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El camino tortuoso en que uno u otro intento de dar pasos positivos para impulsar procesos de
descentralización del Estado2, día a día empeoraba, a tal punto que durante las últimas
décadas en el Ecuador, ya no existía un piso firme por el cual transitar, los desvíos y atajos
proliferaban confundiendo el rumbo, e incluso, no se vislumbraba una meta clara a seguir.
Colocando tierra a lo que pasó, centraremos nuestra atención en la realidad actual, en donde el
marco jurídico se destaca por contar con la nueva Constitución de la República del Ecuador 4 y
además, por la Ley que entre otras materias, establece y define las competencias de los
gobiernos autónomos descentralizados (GADs), incluidos los municipios, con la
denominación de Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización (COOTAD)5
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No la Delegación, que es una figura distinta y de efectos jurídicos diferentes.
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PLAN NACIONAL PARA EL BUEN VIVIR 2009 – 2013: “La política de descentralización
implementada en el Ecuador durante las décadas previas no ha tendido éxito por la falta
de institucionalidad, carencia de un marco legal adecuado, resistencia de los ministerios
a ceder funciones, roles y limitadas capacidades de los gobiernos locales de asumir
nuevas competencias. Frente al fracaso de este proceso, se inscribe la actual propuesta
frente a la necesidad de desarrollar un nuevo patrón de hacer políticas que modifique las
reglas, procedimientos, expectativas y concepciones de la relación entre el Estado central
y los gobiernos autónomos descentralizados.”
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Entre las distintas leyes citadas, se confundían las figuras de la “delegación” y la
“descentralización”, a tal punto, que mientras un cuerpo legal posibilitaba que la
delegación pueda funcionar entre instituciones públicas de diferentes niveles de
gobierno; otras en cambio, la limitaban al sistema administrativo dependiente de la
función ejecutiva.
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Asamblea Nacional Constituyente: Registro Oficial Nro. 449 de fecha 20 de octubre del
2008.
5
Asamblea Nacional: Registro Oficial Suplemento Nro. 303 de fecha 19 de octubre del
2010.
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César Aguirre Torres
b) El Art. 225 numeral 2 indica que el sector público comprende las entidades que
integran el régimen autónomo descentralizado7.
c) El Art. 227 de la Norma Suprema del Estado, literalmente dispone que: “La
administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los
principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y
evaluación.”;
e) El Art. 260 de la Carta Magna indica que: “El ejercicio de las competencias exclusivas
no excluirá el ejercicio concurrente de la gestión en la prestación de servicios
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Al referirnos al “ESTADO”, no debemos pensar que se refiere al Gobierno Central
únicamente, pues no, por “ESTADO” debemos entender a todos los órganos de poder e
instituciones públicas, que incluye al gobierno central pero también a los gobiernos
autónomos descentralizados, es decir, todas las instituciones estatales del sistema
administrativo dependiente y las instituciones del sistema descentralizado autónomo. La
Carta Magna, en varios artículos hace notoria esta diferenciación, cuando para referirse a
todos los órganos de poder del Estado utiliza el genérico de “ESTADO”; pero cuando
trata de referirse al Gobierno Central, utiliza el término específico de “Estado Central”.
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Art. 238 inciso segundo de la Constitución de la República del Ecuador: constituyen
gobiernos autónomos descentralizados las juntas parroquiales, los concejos municipales,
etc.
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César Aguirre Torres
f) Entre las competencias exclusivas del gobierno central, en el Art. 261 la Constitución
hace constar las áreas naturales protegidas y los recursos naturales; sin embargo, el
Art. 264 numeral 8 señala como una competencia exclusiva de los gobiernos
municipales, el preservar, mantener y difundir entre otros patrimonios, el natural del
cantón.
5. Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre los
distintos niveles de gobierno, de acuerdo con los principios de subsidiariedad y competencia,
sin perjuicio de la acción ante la Corte Constitucional.”
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Art. 114 COOTAD: Las competencias exclusivas son aquellas cuya titularidad
corresponde a un solo nivel de gobierno de acuerdo con la Constitución y la ley, y cuya
gestión puede realizarse de manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno.
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El Resaltado es de mi autoría.
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César Aguirre Torres
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Según lo señala el COOTAD en el Art. 113, las competencias son capacidades de acción
de un nivel de gobierno, en un sector. Se ejercen a través de facultades. Las
competencias son establecidas por la Constitución, la Ley y el Consejo Nacional de
Competencias.
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La descentralización de la gestión del Estado consiste en la transferencia obligatoria,
progresiva y definitiva de competencias, desde el gobierno central hacia los gobiernos
autónomos descentralizados.
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El Consejo Nacional de Competencias, es el organismo técnico del Sistema Nacional de
Competencias, según los dispone el Art. 117 del COOTAD.
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Este procedimiento, está definido en el Art. 154 del COOTAD.
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El Art. 149 del COOTAD dispone que son competencias adicionales las que son parte
de sectores o materias comunes, no asignadas de manera expresa por disposición de la
Constitución o el COOTAD, a los gobiernos autónomos descentralizados, se las transferirá
progresivamente y bajo el principio de subsidiaridad, por el Consejo Nacional de
Competencias, de conformidad al procedimiento y plazo que señala el COOTAD.
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Según lo dispone el Art. 115 del COOTAD, las competencias concurrentes son
responsabilidad y titularidad de varios niveles de gobierno, sea por sector (áreas de
intervención y responsabilidad del Estado, por ejemplo sectores privativos, sectores
estratégicos, comunes) o materia; y su gestión es obligatoriamente en común.
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El literal d) del Art. 3 señala que la subsidiaridad privilegia la gestión de los servicios,
competencias y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la
población, con el fin de mejorar la calidad y eficacia, con mayor democracia y control
social de los mismos. En virtud de este principio, el gobierno central no ejercerá
competencias que pueden ser cumplidas eficientemente por los niveles de
gobierno más cercanos a la población y solo se ocupará de aquellas que le
corresponda, o que por su naturaleza sean de interés o implicación nacional o
del conjunto de un territorio.
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César Aguirre Torres
Art. 313.- El Estado se reserva el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los
sectores estratégicos, de conformidad con los principios de sostenibilidad ambiental,
precaución, prevención y eficiencia.
Los sectores estratégicos17, de decisión y control exclusivo del Estado, son aquellos que
por su trascendencia y magnitud tienen decisiva influencia económica, social, política o
ambiental, y deberán orientarse al pleno desarrollo de los derechos y al interés social.
Son sectores privativos la defensa nacional, protección interna y orden público; las
relaciones internacionales; las políticas económicas, tributaria, aduanera, arancelaria, fiscal
y monetaria; de comercio exterior; y de endeudamiento externo.”
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Art. 111 del COOTAD: Sectores estratégicos.- Son aquellos en los que el Estado en sus
diversos niveles de gobierno se reserva todas sus competencias y facultades, dada su
decisiva influencia económica, social, política o ambiental. La facultad de rectoría y la
definición del modelo de gestión de cada sector estratégico corresponden de manera
exclusiva al gobierno central. El ejercicio de las restantes facultades y competencias
podrá ser concurrente en los distintos niveles de gobierno.
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Las facultades, son atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un
nivel de gobierno. Por ejemplo, son facultades: la rectoría, la planificación, la regulación,
el control y la gestión. Su ejercicio, excepto la rectoría, pueden ser concurrentes. Art. 116
del COOTAD.
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César Aguirre Torres
Por su parte el Art. 399 de la Norma Suprema del Estado, apunta también al tema de la
descentralización en el aspecto ambiental, pues dispone que: “El ejercicio integral de la
tutela estatal sobre el ambiente y la corresponsabilidad de la ciudadanía en su preservación,
se articulará a través de un sistema nacional descentralizado de gestión ambiental, que
tendrá a su cargo la defensoría del ambiente y la naturaleza.”;
Si bien la Norma Suprema establece el precepto que las áreas naturales protegidas y
los recursos naturales se encuentran entre las competencias exclusivas del Estado
central o gobierno central; la misma Carta Fundamental dispone que la protección,
mantenimiento y difusión del Patrimonio Natural, son por su parte, competencias
exclusivas de los gobiernos municipales.
Según establece la excepción a la regla general (Art. 269 Carta Magna), los gobiernos
(municipios) que acrediten tener capacidad operativa, podrían asumir de manera
inmediata sus competencias. Esta posibilidad se ha visto temporalmente truncada por la
disposición del COOTAD que señala que a más de asumir, los gobiernos deberán
implementar sus competencias de manera progresiva.
Debe destacarse que los sectores estratégicos, son de potestad o reserva del Estado y
las competencias y facultades corresponden a los diferentes niveles de gobierno. La
facultad de rectoría y la definición del modelo de gestión de cada sector estratégico
corresponden de manera exclusiva al gobierno central. Las restantes facultades y
competencias, pueden ser ejercidas de manera concurrente entre los diferentes niveles de
gobierno. Los sectores definidos por la ley como privativos del Estado o Gobierno
Central (entre los que no constan las áreas protegidas y los recurso naturales), no pueden
descentralizarse.
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César Aguirre Torres
CONCLUSIONES
• Las áreas naturales protegidas, al estar ubicadas en un sector estratégico del Estado,
sumado a que son de competencia exclusiva del Estado Central; no podrían dejar de ser de
la responsabilidad del gobierno central y debe mantener un grado de intervención. El
COOTAD señala que las facultades de rectoría y de la definición del modelo de gestión,
quedarían reservadas para el gobierno central.
• Con miras a superar algunos de los obstáculos que podrían ser razones (ocultas) que
dilaten el proceso de descentralización y ejercicio de competencias y facultades, pero de
importancia que no se puede desconocer, el Gobierno Municipal de Cuenca, debería
públicamente hacer conocer que está en capacidad de asumir las competencias que
requiere, relacionadas con el Parque Nacional “El Cajas”, aceptando de manera expresa
las mencionadas competencias sin la transferencia de recursos suficientes. Esta posición
que podría adoptar la municipalidad, y que está prevista en la Constitución de la
República del Ecuador, le ahorraría tiempo y salvaría todos los posibles trámites, informes
y procedimientos burocráticos relacionados con recursos, que dilataría innecesariamente
el procedimiento.
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