EL NUEVO REGIMEN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA LEY N° 27444 Juan Cantos Moron Uxaina Profesor de Derecho Adminitativo en la Pontificia Universidad Caria del Peni ince- sgrante de la Comision Blaboradors dl proyecto de Ley de Procedimiento AdministativaUno de los cambios de visi6n més importantes producidos en la nueva Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N° 27444, en comparacién con sus antecedentes nationales, ha sido el nuevo trata~ miento juridico para la relacidn acto administrativo y procedimiento ad- ministrative. Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administsa- tivo era un fenémeno unitario producido a consecuencia del procedi- miento administrativo seguido por la autoridad, pot lo que el cje de las categorias y del discurso administrativo giraba en torno al procedimien- to administrativo. Elio explica no sélo la'ubicacién temética de! Acto ‘Administrativo en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Ad- ministrativos (que abordabs el acto administrativo sélo 2 partir de los articulos 38 y subsiguientes y, nego, de haber abotdado el procedimien- to administrative), sino también su virtual homologacién con el acto administrative definitive 0 la resolucién administrativa For el contrasio, la nueva ley da al acto administrativo un tratumien- to independiente y equiparado al procedimiento administrativo, reser -vando para la materia el Titulo I de la Ley, siguiendo las més modernas corrientes en la legislacién comparada. Con ello, no se bused sélo un cambio en la exposicién de las materias, sino dar una sefial clara ¢ in- equivoca de la preponderancia de ambas instituciones para el derecho administrativo nacional. Se quiso acompafiat el derecho administrativo del procedimiento, con el derecho administrativo de la actuacién admi- nistrativa propiamente dicha, 133Juan Cadlos Moréa Urbina Pero no solamente eso, sino que también se quiso elarificar que el concepto acto administrativo no sélo se manifesta en la decision cons- trutiva de la resolucién del procedimiento, también denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del procedimiento se van suce- dicado diversos actos administrativos, cuyo régimen general es necesa- tio precisar, La doctrina ha debatido acerca de la estructura técnica del procedi- miento, sobre si se trata de un acto-complejo o una voluntad resultante de Ia integracién progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen partes carentes de autonomia ¢ integrantes de una decisiéa final (acto-procedimiento). Frente a esta tesis se expresa que, Por el contrario, el procedimiento es una cadena cuyos elementos se articulaa por ua vinculo comin y proyeccién unitaria pero sin confun- dir la individualidad propia de cada uno de los actos que lo componen. La teadencia predominante afirma el caricter procesal de la via ad- ministrative, considerando que los actos administrativos y actuaciones administrativas que no legan a conformar actos administrativos propia- mente tienen una funcién diversa, responden a sus propias reglas de generacién y eficacia, incluso como afirman GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ? —cada uno sigue para su formaci6n, procedimicatos especificos distintos al principal y, finalmente, su validez sigue suerte diferente, Asi, desde la visién doctrinatia, la estructura del procedimiento ad- sninistrativo se muestra como una integracién cpordinada y racional de actos procedimentales es —fundamentalmente recepticios— ditigidos un fin unitario: decidir la voluntad de la Administracién en resguardo de Jos intereses publicos, con la participacién de los diversos sujetos parti- cipes del proceso. 2 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomés, Code Dercho Admins ‘ratio, Th, Bévoral Civitas, Madi 1990, pp. 386-387 134 El auevo régimen de los actos administatvos en le Ley N® 27404 Para conformar un ptocedimiento unitatio, dichos actos procesales precisa Manuel Maria DIRZ, con base en GONZALEZ PEREZ,— deben cumplir con las siguientes condiciones: 2) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mantener requisitos de validez y objetos inmediatos pro- ios) y no como en el acto administrative complejo donde se fasionan en la declasacién final de la administracién;, 4) Que los actos conectados deben tencr como objetivo, efectos jutidicos unitarios; y, ©) Que, 2 su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre sf, de tal modo que cada tno, supone al anterior, y el iltimo supone al grupo entero’, De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la resolucién como el acto principal con vocacién de sex terminal y los actos preparatotios, como instrumentos de aquélla, vin- culados en una relacién de medios a fines. 1. ELEMENTOS DEL CONCEPTO ACTO ADMINISTRATI- ‘VO ELABORADO POR EL LEGISLADOR NACIONAL La legislacién comparada de la materia muestra la tendencia de in- corporara en la normas reguladoras del procedimiento una definicida operativa de acto administrativo, asumiendo una tarea que la docttina sno ha sabido dilucidar a plenitud. Esta decisién no responde a un prusi- to de sistematicidad o clatidad normativa, sino a la necesidad ineludible de dar Gjeza a la interpretacién operativa y jusisprudencial para determi- nar que actuaciones administrativas deben formarse siguiendo la exi- gencia de procedimentalizatse, cuales actuaciones podrin ostentar esta- > DIEZ, Mansel Masia. Derste Aadminismatv, tomo V, Editorial Pius Ulta. Be As, 1971, p29 135Juan Carlos Morén Urbina bilidad, ficmeza, presuncién de legitimidad, ejecutividad, entre otras ca- sractecisticas juridicas que hacen la naturaleza del acto administrativo, y la diferencias de los actos de simple aministracién, 2 las operaciones ma- teriales, 2 los actos reglamentarios o normativos, y simples vias de he- cho, ‘La necesidad de optar por definiciones en esta materia ha conduci- do 2 que los legisladores acojan una u otras tendencias mosteada en la doctrina, como podemos apreciar en la relaciéa siguiente: El interesante Cédigo de Procedimiento Administrative portugués define al acto administrative como: «Art, 120".- Concepto de acto administrative Para los efectos de la presente ley, considérense actos administrativos alas decisiones de los érganos de 1a Administracién que al amparo de normas de derecho piblico vienen a producir sus efectos jurfdicos en ‘una situaci6n individual y concreta». La Ley de procedimiento administrativo de Alemania, a su vez, lo define como: Art, 38.- Acto administrativo es toda disposicién, decisién u otra medida autoritaria que adopte la autoridad para regular un supuesto individual en el marco del derecho pubblico y que se dirige al exterior rovocando efectos jurfdicos inmediatos. Disposicién general no re- glamentaria es un acto administrativo, que se dirige a un circulo de personas determinado o determinable con arreglo a criterios genéra- Tes, o que se refiere a un bien de caracteristicas publico juridicas ode 1us0 colectives. En nuestro continente, esta tendencia también encuentra aplica- ccidn, como por ejemplo en el Estatuto Orginico de la Procuradusia de Is Administraciéa y el Procedimiento administrativo general, aprobado mediante la Ley No. 38 de Panamé, que establece como acto administra tivo a: 136 El nuevo ségimen de loe acros adminisesativas en la Ley N° 27444 “Declaracién emitida o acuerdo de voluntad celebrado conforme a derecho, por una autoridad u organismo publico en ejercicio de una funcién administrative del estado, para crear, modificar, transmitir 0 cextinguir tna relacign juridica que en algtin aspecto queda regida por el derecho Administrative”. En igual sentido, las normas administrativas de la Repitblica Oxien- tal de Uruguay, aprobadas mediante Decreto 500/991, lo conceptian, come: “Art. 120.- Acto administrativo es toda manifestaci6n de voluntad de la administracién que produce efectos juridicos”. : Enel mismo sentido, le Ley Orginica de Procedimieatos Adminis- trativos de Venemuela, concepttia el acto administrative de! modo si- guiente: Ast 7.- Se entiende por acto administrativo, a los fines de esta ley, toda declaracién de cardcter general o particular emitida de acuerdo com las formalidades y requisitos establecidos en la ley, por los érga- nos de la administracién publica». Finalmente, tenemos que en Ecuador, su Estatuto de! Régimen Jutidico administrativo de la funcién ejecutiva, también define el acco administrativo como: “Art. 64.- Acto administrativo.- Es toda declaracién unilateral efec- tuada en ejercicio de la funcién administrativo que produce efectos juridicos individuales de forma directa” Pot nuestra parte, el legislacién decidié afirmar su posiciéa, adop- tando la definicién siguiente: “articulo 1*, - Concepto de acto administrativo. 1, Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho piiblico, estén destinadas a producir efectos juridicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacién concreta. 137Juan Carlos Moréa Urbina 1.2, No son actos administrativos: 12.1, Los actos de administracién interna de las entidades des- tinados a organizar 0 hacer funcionar sus propias activi- dades 0 servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujecién a las disposiciones del Titulo Pre- liminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresa- mente asf lo establezcan. 1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades» ‘Como se puede apreciar con nitides, los elémentos del acto admi- istrative que esta Ley ha establecido son seis: 11, Una declaracién de cualquiera de las entidades El acto administrative es el resultado juridico de un proceso de exteriorizaci6n intelectual que es emanado de cualquiera de los érganos de las entidades, para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al constituir el acto administrative, una tipica mani- festacién del poder piblico, conlleva fuerza vinculante pot imperio del derecho. Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declara- ‘dén, puesto que la decisiém se origina y produce por efecto dela convic- cide tinica de quien ejercer la antoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generasla. Aunque el administrado participe pro- moviendo la decisién, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el dehido procedimiento, la participacién del ad- ministrado por si sola carece de fuerza vinculante para generar una de- claracién de cualquiera de las entidades, nunca seri factor detesminante para obtener una decisi6n, pues para ello se require sélo un mandato legal, de Ia autoridad judicial o la propia conviccién de la administea- 138 EI nuevo régimen de los actos administrtvos en la Ley N° 27444 Cominmente se reduce el acto administrativo a aquellzs actuacio- nes que contienen uaa manifestacin de voluntad administrativa, el que- rer, lainteacién consciente y voluntasia de a autotidad haciendo actuar ala ley-, que se forma con los elementos de juicio que conoce y el orde- namiento juridico aplicable, Sin embargo, tambiéa son actos adminis- trativos ls certificaciones, ls inscripciones, las constancias, etc,, supuestos ex los cuales propiamente la autoridad no posee una manifestacién de su quetez. Por ello, la Comisign acordé emplear el término més amplio de “declaraciones de las entidades” en vez del tradicional “manifestacio- ines de voluntad”. \ Con acierto DROMI" afirma que le doctrina considera que las de- claraciones que sirven de base al acto administrative pueden ser: 1) Declaraciones decisosias, cuando contienen una declaraciéa de voluntad, de deseo o un querer especifico de la administraciéa que constitaye su finalidad (¢j, Resolucién administrativa, acota- cién teibutaria, otorgamiento de licencia); 2) Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifice tanto el conocimiento de un hecho de relevancia jurfdica (¢j. acto de transmisi6n, como la notificacién o la publicaciéa), como le aceptacién de declaraciones particulares de interés administrati- vo (¢j, Partidas de nacimiento, inscripciones registrales, certifica- clones). 3) Declaraciones de opinién, cuando valora y emite un juicio afir- mativo 0 negativo sobre un hecho comprobado administrativa: mente (¢j; Certificacién administrativa de antecedentes, de buena conducts, de salud, etc) \ DROML, Roberta. El art administrating Insaco de Eswodios de Administracién Local, 1985, Mads, p16 139Juan Catlos Moré Usbina srr eee La declaracién ha de emanar de una persona gue posea la condi- cin subjetiva de entidad, conforme al articulo I del Titulo Preliminas, 40 cual inclaye alos otros Poderes del Estado diferentes al propiamente administrativo, ¢ incluso a entes no estatales, como empresas privadas gue asumen servicios publicos, o fanciones publicas, entre otros. De este modo, un acto administrativa puede ser producido, por los érganos del Poder cjecutivo, autotidades de los Poderes legislativo o judicial, de Grganos autGnomos, por autoridades regionales y municipales, ¢ inchs $0, por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas funciones administrativas La exigencia de la cobertura de une declaraci6n formal de las enti- dades, para aleanzar la categoria de actos administrativos, hace que sean excluidos los comportamientos materiales o simplemente hechos admi- nistrativos subjetivos’ a que se reHiere el numeral 1.2.2,, esto es toda actuaci6n fisica u operativa de los érganos administrativo que produce Ja adquisicién, modificacién, transferencia 0 extincién de relaciones ju- Hidieas. Pot ejemplo, la demoliciéa de un edificio, la actividad de inspec- cidn, la entrega de una notificacién, la pérdida de ua expediente, ete. Estos comportamientos no son vias de hecho, que es un término reservado para aquellos comportamientos materiales de los Srganos administrativos, gravemente antijuridicos; como el comportamiento ‘material lesivo a un derecho fundamental, ola puesta en cjecucién de un acto administrativo cuando no se encuentre expedito para ello. (Art. 239. 5) Como se puede apreciar, la norma se limita a establecer que el com- Portamiento material no constituye acto administrativo, pero ello no lo excluye de su regulaci6n por la Ley, como sucede con el comportamien- * Los hechot administrativos subjedivos se deinen en opoticin de los hechos adeipistat- “os objetios, en os que no concucre voluntad de los drgacos administratwos ei su cont teucidn peo conllevan efectos administatves Bj. El dempo, yelexpacio, Nteae que etn ‘ey ambién regu os efecos de ettos heshot administatven, 140 El mevo régimen de los actos administrativos en la Ley N° 27444 6 én de conocimiento de un acto, to ditigido a la ejecuci6n o ala transmisién de conocimiento de un a y en general los actos internos que deben respetar las reglas del Tilo eae 12. Destinada a producir efectos juridicos externos La naturaleza de decisi6n ejecutoria es sustancial para la configura cién del aa administrativo, =e. sélo mediante este acto la autoridad paede creas, conocer, modificas, transformat o cancelas intercses, obli- gaciones o derechos de los administrados. La actividad adminiserative productora de efectos juridicos externos, se caractexiza pot ditigirse ha- cia fuera de la organizacién administrativa vinculando a los ciudadartos, otras entidades, las autoridades administrativas (como sujetos de dere- chos). Los efectos juridicos que produce un acto administrative pueden set actuales o furaros pero siempre directos, piblicos y subjetivos. Ex- cluye el émbito de la actuacida ptblica que recae al propio interior de las ‘entidades, que caracteriza a los actos de administraci6n o actos internos, dela administracién, tales como, los informes, opiniones, proyectos, actos de teimite, etc. 1.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los admninisteados La calidad de acto administrativo queda reservada para aquellas de- cisiones que por si mismas generan efectos jusidicos pasa los texceros, en sus derechos, intereses u obligaciones. El sujeto pasivo 0 administrado viene a ser calificado porque so- bre sus intereses 0 derechos de relevancia pablica recae el efecto del acto, y van a verse alterados ~sea 2 favor o ea contra-. Por ende, resul- tan excluidos los actos, que estén disigidos a producir efectos indiree- tos en el dmbito externo, tales como los informes atin cuando sean vinculantes o dacién de normas técnicas, aun cuando se expresen bajo forma de resolucidn. utJoan Carlos Moréa Urbina a Los actos que se agotan en el Ambito interno de la propia Adminis- tracide, son actos del poder piblico, pero que por su alcance no requie- ren ser recubiertos de Jas garantias, y recelos propios de Ja actuacién externa, Como tal, se orientan exclusivamente ala biisqueda de la efica- cia de los resultados de la gestin publica, 1.4, En una situacién concreta Caractetistica del acto sdministrativo, es que los efectos subjetivos que producen son concretos, de materia y situacién juridico adminisera- ‘ta especifica, lo que los diferencia de los replementos que son abstrac- 108, generales ¢ impersonales La exigencia de concrecién para configurar un acto administativo, ‘no es sindnimo de individualidad del administrado concernido con el ‘acto, puesto que un acto también puede ser dirigido aun numero inciex- to.de personas pero dentro de una situacién juridico administrativa per- fectamente conereta (sj, Convocatoria a una licitacién pablica, o a una andiencia publica). 1.5, En el marco del derecho piblico La actuacién piblica que califica como acto administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho piiblico o lo que es lo mismo realizada en cjercicio de la fancién administrativa. No se trata de califi- car al acto, por el érgano que es su autor, sino por la potestad piiblica que a través de ella se ejerce*, En ese mismo sentido, no resulta necesa~ Ho que para ser calificado como acto administrativo que Ja actuacia publica sea expresin de una potestad exorbitante, ya que la misma ca- pacidad ejecutiva y vinculante del acto, lo convierte en acto administra tivo. * Los actos adminisrativos ambién putden ser producidos por entes na pico, cemo ls ‘empresas concesionaras de servicios piblics, universidades prada, et, ma El quevo eégimen de los actos administratvos en a Ley N° 27444 La exigencia del marco de derecho piiblico, no debe conducir al equivoco que en cada caso deba anslizarse si se trata de una zelacién juridica administrativa 0 no, pues ésta subyace a la naturaleza misma de Jas entidades. La huide del derecho pablico, o la sustraccién de este mar- co jutidico debe ser expresa, para poder excitir a sus decisiones de la calificacién de acto administrativo. Esta exigencia excluye de la posibilidad de calificar como acto ad- sministrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal espe- cifico y habilitante, se sujetan al derecho comtin, despojéndose la enti- dad de sus potestades pitblicas, como por ejemplo sucede cuando una entidad publica concerta un contrato de estabilidad jurfdica con un par- ticulas, 0 se somete a arbitraje para definir las controversias que pudiers suscitar su actuacién. En el mismo sentido, se encuentran fuera de la calificacién de acto administrativo, las declaraciones que realicen las en- tidades, bajo personesia empresarial, dentro de un proceso judicial, etc. 1.6. Puede tener efectos individualizados o individualizables” La Comisiéa precis6, que un acto administrative puede tener efec- to individualizado o individualizable al momento de su dacién, pues lo importante es que al momento de su ejecucién, ya este individualizado perfectamente. Asi fue precisado por la Comisién para la interpretacién, correcta de sus aleances®, 7 ate elemento hs sido adicionado en al arciculo 29 dea Ley, en una no muy buena técnica legit, © Sesidn del 31 enero de 1998 “3" Jia Custos Moron Uebina eS eee 2. LA REGLA DE LA TIPICIDAD 0 NOMINATIVIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS La doctrina europea ha desarrollado la nocién de la dpicidad 0 nominatividad de los actos administrativos como una forma adicional de reforzar la sujecién de la administracién a la legalidad, cumpliendo la funcién de limite 4 las posibilidades decisosias de la administracién, en ‘modo similar como los derechos reales y los contratos nominados ope- ran para los sujetos de derecho privado, Por esta segla se considera que todos los actos administrativos de- ben responder formalmente con la hipétesis legal prevista previamente, esto es, ser tipicos. Con ello se pretende que la Administracién no pueda crear nuevas formas de actos administrativos, pues sélo puede hacerlo utilizando las modalidades, categorias y esquemas previstos en una nor ma expresa’, De este modo, los actos administrativos aparecen como actos tipicos, sujetos a esquemas previamente fijados por alguna norma express, De este modo, la Administracién no puede aplicar una clase 0 tipo de actos administrativos que no se encuentren previamente admi- tidos y disciplinados expresamente por normas generales (leyes o re- glamentos), o que existiendo se cree una modalidad ad boc 0 se genere un acto atipico. Camo se puede aprecias, con esta regla se retira la posibilidad que la Administracién cree a su arbitrio alguna clase de actos administrativos, o sustituya categorias predispuestas con otras istintas (ej. emita un acto de iberalidad cuando cozresponda la figura de la concesién, o crec un acto sui generis para eludir la categoria del acto administrativo de licencia). * GARCIA-TREVIJANO ¥ FOS, José Antonio. Ear Aor adminiraties Editorial Civitas, ‘Madi, 1991, pp. 108 y sx. 44 i puto ségnen de los actos adminstaivos en la Ley N° 2744 es Cuando sucede cualquiera de estas contravenciones, estaremos frente a.un caso en el que la acministracién ha escogido ua objeto inhabil para su acto administrativo, Ea principio, se deriva de esta regla a “inoperan- cia de Ia calificacién que se le de al acto, pues despliega los efectos de su tpicidad, aunque los vocablos utilizados sean distintos’”*. Y, en casos agrantes, estaremos ante actos afectados de aulidad. Ea la legislacin comparada se ha recibido esta regla de modo ma- tizado, siendo Ja forma més clara de expresién el articulo 11 de la Ley General de Administracién Publica de Costa Rica, que establece: “Artfculo IL 1. La Administraci6n Péblica actuard sometida al ordenamiento jur‘- dico y sélo podré realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios piblicos que autorice dicho ordenamiento, segiin la escala jerérquica Ge fuentes. 2. Se consideraré autorizado el acto regulado expresamente por nor- ‘ma escrita, al menos en cuanto @ motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa”’. ‘Como se puede apreciar en esta regulacién, la regla de la tipicidad del acto administrative contiene un nticleo claro derivado directamente del ordenamiento y una zona de penumbra, refesido a la presuncién de que el acto esti autorizado; cuando sus motives o contenides puedan refetirse aunque imprecisamente a algtin dispositivo legal. Ea verdad, no podia set de otro modo, puesto que la regla “si bien tiene una importancia cualitativamente enorme, cuantitativamente se reduce a una categoria especifice de actos aministrativos”," dado que GARCIA-TREVIJANO ¥ FOS. Op cit p. 108. “\ RONDON DE SANDO, Hildegard. Terie General de le Acted Admininratie,Uibresis ‘Advaro Nora, Caracas, 1995, p75 15Juan Carlos Moréa Urbina O_o de generalizarse la zegla estariamos frente a una administracién sin posi- bilidad de apreciar contextos, aecesidades, valorar circunstancias, cons- trediida legalmente a ser un mero ejecutante autSmata de las prescripcio- nes legales. Estarfamos frente a lo que RONDON DE SANSO, deno- mina la exacerbaci6n del principio de legalidad administrativa’? Nuestra nueva ley no ha acogido en toda su extensida la regla de li tpicidad de los actos administrativos, y mas bien pareceria optar por el camino adverso si anotamos que la tinica exigencia para la regularidad de los objetos de los actos administrativos es que en ningvin caso pueda asumir ua contenido prohibido por el ordenamieato jurfdico, con lo que one ala autoridad en la condicién de lenar de contenido libremente a sus actos, en tanto no contradiga el texto de alguna norma prohibitiva (Art. 52). No obstante ello, en verdad, el legistador se ha aproximado bastan- te a esta regia en dos momentos: ~ Cuando ha consagrado 2 su interior una serie de categorias de Actos administrativos que configuran una clasificacién mas 0 menos va- Hable, y la sujecion que hace de cada una de ellas a exigencias, requisitos, calidades, etc. En estos casos, se trata de supuestos tipicos 2 los cuales pareja el legislador un régimen juridico propio, que no puede evitarse Por la Administracién, Por ejemplo, a lo largo de la norma se encontra- tin disposiciones especificas para los actos administrativos firmes, para los actos administrativos de mero trémite, para los actos complejos, para Jos actos simples, entre otros, que ciertamente significan la indudable intencién legislativa de vincular la conducta administrativa imponiéndo- le la utilizaci6n de ciertos tipos de actos administrativos para el ejercicio de las potestades, adhieriéndoles un régimen juridico propio que no puede set obviado por la autoridad. " Ondip M6 El aueva ségimen de lot actos administrativos en la Ley N° 27444 ~ Cuando ha reforzado la legalidad de determinados actos previstos en la norma, mediante la exigencia de que para su ejercicio por la auto- ridad administrativa deba contarse con una ley habilitante en particular que le indique no sélo la posibilidad de realizario sino también cuales senin sus objetivos y de qué manera lo hari. De este modo, no basta que Ja ley prevea wn régimen jusidico pasa estos actos adminisrativos, sino que exista una norma autorizante ea los procedimientos especiales y los supuestos en los cuales operaran. Asi sucede al prever la tipicidad para las modalidades de los actos administcativos de condiciéa, modo y cat go (art. 2), para la potestad sancionadora (atts. 229 y ss), para la exigen- ia dela comparecencia personal (arts. 58 y siguiente), para la adopeién de medidas cautelares (art. 146.1), pata la aplicaciéa de multas coerciti- ‘vas (art. 199), y la compulsién contra las personas (art. 200), la potestad revocatotia (art. 203.2.1,), entre otros. Por estas razones es importante realizar una apreciacién global de los distintos actos administrativos previstos en la norma y de su sespec- tivo tratamiento normative. 3, CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS Las clasificaciones de los actos administrativos refiejan la contra posicién de vatias perspectivas. Acaso ninguno de los tipos llegue a dar cobertura suficiente al universo posible de actos administrativos, sino que aparezcan como complementarios pera comprender mejor la com- pleja realidad de la actuacin administrative. Tampoco cada pat seri pe fectamente excluyente de los otros, sino més bien superpuestos 0 con- fuentes, Pero todas ellas tienen un indndable efecto didéctico para la identificacién de diversos regimenes paralelos"® © Al sespecto puede consultarse VANDELLL, Luciana, “La Casificaciée de los acts y de los procedimientes adminitatvos”, en TV Jornada Inarnaionas ts Derecho Adwinratve, Pinan de Estar de Deaho Aimicratia Carnas, 1988, pp. 2579 #8. 147| Juan Cacios Morén Urbina a ee ee No es nada nuevo decir que existen tantas clasificaciones cuanto académicos del derecho administrative, 0 como posiciones jurisprudenciaies se han planteado. Pero sf resulta importante conven- cerse que la ley contiene tratamiento diferente para diversos actos admi- nistrativos, como por ejemplo en las siguientes materias: 4) Si son o no procedentes las acciones o pretensiones contencio- so-administrativas. 8) Sies ono procedente el agotamicnto de la via administrativa, ©) Sison o no procedentes los recursos administrativos contes de- terminados actos. ¢) Sison transmitidos al conocimiento de los interesados mediante notificacién o publicacién, €) Sideben documentarse por esczito para su existencia. ) Si pueden ser revocados 0 n0. La utilided de Ja sistematizacién de los actos administrativos en clasificaciones no radica en buscar esquemas abstractos ¢ irreales 0 ago- tar las posibilidades de imaginaciéa, sino més bien dar cohereacia 2 las diversas categorias tipicas de actos acogidas por el ordenamiento. Algunas de las clasificaciones tradicionales de los actos administea- ‘vos originadas en los albores del derecho administrativo carecen ac- tualmente de valor y uitilidad contempordnea. As sucede, con la clasifi cacién desde el punto de vista del poder utilizado para su expedicién, que diferencia entre actos de poder 0 autoridad y actos de gestién, tomando como ctitetio histérico el surgimiento de las teorfas francesas de la impugnabilidad 0 a0 de los actos y basados en la teorla de! “poder piiblico”. Conforme a este criterio, los actos de poder son recurtibles ante la justicia especial y los actos de gestién ante la justicia ordinaria © comin, 48 El auevo sfgimen de los actos administativas en In Ley N° 27444 De la misma manera, cuando desde el punto de vista de la vincula- cidn con el Servicio Publico, se diferenciaba entze actos de servicio publico y actos ajenos al servicio, basado en las teorlas francesas de! “Servicio Paiblico”. Para efecto de tener un panorama completo de los distintos actos administrativos que han sido objetos de segulaci6n en la ley del procedi- miento Administrative General, debemos revisar los siguientes: = Los actos administrativos generales ¢ individuales. = Los actos administrativos terminales, definitivos 0 resolutives y los actos de trite, prepatatotios o actos del procedimiento, - Losa actos administrativos favorables o ampliatorios, los actos de gravamen y los actos denegatorios. ~ Los actos administrativos personales y los actos administrativos reales. - Los actos administrativos expresos, ticitos e implicitos, ~ Los actos administrativos impugnables, los actos consentidos y los actos firmes, - Los actos administrativos constitutivos y los actos administrati- vos meramente declarativos, - Los actos administrativos de incoaciéa, instruccién, ordenacién, intimacién, resolutorios y de ejecuciéa. = Los actos administrativos individuales y los actos administrati- ‘vos en masa. - Los actos administrativos de drgano unipersonal y de dxgano colegiado. . 1sJean Catios Moréa Usbina ee hn ~ Los actos administrativos simples ylos actos administrativos com= plejos. + Los actos administrativos otiginatios y los actos administrativos confirmatorics. 3.1. Los Actos Administrativos segin sus destinatarios: Actos Ad- ministrativos generales ¢ individuales Los actos administrations generale son aquellos que interesan a una plu- talidad de sujetos de derecho, sea formado por un niimero indetermina- do 0 determinade de personas. Es decis, existe diferencia entre un acto administrative de efectos generales, y el acto normativo de efecto general (ceglamento). El acto administrativo es general porque interesa a una pluralidad de destinata- 1108 identificados o identificables, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo, como sucede en los zeglamentos (Bj, convocato~ Hia.a un coneurso, a una lictaciéa piblica o la jacién administrativa de ‘una tasifa para prestacién de servicios piblicos) El aco individual singular, al contzatio, es cl acto destinado en especif- co 2 una 0 varias personas, identificadas nominativamente 0 pot su perte- nencia aun eclectivo objetivo ¢ inequivoco, el cual es, ademés, un acto de efectos particulates, de acuerdo @ le clasificacién anterior, (Bj, Resoluciéa de un recurso administrativo, designacién de un funcionario), La diferencia identificada es importante a efectos de definir la mo- dalidad de transmisién de conocimiento aplicable a cada uno de ellos. La Ley consagra un tratamiento homogéneo para los actos regle- ‘mentarios (normativos) y para los actos administrativos generales, al es- tablecer que ambos deben set publicados en via principal "+ La publicacion procedeni(..) en vit principal, watindose de disposiiones de’alcance 150 El nuevo eégimen de los actos administrativos en la Ley N° 27444 La publicacién en via principal estd pensada como el medio idéneo y suficiente para transmitir decisiones de la autoridad que no tiene debi- damente identificado y circunserito un grupo de administrados interesa- dos. Las decisiones objeto de publicacién son: disposiciones de aleance general 7, por ende, no perticulasizadas en el émbito de uno 0 varios administrados, tales como normas zeglamentarias y, ademés, aquellos actos administeativos que interesan a un niimero indeterminado de ad- ministrados pero que no se han apersonado al procedimiento y siempre que no se tenga domicilio conocido. Por su parte las decisiones administrativas individuales se si por la modalidad de la notificacién (Arts. 20 y ss), aun cuando se trate de una notificaciéa a una plusalidad de interesados (Art. 22), 3.2. Los actos administrativos seguin su contenido 321. Actos terminales, definitives 0 resolutivos y actos de trimite, preparatorios 0 actos del procedimiento En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrative, en cuyo caso estamos ante un acto definitivo, del acto de trimite que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en gene- sal, tiene caricter preparatorio, La distincién, segiin el contenido de la decisi6n, se refiere a que a acto administrative definitive es el que pone fin un asunto en cualquiesa de Jas instancias del respectivo procedimiento administrativo, Le forma usual de poner fin al procedimiento es la resolucién terminal pronunciéndose sobre el fondo del asunto, sea estimando 0 desestimando el petitario, © definiendo el tema de oficic, Pero también se reputan como acto defini- tivo la resolicién que acepte un desistimiento, declare e! abandono general o aquellos actos adminisuatives que inceresan a ua aumesoindeterminado de 2d tinisrados no spersonados al procedimiento y sin domicilo conoeida” (Art 23.1.1) 151Juan Carlos Morén Urbina cualquier otca modalidad legalmente prevista para concluir el procedi- miento regularmente. En cambio, la denominaci6n acto administratvo de trinmit, sicve para calificar a todos aquellos actos instrumentales y preparatorios del acto definitive, comprendiendo un conjunto de decisiones administrativas concatenadas dirigidas a preparar la materia y dejarla expedita para la decisién final. A diferencia del acto definitive que posee una declaraciéa de voluntad propiamente, los actos de trimite contienen por lo general, declaraciones de conocimiento o de juicio, y sélo excepcionalmente de voluntad administrativa (Bj. Medida cautelas) Los actos de trimite pueden ser: a) Actos de trimite en sentido estricto 0 de mero trdmite (como los califica expresamente los articulos 6.4.1. y 132.2) que consisten en actos de gestién del expediente, pero sin impacto directo tras- cendente en los administrados (actos de iniciacida, peticién de informes, disposicién de actuacién de pruebas, la convocatoria a audiencia pibliea, ete); b) Medidas cautelares; ©) Actos pendientes de aprobacién; 4) Decisiones sobre incidentes (queja, abstencién, solucién de con- flictos de competencia adrinistrativa). La separacién entre estos actos resulta capital para la aplicacién de las regias de la impugnacién en la via administrativa Conforme al Art. 206 de la Ley, son recursibles directamente en la via administrative los actos administrativos terminales o definitivos, sin necesidad de aingiin requisito adicional. Mientras que para la impugna- ida de los actos de trimite, sélo podrin ser cuestionados autnomamente en aquellos supuestos excepcionales, cuando por su contenido determi- 182 El auevo régimen de los actos administrativos en la Ley N° 27444 nen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan inde fensién al administrado, esto es, asuman para los intereses o derechos de algéa admninistrado los efectos de una decisiéa terminal”, Por imperio de la Ley se ha definido como actos impugnables alos signientes: = Actos definitivos o resoluciones Son los actos que deciden el procédimiento y concluyen la instancia administrativa, cualquiera que sea su contenido. No obstante este con- senso doctrinario debe dejarse establecido que también se permite le impugnacién de algunos de estos actos cuando por la naturaleza del estado del procedimiento o situacién particular del administrado, le pro- duzcan indefensi6a (por ejemplo, la denegacién de la vista, declaracién de reserva de alguna parte del expediente, denegaciéa de oportunidad para aportar pruebas o realizar alegatos, acto de ejecucién sin apercibi- miento previo, etc.) 0 tengan como efecto, directo o indirecto, imposibi- litar la continuacién del procedimiento. - Actos de tramite que determinen Ja imposibilidad de continuar el procedimiento Se asimilan estos actos de trimite, atendiendo a la importancia que para el procedimiento reportan. Por ejemplo, una resolucién que sus- penda un procedimiento, que declare el abandono o declare la falta de subsanacién de requisitos para el inicio del trémite, " Lapregonadairecursbilidad de los aco de erie, debe ser entendida receamente como Js ierecurllidad autdaoma, eo ef que no procade presenta securos tdminisaadvos Jndependientemente conta Cada une de eos, y no confundire con que se tata de aoe cexentos de contol administrative 0 jodi Pues, regulaidad siempre podré ser alegads Y contolads con oeaniém del recurso que se incerponga conte] acto definiwo que con- ‘luge procadimiento, como una iepulaziad del procedimiento cministrativo seguido par dar orjgen al acc Bal 183Juan Ceslos Moréa Urbina = Actos de tramite que produzcan indefensin Aquellos actos que aun sin tener la cualidad de definitive, coloquen al administrado en imposibilidad de defenderse de otro modo, Por ejem- plo, la denegaciéa de una prueba o rechace 2 un tercero el ingreso al Procedimiento que le afecte, etc. 522. Actos favorables 0 ampliatorios, actos de gravamen y actos denegatorics Esta clasificacién adopta como eriteric los efectos de la decisién ad- ministrativa en la esfera juridica del destinatacio del acto, segiin sea la inci- dencia favorable (creando un derecho, una facultad 0 una poticién de ‘eataja 0 beneficio, suprimiendo una limitacién o desventaja, etc), desta vorable (imponiendo deberes, gravamen, limitaciones 0 prohibiciones, et), © negativa pero neutral (actos denegatorios de una pretensién). Son ejemplos de actos administrativos favorables, conformadores © ampliatorios: la admisién, la antorizacién, la licencia, los permisos, la concesida, etc. A su vez, son ejemplos de actos administrativos de gra- vamen: las Srdenes, los actos extintivos de derechos (revocacién, nuli- dad, confiscaciéa, decomiso, etc), las sanciones y, en general, todos los actos administrativos que imponen cargas, obligaciones, limitan dere- chos © contienen declaraciones perjudiciales a los administrados. Resulta importante por qué uno y otro van @ seguir regias ¢ intensi- dades distintas, en cuanto viaculacién con la legalidad, motivacin, ga- santias, niveles de discrecionslidad, etc. Por ejemplo, en cuanto a la eficacia del acto, la Ley prevé que los actos favorables o ampliatorios pueden tener eficacia anticipada a la notificaci6n 0 publicaciéa de! acto, conforme a las condiciones que es- tablece el art. 17 de la norma, Por el contrario, la Sgura de la alegacién conclusiva ha sido regula- do como requisito indispensable sélo para aquellos procedimientos de 134 El nuevo régimen de los actos administeatvos en la Ley N° 27444 .geavamen para los administrados (Ej. Sancioaadores, fiscalizacién, ti- butarios, ete), en los que la autoridad deberi otorgar vista de la causa por un lapso no menor de cinco dias para presentar su alegato a manera de descargo; as{ mismo el legislador ha consagrado a favor del adminis- trado su derecho a moderacién de actos de gravamen (art. 55.10), por el que los actos de gravamen, tienen aqui un tratamiento limitante 4 favor de los administrados. Aqui se dice que todos estos actos deben ser evades a cabo en la forma menos gravosa posible para los acministra- dos, en una proyeccién de! principio de razonabilidad establecido en el ‘itulo preliminar. - Finalmente el Titulo Pieliminat de le Ley, contiene el principio'de sazonabilidad (art. IV, 1.4) que ha sido coneebido, con una regia adicio- nal y particularizada para las decisiones de gravamen sobre los adminis- tzados, ya que se entiende que estas medidas coavesgen ea afectaciones admitidas sobre los dezechos y bienes de los administrados. En tal sentido, teniendo como émbito protector a la persona huma- na y arbitrando razonablemente con el interés publico, la Ley mediante este principio da una pauta fandamental a la antoridad que tiene la com- petencia pare producir actos de gravamen contra los administrados: pro- dcitla de manera legitima, justa y proporcional, La norma contempla que pata cumplir con el principio de razonabilidad una disposicién de gravamen debe cumplir con: = Adoptarse dentro de los limites de la facultad atribuida. Esto es, camplir y no desnaturalizar la finalidad para la cual fue acordada la competencia de emitir el acto de gravamen. ~ Mantener la proporcién entre los rhedios y fines. Quiere decir «que la autoridad al decidir el tipo de gravamen a emitir o entre los diversos grados que una misma sancién puede conllevar, no tie- ne plena discrecionalidad para la opcién, sino que debe optar por aquella que sea proporcional ala finalidad perseguida por la nor- ma legal, 155Juan Carlos Morén Urbina Finalmente, tenemos los actos denegatorios que son aquellos que, como su designacién lo expresa, constituyen un rechazo de las preten- siones planteadas por un administrado, Estos actos constituyen la vo- luntad declarada expresamente por la autotidad de no actuar en deter- minado sentido. 3.23, Actos administrativos personales y actos administrativos reales Los actos administratives personales son aquellos que regulan de modo directo y concreto la posicién juridica o la conducta de los adimi- nistrados, por lo cual para su construccién inciden las caractecisticas personales del administeado (Ej, Otorgamiento de uaa pensién, desig- nacién en un cargo, adjudicacién de una buena pro, 0 una sancién admi- nistrativa). Elacto administrativo real esté dirigido de modo directo e inmedia- to a concretar situaciones jucidicas patrimoniales, por medio de las cua- Jes se califican la regularidad de una actividad, o constituyen aptitudes juidicas de bienes o actividades y no de personas. Por ejemplo son actos administrativos reales un permiso de circulacién de vehfculos, una auto- Hzacién de exportacién, la afectacién de bienes al dominio piiblico, la calificacién de patrimonio histérico de algin bien, la transferencia de bienes interadministrativos, una licencia de construccién, ete. Lautilidad dea diferencia radica en la transmitibilidad del estatuto que produce el acto administrativo, de tal suerte que los actos adminis- trativos personales al haber sido otorgados en fanciéa de los sujetos le signen a éstos durante la vigencia del acto; a diferencia de los actos ad- ministrativos reales que, al estar dispuestos en fancién de los bienes, son separables de las personas que sean los destinatatios del acto. 3.3. Los actos administiativos seguin la forma de exteriorizacién de la declaracién: Actos administrativos expresos, tacitos ¢ implicitos. El critesio diferenciador de esta clasificacién es la forma o modo como se documenta y se daa conocer la voluntad administrative al exte- 156 [El nuevo sigimen de lor actos administeatvos en la Tay NP 27444 rior. No quetemos plantear con ello que exista un acto administrativo formal y uno sin forma, sino identificar qué tipo de forma es aquella que conforme a ley es valida para ser exteriorizada vilidamente pot la auto- sidad™ Por lo genetal, la declaracién que contiene el acto adrninistrativo debe ser expresa y formal, para ser reconocible por terceros y podetles vineular con su eficacia. La exigencia de tener una expresién formal, generalmente se asimila con el requisito de esctituriedad del acto, por ¢! cual se conceptiia que la principal forma de documentacién de los act administrativos es el caricter escrito o escrituriedad”. El profesor HUTCHINSON, afirma que el caricter escrito de los actos del procedimiento se sustenta en la conveniencia evidente a favor del administrado por las siguientes razones 4) Impide ejercer presiones sobre el particular. b) Obliga a fundar las decisiones. ©) Exige decidir todas las peticiones, y, ¢) Permite una mejor apreciacin de los hechos por parte de los Srganos supetiores, con el siguiente control de la actuacién de Jos inferiores"™, No podemat dear de ceconocer queen lgunct ordenamientos ydoctina adminiccas, como la slemans, en que se diferencia ene aquellos actos que juridicarente te Rayan vinculadoe 2 unt forma determinade (actos formals), mientras que en ots no esti sujet 2 forint impuestay, queda al arbtsio de la autoddad escoges la modaldad que considere adecuads para documents, estindo vinculad ala legalidad solo por a conte- ‘Aida y ya no per a forma (actos si forma), Nuestro sistema administrative no ha admitido st categorie. Puede revisarse al respecto MERKL, Adolf, Ture Gena del Dero - icra, Bdicorial Revista de Derecno Prwado, Madrid 1935, p. 234. “Los actos administativos deberén expresarse por esto, sivo que por la narualeza Glrounstancas del cas, el onenamiento juidica haya previo om forma, sempre que ‘permit tener conszanca de au exttanea” (Act. 4.1). HUTCHINSON. Ly nana de precadimientar Adminitrativr, Tomo 2, Astrea, Bs. As, p95 17Juan Caslos Morén Urbina Como se aprecia, a regia es que las resoluciones administrativas se docamenten bajo la forma escritay, luego, se genera un documento ad- ministrativo adicional (oficio, carte, etc) de notificacién. No obstaate ello, zesulta muy comtin en nuestras entidades que la autoridad adminis- ‘trativa comunique decisiones mediante oficios, sin que exista un acto administrativo formalmente elaborado por separado. Para algunos, estas cartas, oficios o cédulas de notificacién, son documentos administrativos que no son actos administrativos, y que como tal no son impugnables, anulables, etc. Para otros, en la corriente 2 la cual nos afiliamos, no se puede admitir esta simacién peligrosa de dejar librados en las manos de la propia Administcacién la naturaleza de las decisiones que emite, y por ende ls posibilidades de accién del admi- nistrado. En tal sentido se impone reconocedles condici6n de acto admi- nistrativo, aunque siendo escritos prescindan de las formas propias de las resoluciones de desdoblar el acto administrativo mismo del acto dela notificacién. Como bien establecié la Procuradurla del Tesoro de Ia Nacién de Argentina, “En caso de ansencia de un acto administrative expreso, la nota de la administracién que hace saber al destinatacio de la decisin de Ia misma reiine la condicién de acto decisorio y la de acto de notifica- cién, Retine estos dos aspectos ya que es uea declaraciéa de voluatad administrativa y porque, ademés, comunica, hace saber al pasticular inte- resado dicha declacacién’”", Por otro lado, como Ia escrituriedad importa proceder contra la celeridad, en algunos casos el derecho administrativo prevé que algunos actos administrativos expresos sean exteriotizados por medios gestuales, signos y sefiales, como por ejemplo, las decisiones de las autoridades ea materia de trinsito. En estos casos, junto con las decisiones escritas, conformarin la categoria de actos expresos. " Cirados por David HALPERIN y Belin GAMBIER, Ba La ntfcacino ol procdiiorte adriniratve, Dp 65-56. 158 El nueve ségimen de los actos administrtivos en la Ley N° 27444 Los actos administrativos también pueden ser extesiorizados tici- tamente, cuando ante una determinada conducta de la autoridad (un acto expreso, un hacer 0 tn no hacer) se puede deducir racionalmente y conforme a lo indicado por la ley expresamente, la existencia de una decision en determinado sentido, (Arts. 10.3, 33, 34, 188). Finalmente, tenemos la categoria de los actos administrativos im- plicitos que son “aquellos comportamientos de los que se desprende tuna declaracién de voluntad de un érgano administrativo sin seguir el procedimiento”® 0 la forma regular para su emisiGn regular o comita. La nueva ley ha acogido esta modalidad como la forma regular de concluir un procedimiento iniciado’por una peticién graciable del clu- dadano®. 3.4, Los actos administrativos segtin su impugnabilidad: los actos administrativos impugnables, consentidos y los firmes. Ore clasificacién de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, distin- guigndose asf el acto administrativo firme de aquél que no es firme por- que ain puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, por via administrativa a través de los recursos administrativos. En cambio, el acto firme es el acto que ya no puede ser impugnado por las vias ordina- tas de recurso. El acto administrativo firme es aquel que ya no puede ser impugna- do por las vias ordinasias del recurso administeativo 0 contencioso ad- ministrativo, al haberse extinguido los plazos fugaces para ejercer el de- ™ ESCUIN PALOP, Vicente. E/acoadiximati imple, Chia, 1999, p13, 1 Erente a ex peti, la muro comunies al administrado le called gracile de lo solicindo y es stendido direcamente median [a puesacién efecia de lo pedida, salvo Aisposicién formal para nu acepracisn® (Art. 1122), 159