CAPITULO PRIMERO LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL ESTADO 1, INTRODUCCION Es necesario abordar el régimen financiero del Estado, para dejar en claro los diversos mecanismos e instrumentos que utiliza para alle- garse recursos pecuniarios para subsistir y sobre todo para poder cum- plir sus multiples tareas publicas, actividad que cada vez resulta mas compleja ante el desmedido crecimiento demografico, la falta de fuentes de trabajo para la poblacién econémicamente activa, con una deuda publica agobiante e imposible de salir de la misma, asi como la notable y dafina desviacién de recursos oficiales por parte de servidores del Es- tado, factores que repercuten negativamente en la satisfaccién equita- tiva de las necesidades y demandas sociales. Sin perder de vista que hoy en dia el tema de las finanzas publicas es abordado como una introduccién al estudio del Derecho Fiscal, como un paso necesario y de orden metodol6gico, para conocer el genero de los ingresos y egresos del Estado, y asi poder comprender que la especie Derecho Fiscal constituye una rama del Derecho Financiero. Sin embargo, y dad: doctrinal, jurfdica, politica, ~ econémica e institucional del Derecho Financiero, asi como por su propia evolucién cientifica se ha preferido estudiarlo por separado, en especial del Derecho Administrativo, como del Derecho Fiscal, y generalmente ello se hace en los cursos del posgrado, dado que existen en algunas universidades piiblicas y privadas de nuestro pais las materias de “Finanzas Publicas, Derecho Financiero o Hacienda Publica. Por lo tanto, esta aseveracion nos conduce a sostener que cada dia es mas notable la separacion de dicha disciplina juridica de su tronco comin que le dio origen . a : 4 Es importante comentar que las finanzas publicas estén enmarcadas enel Estado y éste se encuentra estructurado por el Derecho y sujeto al principio de legalidad. Esto se refiere a que el Poder Publico solo puede actuar en aquéllo que esta expresamente autorizado por la Ley en interés de la satisfaccion de los objetivos sociales. En esa virtud el estudio de los ingresos y de los gastos publicos se le denomina también Hacienda Publica.4 ; 8M GONGEPTUALES DE FINANZAS PUBLICAS Y DEL: DERECHO FINAN cy, RO 2, NOCIONES onceptuales de finanzas publicas drés Serra Rojas destaca que; La palabra g, “finances” y ésta de la palabra “finatio”, de we “ginis” que significa acabar, poner término ee Pago : a ty mente una prestacion — En su aces inanciar” eg ag su sentido se ha extendido a la manera de obtener dinero ya ar su utilizacion. . : pleo yen la palabra financiero se alude alo que es relativo ala “ha nte se decia dineros publicos y se referja ablica”; antiguame: c arene eee pursatiles 0 alos grandes negocios mercantiles extension a la propia persona versada en i conocimiento de ¢ terias, como banquero, financiero, capitalista 0 estadista”.1 mal » anciera puede verse desde dos ambi i ividad fin: En esa virtud, la actividad fin el publico yel privado, en el primer caso al ser abordada, estaremon presencia del manejos de los ingresos y gastos sociales que realigy Estado, lo cual nos permite conocer las diversas vias por medio de cuales el sector publico se allega recursos pecuniarios y que en la py tica se conocen como contribuciones, ingresos derivad. financiami tos jugando-un-pape muy destacado en este rubro la uy zacion de los ésti or el desarrollo de actividades meré empresariales del propio Estado, asi como por la explotacion yapro chamiento de sus bienes patrimoniales, ingresos que conforme a legislacion fiscal se conocen como derecho publico y privado; asi mis la otra parte importante de esa actividad va enfocada a cubrir el ga publico con el fin de hacer realidad las atribuciones del Estado, co son la atencion dela educacié tiblica, la segu 1, la defen nacional, la salubridad y seguridad publica, la administracion de justia Ja construcci6n de obras publicas y diversos servicios de interés soci que deben estar contemplados en los presupuestos de egresos respy tivos que afio con afio se expiden para la federaci6n, entidades feder: vas y municipios. Por otro lado, las finanzas privadas son aquellas que tiendena tisfacer las necesidades de los particulares, y para ese efecto tambi existe un rubro de ingresos y otro de egresos, y sus objetivos pued ser personales, familiares, empresariales, con fines de lucro 0 simpl mente enfocados a la obtencién de recursos para su vida 0 la atenci de sus necesidades primordiales de alimentacién, vestido, habitacié recreativas, de atencién medica, etc. A. Nociones © El] maestro An| viene del francés Ci 3 fl 4 . en tomo. Fag ne Derecho Administrativo. Editorial Porrtia S.A. México, 1977, SegunéKn i DERECHO FISCAL MEXICANO ' \ conouia Seneral pueden producir, etc.; el estudio de los derechos, \ P 'S y aprovechamientos; los empréstitos; la emisioén de moneda ' como recursos financieros; blica y, en general, todos | obtener el dinero o los bie! r4 el procedimiento técni aprovechamiento de los r. Acosta Romero conce la expropiacién por causa de utilidad pa- los medios de que dispone el Estado para nes que necesita. La segunda parte estudia- co que debe seguirse para obtener el mejor ecursos del Estado”.3 eet ° ptiia a la actividad financiera del Estado como: quella que realiza para obtener los fondos necesarios destinados a satisfacer las necesidades publicas; es decir, puede tener un doble as Recto, entradas y salidas, activo y pasivo, gastos ¢ ingresos. Esta actividad del Estado, desde luego, se desenvuelve en un plano nacional Tandae mentalmente. satisfaccion de Tas ades para el progreso del Estado” B. Nociones conceptuales del derecho financiero En lo particular conceptio al derecho financiero como un conjun- x to de normas juridicas de derecho piiblico quewegulan los ingresos y egresos del Estado, esto es, se trata de los preceptos legales que nos 45° precisan la forma de establecer las contribuciones y demas ingresosG por vias de derecho publico y privado; asi como las normas concer- nientes a la recaudacion, administracion y erogacién de dichos ingresos, incluyéndose las relativas a la explotacién y aprovechamiento de los bienes patrimoniales del propio Estado, y que llevan como finalidad la atenci6n de necesidades sociales. Para Ernesto Flores Zavala “el derecho financiero piblico o derecho fiscal, es una rama autonoma del derecho administrativo, que estudia las normas legales que rigen la actividad financiera del Estado o de otros poderes publicos “El derecho financicro publico se refiere, pues, a las normas que forman parte del derecho administrativo, pero que tienen caracteristi- cas propias, que hacen de él una mas de las ramas juridicas autonomas de esta tiltima ciencia juridica, Puede ser estudiado a nivel internacional o nacional, el primero de ellos estudia las normas que rigen las relacio- nes de caracter financiero entre dos o mas estados soberanos incluyendo a una o varias personas como particulares involucrados. El nacional se refiere a las normas de carActer financiero entre un Estado y las personas que se encuentran sujetas a él”. § 3 Flores Zavata, Ernesto. Elementos de Finanzas Ptiblicas Mexicanas. Editorial Porréa, S.A., México, 1977. Pag. 10. 4 Acosta Romero, Miguel. México, 1989. Pag. 378. . 5 FLores ZAVALA, Ernesto. Op. Cit. Pag. 11. ‘egundo Curso de Derecho Administrativo, Editorial Porrtta S.A.DERECHO FISCAL MEXICANO 13 Las aportaciones de seguridad social constituyen el pago de una contribucién por los servicios que presta el Estado en materia de pre- vision o seguridad social, como es el caso de: la asistencia médica, hospi- talaria, incapacidades para el trabajador, seguro de maternidad, vejez, jubi- lacion, indemnizaciones, derecho a la vivienda, a centros recreativos, etc. Cuyos beneficiarios son los trabajadores y sus familiares 0 derechohabientes. Las contribuciones o aportaciones de mejoras son los tributos a cargo de las personas fisicas y morales que debe enterar a la adminis- tracién publica federal, estatal o municipal, por los beneficios que en forma directa logren los contribuyentes ubicados en el area de influencia, como consecuencia de una obra Q servicio publico y de conformidad con la legislacién fiscal conducente. Los productos son las contraprestaciones que deben pagar a la ad- ministracién piblica quienes se beneficien por los servicios que les presta en sus funciones de d echo privado, o por usus Ines Ce Cer’ ‘usar, explotar y apro- vechar bienes del dominio privado del Estado. a También puedo sostener que los productos son los ingresos que obtiene el Estado por vias de derecho privado, como consecuencia del desarrollo de actividades mereantiles o empresariales, por donaciones, herencias a su favor, adquisicin de bienes vacantes, o por Ta explota- cion de sus bienes conocidos como del dominio privado. , —Tos aprovechamientos constituyen aquellos ingresos de derecho publico distintos de las contribuciones, de los productos o de los em- préstitos, mismos que obtiene el Estado al ejercitar ciertas actividades oficiales o cuando impone su autoridad o imperio, por ejemplo las multas administrativas, los recargos, las indemnizaciones por dafos a bienes y recursos del Estado, y otros conceptos que se enumeran en las leyes de ingresos Los empréstitos son créditos 0 prestamos que se otorgan a una entidad publica por una institucion nacional o internacional de crédito, o por un gobierno extranjero para completar el gasto publico y ante la carencia 0 limitacién de los ingresos ordinarios de un Estado determi- nado, y especialmente puede ser a favor de la federacién, entidades federativas 0 municipios, para ese efecto se debe consultar nuestro marco constitucional y las leyes ordinarias en materia de deuda publica. Los bonos de deuda publica son instrumentos negociables que se colocan entre el piiblico inversionista, para el efecto de que lo recau- dado con los mismos sea destinado a pagar dicha deuda publica, aunque no hay que descartar que pueden utilizarse para atender otras nece- sidades sociales; tales inversionistas deben sujetarse a los contratos y pla- zos respectivos que garantizan la inversion, para recibir a su vencimiento el monto de su dinero y la parte adicional de los intereses que se hayanee Y pueden ser internos y extern’ ye ; Bee ae mismo gobierno. i n Politic faculta al Co ae debo Ge bat a eekari greso de la Unién P! Teast 4 cubrir el presupyesite lesprende de Ta misma Ley Suprema; 4 con es 0 impe los proyectos que versen sobre ¢MP!®°" camara de Diputados, la deben ser discutidos primera D (Art. 72 : teriormente en la-Camara de Senac™ fe la Federacién 9 g legis od to Poderes Legislag, deben percibir en un ano d publica ( Federag;, ___ La ley de ingresos, a Entidades Federativas exp ida ‘ : ue P el cual determina los ingres0s 4" 1, entida que comienza con el a = u fio natura’ | se trata de un cat4 ; es or lo genera! UN Catalog Enti iva y Municipios), P tos de los cit: ss teen acest GME ESOS arbitrios © oan publico en coal a8 sos as an a estar destinados cubrir €1 8: speg 1e Vi jerno. Reni at oa ae 7 on 74, fraccion IV dela Gopstitucion Politica Federg a , 14, s4mara s See facultéS exc husivas de la ‘Camara de Diputados entre of estatuye como fa te el Presupuesto de Egresos ‘9 examen, discusion y; 0, modificacién g cutivo Federal, io, deben decretars€ pa le] ano anterior. las siguientes: “ Federaci6n, prev! Proyecto enviado por é! * tribuciones que, 4 Be i tiblica Pee ' ee ie ecnave federal hard llegar a la Camara la ane tiva de Ley dg Ingresos y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacién g més tardar el dia 8 de septiembre, debiendo comparecer el Secretario de Despacho, correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Camara! de Diputados aprobara el Presupuesto de Egresos de la Federacién q fa 15 del mes de noviembre. mas tardar el di f “Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el articulo 83, ef Hjecutivo Federal hard Ilegar a la Camara la iniciativa de Ley de Ingre _ sos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacién a mag tardar el dia 15 del mes de diciembre” (Ver Diario Oficial de la Federa- cién de 30 de julio del 2004, entrando en vigor al dia siguiente) ’ Tal reforma tiene su soporte en las observacione ue] q ; { Sy quejas d \- arte de contribuyentes, alegando que el plazo que Raids a Congrell mion para examinar y aprobar las novedades fi 2 eeey scales, era pe quenio y que se discutian al vay aoe i Pe un periodo extraordinario de Pace eis As Wises se aca mas, la medida no es del todo compl Seen pieta, ya que falt6 precisar el plazo adiciones, reformas y derogaciones del ra cubrirlo, asi comgDERECHO FISCAL MEXICANO 15 Iniclativa de la Ley de Ingresos de la Federaci6n y el Proyecto de Pre- supuesto de Egresos Tespectivo, En sus siguientes parrafos, la comentada fraccién IV, dice: “No podra haber otras partidas secretas, fucra de las que se conside- ren necesarias con ese cardcter, en el mismo presupuesto, las que emplea- ran los Secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la Republica. “La revision de la Cuenta Publica tendré por objeto conocer los resultados de la gestion financiera, cormprubar si se ha ajustado a los crite- rios seialados por el presupuesto y cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas, “Si del examen que realice la entidad de Fiscalizaci6n Superior de Ja Federacién aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud © justifi- ion en los gastos hechos, se determinaran las responsabilidades de acuerdo con Ia le’ “la Cuenta Publica del ano anterior debera ser presentada a la C4- mara de Diputados del Congreso de la Union dentro de los diez pri- meros dias del mes de junio, ‘S6lo se podra ampliar el plazo de presentacién de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, asi como de la Cuenta Publica, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente jus- tificada a juicio de la Ca o de la Comisién Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven...” Ademias si en un omite inclui a ci mai jercicio fiscal, en la Ley de Ingresos respectiva se 1 tributo, no-obstante que este amparado por la ley de caracter material que le dio origen, por esa irregularidad no debe cobrarse dicho gravamen, salvo que oportunamente se haga la aclara- cién de la fe de erratas y que esta se publique en el Diario Oficial de la Federacion o en la Gaceta de Gobierno de la entidad federativa a que corresponda, Otra cuestion que debo aclarar, es el hecho de que si al terminar el primer periodo ordinario de sesiones no fue aprobada la Ley de Ingresos por alguna divergencia entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo o entre los propios legisladores,-lo recomendable es de que se siga aplicando la ley de ingresos vigente en el ejercicio fiscal anterior para no obstaculizar las funciones publicas del Estado, este criterio ha sido sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nacién. Para el K'stado de México y sus Municipios es consultable su Cons- titucién particular, en sus siguientes preceptos: articulo 77. Son facul- tades y obligaciones del Gobernador del Estado:... XIX. Enviar cada ano ala Legislatura, antes del 5 de diciembre, los proyectos de leyes de16 NARCISO SANCHE? . ingresos y presupuesto de egresos del Estado que deberai afio fiscal inmediato siguiente y presentar la cuenta de n Tegir en inmediato anterior, a mas tardar el 15 de julio. XX. Enviareate wt” Legislatura, antes del 5 de diciembre, el proyecto de Ley ae A aliog los Municipios, que considerara las propuestas que formulen po le tamientos y que regira en el ano fiscal inmediato siguiente SAN ArticuLo 61. Son facultades y obligaciones de la Legislatur Expedir anualmente, a iniciativa del Ejecutivo, tanto la Le e sos del Estado, que establezca las contribuciones de los habionie : el presupuesto de egresos que distribuya el gasto ptiblico y dig las medidas apropiadas para vigilar su correcta aplicaci6n. La ie tura al aprobar el Presupuesto de Egresos no podra dejar de sci retribucion que corresponda a un empleo que esté establecido peri y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha muneraci6én, se entendera por sefialada la que hubiere tenido fi en el presupuesto anterior o en la ley que establecio el empleo, XXX, Expedir la Ley de Ingresos de los Municipios, cuya iniciativa sera t nada por el Ejecutivo del Estado...”. ( 5. EL PRESUPUESTO DE EGRESOS PUBLICOS Concepto. El presupuesto de egresos del Estado, es el documento mediante el cual se asignan los fondos publicos a los programas de los Poderes Publicos por realizarse en un ano fiscal, con el firme propésito de que todos sus gastos ¢ inversiones queden debidamente especificados y protegidos con dicho documento En la Federacion como en las entidades federativas el presupuesto de egresos es elaborado por el Poder Ejecutivo por medio de la depen dencia responsable de sus finanzas publicas (Secretaria de Hacienday Crédito Publico, Secretarfa de Finanzas y Planeacion, Direccién General de Hacienda o Tesoreria del Estado respectivo), y es sometido para st ' aprobaci6n al Poder Legislativo dentro de las condiciones y términos marcados en las Constituciones relativas. Concretamente para la Fede- racién es competencia exclusiva de la Camara de Diputados del Con greso de la Unién aprobar dicho presupuesto, documento que debe hacérseles Iegar a mas tardar el dia 8 de septiembre o hasta el 15 de diciembre cuando inicie su gestion el titular del Ejecutivo, conforme al articulo 74 fraccién IV de Ja Constitucion Politica Federal. ‘. En el Estado de México’el proyecto de su presupuesto de egr esos del e ny remitirse ser elaborado por la Secretaria de Finanzas y Planeacion y ai latura del Estado para su discusion y en SU por el Ejecutivo a la Legis s air caso aprobacion antes del 5 de diciembre de cada afio, y NO PDERECHO FISCAL MULAN 7 dejar de senalarse las retribuciones que correxpondam a todes los em- pleados pablicos debsdamente contemplados en ta bey, on observancia de bos articulos 61 fracciéa XXX y 77 fracescn XIX de ta Constinacsce Lenbcorubeat Estado. ratandose de los Municipsos sus conducentes prover tos de prese- Puestos de egresos son clabosados por ta Tevoreria Munn rpal + some dos para su andluis, discuwéa y aprobacsce ante bos micmbros det Avuntamiento Municipal con base en bos wngresos dreponthies, 8 ace tamienwo a bos articulos 115 fracciom BV de ba Conuitec wim Fererad sy BS fraccion V de la Ley Organica Municipal del Estado de Meio Asi las cosas. el presupucsto de egtetos ¢1 el Gnico mstrumento en el cual se pueden determnar ef monto y el eyercacro del gato pubhro para un ano determinado, ¥ por lo tanto. ningun egrew pur de efec-— en bh Federacion, en las Enudades Federainas ven in Manu pen @ nolesta contemplado por el prewpucsiacomespun tiene, argument pe lene su apovo en los articulos 74 fracci6n IV. 115 fraccron Nv bir te la Norma Suprema Federal, asi Como OT Ha RNY de G Tanatin oe Politica del Estado de México. Las erogaciones contempladas en el presupuesto de egrets wa aquellas que seran ejercidas por los Poderes Publicos Federales, Este tales y Municipales, incluyéndose a sus organismos descentraluzados, empresas de participacion estatal y fideicomisos. También debo sostener que tal presupuesto es el documento mis eficaz para la programacién de actividades, y en esa virtud uene una — estrecha yinculacién con la planeacién econémica pablica_por lo tanto ~ én la atencion de objetivos generales y especificos del desarrolty ta cional ¥ regional se debe cuidar la congruencia enue la politica finan era + la realidad social para que haya justicia, equidad y proporcionali cad en la atencién de necesidades colectivas y en un buen manejo de los recursos publicos, por ello, es indiscutible la circunstancia de que el presupuesto de egresos Federal, Local y Municipal es un instrumento de ejecucién de sus respectivos planes de desarrollo, para ¢s¢ . es una practica del gobierno instituir el presupuesto por programas cl cual consiste en la asignacion de recursos por areas de acu ‘do a pro- gramas previamente establecidos, con el objeto de lograr un mayor control ¥ evaluacién de su ejecuci6n, asi como eLfincamiento de ree onsabilidades a los servidores publicos cuando se descubren desmios La ejecucién del presupuesto corresponde a cada uno de los Poderes Federales, Estatales y Municipales, y en el caso del Ejecutivo de cada nivel de gobierno sus dependencias y organismos que forman parte de su organizacién asumen la responsabilidad directa en su ejecucién