulados de razonabilidad y
proporcionalidad.

Por ello, argumentó que la disposición demandada no fue estatuida para

beneficiar a alguna de las partes, pues en primer lugar la asistencia y los
términos procesales son deberes comunes y, en segundo lugar, la normatividad
no señala a quien le está permitido no asistir; simplemente le impone al
ciudadano que acude a la jurisdicción una serie de requisitos, en procura de la
pronta resolución de sus controversias.

2. Defensoría del Pueblo.

La Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales solicitó a la

Corte declarar la constitucionalidad condicionada de la expresión contenida en
el primer inciso del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, y “exhortar a las
autoridades municipales para que cumplan de manera oportuna la obligación
legal de crear su propia Comisaría de Familia en un ‘término improrrogable
de un (1) año a partir de la vigencia de esta ley’ (parágrafo 2°, artículo 84, de
la Ley 1098 de 2006), plazo que de conformidad con lo establecido en el
artículo 216 del Código de la Infancia y la Adolescencia vence en mayo de
2008” (f. 12). Así mismo, solicitó la constitucionalidad del artículo 100
parcialmente demandado.

En su concepto, precisó los requisitos y funciones que se han impuesto a los

defensores y comisarios de familia, resaltando como evidente que la misión
EXPEDIENTE D-6939 8

que se les ha encomendado reviste una gran trascendencia política,

institucional y humana, dado que se trata de la garantía, protección y
restablecimiento de los derechos prevalentes de los menores de edad.

Por esta razón señaló que el legislador definió con criterios de alta exigencia
profesional y trayectoria académica las calidades que deberían cumplir
cualquier defensor de familia y también el comisario de familia.

Puso de presente que de conformidad con el artículo 79 del Código de la

Infancia y Adolescencia, las Defensorías de Familia deben contar con equipos
interdisciplinarios integrados, por lo menos, por un psicólogo, un trabajador
social y un nutricionista. Las Comisarías de Familia incluyen además un
médico y un secretario, en los municipios de mediana y mayor densidad de
población. Frente a ellos, se tiene que para desempeñar el cargo de inspector
de policía, en los municipios de tercera a sexta categoría (que son los más
numerosos del país), se exige “como mínimo, diploma de bachiller de
cualquier modalidad, y como máximo, el título de formación técnica
profesional o tecnológica y experiencia”.

Lo anterior no quiere decir que las competencias asignadas a los defensores de

familia pasen en esos municipios a conocimiento de los inspectores de policía,
pues la propia Ley 1098 de 2006 en su artículo 84 previó que todos los
municipios contarán al menos con una Comisaría de Familia, según la
densidad de población y las necesidades del servicio.

Señaló que la ley ha previsto un tratamiento transitorio distinto para las

poblaciones ubicadas en municipios entre la tercera y la sexta categoría que no
cuenten con defensor o comisario de familia, asignando la competencia para
conocer de asuntos relacionados con el restablecimiento y la protección de
derechos de niños, niñas y adolescentes, a los inspectores de policía,
funcionarios que deben legalmente cumplir unos requisitos y calidades que, en
lo que se refiere las indicadas categorías de municipios, “no incluyen el de ser
profesional en derecho ni acreditar una especialización en áreas relacionadas
con los derechos fundamentales y la familia, requisitos que sí se exigen para
los defensores y comisarios de familia”.

Explicó que la asignación de la competencia subsidiaria en cabeza de los

inspectores de policía obedece a un fin constitucionalmente legítimo, para
garantizar el acceso a los mecanismos de defensa y restablecimiento de
derechos de un grupo de población erigido por la Carta como sujeto de
especial protección; la ley busca asignar a un funcionario el conocimiento de
los asuntos que el Código de la Infancia y la Adolescencia contempla, cuando
el municipio respectivo no cuente con las autoridades en principio
competentes para tramitar tales asuntos, garantizando de este modo el acceso a
los mecanismos y procedimientos especiales a las poblaciones residentes en
los entes territoriales clasificados en las categorías tercera a sexta.
EXPEDIENTE D-6939 9

Adujo entonces la Defensoría del Pueblo argumentó que, “en principio la

norma es inconstitucional”. Sin embargo, consideró que declararla así
implicaría que en aproximadamente 800 municipios del país, nadie tendría
competencia para tramitar los asuntos que deben atender los defensores y
comisarios de familia, lo que podría resultar “más inconstitucional que la
irregular situación normativa planteada transitoriamente por la ley”.

De tal manera, solicitó declarar la exequibilidad condicionada, hasta tanto se

venza el plazo previsto por la ley, al cabo del cual deberán todos los
municipios contar con al menos un funcionario idóneo en el ramo.

En cuanto al artículo 100 parcialmente demandado, argumentó que las

apreciaciones personales del actor en cuanto a que la norma acusada establece
desventajas en términos procesales entre quienes asisten y quienes no lo hacen
a la audiencia de fallo, rompiéndose “el principio general procesal de la cosa
juzgada de las decisiones proferidas dentro de la audiencia”. Por el contrario,
opinó esta interviniente que la norma es garantista al prever la participación y
el respeto de los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad, al
debido proceso y de contradicción, de todas las personas que se vean
envueltas en investigaciones especiales del tipo estudiado.

Explicó que cuando el artículo demandado utiliza la expresión “personas

interesadas o implicadas”, pretende vincular a la mayor cantidad de quienes
tengan, directa o indirectamente, un interés jurídico en el asunto, en armonía
con los principios y el objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia. En
este sentido, el término usado supera con amplitud la noción de parte y sujeto
procesal, puesto que en estos asuntos “son presuntos responsables miembros
de la familia del niño, niña o adolescente, de la sociedad y del Estado”.

Así, en aras de lograr la mayor información sobre el asunto objeto de

investigación y de garantizar, principalmente, los derechos al debido proceso y
a la igualdad de aquellas “personas interesadas o implicadas” en la misma, el
legislador consideró suficiente remitir a las disposiciones del procedimiento
civil, sin más límites que los allí previstos.

Ahora bien, cuando luego de llevada a cabo una audiencia ante una autoridad
administrativa se garantiza la defensa de quienes por cualquier circunstancia
no asistieron a la misma, a través de la interposición del recurso de reposición
de manera escrita, la norma “no hace más que ajustarse a los principios
generales del derecho procesal de oralidad en consonancia con el de
escritura, concentración, inmediación, cosa juzgada e igualdad”.

3. Intervenciones extemporáneas.

La Secretaría General de esta corporación informó que con posterioridad al

vencimiento del término de fijación en lista, fueron recibidas otras dos
intervenciones, presentada la primera de ellas por el Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, que solicitó la exequibilidad de las disposiciones acusadas
EXPEDIENTE D-6939 10

y la segunda por el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, que solicitó

declarar exequible el artículo 98 (parcialmente demandado) e inexequible la
frase acusada del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.

Mediante comunicación de octubre 5 de 2007, el Procurador y el

Viceprocurador General de la Nación manifestaron encontrarse impedidos
para rendir el concepto de rigor, ya que en razón de sus cargos, el primero
presentó el proyecto de ley que dio origen al Código de la Infancia y la
Adolescencia, del cual hacen parte las normas parcialmente demandadas, y el
segundo participó en la comisión para el estudio y seguimiento del mismo.

Estos impedimentos fueron aceptados por la Sala Plena de esta corporación,

mediante Auto 302 de noviembre 21 de 2007 y el jefe del Ministerio Público
designó a la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales, para que
rindiera concepto dentro del presente proceso, quien efectivamente lo presentó
pidiendo a la Corte declarar exequible la expresión contenida en el artículo 98
de la Ley 1098 de 2006, por los cargos analizados, o en caso de haberse
proferido sentencia a propósito de los expedientes D-6834 y D-6852
(acumulados), la decisión pertinente es estarse a lo allí resuelto.

Así mismo, solicitó declarar la exequibilidad del artículo 100 de la Ley 1098
de 2006, en el segmento acusado, siempre y cuando se interprete que la parte
que asiste podrá interponer el recurso de reposición durante la diligencia y
sustentarlo inmediatamente o en las mismas condiciones y plazo del
inasistente, es decir, tres días después de la notificación del auto por estado.

El Ministerio Público, a propósito de los expedientes D-6834 y D-6852

(acumulados), valoró la constitucionalidad del artículo 98 de la Ley 1098 de
2006, por cargos similares a los que son objeto de pronunciamiento en el
presente asunto, radicando el problema jurídico planteado en si las funciones
asignadas a los inspectores de policía en ausencia de los defensores y
comisarios de familia, vulneran el principio constitucional del juez natural.

Al respecto el Ministerio Público, transcribió algunos apartes del concepto

emitido anteriormente, concluyendo que guardan una gran similitud respecto
al cargo formulado por el accionante en esta ocasión, y así consideró que el
artículo 98 no vulnera la Constitución por los cargos analizados.

En cuanto al artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, señaló que la jurisprudencia

constitucional ha reconocido la amplia libertad de configuración que posee el
legislador para determinar y regular las ritualidades y procedimientos
judiciales, libertad que debe respetar los límites de razonabilidad,
proporcionalidad, igualdad procesal y garantía del derecho sustancial.
EXPEDIENTE D-6939 11

La igualdad procesal debe predicarse de cada una de las partes procesales, en

cuanto a la posibilidad de establecer e implementar, sin discriminaciones, cada
uno de los mecanismos que pone bajo su disposición el derecho para actuar y
defenderse dentro en un proceso. La desigualdad procesal injustificada
compromete, entonces, principios y derechos de suma valía en el estado social
de derecho, como el debido proceso y el derecho a la defensa.

Entonces, para el análisis del caso concreto, la Procuraduría precisó que

resulta imperativo determinar si existe una justificación objetiva y razonable
para que se le dispense diverso tratamiento a los que asisten a la audiencia
pública y a quienes no, en cuanto al término con el que cuentan para la
interposición del recurso de reposición.

Recordó que el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, hace una remisión al
Código de Procedimiento Civil, en lo referido a la interposición del recurso de
reposición bajo dos opciones, respecto a las partes presentes en la audiencia y
la que no asistió.
Por tanto, la Procuraduría en su concepto tiene en cuenta las normas relativas
al recurso de reposición y a la audiencia de conciliación, para lo cual cita el
inciso segundo del artículo 348 (erradamente “384”) y el parágrafo segundo
del artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, en lo que a los procesos
ordinarios o abreviados se refiere, concluyendo que la inasistencia
injustificada de alguna de las partes a la audiencia de conciliación genera
consecuencias que implican que su conducta sea considerada como un indicio
grave en contra de sus pretensiones y, adicionalmente, que se ocasione una
multa tanto para la parte como para su apoderado.

Igualmente, alude a que “la norma prevé que la justificación para inasistir,
por cualquiera de las partes, debe soportarse en prueba al menos sumaria de
una justa causa para no comparecer, regulación que restringe tanto las
causales de justificación para no acudir, como los mecanismos para
demostrarlo”.

Explicó que la meticulosidad con la que el legislador reguló la iniciación,

desarrollo y culminación de la audiencia de conciliación del artículo 101 del
C. P. C. y la justificación de la inasistencia o, en caso contrario, las sanciones
para el incumplido, le proporciona una gran seriedad a dicha diligencia,
rodeándola de garantías reales para su buen desarrollo.
Es así, que la rigurosidad de la norma, ante todo, posee un carácter persuasivo
que busca desincentivar el incumplimiento de las partes y, más allá, si pese a
ello la parte incumple, será sancionada.

En contraste con lo anterior, en las audiencias de conciliación administrativa

de los asuntos reglados por el Código de la Infancia y la Adolescencia, cuyo
trámite se encuentra descrito en el artículo 100, se recibe la reglamentación
del recurso de reposición haciendo distinción entre los ausentes y los
EXPEDIENTE D-6939 12

presentes, tal cual lo recoge el Código de Procedimiento Civil, pero omitiendo

cualquier tipo de consideración respecto a la justificación de la parte para
inasistir, los medios probatorios para que exista una justa causa para no
comparecer, y sin que se establezca ninguna desaprobación para el
incumplido.
Señaló “no obstante, el desinterés que plantea el Código de la Infancia y la
Adolescencia sobre el tema de la asistencia de las partes a la audiencia de
conciliación administrativa, en los procesos de restitución de derechos del
niño o adolescente, se encuentra en armonía con la Ley 640 de 2001 ‘Por la
cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras
disposiciones’ y que en su artículo 49 derogó las sanciones por inasistencia
previstas en el artículo 74 de la Ley 448 de 1998 (sic).

Es más, en su artículo 22 (Ley 640/01), se determinaron consecuencias para

la parte que incumpliera injustificadamente la citación a las audiencias de
conciliación extrajudiciales salvo, expresamente, cuando se trate de asuntos
laborales, policivos y de familia.”

Por tanto, para la Procuraduría resulta claro que ha existido una voluntad del
legislador de eliminar todo tipo de coacciones a las partes que acudan a una
conciliación extrajudicial en materias como las laborales y de familia,
posiblemente con el fin de garantizar el principio de voluntariedad y de acceso
a la justicia.

Precisó que determinar si la libertad de configuración del legislador resulta

constitucionalmente razonable o proporcionada al excluir todo tipo de
estímulos a los asistentes a la audiencia de conciliación extrajudicial o
administrativa en asuntos susceptibles de conciliación en materia de familia,
es un tema que excede los argumentos del accionante, debido a que el cargo de
constitucionalidad alegado no tomó ese rumbo, por lo cual el Ministerio
Público se abstuvo de pronunciarse al respecto.

En consecuencia, estimó que “lo que sí es objeto de debate por el actor es que
el derecho no puede premiar a la parte que asiste a la audiencia de
conciliación frente a la que omite hacerlo”. Por ello, “siendo la voluntad del
legislador no sancionar al incumplido, ello no significa que deba incentivar
su actitud, y mucho menos beneficiarlo en detrimento del cumplidor”. Así, de
conformidad al principio de igualdad procesal, si bien no se beneficia al
cumplidor, por lo menos no se le puede castigar. De suerte que
constitucionalmente sólo es viable aquella medida procesal que distribuya las
cargas en forma equitativa y otorgue a las partes un idéntico tratamiento.

En este orden de ideas, opinó que se ha generado una desproporción entre el

mecanismo de defensa del que asiste y el que no, de tal manera que la norma
al permitir la interposición del recurso de reposición para el ausente en un
plazo de tres días luego de su notificación por estado, frente al que concurrió a
la diligencia, y que debe interponer y sustentar el recurso en forma verbal e
EXPEDIENTE D-6939 13

inmediata durante la misma, pone en ventaja a la parte ausente frente a la

presente, afectando grave e injustificadamente el derecho a la igualdad
procesal y el derecho a la defensa de la parte más diligente.

En conclusión, la Procuraduría consideró que el cargo de inconstitucionalidad

contra el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, en el aparte acusado, es
procedente, por lo cual solicitó a la Corte Constitucional declarar la
constitucionalidad condicionada del artículo en mención, siempre y cuando se
interprete de manera que el asistente podrá interponer el recurso de reposición
durante la diligencia y sustentarlo inmediatamente o en las mismas
condiciones y plazo del inasistente, es decir, tres días después de la
notificación del auto por estado.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.

Primera. Competencia.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral 4°, de la Carta Política,

la Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se
trata de la acusación contra una ley.

Segunda. Lo que se debate.

Para el ciudadano demandante, el artículo 98 parcialmente acusado de la Ley

1098 de 2006, le otorga competencias a los inspectores de policía en ausencia
de los comisarios y defensores de familia, situación que a su juicio vulnera la
garantía del juez natural consagrada en el artículo 116 de la Constitución
Política, en la medida en que, según anota, el inspector de policía no es un
funcionario idóneo y competente para cumplir con el deber de garantizar los
derechos de los menores.

Igualmente, afirma que el inciso tercero parcialmente acusado del artículo 100
del Código de la Infancia y la Adolescencia, crea una desigualdad al permitir
que aquellos que asistan a la audiencia de conciliación puedan interponer el
recurso de reposición verbalmente y en ella misma, y los que no asisten, luego
de su notificación por edicto y en el plazo que indica el C. P. C..

Tercera. Competencia subsidiaria de los inspectores de policía. Análisis

del cargo contra el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 parcialmente
demandado.

De conformidad con el artículo 80 de la Ley 1098 de 2006, Código de la

Infancia y la Adolescencia, para ser defensor de familia se requiere acreditar
las siguientes calidades:

1. Ser abogado en ejercicio y con tarjeta profesional vigente.

2. No tener antecedentes penales ni disciplinarios.
EXPEDIENTE D-6939 14

3. Acreditar título de posgrado en derecho de familia, civil, administrativo,

constitucional, procesal, derechos humanos o en ciencias sociales.

De acuerdo con el artículo 85, para ser comisario de familia, “se requieren las
mismas calidades que para ser defensor de familia”.

En consecuencia, tanto el defensor como el comisario de familia deben ser

abogados titulados, con formación avanzada o de posgrado.

Así mismo, los artículos 81, 82 y 85 de la Ley 1098 de 2006 señalan los
deberes y las funciones del defensor y del comisario de familia, siendo
evidente que la misión encomendada es garantizar, proteger y reestablecer los
derechos prevalecientes de los menores de edad.

Frente a los citados funcionarios, el cargo de inspector de policía, conforme el

Decreto Ley 785 de 2005, en los Departamentos, Distritos y Municipios de
categorías especial, primera, segunda y tercera, exige como mínimo, diploma
de bachiller en cualquier modalidad y como máximo título de formación
técnica profesional o tecnológica y experiencia, o terminación y aprobación de
estudios de educación superior en formación profesional.

Para los empleos pertenecientes a los Distritos y Municipios de cuarta, quinta

y sexta categoría, conforme al numeral 13.2.4.2 del Decreto Ley citado, el
requisito mínimo consiste en haber terminado y aprobado cuatro años de
educación básica secundaria y curso específico, mínimo de sesenta horas
relacionado con las funciones del cargo. El requisito máximo consistirá en
haber obtenido el título de formación tecnológica y experiencia o terminación
y aprobación del pensum académico de educación superior en formación
profesional, y experiencia.

Ahora bien, el artículo 84 de la Ley 1098 de 2006 estableció que en cada

municipio deberá existir por lo menos una Comisaría de Familia y dispuso el
plazo de un año desde la entrada en vigencia de la ley, para su creación.

Así, se expidió el Decreto 4840 de diciembre 17 de 2007, mediante el cual se

reglamentó, entre otros, el citado artículo 84 en lo relacionado con la creación,
organización y composición de las Comisarías de Familia, según la densidad
de la población.

Prima facie, este cargo no está llamado a prosperar pues de conformidad con
el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al legislador diseñar la
estructura de las instituciones estatales y asignar atribuciones a los servidores
públicos, como en este caso para lograr la garantía de los derechos de los
niños, niñas y adolescentes.

Además, la atribución de competencias a los inspectores de policía es de

carácter supletorio, es decir, en ausencia del defensor y del comisario de
familia y sólo cuando los destinatarios de la norma no tengan a nadie mejor
EXPEDIENTE D-6939 15

capacitado a quien acudir para la protección de sus derechos.

Con todo, cualquier consideración adicional está de más, pues sobre este
mismo aspecto, mediante sentencia C-228 de marzo 5 de 2008, con ponencia
del Magistrado Jaime Araújo Rentería, la Corte se pronunció sobre
equiparable acusación a la que presenta en esta oportunidad el actor, así:

“Plantean los demandantes que el Art. 98 de la Ley 1098 de 2006

viola el principio del juez natural (Art. 29 C. Pol.) y el Art. 116 de la
Constitución al atribuir competencia subsidiaria a los Inspectores de
Policía para conocer de los asuntos a cargo de los Defensores o
Comisarios de Familia, en ausencia de éstos.

De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, el principio

del juez natural es uno de los componentes del principio del debido
proceso consagrado en el Art. 29 de la Constitución, en virtud del
cual el juzgamiento de los delitos y la imposición de las penas deben
realizarse por el juez competente señalado en la ley en forma previa
a la comisión de los primeros.

De otro lado, el Art. 116 superior trata de los órganos que

administran justicia en el Estado colombiano.

Como es manifiesto, las funciones administrativas que ejerce el

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con el
contenido de las leyes 75 de 19681 y 7ª de 19792 y las disposiciones
complementarias, son totalmente extrañas al principio del juez
natural, por lo cual el cargo resulta sin fundamento. En
consecuencia, el Art. 98 de la Ley 1098 de 2006 será declarado
exequible por este cargo.”

En consecuencia, teniendo en cuenta lo anteriormente trascrito, se estará a lo

resuelto en la mencionada sentencia, siendo exequible el artículo 98
parcialmente demandado, por los cargos formulados.

Cuarta. Procedimiento administrativo. Análisis del cargo contra el

artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, parcialmente acusado.
4.1. Principio fundamental del derecho procesal que deriva directamente del
artículo 13 de la Constitución, es el de la igualdad de las partes en el proceso,
lo que significa que quienes a él concurren de manera voluntaria o por haber
sido citados en forma oficiosa, deben tener las mismas oportunidades
procesales para la realización plena de sus garantías a la bilateralidad de la
audiencia.

1
Por la cual se dictan normas sobre filiación y se crea el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
2
Por la cual se dictan normas para la protección de la niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar
Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones.
EXPEDIENTE D-6939 16

En desarrollo de ese postulado esencial al debido proceso, se tiene que (i) a la

presentación de la demanda corresponde la oportunidad de darle contestación
dentro del término legal y previo traslado de la misma; (ii) a la oportunidad de
pedir pruebas de cargo, corresponde la de pedir pruebas de descargo por la
parte demandada; (iii) a la oportunidad de alegar por una de las partes, le
corresponde también la misma a la otra parte, del mismo modo que sucede con
el derecho a la impugnación de las providencias proferidas por el juzgador en
el curso del proceso, de tal manera que siempre exista para la parte a la cual le
es desfavorable lo resuelto la oportunidad de impugnar la decisión respectiva.

Ese principio de la bilateralidad de la audiencia, audiatur et altera pars,

supone que no puede existir ningún tipo de ventaja de alguna de las partes en
el proceso. Por ello, toda actuación judicial o administrativa debe ser
notificada, con lo cual se cumple con el principio de la publicidad interna
dentro del proceso, para que no existan decisiones que sean ignoradas por
alguna de las partes y conocidas por otras.

Cumplida así la publicidad de las decisiones, se abre campo para que aquella
parte a la cual le fuere desfavorable la providencia pueda recurrirla dentro del
término legal, teniendo en cuenta en todo caso que la otra parte tiene también
la oportunidad de pronunciarse en pro de la providencia que le favorece, si a
bien lo tiene.

4.2. Dentro de este contexto, el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 establece
que en el trámite administrativo que ha de cumplirse ante el defensor o
comisario de familia, o en ausencia de éstos ante el inspector de policía, debe
correrse traslado por el término de cinco días, a las “demás personas
interesadas o implicadas en la solicitud, para que se pronuncien y aporten las
pruebas que deseen hacer valer. Vencido el traslado decretará las pruebas
que estime necesarias, fijará audiencia para practicarlas con sujeción a las
reglas del procedimiento civil y en ella fallará mediante resolución
susceptible de reposición. Este recurso deberá interponerse verbalmente en
audiencia, por quienes asistieron a la misma, y para quienes no asistieron a
la audiencia se les notificará por estado y podrán interponer el recurso en los
términos del Código de Procedimiento Civil.”

Como puede apreciarse, el principio de bilateralidad de la audiencia se

cumple, puesto que a todas las personas interesadas e implicadas en la
solicitud, se les corre traslado por el mismo término de cinco días, para que
puedan pronunciarse y aportar las pruebas que pretendan hacer valer. También
se cumple ese principio en cuanto vencido aquel término se decretan las
pruebas y se fija fecha y hora para celebrar la audiencia en que deben
practicarse.

De la misma manera, en aras de atender ese principio, en el procedimiento

administrativo se protege el derecho a la igualdad que consagra el artículo 13
de la Constitución Política, por cuanto en la norma acusada se dispone que en
EXPEDIENTE D-6939 17

esa audiencia a la cual fueron citadas las partes se “fallará mediante

resolución susceptible de reposición”.

No obstante, el artículo parcialmente demandado señala un tratamiento

distinto para la interposición del recurso de reposición contra lo resuelto en la
audiencia.

En efecto, fracasado el intento de conciliación, la norma remite al Código de

Procedimiento Civil, lo que implica que resulta aplicable su artículo 325, el
cual dispone que “las providencias que se dicten en curso de las audiencias y
diligencias, se considerarán notificadas el día en que éstas se celebren,
aunque no hayan concurrido las partes”, norma que regula la audiencia de
conciliación, saneamiento, decisión de excepciones previas y fijación del
litigio a que se refiere el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil, así
como el proceso verbal de mayor y menor cuantía (arts. 427 a 434 ib.) y el
proceso verbal sumario (arts. 435 a 440 ib.)

4.3. En este caso, se consagra un procedimiento diferente para aquellos que

acudiendo a la citación de las autoridades, asistieron a la audiencia y para
quienes, por el contrario, no lo hicieron; a los primeros, se les considera allí
mismo notificados de lo resuelto, mientras quienes no concurrieron gozarán de
una oportunidad de tres días. Empero, la Sala considera que esta situación no
vulnera el derecho a la igualdad, mediando un objetivo constitucionalmente
válido, como es proteger el interés superior del menor.

De tal suerte, existe una justificación objetiva y razonable, en la medida que la

oportunidad que se les da a quienes no pudieron asistir a la audiencia,
favorece a los menores, pues la norma pretende que acudan a la diligencia las
personas interesadas o implicadas en “las obligaciones de protección al
menor, incluyendo la obligación provisional de alimentos, visitas y custodia”,
y si bien debió cumplirse la citación de la autoridad administrativa, el
otorgamiento de un mayor plazo para que el ausente ejerza sus derechos,
permite compensar cualquier tipo de dificultad que se haya presentado.

Es claro el deber de los interesados de acudir a la citada audiencia, pero entre

aquél que asistió y quien no pudo concurrir a ella por cualquier motivo, que
corresponderá justificar, existen condiciones fácticas que los diferencian para
que el derecho a impugnar sea real, de lo cual concluye la Corte que la norma
acusada sí persigue un objetivo razonable, legítimo y constitucionalmente
válido.

Contrario a lo que aduce el demandante, la norma garantiza de manera amplia

la participación y el respeto de los derechos fundamentales a la igualdad, el
debido proceso y el derecho de contradicción de todas las partes e
intervinientes en el proceso, además de estar acorde con los principios
generales de oralidad, concentración, inmediación e igualdad que presiden
estos procesos. Así mismo, desde el punto de vista constitucional, la
consecuencia de la inasistencia a la audiencia no puede ser la de suprimir la
EXPEDIENTE D-6939 18

oportunidad de recurrir la decisión adoptada en la misma, pues sería

irrazonable y desproporcionada tal limitación de los derechos de defensa y
contradicción.

Adicionalmente, en reiteradas oportunidades esta corporación ha señalado que

con fundamento en lo dispuesto por los numerales 1° y 2° del artículo 150 de
la Constitución, corresponde al legislador regular los procedimientos
judiciales y administrativos.

Con base en tal facultad general, puede el Congreso definir las ritualidades
propias de cada juicio, la competencia de los funcionarios que deben conocer
de los asuntos, los recursos que proceden contra las decisiones, los términos
procesales, el régimen de pruebas, los mecanismos de publicidad de las
actuaciones, etc., siendo limitado tan sólo por disposiciones constitucionales
relativas a la garantía de los derechos fundamentales, en especial las referentes
al derecho al debido proceso, razones de política legislativa, cambiantes
circunstancias sociales o diferentes objetivos superiores perseguidos.

De manera que la decisión de constitucionalidad deviene inexorable y tiende a

proteger el interés superior del menor; la diferencia de trato encuentra
justificación en el ejercicio de la potestad de configuración legislativa para los
distintos trámites judiciales y de las atribuciones, deberes y cargas procesales
de las partes, el juez y los terceros intervinientes, de manera acorde con los
principios y valores constitucionales y los postulados de razonabilidad y
proporcionalidad.

4.4. De otra parte la Corte aclara que no acoge la solución propuesta por el
Ministerio Público, por cuanto en ella se le dan dos oportunidades de
sustentación del recurso a quien asistió a la audiencia, pues podría
interponerlo ahí mismo, o después de la notificación por estado junto con los
que no asistieron, lo que rompe el principio de igualdad que se expresa en la
bilateralidad de la audiencia, como regla esencial del debido proceso judicial y
administrativo consagrado en el artículo 29 de la Constitución, no existiendo
justificación objetiva ni razonable para tal disposición.

4.5. En consecuencia de lo expuesto, se declarará exequible por los cargos la

expresión “y para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por
estado y podrán interponer el recurso, en los términos del Código de
Procedimiento Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 en
el aparte acusado.

VII. DECISIÓN.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de

Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE
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Primero: ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-228 de marzo 5

de 2008, mediante la cual se declaró EXEQUIBLE, por los cargos analizados,
la expresión “En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor
y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía”, contenida
en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006.

Segundo: Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados la expresión “y

para quienes no asistieron a la audiencia se les notificará por estado y
podrán interponer el recurso, en los términos del Código de Procedimiento
Civil”, contenida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y

archívese el expediente. Cúmplase.

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Presidente

JAIME ARAÚJO RENTERÍA MANUEL JOSÉ CEPEDA

ESPINOSA
Magistrado Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado Magistrado

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado Magistrado
Impedimento aceptado
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NILSON PINILLA PINILLA CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General