SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1650/2013

Sucre, 4 de octubre de 2013

SALA SEGUNDA
Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga
Acción de amparo constitucional

Expediente: 03747-2013-08-AAC
Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 41 de 22 de agosto de 2013, cursante de fs. 445 a

447 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional
interpuesta por Pamela Lisett Morales Córtez en representación legal de
Roberto Fernando Crespo Eid contra Luís Antonio Revilla Herrero,
Alcalde Municipal; Luis Lugones Mansilla, Secretario y Marco Antonio
Saavedra Mogro, Director de Gestión de Recursos Humanos (RR.HH.),
todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 6 de mayo de 2013, cursante de fs. 83 a 92

vta. y complementarios de 14 y 23 del mismo mes y año, corriente de fs. 99 a
100 vta. y 103 a 104 vta., el accionante a través de su representante expresa
los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 16 de abril de 2012, estuvo desempeñando el cargo de Asesor Legal

de la Secretaría Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; sin
embargo, el 7 de noviembre del mismo año, -después de siete meses de
trabajo- se dispuso su destitución por “restructuración administrativa”, por lo
que formuló recurso de revocatoria señalando que la misma era ilegal e
injustificada y el 22 de igual mes y año, se ordenó su restitución; siendo así,
que el mismo día fue notificado con otro memorándum de destitución “por ser
personal de confianza”, acto que también impugnó por considerarlo ilegal y
atentatorio a sus derechos constitucionales.

Fue víctima de acoso laboral, ya que se le impidió el uso del internet, acceso a
la impresora y a partir del 7 de septiembre de 2012, no se le asignó ninguna
tarea, situaciones que supuestamente fueron generadas como consecuencia de
una denuncia que presentó contra una funcionaria de la Secretaría Ejecutiva
que habría intervenido en un proceso de contratación en forma ilegal. De la
misma forma, refiere también que Luis Lugones Mansilla, en su condición de
Secretario del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, le pidió que renuncie a
su cargo y al no hacerlo emitió un acto ilegal contenido en la nota Cite: Stria.
Ejec. Of. 204/2012 de 6 de noviembre, por el que se le desvinculó de su fuente
laboral, decisión que fue ratificada por memorándum del Director de Gestión de
RR.HH. del referido Municipio.

Asimismo, señala que fue destituido ilegalmente, debido a que nunca se inició
en su contra ningún proceso administrativo en el que se logre probar su
supuesto mal desempeño y abandono de funciones, vulnerándose así sus
derechos al debido proceso y a la defensa.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La representante estima lesionados los derechos del accionante a la estabilidad

y continuidad laboral, “seguridad jurídica”, a una fuente laboral estable,
defensa; y, al debido proceso, citando al efecto los arts. 46.I.2, 48.II, 49,
115.II, 117.I, 119.II y 120 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, anulando las actuaciones de los demandados, es

decir, la Resolución Ejecutiva 522/2012 de 27 de diciembre, emitida por Luís
Antonio Revilla Herrero; la nota Cite: Stria. Ejec. Of. 204/2012, suscrita por Luis
Lugones Mansilla, Secretario Ejecutivo; y el memorándum D.G.RR.HH.
06005/2012 de 22 de noviembre, firmado por Marco Antonio Saavedra Mogro,
Director de Gestión de RR.HH., ordenándose su restitución al cargo de Asesor
“A” de la Secretaría Ejecutiva del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, con
el restablecimiento y pago en su favor de todos los derechos y beneficios
laborales y ante la existencia de “acoso laboral” se le otorgue las garantías
personales para el ejercicio pacífico y normal de sus funciones.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de agosto de 2013, según consta en el
acta cursante de fs. 439 a 444, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante en su condición de abogado a tiempo de ratificar la presente

acción en todos sus términos, señaló que: a) El art. 49.3 de la CPE, determina
que el despido injustificado está prohibido y de acuerdo al Reglamento Interno
del citado Gobierno Municipal se establece que todos son servidores públicos y
trabajadores municipales, distinguiendo a los funcionarios de carrera que tienen
un régimen especial de acuerdo al Estatuto del Funcionario Público y Ley de
Municipalidades; es en ese sentido, el Reglamento antes enunciado se aplica a
todos los servidores públicos sin distinción alguna, por ende, el personal de
confianza no es eventual y como tal, no puede ser discriminado, tomando en
cuenta el referido artículo, que establece que las únicas causales en las que se
puede aplicar en el caso concreto es la de destitución por causa de un proceso
interno; b) El Director de Gestión de RR.HH. le acusó de mal funcionario,
empero jamás le dio opción a ejercer su derecho a la defensa, por eso optó por
formular la presente acción de amparo constitucional para que se respeten sus
derechos; y, c) Los servidores públicos municipales están dentro de la Ley de
Administración y Control Gubernamentales, por lo tanto todo proceso
administrativo interno de acuerdo al art. 29 del Reglamento de Responsabilidad
por la Función Pública, debe ser aplicado es decir, todos debieron estar bajo
esta situación.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Luís Antonio Revilla Herrero, Luis Lugones Mansilla y Marco Antonio Saavedra
Mogro, Alcalde, Secretario Ejecutivo y Director de Gestión de RR.HH.
respectivamente, todos del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, a través
de sus representantes en el informe escrito cursante de fs. 256 a 263 vta.,
señalaron que: 1) Por memorándum D.G.RR.HH. 03363/2012 de 16 de abril, el
accionante fue nombrado como Asesor “A” dependiente del despacho de
Secretaría Ejecutiva del citado municipio y mediante nota con Cite: Staría. Ejec.
Of. 204/2012, el Secretario Ejecutivo, Luis Lugones Mansilla, solicitó al Director
de Gestión de RR.HH. que en virtud a que no existía el desempeño a su entera
satisfacción y por carecer de compromiso, se prescinda de sus servicios. Es así,
que mediante memorándum D.G.RR.HH. 05440/2012 de 7 de noviembre, se
procedió con el mismo, comunicándole que prescindían de sus servicios por
razones de reestructuración a través de memorial presentado al Secretario
Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; 2) Como emergencia del
memorándum, el accionante, a través de memorial presentado ante el
Secretario Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, solicitó se
deje sin efecto el mismo y se ordene su restitución a su cargo. Asimismo el 9
de noviembre de 2012, por memorial presentado ante el Director de Gestión de
RR.HH. impugnó dicha determinación y fue respondida por otro memorándum
D.G.RR.HH. 05946 de 22 del mismo mes y año, donde se dispuso dejar sin
efecto el mismo de prescindencia de servicios, corrigiendo así el error de haber
consignado la palabra “restructuración administrativa”; 3) El 22 de noviembre
de 2012, el Secretario Ejecutivo por oficio de Secretaría Ejecutiva 209/2012,
nuevamente solicitó la emisión de memorándum de desvinculación, en sentido
que transcurrió más de seis meses de la incorporación como personal de
despacho de Secretaría Ejecutiva, al ahora accionante, en el cargo de Asesor
Legal, considerando que se trata de un personal jerárquico de libre
nombramiento; razón por la cual, se emitió el memorándum D.G.RR.HH.
06005/2012, con el argumento que en su condición de servidor de libre
nombramiento, se determinaba prescindir de sus servicios, memorándum que
fue de conocimiento de Roberto Fernando Crespo Eid; 4) El 28 de noviembre
de 2012, el accionante, impugnó dicha decisión, misma que fue desestimada
por: i) No haber sido presentado dentro de los cinco días hábiles siguientes a
su notificación; ii) Estar categorizado como personal de libre nombramiento; y,
iii) Haber perdido su inmediato superior la confianza que le otorgó al
nombrarlo en el cargo. Decisión que fue comunicada mediante nota DGRH
Of.1844/2012 de 17 de diciembre; 5) Contra la emisión del memorándum
D.G.RR.HH. 06005/2012, el accionante no presentó recurso jerárquico alguno,
sino simplemente -como se dijo- recurso de revocatoria que luego no fue
impugnado; 6) Ante el silencio administrativo que se habría operado respecto a
su recurso de revocatoria contra la nota 204/2012, el accionante el 28 de
noviembre de 2012, impugnó en grado de recurso jerárquico la arbitraria e
ilegal decisión de su desvinculación con el Gobierno Autónomo Municipal de La
Paz, contenida en la referida nota, solicitando se deje sin efecto el mencionado
oficio; asimismo, se remita el recurso de revocatoria presentado contra el
memorándum D.G.RR.HH. 06005/2012, razón por la cual, mediante Resolución
Ejecutiva 522/2012 de 27 de diciembre, se desestimó el recurso jerárquico
interpuesto por el accionante contra el Cite 204/2012 y el memorándum
D.G.RR.HH. 05440/2012, por carecer de objeto, en virtud a que impugnó la
nota 204/2012, que no constituye un acto definitivo, dado que no fue el
instrumento que definió su situación jurídica laboral; puesto que ese acto fue el
memorándum D.G.RR.HH. 05540, que fue dejado sin efecto, por lo que de
modo alguno podía darse lugar a una nulidad sobre un memorándum que fue
dejado sin efecto; y, 7) Refieren también, que los cargos de libre
nombramiento no gozan de inamovilidad funcionaria, sustentando su posición
en base a los arts. 234 de la CPE, 5 inc. c) del Reglamento Específico del
Sistema de Administración de Personal aprobado mediante Ordenanza
Municipal (OM) 421/2008 de 9 de noviembre, 9 del Reglamento Interno de
Personal aprobado por OM 691/20009 de 31 de diciembre y SSCC
0510/2011-R, 1261/2005-R y 1383/2001-R, así como en la SCP 0275/2012 de 4
de junio, entre otros. Por lo que consideran que no se vulneró derecho alguno.

I.2.3.Resolución

La Sala Civil y Comercial Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La

Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 41 de 22 de agosto de
2013, cursante de fs. 445 a 447 vta., denegó la tutela solicitada, con los
siguientes fundamentos: a) Sobre los funcionarios municipales que se
consideran de libre designación, conforme a las SSCC 0101/2003-R y
1918/2010-R, y memorándum D.G.RR.HH. 3363/2012, se nombró al accionante
con el item E-0195 y nivel salarial 140E06, conforme también consta de la
escala salarial del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz; b) En el caso que
nos ocupa, Roberto Fernando Crespo Eid, señala la vulneración de sus derechos
a la estabilidad y continuidad laboral, a la “seguridad jurídica”, a una fuente
laboral estable, a la defensa y al debido proceso, ya que sin proceso previo
alguno y sin justificación alguna le destituyeron de su cargo como Asesor de la
Secretaría Ejecutiva del municipio de La Paz, ante ello se evidencia que el
accionante, al haber sido contratado como Asesor “A” en el puesto de trabajo
de Asesor Legal, es funcionario de libre nombramiento, pues desarrollaba
funciones de asesoramiento especializado, en consecuencia, es un funcionario
municipal provisorio y no de carrera, que no está sujeto a la Ley General del
Trabajo ni al Estatuto del Funcionario Público, correspondiendo aclarar que
tampoco su ingreso fue el resultado de un proceso de reclutamiento y selección
de personal, sino que se dio mediante nombramiento directo; c) Éste cesó en
sus funciones con el memorándum de agradecimiento D.G.RR.HH. 06005/2012,
a través del cual se prescindió de sus servicios como Asesor Legal, en razón de
que la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) perdió la confianza en su persona; d)
Por consiguiente, al ser funcionario de libre designación, también es de libre
remoción conforme determina la jurisprudencia constitucional, como ser la SC
1068/2011-R de 11 de julio; y, 5) La SC 1068/2004-R de 6 de julio, señaló:
“…Ahora bien, el hecho de que la recurrente sea una funcionaria pública
provisoria y, como tal, no sometida a las ventajas de un funcionario de carrera,
no hace que la misma se encuentre exenta o eximida de responsabilidad por la
función pública que nace del mandato que la sociedad otorga a los poderes del
Estado para que, en su representación, gestionen la cosa pública persiguiendo
el bien común y el interés colectivo, así lo ha dejado establecido la SC
187/2003-R, de 21 de febrero.

De lo que se colige que todo funcionario público provisorio o ex funcionario

público provisorio puede ser sometido a proceso cuando se le atribuye la
comisión de supuestas faltas, más aún cuando como consecuencia de la
supuesta comisión de las mismas se le destituye de sus funciones”. En ese
entendido, el Tribunal de garantías, constató que la parte demandada no
cometió acto ilegal alguno al destituir al accionante de sus funciones,
consecuentemente, corresponde denegar la tutela solicitada; más aún, si dicha
decisión se basó en la pérdida de confianza hacia éste, conforme se evidencia
del oficio emitido por el Director de Gestión de RR.HH., el cual señala en su
parte pertinente que: “…2. Se desestima la impugnación planteada en el fondo
por: a) La pérdida de confianza del inmediato superior requisito esencial para la
categoría de personal de libre nombramiento que el impetrante poseía…” (sic);
por ende, no se constituye en el motivo para su destitución la comisión de una
falta disciplinaria, por lo mismo, no correspondía tampoco efectuar un proceso
previo para su destitución.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se

establece lo siguiente:

II.1. El 16 de abril de 2012, Roberto Fernando Crespo Eid, mediante

memorándum D.G.RR.HH. 03363/2012, suscrito por el Director de
Gestión de RR.HH., Marco Antonio Saavedra Mogro, fue nombrado en el
cargo de Asesor “A” dependiente del Despacho Secretaria Ejecutiva del
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz con ítem E-0195 (fs. 5).

II.2. Por nota dirigida al Director de Gestión de RR.HH., el 6 de noviembre de

2012, Luis Lugones Mansilla, en su condición de Secretario Ejecutivo del
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, solicitó la emisión de
memorándum de desvinculación del accionante, por ser éste de libre
nombramiento (fs. 418).

II.3. El 7 de noviembre de 2012, por memorándum D.G.RR.HH. 05440/2012,

por reestructuración administrativa, el Director de Gestión de RR.HH. del
Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, prescindió de los servicios de
Roberto Fernando Crespo Eid (fs. 238) y el 9 del mismo mes y año, el
accionante, impugnó la decisión de desvinculación laboral mediante
memorial presentado al Secretario Ejecutivo del referido municipio (fs.
240 a 242).

II.4. El 22 de noviembre de 2012, mediante memorándum D.G.RR.HH.

05946/2012 entregado al accionante, el Director de Gestión de RR.HH.
del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz dispuso dejar sin efecto el
memorándum D.G.RR.HH. 05440/2012 de 7 de noviembre (fs. 415).

II.5. El 22 de noviembre de 2012, Luis Lugones Mansilla, Secretario Ejecutivo

 a través de nota dirigida al Director de Gestión de RR.HH., solicitó
emisión de memorándum contra el ahora accionante, considerando que
se trata de un personal jerárquico de libre nombramiento y por haberse
perdido la confianza en éste (fs. 414) y, el mismo día a horas 17:00 por
memorándum D.G.RR.HH. 06005/2012, se prescindió nuevamente de los
servicios de Roberto Fernando Crespo Eid (fs. 413).

II.6. El 28 de noviembre de 2012, el ahora accionante a través de memorial

presentado al Secretario Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de
La Paz, impugnó en grado de recurso jerárquico, la arbitraria e ilegal
decisión de su desvinculación laboral (fs. 409 a 412 vta.). Nota de igual
fecha presentada al Alcalde Municipal de La Paz, Luís Antonio Revilla
Herrero (fs. 229 a 231). Siendo así, que el 17 de diciembre del mismo
año, la misma fue desestimada (fs. 401 a 403).

II.7. El 27 de diciembre de 2012, a través de la Resolución Ejecutiva

522/2012, dentro del recurso jerárquico interpuesto por el accionante, el
Alcalde Municipal del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, resolvió
desestimar el mismo (fs. 201 a 204).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante a través de su representante estima vulnerados sus derechos a la

estabilidad y continuidad laboral, a la “seguridad jurídica”, a una fuente laboral
estable, a la defensa y al debido proceso; toda vez, que las autoridades ahora
demandadas, determinaron prescindir de sus servicios como Asesor Legal
dependiente del despacho de Secretaria Ejecutiva del Gobierno Autónomo
Municipal de La Paz, siendo que nunca se inició en su contra proceso
administrativo alguno en el que se logre probar su supuesto mal desempeño y
abandono de funciones, señala también que a pesar de haber formulado los
recursos de revocatoria y jerárquico, porque consideraba que la misma era
ilegal e injustificada éstas fueron denegadas. En consecuencia, corresponde
analizar si el problema jurídico planteado puede ser analizado vía acción de
amparo constitucional.

III.1. La acción de amparo constitucional y su naturaleza

Al efecto, con carácter previo al análisis de fondo de la problemática planteada

resulta necesario referirse a la acción de amparo constitucional y su
naturaleza jurídica, en ese orden corresponde señalar:

La acción de amparo constitucional, conforme establecen los arts. 128 y 129.I

de la CPE, tendrá lugar: “…contra los actos u omisiones ilegales o
 indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva,
que restrinjan, supriman, o amenacen restringir o suprimir los derechos
reconocidos por la Constitución y la ley” y “…siempre que no exista otro
medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y
garantías restringidos, suprimidos o amenazados"; disposiciones que
expresamente establecen que las supuestas lesiones a los derechos
fundamentales y garantías constitucionales, deben ser reparadas en la
jurisdicción ordinaria, y sólo en defecto de ésta, de ser evidente la
lesión al derecho invocado e irreparable el daño emergente de la acción
u omisión o de la amenaza de restricción de los derechos, se otorgue la
jurisdicción constitucional.

III.2. Derechos invocados por la accionante:

III.2.1. Sobre la estabilidad laboral dentro del marco

constitucional y normativo

La SCP 0177/2012 de 14 de mayo, en relación al marco

constitucional y normativo sobre la estabilidad laboral
referente al DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su posterior
modificación por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010, señaló lo
siguiente: “El Derecho del Trabajo tiene características
particulares que hacen que se diferencie de otras ramas del
Derecho; es así que contiene normas de orden público y
normas tutelares o protectivas a favor de las trabajadoras y
trabajadores, se estructura fundamentalmente sobre el
reconocimiento de ciertos principios de carácter normativo
que surgen con los nuevos conceptos sociales cuya
tendencia, es la de preservar las garantías de los derechos
laborales reconocidos en la Constitución Política del Estado y
disposiciones conexas.

Con este antecedente, en la doctrina se han formulado

diversas definiciones sobre los principios del Derecho del
Trabajo, pero de manera casi coincidente en cuanto a sus
alcances se refiere, relievan su importancia en el sentido de
que su aplicación permite hacer más eficaz la intervención del
Estado en las relaciones de trabajo y ofrecerles a los
administradores de justicia laboral mecanismos que les
permitan dirimir estos conflictos con mayor certeza, llamadas
'líneas directrices que inspiran el significado de las normas
laborales con arreglo a criterios distintos de los que pueden
darse en otras ramas del derecho'; así también se señala, que
`Son líneas directrices las que informan algunas normas e
inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por
lo que pueden servir para promover y encauzar la aprobación
de nuevas normas, orientar la interpretación de las existentes
y resolver los casos no previstos'; en ese contexto aclarando
que no existe una unidad de criterio doctrinal en la
enumeración de los principios del Derecho del Trabajo,
haremos referencia a los principios señalados por el profesor
Américo Pla Rodríguez en su obra 'Los Principios del Derecho
del Trabajo' por tener vinculación con los hechos motivo de la
presente acción tutelar y una aceptación generalizada por los
estudiosos del Derecho del Trabajo, dichos principios son:

El principio protector. Considerado como el principio básico y

fundamental del Derecho del Trabajo con sus tres reglas o
criterios, a) El in dubio pro operario que se explica en el
sentido de que cuando una norma se presta a más de una
interpretación, debe aplicarse la que resulte más favorable al
trabajador; b) La regla de la norma favorable, según la cual
aparecieran dos o más normas aplicables a la misma
situación jurídica, se aplicará la que resulte más favorable al
trabajador; c) La regla de la condición más beneficiosa según
la cual, ninguna norma debe aplicarse si esta tiende a
desmejorar las condiciones en que se encuentra el
trabajador, pues la idea es de que en materia laboral las
nuevas normas o reformas deben tender a mejorar las
condiciones de trabajo y no a la inversa (Armengol Arnez
Gutiérrez, Derechos Laborales y Sociales - La Justicia
Constitucional en Bolivia 1998-2003).

De acuerdo a este principio que encuentra su fundamento en

la desigualdad económica que existe entre los sujetos de la
relación laboral, el Derecho del Trabajo debe otorgar una
tutela jurídica preferente al trabajador con la finalidad de
precautelar su personalidad humana en las relaciones de
trabajo y no sea objeto de abuso y arbitrariedades por parte
del empleador.

El principio de la estabilidad laboral. Denominado también

como principio de la continuidad de la relación laboral, que
manifiesta el derecho que tiene el trabajador de conservar su
empleo durante su vida laboral, salvo que existan causas
legales que justifiquen el despido. Constituyen causas legales
que justifican el despido según nuestra legislación vigente,
las establecidas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo y
el art. 9 de su Decreto Reglamentario (DR). Este principio
encuentra su fundamento en que la estabilidad de la relación
laboral da seguridad y confianza al trabajador al permitirle
continuar con su trabajo que le genera un salario para la
satisfacción de sus necesidades familiares, al mismo tiempo
beneficia a la parte empleadora porque contribuye al mayor
rendimiento del trabajador como resultado de su experiencia
laboral. Finalmente beneficia a la sociedad mejorando el
bienestar social, ya que la inestabilidad en el trabajo crea
problemas sociales colaterales como la desocupación,
pobreza, delincuencia y otros.
Este principio expresa la necesidad social de atribuirle una
larga duración a las relaciones de trabajo y de proteger al
trabajador contra el despido arbitrario e injustificado por
parte del empleador, protege uno de los derechos
fundamentales del trabajador cual es el derecho al trabajo,
que precisamente es atacado por el fenómeno de la
globalización ya que los empleadores exigen el libre despido
para hacer frente a las fluctuaciones del mercado (Quintanilla
Calvimontes Gonzalo, Pizarro Patricia, Quintanilla Alejandra,
Derecho Individual del Trabajo).

En este contexto de carácter doctrinario, nuestra legislación

con el objeto de otorgar una efectiva protección jurídica al
trabajador, ha incorporado los referidos principios en el art.
48.II de la CPE, que establece: 'Las normas laborales se
interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de
las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza
productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral;
de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y
de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del
trabajador'. En este mismo sentido el DS en su art. 4 ratifica
la vigencia plena en las relaciones laborales del principio
protector con sus reglas del in dubio pro operario y de la
condición más beneficiosa, así como los principios de
continuidad o estabilidad de la relación laboral, de primacía
de la realidad y de no discriminación. Por su parte el art. 11.I
del citado precepto establece: 'Se reconoce la estabilidad
laboral a favor de todos los trabajadores asalariados de
acuerdo a la naturaleza de la relación laboral, en los marcos
señalados por la Ley General del Trabajo y sus disposiciones
reglamentarias'.

(…) Sobre el DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y su ulterior

modificación por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010

La nueva estructura constitucional faculta al Órgano

Ejecutivo, diseñar su estructura y funcionamiento, con el
objeto de garantizar la correcta implementación de los
principios, valores y disposiciones de la Ley Fundamental; así
el art. 50 de la CPE, previene: 'El Estado, mediante tribunales
y organismos administrativos especializados, resolverá todos
los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre
empleadores y trabajadores, incluidos los de la seguridad
industrial y los de la seguridad social'. En este cometido, se
estructura el nuevo órgano ejecutivo a través del DS 29894
de 7 de febrero de 2009 cuyo art. 86 inc. g), confiere
atribuciones al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión
Social a prevenir y resolver los conflictos individuales y
colectivos emergentes de las relaciones laborales; asimismo;
el art. 11.II del DS 28699, determina: 'Mediante Decreto
Supremo, el Poder Ejecutivo reglamentará la forma y
alcances de la Estabilidad Laboral'.

En este ámbito el art. 10.I del Decreto antes señalado,

establece: 'Cuando el trabajador sea despedido por causas no
contempladas en el art. 16 de la Ley General del Trabajo,
podrá optar por el pago de los beneficios sociales o por su
reincorporación'.

Precepto, cuyo parágrafo III es modificado por el DS 0495

con el siguiente texto: 'En caso de que el trabajador opte por
su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el
Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una
vez constatado el despido injustificado, se conminará al
empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto
que ocupaba la trabajadora o trabajador al momento del
despido, más el pago de los salarios devengados y demás
derechos sociales que correspondan a la fecha de la
reincorporación, a través de las Jefaturas Departamentales y
Regionales de Trabajo'. Incluyendo a su vez los parágrafos IV
y V en el art. 10 de la citada norma, con los siguientes
textos:
 'IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a
partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada
en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión
de su ejecución.

V. Sin perjuicio de los dispuesto en el parágrafo IV del

presente artículo, la trabajadora o trabajador podrá
interponer las acciones constitucionales que correspondan,
tomándose en cuenta la inmediatez de la protección del
derecho constitucional de estabilidad laboral'.

III.2.2. Sobre el derecho a la defensa

Asimismo, la SCP 0732/2013 de 6 de junio, ha ratificado el

entendimiento de las SSCC 2777/2010-R, 0183/2010-R y
1534/2003-R, precisando que el derecho a la defensa es la:
"'…potestad inviolable del individuo a ser escuchado en juicio
presentando las pruebas que estime convenientes en su
descargo, haciendo uso efectivo de los recursos que la ley le
franquea. Asimismo, implica la observancia del conjunto de
requisitos de cada instancia procesal en las mismas
condiciones con quien lo procesa, a fin de que las personas
puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de
acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.',
entendimiento ratificado recientemente por la SC
0183/2010-R de 24 de mayo, que además precisó que el
derecho a la defensa se extiende: '…i) Al derecho a ser
escuchado en el proceso; ii) Al derecho a presentar prueba;
iii) Al derecho a hacer uso de los recursos; y, iv) Al derecho a
la observancia de los requisitos de cada instancia procesal,
que actualmente se encuentra contemplado en el art. 119.II
de la CPE'.

En atención a lo mencionado, se denota que uno de los

elementos de la garantía del debido proceso, es el derecho
fundamental a la defensa consagrado por el art. 115.II de la
CPE, que, al decir de la SC 1842/2003-R de 12 de diciembre,
citada en la SC 0206/2010-R de 24 de mayo, tiene dos
connotaciones: '…la primera es el derecho que tienen las
personas, cuando se encuentran sometidas a un proceso con
formalidades específicas, a tener una persona idónea que
pueda patrocinarles y defenderles oportunamente, mientras
que la segunda es el derecho que precautela a las personas
 para que en los procesos que se les inicia, tengan
conocimiento y acceso de los actuados e impugnen los
mismos en igualdad de condiciones conforme a
procedimiento preestablecido y por ello es inviolable por las
personas o autoridades que impidan o restrinjan su ejercicio,
por ello en caso de constatarse la restricción al derecho
fundamental a la defensa, se abre la posibilidad de ser
tutelado mediante el amparo constitucional, ahora acción de
amparo constitucional'.

En ese orden, el art. 16.4 de la CPE, prescribe: 'Nadie puede

ser condenado a pena alguna sin haber sido oído y juzgado
previamente en proceso legal...', de donde se colige que por
una parte el juzgador tiene la obligación y el deber de
respetar y garantizar el derecho a la defensa, así como se
halla impedido de aplicar una sanción cuando en la
tramitación de la causa se ha vulnerado dicho derecho".

III.2.3. En cuanto a la seguridad jurídica

Con relación a la seguridad jurídica, el Tribunal Constitucional

Plurinacional en su SCP 0791/2012 de 20 de agosto,
continuando con la doctrina sentada por el Tribunal
Constitucional en las SSCC 1756/2011-R y 0096/2010-R,
estableció lo siguiente: “…cabe señalar que, si bien la
Constitución Política del Estado abrogada, en el catálogo de
derechos fundamentales contenidos en su art. 7 inc. a),
establecía que toda persona tiene el derecho: 'A la vida, la
salud y la seguridad', a partir de lo cual, la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional estableció la consagración del
'derecho a la seguridad jurídica' como derecho fundamental,
y en su mérito, ante la constatación de su vulneración, en
repetidas ocasiones otorgó la tutela del amparo. No obstante,
al presente, y en vigencia de la Constitución Política del
Estado promulgada el 7 de febrero de 2009, la seguridad
jurídica, no se encuentra consagrada como derecho
fundamental, sino como un principio que sustenta la potestad
de impartir justicia emanada del pueblo (art. 178 de la CPE);
y por otro lado, como un principio articulador de la economía
plural en el modelo económico boliviano (art. 306.III de la
CPE). Esta característica actual, es coincidente con lo
establecido por otra Constitución y Tribunal Constitucional, tal
el caso de España que en su Constitución en el art. 9.3,
establece a la seguridad jurídica como principio, y en su
jurisprudencia, a través de la STC 3/2002 de 14 de enero, ha
señalado que: 'la seguridad jurídica es un principio general
del ordenamiento jurídico y un mandato dirigido a los
poderes públicos que no configura, sin embargo, derecho
fundamental alguno a favor de los ciudadanos que pueda
interesarse en el proceso constitucional de amparo'.

En consecuencia, y volviendo a la realidad jurídica nacional

actual, se debe tener claramente establecido que 'la
seguridad jurídica' al ser un principio, no puede ser tutelado
por el recurso o acción de amparo constitucional que tiene
por finalidad proteger derechos fundamentales -no
principios-, reconocidos por la Constitución, las normas
internacionales de derechos humanos reconocidos y/o
ratificados por el país (que conforman el bloque de
constitucionalidad) y las leyes; sin embargo, por su
reconocimiento constitucional, no puede ser inobservado por
las autoridades jurisdiccionales y/o administrativas, a
momento de conocer y resolver un caso concreto sometido a
su competencia, por tanto es de inexcusable cumplimiento.

De tal manera que cuando se viola un derecho fundamental

en esa instancia procesal sea judicial o administrativa,
deviene en la inobservancia a este principio de orden general
y procesal, es decir, es un efecto o consecuencia; más sin
embargo ello no implica que sea tutelable, precisamente y
como se tiene explicado, por no ser un derecho autónomo,
como sostuvo la pasada jurisprudencia de este Tribunal. Por
ello, cuando se exigía la tutela en su generalidad se lo hacía
unido a otros derechos como lógica consecuencia, no así de
manera independiente.

Al respecto, en un entendimiento coherente con el presente

razonamiento, este Tribunal en la SC 70/2010-R de 3 de
mayo, señaló que: 'la seguridad jurídica como principio
emergente y dentro de un Estado de Derecho, implica la
protección constitucional de la actuación arbitraria estatal;
por lo tanto, la relación Estado-ciudadano (a) debe sujetarse
a reglas claras, precisas y determinadas, en especial a las
leyes, que deben desarrollar los mandatos de la Constitución
Política del Estado, buscando en su contenido la
materialización de los derechos y garantías fundamentales
 previstos en la Ley Fundamental, es decir, que sea previsible
para la sociedad la actuación estatal; este entendimiento está
acorde con el nuevo texto constitucional, que en su art. 178
dispone que la potestad de impartir justicia emana del pueblo
boliviano y se sustenta, entre otros, en los principios de
independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, probidad y
celeridad”.

III.3. Funcionarios municipales de libre designación

En relación al tema, el Tribunal Constitucional en su SC 1068/2011-R de

11 de julio, refirió que: “Para efectuar un adecuado análisis de la
problemática planteada en el caso que nos ocupa, es preciso anotar la
jurisprudencia constitucional que este Tribunal ha establecido sobre el
tema. Es así sobre los funcionarios municipales que se consideran de
libre designación, a través de la SSCC 1918/2010-R de 25 de octubre y
0101/2003-R de 27 de octubre, luego de analizar los preceptos
contenidos en el art. 59 y 64.I de la LM, 5 de la LEFP, concluyó
indicando que: 'Los preceptos normativos señalados, determinan
claramente la diferenciación entre funcionarios de carrera con
los funcionarios designados y los de libre nombramiento.
Mientras que la incorporación y permanencia de los primeros se ajusta
a las disposiciones de la carrera administrativa, los funcionarios
designados y los de libre nombramiento pertenecen al ámbito
de los funcionarios provisorios, por cuanto su ingreso a una
entidad pública no es resultado de aquellos procesos de
reclutamiento y selección de personal, sino que obedece a una
invitación personal del máximo ejecutivo para ocupar
determinadas funciones de confianza o asesoramiento en la
institución, infiriéndose de ello que estas funciones son
temporales o provisionales, es decir, mientras dure la gestión
del ejecutivo municipal que los ha designado, y que por tanto
son también funciones de libre remoción. Y por otra parte,
mientras a los funcionarios de carrera les están reservadas tareas de
diversa índole, teniendo el derecho de ser promovidos de acuerdo a los
procesos de evaluación, los funcionarios de libre nombramiento
solamente podrán ocupar cargos administrativos de confianza y
asesoramiento especializado y técnico.

Por consiguiente, al establecer que los funcionarios designados y

de libre nombramiento no serán considerados funcionarios de
carrera ni estarán sujetos a la Ley General del Trabajo ni al
Estatuto del Funcionario Público, el art. 59, num. 1) y 2) LM
adecua sus preceptos a los principios de méritos, competencia
y transparencia contenidos en el art. 64. I del mismo cuerpo
normativo, así como al Estatuto del Funcionario Público dentro
del marco establecido por el art. 44 CPE, es decir, garantizando
la carrera administrativa, así como la dignidad y eficacia de la
función pública, por lo que no se advierte violación del art. 7,
inc. d) CPE referido al derecho al trabajo, que es entendido
como la potestad, capacidad o facultad de toda persona para
desarrollar cualquier actividad física o intelectual'” (el resaltado es
nuestro).

De la misma forma, la actual Constitución Política del Estado

Plurinacional advierte que el trabajo es un derecho de todo boliviano y
boliviana, por lo que su protección está consagrado en la referida
Norma Suprema, que en su art. 46, consagra: 'I. Toda persona tiene
derecho: 1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud
ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo,
equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una
existencia digna. 2. A una fuente laboral estable, en condiciones
equitativas y satisfactorias. II. El Estado protegerá el ejercicio del
trabajo en todas sus formas. III. Se prohíbe toda forma de trabajo
forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona
a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución'. Siendo así,
que en relación a las y los servidoras públicos conforme al art. 233 de la
misma Ley Fundamental del ordenamiento jurídico boliviano refiere de
manera concreta que las personas que desempeñan funciones públicas,
es decir las servidores y los servidores públicos forman parte de la
carrera administrativa, excepto aquellas personas que
desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados,
y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento. En
consecuencia en el caso presente no se advierte violación del art. 46 de
la CPE, referido al derecho al trabajo.

Por su parte, el art. 59 de la Ley de Municipalidades (LM), establece la

categoría de los servidores públicos y otros empleados municipales,
entre los cuales, se encuentran tres categorías: “1. Los servidores
públicos municipales sujetos a las previsiones de la Carrera
Administrativa Municipal descrita en la presente Ley y las disposiciones
que rigen para los funcionarios públicos; 2. Los funcionarios
designados y de libre nombramiento que comprenden al
personal compuesto por los oficiales mayores y los oficiales
asesores del Gobierno Municipal. Dichas personas no se
consideran funcionarios de carrera y no se encuentran sujetas
 a la Ley General del Trabajo ni el Estatuto del Funcionario
Público (…); y, 3. Las personas contratadas en las empresas
municipales, públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa
de servicios públicos, éstas se encuentran sujetas a la Ley General del
Trabajo”.

En el caso de autos el accionante, se encuentra comprendido en la

categoría descrita en el art. 59.2 de la LM y por ende es considerado
como funcionario de libre nombramiento, por lo que su
designación y retiro, es una atribución privativa del Alcalde
Municipal, de acuerdo a la previsión del art. 44.6 de la referida Ley, al
señalar que podrá designar y retirar a los Oficiales Mayores y al
personal administrativo del Gobierno Autónomo Municipal.

III.4. Análisis del caso concreto

En el presente caso, el accionante estima vulnerados sus derechos a la

estabilidad y continuidad laboral, a la “seguridad jurídica”, a una fuente
laboral estable, a la defensa; y, al debido proceso; toda vez, que las
autoridades demandadas, prescindieron de sus servicios como Asesor
Legal del despacho de Secretaría Ejecutiva del Gobierno Autónomo
Municipal de La Paz, siendo que nunca se inició en su contra algún
proceso administrativo en el que se logre probar su supuesto mal
desempeño y abandono de funciones, y a pesar de haber formulado
recursos de revocatoria y jerárquico por considerar que la misma era
ilegal e injustificada estas fueron denegadas.

De la revisión de los antecedentes y pruebas que cursan en obrados, se

evidencia que el accionante, mediante memorándum D.G.RR.HH.
03363/2012 suscrito por el Director de Gestión de RR.HH. del citado
municipio, fue nombrado como Asesor “A” dependiente del Despacho
de Secretaria Ejecutiva de la institución edil; empero el Secretario
Ejecutivo, a través de nota enviada al mencionado Director el 6 de
noviembre de 2012, solicitó la emisión de memorándum de
desvinculación del accionante, por no haber presentado un buen
desempeño en sus funciones y que el cargo era de libre nombramiento.
Posteriormente a ello, a través de memorándum D.G.RR.HH.
05440/2012 de 7 noviembre, se prescindió de sus servicios por
“reestructuración administrativa”, ante esa situación el accionante,
impugnó la decisión de desvinculación laboral, solicitando se le restituya
inmediatamente a sus funciones bajo alternativa de presentar los
recursos y amparos que le asigna la Constitución Política del Estado y
las leyes. Siendo así, que el Director de Gestión de RR.HH. por
memorándum 05946/2012 de 22 de noviembre, dispuso dejar sin
efecto el mismo. Posteriormente a ello, el mismo día, el Secretario
Ejecutivo, Luis Lugones Mansilla, a través de nota dirigida al Director de
Gestión de RR.HH., pidió la emisión de memorándum contra el
accionante considerando que se trataba de personal jerárquico de libre
nombramiento y por existir la pérdida de confianza, razón por la cual en
la referida fecha a horas 17:00, mediante memorándum 06005/2012,
se prescindió de sus servicios; solicitándole a su vez, proceder con la
entrega bajo inventario de toda la documentación, muebles y/o valores
que estaban a su cargo.

Ante esa realidad, el accionante, a través de memorial presentado al

Secretario Ejecutivo del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y nota
al Alcalde Municipal Luís Antonio Revilla Herrero, impugnó en grado de
recurso jerárquico, la arbitraria e ilegal decisión de su desvinculación,
misma que fue desestimada por medio de Resolución Ejecutiva
522/2012 de 27 de diciembre, señalando dentro de sus conclusiones
que la decisión fue tomada por la pérdida de confianza del inmediato
superior, requisito esencial para la categoría de personal de libre
nombramiento, disconformidad en el ejercicio de sus funciones como
Asesor Legal por parte de su inmediato superior; estar categorizado el
puesto de Asesor Legal de Secretaria Ejecutiva dentro del personal de
libre nombramiento de acuerdo a la Ley de Municipalidades y la Ley de
Procedimiento Administrativo y por las facultades que la ley le otorga a
la MAE de contratar o prescindir de los servicios a los funcionarios
municipales y por delegación al Director de Gestión de RR.HH.

En consecuencia, de acuerdo a la problemática planteada se establece

que el accionante, al haber sido contratado en su condición de Asesor
“A” dependiente del Despacho de Secretaria Ejecutiva del Gobierno
Autónomo Municipal de La Paz, es un servidor de libre nombramiento,
pues desarrollaba funciones de asesoramiento especializado, en
consecuencia, al ser un funcionario municipal provisorio y no de carrera,
no está sujeto a la Ley General del Trabajo ni al Estatuto del
Funcionario Público ya que conforme al art. 59.2 de la LM, no se
encuentra incurso en el ámbito de la carrera administrativa municipal.
Consiguientemente la desvinculación laboral, se procedió por pérdida de
confianza y acorde al art. 44.6 de la LM, la MAE queda facultada para
contratar o prescindir de los servicios de los funcionarios municipales de
libre nombramiento y por delegación de funciones a la Dirección de
Gestión de RR.HH. y en aplicación del art. 3.II inc. a) de la Ley de
Procedimiento Administrativo (LPA) aplicable al caso por constituir del
citado Gobierno Autónomo Municipal, una institución pública parte del
 Estado Plurinacional.

Por consiguiente, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.3 de la

presente Sentencia Constitucional Plurinacional, el accionante al ser un
funcionario de libre nombramiento, también es de libre remoción
conforme determina la jurisprudencia constitucional y no goza de
estabilidad, así como tampoco puede impugnar las decisiones
administrativas relativas a su despido, ya que éste es un derecho
exclusivo de los funcionarios públicos de carrera y no de los provisorios.
Por lo que, las autoridades demandadas, al haber desestimado su
solicitud de reincorporación, no cometieron ningún acto ilegal.

Asimismo, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2. de

este fallo y por la documental presentada se establece que el
accionante no goza del derecho a la estabilidad laboral, prevista sólo
para los funcionarios de carrera de acuerdo al art. 7.II. inc. a) del
Estatuto del Funcionario Público (EFP) y tampoco es aplicable al caso de
retiro por la vía de la destitución, previo proceso disciplinario, pues éste
es un derecho de aquellos funcionarios incorporados a la carrera
administrativa, según determina el art. 41 de dicho Estatuto. Por otra
parte, tampoco existió vulneración al derecho de defensa; toda vez, que
éste tuvo conocimiento sobre su situación laboral, como el acceso de
los actuados e incluso hizo uso de algunos recursos administrativos
para evitar su despido, mismos que fueron respondidos, por lo que no
hubo restricción alguna. De la misma forma, en cuanto al derecho de
“seguridad jurídica” según el Fundamento Jurídico III.2.3 no
corresponde a éste Tribunal el análisis del mismo, por no ser este un
derecho sino un principio.

En consecuencia, la situación planteada no se encuentra dentro las previsiones

y alcances de la acción de amparo constitucional, por lo que el Tribunal de
garantías, al haber denegado la tutela, ha efectuado una adecuada compulsa
de los antecedentes procesales y dio correcta aplicación a esta acción tutelar.

POR TANTO

El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Segunda; en virtud de la

autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado y el art. 44.1 del
Código Procesal Constitucional, en revisión, resuelve: CONFIRMAR en todo la
Resolución 41 de 22 de agosto de 2013, cursante de fs. 445 a 447 vta. de
obrados, pronunciada por la Sala Civil y Comercial Cuarta del Tribunal
Departamental de Justicia de La Paz; y en consecuencia, DENEGAR la tutela
solicitada.
Regístrese, notifíquese y publíquese en la Gaceta Constitucional
Plurinacional.

Dra. Mirtha Camacho Quiroga Dra. Soraida Rosario Chánez Chire

MAGISTRADA MAGISTRADA