Está en la página 1de 688

RELATÓRIO DO PROJETO

> DEZEMBRO DE 2005

Projeto original
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

1. JUSTIFICATIVA

O Brasil vive um momento único em sua história, pois, pela primeira vez, povo e
nação tendem a se encontrar como bases de refundação de um projeto de país.
Lula é a expressão de mudanças políticas recentes no interior da sociedade brasi-
leira. Mesmo que essas mudanças sejam parciais, elas apontam para um processo
de inclusão na cidadania de camadas populares, transformando-as em sujeitos
históricos ativos na transformação de uma lógica e de uma estrutura produtoras
de exclusão e desigualdades de todo tipo. É a democratização que explica a vitó-
ria de Lula, e, ele próprio, como presidente do Brasil, pode sinalizar para uma
radicalização da democracia. Esse é um dado novo para o Brasil e toda a América
Latina. No contexto de crise da globalização neoliberal e de ascensão de um mo-
vimento de cidadania de dimensões planetárias, é natural que muita atenção se
volte ao Brasil, buscando saber o que será o governo de Lula. Será ele capaz de
mudanças? Como se definirão as políticas? Quão democráticas e democratizadoras
serão elas? São indagações como essas que uma entidade como o Ibase e todo o
setor de entidades da sociedade civil, engajados na radicalização da democracia,
não podem deixar de fazer neste momento.
Com Lula, venceu eleitoralmente a esperança. Lula despertou uma enorme
energia, e sua mensagem de mudança funcionou como um cimento aglutinador
de vontades, levando-o à Presidência. O mais importante de tudo é que o bloco
de forças existente em torno ao Partido dos Trabalhadores (PT) apostou na de-
mocracia para chegar lá. Sua legítima conquista da hegemonia do poder político
já é, por si só, uma radicalização da democracia. Lula vem, literalmente, “de
baixo”. O PT, como partido, é uma reinvenção democrática do modo de transfor-
mar grupos das camadas trabalhadoras e populares em sujeitos políticos ativos.
Como Lula e todo o seu ministério, lideranças políticas, funcionários(as) em po-
sições de liderança, enfim, como a administração política petista canalizará tal
feito para um novo estilo de poder e realizar as mudanças que esse movimento
“de baixo para cima” demanda?
Nestes primeiros meses de governo, Lula enfrentou uma economia caminhando
para a falência, à Argentina, e restabeleceu o que se pode chamar de “ordem do
mercado”. Isso é pouco – e ruim – para um governo que se anunciava como de
profundas mudanças no rumo do país. Mas é apenas um começo de governo, em
meio a um evidente processo de crise e de perda total de capacidade de gestão
pública das políticas macroeconômicas legadas pelo governo derrotado nas urnas.
A ordem mercantil parece temporariamente estabelecida. Sobem, porém, as tensões
não só dentro do bloco de forças que apostou nas mudanças, revelando impaciên-
cia com o ritmo e a forma de governo até aqui, mas também em relação à tensão
com o que de mais atrasado existe no Brasil: a elite acostumada a confundir privi-
légios com direitos. Assim, as contradições parecem soltas. Saberá a democracia
brasileira traduzir isso em mais democracia? Claro que isso depende muito do modo
petista de governar, de fazer política, coisa ainda em gestação no governo federal.
A novidade está no que Lula e o PT trazem como bagagem para o campo
democrático. O apelo ao populismo, como forma de enfrentar as contradições
atiçadas pela possibilidade de mudanças, não parece uma possibilidade. Apesar
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

da relação e da capacidade de interlocução direta com a população brasileira, o


populismo não é o estilo de Lula. Aliás, o sucesso do PT na esquerda democrática
se deve, em grande parte, à sua crítica às concepções e práticas do populismo
– como exemplos do populismo no Rio de Janeiro, podem ser citados o estilo
do casal Garotinho na atualidade e de Brizola no passado recente –, que impede a
plena emergência política dos grupos populares. Também como dirigente sindi-
cal, negociador e líder político, Lula passou por uma escola democrática onde se
aprende que o exercício do poder como força nunca pode ser um rolo compressor
sobre adversários políticos e forças opostas, impondo-lhes derrotas sem saída. A
novidade do governo Lula reside exatamente na legitimidade do poder que preci-
sa se renovar a cada instante pela direção, pela capacidade de argumentação e
convencimento, pela busca de adesão ativa, mais do que usar a força do poder.
Esse é o tal governo participativo, com tão ricas experiências em nível municipal
e estadual produzidas pelo PT.
Assim, estamos diante de uma questão-chave: é da natureza do poder que se
propõe a radicalizar a democracia apostar no processo em que se gestam as mu-
danças mais do que obter mudanças a qualquer custo. Trata-se de construir mu-
danças com sustentabilidade e legitimidade. Busca-se tornar os antagonismos e as
diferenças, a correlação de forças políticas, enfim, os conflitos sociais e políticos
em alavancas de construção das próprias mudanças. À luz disso, o que se espera de
Lula no exercício do poder político é exatamente radicalizar a participação como
condição de gerar processos políticos portadores de mudanças substantivas nas
relações sociais e até no modo de desenvolvimento do Brasil. O segredo do gover-
no Lula será usar a sua legitimidade e a capacidade de dar direção a um projeto de
país para convencer e obter adesão ativa do mais amplo espectro de sujeitos soci-
ais e seus atores concretos, nas instituições representativas e fora delas, demons-
trando capacidade política em conduzir os conflitos assim gerados, para promo-
ver um processo de mudanças sustentáveis nas relações e estruturas.
O problema, como já começa a ficar evidente, é a diversidade de sujeitos soci-
ais e de interesses existentes. Além disso, há o verdadeiro desmonte da capacidade
estatal de regular a economia e tomar iniciativas em termos de desenvolvimento
que foi gerado em uma década de políticas neoliberais, atendendo aos ditames da
globalização segundo o Consenso de Washington. Não se trata de fazer milagres
com orçamento apertado e em face das fragilidades de uma economia que virou
presa fácil do “cassino global”. Trata-se, nas condições dadas, de costurar um
novo pacto de nação, que inclua as grandes maiorias deixadas de fora até aqui.
Pode-se ter muitas dúvidas e críticas ao Lula presidente, mas não se pode deixar
de reconhecer que esse parece ser o sentido da sua disposição em negociar regular-
mente, viajar, ver e ouvir, sentir o país real e fazê-lo acreditar em si mesmo, na sua
capacidade de gerar soluções. Na sua atuação, o governo Lula realmente vem
mudando no modo de fazer política, com abertura bastante ampla para a partici-
pação direta.
Será que estamos diante de uma inovação em termos de potencializar a demo-
cracia, tensionando as estruturas representativas por meio de formas diretas de
democracia participativa? A Constituição brasileira de 1988 foi no caminho da
mais ampla participação, instituindo formas participativas para além da represen-
tação em inúmeros campos até então de exclusiva atuação estatal. Os conselhos
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

paritários, de gestão e co-gestão de políticas públicas foram uma conquista im-


portante, mas, na prática, pouco efetiva, por falta de vontade do poder constitu-
ído em construir hegemonias ativas. Foi com certas administrações locais e regio-
nais, fazendo apelo à participação – como os orçamentos participativos das admi-
nistrações petistas –, que essa inovação democrática adquiriu corpo entre nós.
Agora, no governo federal, é possível que assistamos a uma nova onda participativa.
Esse parece ser o sentido de inovações como o Conselho Econômico e Social,
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), as consultas
à sociedade civil no debate da proposta do Plano Plurianual (PPA) de investimen-
to e das grandes conferências que estão sendo convocadas.
O governo Lula está apenas no começo. O momento é de apostar na participa-
ção, sem dúvida, para buscar o tal desempate no jogo político brasileiro e efetiva-
mente realizar o mandato de todos os direitos humanos para todos(as) os(as)
brasileiros(as) que está na Carta Constitucional de 1988. A participação ativa
para além das eleições e da representação é uma aposta fundamental em termos de
radicalização da democracia. Se o governo, para se viabilizar, aposta na democra-
cia participativa, o fundamental é potencializar tal processo, extraindo dele o
máximo em termos de solução das contradições históricas limitadoras de uma
democracia substantiva no Brasil.
Para uma instituição como o Ibase, é fundamental mergulhar no processo
usando a sua capacidade de vigilância cidadã e de pressão para que a possibili-
dade vire uma realidade, superando os limites da própria luta social e política.
Os objetivos deste projeto de monitoramento e avaliação do processo do gover-
no Lula são montar, com autonomia, um sistema de acompanhamento do pro-
cesso e apontar os seus entraves, seus erros estratégicos, suas inconsistências,
tornando-se, a seu modo, ator do processo e apontando as alternativas para que
atinja aquilo a que se propõe.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

2. OBJETIVOS

Geral
Este projeto, tendo como referência prática e histórica o governo Lula (de 1 de
janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2006), visa, por meio do monitoramento
sistemático, da avaliação crítica e do debate público, contribuir para resgatar ana-
liticamente as condições do modo participativo de fazer política e potencializar o
seu impacto na democratização efetiva de uma sociedade como a brasileira. Tra-
ta-se de analisar e debater as relações e tensões entre democracia representativa e
democracia participativa e as mudanças que operam no desenvolvimento do Bra-
sil, em particular, e o enfrentamento das desigualdades e das exclusões existentes.

Específicos
:.: Identificar e selecionar os novos espaços de participação da sociedade civil pro-
movidos pelo governo federal e monitorar seu formato, seu mandato e sua
prática, bem como sua relação com os espaços já constituídos anteriormente.
:.: Registrar as visões, análises, expectativas e propostas de políticas e de formas de
intervenção no debate público de diferentes atores sociais em relação ao modo
participativo de governo.
:.: Pesquisar e analisar as possíveis mudanças políticas tanto na agenda, no dese-
nho, na gestão e no resultado das políticas públicas como na institucionalidade
da democracia, a partir do processo participativo instaurado.
:.: Avaliar o modo de fazer política do governo Lula e incidir sobre ele no sentido
de tornar a democracia mais sustentável e substantiva e mudar a própria cultu-
ra política, tornando-a mais democrática pelo reconhecimento da maior
centralidade dos direitos de todos(as) os(as) brasileiros(as) e da cidadania ati-
va como sua condição.

Promover o debate público sobre os limites e as possibilidades do modo


participativo de fazer política, a partir das experiências concretas incentivadas
pelo governo federal, por meio da criação de redes de discussão, da realização de
seminários e da divulgação de informações e estudos via Internet, publicações e
acesso à grande mídia.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

3. ESTRUTURA PROPOSTA

Para dar conta dos objetivos específicos, num sistema de monitoramento e avali-
ação ativa sobre o modo de fazer política do governo Lula, propõe-se que sejam
contemplados quatro grandes blocos interligados de questões a serem analisadas e
de atividades a serem desenvolvidas.

Monitoramento
Será dada atenção prioritária a três iniciativas já em curso: Conselho Econômico
e Social, Consea e consultas à sociedade civil feitas em relação ao PPA. Mas o
projeto estará atento a outras iniciativas já lançadas – como as conferências naci-
onais – ou que possam surgir, podendo priorizá-las nas revisões semestrais se de-
monstrarem ser de grande relevância. No monitoramento, trata-se de:
:.: identificar, mapear e monitorar as principais iniciativas de participação
implementadas pelo governo federal, nos diferentes estados e municípios;
:.: caracterizar mandatos e instrumentos das iniciativas;
:.: analisar a composição social e política das iniciativas;
:.: recuperar os registros oficiais e da imprensa, fazendo a memória dos processos
em curso;
:.: resgatar os debates e as propostas surgidas nos espaços de participação, bem
como seus portadores;
:.: identificar os compromissos alcançados.

Registro dos atores


Aqui é fundamental considerar separadamente os diferentes atores sociais: (1) os
diretamente engajados em processos de participação e concertação animados pelo
governo Lula; (2) aqueles da sociedade civil que, por alguma razão, não partici-
param de tais processos; (3) os que se consideram legítimos representantes e deten-
tores de mandato para concertar políticas – parlamentares de todos os níveis,
governadores(as) e prefeitos(as); (4) os “invisíveis”, assim chamados por não te-
rem identidade política reconhecida e poder para participar dos processos em ques-
tão; (5) os que exercem funções de Estado e detêm poder real na sua operação
(Judiciário, funcionalismo e Forças Armadas); e (6) “formadores de opinião” da
grande mídia. Para tanto, é necessário:
:.: mapear e qualificar os atores sociais, segundo as especificações listadas anteriormente;
:.: registrar o seu modo de intervenção na política institucional e nos espaços de
participação;
:.: recolher sistematicamente as suas visões e expectativas, suas críticas e deman-
das, nos diferentes momentos;
:.: caracterizar sua atitude quanto ao modo de fazer política do governo Lula;
:.: caracterizar sua atitude diante dos temas e das políticas em debate nos espaços
de concertação;
:.: qualificar a sua disposição em participar nos espaços de concertação;
:.: dar particular atenção ao modo como os atores se posicionam diante de novas
dimensões da cidadania – gênero, etnia e diversidade cultural, diversidade de
opções, necessidades especiais etc. – para além das relações de classe em termos
de capital e trabalho;
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

:.: organizar um quadro da sociedade civil regional, identificando os atores mais


significativos e os principais conflitos existentes, bem como os conflitos e as
tensões emergentes.

Pesquisa das mudanças


Neste bloco, será dada atenção ao desenho e à implementação das políticas públi-
cas como resultado da participação, distinguindo os âmbitos discursivo, substan-
tivo e operacional. Para tanto, é necessário:
:.: identificar questões substantivas incluídas na agenda política e o modo de abordá-las;
:.: colher subsídios sobre as mudanças legais e constitucionais operadas pelo pro-
cesso participativo;
:.: pesquisar e qualificar as mudanças nos regulamentos de órgãos e instituições;
:.: caracterizar os órgãos criados ou modificados e seu campo de abrangência;
:.: qualificar a distribuição de recursos públicos que são objeto de decisão
participativa;
:.: fazer alguns estudos de casos exemplares das mudanças e tensões entre proces-
sos no nível do governo federal e de outras instâncias federativas, particular-
mente na autonomia e gestão local;
:.: criar um sistema de indicadores de resultado para acompanhar as políticas
participativas.

Avaliação
O projeto só cumprirá inteiramente a sua função política de vigilância cidadã,
tornando-se ele mesmo uma forma de participação ativa no novo modo de fazer
política do governo Lula, quando gerar avaliações críticas. Por isso, será funda-
mental completar o processo com as ações previstas neste bloco:
:.: analisar os conflitos gerados e pactos obtidos;
:.: identificar como são vividas as questões da legitimidade e da legalidade;
:.: mapear os campos alheios à participação e as suas causas;
:.: qualificar as tensões entre representação constituída pelo voto e outras formas
de participação direta;
:.: examinar como se manifestou o confronto entre diferentes culturas políticas:
clientelismo e patrimonialismo versus direitos e obrigações;
:.: investigar as mudanças nas relações entre espaço público e espaço estatal;
:.: identificar de que modo a máquina administrativa do governo federal reage às
demandas da cidadania vindas pelos canais participativos;
:.: destacar as reações do Judiciário;
:.: avaliar quão inclusivas são as iniciativas, já que a inclusão de todas e todos nos
direitos humanos, enfrentando as desigualdades, é uma questão fundamental
na definição da qualidade da democracia participativa;
:.: avaliar o impacto sobre a sociedade.

Debate público
A lógica do projeto de monitoramento exige que o processo de acompanhamento
das ações de participação social se dê de forma transparente e responsável. Isso
significa necessariamente o incentivo ao debate público, a troca de impressões e
posições, o estudo e o exame de situações diversas, com o intuito de entender
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

melhor a realidade, agindo sobre ela para que possamos melhorá-la e também
para que tenhamos condições de estabelecer marcos teóricos e políticos que se
expressem na realidade dos movimentos e dos governos, impulsionando-os a al-
ternativas cada vez mais democráticas e participativas, de modo sustentável.
Por isso, o estímulo e a indução e a organização do debate público são elemen-
tos fundamentais, no recorte temático e no quadro dos temas que dizem respeito
diretamente à participação social na formulação, na definição e na gestão de po-
líticas públicas e da agenda política brasileira. Esse debate deve ser facilitado com
a exposição, difusão e publicização de informações, documentos, estudos, relató-
rios e resultados de debates especializados.
Mais do que um processo institucional de comunicação social, o debate que
este projeto quer promover tem relação direta com procedimentos de mobilização
social por meio do uso de instrumentos coordenados de comunicação cidadã.
Assim, mais que ser promotor e dono de meios de comunicação, o projeto deve ser
estimulador de debates que se expressem por meios de comunicação variados, já
existentes em movimentos sociais, organizações não-governamentais (ONGs),
movimentos populares e também por meio da grande imprensa. Para tanto:v
serão realizados seminários com estudiosos(as), lideranças sociais e formadores(as)
de opinião, devidamente organizados e fundamentados em dados, informações e
levantamentos e estudos, que deverão ser previamente socializados;
:.: análises e documentos de acompanhamento de conjuntura serão encaminha-
dos a organizações e movimentos sociais para que possam reproduzir e estimu-
lar o debate em seus quadros;
:.: articulistas e analistas serão estimulados(as) a analisar e promover o debate a
partir da difusão de matérias na grande imprensa e na imprensa alternativa;
:.: serão estimulados debates em meios alternativos de comunicação (rádios, tele-
visões comunitárias etc.);
:.: será promovido e atualizado constantemente um portal na Internet, com docu-
mentos, mecanismos de debate e interatividade, artigos e materiais que possam
ser reproduzidos em outros meios,
:.: Jornal da Cidadania terá uma seção específica de responsabilidade do Mapas
(com incentivo à reprodução por outros meios e veículos);
:.: a revista Democracia Viva terá uma seção específica e permanente de reprodu-
ção de documentos e de seminários.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
9

4. ASPECTOS METODOLÓGICOS

Uma condição indispensável para o projeto é garantir que ele mesmo seja ator no
processo avaliado, permitindo que a memória produzida, os registros feitos, as
mudanças qualificadas, as avaliações realizadas, enfim, tudo contribua para faci-
litar e radicalizar a própria participação. Por isso, ele deve ser desenhado de forma
a permitir ampla participação da diversidade de atores e amplo debate entre eles e
o conjunto da sociedade civil brasileira sobre as questões que trata. Ou seja, o
sistema de monitoramento e avaliação ativa não é apenas um recolhimento siste-
mático de informações para formar um banco de dados e depoimentos sobre o
governo Lula enquanto este se realiza. Mais do que isso, o projeto quer ser uma
referência ativa para devolver análises e se tornar um vigilante ativo das instâncias
de participação política da sociedade civil no governo Lula, numa perspectiva de
contribuir para a mais profunda e sustentável democratização de nosso país.

Seminário de etapas
As diferentes atividades do projeto obedecerão a ciclos de seis meses. Isso significa
que os quatro blocos interligados de questões incluídas na proposta serão condu-
zidos de forma a produzir resultados provisórios no fim de cada seis meses. Por
meio das análises feitas, será possível fazer um seminário de etapa, com atenção a
toda metodologia e à qualidade dos produtos gerados, revisando-o e aperfeiçoan-
do-o, se for o caso, para a etapa seguinte. Ao mesmo tempo, durante o seminário
de cada etapa, serão realizadas mesas de diálogo com representantes dos atores
envolvidos, para com eles avaliar os produtos gerados, as questões suscitadas, as
propostas da equipe para melhorar o próprio modo de fazer política. Nos seminá-
rios de etapa, será possível definir o período seguinte do projeto, podendo até dar
atenção a novas iniciativas participativas a serem monitoradas.

Trabalho em rede
Em virtude da complexidade do sistema a ser montado e para que ele seja amplo,
aberto e legítimo em termos de um coletivo que assume o papel de vigilância sobre
o governo Lula, a alternativa é constituir um grupo de trabalho de representantes
de ONGs associadas à Associação Brasileira de ONGs (Abong) com diferentes per-
fis e que atuam em diferentes partes do Brasil. Com uma coordenação política e
técnica definida ao redor do Ibase, o grupo funcionará como conselho político e
técnico do projeto de monitoramento e avaliação, ao mesmo tempo em que cada
participante assume atividades práticas, com instrumentos e procedimentos concer-
tados. Esse grupo se reunirá regularmente a cada seis meses para o seminário de
etapa. De forma permanente, o grupo funcionará conectado em rede pela Internet
e animado pela coordenação técnica do Ibase, seguindo um cronograma estabeleci-
do de registro de informações. Um boletim interno, em via eletrônica, permitirá
socializar informações estratégicas e estimular debates entre os participantes, nos
períodos entre os seminários de etapa. A rede será constituída a partir de todas as
relações, parcerias e alianças do Ibase na sociedade brasileira.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
10

Seminário inicial de mobilização


Todo o processo de monitoramento e avaliação começará efetivamente a partir de
um seminário com toda a rede de trabalho. Na ocasião, a proposta será estudada
e detalhada, e os conjuntos de questões serão aprofundados, definindo-se os ins-
trumentos comuns, as atribuições de cada um, os modos de operar e o cronograma
a ser seguido até o primeiro seminário de etapa. Cada seminário de etapa, no fim
do sexto mês, funcionará como definidor dos ajustes metodológicos para a etapa
seguinte. No seminário inicial, atenção particular será dada à definição de um
padrão homogêneo comum do projeto, garantindo as suas bases científicas e téc-
nicas paralelamente às políticas.

Debate público
O sistema de monitoramento e avaliação aqui proposto se completa com uma
estratégica de divulgar elementos e alimentar o debate público sobre o processo de
constituição e evolução do governo Lula. Isso pode ser facilitado com o fato de
que a própria imprensa é ator relevante na participação, sendo ela mesma inte-
grante da proposta. Formadores(as) de opinião da grande mídia darão seus depo-
imentos sobre o processo, além do registro que será feito pela rede do que a mídia
divulga. Nesse sentido, a ponte entre o projeto e a mídia existirá desde o início. É
necessário garantir que uma estratégia específica de divulgação, sobretudo das
conclusões provisórias ao fim dos seminários de etapa, seja assegurada. A consti-
tuição de um site específico do projeto deve ser prevista, a fim de tornar o projeto
uma referência para a própria mídia.

Relação com o governo


Evidentemente, um projeto como este é facilitado se não encontrar resistências
nas lideranças governamentais a cargo das iniciativas monitoradas e avaliadas.
Nas negociações preliminares com os ministros titulares da Secretaria Geral da
Presidência e do Conselho Econômico e Social, ficou claro o seu interesse no pro-
jeto. No caso do Consea, o acesso fica facilitado pela presença de Francisco Menezes,
diretor de Programas do Ibase, já que ele é um de seus membros do daquele con-
selho. Assim, estão assegurados o acesso a documentos e memórias das reuniões, a
colaboração nos registros e a sua participação nos momentos decisivos do proje-
to, como os seminários de etapa.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
11

5. PRODUTOS ESPERADOS

Além do boletim de informação e debate no interior da rede, podendo envolver


certos setores dos próprios atores monitorados, e do site de referência do projeto,
é possível visualizar os seguintes produtos:
:.: mapas dos espaços de participação institucionais atualmente existentes no ní-
vel do governo federal e os criados pelo governo Lula na perspectiva de um
novo modo de fazer política;
:.: banco sistemático de informações das iniciativas participativas do governo Lula;
:.: banco de depoimentos dos diferentes atores;
:.: artigos analíticos de etapa, que podem ser publicados em revistas especializadas;
:.: artigos de opinião assinados, publicados na grande mídia, ao longo do processo;
:.: publicação em formato de livro ao fim do quarto ano do governo Lula;
:.: Rede de Parceria e Trabalho.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
12

6. EQUIPE RESPONSÁVEL

COORDENAÇÃO GERAL

Cândido Grzybowski – Ibase

COORDENAÇÃO EXECUTIVA

Institucional: Moema Miranda – Ibase


Técnica e metodológica: Nelson Delgado – Cpda/UFRJ

EQUIPE TÉCNICA E DE APOIO

No Ibase: Fernanda Felisberto, Flávio Limoncic e Iracema Dantas


Em Brasília: Ivônio Barros

REDE DE TRABALHO NACIONAL

(pessoas contratadas de outras entidades*)


Brasília: Padre Ernanne Pinheiro – CNBB
Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná: Sérgio Gregório Baierle – Cidades
São Paulo: Ana Claudia Teixeira – Pólis/Fórum Nacional de Participação Popular
Minas Gerais: Sara Deolinda Cardoso Pimenta – Cedefes
Goiás, Mato Grosso do Sul e Tocantins: Mônica Schiavinatto – Ifas
Mato Grosso, Roraima e Acre: Elton Domingues Rivas – Fase/MT
Bahia, Sergipe e Alagoas: Maria de Fátima Pereira do Nascimento – Cese
Pernambuco, Rio Grande do Norte e Paraíba: Mônica Oliveira – Cenap
Ceará e Piauí: Lucineide Barros Medeiros – Cepac
Pará, Amapá e Maranhão: Vânia Regina Vieira de Carvalho – Fase/PA
Amazonas e Roraima: José Adilson Vieira de Jesus – IPDA/GTA

CONSULTORES(AS) NACIONAIS E INTERNACIONAIS

a definir segundo as necessidades de participação nos seminários de etapa.

* Os estados do Rio de Janeiro e Espírito Santo serão cobertos pela equipe permanente do Ibase.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

A experiência do Projeto Mapas


de monitoramento político de
iniciativas de participação
do governo Lula
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

1. INTRODUÇÃO

A ascensão do Partido dos Trabalhadores à presidência da República despertou


expectativas de renovação política e de abertura à participação em movimentos
sociais e organizações da sociedade civil. Essas forças tomaram parte, junto com
os fundadores do PT e outros atores políticos, das lutas que culminaram na queda
da ditadura militar e na redemocratização do Brasil. A percepção predominante
era a de que a eleição de Lula representava o triunfo dessas mobilizações e levaria
à consolidação de um novo modo de fazer política no país.
O Projeto Mapas surgiu nesse contexto, como uma iniciativa que visava o
monitoramento dos espaços de participação no governo Lula. A trajetória desse
acompanhamento é a história das frustrações das organizações da sociedade civil
com a pouca importância política atribuída a esses mecanismos e com decisões
como a manutenção da política econômica conservadora e de um modelo de
alianças que privilegia partidos conservadores, o mercado financeiro e o
agronegócio.
O percurso narrado e analisado neste texto trata de uma fase inicial (2003/
2004), na qual torna-se crescente a percepção da “cidadania encurralada” pelas
opções conservadoras do governo Lula. A expectativa de fortalecimento e de gene-
ralização da participação social não se cumpriu. Embora tenham ocorrido avanços,
o modelo dos conselhos, por exemplo, esbarrou em dificuldades, como a exclusão
dos setores chaves das políticas públicas (as decisões sobre taxas de juros, metas de
inflação, superávit primário, etc.) e a sub-representação de ativistas de movimentos
sociais, em favor dos(as) empresários(as), banqueiros(as) e sindicalistas.
Dada a constatação do impasse na participação, o Mapas entrou numa fase de
reavaliação de seus métodos e da busca de uma estratégia para monitorar o governo
Lula (2004/2005). Foi então que se optou por acompanhar os conflitos e disputas
sociais, entendidos como tentativas de participação dos grupos excluídos dos pro-
cessos e instituições formais e como lutas pela preservação de direitos sociais amea-
çados por ações das políticas estatais e/ou por omissões do governo federal.
O presente trabalho apresenta uma síntese desta trajetória do Projeto Mapas,
que além de monitorar iniciativas de participação social do governo Lula pretendeu
também, dentro dos limites da iniciativa, ser ator político deste processo. Daí o(a)
leitor(a) encontrar, nas seções que se seguem, reflexões e análises não apenas sobre o
contexto de incidência do Projeto, mas também sobre o próprio percurso e os per-
calços do trabalho realizado em meio a uma conjuntura bastante dinâmica.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

2. A PROPOSTA DO PROJETO MAPAS

O Projeto Mapas (Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade) iniciou


suas atividades em outubro de 2003, no final, portanto, do primeiro ano do
governo Lula1.
A justificativa da proposta do Mapas inicia com a afirmação de que, com o
governo Lula, o Brasil vive “um momento único em sua História, pois, pela pri-
meira vez, povo e nação tendem a se encontrar como bases de refundação de um
projeto de país”2. “É a democratização que explica a vitória de Lula”, segue a
proposta, “e, ele próprio, como presidente do Brasil, pode sinalizar para uma
radicalização da democracia. Esse é um dado novo para o Brasil e toda a América
Latina” (p. 2). Diante dessa novidade política, sem precedentes na História naci-
onal, uma preocupação fundamental das forças progressistas é saber como será o
governo Lula: “(s)erá ele capaz de mudanças? Como se definirão as políticas?
Quão democráticas e democratizadoras serão elas?”. Segundo a proposta, “(s)ão
indagações como essas que uma entidade como o Ibase e todo o setor de entidades
da sociedade civil, engajados na radicalização da democracia, não podem deixar
de fazer neste momento” (p. 2).
De acordo com a proposta, a história política de Lula e as experiências de gover-
nos do PT nos níveis municipal e estadual justificavam, naquele momento, a aposta
em que a novidade do novo governo estaria assentada em seu caráter de governo
participativo. “(E)stamos diante de uma questão chave: é da natureza do poder que
se propõe a radicalizar a democracia apostar no processo em que se gestam as mu-
danças mais do que obter mudanças a qualquer custo. Trata-se de construir mudan-
ças com sustentabilidade e legitimidade. Busca-se tornar os antagonismos e as dife-
renças, a correlação de forças políticas, enfim, os conflitos sociais e políticos em
alavancas de construção das próprias mudanças. À luz disso, o que se espera de Lula
no exercício do poder político é exatamente radicalizar a participação como condi-
ção de gerar processos políticos portadores de mudanças substantivas nas relações
sociais e até no modo de desenvolvimento do Brasil” (p. 3).
Reconhecendo as enormes dificuldades a serem enfrentadas nessa perspectiva,
o Projeto se perguntava: “(s)erá que estamos diante de uma inovação em termos
de potencializar a democracia, tensionando as estruturas representativas por meio
de formas diretas de democracia participativa?” (p. 4). Sua resposta era bastante
clara: “(o) momento é de apostar na participação ... (a) participação ativa para
além das eleições e da representação é uma aposta fundamental em termos de
radicalização da democracia”.
No início do governo Lula, essa aposta do Projeto parecia corroborada por
uma “nova onda participativa” no governo federal, exemplificada pelas expecta-
tivas geradas em relação aos recém criados (em janeiro de 2003) Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e Conselho Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (Consea), além das consultas à sociedade civil no debate

1
O Projeto é executado pelo Ibase com o apoio da Fundação Ford e da ActionAid Brasil. Note-se que um primeiro esboço
da proposta do Mapas já estava pronto em abril de 2003, cerca de três meses após o início do novo governo.
2
Ibase, Projeto do Mapas, 2003, p. 2.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

da proposta do Plano Plurienal de Investimentos (PPA) e para a realização de


grandes Conferências em torno de temas centrais para a transformação da política
pública e do modelo de desenvolvimento prevalecente (Meio Ambiente, Cidades,
Segurança Alimentar), e que congregavam segmentos importantes da sociedade
civil organizada, inclusive portadores de propostas para o novo governo.
Nesse sentido, a hipótese central e norteadora do Projeto era que “o modo petista
de governar, de fazer política” teria como uma de suas características distintivas o
estímulo às iniciativas de participação da população organizada na formulação e
na implementação das política públicas. A partir dessa hipótese, o Mapas propu-
nha-se a identificar, monitorar e avaliar as experiências concretas de participação
incentivadas pelo governo federal com o objetivo de “(p)romover o debate público
sobre os limites e as possibilidades do modo participativo de fazer política”3.
E, enquanto tal, o propósito explícito do Projeto era tomar parte nesse proces-
so político, agindo como um ator do mesmo, para “acompanhar o acontecer
deste governo”4. Nos termos da proposta (p. 5): “Para uma instituição como o
Ibase, é fundamental mergulhar no processo usando a sua capacidade de vigilân-
cia cidadã e de pressão para que a possibilidade vire uma realidade, superando os
limites da própria luta social e política. Os objetivos deste projeto de
monitoramento e avaliação do processo do governo Lula são montar, com auto-
nomia, um sistema de acompanhamento do processo e apontar os seus entraves,
seus erros estratégicos, suas inconsistências, tornando-se, a seu modo, ator do
processo e apontando as alternativas para que atinja aquilo a que se propõe.”

3
Projeto do Mapas, 2003, p. 6. Nessa mesma página, o objetivo geral do Projeto é enunciado como segue: “Este projeto,
tendo como referência prática e histórica o governo Lula (de 1 de janeiro de 2003 a 31 de dezembro de 2006), visa, por
meio do monitoramento sistemático, da avaliação crítica e do debate público, contribuir para resgatar analiticamente as
condições do modo participativo de fazer política e potencializar o seu impacto na democratização efetiva de uma
sociedade como a brasileira. Trata-se de analisar e debater as relações e tensões entre democracia representativa e
democracia participativa e as mudanças que operam no desenvolvimento do Brasil, em particular, e o enfrentamento das
desigualdades e das exclusões existentes”.
4
Na expressão de Cândido Grzybowski, coordenador geral do Mapas, na abertura do “Debate I: a participação no
governo Lula – visões da sociedade civil” no Seminário “Os sentidos da democracia e da participação”, realizado no
Instituto Pólis, em São Paulo, de 1 a 3 de julho de 2004. Ver Teixeira (2005), p. 61.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

3. DE OUTUBRO DE 2003 A JUNHO DE 2004

As atividades iniciaram em outubro de 2003 com a discussão na equipe do Ibase


dos quadros conceitual, metodológico e empírico do Projeto, com a formação da
rede nacional de ONGs concebida para implementá-lo, e com a preparação do
primeiro seminário da “rede do Mapas”, a ser realizado no final de novembro.
A partir da concepção de que o Projeto Mapas pretendia realizar um
monitoramento político – e não acadêmico – das iniciativas de participação do
governo federal e, desse modo, tencionava participar como um ator político desse
processo social, o caráter a ser assumido pela “rede do Mapas” e a escolha de seus
participantes representavam uma verdadeira questão metodológica a ser enfrentada
pelo Projeto, pois era indispensável que a montagem da rede estivesse adequada ao
cumprimento dos objetivos assinalados. Nesse sentido, a coordenação do Mapas
decidiu: (I) formar uma rede com ONGs comprometidas com o acompanhamento
das lutas sociais e dos processos de participação existentes ou reivindicados em suas
áreas e regiões de atuação. Com isso, buscava criar condições para que o caráter
político e não acadêmico do monitoramento a ser realizado pelo Mapas pudesse ser
garantido; e (II) que a rede deveria ter uma abrangência nacional, pois muitas das
iniciativas que seriam acompanhadas tinham ou pretendiam ter essa incidência.
Com essa perspectiva, a rede do Mapas foi composta pelas seguintes organiza-
ções não-governamentais, além do Ibase: Centrac (Centro de Ação Cultural), da
Paraíba; Cidade (Centro de Assessoria e Estudos Urbanos), do Rio Grande do Sul;
Cedefes (Centro de Documentação Eloy Ferreira da Silva), de Minas Gerais; Cepac
(Centro Piauiense de Ação Cultural), do Piauí; Cese (Coordenadoria Ecumênica
de Serviço), da Bahia; Fase (Federação de Órgão para Assistência Social e Educa-
cional), do Mato Grosso e do Pará; GTA (Grupo de Trabalho Amazônico), do
Amazonas; Ifas (Instituto de Formação e Assessoria Sindical Rural Sebastião Rosa
da Paz), de Goiás; Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos), do Distrito Fe-
deral; e Pólis (Instituto de Estudos, Formação e Assessoria em Políticas Sociais),
de São Paulo5.
Desde o início, o Projeto como que carregava uma tensão particular e própria.
Por um lado, tendo como ponto de partida sua hipótese básica já mencionada,
foram escolhidos como loci fundamentais de acompanhamento do Projeto os
novos espaços públicos de participação criados pelo governo Lula, entendidos
como espaços públicos institucionalizados nos quais representantes do Estado e
da sociedade civil participam conjuntamente na formulação e no controle social
da implementação de políticas públicas específicas6. Assim sendo, foram escolhidos
como objetos de acompanhamento pela equipe do Ibase: o processo de consulta do
PPA (fóruns estaduais de 2003), o CDES, os Conseas nacional e/ou estaduais, e as
Conferências nacional e/ou estaduais de Cidades, Meio Ambiente, e Segurança

5
Note-se que duas organizações participaram do início das atividades do Projeto, mas afastaram-se posteriormente: o
Cenap (Centro Nordestino de Animação Popular), de Pernambuco, e a CNBB (Conferência Nacional do Bispos do Brasil),
do Distrito Federal.
6
Existe uma extensa e bem conhecida literatura sobre espaços públicos de participação. No contexto do Mapas, Delgado
& Limoncic (2004) e Dagnino (2002) podem ser consultados.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

Alimentar e Nutricional.
Para viabilizar esse objetivo, a equipe do Ibase construiu o que se chamou de
instrumentos para coleta de informações do processo de consulta do PPA nos
estados, das Conferências, e dos Conseas. Em relação ao PPA, as informações a
serem coletadas deveriam privilegiar: (I) o registro das várias etapas do processo e
a caracterização e análise dos instrumentos da iniciativa; (II) o mapeamento dos
atores sociais envolvidos e não envolvidos no processo; e (III) o registro do modo
de participação dos atores e sua avaliação do processo.
No caso das Conferências, as informações a serem obtidas deveriam concen-
trar-se: (I) na formatação do processo da conferência, (II) em sua dinâmica de
implementação, e (III) nas visões dos atores sociais sobre o processo. E para os
Conseas, as coletas deveriam buscar identificar: (I) o monitoramento dos conse-
lhos (sua estrutura formal, dinâmica de composição e funcionamento, e identifi-
cação dos resultados alcançados), e (II) as visões dos atores sociais (participantes
ou não) sobre o conselho.
Dadas as características do Projeto – que não pretendia promover um estudo
acadêmico e exaustivo do tema, mas ser um ator qualificado e autônomo do
processo de participação social em curso no país – pretendia-se que a coleta de
informações fosse suficiente para, basicamente, registrar os atores sociais incluí-
dos e “deixados de fora” nos processos, seu modo de participação e sua avaliação
do mesmo, além da identificação dos temas tratados, das propostas e sugestões
feitas e do tipo de resultados obtidos até então.
A equipe do Ibase preparou, ademais, um “Glossário de termos do Projeto
Mapas” com o objetivo de homogeneizar o emprego de conceitos relevantes para
a dinâmica do Projeto e facilitar a comunicação entre os membros da rede. A
proposta inicial era disponibilizar o glossário de termos no site do Mapas, de
modo que pudesse vir a ser continuamente atualizado pelo aprimoramento do
diálogo a ser estabelecido na rede.
Por outro lado, a equipe do Ibase já intuía, desde outubro de 2003, que pode-
ria ser limitante e enganoso concentrar todos os esforços do Projeto no acompa-
nhamento desses espaços institucionalizados de participação para dar conta de
um processo que começava a dar sinais de indeterminação, pois o governo Lula já
revelava importantes contradições e ambigüidades de propósitos e de ação políti-
cos, em função, principalmente, de sua opção básica pela manutenção, e mesmo
pelo aprofundamento, da política macroeconômica neoliberal do governo FHC7.
Nesse sentido, embora mantendo-os como prioridade de acompanhamento,
não bastava ao Projeto restringir-se inteiramente aos espaços institucionalizados,
sem observar a dinâmica de atuação das organizações da sociedade civil fora dos

7
Em outubro de 2003, essa opção já estava suficientemente caracterizada e publicizada, especialmente depois do
lançamento pelo Ministério da Fazenda, em abril, do documento “Políticas Econômicas e Reformas Estruturais”, que
buscava justificar essa opção política. Não obstante à política externa mais independente e voltada para o Sul –
consagrada internacionalmente com a criação do G-20 e sua atuação na Ministerial de Cancún da OMC, em setembro de
2003 foi liberado o plantio de soja transgênica, contrariando as expectativas e demandas dos movimentos sociais rurais
e das ONGs; em dezembro foi aprovada a reforma da Previdência Social e o PT expulsou parlamentares que votaram
contra a reforma; e em fevereiro de 2004 foi divulgado na imprensa o primeiro caso de corrupção no governo (o caso
Waldomiro), atingindo o então ministro da Casa Civil, José Dirceu, principal articulador da campanha de Lula à Presidência
da República e componente central do chamado “núcleo duro” do governo.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

marcos propostos pelas iniciativas do governo federal, o que, mais tarde, no semi-
nário da rede do Mapas, em julho de 2004, iria ser chamado de “participação na
rua”. Assim sendo, considerou-se importante coletar informações adicionais que
permitissem alguma avaliação política da sociedade civil nesse período.
Para tanto, a equipe do Ibase definiu instrumentos adicionais de coleta visan-
do a construção de mapeamentos preliminares, em todas as regiões do país consi-
deradas, dos atores mais relevantes da sociedade civil e dos principais – na pers-
pectiva de sua capacidade de influenciar a agenda pública – conflitos e tensões
sociais existentes e/ou latentes. Com esses mapeamentos, poder-se-ia tentar obser-
var (I) o tipo de resposta política do governo e (II) sua relação com e sua influên-
cia sobre a dinâmica dos processos monitorados nos espaços institucionalizados –
além de que seriam um produto adicional do Projeto, com relevância própria e
passível de ser constantemente atualizado.
É importante reter que o reconhecimento gradual e as tentativas sugeridas para
enfrentar a tensão entre o acompanhamento dos processos de participação nos “espa-
ços institucionalizados” e “na rua” foram centrais para a execução do Projeto e res-
ponsáveis por muitas das dificuldades enfrentadas pela rede do Mapas para implementá-
lo. Elas se agudizaram à medida em que a prática política do governo Lula foi se
afastando aceleradamente do suposto na hipótese central e foi “encurralando” o
Projeto, ao mesmo tempo em que ia “encurralando” a própria sociedade civil8.
O primeiro seminário da rede do Mapas ocorreu nos dias 25 e 26 de novembro
de 2003. Além do exercício de interação entre pessoas que não se conheciam previ-
amente e de busca de uma linguagem e de uma semântica a serem compartilhadas,
os pontos mais relevantes tratados no seminário foram, talvez, os seguintes:
:.: O esforço de tentar esclarecer na equipe a idéia, não trivial, de que o Projeto
pretendia atuar, na forma de rede, como um ator político no processo a ser
monitorado, buscando intervir, de forma qualificada, no debate sobre a parti-
cipação social e a democracia participativa no governo Lula. Por essa razão,
como vimos, a rede do Mapas incluía membros de ONGs e de redes com atu-
ação destacada no debate público em seus estados e regiões de origem. Obser-
ve-se que o significado que esse caráter inovador pretendido pelo Projeto assu-
misse para a rede do Mapas influenciaria decisivamente sua percepção acerca
do tipo de coleta de informações que deveria ser realizado. É preciso reconhe-
cer que o ineditismo da proposta, as complexidades de concepção e de
operacionalização envolvidas, os rumos seguidos pelo governo Lula, que puse-
ram em questão a hipótese central do Projeto, e a heterogeneidade da equipe
criaram inúmeras dificuldades para essa compreensão e para a condução e
implementação dos trabalhos da rede que nunca conseguiram ser completa-
mente resolvidas.

8
Menção ao artigo de Grzybowski (2004), divulgado no seminário de julho do Mapas e na imprensa nacional, e que vai
ter influência significativa para as decisões que começarão a ser tomadas a respeito dos caminhos do Projeto a partir do
seminário no Instituto Pólis, em julho de 2004.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

:.: Concebido o Projeto como uma rede de intervenção para estimular o debate
público sobre a radicalização da democracia no governo Lula, discutiram-se os
mecanismos necessários para viabilizar a rede e para visibilizá-la diante dos(as)
formadores(as) de opinião pública, em geral, e dos movimentos sociais e de
outras redes parceiras, em particular. A discussão em torno desse tema incluiu a
necessidade de definir com clareza o que se esperava da rede, a construção de
um site e de outros mecanismos de divulgação, devolução e interação (seminá-
rios, workshops, oficinas, etc.), e a utilização de formas adequadas de anima-
ção da mesma. As dificuldades do Projeto para enfrentar apropriadamente
essas questões frustraram em boa medida as potencialidades do Mapas para
viabilizar-se como uma rede de intervenção com as características previstas ori-
ginalmente.
:.: Apresentação, discussão e adaptações da proposta de trabalho, dos instrumen-
tos para a coleta de informações, do glossário de termos do Mapas e do
cronograma de trabalho.
:.: Discussão de temas da conjuntura política do governo Lula pelos membros da
rede do Mapas, em que cabe registrar dois aspectos. Primeiro, apesar do reco-
nhecimento da complexidade da conjuntura, percebia-se uma preocupação
generalizada na equipe com os rumos assumidos pelo governo federal, em es-
pecial no campo das iniciativas de participação social. Essa preocupação des-
dobrava-se, inclusive, na interrogação acerca de como o governo Lula conce-
bia e tratava, em sua prática política, a questão da participação e na constatação
das ambigüidades do governo em suas negociações políticas com os(as) repre-
sentantes da sociedade civil. Segundo, testemunhava-se também, com igual ou
maior preocupação, a relativa fragilidade da sociedade civil, destacando-se uma
possível intensificação de sua fragmentação como conseqüência da própria
prática política governamental.

As seguintes atividades foram acordadas no seminário de novembro de 2003


para serem realizadas no primeiro semestre de 2004:
1. Mapeamento, em todos os estados, dos principais atores da sociedade civil e
dos principais conflitos e tensões sociais.
2. Caracterização, em todos os estados, do processo de consulta do PPA – fóruns
estaduais 2003.
3. Caracterização do processo de participação no CDES.
4. Caracterização do processo de participação no Consea nos estados: Minas Ge-
rais; Bahia/Alagoas/Sergipe; Piauí/Ceará; Pernambuco; Goiás/Tocantins/Mato
Grosso do Sul.
5. Caracterização do processo de participação na Conferência das Cidades nos
estados: São Paulo; Rio Grande do Sul/Santa Catarina/Paraná; Pernambuco/
Rio Grande do Norte/Paraíba; Pará/Maranhão/Amapá.
6. Caracterização do processo de participação na Conferência do Meio Ambiente
nos estados: Mato Grosso/Rondônia/Acre; Amazonas/Roraima; Pará/
Maranhão/Amapá; Rio de Janeiro/Espírito Santo.
7. Elaboração e implementação do Plano de Comunicações do Mapas.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
9

4. DE JULHO A DEZEMBRO DE 2004

Em julho de 2004, em São Paulo, ocorreu o primeiro seminário da rede do Ma-


pas, seguido de um seminário de devolução à sociedade de alguns resultados obti-
dos e reflexões realizadas até então. Para esse seminário de devolução, o Mapas
associou-se a outras redes e ONGs envolvidas com a mesma temática, dando
origem a um grande seminário organizado pelo Instituto Pólis, em 1, 2 e 3 de
julho, denominado “Os Sentidos da Democracia e da Participação”9. A divulga-
ção do Mapas através desse seminário foi complementada pela cobertura da gran-
de imprensa jornalística e pela edição, em agosto/setembro de 2004, de um núme-
ro especial da revista do Ibase, Democracia Viva, incluindo textos elaborados
pela equipe do Projeto, com base no material previamente produzido.
Esses eventos representaram o lançamento do Mapas como um ator político
no monitoramento de experiências de participação no governo Lula, dando-lhe
visibilidade pública, inclusive para o governo federal. Ao mesmo tempo, os semi-
nários de São Paulo e as reflexões aí veiculadas contribuíram para evidenciar as
dificuldades e os impasses que a compreensão –evidentemente controversa – das
conseqüências da progressiva não verificação de sua hipótese central trazia para
os rumos do Projeto, tanto do ponto de vista das iniciativas e/ou dos processos
sobre os quais a coleta de informações deveria concentrar-se (“espaços
institucionalizados”/”participação na rua”), como do caráter e da perspectiva de
sua intervenção como ator político em um processo de participação que se revela-
va bastante marginal como “modo de fazer política” do novo governo.
Das discussões feitas nos dois seminários de julho – o da equipe e o de devolu-
ção –, podemos retirar algumas observações que ajudam a perceber as singulari-
dades do tipo de acompanhamento que o Mapas pretendia realizar, as conseqüên-
cias que a evolução do governo Lula trouxe para ele, e os impasses e as tentativas
de busca de novos caminhos para o Projeto.
1. Mesmo enfrentando dificuldades de compreensão e de operacionalização, e
alcançando, muitas vezes, resultados relativamente precários, o monitoramento
das experiências de participação feito pelo Mapas nessa fase – ainda mais quando
relacionado com outras manifestações da forma e do conteúdo reais da políti-
ca do governo federal – corroborava a percepção que se ia generalizando de
que: (I) o governo Lula encarava esses espaços públicos não como lugares pri-
vilegiados de controle social do Estado, mas, no máximo, como espaços para
a sua interlocução com os atores não estatais e, com isso, promovia retrocessos
importantes na sua concepção e na sua implementação; (II) a prática
participativa, mesmo nessa perspectiva emasculada, não atingia os núcleos eco-
nômicos e políticos do poder; e (III) a radicalização da democracia não era um
objetivo do novo governo10. Ou seja, o Mapas começava a ter de defrontar-se

9
Os anais desse seminário foram publicados em Teixeira (2005).
10
O consenso em torno dessas constatações já começava a ampliar-se consideravelmente, nesse período, entre as redes
e ONGs que participavam de espaços públicos de participação no governo Lula, como pode ser visto em vários depoimen-
tos registrados em Teixeira (2005), especialmente pp. 61-89.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
10

com a evidência de que sua hipótese central estava se tornando progressiva-


mente equivocada e de que as expectativas iniciais da sociedade civil organiza-
da, que pretendia expressar, estavam indo por água abaixo.
2. Essa situação teve inúmeros efeitos importantes sobre a condução do Projeto.
Em primeiro lugar, não apenas colocava em questão a conveniência de conti-
nuar monitorando os espaços públicos de participação escolhidos anterior-
mente – e que se encontravam diante dos impasses mencionados acima – mas
questionava também os instrumentos para coleta de informações preparados
pela equipe do Ibase e seu nível de detalhamento das informações a serem
coletadas. Não contribuía para resolver, mas, ao contrário, aguçava ainda mais
uma tensão que estava presente no Projeto desde o início: sua pretensão de
construir-se como pesquisa para a ação política. Não é trivial, como o Mapas
pôde vivenciar, tentar articular “pesquisa” – entendida em nosso caso específi-
co como a construção de argumentos de qualidade – com intervenção no de-
bate público. No caso do Mapas, essa articulação foi muito bem sucedida em
três momentos: (I) no seminário do Pólis e na divulgação que o sucedeu; (II)
no seminário do PNUD, realizado posteriormente em Brasília, em dezembro
de 2004, que contou com a presença de membros do governo, inclusive
ministros(as) de Estado, e que voltará a ser mencionado mais adiante; e (III)
nos seminários de devolução que foram feitos em alguns estados para os atores
sociais locais participantes de espaços institucionais monitorados pelo Projeto
(o Consea estadual em Minas Gerais, por exemplo)11. Nesses casos, foram mui-
to claras e ressonantes as “intervenções públicas” do Projeto. Essa experiência
da rede do Mapas permite chamar atenção que um projeto com essas caracte-
rísticas tem de enfrentar o tratamento de duas questões metodológicas impor-
tantes, e constantemente repostas, referentes ao monitoramento político que
se propõe: a) em que consiste exatamente a “intervenção do projeto no debate
público” e quais os componentes essenciais, indispensáveis à sua
operacionalização? e b) qual deve ser o papel da “comunicação” para essa
operacionalização e que instrumentos devem ser construídos para viabilizá-la?
3. Em segundo lugar, os rumos progressivamente assumidos pelo governo Lula
foram inviabilizando a possibilidade de que a rede do Mapas pudesse operar
como um ator coletivo em torno do tema da participação social, capaz inclusive
de articular alternativas politicamente adequadas para o redirecionamento do
Projeto frente aos impasses provocados por essa situação imprevista. Os confli-
tos locais – em grande parte provocados ou estimulados por políticas
implementadas pelo governo federal ou por sua omissão em intervir – cresceram
sensivelmente, em especial na Região Norte, obrigando muitas ONGs e redes
participantes a intensificarem seu envolvimento nas lutas locais, o que forçou
muitas substituições na equipe original, acentuando sua heterogeneidade12. Isso

11
Fazia parte do processo de alimentação do debate público em torno da participação social – um dos objetivos do Mapas
desde o seu início – que os(as) parceiros(as) da rede do Projeto promovessem, periodicamente, atividades de devolução
aos atores locais dos resultados obtidos.
12
Note-se que, desde o início, os(as) participantes da equipe dividiam seu tempo de dedicação ao Projeto com inúmeras
outras atividades desenvolvidas em suas organizações.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
11

provocou uma considerável descontinuidade na programação estabelecida pelo


Projeto, atrasando consideravelmente a compreensão e o cumprimento das tare-
fas acordadas. Foram poucos os estados para os quais todas as tarefas foram
satisfatoriamente realizadas, o que, evidentemente, dificultou a possibilidade da
rede do Mapas como um todo engajar-se plenamente na busca de alternativas,
pois sempre restavam algumas tarefas (não poucas) para serem completadas, o
que inviabilizava o envolvimento de toda a equipe em novas atividades. A rede
do Mapas foi montada para acompanhar as iniciativas de participação social do
governo Lula e para intervir publicamente como um ator político coletivo no
monitoramento de um processo que se esperava seria de radicalização da demo-
cracia. Na realidade, muitas das ONGs participantes foram atropeladas em sua
prática cotidiana por disputas ou conflitos sociais que não resultavam da
radicalização da democracia, mas sim, de políticas ou de omissões do governo
federal que favoreciam os interesses das oligarquias locais e/ou das empresas
transnacionais. As conseqüências políticas e operacionais dessa situação inespe-
rada afetaram de forma considerável as possibilidades da rede do Mapas atuar
efetivamente como uma rede capaz tanto de articular internamente a interação
das instituições parceiras como de agir externamente como um ator coletivo.
4.Em terceiro lugar, a equipe do Ibase percebeu desde cedo os descaminhos do
governo Lula, mas foi incapaz de encontrar, pelo menos até março de 2005,
um rumo para o Projeto que possibilitasse sua reorganização superando intei-
ramente as limitações impostas pela hipótese central. Nesse sentido, o Projeto
ficou tão “encurralado” quanto a sociedade civil frente à realidade do governo
Lula. O que Cândido Grzybowski disse da sociedade civil aplica-se igualmente
à rede do Mapas: “O problema é que nossas expectativas não nos permitiram
ver o que realmente estava acontecendo e, conseqüentemente, não analisamos
bem o que fazer e como agir para radicalizar a democracia no novo quadro.
Definitivamente, não estamos diante de um novo modo de fazer política, com
um governo petista trazendo ao centro do poder sua experiência participativa
e renovadora da política. Mas estamos diante de um novo governo, ao seu
modo, diferente”13. Embora concluindo que o governo Lula não assumia um
novo modo de fazer política, o fato dele representar um governo diferente, do
ponto de vista de sua composição política, fazia-nos continuar supondo que se
tratava de um governo novo14. Da perspectiva de radicalização da democracia
em que se colocava o Mapas, entretanto, a novidade que interessava era a
mudança no modo de fazer política e se isso não estava acontecendo de forma
consistente, não estávamos, da perspectiva do Projeto, diante de um governo
novo e diferente. A impossibilidade conjuntural de levar essa percepção até
suas últimas conseqüências talvez tenha nos impedido de abandonar inteira-
mente a hipótese central do Mapas, mesmo quando buscamos tirar o foco do
Projeto do governo e colocá-lo na sociedade civil.

13
Grzybowski (2004), p. 9.
14
Como complementou Grzybowski (2004) na p. 14: “Se não estamos diante de um modo participativo radicalmente novo
de fazer política, estamos diante de um governo diferente que, no fim, tem na participação das ruas o seu flanco aberto
e sensível. Talvez aí esteja a oportunidade de fazer avançar o governo Lula...”.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
12

5. A equipe do Ibase sempre reconheceu o caráter extremamente desafiante e


inovador de um projeto como o Mapas, cuja dinâmica depende de forma ínti-
ma de sua capacidade de percepção e de avaliação da conjuntura política e de
adaptação às mudanças em curso. Como essa “capacidade” é essencialmente
subjetiva e controversa, o desenrolar do Projeto é, todo o tempo, sempre tenso,
constantemente submetido à crítica dos que têm percepção e avaliação diver-
sas da conjuntura política e da atuação governamental – como aconteceu den-
tro do próprio Ibase – o que, com freqüência, torna os objetivos do Projeto
nebulosos para seus(suas) participantes, obscurecendo o entendimento sobre
quais são as questões em jogo e quais são as melhores soluções para os proble-
mas e os desafios que surgem. A equipe do Ibase iniciou o Projeto propondo,
como vimos, que a rede do Mapas concentrasse seus esforços no monitoramento
dos espaços públicos de participação, mas, ao mesmo tempo, buscasse mapear
atores e conflitos ou disputas sociais relevantes para a construção da agenda
pública nos estados considerados. No seminário de julho, ficou evidente que a
rede do Mapas encontrou enormes dificuldades para realizar de forma
satisfatória esse mapeamento, pois (I) a equipe sofreu descontinuidades impor-
tantes em sua composição, pelas razões já apontadas; (II) a coleta de informa-
ções dos espaços institucionais absorveu grande parte do tempo das pessoas;
(III) os objetivos do mapeamento de atores e conflitos sociais não ficaram
claros para todo o grupo; e (IV) houve carência de um instrumental conceitual
que fosse utilizado para uma construção dos mapeamentos adaptada aos obje-
tivos do Projeto. Como conseqüência das reflexões e dos debates realizados
nos dois seminários de São Paulo, a equipe do Ibase formulou duas sugestões
com o objetivo de avançar numa proposta de redirecionamento do Mapas,
para fazer frente ao enfraquecimento óbvio de sua hipótese central e norteadora.
A primeira foi a de que o Projeto deveria encaminhar seus esforços no sentido
de tentar fortalecer os atores sociais, mais do que os espaços públicos
institucionalizados. A nova hipótese aqui expressa era que só a pressão da
“rua”, dos movimentos sociais sobre o governo Lula seria, talvez, capaz de
obrigá-lo a assumir a participação social como um ingrediente central de seu
modo de fazer política, renovando as expectativas de radicalização da demo-
cracia15. Ela reforçava a ênfase do Projeto nos atores e nos conflitos sociais, em
detrimento dos espaços institucionalizados de participação. A segunda suges-
tão era que o governo Lula não poderia mais ser tratado pelo Projeto como se
fosse um bloco de forças políticas homogêneo. Como hipótese para avançar
nessa direção, Grzybowski (2004) propunha “uma radiografia da sociedade

15
O que demandaria, aparentemente, um aumento do poder dentro do governo do bloco de forças políticas que
Grzybowski (2004) chamou de “ativistas populares” ou “participacionistas”, que não é hegemônico no governo Lula. Por
outro lado, mesmo a visão sobre participação desse grupo no poder não parece ser muito animadora, na perspectiva da
radicalização da democracia. Segundo o depoimento de José Antonio Moroni, do Inesc e da rede do Mapas e conselheiro
do CDES, “(m)esmo em relação a esses grupos dentro do governo que estariam mais abertos à participação, acho que a
gente não está falando do mesmo conceito de participação. Esses grupos que estão abertos a isso enxergam na
sociedade muito mais o mecanismo de legitimação de suas decisões, suporte e apoio político para se manter onde estão,
do que propriamente uma participação.... Mesmo em relação a esses grupos que se propõem estarem abertos à
participação, não é participação. Posso citar ‘n’ exemplos.” (Teixeira, 2005, p. 74).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
13

brasileira a partir do poder, configurando os grandes blocos, com suas próprias


segmentações, do jeito que se apresentam na atualidade” (p. 10). E destacava
a existência de quatro blocos fundamentais: os(as) desenvolvimentistas, os(as)
globalistas, os(as) ativistas populares, e os(as) conservadores(as) tradicionais,
sendo que a aliança dos dois primeiros seria hegemônica no governo. Essa
segunda sugestão, na verdade, complementava a primeira, pois ambas propu-
nham que as questões do poder, da correlação de forças políticas, e da dinâmi-
ca de atuação dos atores e dos conflitos sociais passasse a ser uma preocupação
central do Projeto. A proposta de colocar os conflitos sociais, sua potencialidade
criadora de direitos sociais e de radicalização da democracia, no centro do
Projeto estimulou o início de reflexões e de discussões na equipe do Ibase e na
rede do Mapas sobre a temática do modelo de desenvolvimento – como uma
questão subjacente atualmente à grande maioria das disputas e dos conflitos
sociais na sociedade brasileira – que seriam transformadas posteriormente em
uma proposta de redefinição dos rumos do Projeto.
6. Ainda assim, as decisões da rede do Mapas em relação à continuidade do Pro-
jeto ficaram no meio do caminho em relação às implicações das duas sugestões
mencionadas, mesmo porque não se tinha, nesse momento, condições de po-
der formular uma alternativa mais conseqüente. Ademais, muitos(as)
parceiros(as) da rede do Mapas queriam ter a oportunidade de avançar no
monitoramento dos espaços de participação que vinham acompanhando, in-
clusive para oferecer aos atores estaduais envolvidos com esses espaços uma
devolução mais qualificada do andamento do Projeto. Três grupos de decisões
foram, então, tomadas. Primeiro, decidiu-se encerrar o monitoramento do PPA,
do CDES e da Conferência do Meio Ambiente por razões que tinham a ver,
entre outras, com o deficit de participação social verificado nessas experiênci-
as, pelo não cumprimento dos acordos feitos pelo governo com as organiza-
ções da sociedade civil envolvidas, e pela não continuidade de muitas das ati-
vidades programadas16. Segundo, reafirmou-se a necessidade de manter a ela-
boração dos mapeamentos estaduais de atores e de conflitos sociais, com o
compromisso de que a equipe do Ibase tentaria apresentar soluções para os prin-
cipais obstáculos encontrados na primeira fase. E, terceiro, resolveu-se continuar
o monitoramento dos Conseas estaduais de Amazonas, Bahia, Minas Gerais e
Piauí, e acompanhar os desdobramentos da Conferência das Cidades no Rio
Grande do Sul, Rio de Janeiro, Pará, Pernambuco e São Paulo. Para os Conseas
estaduais, o olhar das pessoas deveria estar particularmente atento às caracterís-
ticas da sociedade civil envolvida – caráter da participação, relação entre partici-
pação e representação, tipo de articulação entre as organizações da sociedade
civil e eficácia dessa articulação, capacidade de formulação de propostas – às
relações entre governo e sociedade civil, e à estrutura e dinâmica institucionais.
O grupo de Cidades deveria estar atento, em especial, às iniciativas do governo

16
No caso do CDES, o Projeto decidiu reconsiderar essa decisão a pedido de técnicos(as) da equipe do Conselho que
argumentaram que seria politicamente negativo que o Mapas abandonasse o monitoramento no momento em que a
presidência do CDES passava de Tarso Genro para Jacques Wagner.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
14

federal (por exemplo, o Crédito Solidário) nos estados, ao monitoramento da


atuação dos conselheiros nacionais, e à criação ou não dos Conselhos Estadu-
ais e ao papel da articulação dos atores nesse processo. Um relevo particular
deveria ser dado ao Ministério das Cidades, suas propostas, ações e tipos de
obstáculos e impasses encontrados. Foi estabelecido, ademais, que o grupo dos
Conseas e o grupo de Cidades reunir-se-iam posteriormente com a equipe do
Ibase para detalhar as propostas de trabalho de cada grupo.

Realizadas essas reuniões em agosto e em setembro, a equipe do Mapas realizou


seu último encontro do ano em dezembro de 2004, por ocasião da Conferência
Internacional Democracia: Participação Cidadã e Federalismo, organizada pela Pre-
sidência da República e pelo PNUD, e para a qual a rede do Mapas foi convidada.
Nessa Conferência Internacional, realizada nos dias 2 e 3 de dezembro e que contou
com a presença de um grupo qualificado de componentes do governo Lula, inclusi-
ve dos ministros de Estado Luiz Dulci, Aldo Rebelo, Tarso Genro e Patrus Ananias,
houve uma nova intervenção do Projeto no debate público – como havia ocorrido
em São Paulo, no primeiro semestre do ano – através da participação de seu coorde-
nador, Cândido Grzybowski, no Painel: Democracia e Participação.
O fato mais importante ocorrido na reunião da rede do Mapas em Brasília foi
a decisão unânime da equipe de abandonar inteiramente o monitoramento dos
espaços públicos institucionais de participação – uma vez concluídos os trabalhos
pendentes – culminando um processo que vinha amadurecendo durante mais de
meio ano. A equipe do Ibase ficou responsável por elaborar uma proposta de
redirecionamento e de continuidade do Projeto que deveria estar ancorada na
tentativa de articulação de questões que apareceram, nos debates e nos levanta-
mentos realizados pelo Mapas, como bastante relevantes para orientar o
monitoramento dos processos e das possibilidades de radicalização da democracia
durante o governo Lula. A idéia metodológica central era partir de atores, dispu-
tas e conflitos sociais concretos – em várias áreas e com ressonância política naci-
onal – e tratar de considerá-los como possíveis portadores de disputas e/ou de
conflitos em torno de modelos de desenvolvimento contrapostos, que pudessem
implicar na criação, consolidação ou destruição de direitos sociais dos grupos e
atores envolvidos, tentando sinalizar sua potencialidade ou não para a radicalização
da democracia no país. Ficou estabelecido que a próxima reunião da rede seria
realizada no Rio de Janeiro, em abril de 2005, para discutir a nova proposta.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
15

5. A NOVA PROPOSTA DE CONTINUIDADE DO PROJETO (JANEIRO A ABRIL DE 2005)

A equipe do Ibase trabalhou durante o mês de março e o início de abril de 2005


na elaboração da nova proposta, que foi finalizada na metade de abril. Apresen-
tamos a seguir o texto da proposta, tal como apresentado à rede do Mapas na
reunião de 19 e 20 de abril.

5.1. O texto da nova proposta do Mapas: democracia, direitos, desenvolvimento

A. Ponto de partida
Nosso ponto de partida é de dupla ordem. Em primeiro lugar, nosso esforço de
formulação, pesquisa e debate político continua tendo como referência o mo-
mento político atual e o governo Lula.
Em segundo lugar, partimos da observação de que as duas grandes questões
políticas que devem ser enfrentadas pelo governo e pela sociedade civil organiza-
da e que devem estar contempladas em um projeto político governamental não
estão sendo enfrentadas na prática ou estão sendo tratadas de forma dissociada e
isolada. São elas as questões (I) da democracia e dos direitos, e (II) do modelo de
desenvolvimento a ser implementado.
Nessa perspectiva, tratar a questão da democracia e dos direitos sem levar em
conta a disputa social em torno do modelo de desenvolvimento é concebê-la em
seu aspecto meramente formal, destituído de conteúdo, esvaziando o significado
do que possa ser a radicalização da democracia e podendo recair em saídas
assistencialistas, meramente compensatórias; ou, inversamente, correr o risco de
defender/promover um processo de desenvolvimento que poderá violar direitos
fundamentais de amplos segmentos da sociedade e, assim, colocar em cheque a
própria democracia.
Do mesmo modo, considerar a questão do modelo de desenvolvimento sem
associá-la à problemática da radicalização da democracia, ou sem aprofundar a
noção de que o desenvolvimento deve ser propriamente concebido como um di-
reito, é reduzir desenvolvimento a crescimento econômico e tratar como legítimas
e relevantes apenas as considerações relativas às frentes de expansão econômica,
dissociadas das demais questões que fazem hoje parte de uma agenda democrática
a respeito. Corremos, assim, o risco de reinventar as concepções militares autori-
tárias da década de 1970, de crescimento econômico a qualquer custo social,
ambiental, político, cultural, etc., e as justificativas ideológicas do tipo “é preciso
crescer para depois distribuir” ou “para depois democratizar”.
A proposta de desdobramento do Projeto, portanto, é a de identificar e anali-
sar conflitos e disputas sociais envolvidas na consideração simultânea e indissociável
das questões relativas à democracia, aos direitos e ao modelo de desenvolvimento,
tanto nas lutas, reivindicações e propostas da sociedade civil como nas iniciativas
e/ou reações do governo federal. De forma mais sintética: abordar questões, con-
flitos, disputas sociais, impasses, propostas que estão emergindo, ou não, na soci-
edade brasileira quando se pretende “aprofundar a democracia e ampliar os direi-
tos, fazendo o desenvolvimento do país”.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
16

B. Primeira elaboração da proposta


B.1. CAMPOS TEMÁTICOS
Para operacionalizar a análise do que é constituinte do processo social de dis-
puta ou de conflito em torno das questões da democracia, dos direitos e do mode-
lo de desenvolvimento foram selecionados, inicialmente, dez campos temáticos
considerados fundamentais para nos aproximarmos à compreensão desse proces-
so social abrangente e complexo.
I. Energia, água, agricultura, terra – Conflitos em relação ao acesso, à gestão e
ao uso de recursos naturais. Direitos sociais instituídos, demandados e questiona-
dos neste campo. O caráter universal dos direitos. Conflitos relativos ao modelo
de desenvolvimento: matriz energética; “fronteira agrícola” e exportações; povos
indígenas; agricultura familiar, reforma agrária e multifuncionalidade; bens pú-
blicos vs. privatização da natureza.
II. Trabalho, economia informal, renda – As mudanças atuais no mundo do
trabalho têm implicado na desregulamentação do contrato de trabalho, no
subemprego, bem como no desenvolvimento de uma miríade de formas de traba-
lho não-assalariadas como resposta à tendência de retração dos postos formais.
As disputas e conflitos nesse campo se fazem hoje no país em torno da flexibilização
ou manutenção de direitos trabalhistas; da valorização ou não do papel regulador
e distributivo do salário mínimo; da disseminação da terceirização como forma
de gerir a mão-de-obra, seja no setor privado ou no público; da persistência do
trabalho escravo; da luta por reconhecimento social e pelo direito ao trabalho e à
seguridade social pelas outras formas de trabalho (não-assalariadas).
III. Dívida, financiamento, tributação – O governo Lula optou por implementar
uma política macroeconômica baseada no ajuste fiscal e na manutenção de altos
índices de juros. Tal política tem sido alvo de um intenso debate público, e mesmo
dentro do governo, dado que tem resultado em transferências de renda para o
setor financeiro e na contenção de gastos públicos para as áreas de saúde, infra-
estrutura, educação, saneamento, programas sociais etc. Construir formas de fi-
nanciar o Estado brasileiro que sejam progressivas, tornando o Estado um agente
de redistribuição da renda, e não de concentração, como tem ocorrido, constitui
um dos elementos centrais do debate público.
IV. Ciência, tecnologia, educação – O debate sobre ciência, tecnologia e educa-
ção desdobra-se em várias dimensões que, por sua vez, desdobram-se em diferentes
conflitos e disputas: para quem servem, quem os produz, quem deve financiá-los e
quais seus objetivos últimos. Colocados de forma bastante reducionista, tais confli-
tos e disputas opõem aqueles(as) que possuem uma visão mercantil da produção do
conhecimento, e portanto da sua aplicação, àqueles(as) que concebem o conheci-
mento como um patrimônio público a ser democrática e republicanamente gerido.
V. Cultura, informação, comunicação – Os domínios da comunicação (inclu-
ída, neste âmbito, a questão do acesso à informação) e da cultura (entendido de
forma ampla, de expressão material de um “espírito” coletivo às questões
concernentes a modos de vida em geral) possuem diferenciações claras e distintas,
mas também interfaces importantes. Eles consubstanciam uma série de conflitos e
disputas que não se reduzem apenas ao problema de determinar “para quem se
fala” (relação de exclusão), ou mesmo “quem paga” (dimensão mercadológica),
mas igualmente “quem fala” (polifonia de vozes X totalitarismo) e “o que fala”
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
17

(as idéias que animam as intervenções e o modo de intervir). Nesses parâmetros,


disputas tão conflituosas como a legislação e o modus operandi sobre a concessão
de rádio e TV, a polêmica sobre a criação da Agência Nacional do Cinema e do
Audiovisual (Ancinav), os mecanismos de financiamento que tendem a delimitar
a atividade artística às leis de mercado, a discussão sobre a programação das tele-
visões etc., constituem verdadeiros campos de batalha para grupos antagônicos.
VI. Cidade, habitação, segurança – As cidades constituem espaços privilegia-
dos de conflitos sociais e de luta pela construção de direitos cidadãos. A privatização
dos espaços públicos, a apropriação desordenada – por vezes ilegal – do solo urba-
no, a ausência de políticas habitacionais e a inconsistência das políticas de segu-
rança pública expressam a não garantia de direitos cidadãos ao lazer, a um plano
diretor que pense democrática e coletivamente a expansão urbana, à habitação e
à segurança de todos. Conseqüentemente, tais são campos de conflito pela cons-
trução de direitos, envolvendo atores sociais os mais diversos, muitos deles em
conflito uns com os outros, assim como atores estatais nos diferentes níveis da
Federação e em todos os ramos do poder.
VII. Transporte, saneamento, infra-estrutura – Nas grandes cidades brasileiras,
as áreas mais carentes de equipamentos urbanos são, não por acaso, as que abri-
gam as populações de mais baixa renda e menores recursos políticos. A alocação
de recursos para a instalação de tais equipamentos constitui um dos principais
pontos da agenda de diversos movimentos sociais que, desde os anos 1980, orga-
nizaram-se em torno da luta pela democratização do solo urbano e pela
redistribuição da riqueza através da aplicação de recursos públicos em regiões
socioeconômicas tradicionalmente desfavorecidas. O conflito pela alocação de
tais recursos acentuou-se com a política macroeconômica do governo que, ao
buscar produzir superavits primários, tornou-os mais escassos para investimentos
de mais alto retorno social e mais baixo retorno econômico e, ao optar por um
modelo agroexportador, direcionou-os preferencialmente para a infra-estrutura
de suporte à exportação.
VIII. Saúde, alimento, seguridade social – Conflitos em relação ao acesso à
saúde, à soberania e à segurança alimentar, e à proteção social. Direitos sociais
instituídos, demandados e questionados neste campo: direito à saúde, à proteção
social, à alimentação saudável, à segurança humana. O caráter universal dos di-
reitos. Conflitos relativos ao modelo de desenvolvimento: universalização de di-
reitos vs. focalização das políticas; transgênicos; soberania vs. segurança alimen-
tar; inclusão social vs. privilégios de seguridade social.
IX. Integração, regionalismo, comércio internacional – O Brasil negocia uma
série de acordos de liberalização comercial com países em desenvolvimento, no
âmbito do Mercosul, da Comunidade Andina e do Fórum Índia-Brasil-África do
Sul. Esses tratados têm se pautado pelo enfoque nas questões econômicas, com
pouca abertura aos temas sociais, o que nos coloca diversas perguntas. Estamos
diante de uma integração dos mercados ou dos povos? Qual o modelo de desen-
volvimento promovido pelos processos de regionalismo e abertura comercial no
qual o Brasil está envolvido? Qual seu impacto na expansão da democracia e dos
direitos sociais? Como os atores mais bem sucedidos da estratégia de integração
(p. ex., grandes empresas como Vale do Rio Doce e Sadia) agem nas disputas sociais
dentro do país? Qual o efeito do regionalismo em questões como as tensões da
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
18

migração na América do Sul [bolivianos(as) em São Paulo, brasileiros(as) no


Paraguai]? Como a integração pode nos ajudar a ver com outros olhos temas à
primeira vista não relacionados com ela, como as disputas pela terra?
X. Poder, Estado, partidos – Democratizar o Estado e construir mecanismos de
controle social sobre o poder, tornando Estado e governo institucionalmente mais
abertos ao controle social de suas rotinas e à participação social em seu processo
decisório tem sido um desafio presente desde o fim do regime militar. Isto gera,
evidentemente, resistências daqueles(as) que, alojados(as) em agências estatais, trans-
formam-nas em fontes de recursos políticos e econômicos. Por outro lado, uma
reforma política que implique maior representatividade dos partidos e iniba a sua
transformação em máquinas políticas de acesso a bens e recursos públicos também
gera, evidentemente, resistências daqueles(as) que se beneficiam dos partidos como
instrumentos de acesso a tais recursos. Por fim, democratizar o poder e o Estado no
Brasil significa a introdução de mecanismos de democracia direta ou participativa
na tomada de decisões e na gestão da coisa pública, o que gera resistência dos
partidos políticos, que buscam o monopólio da mediação dos interesses.
O Projeto pretendeu abordar esses campos temáticos como campos de disputa
entre os diferentes atores sociais envolvidos em cada um deles. Além disso, será
um procedimento metodológico a ser seguido pelo Projeto a observação atenta e
privilegiada das especificidades com que diferentes dimensões da desigualdade se
expressam em cada campo temático em relação às questões de etnia (povos indí-
genas e afrodescendentes), gênero, geração e desigualdades regionais.
B.2. DIMENSÕES RELEVANTES NOS CAMPOS TEMÁTICOS
Na investigação dos campos temáticos, o Projeto tratará de identificar as dis-
putas em relação (I) às diferentes concepções/visões dos atores sociais; (II) à sua
incidência sobre as visões de democracia, direitos e desenvolvimento que esses
atores portam; e (III) os elementos de convergência, de divergência e de oposição
entre essas concepções/visões em disputa. Essa investigação vai concentrar-se em
cinco dimensões fundamentais:
1. As principais questões presentes em cada campo.
2. O marco regulatório existente. A institucionalidade atual e em disputa.
3. A forma de organização social e o tipo de relações sociais existentes e em disputa.
4. A tecnologia e a base técnica predominantes e em disputa.
5. A questão da inclusão social. Beneficiários(as) e excluídos(as). Formas de in-
clusão social existentes e em disputa.
B.3. ATORES SOCIAIS EM DISPUTA NOS CAMPOS TEMÁTICOS
Em relação aos atores sociais em cada campo temático, o Projeto deverá obser-
var os seguintes aspectos:
1. Que tipo de atores sociais estão presentes em cada campo? Qual é a sua identi-
dade? A sua visibilidade? A questão dos direitos é um componente importante
de sua identidade?
2. Qual é o tecido organizativo dos diferentes atores nos diversos campos? Qual é
a sua força política? O seu poder de barganha?
3. Qual é a capacidade de formulação de análises e de propostas, de luta e de
incidência dos diferentes atores? Qual é sua capacidade de construir alianças?
4. Agenda e espaço públicos que os atores em cada campo têm (ou não) capacida-
de de participar/criar.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
19

B.4. ESTUDOS DE CASO


Para efetuar a análise dos campos temáticos, segundo as dimensões e aspectos acima
assinalados, o Projeto, nessa nova etapa, foi encaminhado por estudos de casos, repre-
sentativos e significativos quanto às questões da democracia, direito e desenvolvimento.
Foram contratados(as) pesquisadores(as) para a realização dos estudos de casos,
os quais deveriam seguir um roteiro previamente acertado com cada pesquisador(a).
O roteiro proposto consistiu em uma grade comum de leitura, a fim de permitir
uma análise comparativa dos casos a ser realizada posteriormente pela equipe Ibase,
identificando eventuais tendências presentes nesses conflitos ou disputas.
É certo que ocorra, a depender da natureza do conflito/disputa tratado, ênfases
diferenciadas quanto aos pontos aqui elencados e, mesmo, a necessidade de se abor-
dar outros aspectos. O presente roteiro foi apresentado mais como um ponto de
partida, sendo ajustado à luz de cada um dos casos a serem estudados. Nesse sentido,
a proposta de cada estudo de caso foi construída pelo(a) pesquisador(a) responsável
em diálogo com a equipe Ibase, tendo como ponto de partida o roteiro apresentado.
No roteiro está sugerida uma apresentação do produto do trabalho em dois
recortes principais, a saber: uma contextualização geral do conflito/disputa e uma
qualificação dos principais atores envolvidos no conflito/disputa, destacando a atu-
ação do governo Lula em relação ao conflito/disputa. Como produto dos estudos
de caso, prevê-se um texto assinado, de no mínimo quinze páginas (com espaçamento
de linhas simples), passível de publicação. Segue abaixo a proposição de roteiro.
1. Contextualização geral do conflito/disputa quanto às questões do direito e
desenvolvimento.
a) Fato(s) gerador(es)
[como os conflitos possuem um caráter dinâmico e, muitas vezes, com origens
distantes no tempo, interessa aqui saber qual ou quais fato(s) gerador(es) do
estágio atual do conflito]
b) Marcos cronológicos/antecedentes
[importante informar os principais marcos, para além do(s) fato(s) gerador(es),
que dão o atual contorno ao conflito]
c) Abrangência
[importa saber com qual abrangência o conflito em questão envolve atores e
dinâmicas sociais e espaciais]
d) Principais questões do conflito/disputa e atores envolvidos
[embora a motivação do conflito esteja normalmente referida a uma questão
principal ou central, deve-se contemplar os seus diferentes aspectos ou as dife-
rentes ordens de questão aí implicadas. Ao mesmo tempo, importa saber quais
os principais atores envolvidos, de que modo atuam em relação ao conflito,
quais seus interesses, como se relacionam – alianças, divergências, conflitos etc.
– e como estão organizados]
e) Marco regulatório existente e em disputa
[interessa avaliar sob que marco regulatório o conflito se processa, identificando
direitos que se busca consolidar e/ou ampliar. Deve-se levar em conta marcos
regulatórios que não se restrinjam a aspectos legais, mas que incorporem regras in-
formais, dadas pela tradição, costume, cultural local etc. Além do que, deve-se estar
também atento(a) para o caráter eventualmente instituinte do conflito, a fim de
avaliar em que medida novas regulações estariam emergindo no contexto estudado]
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
20

f) Organização social e relações sociais existentes e em disputa


[importa levantar elementos do ambiente social em que se desenrola o confli-
to, bem como os diferentes segmentos sociais envolvidos. Avaliar em que me-
dida e como o conflito repercute nesse ambiente e na atuação desses segmen-
tos. Quanto ao ambiente social, vale destacar aspectos socioeconômicos,
territoriais e culturais específicos]
g) Tecnologia e base técnica existente e em disputa
[importa considerar a base técnica que referencia e dá suporte ao desempenho
dos atores em conflito, identificando as disputas eventualmente existentes re-
lativas à base técnica, bem como a incidência de novas tecnologias]
2. Principais atores envolvidos no conflito/disputa.
a) Quais os principais atores envolvidos no conflito? Qual é a sua identidade?
Qual a sua visibilidade? Como o governo Lula atua em relação ao conflito?
Qual a forma de atuação das outras esferas governamentais? A questão dos
direitos é uma componente importante da identidade desses atores?
b) Qual é a estrutura e o tecido organizativos dos diferentes atores nos diversos
campos? Quais as agências ou organismos governamentais com atuação no
conflito? Qual é a força política desses atores? Qual o seu poder de barganha?
c) Qual é a capacidade de formulação de análises e de propostas, de luta e de
incidência dos diferentes atores? Qual é sua capacidade de construir alianças? Qual(is)
o(s) objetivo(s) e a(s) estratégia(s) do governo Lula e de outras esferas de governo?
Elas levam em conta direitos e participação das comunidades atingidas?
d) Quais agendas e espaços públicos que os atores em cada campo têm (ou
não) capacidade de participar/criar? Como o governo Lula e as outras esferas
de governo se relacionam com esses espaços?
(ao responder a questões sobre a atuação do governo Lula, deve-se levar em
conta, tanto quanto possível, as contradições internas ao governo, bem como
questões ligadas às competências e ao relacionamento entre as diferentes esfe-
ras de governo)

5.2. A reunião da equipe do Mapas em abril de 2005


Nos dias 19 e 20 de abril de 2005, a equipe do Projeto se reuniu com a Coordena-
ção em um seminário interno, no Rio de Janeiro, que confirmou inequivocamente
a inflexão que se esboçava. O encontro foi decisivo para a constituição da nova
fase do projeto. Na ocasião, foi lida para os(as) participantes da rede a proposta
de continuidade do Mapas, elaborada pela equipe do Ibase do Projeto. Chegou-se
à conclusão, pelas características intrínsecas ao trabalho que estava sendo propos-
to, de que era preciso reavaliar as próprias parcerias, reordenando o arco de alian-
ças composto. A nova proposta indicava, portanto, que não se fazia mais necessá-
ria a manutenção da rede do Mapas nos moldes como havia sido constituída
originalmente, pois o Projeto deixava de ser uma tentativa de monitorar espaços
públicos institucionalizados de participação no governo Lula.
A avaliação coletiva foi que o grupo encontrou enormes dificuldades para se
constituir como rede, ou seja, para atuar em conjunto na elaboração de elementos
que permitissem uma intervenção política qualificada no acompanhamento dos
espaços públicos institucionais de participação. Boa parte do seminário foi utiliza-
da para discutir francamente as razões dessa situação, o que gerou alguma tensão
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
21

entre os(as) participantes. Deliberou-se, ademais, que a Coordenação se compro-


meteria a fazer a sistematização do material produzido pelo Projeto e a formular
a estratégia de devolução do mesmo à sociedade17, cabendo à equipe, por sua vez,
enviar o material ainda em débito.
A opinião da equipe como um todo foi que a proposta apresentada pela Coor-
denação era bastante instigante. No entanto, pela complexidade insinuada na
própria proposta, a mesma esbarraria em limitações estruturantes dos(as)
parceiros(as). Muitos(as) pesquisadores levaram a proposta de continuidade para
suas instituições, para rediscutir a pertinência ou não de cada instituição perma-
necer no projeto. Ao final, três organizações decidiram permanecer na nova fase
do Projeto: Cidade (RS), Fase (MT) e Pólis (SP).
Consolidou-se, nessa reunião, a percepção de que o modo participativo de
governar, característico de outras experiências do Partido dos Trabalhadores em
Executivos municipais e estaduais, não fazia parte da “linguagem” do governo
Lula, que tem contribuído para a consolidação de uma “democracia de baixo
impacto” no Brasil. Ou seja, instituições e mecanismos democráticos formalmen-
te constituídos – notadamente, os espaços públicos de participação política da
sociedade civil e de instâncias do governo – não conseguiram ser canais efetivos de
mudanças sociais profundas e necessárias e de aprofundamento da democracia
participativa.
Confirmou-se, também, a decisão tomada na reunião de Brasília de não mais
acompanhar os novos espaços públicos institucionalizados de participação, pois
estava suficientemente consolidado na equipe do Mapas o consenso de que os
mesmos não se caracterizavam como lugares onde os conflitos e as disputas capa-
zes de moldar a agenda pública tinham sua origem, nem onde encontrariam seus
fóruns de resolução. Partiu-se então para a consideração de conflitos e de disputas
em diversos campos que fossem capazes de reintroduzir as questões dos direitos
sociais e da democracia e que pudessem, ao mesmo tempo, recolocar na agenda
pública a necessidade urgente de voltar a discutir o “modelo” de desenvolvimento
brasileiro. A idéia central é que reintroduzir o debate sobre o modelo de desenvol-
vimento, entendido na perspectiva dos direitos sociais e da democracia, poderá
ser um ponto de partida para que as organizações e os movimentos da sociedade
civil possam sair do “encurralamento” político mencionado anteriormente e reto-
mar a iniciativa da luta política pela radicalização da democracia, com este gover-
no e com esta conjuntura.

17
O que será feito no Seminário “Caminhos e Descaminhos da Democracia Brasileira Hoje”, a ser realizado em 12 de
dezembro, no Rio de Janeiro.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
22

6. A CONTINUIDADE DO PROJETO MAPAS: DEMOCRACIA, DIREITOS E DESENVOLVIMENTO


(MAIO A SETEMBRO DE 2005)

A inflexão do Projeto Mapas, a mudança de foco dos espaços institucionais de


participação para os conflitos sociais, representou mais do que um ajuste
metodológico. A não verificação da hipótese quanto à implementação pelo go-
verno Lula de uma gestão participativa implicou, na verdade, uma mudança na
abordagem.
Aquilo que inicialmente aparentava uma opção tática para responder a cons-
trangimentos financeiros quando do período da transição para o novo governo,
afirmou-se como estratégia, expressa no domínio pelo setor financeiro e do
agronegócio das políticas governamentais. Daí decorrem os constrangimentos fi-
nanceiros e institucionais impostos à participação, evidenciando que a produção e
efetivação de direitos em muito dependem do avanço da democracia sobre as rela-
ções econômicas, ou melhor, sobre as estratégias de desenvolvimento em curso.
Isso significa dizer, quanto à relação Estado e sociedade, que não cabe mais
imaginar uma participação que se dedique exclusivamente a buscar uma regulação
pública que compense a incapacidade do mercado em alocar os recursos de modo
coletivamente benéfico. Trata-se, pois, de incidir a participação sobre a própria
organização social da produção e distribuição dos recursos, de modo a redefini-la
em favor da efetivação de direitos. Para tanto, não se pode prescindir do Estado,
mas certamente de um outro Estado, de uma outra relação com os atores sociais,
algo cujos contornos só poderão emergir dos conflitos e disputas sociais.
Nesta segunda etapa do Projeto elegemos onze conflitos sociais presentes na
conjuntura brasileira e que, em nosso entendimento, são exemplares de disputas
em torno a direitos e desenvolvimento. No quadro abaixo, apresentamos um
síntese geral dos conflitos estudados.

CASO CONFLITO MARCO ATORES DIREITOS


REGULATÓRIO

Mapa x MDA Disputa por recursos Plano agrícola e Agricultores(as) Terra, crédito, apoio do
públicos entre o pecuário, Programa de familiares, governo, infra-estrutura.
agronegó-cio e aquisição de alimentos, agronegócio, MST,
agricultura familiar. Pró-Orgânico, PNATER, Mapa e MDA.
PNRA.

Construção da BR 163 Disputa por recursos Plano BR 163 Pecuaristas, Terra e recursos naturais.
naturais ao redor da Sustentável. agricultores(as)
rodovia, que será familiares, indígenas,
pavimentada. garimpeiros(as),
madeireiros(as),
agronegócio, gov.
federal (GT
Interministerial), gov.
estaduais.

Transposição do Uso do rio para Projeto de Integração Agricultores(as) Uso da água, meio
São Francisco irrigação. do Rio São Francisco às familiares, agronegócio, ambiente.
bacias hidrográficas do ambientalistas,
Nordeste Setentrional. indígenas, quilombolas,
MST, cientistas, gov.
estaduais, gov. federal
(MMA e M. Integração
Regional).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
23

CASO CONFLITO MARCO ATORES DIREITOS


REGULATÓRIO

Reforma Universitária Regulação do ensino Lei 5540/68, LDB, MEC, Ifes, empresas Acesso à educação e
superior, modelo de Decretos 2306/97 e privadas de educação qualidade do ensino.
universidade. 3860/01, PGE, Pró Uni. superior.

Reserva Raposa Serra Demarcação de terras Portaria 820/98 e 534/ Índios, Ibama, Terra, modo de vida
do Sol indígenas em área rica 05 do MJ. ambientalistas, Min. tradicional, recursos
em diamantes. Justiça, STF, M. Público, naturais.
Funai, pecuaristas
rizicultores(as),
garimpeiros(as).

Cidade SP Disputa pelo direito à Plano Diretor da cidade Sehab, Emurb (pref.), Moradia, investimentos
moradia no centro de de SP. CEF, Min. Cidades, gov. públicos na melhoria do
SP. estadual, ass. centro de SP, regulação
moradores, ONGs da área.
(Fórum Centro Vivo),
entidades empresariais
(Ass. Viva o Centro).

Cidade POA Lutas urbanas em Porto Estatuto das cidades, Conselhos, prefeitura, Recursos públicos,
Alegre. planos diretores. participantes do OP, regulação do espaço
partidos, ONGs, Min. urbano.
Cidades.

Transgênicos Liberalização de plantio MP 113, MP 131, MP Congresso, Meio ambiente,


de transgênicos. 223, Lei de ambientalistas, grandes alimentação saudável.
Biossegurança. empresas, governo
federal (Casa Civil,
MMA, Mapa), CTNBio.

Segurança pública – RJ Política de combate ao Planos Nacionais de Governos estaduais do Direitos humanos,
crime. Segurança Pública. RJ, gov. federais FHC e sobretudo proteção ao
Lula, polícias, imprensa. abuso de autoridade do
Estado.

Monocultura do Formação do “deserto Decreto 3420 Empresas produtoras Meio Ambiente –


eucalipto verde” no ES para (Programa Nacional de de papel, BNDES, preservação e
produção de eucalipto. Florestas). MMA, Mapa, biodiversidade.
índios(as),
socioambietalistas.

Expansão da fronteira Expansão da soja, Plano de preservação e Pecuaristas, Terra e recursos naturais.
agrícola no Mato desmatamento. controle de agricultores(as)
Grosso desmatamento da familiares, indígenas,
Amazônia. agronegócio, gov.
federal, gov. estadual.

Embora muitos outros poderiam ser selecionados, chama atenção a


exemplaridade dos conflitos estudados no que se refere ao tratamento da relação
entre democracia e desenvolvimento, haja visto o predomínio aí das disputas em
torno a recursos e bens coletivos, com destaque para a questão da terra. Conflitos
que trazem reações, mais ou menos estruturadas e organizadas, à crescente
mercantilização de bens comuns. Pretendeu-se, como já assinalado, avaliar tais
conflitos à luz da necessária articulação entre democracia, direitos e desenvolvi-
mento, incluindo aí a avaliação do comportamento do governo Lula em relação
aos conflitos estudados.
Não se trata aqui de analisar cada um dos conflitos, mas destacar algumas
questões suscitadas pelos referidos estudos quanto à relação entre democracia e de-
senvolvimento. É certo que os constrangimentos vividos pela participação nos es-
paços institucionais continuam incidindo sobre a dinâmica dos conflitos sociais.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
24

Contudo, os limites e contradições que daí decorrem parecem se tornar mais cla-
ros e, por conseguinte, mais passíveis de serem enfrentados em favor de um desen-
volvimento que realmente efetive direitos.
As questões que se seguem buscam identificar a partir dos conflitos estudados
esses limites e contradições quanto à relação entre democracia e desenvolvimento
no atual contexto brasileiro. Daí a importância de centrar a análise no comporta-
mento dos atores implicados nos conflitos, avaliando se e como incidem sobre a
produção de direitos e organização socioprodutiva.

6.1. Governo Lula e o desperdício da experiência


A primeira fase do Projeto sugeria que o governo Lula não era monolítico, expres-
sando projetos políticos distintos e em disputa. A segunda fase confirma tal qua-
dro, como explicitam, por exemplo, as disputas entre o Ministério do Desenvolvi-
mento Agrário e o Ministério da Agricultura em torno das culturas de exportação
e da agricultura familiar, e entre o Ministério do Meio Ambiente, o Ministério da
Agricultura e a Casa Civil da Presidência da República, durante a gestão de José
Dirceu, em torno da questão da soja transgênica.
Conflitos que a princípio representariam disputas em torno de alternativas
distintas de desenvolvimento para o país. Uma que combinaria redução da
vulnerabilidade externa com ativação do mercado interno, implicando políticas
sociais efetivas e descentralização do capital (propriedade, crédito, técnica), e ou-
tra centrada na contenção fiscal quanto aos gastos sociais e na centralidade do
mercado externo, na ênfase exportadora.
O caso da disputa entre o Ministério da Agricultura e Ministério do Desenvol-
vimento Agrário talvez seja emblemático de um dos principais conflitos presentes
na sociedade e que, embora transposto para dentro do governo, tende a ser aí
desequilibrado claramente em favor do agronegócio. Em que pese o incremento
significativo do crédito para a agricultura familiar, os incentivos ao agronegócio
se mostram prioritários nas ações de governo. Além do fato de que, na ausência de
uma estratégia clara de inserção socioprodutiva sustentável para a agricultura fa-
miliar, esta tende a buscar sua consolidação no circuito do agronegócio. Ao mes-
mo tempo, as restrições fiscais e a pressão contrária do Ministério da Agricultura,
que reforçam o sentido de opção do governo Lula em favor da estratégia exporta-
dora, têm retardado fortemente o avanço da reforma agrária.
No que se refere ao caso das disputas entre, de um lado, o Ministério da Agricul-
tura e a Casa Civil e, de outro, o Ministério do Meio Ambiente no caso da soja
transgênica, verificou-se que os dois primeiros estavam muito mais fortemente articu-
lados à estratégia macroeconômica do governo. Isso porque estavam comprometidos
com o esforço de produção de superavits comerciais, ao passo que o Ministério do
Meio Ambiente apresentava restrições ao plantio da soja transgênica que iam de en-
contro à lógica dos interesses agroexportadores18. Diante do impasse criado, tanto em
nível intragovernamental quanto na base parlamentar, o governo optou por viabilizar

1
Muito embora o não cultivo da soja transgênica não implique necessariamente na adoção de um modelo de desenvolvi-
mento mais inclusivo, até porque há um crescente interesse do mercado externo em produtos que não sejam geneticamen-
te modificados.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
25

o plantio de soja transgênica através de Medidas Provisórias. Além de ter negociado


com o PMDB a aprovação de uma Lei de Biossegurança desfigurada quanto às salva-
guardas em relação à liberação de produtos geneticamente modificados.
O caso da soja transgênica não foi o único em que o Ministério do Meio
Ambiente não foi capaz de fazer frente a interesses agroexportadores. Também no
caso da Aracruz Celulose, o governo acabou por fazer uma opção claramente
favorável aos interesses da monocultura exportadora, inclusive através da partici-
pação acionária do BNDES na composição do capital da empresa, combinada
com um forte financiamento do setor pelo mesmo banco. Ao passo que as entida-
des da sociedade civil e as populações afetadas pela expansão da monocultura de
eucalipto e pinheiros não conseguiram vocalizar suas insatisfações e propostas
alternativas, chama atenção aqui também a derrota do Ministério do Meio Am-
biente para o Ministério da Agricultura no que diz respeito ao Programa Nacio-
nal de Florestas que, através dos chamados “programas empresariais sustentá-
veis”, representa um incentivo do Estado ao plantio da monocultura do eucalipto.
Os embates entre o Ministério da Agricultura e o Ministério do Meio Ambien-
te revelam ainda um outro aspecto importante do governo Lula. O primeiro pos-
sui forte capacidade de articulação parlamentar, ao passo que o Ministério do
Meio Ambiente revelou-se com capacidade de articulação parlamentar muito mais
frágil. O ponto a se sublinhar é que, muito embora com uma densidade
participativa teoricamente maior, dadas suas articulações com diversos movimen-
tos sociais e ambientais, o Ministério do Meio Ambiente não foi capaz de traduzir
tal densidade em recursos políticos. Isso em razão da clara opção do governo Lula
pela montagem de uma extensa coalizão de sustentação parlamentar, envolvendo
amplamente setores conservadores da política brasileira.
Como o governo é formado por forças políticas díspares, ainda que todas
submetidas aos ditames da política macroeconômica e ao sistema de alianças,
parecia não existir uma diretriz governamental que orientasse a ação de seus dife-
rentes órgãos no que se refere a padrões de relacionamento com a sociedade civil e
às demandas por esta produzidas. Cada órgão realizava sua própria política, mui-
tas vezes em conflito com outras instâncias de governo. Assim, por exemplo, as
demandas pela não aprovação da soja transgênica encontraram caminho de ex-
pressão no Ministério do Meio Ambiente, mas nenhuma ressonância no Ministé-
rio da Agricultura e na Casa Civil da Presidência da República e, por meio de
Medidas Provisórias, a soja transgênica acabou por ser aprovada.
O caráter de coalizão do governo Lula produziu alguns resultados aparente-
mente contraditórios, em que políticas que podem ser consideradas socialmente
inclusivas conviveram com outras, de caráter excludente, e processos decisórios
participativos com outros de baixa densidade participativa. A esse respeito, os
estudos revelam que, em vários casos, o governo Lula foi capaz de formular mar-
cos regulatórios inclusivos e participativos – Plano Sustentável da BR 163, De-
marcação da Reserva Raposa Serra do Sol, Fundo de Habitação Popular, Revisão
dos Planos Diretores, Reforma Universitária, Lei da Rotulagem dos Transgênicos
–, mas tais marcos esbarraram em uma correlação de forças desfavorável, resul-
tando em repetidas concessões que assumiram formas várias. Medidas provisóri-
as, que descaracterizaram os projetos originais, negociações no Congresso, em que
lobbies conservadores atuaram de forma intensa. E, ainda, na impossibilidade de
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
26

implementação de medidas aprovadas, em razão da falta de recursos, normal-


mente afetados por contingenciamentos, da insuficiência de meios institucionais e
dos próprios compromissos políticos locais e regionais.
Além da Lei de Biossegurança, um outro exemplo claro de recuo do governo
em função de negociações parlamentares diz respeito à demarcação da Reserva
Raposa Serra do Sol. Chama atenção aí a compensação oferecida pelo governo
aos(às) arrozeiros(as), invasores(as) da reserva, que serão assentados(as) em novas
áreas e ainda receberão indenizações por suas “benfeitorias construídas de boa fé”.
A fragilidade do Ministério do Meio Ambiente talvez seja a melhor expressão
da “opção parlamentar” do governo. Foi um dos ministérios mais comprometi-
dos com processos de participação popular e, no entanto, acabou por se revelar de
menor relevância, ou de relevância bastante limitada, na construção de políticas
públicas de sua área de atuação. Assim, por exemplo, o Ministério das Cidades,
outro comprometido com processos participativos e políticas urbanas socialmen-
te includentes, na gestão Olívio Dutra, não teve seus novos marcos regulatórios
efetivados e acabou por ser negociado com o Partido Progressista com vistas a
fortalecer a base parlamentar do governo.
Por outro lado, estudos de caso da segunda etapa do Projeto Mapas revelaram
também que o governo Lula não recuperou a capacidade de fiscalização do Esta-
do, e mesmo seu papel de polícia. Em que pesem alguns ensaios de aperfeiçoa-
mentos nas estruturas do Incra e Ibama, a deficiência da estrutura administrativa
é um dos responsáveis pelo recrudescimento da situação de violência, perda de
direitos e destruição do meio ambiente que emoldura vários dos conflitos estuda-
dos na segunda fase do Projeto. Destacam-se aí os conflitos relativos à Raposa
Serra do Sol, envolvendo indígenas e arrozeiros(as); ao da pavimentação da BR
163, entre plantadores(as) de soja, pecuaristas e madeireiros(as) em oposição aos(às)
pequenos(as) produtores(as), posseiros(as), assentados(as); à expansão da soja no
norte do Mato Grosso em direção à região amazônica causando uma devastação
de áreas de floresta; e à segurança no Rio de Janeiro, em que o governo federal
não conseguiu colocar em prática um plano nacional de combate ao crime.
A questão do combate à criminalidade no Rio de Janeiro, aliás, enseja uma
outra discussão, referente ao pacto federativo brasileiro. Como evidenciado em outras
questões, como a reforma tributária, o governo Lula, que em seu início ensaiou
uma nova “política dos(as) governadores(as)”, não avançou na discussão sobre
uma nova pactuação federativa. Essa discussão encontra-se também nos conflitos
em torno da moradia no centro de São Paulo, em que o governo não apresenta uma
proposta definida de desenvolvimento urbano, adotando uma posição de
distanciamento do conflito quanto a questões afetas ao Ministério das Cidades.
Mas parece não ser apenas a questão da política macroeconômica que limita o
alcance da participação e da produção de direitos cidadãos. Em pelo menos um
caso, um grande projeto ao estilo dos anos 1970, foi detectada a possibilidade de
que sua força motriz não fosse uma concepção clara ou estratégia definida de
desenvolvimento regional, mas o que poderia ser chamado de “obra de regime”: a
transposição das águas do rio São Francisco. De fato, tantas são as divergências
técnicas, os conflitos federativos e oposição de entidades da sociedade civil e de
populações diretamente afetadas pelo projeto, que o benefício de empreiteiras, do
agronegócio e da criação de camarões não parecem suficientes para explicar a
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
27

manutenção do projeto, que, ao que tudo indica, carece de uma concepção geral
clara e solidamente embasada.
O que emerge é uma visão de que, para o governo Lula, tal obra possui um
caráter simbólico de grande importância, e é esse simbolismo que o faz mover-se.
Um simbolismo que, sem dúvida, traz consigo a dimensão político-eleitoral. E o
governo se move celeremente em favor da obra da transposição, mesmo tendo
todo o Comitê de Bacia do São Francisco, que congrega atores sociais importan-
tes da região, contrário à obra.

6.2. O limite da sociedade: ausência de um projeto de desenvolvimento alternativo


Diante deste quadro, a sociedade brasileira, ela própria de tradição estatista, viu-
se frente a um desafio muito maior do que o vislumbrado há pouco mais de três
anos, quando da vitória eleitoral do PT. Na ocasião, tratava-se de participar na
construção de um novo modelo de desenvolvimento tendo o governo federal como
parceiro estratégico. Hoje, na ausência dessa parceria estratégica, a sociedade civil,
a quem falta um “projeto alternativo à ausência de projeto alternativo” por parte
do governo, viu-se presa a algumas limitações.
A primeira limitação importante diz respeito à capacidade de transformar rei-
vindicações, ainda que legítimas, em direitos reconhecidos enquanto tais. Se não
há uma concepção mais ampla de desenvolvimento, socialmente includente e
ambientalmente sustentável, direitos diferenciados, construídos de acordo com as
especificidades de cada local e realidade, acabam por ser tomados como privilégi-
os e, portanto, como corporativistas e antidemocráticos.
A percepção negativa dessas reivindicações acaba por ser reforçada pela própria
concepção de desenvolvimento vocalizada pelo governo e por diferentes setores
empresariais e sindicais, que identifica desenvolvimento a crescimento econômico.
Como muitas dessas reivindicações estão baseadas em atividades econômicas fora
do circuito mercantil e menos intensivas em recursos naturais, elas são freqüentemente
percebidas como débeis ou como obstáculos ao desenvolvimento. Dado que não
conseguem contrapor-se a tal argumento de forma consistente, apresentando uma
outra formulação de desenvolvimento, acabam por se tornar reféns dessa fragilida-
de. Tal situação revela-se de forma bastante clara em algumas situações, como no
caso da BR 163 e da transposição do Rio São Francisco, e mesmo da Aracruz Celu-
lose, quando entidades da sociedade civil surgem com fraca capacidade de apresen-
tar, de forma articulada, um modelo de desenvolvimento regional/nacional.
No campo da agricultura familiar, no qual a possibilidade de experimentação de
novas estratégias esteve claramente polarizada com o agronegócio, e que chegou a
obter um aumento significativo de acesso a crédito, verificou-se também ambigüi-
dades e contradições. Tal situação revelou, na verdade, a ausência de estratégias
claras quanto à implementação de outras formas de inserção socioprodutiva da
agricultura familiar. Mas também vale lembrar da atuação do Movimento dos(as)
Trabalhadores(as) Sem-Terra, que ao ocuparem terras produtivas, como no caso de
áreas plantadas por eucaliptos, levantam a bandeira de “ninguém come eucalipto”,
em um claro contraponto ao modelo monocultor exportador.
De outra parte, o setor do agronegócio, além do favorecimento econômico, se
renova e fortalece como ator político, cujos interesses tenderiam a ser hoje reconheci-
dos por expressivas parcelas da população como coincidindo com o desenvolvimento
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
28

que se deseja para o país. A força política dos exportadores de soja, madeira e
produtos agropecuários pode ser medida por terem atravessado incólumes con-
junturas difíceis que envolveram a queda no preço da soja, desmatamento recorde
na Amazônia e no Centro-Oeste (com ampla repercussão internacional).
A insuficiência da participação incidindo sobre estratégias de desenvolvimento
mais inclusivas fica também evidenciada no caso do fim da gestão participativa
da prefeitura de Porto Alegre, após 15 anos de administração da Frente Popular.
A ativa participação via plenárias e conselho do orçamento participativo, embora
tenha contribuído enormemente no acesso a serviços públicos, pouco impacto
gerou na economia da cidade. O mesmo se pode dizer da relação Estado e socie-
dade que, apesar da maior capilaridade e permeabilidade à participação, não che-
gou a configurar um outro modelo de gestão, predominando o parâmetro técnico
da burocracia estatal.
Um exemplo que também merece destaque aí se refere ao caso da prefeitura de
São Paulo, que, na gestão de Marta Suplicy, abriu-se ao diálogo com as organiza-
ções que lutam pelo direito à moradia no centro de São Paulo. A questão aqui
parece se tratar de como a reivindicações setoriais ficam à mercê da boa vontade do
poder público em abrir espaços de concertação e implementação de ações públicas.
A prefeitura, no caso, comprometeu-se claramente com programas habitacionais
para o centro da cidade, mas acabou ficando aquém em termos de ações concretas
quanto ao reivindicado pelo movimento de moradia. Contudo, a população mais
diretamente atingida pelo problema habitacional tende a reconhecer avanços, como
no caso do Programa de Habitação de Interesse Social. Avanços que se tornariam
mais sensíveis quando a nova gestão da prefeitura, com José Serra, simplesmente
abandona os programas habitacionais no centro e criminaliza a população de rua.
Em outras situações, como no caso dos transgênicos, as entidades da sociedade
civil surgem nos dois lados do conflito: algumas defendem a liberação do uso dos
transgênicos, principalmente as que congregam agricultores(as) – e não apenas
os(as) grandes –, ao passo que outras, fundamentalmente as que congregam
ambientalistas, são contrárias à liberação dos transgênicos. No caso da BR 163,
estão presentes setores da sociedade civil que acreditam ser possível combinar a
exploração do agronegócio com alternativas locais de geração de trabalho e renda
ou de acesso a serviços e outros setores que não reconhecem tal possibilidade.
Um dos riscos presentes aí é se recair, como no caso da segurança pública no
Rio de Janeiro, em uma visão reduzida da cidadania, que perde de vista o proble-
ma da desigualdade e justiça social, concentrando-se em agendas imediatistas e,
novamente, corporativas ou privatistas. No limite, isso conduziria a uma impos-
sibilidade de se produzir desde a sociedade uma agenda pública de direitos conectada
a estratégias de desenvolvimento que sejam inclusivas. Sem dúvida, isso também
se justifica pelo imediatismo imposto pelas graves necessidades de expressivas par-
celas da população, como no exemplo da população que em muito depende dos
postos de trabalho gerados pelo setor madeireiro no Pará.
Em casos como esses, o papel da sociedade civil se complexifica. Há como que
uma erosão da visão de que a sociedade civil está sempre, pelo menos potencial-
mente, do lado do público. Se isso é verdade ocorre também uma menor capaci-
dade de congregação de forças, o que acaba implicando em uma correlação de
forças potencialmente mais desvantajosa para um dos lados em questão.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
29

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS: A TÍTULO DE PROVOCAÇÃO PARA A AÇÃO POLÍTICA

No começo do governo Lula, as experiências anteriores acumuladas pelas admi-


nistrações petistas em governos estaduais e municipais e as próprias iniciativas do
governo federal pareciam sugerir que o novo governo atribuiria um lugar privile-
giado, em seu modo de governar, aos espaços públicos institucionais de participa-
ção. Foram inclusive criados novos espaços públicos – como o processo de consul-
tas do PPA, o CDES, os Conseas nacionais e estaduais – e revitalizados alguns já
existentes, como as Conferências nacionais e estaduais, criando expectativas que
levaram à mobilização de um número bastante significativo de organizações da
sociedade civil em torno desses espaços públicos.
Além dessas organizações e movimentos sociais terem maior facilidade de aces-
so aos canais institucionais existentes no governo federal, o governo Lula parecia
empenhado – não obstante a manutenção da política macroeconômica neoliberal
– na implementação de um modo de governar participativo e com maior influên-
cia popular em algumas áreas consideradas importantes por essas organizações e
movimentos sociais, tais como a definição das prioridades do orçamento gover-
namental e as políticas governamentais para o meio ambiente, cidades, e seguran-
ça alimentar e nutricional. Esperava-se ademais que, com o peso político que o
governo federal tem no Brasil, essas iniciativas poderiam energizar significativa-
mente os anseios de radicalização da democracia em todo o país.
Progressivamente, no entanto, ao longo de 2004 e 2005, esses espaços públi-
cos institucionais de participação foram enfrentando grandes dificuldades para
sua consolidação, além de que tenderam, de modo geral, a frustrar as expectativas
geradas, por ocasião de sua criação, nas organizações da sociedade civil e nos
movimento sociais.

7.1. Os espaços institucionais de participação


:.: O processo de consultas do PPA resultou largamente decepcionante, pois, além
de problemas de desorganização, logística, continuidade e legitimação, entre
outros, o Plano Plurianual foi, no Congresso Nacional, submetido pelo gover-
no federal à lógica do superavit primário e acabou não contribuindo para a
construção anunciada de um projeto de desenvolvimento nacional – funda-
mentado em um novo pacto social includente – cuja prioridade foi esmaecendo
com o passar do tempo.
:.: As Conferências setoriais (cidade, meio ambiente e segurança alimentar) tam-
bém redundaram em resultados pouco efetivos. É verdade que as Conferências
tiveram um papel mobilizador e, sem dúvida, contribuíram no sentido da cons-
trução de políticas públicas e novas regulações que, como já assinalado, tive-
ram seu alcance bastante limitado pelas opções conservadoras do governo Lula.
:.: O CDES foi concebido, na verdade, não como um espaço público de participa-
ção, mas como um lugar onde a Presidência da República poderia estabelecer
uma interlocução privilegiada com representantes do capital e do trabalho,
por ela escolhidos. Ademais da reduzidíssima presença de representações de
outras organizações da sociedade civil, que não fossem empresários ou sindica-
listas, o CDES caracterizou-se também por uma desigualdade de representação
a favor dos(as) empresários(as) e de membros oriundos da região sul do país.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
30

Ficou praticamente isolado de outros setores do governo federal e da sociedade


brasileira em geral e, apesar de algumas tentativas, não teve qualquer influência
na política governamental no sentido de construir alternativas à política
macroeconômica ou de liderar um amplo debate em torno do modelo de desen-
volvimento do país, o que poderia ter sido sua contribuição à política nacional.
:.: A recriação do Consea nacional representou o atendimento de uma forte de-
manda de amplos segmentos da sociedade civil brasileira. A criação e a conso-
lidação dos Conseas estaduais têm enfrentado inúmeros obstáculos relaciona-
dos, por exemplo, com a fraqueza da sociedade civil local, com a falta de
interesse de muitos governos estaduais, e com as confusas, difíceis e paralisantes
relações entre governo federal, governo estadual e Consea. Não obstante a
criação do Programa Fome Zero e os esforços empreendidos pelo Consea naci-
onal, a prática política do governo federal – expressa na manutenção da polí-
tica macroeconômica neoliberal e no modelo de desenvolvimento socialmente
excludente e calcado nas exportações do agronegócio – em grande medida
transformou em retórica a possibilidade efetiva de tornar a segurança alimen-
tar e nutricional uma prioridade na agenda governamental.

7.2. O modo do PT governar


:.: A evolução da situação política nacional permitiu constatar que, ao contrário do
esperado no início do governo, o modo de fazer política predominante no gover-
no Lula foi contradizendo progressivamente as expectativas de um compromisso
forte com o alargamento e o fortalecimento de iniciativas concretas de participa-
ção social que ampliassem e aprofundassem os espaços públicos institucionalizados
de formulação, de implementação, e de monitoramento das políticas públicas.
Pelo contrário, o que acabou prevalecendo no governo federal foi o modo de fazer
política tradicional no país, de aliança política com as elites e os setores dominan-
tes, domésticos e externos. Isso explica, em grande medida, a manutenção até hoje
da política macroeconômica estritamente neoliberal, a crescente influência do
agronegócio na política e na economia do país, e o compromisso do governo
federal com a preservação de um modelo de desenvolvimento excludente social-
mente, solidário com os grandes interesses dos exportadores e da finança nacional
e internacional, e muito pouco comprometido com a proteção do meio ambiente.
Talvez se possa dizer provocativamente que a “herança maldita” que o governo
Lula herdou e aceitou foi a velha prática política de alianças com os setores
hegemônicos tendo em vista a manutenção do poder.
:.: Embora o significado histórico da eleição do Presidente Lula anunciasse a possi-
bilidade de algo muito diverso, é possível sugerir que nunca aconteceu, de fato,
uma convergência de projetos entre os interesses políticos hegemônicos no gover-
no Lula e as representações da sociedade civil organizada, no sentido de garantir
que os instrumentos de democracia participativa ganhariam centralidade no pro-
cesso das principais políticas públicas do governo federal. Muito embora avan-
ços setoriais tenham sido observados, suas condições de aprofundamento e de
generalização foram sistematicamente enfraquecidas ou barradas em razão das
alianças políticas e econômicas construídas pelo governo Lula e materializadas
de forma muito concreta através dos efeitos na economia e na sociedade de sua
política macroeconômica e de sua forma de atuação no Congresso Nacional.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
31

:.: O modo de fazer política predominante no governo Lula e as alianças daí emer-
gentes – juntamente com a política macroeconômica que é, ao mesmo tempo,
sua conseqüência e sua expressão – constituem-se no principal limite ao espraia-
mento e à consolidação das iniciativas de participação social do governo federal.
Havia, no início do governo, uma forte expectativa de que a participação da
sociedade civil organizada poderia favorecer a construção de uma nova hegemonia
política em que a correlação de forças pressionaria pela formulação de um novo
modelo de desenvolvimento, que incorporasse as maiorias sociais. Nessa pers-
pectiva, a participação ativa da sociedade era central para um projeto de gover-
no que deveria reorientar prioridades e começar a construir alternativas para a
mudança do modelo de desenvolvimento nacional. A partir do momento em
que o governo Lula optou por alianças com os setores políticos e econômicos
dominantes, revertendo prioridades historicamente assumidas pelo PT, a pro-
posta de um modo participativo de fazer política que fortalecesse os espaços
públicos de participação teve que ser abandonada. O governo continuou a falar
com verbosidade sobre participação social, mas o conceito foi restringido a uma
espécie de disponibilidade de interlocução com os atores não governamentais.
Nessa perspectiva, participação passou a significar “ouvir os(as) parceiros(as)” e
não “tomar decisões com os(as) parceiros(as)”.
:.: O modo Lula de governar vai até a abertura de espaços para a realização do
diálogo e da disputa entre forças antagônicas – vide os espaços de participação e
a divisão nos ministérios. Porém, se o governo abre caminho para que se explicite
a disputa e a contradição, isso não tem significado o exercício do poder para a
alteração da correlação de forças em benefício de quem historicamente não tem
poder nesse país e de um desenvolvimento que realmente efetive direitos.
:.: Aquilo que inicialmente aparentava uma opção tática para responder a cons-
trangimentos financeiros quando do período da transição para o novo gover-
no, afirmou-se como estratégia, expressa no domínio pelo setor financeiro e
do agronegócio das políticas governamentais. Daí decorrem os constrangimentos
financeiros e institucionais impostos à participação, evidenciando que a pro-
dução e efetivação de direitos dependem do avanço da democracia sobre as
relações econômicas, ou melhor, sobre as estratégias de desenvolvimento em
curso. Isso significa dizer, quanto à relação Estado e sociedade, que não cabe
mais imaginar uma participação que se dedique exclusivamente a buscar uma
regulação pública que compense a incapacidade do mercado em alocar os re-
cursos de modo coletivamente benéfico. Trata-se, pois, da participação incidir
sobre a própria organização social da produção e distribuição dos recursos, de
modo a redefini-la em favor da efetivação de direitos. Para tanto, não se pode
prescindir do Estado, mas certamente de um outro Estado, de uma outra rela-
ção com os atores sociais, algo cujos contornos só poderão emergir dos confli-
tos e disputas sociais.

7.3. As fragilidades e contradições da sociedade civil


:.: Ao mesmo tempo em que se observa que o governo Lula optou por fazer um
governo em que a ênfase na participação social tornou-se predominantemente
retórica, deve-se reconhecer, também, que as experiências de participação
implementadas revelaram as não desprezíveis fragilidades da sociedade civil.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
32

Em particular, a debilidade no que se refere à discussão de temas essenciais para


o debate sobre a radicalização da democracia no país, tais como a construção
de um novo modelo de desenvolvimento nacional.
:.: Reivindicações fragmentadas e corporativas foram diversas vezes apresentadas,
patenteando as dificuldades em transformar demandas legítimas em direitos
cidadãos por parte da própria sociedade civil. Mas, por outro lado, um gover-
no comprometido com a participação, ao invés de perder muito tempo
enfatizando tais fragilidades, deveria contribuir para sua superação, num exer-
cício permanente e paciente de negociação e de construção de pontes entre as
diversas reivindicações da sociedade.
:.: Se houvesse convergência entre os projetos da sociedade e do governo no que se
refere à participação social, tal afinidade teria provavelmente contribuído para o
fortalecimento da sociedade, potencializando-a como interlocutor legítimo e
com maiores recursos para contribuir nas discussões a respeito de alternativas ao
modelo de desenvolvimento e de processos de radicalização da democracia. A
não experimentação, pelo governo, de ações efetivas em favor de um desenvolvi-
mento inclusivo, bem como a não priorização de uma gestão participativa, cer-
tamente atuou no sentido de gerar uma ainda maior fragmentação dos interesses
na sociedade. Além do que, como o governo Lula optou por caminho diferente,
e a crise do próprio PT fragilizou seu papel como canalizador e institucionalizador
de diferentes movimentos sociais, o resultado pode vir a ser muito diverso, cola-
borando para uma dispersão ainda mais acentuada das lutas sociais no país.
:.: Essa situação política levou ao que o Projeto Mapas chamou, na metade de
2004, de “encurralamento da cidadania”, ou seja, a uma perda de poder de
iniciativa cidadã e a um relativo imobilismo político das organizações da socie-
dade civil e dos movimentos sociais frente à conjuntura de um governo com
forte base popular que, eleito para ousar reinventar a política (“a esperança que
vai vencer o medo”), mostrou-se submisso aos interesses econômicos e políticos
hegemônicos e nunca assumiu efetivamente a participação cidadã como o mo-
tor estratégico da ação governamental em suas áreas mais relevantes.
:.: O “encurralamento” manifestou-se num enorme gasto de energia social e polí-
tica em torno dos espaços públicos institucionais de participação, sem que os
resultados alcançados configurassem um salto de qualidade democrática e de
efetividade dos processos da política pública. De modo geral, essa situação
deixou patente as limitações desses espaços institucionais como instrumentos
privilegiados para o avanço da democracia participativa no Brasil.
:.: Da mesma forma que a cidadania foi encurralada, também o Projeto Mapas
acabou encurralado pelos rumos trilhados pelo governo Lula, que colocaram
em cheque a hipótese central inaugural do Projeto de que o novo governo
estaria firmemente empenhado em implementar um modo participativo de
governar. A partir dessa hipótese, o monitoramento político – e não acadêmico
– das iniciativas institucionais de participação foi estruturado, tendo como
base uma rede de atores não governamentais com forte inserção nas lutas soci-
ais na grande maioria dos estados da Federação.
:.: Na medida em que o governo Lula foi consolidando a opção alternativa, de
aliança política e econômica com os setores hegemônicos, os conflitos e as
disputas sociais foram se acentuando (soja, Amazônia, questão indígena,
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
33

transgênicos, lutas urbanas, transposição do Rio São Francisco, etc.) e as orga-


nizações participantes da rede do Mapas foram atropeladas por um enorme
aumento de demandas que nada tinham a ver com o monitoramento que se
pretendia realizar originalmente (dos espaços públicos institucionalizados de
participação), o que obstaculizou significativamente as possibilidades de fun-
cionamento da rede e dificultou a construção de caminhos alternativos.
:.: Deve-se chamar ainda a atenção para o efeito imobilizador que a frustração e a
perplexidade geradas por essa ruptura nas expectativas em relação ao governo
Lula provocaram no próprio Projeto, o que, de alguma maneira, é também
reflexo das fragilidades da sociedade civil mencionadas anteriormente. Ade-
mais, os sinais, muitas vezes contraditórios, dessa ruptura não surgiram de
uma única vez, mas foram aparecendo – e sendo percebidos – ao longo do
tempo, gerando muita controvérsia acerca de seu real significado político.
:.: Assim, não é difícil perceber o encurralamento metodológico e político do
Projeto Mapas e as complexidades envolvidas em sua resolução, que o condu-
ziram finalmente a abandonar o monitoramento político dos espaços públicos
institucionalizados de participação e a privilegiar a consideração de experiên-
cias de conflitos e de disputas sociais em curso no país, observados da perspec-
tiva de sua incidência sobre as questões referentes ao desenvolvimento, aos
direitos sociais e à democracia.

7.4. As tensões entre democracia e desenvolvimento


:.: Os limites e as contradições da participação no governo Lula apontam para a
necessidade de se avançar para além de uma democracia que cuide dos efeitos em
vez das causas da desigualdade. Tal democracia se mostra funcional para o isola-
mento da economia em relação à política e, portanto, compatível com um mo-
delo de desenvolvimento não inclusivo e depredador dos bens coletivos.
:.: Não se está aqui fazendo referência apenas aos limites da democracia represen-
tativa, que já são conhecidos e cada vez mais evidentes, mas também de expe-
riências participativas. Em que pesem alguns poucos avanços setoriais alcança-
dos, os frágeis momentos de participação que foram implementados no gover-
no Lula revelam, como já foi dito, as debilidades da sociedade civil no que se
refere à construção de um novo modelo de desenvolvimento para o país19.
:.: A própria setorialização da participação via espaços institucionais (conselhos,
conferências etc.), embora favoreça, em alguns casos, a correção de situações
de desigualdade, parece não favorecer a incidência da participação sobre os
mecanismos responsáveis pela reprodução da desigualdade. A mesma coisa pode-
se dizer quanto ao modelo de gestão, pois se os espaços institucionais de parti-
cipação contribuem para uma maior transparência e controle social, pouco
têm avançado na indução de uma outra forma de atuação do Estado, que
signifique uma gestão pública sobre os mecanismos de produção e distribuição
dos recursos na sociedade.

19
A esse respeito, chama também atenção, guardadas as devidas proporções, o fato de que, mesmo no caso paradigmático
da gestão participativa de Porto Alegre, os avanços, embora significativos do ponto de vista social, não chegaram a
interferir mais diretamente na economia local, nem tampouco na estrutura do Estado em nível municipal.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
34

:.: Vale destacar que a opção pela manutenção da política macroeconômica


neoliberal, e da restrição orçamentária que a acompanha, não é a única barrei-
ra para a construção de um modelo de desenvolvimento democrático. Apesar
de ser indispensável a mudança dessa política – uma vez que alimenta a con-
centração de renda em favor dos(as) rentistas, drenando um volume enorme de
recursos para o setor financeiro privado – sua transformação não é suficiente
para consolidar uma outra estratégia de desenvolvimento.
:.: Em outras palavras, para além da polaridade “monetaristas versus
desenvolvimentistas”, que ocupa a cena do debate econômico desde o governo
Fernando Henrique Cardoso, outras questões estão em jogo na construção de
um projeto de desenvolvimento socialmente justo e ambientalmente responsá-
vel. Ainda que a política macroeconômica seja incompatível com a retomada
do crescimento econômico sustentado, alguns setores parecem estar imunes às
restrições orçamentárias e não vêm encontrando dificuldades em receber recur-
sos públicos para a expansão de suas atividades, gerando lucro, emprego a
elevado custo e, também, degradação ambiental, perda de direitos, violência e
ainda mais desigualdade.
:.: Nesse sentido, a política de ajuste fiscal e de elevadas taxas de juros não pode
ser percebida como o único obstáculo para a inviabilização de estratégias de
desenvolvimento que procuram o alargamento dos direitos e da inclusão soci-
al. Se a inflexão da política macroeconômica é ponto de partida, com certeza
não é ponto de chegada.

7.5. Os conflitos e as disputas sociais se aguçam


:.: Os conflitos e as disputas estudados demonstram o quanto a questão do acesso
e controle sobre os bens coletivos – em especial a terra e o meio ambiente –
continuam como traço marcante da sociedade brasileira. Conflitos que expres-
sam não apenas a persistência da profunda desigualdade social no país, mas
também as opções de desenvolvimento, associada exclusivamente a crescimen-
to, adotadas pelo governo brasileiro. Expressam também a insuficiência dos
canais de participação em permitir a vocalização e a promoção de interesses de
grupos sociais carentes de direitos.
:.: Muitos conflitos e disputas se gestam devido à enorme pressão sobre os recursos
naturais que a retomada de um desenvolvimento selvagem provoca: o desmatamento
de grandes áreas do Cerrado, da Amazônia e do que resta da Mata Atlântica para
a plantação de soja, extração de madeira e minério, criação pecuária e a formação
dos “desertos verdes” do eucalipto exemplificam o risco de degradação ambiental
profunda a troco de ganhos de curto prazo na balança comercial.
:.: O modelo voltado para o mercado internacional não favorece o aumento da
renda e melhoria das condições de vida dos(as) trabalhadores(as), além de se
manter financeiramente vulnerável. Adhemar Mineiro chama a atenção para
que isso pode levar a uma situação de “pressão por uma ‘espiral’ de redução
dos custos da mão-de-obra, que pode ser a remuneração ou outras conquistas
e/ou direitos legais da classe trabalhadora, vistos apenas como custos.” (Obser-
vatório Social, p. 47). Problemas desse tipo apareceram nos conflitos em torno
da BR 163, expansão da soja no MT, da reserva Raposa Serra do Sol e da
monocultura do eucalipto.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
35

:.: O lobby do agronegócio pode levar o país a concessões adversas nas áreas da
indústria, serviços e compras governamentais em troca de ganhos para os ex-
portadores agrícolas em negociações como as da OMC, Alca e Mercosul-União
Européia, aumentando a vulnerabilidade externa. Disputas internas no governo
brasileiro, como a recente controvérsia entre o Ministério da Fazenda e o
Itamaraty a respeito da redução unilateral de tarifas antes da Conferência de
Hong Kong contribuem para enfraquecer a posição dos(as) negociadores(as)
brasileiros(as). Além da própria dificuldade do Ministério do Desenvolvimen-
to Agrário em conseguir incluir salvaguardas para determinados produtos nas
negociações, dominadas pela agenda da liberalização comercial.

Este quadro sinaliza que o acesso e controle sobre os bens coletivos deve estar
no centro da agenda da participação. Quando menos pelos efeitos socioambientais
produzidos pelo modelo de desenvolvimento em curso. Mas está claro que não
cabe à participação apenas corrigir estes e outros efeitos do atual modelo, mas,
antes, redefinir as bases do desenvolvimento e de sua gestão em favor de um mo-
delo sustentável e promotor da distribuição da riqueza social.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
36

8. REFERÊNCIAS MENCIONADAS

Dagnino, Evelina (2002). “Sociedade civil, espaços públicos e a


construção democrática no Brasil: limites e possibilidades” in Evelina
Dagnino, org. Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo/
Campinas: Paz e Terra/Unicamp, pp. 279-301.

Delgado, Nelson Giordano & Limoncic, Flávio (2004). “Refle-


xões preliminares sobre espaços públicos de participação no Governo Lula”,
Democracia Viva, no. 23, agosto/setembro, pp. 62-69.

Grzybowski, Cândido (2004). “Cidadania encurralada”, Demo-


cracia Viva, no. 23, agosto/setembro, pp. 8-14.

Mineiro, Adhemar (2005). “Desenvolvimento subordinado ao mo-


delo exportador” in Observatório da Cidadania. Rugidos e Sussurros, Rio
de Janeiro, Ibase, pp. 42-48.

Teixeira, Ana Claudia Chaves, orga. (2005). Os Sentidos da De-


mocracia e da Participação. São Paulo: Instituto Pólis, 2005, 128 p.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Cronologia
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

CRONOLOGIA

DATA FATOS DO FATOS FATOS FATOS DO


GOVERNO LULA INTERNACIONAIS E NACIONAIS E PROJETO MAPAS
DA SOCIEDADE CIVIL DA SOCIEDADE
CIVIL BRASILEIRA

Janeiro de 2003 Início do governo. Fórum Social Mundial Fórum Social Mundial
Recriação do Consea, em Porto Alegre. em Porto Alegre.
criação do CDES e de
novos ministérios e Fórum Econômico Entra em vigor o novo
espaços de participação. Mundial em Davos. Código Civil Brasileiro.

Fevereiro de 2003 Manifestações contra a


Guerra no Iraque no
mundo todo.

Março de 2003 Brasil se posiciona EUA invadem o Iraque.


contra a guerra do Combates contra o
Iraque. exército de Saddam
seguem até maio.

O ex-braço direito de
Fujimori, Vladimiro
Montesinos, é
condenado a cinco
anos de prisão.

Abril de 2003 Ministério da Fazenda Queda da ditadura de Primeiro esboço do


publica documento Saddam no Iraque. projeto.
“Política Econômica e
Reformas Estruturais”,
definindo a agenda
ortodoxa do governo
nesse setor.

Maio de 2003 Consultas estaduais ao Néstor Kirchner toma


PPA (até agosto de posse como presidente
2003). da Argentina.

O embaixador Sérgio
Vieira de Mello é
indicado para
representar a ONU no
Iraque.

Junho de 2003 Criação do Fórum Cúpula do G8 em


Índia, Brasil e África do Evian-les-Bains, França.
Sul.

O chefe de governo I Conferência Nacional


Julho de 2003 italiano, Silvio de Políticas para
Berlusconi, assume a Mulheres
Presidência da União
Européia sob fortes
críticas por ser suspeito
de corrupção.

Os dois filhos de
Saddam Hussein, Uday
e Qusay, são mortos em
um tiroteio em Mossul
com soldados dos
Estados Unidos.

Vaticano lança uma


campanha mundial
contra os casamentos
de homossexuais.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

DATA FATOS DO FATOS FATOS FATOS DO


GOVERNO LULA INTERNACIONAIS E NACIONAIS E PROJETO MAPAS
DA SOCIEDADE CIVIL DA SOCIEDADE
CIVIL BRASILEIRA

Agosto de 2003 Peru assina acordo de


livre comércio com o
Mercosul.

Sérgio Vieira de Mello,


representante da ONU
no Iraque, é assassina-
do num atentado
terrorista

Setembro de 2003 Formação do G-20 na Reunião Ministerial da


OMC, liderado por OMC em Cancún.
Brasil e Índia.

Liberação do plantio de
soja transgênica,
atráves da Medida
Provisória 131.

Lula propõe na ONU


combate à fome através
de um comitê
internacional

Outubro de 2003 Lula e Kirchner assinam Revolta popular na I Conferência Nacional Lançamento do projeto
o Consenso de Bolívia, presidente das Cidades.
Buenos Aires. Sánchez de Lozada,
renuncia.

Novembro de 2003 Aprovação da reforma Kirchner enfrenta Fórum Social Brasileiro,


da previdência. primeiro grande em Belo Horizonte.
protesto popular dos
“piqueteros” contra I Conferência Nacional
sua política econômica. do Meio Ambiente.

Dezembro de 2003 PT expulsa parlamenta- Saddam Hussein é


res dissidentes, preso no Iraque.
liderados pela
senadora Heloísa Em Genebra, Suíça,
Helena. palestinos e israelenses
lançaram um plano de
paz alternativo para o
Oriente Médio. Mesmo
rejeitada pelo governo
israelense, a Iniciativa
de Genebra reavivou as
esperanças na região.

Janeiro de 2004 O Ministro da Fórum Social Mundial O Brasil passou a fichar


Educação, Cristovam em Mumbai, Índia. visitantes provenientes
Buarque, é demitido dos Estados Unidos
por telefone. baseado no princípio
da reciprocidade.

Fevereiro de 2004 Waldomiro Diniz, Jean-Bertrand Aristide,


assessor de Dirceu, é presidente do Haiti,
acusado de corrupção. renuncia ao cargo após
três semanas de
O governo federal conflitos.
editou medida
provisória proibindo o
funcionamento de
casas de bingo e caça-
níqueis em todo o
país. O Senado
derrubou a MP no dia
5 de maio, por 32
votos a 31.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

DATA FATOS DO FATOS FATOS FATOS DO


GOVERNO LULA INTERNACIONAIS E NACIONAIS E PROJETO MAPAS
DA SOCIEDADE CIVIL DA SOCIEDADE
CIVIL BRASILEIRA

Março de 2004 Atentados contra II Conferência Nacional


Madri. Socialistas de Segurança
vencem as eleições na Alimentar.
Espanha.

Putin é reeleito na
Rússia.

Abril de 2004 Denúncias de torturas O Movimento dos Sem


cometidas por soldados Terra (MST) dá início a
dos EUA na prisão de uma onda de
Abu Grahib. ocupações em todo o
país em abril,
Bush declara apoio à conhecida como "abril
Israel para a construção vermelho".
de um muro que
separe o país dos Chacina de garimpeiros
palestinos. por índios cintas-largas
na reserva indígena
Roosevelt, em
Rondônia, pela
extração clandestina de
diamantes no local.

Presos da penitenciária
Urso Branco, em Porto
Velho (RO), iniciaram
uma rebelião que só
terminou seis dias
depois com mais de
dez mortos, alguns
deles decapitados.

Maio de 2004 Expansão da UE – Os I Encontro Nacional do


15 países da União Partido Socialismo e
Européia receberam 10 Liberdade (PSOL).
novos Estados
membros, na maior Os detentos da Casa
ampliação de sua de Custódia de
história, crescendo em Benfica, no Rio de
direção ao leste. Janeiro, começam uma
rebelião que dura cinco
dias e termina com 30
mortos, entre presos e
reféns.

Junho de 2004 Tropas do Brasil Queda do presidente Morre Leonel Brizola.


assumem comando da Sanchez de Lozada, na
missão da ONU no Haiti. Bolívia.

O governo federal inica Morte Ronald Reagan.


em todo o país a
campanha do
desarmamento da
população.

O presidente do Banco
Central, Henrique
Meirelles, e o
responsável pela política
monetária da instituição,
Luiz Augusto Candiota,
são investigados por
suspeita de sonegação,
omissão fiscal e evasão
de divisas.

Julho de 2004 Fórum Social das Seminário Sentidos da Artigo Cidadania


Américas em Quito, Participação e da Encurralada.
Equador. Democracia, em São
Paulo.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

DATA FATOS DO FATOS FATOS FATOS DO


GOVERNO LULA INTERNACIONAIS E NACIONAIS E PROJETO MAPAS
DA SOCIEDADE CIVIL DA SOCIEDADE
CIVIL BRASILEIRA

Agosto de 2004 Jacques Wagner, novo Hugo Chávez vence Inter-Redes se afasta do Edição sobre participa-
ministro do CDES, referendo na Venezuela acompanhamento do ção da revista Democra-
pede que Mapas PPA. cia Viva.
continue a acompa- Argentina suspende
nhar o Conselhão negociações com o
FMI.
O presidente Luiz
Inácio Lula da Silva
enviou ao Congresso o
texto do projeto de lei
que cria o Conselho
Federal e os Conselhos
Regionais de
Jornalismo.

Setembro de 2004 Lula reúne 107 líderes Atentado contra a Reunião com a equipe
de todo o mundo para escola de Beslan, na que acompanha os
aprovar a criação de Rússia. Mais de 400 Conseas.
um fundo internacional mortos.
contra a fome.

Outubro de 2004 Tabaré Vázques é Eleições Municipais: PT Reunião com a equipe


eleito. primeiro perde capitais que acompanha as
presidente de esquerda importantes, como São Conferência das
do Uruguai. Paulo e Porto Alegre. Cidades.

O parlamento de Israel
aprova a retirada de
assentamentos judaicos
da Faixa de Gaza.

O parlamento israelense
aprovou o polêmico
plano do primeiro-
ministro Ariel Sharon
de retirada da Faixa
de Gaza.

Novembro de 2004 Carlos Lessa deixa a Morre Yasser Arafat. Seminário da Inter-
Presidência do BNDES. Redes sobre “O
Reeleição de Bush nos Desenvolvimento que
EUA. Condoleezza Rice temos e o desenvolvi-
anunciada como a mento que queremos”.
nova secretária de
Estado. Chacina de sem-terras
em Felisburgo (MG).
Vitória da Frente Ampla
e do plebiscito contra
privatização da água no
Uruguai.

Confrontos na Costa
do Marfim.

Dezembro de 2004 Criação da Comunida- Tsunami na Ásia. Seminário em Brasília,


de Sul-Americana de Intensa campanha de decisão de focar nos
Nações. solidariedade mundial. conflitos sociais como
forma de participação.
Denúncias de
corrupção na ONU, no
programa petróleo por
comida.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

DATA FATOS DO FATOS FATOS FATOS DO


GOVERNO LULA INTERNACIONAIS E NACIONAIS E PROJETO MAPAS
DA SOCIEDADE CIVIL DA SOCIEDADE
CIVIL BRASILEIRA

Janeiro de 2005 Lula visita o FSM e é Fórum Social Mundial Fórum Social Mundial
vaiado e aplaudido. Vai em Porto Alegre. em Porto Alegre.
para Davos e é
aplaudido.

Fevereiro de 2005 PT se desentende e Protocolo de Quioto Assassinato da irmã


lança dois candidatos à entra em vigor. Dorothy chama a
presidência da Câmara atenção para os
dos Deputados. Com o Socialistas vencem as conflitos no campo.
conflito, vence Severino eleições legislativas Tensões também em
Cavalcanti, do PP. antecipadas de Roraima, na reserva
Portugal. Raposa Serra do Sol.

Coréia do Norte
anuncia oficialmente
que possui armas
nucleares.

Março de 2005 Renegociação da dívida


externa argentina.

Paul Wolfowitz
apontado novo
presidente do Banco
Mundial.

Koff Annan anuncia


que entregará na
Assembléia Geral da
ONU um pedido para
ampliar de 15 para 24
os membros do
Conselho de Segurança.

Tabaré Vázquez toma


posse no Uruguai.

Abril de 2005 Morte de João Paulo II. MST realiza marcha Reunião de toda a
Bento XVI eleito como nacional pela reforma equipe para definir os
novo papa. agrária. rumos do projeto.

Queda do presidente
Lucio Gutierrez, no
Equador.

Síria retira suas tropas


do Líbano.

Chávez e Fidel Castro


lançam a Alba
(Alternativa Bolivariana
para as Américas), em
contraposição à Alca.

A Assembléia Nacional
Iraquiana elege Jalal
Talabani o novo
presidente do Iraque.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

DATA FATOS DO FATOS FATOS FATOS DO


GOVERNO LULA INTERNACIONAIS E NACIONAIS E PROJETO MAPAS
DA SOCIEDADE CIVIL DA SOCIEDADE
CIVIL BRASILEIRA

Maio de 2005 Cúpula Países Árabes e Tony Blair é reeleito no


Sul-Americanos em Reino Unido.
Brasília.
França rejeita Tratado
Brasil, Alemanha, Índia Constitucional
e Japão apresentam Europeu.
proposta conjunta para
ampliar Conselho de
Segurança da ONU.

Junho de 2005 Roberto Jefferson Holanda rejeita Tratado I Conferência Nacional


denuncia esquemas de Consituticional de Políticas de
corrupção no governo. Europeu. Promoção da Igualdade
Abertura das CPIs. Racial.
O ultraconservador
Dirceu renuncia ao Mahmoud
cargo de ministro. Ahmadinejad é eleito o
presidente do Irã.
Genoíno renuncia à
presidência do PT e se Senado dos EUA
aposenta como ratifica o Cafta.
deputado.
G8 perdoa parte da
dívida dos 18 países
mais pobres do
mundo.

O presidente da Bolívia,
Carlos Mesa, renuncia.

Julho de 2005 Reforma ministerial tira Atentados contra


pastas do PT e cede Londres.
para PMDB e PP.
Telesul entra no ar.

Agosto de 2005 Tarso Genro renuncia à Israel se retira da Faixa


presidência interina do de Gaza.
PT. Berzoini se torna o
candidato do Campo Furacão Katrina devasta
Majoritário para Nova Orleans.
presidir o partido.
Preço do petróleo
atinge alta recorde
desde 1983.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa
Iniciativas governamentais
de participação
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

ESTADO

RESPONSÁVEL PELA INFORMAÇÃO

DATA DE PREENCHIMENTO

1. IDENTIFICAÇÃO

A. Denominação da iniciativa

B. Área geográfica de abrangência

C. Data de início/ realização

D. Instância responsável
PESSOA DE CONTATO

TELEFONE FAX

ENDEREÇO POSTAL (INCLUINDO CEP)

ENDEREÇO ELETRÔNICO

PÁGINA NA INTERNET
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

2. BREVE DESCRIÇÃO DA INICIATIVA

A. Tipo de atividade

B. Política objeto de participação

C. Caráter (deliberativo/consultivo)

D. Principais resultados e impactos reais e/ou esperados


MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

3. ATORES SOCIAIS PARTICIPANTES

A. Sociedade civil

A1. Movimentos sociais e organizações populares


A2. Sindicatos
A3. Associação profissionais
A4. Cooperativas e associações de pequenos produtores
A5. Cooperativas associações empresariais
A6. ONGs
A7. Centros científicos e culturais
A8. Igrejas e movimentos religiosos
A9. Organizações de mídia
A10. Redes, campanhas,coalizões, fóruns
A11. Instituições internacionais

B. Agencias governamentais

B1. Federal
B2. Estadual
B3. Municipal
B4. Multilateral(cooperação técnica e/ou financeira)
B5. Cooperação bilateral (técnica e/ou financeira)

C. Parlamento

C1. Federal
C2. Estadual
C3. Municipal

D. Judiciário

D1. Fóruns
D2. Tribunal de Justiça

E. Ministério Público
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa
Levantamento de atores e conflitos
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

ESTADO

RESPONSÁVEL PELA INFORMAÇÃO

DATA DE PREENCHIMENTO

1. MAPEAMENTO DOS PRINCIPAIS ATORES DA SOCIEDADE CIVIL

A. Categoria/Nome

A1. Movimentos sociais e organizações populares


A2. Sindicatos
A3. Associação profissionais
A4. Cooperativas e associações de pequenos produtores
A5. Cooperativas associações empresariais
A6. ONGs
A7. Centros científicos e culturais
A8. Igrejas e movimentos religiosos
A9. Organizações de mídia
A10. Redes, campanhas,coalizões, fóruns
A11. Instituições internacionais

B. Área geográfica de atuação

C. Temática de atuação

D. Por que é um ator relevante? (capacidade de influenciar a agenda pública,atuação e


fortalecimento de redes e coalizões; visibilidade; etc)
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

2. MAPEAMENTO DOS PRINCIPAIS CONFLITOS E TENSÕES

A. Conflitos sociais com atores identificados e com capacidade de pautar a agenda pública
A1. QUAIS OS PRINCIPAIS TIPOS DE CONFLITOS?

A2. FAÇA UMA BREVE DESCRIÇÃO.

A3. TIPO DE RESPOSTA POR PARTE DO GOVERNO.

A4. FAÇA UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS ENVOLVIDOS.

B. Conflitos sociais com atores identificados e sem capacidade de pautar a agenda pública
B1. QUAIS OS PRINCIPAIS TIPOS DE CONFLITOS?

B2. FAÇA UMA BREVE DESCRIÇÃO.

B3. TIPO DE RESPOSTA POR PARTE DO GOVERNO.

B4. FAÇA UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS ENVOLVIDOS.

C. Conflitos latentes e/ou inorgânicos com capacidade de pautar a agenda pública


C1. QUAIS OS PRINCIPAIS TIPOS DE CONFLITOS?

C2. FAÇA UMA BREVE DESCRIÇÃO.

C3. TIPO DE RESPOSTA POR PARTE DO GOVERNO.

C4. FAÇA UMA BREVE CARACTERIZAÇÃO DOS GRUPOS SOCIAIS E DOS ATORES (QUANDO FOR O CASO) ENVOLVIDOS.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa
Conferências
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

1. MONITORAMENTO

A. FORMATAÇÃO DO PROCESSO DA CONFERÊNCIA NO NÍVEL FEDERAL A SER REALIZA-


DO PELOS CONSULTORES CONTRATADOS

A1. Etapas do processo


1. Registrar as várias etapas do processo de organização da Conferência
2. Identificar os atores responsáveis pelas iniciativas
3. Identificar os atores participantes neste processo
4. Identificar e descrever a institucionalidade constituída para implementar o pro-
cesso (denominação; mandato; recursos disponíveis; procedimentos; membros)

A2. Instrumentos da Iniciativa


1. COMITÊ DE ACOMPANHAMENTO (OU A INSTÂNCIA CORRESPONDENTE)
1.1 Composição
1.2 Coordenação
1.3 Descreva a forma de funcionamento do Comitê (ou da instância corres-
pondente), ressaltando suas atribuições, número de reuniões, assiduidade
dos membros, existência de atas.
1.4 Descreva o processo de formação do Comitê, ressaltando as tensões, con-
flitos, alianças e acordos mais relevantes
2. DOCUMENTOS OFICIAIS
2.1 Documento base
2.1_1 Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento
(quem elaborou a proposta inicial; quem participou das discussões; quais
foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento;
principais pontos de debate e tensão; responsáveis pela redação final)
2.1_2 Breve resumo do conteúdo da versão final do documento
2.2 Documento de regras sobre a participação dos diferentes atores sociais
no processo da Conferência
2.2_1 Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento
(quem elaborou a proposta inicial, quem participou das discussões; quais
foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento;
principais pontos de debate e tensão; responsável pela redação final)
2.2_2 Descrição das principais regras de participação no processo da
Conferência

B. DINÂMICA DE IMPLEMENTAÇÃO DO PROCESSO DA CONFERÊNCIA NO NÍVEL ESTADU-


AL A SER REALIZADA PELAS EQUIPES DOS ESTADOS SELECIONADOS

B1. Etapas do processo


1. REGISTRAR AS VÁRIAS ETAPAS DO PROCESSO DE ORGANIZAÇÃO DA CONFERÊNCIA NO ESTADO
2. IDENTIFICAR OS ATORES RESPONSÁVEIS PELAS INICIATIVAS
3. IDENTIFICAR OS ATORES PARTICIPANTES NESTE PROCESSO
4. IDENTIFICAR E DESCREVER A INSTITUCIONALIDADE CONSTITUÍDA PARA IMPLEMENTAR O
PROCESSO (DENOMINAÇÃO; MANDATO; RECURSOS DISPONÍVEIS; PROCEDIMENTOS; MEMBROS)
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

B2. Instrumentos da iniciativa


1. COMITÊ DE ACOMPANHAMENTO (OU A INSTÂNCIA CORRESPONDENTE)
1.1 Composição
1.2 Coordenação
1.3 Descreva a forma de funcionamento do Comitê (ou da instância corres-
pondente), ressaltando suas atribuições, número de reuniões, assiduidade dos
membros, existência de atas.
1.4 Descreva o processo de composição do Comitê, ressaltando as tensões,
conflitos, alianças e acordos mais relevantes

2. DOCUMENTOS OFICIAIS (CASO TENHAM SIDO ELABORADOS DOCUMENTOS ESTADUAIS)


2.1. Documento base
2.1_1 Descreva o processo de elaboração e aprovação do documento
(quem elaborou a proposta inicial: quem participou das discussões; quais
foram as instâncias institucionais de debate e aprovação do documento;
principais pontos de debate e tensão; responsáveis pela redação final)
2.1_2 Breve resumo do conteúdo da versão final do documento
2.2. Registre, quando existentes, diferenças nas regras de participação em rela-
ção à proposta federal.

B3. O processo da Conferência no estado


1. REGISTRO DO MODO DE PARTICIPAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS
1.1. Os diretamente envolvidos: utilizar como referência para os tipos de ato-
res a serem considerados o quadro base apresentado na ficha de mapeamento
das iniciativas governamentais de participação.
1.2. Os não envolvidos:
1.2_1 do ponto de vista do(a) pesquisador(a), que atores sociais rele-
vantes estiveram ausentes do processo da conferência e por quê: Consi-
dere também em sua caracterização os recortes de gênero, etnia, geração,
religião, renda, orientação sexual e portadores de necessidades especiais.
1.2_2 do ponto de vista do(a) pesquisador(a) que grupos sociais envolvi-
dos em conflitos latentes e-ou inorgânicos estiveram ausentes do processo
(os invisíveis)
2. TEMAS TRATADOS (ENTREVISTAS E ATAS)
2.1. Identificação dos temas tratados.
2.2. Mapeamento dos debates a respeito dos temas.
2.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos a respeito dos temas.
2.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e
intra-governamentais
2.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias
ou não) de grupos e/ou redes
3. PROPOSTAS E SUGESTÕES DA CONFERÊNCIA ESTADUAL (ENTREVISTAS, ATAS E DOCUMENTOS
PRODUZIDOS)
3.1. Identificação das propostas e sugestões.
3.2. Mapeamento dos debates na construção das propostas e sugestões.
3.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção das
propostas e sugestões.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

3.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e


intra-governamentais
3.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias
ou não) de grupos e/ou redes

C. DINÂMICA DA CONFERÊNCIA NACIONAL, A SER REALIZADA PELOS CONSULTORES


CONTRATADOS
1. REGISTRO DO MODO DE PARTICIPAÇÃO DOS ATORES SOCIAIS
1.1. Os diretamente envolvidos: utilizar como referência para os tipos de ato-
res a serem considerados o quadro base apresentado na ficha de mapeamento
das iniciativas governamentais de participação.
1.2. Os não envolvidos:
1.2_1 do ponto de vista do(a) pesquisador(a), que atores sociais rele-
vantes estiveram ausentes do processo da conferência e por quê: Consi-
dere também em sua caracterização os recortes de gênero, etnia, geração,
religião, renda, orientação sexual e portadores de necessidades especiais.
1.2_2 do ponto de vista do(a) pesquisador(a) que grupos sociais envolvi-
dos em conflitos latentes e-ou inorgânicos estiveram ausentes do processo
(os invisíveis)
2. TEMAS TRATADOS (ENTREVISTAS E ATAS)
2.1. Identificação dos temas tratados.
2.2. Mapeamento dos debates a respeito dos temas.
2.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos a respeito dos temas.
2.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e
intra-governamentais
2.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias
ou não) de grupos e/ou redes
3. PROPOSTAS E SUGESTÕES DA CONFERÊNCIA (ENTREVISTAS, ATAS E DOCUMENTOS PRODUZIDOS)
3.1. Identificação das propostas e sugestões.
3.2. Mapeamento dos debates na construção das propostas e sugestões.
3.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção das
propostas e sugestões.
3.3_1 Para os atores de governo incluir as articulações e tensões inter e
intra-governamentais
3.3_2 Para os atores da sociedade civil, registrar as articulações (prévias
ou não) de grupos e/ou redes
4. IDENTIFICAÇÃO DOS RESULTADOS ALCANÇADOS
4.1. Natureza das deliberações da Conferência (consultivas, normativas, deliberativas)
4.2. Quais são os canais institucionais através dos quais as decisões, sugestões
ou recomendações apresentadas pela Conferência são repassadas para as agên-
cias governamentais?
4.3. Propostas e sugestões incorporadas pelo governo (federal ou estadual).
4.3_1 Razões para incorporação: força da articulação interna à Confe-
rência, interesse do governo em incorporar, etc (entrevistas).
4.4. Propostas e sugestões que não foram incorporadas pelo governo (federal
ou estadual)
4.4_1 Razões para a não incorporação: fragilidade da articulação interna
à Conferência, desinteresse do governo em incorporar, etc (entrevistas).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

2. VISÕES DOS ATORES SOCIAIS SOBRE O PROCESSO DA CONFERÊNCIA NACIONAL, A SER REALIZADO
PELA COORDENAÇÃO, ATRAVÉS DE CONSULTORES CONTRATADOS. OS DADOS RELATIVOS ÀS CON-
FERÊNCIAS ESTADUAIS SERÃO LEVANTADOS PELAS EQUIPES ESTADUAIS

Sugerimos a seguir as questões que devem orientar entrevistas a serem realizadas


com os atores selecionados, participantes e não participantes do processo. O
resultado de cada entrevista deverá ser registrado em uma ficha específica.
1. Por que participou (ou não) do processo da Conferência?
2. Na sua opinião, que atores sociais estiveram ausentes e deveriam ter participa-
do? Por quê?
3. Participou com demandas específicas? Quais ? Como foram elaboradas?
Foram ou não incorporadas? Como ?
4. Que avaliação faz do processo em relação:
4.a. ao modo de fazer política do governo federal subjacente a esta iniciativa (é
importante que o(a) entrevistador (a) tenha atenção especial para como o en-
trevistado vê as questões relativas à participação).
4.b. à agenda proposta pelo governo federal, tendo como referência o docu-
mento base.
4.c. aos conflitos e aos compromissos gerados no processo de consulta da
Conferência relativos:
4.c_1 à condução do processo
4.c_2 aos interesses defendidos pelos diferentes atores da sociedade civil
4.c_3 aos interesses defendidos por representantes de diferentes agências
governamentais
4.c_4 à relação governo - sociedade civil
4.c_5 às propostas apresentadas pelos diferentes atores ou articulações e redes.
4.d. à capacidade de participação ativa da sociedade civil (em suas diferentes
redes e articulações) frente aos desafios colocados pelo processo da Conferên-
cia (pode influenciar no processo? Conseguiu formular propostas consensuais
e coletivas? Definiu estratégias articuladas de participação e diálogo?)
4.e. aos resultados alcançados, levando-se em conta as diversas dimensões da
cidadania (gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portado-
res de necessidades especiais, etc.).
4.f. aos aspectos positivos e negativos que destacaria neste processo, tendo
como referência a consolidação de novos espaços de participação e a
radicalização da democracia.
4.g. às expectativas de participação na Conferência dos representantes da soci-
edade civil (mobilização social/campanhas, formulação de políticas públicas,
etc.) e do governo (legitimação, relevância da Conferência, valorização da
intersetorialidade etc).
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa
Consea e Conseas estaduais
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

1. MONITORAMENTO

As informações relativas ao Conselho Nacional serão coletadas pela coordenação


através de consultores contratados. Os Conseas estaduais serão pesquisados pelas
equipes dos estados selecionados.

Estrutura formal
1. Estrutura administrativa, procedimentos e mandatos (regimento)
2. Quem preside o Conselho (representante de governo ou da sociedade civil)?
3. Conselheiros/as (DO). Qual a proporção de representantes da sociedade civil
no Conselho (dois terços ou maioria simples)?
4. Composição social e política do Conselho (usando como referência os tipos de
atores apresentados na ficha de Mapeamento das iniciativas governamentais
de participação)

Dinâmica de composição e funcionamento


1. Escolha de conselheiros/as:
1.1. Identificação do processo de indicação de conselheiros/as, procurando ca-
racterizar, também, os segmentos e interesses sociais, políticos e econômicos
representados:
1.2. Existe no estado um Fórum de Segurança Alimentar? Que influência exer-
ceu na qualidade e na representatividade de conselheiros/as da sociedade civil?
1.3. Na opinião do/a pesquisador/a, que atores sociais relevantes estão ausen-
tes do Consea? Por quê? Considere também em sua caracterização os recortes
de gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores/as de
necessidades especiais, assim como a região de origem.
2. Assiduidade de conselheiros/as nas reuniões (atas de reunião)
3. Construção da agenda (entrevistas e atas):
3.1. Como é construída e apresentada a agenda (pauta) de debates das reuniões?
3.2. Quem tem capacidade de iniciativa para propor a agenda?
3.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção da agenda:
4. Temas tratados (entrevistas e atas):
4.1. Identificação dos temas tratados:
4.2. Mapeamento dos debates a respeito dos temas:
4.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos a respeito dos temas:
5. Propostas e sugestões do Consea (entrevistas, atas e documentos produzidos
pelo Conselho):
5.1. Identificação das propostas e sugestões que resultaram das reuniões do
Consea:
5.2. Mapeamento dos debates na construção das propostas e sugestões:
5.3. Mapeamento das articulações, consensos e dissensos na construção das
propostas e sugestões:

Identificação dos resultados alcançados


1. Natureza das deliberações do Consea (consultivas, normativas, deliberativas):
2. Quais são os canais institucionais através dos quais as decisões, sugestões ou
recomendações pelo Consea são repassadas para as agências governamentais?
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

3. Propostas e sugestões incorporadas pelo governo (federal ou estadual):


3.1. Razões para incorporação: força da articulação interna ao Consea, inte-
resse do governo em incorporar etc (entrevistas):
4. Propostas e sugestões que não foram incorporadas pelo governo (federal ou
estadual):
4.1. Razões para a não incorporação: fragilidade da articulação interna ao
Consea, desinteresse do governo em incorporar etc (entrevistas):
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

2. VISÕES DOS ATORES SOBRE O CONSEA

A seguir, são sugeridas as questões que devem orientar as entrevistas com os atores
selecionados, participantes e não-participantes do processo. O resultado de cada
entrevista deverá ser registrado em uma ficha específica.

No caso de conselheiros/as
1. Por que comparece ou não às reuniões do Consea?
2. Que ator social não está representado no Consea e deveria estar? Por quê?

Que avaliação faz do processo em relação:


1. ao modo de fazer política do governo federal subjacente a esta iniciativa (é
importante que o/a entrevistador/a dê atenção especial à percepção do/a entre-
vistado/a quanto às questões relativas à participação):
2. aos conflitos e compromissos gerados no processo do Consea, referentes:
2.1. à condução do processo;
2.2. aos interesses defendidos por diferentes conselheiros/as;
2.3. aos interesses defendidos por representantes de diferentes agências gover-
namentais;
2.4. à relação governo-sociedade civil;
2.5. às propostas apresentadas por diferentes conselheiros/as ou articulações de
conselheiros/as;
2.6. aos resultados alcançados, levando-se em conta as diversas dimensões da
cidadania (gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portado-
res/as de necessidades especiais etc.);
2.7. aos aspectos positivos e negativos que destacaria neste processo, tendo
como referência a consolidação de novos espaços de participação e a
radicalização da democracia.
3. às expectativas de participação no Consea de representantes da sociedade civil
(mobilização social/campanhas, formulação de políticas públicas etc.) e do
governo (legitimação, relevância do Consea, valorização da intersetorialidade etc.):

NA SUA OPINIÃO, AS QUESTÕES ESTRATÉGICAS DA SEGURANÇA ALIMENTAR E


NUTRICIONAL ESTÃO NA AGENDA DO CONSEA? POR QUÊ?
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa
PPA nos estados
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

1. MONITORAMENTO

As informações referentes à conferência nacional serão levantadas pela coordenação


através de consultores contratados registrar as várias etapas do processo de consulta
ppa nos estados.
1. Identificar as etapas do processo
2. Identificar os atores responsáveis pelas iniciativas

Caracterizar e analisar os instrumentos da iniciativa


1. Documento-base: Orientação Estratégica do Governo: Crescimento sustentável,
emprego e inclusão social (esta parte da analise será feita pela coordenação)
2. Documento-síntese de cada estado (relatório estadual)
2.1. Quais foram as propostas apresentadas para a elaboração do documento?
2.2. Que atores apresentaram essas propostas?
2.3. Que propostas foram incorporadas ao relatório estadual?
3. Documento-final: identificar os compromissos alcançados (esta parte da análi-
se também será feita da coordenação)
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

2. REGISTRO DOS ATORES

Mapeamento e qualificações dos atores sociais


1. Diretamente envolvidos
Utilizar como referência para os tipos de atores a serem considerados o qua-
dro-base apresentado na ficha de mapeamento das iniciativas governamentais
de pa ticipação. Esse quadro deverá ser preenchido a partir das informações
disponibilizadas no site do PPA, no CD-ROM do PPA e/ou fornecidas pela
secretaria da Inter-redes, que coordenou o processo de consulta.
2. Não envolvidos
2.1. Do ponto de vista do/a pesquisador/a, que atores sociais relevantes
estiveram ausentes do processo PPA? Por quê?
Considere também em sua caracterização os recortes de gênero, etnia, geração,
religião, renda, orientação sexual e portadores/as de necessidades especiais.
2.2. Do ponto de vista do/a pesquisador/a, que grupos sociais envolvidos
em conflitos latentes e/ou inorgânicos (os invisíveis) estiveram ausentes
do processo?

Registro do modo de participação dos atores sociais


1. Identificar e analisar:
1.1. articulações prévias de grupos de atores e/ou redes (para os atores do go-
verno incluir articulações inter e intra governamentais);
1.2. as sugestões, propostas e/ou emendas apresentadas pelos atores participantes;
1.3. os atores responsáveis e/ou colaboradores na preparação e na coordenação
dos encontros;
1.4. os atores responsáveis pela identificação de convidados;
1.5. os atores responsáveis pela formulação do documento-síntese de cada Estado.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

3 VISÕES DOS ATORES SOCIAIS SOBRE O PROCESSO PPA

A seguir, são sugeridas as questões que devem orientar entrevistas com os atores
selecionados, participantes e não participantes do processo. O resultado de cada
entrevista deverá ser registrado em uma ficha específica.

Por que participou (ou não) do processo ppa?


Na sua opinião, que atores sociais estiveram ausentes e deveriam ter
Participado? Por quê?

Participou com demandas específicas? Quais? Como foram elaboradas?

Foram ou não incorporadas? Como?

Que avaliação faz do processo em relação:


1. ao modo de fazer política do governo federal subjacente a essa iniciativa (é
importante que o/a entrevistador/a tenha atenção especial para como o/a entr
vistado/a vê as questões relativas à participação);
2. à agenda proposta pelo governo federal, tendo como referência o documento-base;
3. aos conflitos e aos compromissos gerados no processo de consulta do PPA
relativos
3.1. à condução do processo;
3.2. aos interesses defendidos pelos diferentes atores da sociedade civil;
3.3. aos interesses defendidos pelas diversas agências de governo, nas diferentes
esferas governamentais;
3.4. à relação das agências governamentais (nas diversas esferas de governo)
com os atores envolvidos no processo da sociedade civil;
3.5. às propostas apresentadas pelos diferentes atores.
4. aos resultados alcançados, levando-se em conta as diversas dimensões da cida-
dania (gênero, etnia, geração, religião, renda, orientação sexual e portadores/
as de necessidades especiais etc.);
5. aos aspectos positivos e negativos que destacaria nesse processo, tendo como
referência a consolidação de novos espaços de participação e a radicalização
da democracia.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Instrumento de pesquisa
Glossário
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
2

Esse glossário serve de orientação para os(as) pesquisadores(as) do projeto


MAPAS - Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade. Dinâmico, ele está
publicado no saite do projeto (www.mapas.org.br) e será atualizado à medida em
que o projeto avançar e, eventualmente, novos conceitos surgirem dessa pesquisa
participativa. O glossário possibilita a aproximação de conceitos com os quais os
vários pesquisadores, coordenadores e entrevistados do MAPAS trabalham.

O Glossário está dividido em 2 tipos de verbetes:


1. verbetes que encerram uma definição direta do tema. Por exemplo, o verbete
Agenda Pública. Quando, dentro desse tipo de verbete, é feita referência a um
outro verbete, esse segundo verbete aparece sempre em negrito e sublinhado.
Assim, por exemplo, dentro do verbete Agenda Pública é feita uma referência
ao verbete Atores Sociais, que então aparece Atores Sociais.
2. verbetes que reúnem diversos verbetes em um só. O verbete Democracia reúne
os verbetes Democracia Direta, Democracia Representativa, Radicalização da
Democracia etc. Isto quer dizer que esses verbetes não têm definição exclusiva,
estando inseridos na discussão maior do verbete Democracia, e aparecem no
texto sempre em negrito e sublinhados. Por ordem alfabética, aparecerá a refe-
rência a cada um deles, com remissão para o verbete Democracia.

Verbetes
Agenda Pública. Conjunto de problemas, reivindicações e propostas vocalizadas
por diferentes Atores Sociais, ou por representantes destes, que se transformam
em pauta dos diferentes meios de comunicação ou em Políticas Públicas.

Atores Sociais. Em uma definição ampla, Atores Sociais são aqueles que, em rede
ou não, têm capacidade de intervir, através de sua ação política e/ou pública, na
construção das correlações de forças que negam ou afirmam, em situações
conjunturais específicas, estruturas sociais, políticas, econômicas ou culturais de
longo prazo. Tal capacidade pode advir dos recursos políticos por eles acumula-
dos, de sua capacidade diruptiva sobre a ordem constituída, de sua capacidade de
associação e formação de redes, de sua articulação com o Estado etc. Neste senti-
do, os Atores Sociais estão sempre envolvidos em algum tipo de Conflito Social e
podem assumir 3 características: 1. podem ser identificados e ter capacidade de
pautar a Agenda Pública; 2. podem ser identificados mas não ter capacidade de
pautar a Agenda Pública ou, finalmente, 3. podem ser capazes de pautar a Agen-
da Pública, mas não serem claramente identificados. É importante ressaltar a na-
tureza dinâmica dos Atores Sociais, o que implica em afirmar que um ator de tipo
3, na dinâmica mesma de sua atuação, pode constituir-se em ator de tipo 1.

Cidadania. Usualmente, a Cidadania é pensada como um conjunto de direitos


associados às dimensões civil (direito à vida, à liberdade, igualdade jurídica, direi-
to à propriedade), política (votar e ser votado, de se organizar em partidos políti-
cos e disputar o poder) e social (direito de participar da riqueza coletivamente
produzida). Historicamente, a luta pela Cidadania se deu dentro dos marcos
regulatórios dos Estados-Nação, o que implica em dizer que foi circunscrita a
territórios e formações políticas previamente definidos. Nos termos do presente
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

projeto, importa ressaltar que a Cidadania é resultado de um processo de constru-


ção e, por conseguinte, de invenção democrática. Aos tradicionais direitos da ci-
dadania, o conjunto dos cidadãos de uma Democracia Participativa podem, e
devem, permanentemente, construir novos direitos, como os relativos a questões
de gênero, etnia, orientação sexual etc. Resulta daí que o conceito de Cidadania
comporta uma dupla dimensão: de um lado, pressupõe um conjunto de cidadãos
engajados, agência histórica, e, de outro, encerra a idéia de que tais cidadãos têm
o direito a ter novos direitos, desde que democraticamente construídos. A articu-
lação entre Cidadania e Democracia rejeita, portanto, a idéia de que direitos cida-
dãos possam ser resultado da ação demiúrgica do Estado. Pelo contrário, em sen-
do a Cidadania um atributo coletivo, que só pode ser vivenciado em sua plenitu-
de, por cada cidadão, se o conjunto de cidadãos de uma mesma comunidade
política também a vivenciarem em plenitude, a Cidadania no Brasil está explicita-
mente ligada à Radicalização da Democracia. Por fim, cabe frisar que, nos qua-
dros do processo de globalização, em que o papel regulatório dos Estados-Nação
tem sido redefinido, é importante que se pense também em como a Cidadania
pode se adequar a esta nova realidade, e nos instrumentos para construir direitos
que se sobreponham a um tal marco regulatório. Dito de outra maneira, o desafio
de Radicalização da Democracia ora vivido diz respeito também à construção de
direitos que se sobreponham às fronteiras nacionais e contribuam para a constru-
ção de uma cidadania global.

Conflito Social. Quando interesses organizados ou não em movimentos, grupos,


articulações ou outros tipos quaisquer de instituições, formais ou informais, iden-
tificam-se como contrários a outros interesses e buscam afirmar-se sobre eles, mes-
mo que com vistas a uma possível conciliação futura, têm-se um Conflito Social.
De certa forma, o Conflito Social é mesmo o combustível da Radicalização da
Democracia, pois é a ampliação da capacidade processual da Institucionalidade
Democrática que pode torná-lo produtivo, ou seja, instrumento de transforma-
ções e de ampliação de direitos. O Conflito Social pode ter protagonistas em 4
situações distintas:
1. Atores Sociais identificados e com capacidade de pautar a Agenda Pública;
2. Atores Sociais identificados mas sem capacidade de pautar a Agenda Públicas;
3. pode manifestar-se como latente e inorgânico, por ter capacidade de pautar a
Agenda Pública mas não ter como agentes Atores Sociais identificados, ou
4. pode constituir-se de uma combinação de Atores Sociais identificados e não-
identificados. É importante salientar a natureza dinâmica dos conflitos. As-
sim, um ator envolvido em um conflito de natureza 1 pode perder capacidade
de pautar a Agenda Pública ou, de modo reverso, um ator envolvido em um
conflito de natureza 3 pode ganhar visibilidade, organização e voz claramente
identificável. Neste sentido, o Conflito Social é momento estratégico para a
própria construção dos Atores Sociais, que nele podem se afirmar, construir
identidade, ou perdê-la.

Cultura Política. Conjunto de visões, ideais, sentimentos e valores de uma sociedade a


respeito da vida pública. Ainda que uma dada comunidade política possa expressar-
se de forma plural, através de vozes por vezes dissonantes, a idéia de cultura política
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

implica que tal comunidade tenha construído parâmetros compartilhados que forne-
çam sentido e coerência ao processo político. No entanto, muito embora uma cultura
política implique em parâmetros hegemônicos, tais parâmetros são objeto de perma-
nente disputa, o que implica em dizer que a cultura política é campo da luta política

Democracia Direta. Cf. Democracia.

Democracia Participativa. Cf. Democracia.

Democracia Representativa. Cf. Democracia.

Democracia. O conceito de democracia é extremamente polissêmico, mas pode ser


definido, amplamente, como o governo de todos os cidadãos. A Democracia surge
assim como uma forma de governo em que os cidadãos exercem a soberania e
participam da construção da vontade coletiva, seja através de representantes eleitos
(Democracia Representativa), seja através de mecanismos de Democracia Direta.
Ao longo dos séculos XIX e XX, as instituições da Democracia Representativa,
como o Parlamento e o voto universal, tornaram-se correntes em grande parte da
Europa e da Américas como resultado de processos nacionais de luta pela conquis-
ta, expansão e manutenção de direitos políticos e sociais. No entanto, a Democra-
cia Representativa foi também historicamente criticada por uma série de correntes
políticas que apontavam seus limites: caráter delegativo, esvaziamento da vida pú-
blica, representações distorcidas, natureza classista etc. Freqüentemente, a Demo-
cracia Direta foi apresentada como forma de superar tais limites, ainda que, dela
própria, a idéia de representação não esteja ausente. De fato, freqüentemente, os
participantes de iniciativas de Democracia Direta, como os envolvidos em experiên-
cias de orçamento participativo, reclamam a representação de grupos de interesses
vários, ainda que muitas vezes não tenham recebido mandatos claramente defini-
dos para tal. Por outro lado, na Democracia Direta, cidadãos com maiores recursos
políticos, freqüentemente em associação com outros cidadãos com os quais divi-
dem interesses, têm maior capacidade de construir, diretamente, uma interlocução
com o Estado do que cidadãos com menos recursos políticos.
Uma Democracia Participativa, que efetivamente engaje o conjunto da cida-
dania no processo de construção da vontade coletiva, é aquela capaz de combinar
as virtudes da Democracia Representativa com as virtudes da Democracia Direta.
Nesta perspectiva, a grande virtude da Democracia Representativa surge de sua
capacidade de proporcionar a todos os cidadãos, através do voto e de forma inde-
pendente de seus recursos políticos individuais, o poder de participar da constru-
ção da vontade coletiva. No que se refere à Democracia Direta, a construção da
vontade coletiva em experiências como a de orçamento participativo possui a
virtude de submeter o Estado a um mais profundo controle da sociedade e, neste
sentido, democratizá-lo, além de ensejar a construção de cidadãos mais engajados
e ativos. Por outro lado, institutos como plebiscitos e referendos também contri-
buem para um maior controle social sobre o Estado.
A combinação de elementos de Democracia Representativa com elementos de
Democracia Direta, que inclua também a construção de novos Espaços de Partici-
pação, constitui o que se pode chamar de Institucionalidade Democrática, capaz
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

de potencializar a capacidade dos cidadãos, seja através do voto, seja através da


participação direta, na construção da vontade coletiva.
A construção de tal Institucionalidade Democrática não é tarefa simples. Por um
lado, ela deve lidar com, e tornar produtivas, as tensões inerentes à convivência de
mecanismos de Democracia Representativa e de Democracia Direta e, de outro, ser
capaz de, ao reconhecer que os cidadãos possuem recursos políticos desiguais, con-
tribuir para o fortalecimento político dos cidadãos com menos recursos. Portanto,
a Institucionalidade Democrática está intimamente articulada à Radicalização da
Democracia, entendida como a capacidade crescente dos cidadãos, através de múl-
tiplos mecanismos, de participar da construção da vontade coletiva.

Desigualdade/Pobreza/Exclusão. A Pobreza pode ser definida como a incapaci-


dade de um indivíduo ou de uma unidade familiar em manter um padrão de vida
condizente com o que uma sociedade estabelece, em um determinado momento e
contexto histórico, como minimamente digno. Portanto, a definição de alguém
como pobre e a própria mensuração da Pobreza são operações extremamente pro-
blemáticas. A utilização de níveis de renda e de linhas de Pobreza baseadas em
renda são alternativas bastante utilizadas mas reconhecidamente parciais, posto
que não levam em conta elementos importantes como o acesso a serviços públi-
cos. Já a Desigualdade se refere à maneira iníqua como a riqueza socialmente
produzida em uma determinada formação social é distribuída entre os membros
desta. Existe Desigualdade, portanto, quando uma parcela expressiva da riqueza
social é apropriada por parcelas relativamente reduzidas de tal sociedade, seja
através de renda, seja através de serviços públicos, cabendo às maiorias acesso a
parcelas reduzidas da riqueza social. Por fim, a Exclusão se refere à incapacidade
de indivíduos e/ou famílias de, por razões várias, exercer seus direitos de Cidada-
nia. Ainda que não de direito, mas de fato, o Brasil vive uma ordem social e
jurídica plural, com a conseqüência de que parcelas expressivas dos brasileiros
acabam por permanecer à margem do país legal, com seus direitos e obrigações
formalmente definidos. Tem-se, assim, uma sociedade partida entre cidadãos que
compartilham de tais direitos e obrigações e aqueles que deles não compartilham
e que sequer têm direito a ter direitos. O conceito de Exclusão, pois, não deve ser
confundido com o de Pobreza e o de Desigualdade, ainda que os excluídos sejam,
em sua maior parte, pobres.
No que se refere aos desafios colocados para a sociedade brasileira na perspec-
tiva do projeto MAPAS, a Radicalização da Democracia e a superação do quadro
de Desigualdade/Pobreza/Exclusão estão intimamente articulados. O quadro de
Desigualdade/Pobreza/Exclusão não é uma “lei da história do Brasil”, o que sig-
nifica dizer que ele foi construído ao longo da história brasileira por Atores Soci-
ais claramente identificáveis em suas diferentes conjunturas, e Radicalização da
Democracia no Brasil significa também, e talvez sobretudo, criar as condições
institucionais para que novos Atores Sociais se incorporem ao jogo político para,
dentro da Institucionalidade Democrática, contrapor-se e superar os Atores Soci-
ais cujos interesses estão justamente articulados à manutenção do quadro de De-
sigualdade/Pobreza/Exclusão. Nessa perspectiva, a Democracia só se completa se
for capaz de, simultaneamente, englobar crescentemente o conjunto da cidadania em
múltiplas dimensões do processo decisório e, ao fazê-lo, ensejar novas correlações de
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

forças na sociedade brasileira, capazes de inverter o quadro de Desigualdade/Po-


breza/Exclusão vivido por grande parte dos brasileiros.

Esfera Privada. Cf. Esfera Pública.

Esfera Pública. Conjunto de instituições, estatais ou não, como a imprensa, através


das quais os diversos interesses e pontos de vista presentes na sociedade se fazem
ouvir. Nascida no momento mesmo da afirmação da hegemonia burguesa, a distin-
ção entre Esfera Privada e Esfera Pública remete, em sua origem, à separação entre
aquilo que diz respeito ao indivíduo e sua família, como a confissão religiosa, e o
que diz respeito ao Estado. Contemporaneamente, as instituições da Esfera Pública,
para além de demarcar a separação entre público e privado, fazem a ponte entre
ambos. Dito de outra forma, ao ensejar um espaço legítimo para a vocalização dos
interesses privados, colocando-os transparentemente uns diante dos outros, a Esfera
Pública contribui para que estes se tornem tema da Agenda Pública. No entanto, é
importante que se atente para o fato de que, em um país com tradição patrimonialista
como o Brasil, em que o público e o privado foram freqüentemente vistos como
indistintos, a ampliação da Esfera Pública requer mesmo que se evidenciem as dis-
tinções entre o reino dos interesses privados e o reino dos interesses tornados públi-
cos, justamente por terem assim sido construídos pela Esfera Pública. Neste sentido,
a ampliação da Esfera Pública guarda íntima relação com a Radicalização da De-
mocracia, pois permite a vocalização de um número sempre crescente de Atores
Sociais que até então não encontravam espaços para se fazer ouvir.

Espaços de Participação. Uma Democracia Participativa deve sempre estar atenta


à institucionalização de novos Espaços de Participação que aumentem a capaci-
dade de intervenção do conjunto da cidadania na construção da vontade coletiva.
Tais Espaços de Participação, que a rigor constituem uma ampliação da Esfera
Pública, podem englobar diferentes tipos de instituições, desde aquelas em que a
participação é voluntária, e portanto os participantes competem ou cooperam
para a consecução de seus fins a partir de suas próprias agendas, até aquelas em
que os participantes são escolhidos por um detentor de cargo eletivo, caso em que
o conjunto dos participantes e a própria agenda do espaço derivam de um man-
dato legitimamente conquistado no voto.

Estado. As teorias do Estado dividem-se em duas grandes correntes: as que o


percebem como expressão do bem comum, visão em que o Estado surge como
neutro, pairando sobre e administrando os conflitos do mundo privado, e as que
o percebem como agente de dominação de uma classe social sobre as demais.
Entre esses dois pólos, uma ampla gama de correntes busca matizar e complexificar
as relações entre o Estado e sociedade, evitando tanto a visão liberal da neutrali-
dade quanto a visão instrumentalista, da velha tradição marxista, da pura domi-
nação classista. O Estado surge assim, ele próprio, como arena de conflito
institucionalizado e é justamente por tal razão que a Radicalização da Democra-
cia, a criação de novos Espaços de Participação e a permanente criação de novos
direitos de Cidadania se justificam como estratégicos para a construção de uma
nova correlação de forças na sociedade brasileira.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

Florestania.

Institucionalidade Democrática. Cf. Democracia.

Movimentos Sociais. Movimentos coletivos que, inseridos em algum tipo de Con-


flito Social, constroem uma agenda de reivindicações e, a partir dela, buscam pau-
tar a Agenda Pública e participar da construção de Políticas Públicas. Os chamados
“novos” Movimentos Sociais surgiram no Brasil a partir do processo de
redemocratização dos anos 1970 e 1980 e caracterizam-se pelo fato de que constru-
íram suas agendas para além dos cortes tradicionais identificados às classes sociais.
De certa forma, ao apontarem para questões de gênero, etnicidade, moradia, orien-
tação sexual, meio ambiente, ou reivindicarem problemas específicos, como os
movimentos por atingidos por barragens, os Movimentos Sociais evidenciam que a
sociedade é muito mais complexa do que o corte clássico que a dividia entre traba-
lhadores e patrões. Conseqüentemente, tais Movimentos colocam na Agenda Pú-
blica uma série de questões relativamente novas, muitas vezes de difícil apreensão
por Atores Sociais identificados ao corte tradicional, como o movimento sindical.
Ainda assim, eles possuem um alto grau de potencialidade no que se refere à
Radicalização da Democracia, por freqüentemente lutarem pela construção de no-
vos direitos que, necessariamente, ampliam a própria definição de Cidadania.

Políticas Públicas. Conjunto de políticas sancionadas pelo Estado, voltadas para


a consecução de objetivos determinados. As Políticas Públicas podem ser tanto
resultado de iniciativas de agências estatais como de articulações entre estas e
setores da Sociedade Civil, resultado de consensos construídos na Esfera Pública,
e podem ser executadas tanto por instituições da Sociedade Civil em parceria com
agências estatais como exclusivamente por estas. Portanto, ainda que abertas à
participação da Sociedade Civil, sendo assim campo propício para a criação de
novos Espaços de Participação e da própria Radicalização da Democracia, as Po-
líticas Públicas possuem como característica fundamental a dimensão estatal.

Radicalização da Democracia. Cf. Democracia

Sociedade Civil. Conjunto de organismos – ONGs, Igrejas, Movimentos Sociais,


imprensa etc. – que têm por objetivo a construção e a transmissão de valores e
projetos de sociedade que, através da luta ideológica, buscam constituir-se como
hegemônicos em uma dada sociedade.

Florestania – O conceito de Florestania surge no Acre em início dos anos 1980,


a partir de lutas populares locais em defesa da exploração sem derrubada da
floresta pelo conjunto dos seus habitantes, indígenas, seringueiros, agricultores
e caboclos, que começam a praticar um modelo de desenvolvimento econômico
pautado pela preservação dos recursos naturais e pela associação do conheci-
mento tradicional das populações locais com a moderna tecnologia. Estas lutas
enxergam na floresta o espaço não só de sobrevivência econômica mas também
do exercício coletivo dos direitos sociais, políticos e ambientais. Com a chegada
ao governo estadual em 1998 de representantes dessas lutas, florestania passa a
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

ser também a extensão, pela ação direta do Estado, dos direitos da cidadania
aos povos da floresta adaptada às condições naturais nas áreas de educação e
saúde. Exemplificando, a educação formal passa a se dar também em línguas
indígenas e o sistema de saúde incorpora o tratablho das parteiras da floresta.
Outros estados amazônicos, como o Amapá, também incorporaram a florestania
a suas políticas públicas. O desenvolvimento do conceito de florestania se insere
na tendência recente da adaptação do conceito de cidadania a regiões e culturas
específicas de determinados territórios, como se verifica no desenvolvimento do
conceito de favelania.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Artigos publicados na revista


Democracia Viva nº 23
Agosto de 2004
SUMÁRIO

Cidadania encurralada 03
Cândido Grzybowski

Reflexões preliminares sobre espaços públicos de


participação no governo Lula 11
Nelson Giordano Delgado
Flávio Limoncic

Mobilização versus autoritarismo na Bahia 21


Fátima Nascimento
Damien Hazard

Tensão entre governo e movimentos 23


Lucineide Barros

Vontade popular, miséria e política 25


Sérgio Baierle

Prós e contras dos conselhos 27


Mônica Schiavinatto

Participação que não chega às bases 29


Leda M. B. Castro

Acolhimento seletivo de propostas 31


Carlos Tautz
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

CIDADANIA ENCURRALADA

Cândido Grzybowski
Sociólogo, diretor do Ibase,
coordenador-geral do Projeto
Monitoramento Ativo da Participação
da Sociedade (Mapas)

Quanta expectativa está indo por água abaixo! Ou, talvez, com a sensação de
encurralamento, sentida por muitos e muitas de nós, nem conseguimos ver direito
o que se passa com o governo Lula. Estamos rodando desordenadamente, sem
aceitar a armadilha da macroorientação política. A vontade é investir contra,
bater para romper. Não é possível que tenhamos lutado contra todo um arcabouço
de políticas econômicas que nos levaram à “prática do liberalismo submisso” –
ou seja, as políticas de Fernando Henrique Cardoso (FHC) em contraposição à
sua própria teoria da dependência – em vão. Será que, como diz Francisco de
Oliveira, chegamos tarde, conquistando o poder político quando a própria polí-
tica já havia sido seqüestrada por forças e interesses que estão em outro lugar?
Uma coisa é certa: tudo é contingenciado pelo orçamento, pelos tais “recursos
disponíveis”. Mas nisso não entram as decisões do Banco Central, tanto na defi-
nição do superávit primário como em suas decisões de política monetária (juros,
por exemplo), sem dizer de onde virão os recursos para pagar banqueiros e
especuladores. Por que o essencial não é decidido no Congresso e só ficamos com
as conseqüências? Quem controla o Banco Central? Por que ele só presta contas e
faz acertos em esferas internacionais – no tal Fundo Monetário Internacional (FMI)
e na casa de seu irmão xifópago, o Banco Mundial? Até mesmo simplesmente se
nomeia quem representa o Brasil nessas instituições, sem passar pela sabatina do
Senado como qualquer embaixador. A autonomia do Banco Central é uma reali-
dade, minha gente! Só falta escancarar.
O jeito é pensar pontos de ruptura que apontem para frente e nos façam avançar.
Eles sempre existem. Senão, só nos restaria a rendição à tese de que a história aca-
bou. Nada como voltar ao ponto de partida. Precisamos ser coerentes, retomando
nossas análises sobre governos como expressão de correlação de forças, pacto de
forças diferentes e contraditórias em ação. Quando o governo Lula se formou e
tomou posse, em janeiro de 2003, sem dúvida uma nova correlação de forças se
constituiu na sociedade brasileira. Um novo tipo de luta política chegou ao centro
do poder político e se irradia sobre o conjunto. Não é o que esperávamos, mas é o
que temos. O problema é que nossas expectativas não nos permitiram ver o que
realmente estava acontecendo e, conseqüentemente, não analisamos bem o que fa-
zer e como agir para radicalizar a democracia no novo quadro. Definitivamente,
não estamos diante de um novo modo de fazer política, com um governo petista
trazendo ao centro do poder sua experiência participativa e renovadora da política.
Mas estamos diante de um novo governo, ao seu modo, diferente.
Já perdemos muito tempo esperando que o “nós lá” – na expressão do povão
que festejou a posse de Lula – fosse uma substancial mudança de políticas e,
sobretudo, do modo de formulá-las, dando lugar central à participação. Essa foi
uma das grandes desilusões; pior, encurralou nossos sonhos e a própria ação. Isso
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

em relação a nós, naquele um terço que sempre votou em Lula. Menosprezamos


as outras pessoas que, somadas, foram fundamentais para a esmagadora vitória.
O lugar delas no poder desequilibrou as forças e, o que ainda torna tudo mais
difícil, abriu o flanco para “aderentes” de sempre. À medida que o bonde de
forças assim constituído começou a operar e mostrar as políticas práticas, o
assanhamento dos interesses e forças de sempre sobre o governo Lula deixou de
ter escrúpulos e passou a festejá-lo. Quando parecíamos avançar, superando o
retrocesso que domina a política brasileira desde sempre, acabamos nós mesmos
encurralados. Que sina!
Mantendo a perspectiva de radicalizar a democracia, precisamos analisar me-
lhor o quadro de forças, suas alianças e coalizões, para saber onde incidir a ação e
“resgatar” o governo Lula – ao menos fazê-lo mais amigável à participação da
cidadania e, assim, torná-lo timoneiro de um novo rumo para o Brasil. Continuar
dessa forma não dá. Também não se trata apenas de tomar a envergonhada atitu-
de de sindicalistas da Central Única dos Trabalhadores (CUT), que batem pedin-
do desculpas. Aliás, este governo promoveu uma enorme transferência de quadros
sindicais, seus aliados, para os postos da estrutura do poder. Além do que isso
representa em termos de privação do movimento sindical de lideranças constituí-
das ao longo do tempo, acrescente-se o fato da reestruturação nas empresas e o
desemprego para se entender a relativa paralisia das centrais sindicais. Enfim, uma
força central da sociedade civil no sentido da radicalização da democracia não
vive no governo Lula, em sua expressão, o momento mais favorável.
Vejamos mais de perto o conjunto, a tal correlação de forças no governo Lula.
O que precisamos é tentar ver os grupos em disputa no centro do poder e sua
irradiação para as outras esferas políticas e a própria sociedade.
Não são as tendências internas do PT e suas disputas que explicam a comple-
xidade do bloco hegemônico petista. Digamos que o “interno” do PT dá vida e
colorido à correlação de forças, é uma parte constitutiva necessária, mas insufici-
ente. Temos que partir do poder, e não do partido. Temos que ver o poder como
Executivo, Legislativo e Judiciário, apesar de suas enormes diferenças em termos
legais e funcionais, bem como no modo como se constituem e operam.
Como hipótese de reflexão, avanço na idéia de que, hoje, a disputa de hegemonia
política no Brasil está entre petistas e tucanos, cada qual com seus aliados e aliadas,
que podem variar, mover-se ora para cá, ora para lá. Mas quem dá a direção são
petistas e tucanos. E tal disputa de hegemonia vem de longe. Antes foi disputa no
interior das forças de oposição que se forjaram contra a ditadura militar e, depois,
pela Constituição Cidadã. No processo que se seguiu, na década de 1990, do
neoliberalismo escancarado entre nós, os tucanos acabaram impondo a sua hegemonia.
Foi em oposição à hegemonia tucana que venceu Lula e o petismo. Ao menos, esse foi
o quadro que emergiu das eleições majoritárias e proporcionais de 2002.
Importa ter em mente que os blocos de forças políticas não são conjuntos
homogêneos. Pelo contrário, sua unidade é construída a partir de enormes contra-
dições internas e está em permanente movimento. Por isso, esses blocos não po-
dem ser separados uns dos outros, pois é no confronto histórico de interesses,
projetos e idéias, até de favores e agrados, que se constituem e reproduzem. Em
última análise, é do movimento mais profundo da própria sociedade que vão
emergindo e criando-se politicamente as forças. Os projetos hegemônicos e as
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

hegemonias são construções políticas que se fazem na luta democrática, buscando


ser expressão de anseios, desejos e projetos que nós, cidadãs e cidadãos, carrega-
mos. Fomos nós que trouxemos petistas e tucanos ao centro da disputa hegemônica.
Há bem pouco tempo, não era assim, e tudo indica que novos blocos hegemônicos
se formarão no futuro.
O que exatamente separa e diferencia os blocos de forças políticas comanda-
dos por petistas e por tucanos? Para analisar isso, proponho uma radiografia da
sociedade brasileira a partir do poder, configurando os grandes blocos, com as
suas próprias segmentações, do jeito que se apresentam na atualidade. É uma
espécie de matriz de leitura, sabendo que muitíssimas nuanças do jogo político
ficam de fora. Considero quatro blocos fundamentais, explicitados a seguir.

Desenvolvimentistas
São setores que defendem um papel ativo e indutor do Estado sobre a economia
no sentido de seu crescimento. Sua base histórica tem sido as grandes corporações
profissionais – engenheiros(as), administradores(as), economistas, militares – e as
empresas estatais, com seus corpos funcionais bem mais qualificados e organiza-
dos que a média das empresas brasileiras. Apesar das privatizações ocorridas e do
desmantelamento provocado, ainda persistem empresas estatais importantes, e as
corporações têm influência, especialmente pelos fundos de pensão, hoje grandes
investidores institucionais. No interior desses estamentos, prepondera hoje uma
perspectiva democrática institucional diferente do autoritarismo do período da
ditadura. A grande novidade nesse bloco é a influência crescente do novo grupo
sindical, dominantemente cutista e petista, retratando as mudanças ocorridas na
sociedade e no próprio movimento sindical. Os sindicatos nasceram em oposição
à estrutura e à prática empresarial surgida da grande expansão capitalista do cha-
mado período desenvolvimentista, predominantemente autoritário. Deram ori-
gem a um tardio, mas pujante, movimento sindical, força essencial na
redemocratização do Brasil desde o fim da década de 1970. No processo de sua
constituição, com a formação da CUT e das outras centrais, os sindicatos acaba-
ram moldando novas práticas empresariais e uma nova cultura de trabalho. O PT
deve ao movimento sindical as suas principais lideranças, com destaque para o
próprio Lula, hoje presidente do Brasil. Entre desenvolvimentistas, sempre houve
setores empresariais privados, muito dependentes do bom desempenho da econo-
mia nacional e sem grandes vôos próprios.

Globalistas
Chamo assim os setores que consideram as forças de mercado o motor da econo-
mia, cabendo ao Estado – e, portanto, ao poder político – criar o ambiente favo-
rável às empresas, ao capital financeiro e ao mercado. Nesse bloco, incluem-se
grandes empresas de capital estrangeiro, empresas nacionais com estratégia global
(dado o seu porte) – com destaque para grandes empresários beneficiados com as
privatizações nas últimas décadas –, exportadores e agronegócio, banqueiros e
investidores em papéis da dívida pública. Os globalistas são os grandes propulso-
res do neoliberalismo como visão e da globalização econômico-financeira domi-
nante como modelo a ser seguido. Cabe destacar o segmento empresarial mais
diretamente engajado na produção industrial. É um grupo moderno e
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

modernizador, que vê no desenvolvimento do Brasil a sua própria consolidação


como grupo de elite. Por isso, ao seu modo – com visão essencialmente capitalista
e globalista –, são desenvolvimentistas, base de sua oposição e, ao mesmo tempo,
intrínseca aliança com o novo pólo sindical desenvolvimentista.

Ativistas populares
Esse é o bloco que sofreu mais transformações com a emergência na política dos
segmentos populares, urbanos e rurais. Sua origem, porém, é remota. O populismo
trabalhista foi a sua maior expressão no passado. Durante a ditadura militar e na
luta pela redemocratização, foram se constituindo novos sujeitos populares por
meio de movimentos e organizações. Esse é um dos pilares da democratização do
Brasil. Sua irrupção na política, mesmo parcialmente (muitos grupos continuam
politicamente ausentes e, portanto, invisíveis), a partir da luta por direitos e con-
tra a exclusão, faz a diferença. Por meio de seus movimentos e organizações, vêm
criando uma cultura democrática nova, verdadeiras trincheiras de defesa social e
uma grande capacidade de incidência nos processos políticos. Um número grande
de ativistas aderiu ativamente ao PT. A presença no partido forjou uma funda-
mental aliança com novos setores sindicais mais radicais, cuja liderança e legitimi-
dade passaram a depender desse alargamento de bases sociais e espaços de atuação
política. Por isso, faz parte do bloco de ativistas populares todo um segmento
sindical identificado com a luta dos setores populares, urbanos e rurais, que
irrompem na política nos últimos 20 a 30 anos.
Em termos políticos, o impacto do bloco de ativistas populares se fez sentir na
criação de uma lógica em que o voto e a representação se submetem e/ou
complementam por formas mais diretas de participação e pela criação de novos
canais permanente de negociação e concertação. Centrando sua força na questão da
exclusão/inclusão e no tema da desigualdade de recursos e poder, bem como da
destruição ambiental, esse bloco tem levantado a bandeira da democracia radical
na luta política brasileira das últimas décadas. Deve-se a esse bloco o fato de que
questões como desigualdade de gênero, desigualdade étnico-racial, direito à diversi-
dade, direito à cidade, justiça ambiental, participação na formulação e gestão de
políticas públicas e tantas outras mais façam parte, hoje, de nossa agenda política.

Conservadores
É um bloco que foi dominante na história política brasileira. O clientelismo, o
favor e a privatização da coisa pública são marcas maiores desse bloco impressas
em nossa vida política, ainda fortes hoje. Com uma atitude dominantemente
autoritária, esse bloco tem sabido se manter na política, mesmo de forma subal-
terna, mas influindo de modo qualitativo na composição de outros blocos de
forças políticas na democracia brasileira. A clara origem latifundiária e oligárquica
dos segmentos integrantes marca profundamente sua atuação. Mas ele tem pene-
tração em tradicionais setores urbanos mais afeitos a privilégios do que direitos.
Sua penetração nos segmentos intermediários mais baixos é maior do que se ima-
gina, influindo decididamente nos processos eleitorais, mesmo das grandes metró-
poles. Destaca-se a sua capacidade de representação política e controle do aparato
estatal, no Parlamento, no Executivo e no Judiciário. Quanto mais distante esti-
ver do poder federal, maior é essa representação. Mas mesmo no plano central, em
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

Brasília, nenhuma pessoa que governe pode desprezar o poder de fogo do grupo
ruralista, uma das expressões mais eficazes desse bloco, passando por cima da
própria estrutura partidária.
A esses quatro blocos de forças políticas principais é necessário agregar outros.
Não são exatamente blocos, mas têm atuação autônoma, até por vezes imprevisível,
mesmo sem poder de disputa de hegemonia. São, por isso, grupos subalternos dispu-
tados pelos outros e suas alianças. O problema é que, dependendo das situações, seu
papel acaba sendo muito importante. Chamo a atenção, em particular, para o grupo
corporativista. Seus interesses mais específicos estão em primeiro plano, acima dos
interesses da coletividade, independentemente das conjunturas. No período recente,
cabe destacar o modo como se comportou o Supremo Tribunal Federal e o Judiciário
em geral – e também o importante segmento composto por funcionários(as)
públicos(as). Não é um grupo necessariamente conservador e nem democrata pro-
gressista. Militares, evangélicos(as) e outros segmentos incluem-se nesse grupo, alguns
formados em caráter circunstancial, em torno de disputas e questões ad hoc. O gran-
de número de oportunistas da política brasileira deve ser incluído nesse grupo. Sua
constante mutação partidária e de posições é reveladora de suas motivações maiores.
O que importa nessa análise do poder sendo forjado por blocos de forças é que
eles mesmos são composições complexas e variáveis no tempo. Os partidos
hegemônicos, como blocos políticos, são composições derivadas, onde se combi-
nam forças originárias de diferentes blocos e que exercem poder de atração sobre
o conjunto de forças de cada bloco. Dissidências existem, maiores ou menores,
dependendo da conjuntura de luta política. Cada partido tem sempre suas dissi-
dências. Algumas prosperam e podem virar novos partidos no futuro. Isso não
impede que, em dado momento, sejam simplesmente dissidências, pouco ou nada
contando na disputa de hegemonia.
Agora, é possível voltar à questão da disputa entre petistas e tucanos como o nó
atual da política brasileira. Para isso, precisamos analisar as composições de blocos
(ou de parte deles) e a formação do bloco hegemônico, da direção e da legitimidade
política que constrói. Precisamos distinguir as forças de base de cada partido
hegemônico e o modo como constitui sua hegemonia, atraindo e dando direção a
outras forças, suas aliadas. Vejamos mais de perto o caso de tucanos e petistas.

Tucanato
Os tucanos são uma combinação de setores democrático-liberais do bloco
desenvolvimentista, especialmente profissionais e intelectuais, com setores globalistas
de vários tipos. O interessante é que no processo de lutas políticas, quando tucanos
acabaram criando condições de se apresentarem como força hegemônica, globalistas
cresceram em importância e acabaram dando o rumo. Esse fato explica por que, no
Brasil, com os tucanos do PSDB, forja-se uma força impulsora das políticas de
globalização neoliberal, como no resto da América Latina, mas com feições mais
democráticas, dada essa curiosa combinação. Um outro fundamental aspecto a des-
tacar é que a conquista de hegemonia tucana no Brasil – os oito anos de FHC – se
faz em aliança com o bloco conservador e, por meio dele, arrastou oportunistas de
todos os tipos. Isso não foi gratuito. O namoro com Collor, desfeito em tempo por
Covas, jogou os tucanos em direção ao PFL e ao PMDB e, com eles, a oito anos de
domínio, nos limites impostos por tal aliança.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

Petismo
O PT se constitui tendo no centro a aliança entre setores desenvolvimentistas
democráticos, especialmente o novo segmento sindical-desenvolvimentista, e seus
fundos de pensão, com os de ativistas populares. A hegemonia no interior do PT
ficou com sindicalistas, mas a ampla base de movimentos sociais e populares ade-
riu em peso e imprimiu um claro caráter popular e democrático ao partido. Para
a conquista do poder hegemônico na sociedade brasileira, o PT se aliou a setores
empresariais globalistas e arrastou parte significativa dos outros segmentos
desenvolvimentistas, até aí reticentes diante do petismo. Novamente, tal aliança
não foi gratuita. Diferentemente de tucanos, que têm globalistas como parte de
seu DNA, petistas fazem uma espécie de engenharia genética para se aliar a essas
forças. É a tal Carta ao Povo Brasileiro. Para a nossa infelicidade, parece que o
transgênico político vingou e vem transformando o petismo. Mas há diferenças
na hegemonia de petistas e de tucanos, tanto pela origem como, sobretudo, pelo
lugar do bloco conservador. O certo é que o petismo no poder não é a hegemonia
do bloco de ativistas populares. Mas estão lá, e isso é intrigante. Como é intrigan-
te também o poder de barganha do enorme grupo de corporativistas sobre o go-
verno Lula, especialmente no Congresso.
Tendo tal hipótese um mínimo de veracidade, o passo seguinte para entender
os impasses da cidadania – a cidadania encurralada, da qual parto – é analisar os
momentos em que a hegemonia petista sobre o poder político se desdobra. Claro
que a história fica com mais sabor pondo nome e sobrenome aos principais atores
desse enredo. Afinal, globalistas no governo Lula são Meireles, Furlan e Rodrigues,
todos até ontem aderentes do tucanato. Palocci, entre eles, se presta como garan-
tia petista da aliança feita. Desenvolvimentistas de primeira linha são Dirceu,
Mercadante, Lessa, Mantega, Dilma, Dutra (Petrobras), Luís Paulo e professor
Luisinho (no Congresso) e tantas outras pessoas em postos-chave do aparato esta-
tal. Na linha de frente de ativistas populares, temos Dulci, Olívio Dutra, Marina,
Rossetto, a envergonhada esquerda petista no Congresso. Uma importante figura
na construção da hegemonia petista é Tarso Genro, pelo seu papel de teórico
político da própria aliança, em particular de desenvolvimentistas com ativistas
populares, o núcleo duro do PT. De toda forma, é visível a simplificação contida
nesse esforço, ao modo de meu guru Gramsci, de dar nome aos personagens de
nosso enredo político atual. A realidade é muito mais complexa, sem dúvida. No
entanto, ela pode ser entendida a partir de construções que resgatam o sabor
radicalmente humano envolvido nessa trama, nossa sina como seres humanos
vivendo em sociedades diversas e contraditórias. O incrível de tudo isso é a possi-
bilidade de ver os blocos do centro do poder se irradiando sobre a sociedade
brasileira, e para ver isso basta ler os jornais. Se juntarmos o bloco de oposição e
as pessoas patéticas que o comandam, temos a trama política delimitada.
Os momentos aqui definidos devem considerar a fundo – e à maneira de uma
sintonia fina – a evolução das contradições e lutas da trama montada. Num pri-
meiro esboço, podemos identificar o momento da “celebração do poder”, quan-
do ainda parecia que existia união entre nós e várias iniciativas de participação
foram apontadas, como o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, o
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), as conferên-
cias. Logo veio o “rolo compressor” da votação das emendas e da manutenção do
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
9

arrocho fiscal, com juros estratosféricos. O sopro da participação pareceu adqui-


rir nova vida no momento da “consulta forte” do Plano Plurianual (PPA). Mas
teve sabor de frustração, no fim das contas. E assim fomos levando o ano. E a
cidadania militante esperando, esperando, e as dissidências se avolumando. O
continuísmo da política macroeconômica funcionou como fator paralisante no
primeiro ano deste governo. O resultado econômico foi pífio, mas o governo
conseguiu retomar o controle de uma economia que parecia desgovernada, como
a da Argentina na recente crise.
Para compensar um bocado, o governo Lula tomou novas iniciativas no front
internacional. Nesse ponto, o petismo melhor se diferencia do tucanato, apesar de
ambos buscarem o mesmo resultado: uma maior presença do Brasil nas transações
econômico-financeiras e comerciais mundiais e um maior reconhecimento políti-
co, sem mudar muito as coisas. Os tucanos o fizeram buscando mostrar serviço
segundo a cartilha do Consenso de Washington e, assim, estabelecer uma parceria
com o G-8. Os petistas apostam na liderança dos países que estão de fora. Ao
menos é esse o sentido da celebrada vitória petista em Cancún, em setembro de
2003, liderando o G-20. A formação do Ibsa – formado pela Índia, Brasil e África
do Sul – vai na mesma direção. Devemos destacar a nova e mais arrojada política
de reconstrução do Mercosul e de sua ampliação para o conjunto da América do
Sul, em contraposição à Área de Livre Comércio das Américas (Alca). É uma
agenda renovada e renovadora, mesmo se duplamente perigosa, pois tem como
retaguarda interna um modelo de desenvolvimento marcadamente exportador e,
também, nos leva a uma difícil negociação entre mercados e direitos humanos nas
relações internacionais.
O ano de 2004 começou com a reforma ministerial, nada mais do que uma
mexidinha para deixar tudo no mesmo lugar, acomodando, porém, aliados(as)
novos(as) e oportunistas. Aí veio o momento Waldomiro Diniz, de perplexidade,
paralisando o governo Lula e reduzindo a sua capacidade de iniciativa. Entramos,
felizmente, no “abril vermelho”, protagonizado pelo Movimento dos Trabalha-
dores Rurais Sem Terra (MST), que ao menos nos acordou e nos apontou o cami-
nho. Desgastes de cá e de lá, uma base parlamentar meio vaporosa, uma agenda
nada dignificante de votações, como a história dos bingos e, sobretudo, o simbo-
lismo envolvido na manutenção de um salário mínimo lá embaixo, o pior parece
ter passado para o governo Lula. Entramos no período eleitoral, quando nada
ainda está definido e tudo é possível.
Cabe um pequeno comentário sobre a tal disputa entre desenvolvimentistas e
globalistas no governo Lula. Sem dúvida, esses blocos não são iguais, as disputas
são reais. O problema é que, dada a forma como foi conquistada a hegemonia,
um bloco precisa do outro, ou melhor, um bloco não pode estar no poder sem o
outro. Podem inverter-se posições, mas não se pode mudar a essência da hegemonia,
da aliança original na conquista do poder, sem a qual o risco é acabar o próprio
governo. Por isso, a questão não é saber se o bloco desenvolvimentista pode ga-
nhar a parada ou se o globalista manterá seu papel neste governo. A questão é o
que pode resultar dessa aliança em termos de remodelagem do desenvolvimento
brasileiro. Bastou a economia voltar a apresentar sinais mais positivos para que
grande parte das diferenças acabe encoberta e o governo retome a capacidade de
iniciativa, como estamos assistindo hoje.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
10

O mais intrigante é o lugar de ativistas populares, que não têm chance, mas
não podem deixar o barco, pois, assim, desmorona o próprio PT, base da aliança
para conquista de hegemonia. O bloco de ativistas populares depende muito da
própria sociedade, já que é por intermédio dele que os ecos da participação e da
pressão das ruas podem influir nos rumos do governo. Se não estamos diante de
um modo participativo radicalmente novo de fazer política, estamos diante de
um governo diferente que, no fim, tem na participação das ruas o seu flanco
aberto e sensível. Talvez aí esteja a oportunidade de fazer avançar o governo Lula
em resposta ao clamor de amplos setores da sociedade brasileira, que até lhe deu a
vitória eleitoral e ainda o apóia, por mudança.
De uma perspectiva de democracia radical, que ponha a cidadania no centro,
todos os direitos humanos para todas e todos no país, buscando, de fato, a inclu-
são e a igualdade, a coisa está difícil. Impossível? Nem tanto. Mas o que temos
não é o que almejamos. Pior, a participação cidadã não é o motor deste governo.
Espaços de participação existem e se multiplicaram muito. A qualidade dela, de
seu impacto, é que não mudou tanto. O governo Lula ouve, mas parece não
escutar. Muitos movimentos, grupos e organizações da sociedade civil acredita-
ram nas possibilidades abertas por antigos e novos canais de participação,
institucionais ou não. Mas pouco ou nada temos conseguido até aqui. Daí a
sensação do encurralamento, de termos caído numa armadilha que nos tirou po-
der de iniciativa cidadã. Para sair do curral, o negócio é se organizar e voltar às
ruas. Armadilha, não!
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
11

REFLEXÕES PRELIMINARES SOBRE ESPAÇOS PÚBLICOS DE PARTICIPAÇÃO NO GOVERNO LULA

Nelson Giordano Delgado


Coordenador técnico do Projeto Mapas
e consultor do Ibase, professor do Programa
de Pós-graduação em Desenvolvimento,
Agricultura e Sociedade da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA-UFRRJ)

Flávio Limoncic
Pesquisador do Projeto Mapas e
consultor do Ibase, professor do Instituto
de Humanidades da Universidade
Candido Mendes (Ucam)

A eleição de Luiz Inácio Lula da Silva representou um dos momentos mais impor-
tantes da vida republicana brasileira. Pela primeira vez, forças políticas originári-
as do sindicalismo e dos movimentos sociais surgidos nas décadas de 1970 e 1980,
ainda que em aliança com setores empresariais, chegaram ao governo federal.
Nesse sentido, essa chegada não só coroou um longo processo de incorporação de
sujeitos políticos historicamente marginalizados das arenas decisórias, como tam-
bém sinalizou um aprofundamento desse processo, potencialmente radicalizando
a democracia brasileira.
Ao chegar ao governo federal, o Partido dos Trabalhadores (PT) reafirmou o
compromisso, assumido em suas muitas administrações municipais e estaduais,
de enfatizar a participação da sociedade civil na construção das políticas públicas,
recolocando o desafio de tornar produtivas as tensões entre as instituições da
democracia representativa e da democracia participativa. A Constituição de 1988
já havia criado uma série de instituições que estimulavam a participação da soci-
edade na formulação e na gestão das políticas públicas, ainda que nem todas
tenham sido plenamente desenvolvidas.
O governo Lula propôs-se a radicalizar tal participação. Para isso, criou o
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social, trouxe de volta o Conselho
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), estabeleceu as consul-
tas à sociedade civil no debate do Plano Plurianual (PPA) e propôs a realização de
conferências nacionais, como as relativas às cidades, ao meio ambiente e aos direi-
tos humanos. Ao que parece, fez isso tudo com a visão de que os novos espaços de
participação contribuem para o esforço coletivo de tornar mais democrático o
padrão das políticas públicas no Brasil – confrontando as concepções elitistas de
democracia, desafiando as concepções autoritárias do primado dos “técnicos” e
da “técnica” no processo decisório estatal, questionando o monopólio do Estado
sobre a definição do que é público e do que deve constituir a agenda pública e
contribuindo para a redução do clientelismo e para uma maior transparência nas
ações governamentais (ver Dagnino, 2002, p. 162). O governo Lula sugeria per-
ceber que esses espaços eram instituições adequadas à construção de novos con-
sensos sociais capazes de alavancar uma nova hegemonia na sociedade brasileira,
básica para a reversão do quadro de distribuição iníqua da renda, da riqueza e do
poder que marca a história do Brasil.
Com o objetivo de acompanhar os espaços de participação da sociedade civil
na construção de políticas públicas do governo Lula, o Ibase propôs a criação de
uma rede de entidades da sociedade civil, de diferentes unidades da Federação, em
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
12

torno do projeto Mapeamento Ativo da Participação da Sociedade (Projeto Ma-


pas).1 Com esse projeto, pretende-se monitorar e avaliar tais espaços de participa-
ção, apontar seus entraves, erros estratégicos e inconsistências, assim como suas
virtudes, acertos e potencialidades. Conseqüentemente, o Projeto Mapas pretende
constituir-se em ator político, cujo objetivo é contribuir para a radicalização da
democracia brasileira, a ampliação da esfera pública e a democratização do Esta-
do e, também, para a construção de uma nova hegemonia política no país, base-
ada em valores democráticos e socialmente includentes.
Faremos uma primeira análise, a partir de informações colhidas pela equipe do
Projeto Mapas, de duas experiências participativas criadas ou estimuladas pelo
governo Lula: os Conselhos de Segurança Alimentar (Conseas) estaduais e o pro-
cesso de participação da sociedade civil na discussão do PPA 2004–2007.

Alimentar a participação
O Consea estadual é um espaço público de participação de representantes do
estado e da sociedade civil na formulação e no controle social da implementação
da política pública estadual de segurança alimentar e nutricional. A partir das
informações coletadas pelo Projeto Mapas, seguem algumas observações que po-
dem contribuir para a discussão a respeito das potencialidades e problemas en-
frentados pelo conselho.2
A iniciativa do governo Lula de recriar o Consea nacional e incentivar a cria-
ção de Conseas estaduais – ou o fortalecimento dos que já existiam – foi impor-
tante pelo alargamento do espaço público, tanto local como nacional, da emer-
gência de novos sujeitos políticos e, portanto, da construção de uma cultura polí-
tica democrática no país. O fato de a iniciativa de criação do Consea ter partido
do governo federal foi um fator considerável para a sua viabilização, já que, num
país como o Brasil, o governo federal continua relativamente muito forte em
relação aos governos estaduais.
Ademais, a vitória de Lula para a Presidência alimentou o entusiasmo das
organizações da sociedade civil quanto à importância dos espaços públicos de
participação, levando-as não só a pressionar o governo para criação desses espa-
ços, mas também a projetar expectativas de operacionalização e de funcionamen-
to deles como campos para a radicalização da democracia. Assim, é possível suge-
rir que a iniciativa de criação do Consea, no início do governo Lula, e o apoio e a
mobilização local das organizações da sociedade civil foram, de modo geral, fun-
damentais para a viabilização dos Conseas. Em estados onde o governo foi ou é,
de alguma forma, hostil à sua criação/implementação e onde não há mobilização
importante da sociedade civil em torno dela, o Consea estadual ainda não foi
formado – por exemplo, em Goiás.
Os Conseas analisados pelo Projeto Mapas evidenciam – reafirmando resulta-
dos obtidos em outras investigações – que são polarizados entre representantes do
estado e de organizações da sociedade civil. Assim, tais iniciativas, que apostam na

1 As entidades que formam a rede do Projeto Mapas são: Cidades, Pólis/Fórum Nacional de Participação Popular,
Cedefes, Ifas, Fase-MT, Fase-PA, Cese, Cenap, Cepac, IPDA/GTA.
2 Informações coletadas nos estados de Minas Gerais, Bahia, Tocantins e Mato Grosso do Sul, no primeiro semestre de 2004.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
13

possibilidade de atuação conjunta de atores dessas duas esferas da sociedade, pro-


duzem relações tensas e atravessadas pelo conflito. Em outras palavras, todos os
espaços públicos de participação são lugares de explicitação de conflitos, que va-
riam de natureza e intensidade. Para que esses espaços não fiquem imobilizados
ou sejam destruídos, a resolução dos conflitos deve estar baseada na “argumenta-
ção, a negociação, as alianças e a produção de consensos possíveis como seus
procedimentos fundamentais” (Dagnino, 2002, p. 144 e 150).
Como hipótese, pode-se sugerir que os conflitos entre representantes do estado
e de organizações da sociedade civil expressam duas concepções distintas, embora
não incompatíveis, acerca da participação. Uma concepção (implícita em gestores
governamentais) entende a participação como um modelo de gestão da política
pública, e a outra (implícita em representantes da sociedade civil) compreende-a
como processo de democratização da política pública. Isso não significa que gestores
não se interessem pela democratização dos processos, nem que representantes de
organizações da sociedade civil considerem irrelevante a gestão da política. Signi-
fica, sim, que as nuanças possíveis – quaisquer que sejam – não podem obscurecer
o fato de que as posições ocupadas nos espaços públicos pelos dois tipos de atores
tendem a localizá-los prioritariamente no lado da gestão ou no lado da democra-
tização das políticas. Como sabemos por experiência, representantes de organiza-
ções da sociedade civil, quando ocupam a posição de gestores governamentais,
tendem, de modo geral, a deslocar a sua ênfase da democratização para a gestão.
Essa é uma das razões pela qual a questão da “técnica” e de “técnicos” é um
componente tão importante nos conflitos que se manifestam nos espaços de for-
mulação e de controle social sobre a política pública. Além disso, essa questão
está ligada precisamente à luta pela repartição do poder, entre atores da sociedade
civil. Por um lado, o reconhecimento da legitimidade da politização da “técnica”
é uma forma pela qual os atores da sociedade civil reivindicam a partilha desse
poder. Por outro, a constante reafirmação da indispensabilidade da “técnica” e de
“técnicos” é um argumento poderoso da burocracia estatal para reter a maior
parcela possível desse poder. Essa é uma questão central da relação Estado/socie-
dade civil, continuamente reposta nos espaços públicos de participação. O lado
para o qual balança o pêndulo depende da força política dos diferentes atores, em
conjunturas diversas, e o resultado é quase sempre provisório. Isso não deixa de
ser uma conclusão talvez demasiado otimista, pois em países de cultura política
autoritária, como o Brasil, é provavelmente mais realista supor que o pêndulo
tenha uma atração fatal pelo lado dos atores estatais.3
As tensões existentes entre esses dois tipos fundamentais de atores sociais ma-
nifestam-se de diversas formas nos Conseas estaduais:

3 Isso não deve impedir que se considerem os atores estatais como um conjunto bastante heterogêneo, especialmente em
sua posição diante da questão dos espaços públicos de participação e de controle social das políticas públicas. Como
conseqüência, a luta pela radicalização da democracia deve estar atenta aos conflitos existentes, real ou potencialmente,
na burocracia estatal e na possibilidade de realização de alianças políticas com segmentos específicos dessa burocracia.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
14

:.: na distribuição do número de membros entre representantes do estado e de


organizações da sociedade civil – em Mato Grosso do Sul, o Consea era cons-
tituído, em 1999, por dois terços de membros da sociedade civil e um terço do
governo estadual. Em 2002, a representação tornou-se paritária, e o número
total de conselheiros(as) caiu de 27 para 14, de modo que a representação da
sociedade civil foi diminuída em torno de 60%, e a do governo, em cerca de
20%. Em Tocantins, o Consea possui 13 membros, 62% dos quais são repre-
sentantes do estado, e 38%, de organizações da sociedade civil. Na Bahia e em
Minas Gerais, o Consea tem, respectivamente, 21 e 41 membros, dos quais
dois terços são de representantes da sociedade civil e um terço do governo. Em
todos esses estados, houve ou há uma disputa permanente, entre os dois seg-
mentos, no que se refere à composição do Consea. Na Bahia e em Minas Ge-
rais, a grande representatividade obtida pelas organizações da sociedade civil
deve-se basicamente à sua mobilização e pressão, assim como ao papel de lide-
ranças importantes, como dom Mauro Morelli, em Minas;
:.: na falta de interesse ou esvaziamento da representação estatal nos Conseas
estaduais – de modo geral, os governos estaduais não manifestam interesse real
no funcionamento autônomo do Consea. Embora seja considerado positivo
que o governo tenha aberto canais de participação, a forma como isso tem
sido feito é avaliada por lideranças de organizações da sociedade civil como
bastante conservadora: visa basicamente à legitimação de políticas ou de ações
do próprio governo. “Não se discute conteúdo, nem forma de fazer política.
Não existe um processo novo de discussão para a elaboração de políticas. Ela
vem do governo e deve ser implementada com o aval do Consea estadual”, disse,
em entrevista, o presidente do Consea da Bahia. Em muitos casos, há manipula-
ção do Consea pelos governos estaduais: “Acaba sendo um conselho para ratifi-
car decisões que já foram tomadas”, esclarece o presidente do Consea de Mato
Grosso do Sul. “Tudo é feito em cima da hora, a sociedade não tem voz nem vez
no Consea”. Já um conselheiro da sociedade civil em Tocantins, quando foi
entrevistado, declarou: “O dinheiro será investido quando, onde e na hora que
o governo quiser”; “Há um processo muito forte de cooptação das lideranças, o
que desestrutura as organizações da sociedade civil representadas”.
Mesmo no caso de Minas Gerais – que é o exemplo de Consea estadual mais
bem estruturado do país e no qual a força da representação da sociedade civil
é bastante reconhecida – houve um esvaziamento da representação governa-
mental com a Lei Delegada 95 de 2003, a qual estabelece que representantes
do governo não seriam mais secretários(as) de Estado, mas técnicos(as) de se-
gundo ou terceiro escalões indicados(as) pelas secretarias. Com isso, a visibili-
dade política do Consea, especialmente na mídia, foi reduzida, bem como a da
agenda temática da segurança alimentar e nutricional no estado. Ademais, essa
situação “acabou dando ao Consea MG mais o caráter de uma articulação da
sociedade civil do que propriamente um órgão autônomo de parceria governo/
sociedade”, conforme observa o relatório do Consea mineiro;
:.: na relação entre governo federal, governo estadual e Consea, o lançamento e a
implementação do Programa Fome Zero pelo governo federal representaram
um estímulo – tanto da perspectiva dos governos como das organizações da
sociedade civil – para a criação dos Conseas estaduais, pois muitas das atividades
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
15

financiadas pelo programa nos estados têm de ser aprovadas pelo Consea. Ao
mesmo tempo, no entanto, a forma como o Fome Zero foi implementado
parece ter criado também bastante confusão na relação entre o próprio gover-
no federal, o governo estadual e o Consea. No Mato Grosso do Sul, a entrevis-
ta com o presidente do Consea revela que “há pouca relação entre as ações do
Fome Zero nacional e o programa do governo estadual. Não há ações integra-
das”. Além disso, o conselho estadual “não intermediou a criação dos Conseas
municipais, que foi feita por decreto nacional. O Consea ficou alheio ao pro-
cesso, não foi consultado nem participou”. Em Tocantins, entrevistas com
lideranças da sociedade civil sugerem que, não obstante existam mais possibi-
lidades para a organização popular e mais recursos para a mobilização social,
“há uma manipulação do conselho pelo governo do estado, tentando condu-
zi-lo para ações emergenciais (arrecadação de alimentos, cartão alimentação).
A mídia reduz o combate à fome ao cartão alimentação e à cesta básica”. E
também acrescentaram: “Se o conselho debatesse as causas da fome, iria apare-
cer uma sementinha para a discussão sobre reforma agrária, reforma urbana”.

Na Bahia, não obstante a participação ativa da articulação Comer (Comissão


de Mobilização do Fome Zero) na arregimentação de organizações da sociedade
civil para a criação do Consea, a agenda das reuniões do conselho foi pautada, em
2003, basicamente pelo governo federal, com exceção da preparação da conferên-
cia estadual de segurança alimentar e nutricional. O governo federal interage com
o governo estadual e, por meio da Secretaria Estadual de Combate à Miséria e à
Pobreza (Secomp), solicita a aprovação do Consea para programas estaduais liga-
dos ao Fome Zero. O governo estadual, para receber os recursos federais, pressio-
na o Consea para que discuta e elabore os pareceres rapidamente. Esse parecer é
encaminhado, então, à Secomp, que o dirige ao órgão federal correspondente. Se
o Consea não aprova o projeto, cria-se um impasse, e o programa não sai. Se o
Consea aprova os projetos, é o governo estadual que decide quais programas se-
rão implementados. É interessante notar que não existe diálogo direto entre o
governo federal e o Consea.
“O governo federal dialoga com o governo estadual e argumenta que quem
deve dialogar com o Consea estadual é o Consea nacional”. Por fim, em Minas
Gerais, a prioridade definida pelo Consea, em 2003, de construir, de forma
participativa, o Segundo Plano de Segurança Alimentar do estado (Dignidade e
Vida II) foi atropelada, no início do segundo semestre, pelo decreto do governo
estadual estabelecendo 29 programas estruturantes do governo, entre os quais o
Minas Sem Fome, dependente de recursos federais do Fome Zero, gerenciado pela
Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de Minas Gerais
(Emater) e elaborado sem qualquer consulta ao Consea.
Essa disputa política e de concepção de segurança alimentar entre o plano do
Consea e a proposta do Minas Sem Fome só foi solucionada com a intervenção
direta de dom Mauro Morelli, depois de sua recuperação do acidente que sofreu.
O Consea conseguiu, então, incluir, como eixos de estruturação do Minas Sem
Fome, os dois principais programas de iniciativa e de acompanhamento do Consea:
o Programa Mutirão pela Segurança Alimentar e Nutricional (Prosan) em Mi-
nas Gerais, que é considerado a menina-dos-olhos de militantes mineiros(as) do
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
16

movimento pela Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), e o Programa de Se-


gurança Alimentar nos Assentamentos (PSA), mantendo-se a forma descentraliza-
da de gerenciamento desses programas, executados pelas Cáritas regionais, e não
pela Emater, que é a executora e gerenciadora do Minas Sem Fome.
Na pesquisa que coordenou em 1999 e 2000 sobre os espaços públicos de
participação no Brasil,4 Dagnino afirma que o conflito entre representantes do
Estado e da sociedade civil nos espaços públicos de políticas participativas sugere
“uma hipótese explicativa que vincula essa tensão à maior ou menor aproxima-
ção, similaridade, coincidência, entre os diferentes projetos políticos que subjazem
às relações entre Estado e sociedade civil. Em outras palavras, o conflito e a ten-
são serão maiores ou menores dependendo do quanto compartilham – e com que
centralidade o fazem – as partes envolvidas” (Dagnino, 2002, p. 144).
Segundo tal hipótese, quanto maior a convergência dos projetos políticos de
representantes do Estado e de representantes de organizações da sociedade civil,
menores os conflitos entre eles ou, pelo menos, maior será a disposição e a possi-
bilidade de os atores envolvidos encontrarem mecanismos ou formas de resolvê-
los, pela argumentação, construção de alianças e negociação. Por outro lado, quanto
menor for essa convergência, maiores serão as possibilidades de acirramento dos
conflitos e tensões entre os dois tipos de atores, e maior será a probabilidade de
que o espaço público seja inviabilizado como um locus institucional participativo
para formulação, implementação e controle social das políticas públicas, que bus-
cam atender aos requisitos mínimos necessários tanto à gestão como à democrati-
zação dessas políticas.
Que observações podem ser sugeridas quando tentamos aplicar tal hipótese do
compartilhamento ou não de projetos políticos aos casos dos Conseas estaduais?
Em primeiro lugar, algo semelhante a esse compartilhamento de projetos polí-
ticos parece ter ocorrido entre o governo Lula e as organizações da sociedade civil
no início do mandato do novo governo, quando foi recriado o Consea nacional e
foram instalados ou implementados os Conseas estaduais. Essa convergência esti-
mulou a articulação das organizações e fortaleceu sua capacidade de mobilização
e de pressão em favor da implantação dos Conseas estaduais e da conquista de
expressiva representação por parte da sociedade civil nesses espaços de participa-
ção. À medida que o governo Lula se afasta progressivamente de um projeto de
radicalização da democracia, a convergência de projetos políticos debilita-se e,
com isso, é provável que as articulações e a capacidade de mobilização dessas
organizações enfraqueçam, especialmente diante de governos estaduais que sejam
particularmente hostis à consolidação de espaços públicos de participação.
Mantida essa tendência do governo federal, aumentam as expectativas de in-
cremento dos conflitos e tensões entre Estado e sociedade civil e de agravamento
de um foco potencial de enfraquecimento dos Conseas estaduais. Uma possibili-
dade de reação a essa tendência é por meio do estreitamento dos vínculos e

4 Os resultados da pesquisa estão publicados em Dagnino (2002 a). Para um texto sintético sobre a pesquisa, ver Dagnino
(2002).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
17

interações entre os Conseas estaduais e o Consea nacional, o qual é pressionado


para liderar a retomada, na área de segurança alimentar e nutricional, do projeto
de radicalização da democracia que inspirou a sua criação.
Em segundo lugar, os Conseas estaduais considerados parecem sugerir a
inexistência de compartilhamento de projetos políticos entre representantes do
governo estadual e das organizações da sociedade civil local. Em alguns casos, a
posição do governo estadual é claramente hostil à criação do Consea ou é favorá-
vel a seu pleno controle pela representação estatal. Goiás e Tocantins parecem
exemplificar a situação. No caso de Minas Gerais, em que a sociedade civil tem peso
considerável no Consea, as possibilidades de articulação ou de compatibilização
das iniciativas do governo estadual com as prioridades e a concepção de segurança
alimentar e nutricional do conselho têm dependido do fato de que o Consea é
presidido por dom Mauro Morelli, que, ao mesmo tempo que é portador da legiti-
midade conferida pelas organizações da sociedade civil, tem uma entrada política
considerável nos escalões superiores tanto do governo federal como do estadual. Na
Bahia, por fim, as possibilidades de compartilhamento de projetos políticos co-
muns são inviabilizadas pelas complicações que se estabeleceram nas relações entre
governo federal (Programa Fome Zero), governo estadual e Consea, nas quais o
conselho figura como um intermediário de reduzida autonomia.
Quais são, então, os desafios que se colocam para as organizações e movimentos
da sociedade civil nessa perspectiva? Aparentemente, é preciso rediscutir e colocar
em questão as expectativas quanto aos objetivos de espaços públicos de participa-
ção como os Conseas estaduais. Que espaços públicos queremos que sejam? O que
significa radicalizar a democracia nesses espaços? Trata-se de enfatizar a “politização”
da política pública em contraposição à tendência de representantes do governo de
ressaltarem a sua gestão? Trata-se mais de construir um espaço público de articula-
ção da sociedade civil para pressionar e fiscalizar os governos nas questões de segu-
rança alimentar e nutricional do que constituir uma instituição autônoma de parti-
cipação Estado/sociedade civil? É possível compatibilizar gestão e democratização
em espaços públicos, como os Conseas estaduais, em que não se constata conver-
gência entre os projetos políticos dos seus dois principais tipos de atores? É possível
evitar que os Conseas sejam esvaziados ainda mais pelo desinteresse dos governos
estaduais em consolidá-los? Quais são os atores da sociedade civil que têm mostra-
do interesse político por esses espaços e que os consideram como espaços efetivos de
intervenção/participação nas políticas públicas? Que atores relevantes na cena polí-
tica brasileira – ainda que tenham o tema da segurança alimentar e nutricional em
sua agenda política – tratam de forma secundária a atuação nesses espaços públicos
e por quê? Como é possível acumular forças e conhecimentos de modo a robustecer
o movimento em prol da segurança alimentar e nutricional, tornando suas questões
cada vez mais visíveis e presentes na agenda pública dos estados?

Pensar à frente
O plano Brasil de Todos – Participação e Inclusão, base para a discussão pública
do PPA 2004–2007, objetivava traçar uma estratégia de desenvolvimento voltada
à inclusão social e à participação da sociedade no processo de planejamento, en-
cerrando a meta de reorientar o histórico padrão de comportamento da economia
brasileira de concentrar renda e riqueza tanto em seus momentos de crescimento
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
18

como de recessão. Baseando-se no pressuposto de que é necessária uma retomada


dos princípios do planejamento econômico e uma maior interlocução entre o
governo e a sociedade, o plano buscava dar respostas aos seguintes desafios:
desconcentrar renda e riqueza; elevar a capacidade de geração de empregos da
economia e traduzir ganhos de produtividade do trabalho em aumentos reais dos
rendimentos de trabalhadores(as), gerando crescimento sustentado; e elevar a massa
salarial e constituir um mercado interno de massas.
Tais respostas, no entanto, deveriam ser dadas no contexto da necessidade de
manutenção do equilíbrio das contas públicas e de uma evolução favorável da rela-
ção dívida/PIB (Produto Interno Bruto), ou seja, em uma situação de baixa capaci-
dade de investimento do Estado. Para discutir o plano, foram realizadas audiências
públicas em todas as unidades da Federação, reunindo representantes do governo
federal, governos estaduais e sociedade civil. O que segue é uma avaliação desse
processo, realizada a partir da coleta de informações do Projeto Mapas.5
As avaliações a respeito do processo de participação do PPA convergem para
um primeiro diagnóstico comum: a iniciativa governamental de lançar esse pro-
cesso de discussão é vista, por diversos atores participantes, como muito positiva.
Pela primeira vez, um governo federal teria se colocado aberto à sociedade civil
para discutir estratégias de desenvolvimento. Por seu lado, a sociedade civil teria
se visto pela primeira vez diante do desafio de pensar o país como um todo,
superando localismos e corporativismos, na expectativa de contribuir no debate
sobre um outro modelo de desenvolvimento para o país. Tal consenso se desdo-
bra, no entanto, em algumas críticas comuns ao processo:
:.: desorganização – em Goiás, São Paulo, Tocantins e Mato Grosso do Sul, a
indefinição de responsabilidades, atrasos no repasse de informações e, no dia
da realização dos fóruns, longas falas de autoridades não permitiram que as
entidades da sociedade civil tivessem oportunidade de serem ouvidas. Em Mato
Grosso do Sul, a realização do fórum chegou a ser adiada por problemas
operacionais;
:.: logística – dificuldades variadas impediram a presença, em diferentes fóruns
estaduais, de diversas entidades do interior. No geral, ONGs de desenvolvi-
mento rural, o movimento sindical rural, associações e/ou cooperativas de agri-
cultores e agricultoras familiares e movimentos de quilombolas e indígenas
não estiveram presentes em diversos estados. Em algumas ocasiões, os gover-
nos estaduais não ofereceram qualquer auxílio, e o apoio prestado por insti-
tuições federais, como a Polícia Rodoviária Federal e a Caixa Econômica Fe-
deral, não foi suficiente;
:.: proposta fechada – os fóruns estaduais serviram muito mais para que represen-
tantes do governo apresentassem o PPA à sociedade do que para que ela efeti-
vamente discutisse que tipo de modelo de desenvolvimento o país deveria tri-
lhar. Houve um sentimento, por muitas pessoas partilhado, de que a participa-
ção só serviu para referendar um projeto de antemão decidido;

5 Dados dos seguintes estados: Alagoas, Amapá, Bahia, Goiás, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Pará, Rio Grande do
Norte, São Paulo e Tocantins.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
19

:.: problemas de continuidade – não houve um acompanhamento sistemático dos


encaminhamentos posteriores aos fóruns. Não houve, sequer, clareza do que
foi efetivamente incorporado ao PPA a partir da realização dos diversos fóruns
estaduais. A seguinte constatação, da equipe de Minas Gerais, é bastante inci-
siva: “Foi muito decepcionante observar que quase ninguém entre as pessoas
entrevistadas em Minas, que participou com maior ou menor grau de
envolvimento na mobilização e organização da consulta para o PPA, tinha um
mínimo de informações sobre o uso de propostas originárias da sociedade civil
no documento final do Plano enviado pelo governo federal ao Congresso e dos
encaminhamentos que estão ocorrendo no Congresso Nacional”.

O processo de consulta do PPA resultou largamente frustrante para muitas pes-


soas que dele participaram, até porque, no Congresso Nacional, o Plano foi subme-
tido pelo governo federal à lógica do superávit primário, apresentada como uma
questão eminentemente técnica, e não política. Nesse sentido, é problemático falar
em projeto de desenvolvimento, novo pacto social includente e fortalecimento do
mercado interno (como sugere o plano Brasil de Todos – Participação e Inclusão), se
a política macroeconômica gira fundamentalmente em torno de superávits fiscais.
Não obstante, é importante frisar que, para algumas pessoas que participaram, o
processo PPA teve um importante efeito pedagógico, talvez não previsto: consoli-
dou-se, ou criou-se, para vários atores da sociedade civil, a convicção da importân-
cia do orçamento para a construção de um novo projeto de país.
Elisabeth Araújo, da Central dos Movimentos Populares de Alagoas, afirma
textualmente: “A capacitação que a gente teve antes do processo PPA – e a pró-
pria discussão do PPA – nos mostrou que os espaços estão abertos e que a gente
deve ocupá-los o mais rápido possível. O principal dessa discussão foi compreen-
der que a gente tem que ocupar esse espaço”. Desse modo, o processo de consulta
do PPA teria desencadeado uma tomada de consciência e um movimento no sen-
tido de se evidenciar a centralidade da questão orçamentária, cujos resultados
dificilmente podem ser mensuráveis no momento. Portanto, tal experiência mere-
ce algumas reflexões adicionais que parecem importantes para as organizações e
os movimentos da sociedade civil engajados na luta pela radicalização da demo-
cracia e pela efetiva redistribuição da renda, da riqueza e do poder no Brasil:
:.: os aparelhos de Estado possuem regras, normas e um cronograma que devem
ser respeitados e, quando necessário, modificados, mas que, ainda assim, nem
sempre coincidirão com regras, normas e cronogramas da sociedade civil. Por-
tanto, uma melhor compreensão de tais possíveis problemas deve estar na base
de uma melhor articulação entre ambos. Por outro lado, se, para vários(as)
participantes do processo de consulta, o governo buscou cooptar a sociedade
civil, instrumentalizar sua participação no processo de discussão do PPA, para
outros(as) o governo vive uma tensão entre uma proposta inovadora de parti-
cipação da sociedade civil e um aparelho de Estado historicamente construído
de forma autoritária e refratário à participação da sociedade. Portanto, demo-
cratizar o Estado constitui desafio muito mais complexo do que apenas abrir
espaços de interlocução (e não necessariamente de participação nas decisões),
implicando a efetiva articulação entre os espaços públicos de participação e
as diversas instâncias de planificação e de tomada de decisões. Por fim, se a
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
20

estrutura do Estado brasileiro deve ser democratizada, não raro as entidades


da sociedade civil encontram-se pouco preparadas para enfrentar o desafio de
participar de iniciativas de longo escopo, como é o caso do PPA, e devem
buscar qualificar-se politicamente para tal;
:.: o governo não é monolítico, e um processo como o PPA, que envolve diversas
agências governamentais, explicita isso de forma bastante clara. Algumas agên-
cias, como os Ministérios do Meio Ambiente e das Cidades, são mais abertas à
participação, outras menos, como os Ministérios da Fazenda e do Planejamen-
to. As entidades da sociedade civil devem estar atentas a tal diversidade; devem
não só trabalhar em suas contradições, mas também buscar incidir sobre elas,
de modo a contribuir para a democratização das agências menos abertas à
participação;
:.: o processo orçamentário, em sua dimensão legal, envolve não só o Executivo, mas
também o Legislativo, e a sociedade civil deve trabalhar em toda a sua extensão.
De nada adianta democratizar o processo de participação na elaboração do PPA
apenas no momento de sua elaboração pelo Executivo, pois sua votação e modi-
ficação pelo Legislativo constituem momentos igualmente estratégicos. Para o
Legislativo, a participação popular é freqüentemente percebida como uma interfe-
rência indevida em suas prerrogativas, e isso constitui novo desafio: trabalhar as
tensões entre os elementos de democracia direta e de democracia participativa,
tornando-os produtivos para a radicalização da democracia;
:.: se a experiência do PPA não se revelou particularmente promissora, ela eviden-
ciou que a discussão sobre modelos de desenvolvimento é estratégica para a
sociedade brasileira. Se o plano Brasil de Todos – Participação e Inclusão eviden-
cia a necessidade da construção de uma nova correlação de forças na sociedade
brasileira, capaz de proporcionar os recursos políticos necessários para o comba-
te às desigualdades sociais e regionais e para a inclusão social, tal mudança na
correlação de forças pode advir, com outras iniciativas, da participação popular
em espaços como o do PPA. E não só: se os gestores da política macroeconômica
brasileira estão convencidos de que a substituição da política de austeridade
fiscal representa um alto risco, o processo PPA, como processo de pactuação da
estratégia de desenvolvimento do país, constitui exatamente um espaço em que
a sociedade pode discutir tal risco e decidir, democraticamente, se está ou não
disposta a enfrentá-lo. Nesse sentido, se o processo PPA resultou frustrante, a
centralidade da sua questão, o modelo de desenvolvimento, permanece urgente,
tanto para a sociedade civil como para os gestores da política econômica.

Referências bibliográficas
DAGNINO, Evelina. Democracia, teoria e prática: a participação
da sociedade civil. In: PERISSINOTTO, Renato; FUKS, Mário. (Orgs.).
Democracia: teoria e prática. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 2002.
______. (Org.). Sociedade civil e espaços públicos no Brasil. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 2002 a.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
21

MOBILIZAÇÃO VERSUS AUTORITARISMO NA BAHIA

Fátima Nascimento
Consultora nos estados da Bahia, Alagoas e Sergipe

Damien Hazard
Diretor regional da Abong NE2

O ano de 2003 será para sempre um marco na história da democracia no Brasil.


Com o acesso de Lula à Presidência da República, começava a tão esperada
alternância política e a abertura ao diálogo com os movimentos sociais. O caso da
Bahia é significativo nesse sentido. O governo estadual não possui tradição de diá-
logo com o conjunto da sociedade civil baiana e vê nas ONGs apenas atores capazes
de desenvolver políticas compensatórias, principalmente de natureza assistencialista.
Mas nega praticamente sempre o papel político da sociedade civil organizada, a não
ser por pressão, chegando freqüentemente a criminalizar movimentos sociais.
Seria prematuro dizer que a tendência de abertura ao diálogo melhorou, mas
sua natureza tem se modificado. A regional Abong NE2 – que reúne 22 organiza-
ções na Bahia e três em Sergipe – se fortaleceu como ator político. Assumiu um
papel fundamental em 2003 na mobilização da sociedade civil baiana e sergipana
e na ocupação do espaço público. Foi a principal responsável pela articulação que
culminou com a criação do Conselho Estadual de Segurança Alimentar e
Nutricional (Consea/BA), processo que envolveu atores sociais, instituições, mo-
vimentos sociais e grupos populares organizados de todo o estado. Configurou-se
um movimento de construção pública de um conselho de política que, para o
governo, se não desnecessário, era dispensável diante da existência da Secretaria
Estadual de Combate à Fome e à Pobreza (Secomp), órgão criado no segundo
mandato do governo César Borges (1998–2002).
A Abong NE2 coordenou o processo de mobilização da sociedade para a orga-
nização das audiências públicas estaduais do PPA. Participou da comissão
organizadora da Conferência Estadual do Trabalho, cujo objetivo era discutir a
reforma trabalhista. Passou ainda a integrar o Conselho Estadual de Desenvolvi-
mento Rural Sustentável (CEDRS), onde tem colaborado com os diversos seg-
mentos sociais organizados na discussão sobre territorialidade.
A interlocução com o governo da Bahia não tem sido fácil. Movimento social
e governo têm visões diferenciadas de participação, ocasionando embates cons-
tantes na dinâmica dos conselhos ou mesmo no desenvolvimento de iniciativas
em que a participação popular é condição para sua realização, em geral por de-
manda dos financiadores. Neste contexto, algumas questões fazem-se necessárias:
em que medida o movimento social vai conseguir influenciar e mudar a perspecti-
va de participação no governo estadual?Em que medida a participação nos conse-
lhos, em especial no Consea, vai conseguir se firmar como uma experiência de
exercício de poder compartilhado entre sociedade e estado, em que cada um de-
senvolve uma função específica? Terá o movimento social força e coesão para se
impor diante de um governo autoritário e prepotente?
Na prática, foram acentuadas as diferenças internas no próprio movimento
social. Percebe-se também diferenças de âmbito operacional. Enquanto alguns
grupos defendem interesses imediatistas e corporativistas, outros defendem uma
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
22

visão mais estratégica e global, dificultando a atuação e definição de prioridades.


As organizações da Abong NE2 enfrentam ainda o dilema de serem poucas para
responder à demanda crescente de participação, colocando o desafio não só de
fortalecimento interno dessas entidades, assim como de ampliação do
associativismo na sociedade baiana e sergipana. Isso sem contar que alguns seg-
mentos sociais organizados, mesmo com a tentativa de inserção promovida pela
associação, ficaram ausentes desse processo de concertação.
Mesmo com as limitações assinaladas, a sociedade civil tem conseguido avan-
ços significativos na busca de uma ruptura com o autoritarismo do governo esta-
dual. A título de conquistas, vale ressaltar o caráter deliberativo do Consea/BA,
sua composição majoritariamente da sociedade civil e o processo de debate públi-
co sobre política de segurança alimentar, por meio de conferências regionais e
estadual – cujo resultado apresenta indicativos para a elaboração de um plano
estratégico para a área.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
23

TENSÃO ENTRE GOVERNO E MOVIMENTOS

Lucineide Barros
Consultora nos estados do Ceará e Piauí

A relação entre governo e atores sociais tem avançado a passos lentos, segundo
avaliação do Coletivo de Entidades Parceiras em Políticas Públicas do Piauí
(CEPPP), que reúne cerca de 15 entidades. Não é possível identificar a participa-
ção popular como uma marca de governo nem mesmo como meta ou intenção.
As entidades reclamam da falta de reconhecimento governamental do seu papel
estratégico, principalmente ao considerar que a história de vários agentes do atual
governo se confunde com a história dos movimentos sociais. Chegam a afirmar que
em governos anteriores, de tradição conservadora, apesar da falta de respeito, havia
algum reconhecimento do seu potencial – embora tal reconhecimento resultasse no
uso de mecanismos de distanciamento, imobilização e cooptação.
Além das tensões ocasionadas pela própria composição da equipe de governo,
outros fatos têm sido decisivos no acúmulo de tensões entre governo e movimen-
tos sociais. Entre eles, a demissão de 10 mil servidores(as) prestadores de serviço,
sob o argumento do cumprimento da lei, o que ocasionou a primeira greve de
servidores(as), mobilizando a opinião pública para o que foi considerada uma
decisão arbitrária e injusta. O ato traumático somou-se a outros, como o despejo
de famílias sem teto de um terreno de propriedade do estado, com intensa violên-
cia policial, e a garantia, por via judicial, da manutenção da cobrança de taxas a
estudantes da universidade estadual.
Com exceção dos seminários regionais, promovidos pela Secretaria de Planeja-
mento com o objetivo de colher subsídios para a elaboração do PPA estadual e da
elaboração do Plano de Cargos, Carreiras e Salários (PCCS), as demais experiências
que promoveram a escuta do movimento social se deram por iniciativa do governo
federal, repercutindo no estado. Registra-se ainda que o processo do PPA estadual
em nada se comunicou com o PPA nacional e que o PCCS significou muito mais
uma iniciativa isolada de uma secretaria, longe de ser uma marca de governo.
Na relação com o governo estadual e federal no Piauí, percebe-se que predomi-
nam sujeitos de dois tipos: um grupo historicamente comprometido com as lutas
de enfrentamento às injustiças sociais e com a conquista e ampliação de direitos;
e outro com instituições que nunca pleitearam espaços de participação nos pro-
cessos decisórios, como as Associações da Indústria, do Comércio, Sebrae, entre
outras. Além dessas, começam a surgir no cenário novas instituições, principal-
mente fundações, que trabalham com prestação de serviço, geralmente terceirização
de serviços públicos, na parceria em projetos governamentais.
As concepções de participação se apresentam diferenciadas: o governo compre-
ende participação como presença, faz convites pontuais às entidades para toma-
rem parte em eventos, programas e projetos prontos a serem executados; geral-
mente se coloca como o dono da agenda e com direito de pautar os temas de
acordo com suas necessidades imediatas. Não explicita claramente os objetivos
para a participação. Passa a impressão de que o fato de ter entre seus quadros
pessoas oriundas de movimentos sociais basta, não havendo necessidade de ouvir as
organizações representativas. Já os movimentos sociais entendem a participação
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
24

para além da presença e reivindicam a oportunidade de propor, tomar parte na


construção e na implementação. Exigem que o governo exercite a dimensão am-
pla da participação, integrando as ações dos conselhos de políticas setoriais às
políticas macrossociais, de modo que repercutam nas ações dos diversos órgãos
estatais. Esperam do governo a capacidade de levar o diálogo à exaustão na busca
da solução de conflitos e procuram manter sua autonomia. Também reconhecem
como urgente a articulação das suas organizações, o fortalecimento dos fóruns da
sociedade civil que discutem as políticas setoriais, a qualificação de integrantes
dos conselhos e a firmeza na orientação política.
Neste cenário, as conferências, consultas, criação de novos conselhos, embora
chamem a atenção e mobilizem numericamente, não têm conseguido avançar em
qualidade e em empoderamento dos setores historicamente excluídos no Piauí.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
25

VONTADE POPULAR, MISÉRIA E POLÍTICA

Sérgio Baierle
Consultor nos estados de Santa Catarina,
Paraná e Rio Grande do Sul

Nos últimos 20 anos, as classes populares deste país romperam o cordão de isolamen-
to que as separava da participação política autônoma. Encerramos mais de duas
décadas de ditadura militar. Direitos básicos de cidadania foram estendidos ao con-
junto da população, não obstante sua precária qualidade. Com a abertura do voto às
pessoas analfabetas, a partir de 1988, e a retomada plena das liberdades políticas,
estabelecemos efetivamente o sufrágio universal. Essa afluência popular, sobretudo
nos meios urbanos, traduziu-se também no econômico, mesmo que por vias transver-
sas, em gradativa conquista de melhorias nas infra-estruturas urbanas, da vagarosíssima,
porém constante, regularização fundiária de áreas de ocupação, no acesso à educação
e no desenvolvimento de imensas redes de produção e comércio informal.
Já a cidadania propriamente política das classes populares vem passando por
um processo que vai além do ato de votar e ser votado. Estima-se que existam
hoje no Brasil algo ao redor de 30 mil conselhos setoriais nas esferas federal,
estadual e municipal. Grande parte das políticas sociais em vigor é acompanhada
por conselhos locais que fiscalizam a aplicação dos recursos e seus resultados.
Participam desses conselhos representantes comunitários das próprias populações
beneficiadas, prestadores(as) de serviços, ONGs, governos, universidades e seto-
res privados. Trata-se de uma fantástica aposta nas instituições democráticas.
Atualmente, em mais de 140 cidades brasileiras, desenvolvem-se experiências
de orçamento participativo, em que pessoas comuns podem participar diretamen-
te em assembléias para decidir o destino de parte dos recursos públicos ou, pelo
menos, podem influir na gestão dos serviços. Na área do desenvolvimento urba-
no, em 2003, contando apenas a região Sul (PR, RS e SC), realizaram-se 196
conferências municipais das cidades, 54 conferências regionais e, claro, três esta-
duais. Na área de segurança alimentar, os números são ainda mais impressionan-
tes. Praticamente todos os médios e grandes municípios passaram a desenvolver
políticas minimamente participativas para dar conta do combate à fome, nem
que seja para se credenciarem como beneficiários de recursos federais. Apenas no
Rio Grande do Sul foram realizadas 240 conferências municipais de segurança
alimentar. Menos impressionantes, mas não menos significativos, têm sido os even-
tos nas áreas de meio ambiente, educação e saúde.
Se algo falta, não é certamente a vontade cívica de construir um país melhor.
Aparentemente, tampouco falta vontade política, já que a maioria dos governos
mantém respeitáveis propósitos sociais e agendas participativas, conferindo maior
ou menor poder deliberativo à população, apesar das profundas diferenças de
sentido e de qualidade desses processos. Estamos maduros para avançar na agen-
da republicana, mesmo quando os resultados tornam-se cada vez menos expressi-
vos. É o caso da conjuntura atual, com honrosas exceções, como o orçamento
participativo de Porto Alegre, agora também com uma face voltada para o funci-
onalismo municipal. Isso, no entanto, não diminui a febre instituinte que atra-
vessa as dezenas e dezenas de conferências que vêm se realizando de norte a sul do
país, em todas as áreas possíveis e imagináveis.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
26

Existe, portanto, uma imensa demanda de nação que não encontra espaço
nas possibilidades atuais da política. Certos(as) comentaristas econômicos, cini-
camente, dizem que chegou o momento de cairmos na real, de abandonarmos
os sonhos de mudanças mágicas nas condições sociais existentes. Temos, então,
o salário mínimo possível, as políticas sociais possíveis, o Estado possível. Te-
mos a faca, mas não podemos dividir os recursos, que já têm dono. Para
redistribuir o pouco que resta, é preciso reduzir os salários do funcionalismo
público e alterar suas regras previdenciárias, utilizar expedientes os mais diver-
sos para suprir as necessidades de caixa, atrasar pagamentos em geral e jogar a
culpa nas outras esferas governamentais. Ninguém mais fala em planejamento,
os governos parecem prisioneiros do cotidiano, as batalhas são travadas a cada
dia, e o futuro é uma zona que não existe.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
27

PRÓS E CONTRAS DOS CONSELHOS

Mônica Schiavinatto
Consultora nos estados de Goiás,
Mato Grosso do Sul e Tocantins

Na busca das informações sobre os espaços de participação popular entre as orga-


nizações sociais nesses estados, pudemos perceber questões importantes para refle-
xão. Um aspecto dessa temática é a visão geral de que os conselhos e demais
espaços são fundamentais para a consolidação da democracia do país. Esses espa-
ços são vistos como estratégicos à participação social e à definição de políticas
públicas. Tal visão parece ser compartilhada por atores sociais de diversos campos
de atuação, como movimento sindical – patronato e trabalhadores(as), movi-
mento popular, ONGs, governos.
Apesar dessa compreensão, há uma visão negativa da eficácia desses espaços
como de formulação de políticas públicas. De acordo com boa parte das pessoas
entrevistadas, o formato dos conselhos não possibilita uma real participação nas
definições políticas, mesmo se tratando de conselhos deliberativos. O que pude-
mos perceber é que há vários fatores que colaboram para essa visão. Vamos nos
ater neste texto apenas a três.
Existe uma infinidade de conselhos municipais, estaduais e federais. Todos
organizados por temáticas e políticas setoriais. Isso compartimentaliza as políti-
cas, fazendo com que haja sobreposição de definições e contradições nas pro-
postas dos conselhos. Acontece também de as mesmas pessoas terem que parti-
cipar de diversos conselhos, impossibilitando uma participação qualificada. Boa
parte de conselheiros e conselheiras não consegue se qualificar nem estudar a
temática da qual o conselho trata, pois a demanda é muito intensa. Isso
desqualifica a participação, tornando essas pessoas meras observadoras, e não
definidoras de políticas.
Um segundo fator é que muitos conselhos ainda estão concentrados nas mãos
dos governos. São os que realmente definem agenda, pauta, propostas e encami-
nhamentos. O motivo merece uma reflexão mais complexa. Por isso, levanta-
mos apenas algumas hipóteses. Uma primeira explicação é a fragilidade dos
movimentos sociais, que, apesar de historicamente terem como bandeira de luta
a constituição de espaços de participação social para definição de políticas pú-
blicas, não têm conseguido atuar com qualidade nesse campo. Uma segunda
questão é que em alguns estados, principalmente nas regiões Centro-Oeste,
Norte e Nordeste, ainda verificamos uma política municipal e estadual
clientelista e baseada no “coronelismo”. Essa forma de política, na qual a
força, a corrupção, a manipulação e a ameaça ainda persistem, fragiliza os
movimentos, tornando-os vulneráveis. É importante enfatizar que essa não é
uma análise conceitual, são apenas pontos para reflexão. Seria preciso ir mui-
to além para constatar tais fatores.
Outra questão levantada por muitos atores sociais é a possibilidade de reso-
lução desses problemas por meio da efetivação de um número menor de conse-
lhos que integrassem diversas temáticas afins. Esses “conselhos de desenvolvi-
mento” seriam compostos por grupos de trabalho temáticos (saúde, educação,
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
28

assistência social, segurança alimentar, agricultura) e seriam levados para o


conselho principal a fim de serem discutidos conjunta e integralmente. Assim,
diminuiria as sobreposições e as políticas públicas poderiam ser integradas e não
compartimentalizadas.
Esses três pontos nos parecem ser os mais importantes para uma reflexão sobre
os espaços de participação social, sua relevância, qualidade e possibilidade de se
tornarem referência para uma democracia real.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
29

PARTICIPAÇÃO QUE NÃO CHEGA ÀS BASES

Leda M. B. Castro
Consultora no estado de Minas Gerais

Um importante aspecto da vida social de Minas e dos processos de participação


levantados pelo projeto Mapas foi a questão regional. Percebe-se um sentimento
de que “Minas são muitas e o que é feito em Belo Horizonte não costuma ser
muito estadual, acaba sendo mais focado na capital”. A incorporação ou não da
dimensão regional constitui um marco de distinção entre iniciativas de participa-
ção social com maior ou menor impacto ou densidade social.
A ausência de número mais significativo de entidades regionais ou do interior
foi uma das lacunas apontadas por várias pessoas com relação ao processo da
consulta popular para o PPA em Minas. Já a política de descentralização e
regionalização da representação da sociedade civil no Conselho de Segurança Ali-
mentar e Nutricional do estado (Consea/MG), implantada a partir de 2001, deu
novo fôlego a uma experiência de participação social em torno da questão, que
vinha se desenvolvendo desde 1999.
As entrevistas apontam como iniciativa mais relevante do Consea/MG a criação
do Programa Mutirão pela Segurança Alimentar e Nutricional (Prosan). Gerenciado
pela Cáritas regional, representou uma experiência concreta de descentralização da
alocação de recursos públicos e de empoderamento da sociedade civil. A avaliação
final do programa mostrou a importância de uma boa organização local/regional
para o desenvolvimento de projetos realmente participativos.
No estado, não existem grandes organizações, como acontece no eixo Rio–São
Paulo. O poder de influência das ONGs mineiras se dá mais pelo peso numérico,
atuando em temas específicos, dispersas em vários municípios, do que pelo papel
político de algumas poucas entidades de caráter mais geral.
Por todo o estado, há centenas de pequenas organizações sem identidade
institucional clara ou visibilidade na mídia, que estão lutando de modo firme e
inovador em torno de questões específicas: meio ambiente, reflorestamento, aces-
so à terra, apoio à pequena produção rural etc. A relevância desses movimentos e
organizações locais pouco estruturados é exatamente a de exemplificar o exercício
autônomo da cidadania por grupos populares, por pessoas comuns, mantendo
viva a possibilidade democrática no país.
As principais linhas de tensão social em Minas hoje são balizadas pela situação
nacional, refletindo problemas estruturais de nossa sociedade, de natureza
socioeconômica e política. No campo socioeconômico, os pontos mais centrais
derivam da política de estabilidade macroeconômica. São questões que aparecem
como prioridade para setores exportadores em detrimento de atividades voltadas
para o mercado interno e de questões como exacerbação de conflitos ambientais e
pela terra, explosão da problemática urbana, maior ainda do que a problemática
rural, e outras mais visíveis como pobreza, desemprego e violência crescentes.
No campo político democrático, o grande desafio da sociedade brasileira é
superar a enorme carência de garantias cotidianas dos direitos individuais e cole-
tivos definidos pela Constituição. O Estado que existe no Brasil não foi construído
ao longo da nossa história para beneficiar 100% da população, mas só 20%,
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
30

25% de pessoas privilegiadas. A burocracia é uma barreira que filtra e bloqueia o


funcionamento da máquina pública em benefício das camadas pobres. Com as
“reformas” da última década, o Estado, em todos as suas esferas, vem minguando
ainda mais, terceirizando serviços e ações públicas. Da pesquisa feita em Minas,
emergiu um paradoxo: a expansão da sociedade civil, com uma multiplicidade de
organizações, associações, conselhos, fóruns, articulações – abrangendo um leque
de temas, de interesses e lutas por direitos –, tem tido impacto pequeno na agenda
efetiva dos poderes públicos. Parece acontecer algo como muita “organização”,
baixa “mobilização”, muitas “entidades” com pouca “densidade” ou
“capilaridade” social.
As entidades têm quase sempre as mesmas lideranças. É como se essa ‘organiza-
ção’ se mantivesse na superfície do tecido social, não chegando às bases, não im-
pregnando os indivíduos, seus valores, sua conduta. E não levando a um novo
modo de fazer política e de regular a ação do Estado.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
31

ACOLHIMENTO SELETIVO DE PROPOSTAS

Carlos Tautz
Consultor nos estados do
Rio de Janeiro e Espírito Santo

A proposta de realização da Conferência Nacional de Meio Ambiente que orien-


tasse o poder público federal na execução de políticas públicas tem suas origens
nas discussões há anos realizadas pela Secretaria Nacional de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável (Semads) do Partido dos Trabalhadores (PT). Tam-
bém consta do programa de governo de Lula para a área do meio ambiente,
redigida e subscrita por ambientalistas do partido em ampla cooperação com
dezenas de representantes de movimentos sociais e organizações não-governamen-
tais brasileiras. A conferência foi realizada de 28 a 30 de novembro de 2003, na
Universidade de Brasília (UnB), objetivando a coleta de informações para subsidi-
ar a elaboração de políticas públicas.
Diferentemente da conferência de segurança alimentar e nutricional, a do meio
ambiente não necessariamente desaguaria em espaço institucional definidor de políti-
cas. No fundo, constituiu-se em instrumento de auscultação da sociedade, de levanta-
mentos de dados que o aparato estatal não conseguiria produzir, em uma ágora de
proposições de saídas para as várias crises socioambientais por que passa o Brasil.
A construção desse processo teve como grande fiador a figura da ministra Marina
Silva. Representante histórica do movimento socioambientalistabrasileiro, herdeira
simbólica do legado de Chico Mendes, sua figura foi a garantia que boa parte das
organizações participantes tiveram de que o processo se constituía em novo modo
de elaboração de políticas públicas e de que seriam consideradas todas as posições
que compõem a miríade conhecida por movimento ambientalista brasileiro.
O Ministério do Meio Ambiente (MMA) colocou toda sua parca infra-estru-
tura administrativa nesse processo ao longo de quase seis meses. Coube ao Institu-
to Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) a
tarefa de convidar lideranças socioambientais locais e governos estaduais para
organizar os encontros regionalmente. As conferências regionais/estaduais produ-
ziam, cada uma, um documento enviado à instância nacional. O papel coordena-
dor da conferência nacional adquiriu, na maior parte do tempo, um caráter mais
administrativo, organizativo, foi propositivo apenas no início do processo, quan-
do elaborou os temas para debate e a tese-guia.
Do total de delegados e delegadas eleitos para o encontro nacional, 33% eram
representantes das esferas governamentais municipal, estadual, distrital e federal;
41% de movimentos sociais, populações tradicionais (indígenas, quilombolas e
ribeirinhos) e ONGs ambientalistas; 19% de universidades, centros de pesquisa e
conselhos profissionais; e 7% do setor produtivo. O próprio MMA surpreendeu-
se com a eleição de 68 delegados e delegadas do setor da juventude.
Essa estratificação deixa claro que a conferência conseguiu abarcar público mui-
to heterogêneo em sua composição, origem e proposta de atuação socioambiental.
A cota mínima de participação de mulheres (30%) foi plenamente alcançada. Se-
gundo o MMA, do conjunto eleito, 576 eram homens e 336 mulheres.
No entanto, o momento político em que a conferência se realizou era outro.
As divergências impostas pela necessidade pragmática de um governo central que
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
32

se dedica à estabilização financeira – tarefa para a qual depende do apoio dos


governos estaduais que controlam suas bancadas no Congresso Nacional – leva-
ram o governo federal a contemporizar com várias posições defendidas por
governadores(as) que entraram em choque direto com a ação da maior parte das
organizações envolvidas no processo.
Fruto da aproximação histórica de Marina Silva e de movimentos e redes em
educação ambiental, também foi convocada a I Conferência Nacional Infanto-
Juvenil pelo Meio Ambiente, que reuniu mais de 5,2 milhões de pessoas, entre
estudantes, professores e professoras e a comunidade, em cerca de 15 mil confe-
rências nas escolas de ensino fundamental de todo o país – uma média de público
de 360 pessoas por escola. Foram 380 delegados e delegadas entre 11 e 15 anos de
idade, sendo 14 jovens por estado – à exceção de Pernambuco, com oito delega-
dos e delegadas. A distribuição foi a seguinte: 4% de professores(as); 15% de
estudantes de ensino médio; 15% de estudantes de 1ª a 4ª série; 15% de integran-
tes da comunidade; e 51% de estudantes de 5ª a 8ª série.
A tese-guia foi proposta pelo corpo técnico do MMA e consultorias contrata-
das em torno de seis megatemas que, teoricamente, abarcariam a totalidade das
questões que precisariam ser enfrentadas na busca de um desenvolvimento nacio-
nal assentado sobre bases sustentáveis social e ambientalmente. Os temas foram:
recursos hídricos; biodiversidade e espaços territoriais especialmente protegidos
(unidades de conservação, áreas de proteção ambiental, reservas e parques); infra-
estrutura: energia e transportes; agricultura, pecuária, recursos pesqueiros e flores-
tais; mudanças climáticas; e meio ambiente urbano.
Pelo menos 25 das 27 conferências estaduais aprovaram moções que preconi-
zavam restrições à utilização dos organismos geneticamente modificados (OGMs)
e, em especial, críticas às seguidas liberações, por parte do Executivo federal, da
safra gaúcha contaminada por soja transgênica. Uma moção-síntese de condena-
ção aos transgênicos foi apresentada e aprovada na conferência nacional em
contraponto incisivo à política oficial.
Outra questão que gerou mobilizações de pelo menos cinco dos mais populo-
sos estados brasileiros de três regiões, que recolheu amplo apoio de diversos movi-
mentos socioambientalistas, como foi o caso do estímulo governamental às
monoculturas do pínus e do eucalipto para produção de celulose.
A pergunta intrínseca que os movimentos sociais fizeram na conferência, sob a
forma de propostas e de moções foi: “qual é o modelo de desenvolvimento que se
propõe para o Brasil?”. Afinal, indagaram os(as) representantes dos movimentos,
a opção estratégica do governo pelo negócio agrícola de exportação significa co-
locar em segundo plano as reivindicações dos movimentos sociais e incentivar
monoculturas em larga escala com venda prioritária aos mercados internacionais,
por ora em cotação alta?
Em fevereiro de 2004, o governo anunciou um Plano Nacional de Florestas, mas
os setores ambientalistas defendem que monocultura de pínus e de eucalipto não é
floresta. O plano estava em fase final de gestação no período de realização do encon-
tro e previa transformar a monocultura em iniciativa de governo, envolvendo os
ministérios da Agricultura, da Indústria e do Desenvolvimento e do Meio Ambiente.
Temas como esses lideraram as atenções dos movimentos em quase todos os
estados, mas não conseguiram romper com o isolamento temático que caracterizou
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
33

as participações dos diversos atores. Cada um deles dedicou-se prioritariamente a


interferir no debate em sua área específica de competência: quem era originário de
questões urbanas, por exemplo, dedicou-se a elas em todo o processo. O mesmo
se repetiu com os demais temas, exceto o das mudanças climáticas, que, pela sua
própria natureza, exigiu uma intervenção sistêmica que incorporasse as diversas
interfaces do assunto.
Até abril de 2004, as entidades que participaram da conferência nacional ain-
da não haviam recebido informações a respeito de processos de acompanhamento
da implantação das propostas formuladas no encontro e entregues ao poder pú-
blico. Estava prevista apenas a divulgação de um CD com as deliberações do
evento. Há, entretanto, um claro sentimento entre as entidades que tomaram
parte do processo de que houve um acolhimento seletivo das propostas formula-
das. Todas as que convergiam com a proposta clássica de desenvolvimento da
política econômica em vigor, ao que parece, seriam acolhidas. Mas aquelas que se
chocavam com as diretrizes gerais da política econômica – como o estímulo às
monoculturas da soja, das espécies celulósicas e da criação de gado – continuari-
am a ser estimuladas pelo governo, a despeito dos impactos sociais e ambientais
que viessem a causar.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Crônicas
2003
SUMÁRIO

Sonhar, mas um sonho possível 03


Cândido Grzybowski

O encontro do Brasil consigo mesmo 05


Cândido Grzybowski

Fome de cidadania 07
Cândido Grzybowski

Segurança: um direito a ser conquistado 09


Cândido Grzybowski

O Brasil que a América do Sul precisa 11


Cândido Grzybowski

Trabalho e cidadania 13
Cândido Grzybowski

Uma vida entre sobras e migalhas 15


Cândido Grzybowski

Uma agenda pós-neoliberalismo 17


Cândido Grzybowski

O PPA e a retomada do crescimento 20


Cândido Grzybowski

Quando privilégios se confundem com direitos 22


Cândido Grzybowski

A participação pode fazer enorme diferença 24


Cândido Grzybowski

O IDH e o novo mapa do mundo 26


Cândido Grzybowski

O que diria o Betinho do momento? 28


Cândido Grzybowski

Democracia, sociedade civil e política na América Latina – notas para um debate 30


Cândido Grzybowski

O calcanhar de Aquiles do governo Lula 50


Cândido Grzybowski
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

SONHAR, MAS UM SONHO POSSÍVEL

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Depois de sonhar o impossível, de lutar sem ceder, de vencer o inimigo invencível


e negar ao invés de ceder – desculpem-me a liberdade poética na versão particu-
lar da bela canção –, chegou a hora de viver e cantar o Brasil possível. Começar
o ano assim, tendo aquela alegria e sentindo o nó na garganta como milhões ao
ver Lula tomar posse na presidência. É como celebrar o começo de uma nova
era. E ela será, sem dúvida, porque o clima de esperança, que está no ar neste
“reencontro do Brasil consigo mesmo” (Lula, no discurso de posse), nos permi-
tirá superar o secular divórcio entre economia e sociedade, entre o desenvolvi-
mento do país e seu próprio povo.
As adversidades são muitas, mas assim mesmo existem condições para a alme-
jada mudança. Criar a vontade política para promover as mudanças nas condi-
ções históricas do Brasil de hoje já é um feito fundamental. Vontade que se expri-
me em apostar na radicalidade do processo democrático, e não das rupturas pela
força. O pacto social, talvez a palavra mais ouvida desde a vitória eleitoral e
nestes dias de ritual de transmissão de cargos políticos, foi a condição indispensá-
vel para Lula chegar lá. No entanto, pacto social nas democracias é pacto de
incerteza, algo que só existe se renovado no dia-a-dia, na negociação política em
torno a objetivos estratégicos comuns.
O Governo Lula exprime uma vontade política de “esquerda-centro”. Parece
estranho, mas é isso mesmo, e não centro-esquerda. Precisamos ir inventando
uma nova linguagem política, conceitos, para dar conta dos novos tempos. Trata-
se de agenda de esquerda com visão democrática radical: solidariedade, justiça
social, participação libertária, sustentabilidade no uso dos recursos e bens co-
muns. É a agenda de esquerda num quadro possível de aliança com o centro para
imprimir um novo rumo ao desenvolvimento do Brasil. Isto é o novo. Ou alguém
duvida? No complexo quadro de classes, forças e interesses sociais no Brasil de
hoje é um grande feito, uma enorme novidade, trazer o centro para uma outra
aliança política que não o toma-lá-dá-cá das oligarquias. Que vai ser difícil a
gestão do pacto entre esquerda e centro ninguém duvida, inclusive porque todos e
todas precisamos aprender a fazer isso.
Essa base política, prenhe de contradições, não me espanta. Espero que atra-
vessemos o mar revolto no horizonte de 2003 mais fortalecidos(as), com o Conse-
lho Econômico e Social funcionando e a cidadania alerta, além de um Congresso
à altura da oportunidade histórica de ser grande e generoso. A equipe que o Lula
montou parece adequada para dirigir o barco no rumo que a vontade popular
traçou. O resto é conosco.
Por isto, volto ao sonho possível. Betinho, como um verdadeiro visionário
político, dizia que a gente precisa sonhar grande para fazer grandes coisas. Grande
para ele era o limite do possível; para muitos(as), já o impossível. O possível
grande no Brasil Lula da Silva é:
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

:.: todo mundo comer segundo a sua fome, de preferência realizar o sonho de “um
bife a cavalo com batatas fritas” ao menos uma vez por semana;
:.: todas as famílias de trabalhadores(as) rurais que desejam um pedaço de chão
estarem assentadas, colhendo e vivendo de sua colheita, e não mais obrigadas
a acampar sob lonas de plástico;
:.: toda brasileira e todo brasileiro adulto(a) que deseja trabalhar e viver do seu
trabalho, com renda monetária condizente, dignidade humana e proteção so-
cial, na forma que achar mais adequada, tenha realizado esse direito;
:.: nenhuma criança sendo obrigada a trabalhar e nem a se prostituir, tendo o
direito de viver o seu tempo de sonho que são a infância e adolescência;
:.: todas as nossas crianças na escola, sonhando e aprendendo, lendo e escrevendo,
dançando, representando e fazendo esporte, como é próprio de crianças;
:.: todos e todas os(as) jovens, que assim aspiram, tenham realizando o seu sonho
de um curso universitário;
:.: todas as nossas avós e nossos avôs sendo respeitados(as) em sua idade e sabedo-
ria, merecedores(as) de carinho e atenção, além de oportunidades para uma
vida ativa e feliz;
:.: todos e todas tendo acesso ao atendimento de saúde, sem distinção de classe,
renda ou qualquer outro critério, que não o do direito igual à saúde e à vida
longa com alegria;
:.: a segurança pública sendo afirmada como um direito de liberdade, de ir e vir, de
viver em paz e dignidade, sem privilégios ou cidades partidas, sem violência e
balas perdidas;
:.: o Brasil, todas e todos nós, seus(suas) habitantes, reconhecendo que o racismo
está incrustado em nossa alma e que, por mais difícil que seja, o reencontro
consigo mesmo(a) só será possível na igualdade com diversidade de cor de pele,
de etnias, de culturas, de tradições, de fés, celebrando a nossa capacidade e
fortaleza como povo de múltipla formação;
:.: cada um e cada uma feliz em sua casa, por mais modesta que seja, mas sua, com
cama, mesa, cadeira, acesso à água, luz, esgoto e transporte decente próximo;
:.: os(as) empresários(as) finalmente sendo responsáveis socialmente, não tratan-
do mais o Brasil e seu povo como um território e uma população a espoliar,
mas como sendo os(as) empreendedores(as) de um desenvolvimento democrá-
tico e sustentável para todas e todos os(as) brasileiros(as), investindo no país
para além de seus negócios;
:.: o mercado não mais sendo a referência suprema e nem os índices financeiros e
econômicos, como termômetros técnicos, serem mais do que coisa de especia-
listas, sem maior interesse para a cidadania feliz do Brasil;
:.: o direito de todas e todos serem simplesmente felizes.

E muito mais. O possível é feito dessas coisas simples e fundamentais ao mesmo


tempo. A revolução está em tudo acontecer simultaneamente, em sua normalidade de
padrão igual de cidadania, para todo o povo brasileiro. Isso será o começo, insisto, o
começo radical de uma nova era. Agora, ela acontecerá se fizermos nossa parte a dermos
uma mãozinha ao Lula. Afinal, “quem sabe faz a hora, não espera acontecer”.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

O ENCONTRO DO BRASIL CONSIGO MESMO

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Em sua segunda semana de governo, lá foi Lula arrastando os(as) seus(suas)


ministros(as) simplesmente para ver brasileiras e brasileiros que convivem conosco,
mas lhe negamos o direito de fazer parte. É gente que está aí, mas como se estives-
se na sombra. São milhões, e formam a base da sociedade brasileira, mas os(as)
consideramos periferia, na cidade e no campo. O país que ajudam a construir
os(as) exclui. Por isso, o gesto do Presidente Lula é um marco político e histórico.
Ao menos, demonstra a vontade de pôr o governo a funcionar para que o Brasil
possa encontrar-se consigo mesmo.
A viagem foi um ato simbólico. Mas que simbolismo! Lula representa a possi-
bilidade histórica de romper uma lógica de desencontro entre povo e nação, entre
nós, entre sociedade e poder, entre o bem-estar da gente e o desenvolvimento do
Brasil. Afirmar isso com gestos no início do governo é como reafirmar uma prio-
ridade política. Trata-se de sinalizar rumos. E nada como tentar reencontrar o
perdido, o que foi sempre adiado, deixado para depois e nunca aconteceu. Na
verdade, a decisão de Lula de lambuzar – literalmente é isso mesmo – seus(suas)
ministros(as) com a realidade viva e vibrante dos(as) que almejam simplesmente
os direitos fundamentais de cidadania em nosso país cria um outro clima político.
É fundamentalmente um convite para redescobrir e repensar o Brasil.
Aliás, nós todos e todas devemos fazer a nossa viagem aos fundões sociais do
Brasil. Chega de isolar-nos, proteger-nos, fechar portas e condomínios, contratar
polícias privadas. Precisamos inverter o caminho que nos levou a construir cida-
des partidas e territórios segregados, zonas de ricos e pobres, de luxo e de favela,
de casa grande e de senzala, dos(as) que têm quase tudo e dos(as) que nada têm.
Isso expressamos ao dar a vitória eleitoral ao Lula. Mas governo é apenas uma
frente a gigantesca engenharia social a realizar para que o Brasil seja de todos(as)
os(as) brasileiros(as). A parte fundamental nesta tarefa de reencontro do Brasil
consigo mesmo cabe a cada um e cada uma, em sua qualidade de cidadão e cida-
dã, em igualdade de direitos e responsabilidades. E muito, muitíssimo deve ser
feito por todos(as) quantos(as) organizam a produção e as relações econômicas
em nossa sociedade, para que se instaure uma lógica de desenvolvimento radical-
mente democrático e sustentável, de liberdade e participação ativa, de inclusão
social, solidariedade e de justiça distribuitiva.
No simbolismo de um governo ao encontro de seu povo, para ver a cara, a cor
e tamanho da fome e da pobreza, está sinalizado o novo descobrimento que te-
mos que fazer. Precisamos despir-nos de preconceitos e viseiras. Precisamos olhar a
realidade e ver o que, se o vimos, não foi com olhos que buscam enxergar a nós
mesmos(as), o que fizemos conosco mesmo e das possibilidades de nos refazer
como povo. O caminho passa por um grande mutirão que deve começar pela
descoberta de nossos valores culturais, da multiplicidade de nossas diversidades.
Passa também por um novo pensamento sobre o Brasil. Muito pesquisamos, mas
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

com um ótica que não foi da inclusão cidadã. Agora precisamos reavaliar o que e
como estudamos a nós mesmos(as). As nossas universidades e nossos centros inte-
lectuais e científicos precisam também ter o Brasil que busca o encontro consigo
mesmo como sua referência e agenda. Nossa mídia precisa informar e debater o
Brasil das possibilidades contidas no seu lado oculto, excluído. Enfim, é um mutirão
político-cultural que somos chamados(as) a fazer nesta hora.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

FOME DE CIDADANIA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro
de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Nunca é demais salientar que o Programa Fome Zero do Governo Lula tem o
grande mérito de reconhecer e pôr no centro de nosso debate político a fome
como uma emergência eticamente inadiável. Com razão, está sendo apresentado
como uma marca de mudança nas prioridades do governo que se inicia e de busca
de novos rumos para o desenvolvimento do Brasil. A fome é a chaga mais visível
da exclusão social e da negação de liberdade e dignidade humanas a milhões de
brasileiros e brasileiras. Afinal, nossos(as) famintos(as) são produto da injustiça
social, de relações, estruturas e processos que inventamos, e não da escassez.
Refundar o Brasil, fazendo o encontro entre povo e nação, entre sociedade e eco-
nomia, tem como pressuposto básico começar garantindo que os recursos que
temos sirvam antes de mais nada para a segurança alimentar de todos(as) os cida-
dãos e as cidadãs. É o país indo de encontro a si mesmo, como bem disse o presi-
dente Lula em sua posse.
A vontade política é clara e poderá gestar um verdadeiro mutirão pela cidadania
no qual todos(as), os vários níveis e instâncias do governo, os poderes legislativo e
judiciário, as entidades e movimentos da sociedade civil e as empresas, se engajem.
Mas será capaz de mudar a lógica férrea da desigualdade e exclusão social entre nós?
Em termos simples, como saciar a fome garantindo a inclusão na cidadania econô-
mica, social e cultural? Afinal, é isso que pode tornar um programa emergencial
base de uma estratégia de desenvolvimento democrático e sustentável.
Precisamos urgentemente tornar o Fome Zero um desafio para a grande política,
impedindo que essa oportunidade trazida por Lula para o Brasil se perca nos mean-
dros da gestão do poder e da administração pública. A viagem de Lula e seus(suas)
ministros(as) aos “fundões” do Brasil dos(as) famintos(as), pelo seu simbolismo,
apontou para a grande política. Mas os cartões-alimentação e os comitês gestores
para verificar comprovantes de compras de alimentos assustam pela sua pequenez.
Corremos o risco de ver abortado um grande programa e cairmos na vala comum
do assistencialismo paternalista. Faltam recursos? Sem dúvida, mas essa escassez foi
produzida num quadro em que as prioridades sempre foram exatamente as que
geram a situação de fome e exclusão social. Para “libertar” recursos já existentes e
dar-lhes nova função vamos precisar de tempo e, sobretudo, temos que avançar no
debate da estratégia que dá rumo e legitima as opções de política. Trata-se de ousar,
pensar grande para fazer grande, como ensinava Betinho.
Neste sentido, surpreende que o Fome Zero não seja a implantação imediata e
urgente de uma política universal de renda mínima entre nós, velha bandeira do
PT. Pior, parece que se caminha para reeditar formas de distribuição de recursos
que até podem saciar imediatamente a fome de quem precisa, mas em pouco ou
nada contribuem para o resgate da cidadania dos(as) famintos(as). A forma que
está sendo pensada para a distribuição e controle do uso dos cartões-alimentação
atrela e limita o(a) receptor(a) do benefício: renda mínima – por mínima que seja
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

– é a garantia de um direito de cidadania. O que os(as) formuladores(as) do pro-


grama precisam entender é que comer, além de um fato biológico medido pela
quantidade e qualidade de alimentos ingeridos, é um fato social, de exercício de
dignidade humana, de identidade cultural e de participação na sociedade. Na
verdade, num país em que a fome é conseqüência da forma de gestão da relativa
abundância, tem-se fome de dignidade e de cidadania, mais além do prato de
comida que sacia o estômago. Isso se obtém reconhecendo direitos por trás de
cada faminto(a). Poder comprar uma camiseta ou um chinelo de dedo para ser
respeitado(a) pode ser tão importante como um prato de feijão com farinha, para
colocar as coisas de forma direta e simples.
Renda mínima, além de inclusão social, pode ser uma fantástica forma de
retomada e redirecionamento do desenvolvimento do Brasil. Produzir alimentos
para o mercado local é uma especificidade da agricultura familiar. Incluir
famintos(as) no mercado acaba estimulando exatamente o mercado local de ali-
mentos. E fortalecer a agricultura familiar é, ao mesmo tempo, viabilizar um
verdadeiro programa de reforma agrária, democratizando o Brasil rural. Renda
mínima é também criar mercado para produtos populares, estimulando a sua
produção. Gera-se emprego e se distribui renda, num processo virtuoso de estímu-
lo à economia com democratização de oportunidades e distribuição da renda.
Precisamos garantir que o Fome Zero seja de fato um marco de virada de rumo
do Brasil. Mas, para isso, não podemos encará-lo como apenas um dever da soci-
edade para com os(as) excluídos(as). O que precisamos é pensar grande para tor-
nar o Fome Zero uma forma de inclusão na cidadania, pois afinal todos e todas
ganharemos com a participação de mais de 40 milhões de brasileiros(as) na cons-
trução de um Brasil verdadeiro democrático, de bem consigo mesmo.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
9

SEGURANÇA: UM DIREITO A SER CONQUISTADO

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

No Rio, mais uma vez, estamos diante de um impasse na questão da segurança


pública. Não preciso me deter sobre o verdadeiro estado de calamidade em que nos
encontramos nesta matéria há já muito tempo. Mas estamos cedendo, cedendo, ao
ponto da insegurança ser mais do que um problema de violência pura e simples e
virar um clima cultural dominante, algo do cotidiano e que perigosamente toma
conta do nosso modo de ser e viver em coletividade. Pensamos e agimos admitindo
a insegurança como algo praticamente inevitável. Por isso, vira e mexe, voltamos a
pensar, como agora, que a intervenção das Forças Armadas pode ser a solução, de
preferência com armamento pesado, dando tiro, matando e tudo mais.
Felizmente, parece que até as nossas Forças Armadas estão vacinadas contra tal
deturpação de sua função constitucional e treinamento prático. Segurança inter-
na e Forças Armadas lembram um muito triste período da nossa História. Não é
agora, quando buscamos consolidar a democracia e radicalizá-la, para que todos
os direitos humanos sejam assegurados a todas e todos os(as) brasileiros(as), que
vamos cair na armadilha de resolver o direito à segurança pública com Forças
Armadas. Não estamos e não queremos estar em “estado de sítio”. Tampouco
queremos ficar sob o toque de recolher imposto por criminosos(as). Mas também
é inaceitável a truculência assassina de nossos(as) policiais. Ou por acaso alguém
no Rio se sente seguro(a) com policiais de metralhadora por perto? Enfim, assim
como não dá para esperar que a lógica do terror e da guerra dos fundamentalistas
de todo tipo vá construir a paz no mundo, do mesmo modo não dá para esperar
da lógica de violência de policiais e narcotraficantes algo mais do que violência e
morte, perpetuando o estado de insegurança pública em que vivemos.
O nosso Rio, também nesse quesito da segurança, pode ser tomado como a
vitrine do Brasil. Estamos caminhando perigosamente para um impasse da pró-
pria cidadania e da democracia entre nós. A inexistência de condições de seguran-
ça, como um direito republicano básico, põe em xeque a possibilidade de avan-
çarmos na democratização da nossa sociedade, com mais justiça social, liberdade
e dignidade humanas para todas e todos. Existem, sem dúvida, as questões estru-
turais que geram desigualdades e exclusões sociais de todo tipo. Mas como en-
frentar as questões estruturais se um direito elementar da cidadania inclusiva é
negado de forma tão ampla para grandes contigentes da população? Afinal, como
participar sem segurança para ir e vir, sem poder falar, protestar, exigir, sem ser
ameaçado(a) pela violência? Existe maior violência e insegurança do que o confis-
co da própria voz, da lei do silêncio que é imposta e acaba internalizada? Esta já
é a situação a que muitos(as) estão condenados(as) em nossos cidades, particular-
mente nas áreas de favelas.
A imprensa em geral e nossas elites governantes, em especial aqui no Rio, ten-
dem a nos fazer crer que o problema da insegurança pode ser resolvido com a
ocupação policial e militar das favelas, “guetizando-a”, por assim dizer. As fave-
las já são guetos sem cidadania, mas quem as gera é a própria cidade e não a
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
10

violência. Aliás, a própria violência não vem das favelas, apenas a população
favelada tem menos condições de se defender da violência que a cidade e os(as)
criminosos(as) lhe impõem. Ela se gesta em relações, estruturas, processos e polí-
ticas de uma sociedade e uma cultura excludentes. Nós, os(as) da “periferia” da
orla, não admitimos, mas temos sido coniventes, beneficiários(as) e até
financiadores(as) da violência, que se abate tão duramente na outra “periferia”.
Importa reconhecer que a insegurança é o outro lado da corrupção que coroe
nossas instituições e que acaba exacerbada no caso do aparato público encarrega-
do da segurança. Não pode existir segurança quando a cultura do favor se sobre-
põe à cultura de direitos. Segurança, como direito, a gente conquista agindo,
reagindo, dizendo “não”, fazendo mudar as políticas. Há uma mudança que pre-
cisamos fazer dentro de nós mesmos(as). O cotidiano da violência e da falta de
segurança acabem penetrando em nossos corações, nos nossos sentimentos e códi-
gos de conduta, afetando a nossa cultura. Vivemos uma cultura de insegurança,
de medo, que acaba dando razão aos(às) que optam pela violência, sejam
criminosos(as) ou sejam policiais. Precisamos mudar de mentalidade. Precisamos
tornar-nos ativistas da segurança. O maior tecido protetor é a nossa própria cida-
dania organizada. Organizemo-nos para participar sem medo. Sejamos intoleran-
tes com qualquer tipo de truculência, em qualquer prática, em qualquer situação.
Isso vai fazer mover governantes e o aparato de segurança que precisamos.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
11

O BRASIL QUE A AMÉRICA DO SUL PRECISA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Com o governo Lula, o Brasil tem uma oportunidade ímpar para definições estra-
tégicas de longo alcance na sua relação com os países vizinhos da América do Sul. E
isso diz respeito não só ao nosso futuro como brasileiros e brasileiras, mas, ao mes-
mo tempo, é da maior importância para os diferentes povos sul-americanos. Nesse
sentido, é de festejar o fato que Lula, desde a sua vitória eleitoral e agora como
governo constituído, esteja dando sinais de construção de uma política totalmente
nova nesse campo de nossas relações internacionais. Lembro, em particular, a clara
opção por um Mercosul fortalecido, indo até à proposta mais ousada de um parla-
mento do bloco de países que o constituem, e a iniciativa Amigos da Venezuela,
como apoio a uma solução democrática constitucional no conturbado país.
Estamos, porém, mergulhados(as) numa nebulosa conjuntura e diante de uma
pesada agenda de negociações. Por exemplo, até é difícil imaginar o tamanho do
estrago que um ataque dos Estados Unidos ao Iraque pode fazer, não só ao povo
iraquiano e a todo o mundo árabe, mas a nós mesmos(as). O encontro do povo
brasileiro consigo mesmo através de Lula presidente pode acabar em desencanta-
mento, em oportunidade perdida, dado o tamanho das restrições e limitações
externas à uma vontade interna de mudanças que a situação de guerra e crise gera.
Ao mesmo tempo, a proposta da Alca (Área do Livre Comércio das Américas),
entrando em uma fase decisiva de negociações, pode solapar qualquer projeto que
não corresponda à subjugação total do destino de nossos países à hegemonia
econômica, tecnológica e comercial, cultural, política e militar norte-americana.
Além da Alca, temos as negociações da OMC (Organização Mundial do Comér-
cio), o possível acordo com a União Européia, as possibilidades comerciais com a
China e a Índia. Como, com que estratégia enfrentar isso tudo que está diante de
nós – e que não depende somente de nós – para avançar ou não?
A inclusão de qualquer país no mundo, hoje submetido à lógica da globalização
– isto é, de estratégias globais para se viabilizar localmente –, passa necessaria-
mente por relações comerciais. Elas são indispensáveis como condição para o de-
senvolvimento de uns e outros. Mas estão longe de serem suficientes. Pensar que a
forma de inclusão de um país, um povo, depende única e exclusivamente de suas
relações econômico-financeiras e comerciais para prosperar é aceitar a lógica do-
minante que cria exatamente as situações de exclusão e pobreza. Negociar sem
condicionalidades todas as propostas comerciais, procurando simplesmente tirar
“vantagens” e escolher as mais proveitosas, pode até ser uma boa estratégia co-
mercial, mas não cria desenvolvimento humano sustentável e democracia
participativa. Além do fato que as chamadas “vantagens comparativas” serem
criações humanas concretas, as vantagens não dão sustentabilidade democrática.
Portanto, não podemos entrar em todas as frentes de negociação de forma
igual, buscando tirar partido das concessões comerciais que, eventualmente, obti-
vermos. Precisamos de uma estratégica política, que aponte prioridades para o
Brasil. O objetivo a perseguir não são meros ganhos comerciais, mas antes de mais
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
12

nada, o que a negociações podem representar como apoio a nós e nossos(as)


parceiros(as) latino-americanos(as) a um desenvolvimento sustentável e democrá-
tico. É aí que entra a prioridade política sobre a comercial. E de um ponto de
vista político, temos muitas “vantagens comparativas” a criar com nossos vizi-
nhos da América do Sul, países com que compartimos bens naturais, uma unida-
de cultural e uma História.
Portanto, é chegada a hora de nos pensarmos como membros da coletividade
latino-americana e, mais particularmente, sul-americana. Claro, com os seus limi-
tes e as suas possibilidades. Isso nos dá uma prioridade nas negociações. Não se
trata de negar pura simplesmente a Alca, a OMC ou a União Européia. Trata-se
de subordinar tais negociações a uma prioridade que começa no Mercosul e com
uma perspectiva que seja de integração – não de submissão dos países aos interes-
ses econômicos e políticos dominantes no mundo e nem de dominação do Brasil
sobre seus vizinhos. Trata-se de reconhecer e implementar estratégias que apon-
tam para um mundo multipolar, de interdependências solidárias. Diante do desa-
fio de definir e implementar uma agenda de transição pós-neoliberal, o governo
Lula pode começar a se perguntar que Brasil a América do Sul precisa. Por aí
vamos encontrar respostas que apontam para um Brasil e um América do Sul em
processo de refundação democrática, buscando a promoção da maior liberdade e
maior dignidade humanas possíveis para seus povos.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
13

TRABALHO E CIDADANIA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

No Dia do Trabalho, neste primeiro ano do governo Lula, é necessário reto-


mar uma velha discussão sobre a íntima relação entre condições de trabalho e
cidadania. Na verdade, em última análise, é da democracia substantiva que se
trata, daquela que diz respeito à qualidade das relações sociais que delimitam
efetivamente os modos de inclusão ou, dada a nossa situação de pobreza e desi-
gualdade, de enfrentamento da exclusão social a que estão condenados amplos
contingentes de nossa população. Aliás, a esperança de mudanças em que se gestou
o governo Lula pode se frustrar totalmente se o centro da agenda, tanto no debate
público como das reformas constitucionais, das prioridades orçamentárias e das
políticas governamentais, não for esta questão. O novo contrato social, republi-
cano e democrático, apontando para o desenvolvimento econômico participativo
e sustentável, só vai emergir se nos livrarmos do legado da “ditadura do merca-
do”, que aprisiona as concepções e opções de política e nossas próprias mentes.
Falar em cidadania é referir-se a direitos iguais na diversidade de mulheres e
homens, negros(as), pardos(as) e brancos(as), adultos(as), velhos(as) e jovens. Ver
o trabalho que cada uma ou cada um exerce à luz dos direitos de cidadania é
avaliar até que ponto, por causa do tipo de trabalho ou por mesmo por falta de
trabalho, a própria condição de igualdade de cidadania não é negada. Trazer a
questão da cidadania ligada ao trabalho ao centro da agenda é a forma de romper
com a lógica que divorcia economia e sociedade, produção e gente, crescimento
econômico e igualdade social e cultural, política econômica e política social, po-
der e ética, cujo resultado já conhecemos e sentimos na própria pele. Ao mesmo
tempo, a conquista da cidadania no trabalho e pelo trabalho delimita prioridades
da própria refundação de um projeto de Brasil, agora que povo e nação se reen-
contram com Lula presidente.
Assim, no Dia do Trabalho não é demais lembrar que o direito ao trabalho
está longe de ser assegurado a todas e todos os(as) brasileiros(as). Basta lembrar
os(as) milhões de condenados e condenadas ao desemprego e ao subemprego. Isso
sem contar que, ao mesmo tempo, temos ainda trabalho escravo e trabalho infan-
til. Gerar empregos abundantes e de qualidade é uma prioridade absoluta. Parece
óbvio, mas quais são os sinais que caminhamos para isso? Radicalizar as políticas
de combate ao trabalho escravo e de erradicação do trabalho infantil é indispen-
sável e sente-se disposição para isso. E o que dizer de todos aqueles e aquelas que
estão excluídos(as), têm a sua própria dignidade humana e auto estima afetadas
por não conseguirem acesso a um emprego ou a recursos produtivos? Não há
cidadania possível para aquelas e aqueles que, em idade produtiva, sobraram, são
demais. Mesmo a cidadania dos(as) que trabalham deixa de ser cidadania, pois
soa como privilégio em meio à exclusão. Não será o programa de Fome Zero,
urgente e indispensável também, que irá inverter isso. Como imperativo ético e
político, toda a política do governo deve visar a criação imediata de um processo
virtuoso de geração de emprego e renda. Está difícil por causa a “fragilidade”
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
14

macroeconômica herdada? Sem dúvida! Então, iniciemos logo e seriamente, sem


escamotear e sem delongas, um verdadeiro mutirão de debate e concertação sobre
o que e como fazer para termos um Brasil de liberdade e dignidade humana para
todos(as). Afinal, podemos até superar a crise, mas e daí? Passamos décadas espe-
rando dias melhores. Estes se fazem no aqui e agora, transformando sonhos em
propostas possíveis. Já sabemos como fazer reforma agrária, como se gera empre-
go apoiando pequenas iniciativas, como condicionar financiamentos para que
grandes empreendimentos sejam socialmente responsáveis. O que falta?
Nosso debate está tomado no momento pela reforma da Previdência. O pro-
blema é seu déficit estrutural e as enormes desigualdades que contém, devido a
privilégios, vistos por muitos(as) como direitos adquiridos. A reforma é uma ne-
cessidade. Mas é algo insuficiente para dar o tom e rumo do novo governo. Por
melhor que finalmente seja, ela não vai gerar o novo. Vai impedir que se avolume
um problema que poderá afetar os direitos futuros ligados ao trabalho – a apo-
sentadoria não é outra coisa – mas não necessariamente vai garantir direitos dos(as)
que não os têm no presente. A bem da verdade, um aspecto importante da refor-
ma tem a ver com a criação de facilidades de inclusão no sistema de previdência
social do enorme contingente dos(as) que se engajam como autônomos(as) ou na
informalidade. Algo muito importante. Mas ainda não estamos falando da cida-
dania substantiva dos que não conseguem acesso a condições de trabalho que
assegurem direitos básicos hoje. Aí, as reformas que precisamos dizem respeito a
todo um arcabouço de políticas sociais e econômicas capazes de gerar desenvolvi-
mento econômico que tenha como premissa o desenvolvimento humano, demo-
crático e sustentável.
Enfim, transformemos o Dia de Trabalho deste ano em um marco do novo
Brasil, com vontade de estar de bem com o seu povo. Não tenhamos medo de
discutir até exaustão as possibilidades e apostemos nelas. Afinal, se o poder dos
mercados é real e temível, nada como a determinação de uma esmagadora maio-
ria que deu uma folgada maioria para Lula tomar a direção da cidadania. Ou
seja, com Lula, queremos um Brasil que se funda no resgate da dignidade de
trabalhar e ter trabalho, de fazer parte, ser incluído(a) e sentir-se construindo a
própria vida e, com ela, a sociedade de que fazemos parte. Exerçamos nosso poder
de cidadania para se contrapor aos mercados e garantir isso.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
15

UMA VIDA ENTRE SOBRAS E MIGALHAS

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Poderia ter sido num grotão perdido deste nosso Brasil. Aliás, são muitos(as)
os(as) que pensam que algo parecido a gente só vê num lugar esquecido, longe de
tudo. Mas não, foi logo ali, há algumas centenas de metros do Carrefour da
Tijuca, no Morro do Borel, Rio de Janeiro. Por mais que façamos vistas grossas, o
Brasil profundo, da miséria extrema, está aqui ao nosso lado. Ele é feito de restos
e fragmentos que deixamos aos(às) excluídos(as), condenados(as) a viver na mais
absoluta falta de segurança.
Maria Dolores Gomes Carvalho vive ali teimosamente, resistindo. É emocio-
nante vê-la, desde o primeiro momento, com sua postura altiva em meio à misé-
ria, aos 56 anos. O seu pedaço de casa me lembrou os casebres improvisados das
pescarias à beira-rio com meus irmãos. Só que nós não moramos em casebres, lá
passamos poucos dias de aventura e, além do mais, cercados de abundância de
comida, bebida, roupas e facilidades da vida moderna, como costumam ser as
pescarias. A casa de Maria Dolores é um conjunto ordenado feito de fragmentos,
onde ela vive depois de 29 anos. Espremida entre outras casas de favela, no meio
do Morro do Borel, a casa tem um cômodo dividido em dois por armários velhos.
Na frente à cozinha, no fundo a cama onde ela dorme com a filha adotiva de seis
anos. O teto só protege mesmo a cama, pois, em dia de chuva, entra água por
todos os lados. Uma das paredes é um tapume, com um buraco que serve como
janela e dá de cara a um depósito de lixo. A outra parede é de alvenaria. Aí ficam
mais dois cômodos, onde vive o filho mais novo, ainda estudando, e a filha com
dois netos de Maria Dolores. Tudo feito com paciência e solidariedade, do padre,
das igrejas, dos(as) vizinhos(as), de filhos(as) e amigos(as).
O desejo de Maria Dolores é ver a sua casa sem as goteiras da chuva, que
alagam o chão de sua casa, e ter um banheiro. Por enquanto, uma torneira garan-
te o acesso à água potável. É incrível como nosso lixo de velhos equipamentos e
objetos pode virar utilidade nas mãos de excluídos. A velha geladeira com porta
amarrada, o fogão, a pequena TV em preto e branco, os restos de fios emendados
que formam a instalação elétrica, tudo em sua precariedade continua servindo.
Estive na casa de Maria Dolores com os responsáveis pela revista Democracia
Viva, editada pelo Ibase. Fomos entrevistá-la para o número temático sobre segu-
rança alimentar. Queríamos saber como pessoas como ela fazem para se alimentar,
as estratégias que adotam, a fome que passam. Ao longo da entrevista, fomos sendo
introduzidos(as) numa história de vida toda ela de luta contra a insegurança. Maria
Dolores estudou até o quarto ano. Aos dez anos, começou a trabalhar como domés-
tica. Teve cinco filhos, o primeiro aos 16 anos. O marido faleceu e ela virou o esteio
da família. Depois de 20 anos como doméstica de uma mesma casa, perdeu o em-
prego e tudo. Aliás, nunca recebeu um direito trabalhista. Carteira assinada, só dois
meses numa pequena confecção, lá nos idos do tempo do Cruzado, em 1988.
A sua vida foi sendo construída com pertinência, com bicos daqui e dali e
muita solidariedade. Apesar de nunca ter sido beneficiária de cestas básicas, cupões
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
16

ou cartões, esquecida como muitos(as) pelas tais políticas assistenciais focaliza-


das, Maria Dolores afirma que sempre teve o que comer. Pode faltar de manhã,
mas algo chega para comer à tarde, pela mão de alguém. Há um tecido protetor
nas áreas pobres, feito por eles(as) mesmos, tecido que explica a generosidade
como a dela que, na mais absoluta carência, adotou a pequena Ianca, sem mãe,
aos dois meses de idade.
A questão central para ela, a base de sua inclusão social e de sua visão da
dignidade humana, se resume no emprego. Ter emprego, “até de R$ 100,00”, é o
que dá segurança para Maria Dolores. Ela não quer cesta básica ou coisa que o
valha. Quer emprego e respeito que a renda assim recebida dá. Isso num contexto
de absoluta insegurança no hoje, no amanhã, no depois. Nunca é demais lembrar
que, além da falta de tudo na vida cotidiana de Maria Dolores, faltam direitos
republicanos básicos no Morro do Borel. Ainda na semana passada, numa supos-
ta ação contra os(as) traficantes, a polícia baleou cinco jovens, com quatro
mortos(as), um deles afilhado de Maria Dolores. A manifestação de protesto da
comunidade ao menos levou à troca do comandante do batalhão da PM.
É, sem dúvida, impactante o papo com Maria Dolores, falando com emoção e
dignidade de sua vida de lutas contra as inseguranças. Ela, como tantos e tantos
outros e outras, tem hoje uma esperança firme na mudança. Ainda ecoa forte para
ela a mensagem de Lula e sua confiança é total. Saberemos mudar o quadro de
injustiças que aí está?
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
17

UMA AGENDA PÓS-NEOLIBERALISMO

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Os dias vão passando e logo entraremos no sexto mês do governo Lula. Daqui,
dali e de quase todo lugar, num crescendo, estão surgindo vozes críticas ou sinais
de insatisfação. Também sinto que a minha paciência está diminuindo a cada dia,
pois pensei que as mudanças seriam mais rápidas, ou ao menos mais claras, tipo
canteiro de obras de metrô no centro da cidade, com demolições e estacas sendo
fincadas a olhos vistos, dia e noite. Mas, parece que não é assim. Qual será a dose
de paciência não sei. Afinal, já está bem próxima a celebração de 20 anos das
Diretas Já e passa dia, passa mês, passa ano e... Parece campeonato sem vencedor.
O motivo principal das críticas é a política macroeconômica, com um foco no
Banco Central e nas taxas de juros. O próprio debate sobre as reformas da Previ-
dência e Tributária tende a ser marcado pelos parâmetros com que é vista a polí-
tica macroeconômica até aqui seguida. É como se o governo se resumisse a isso.
Pior, é como se a transição para o após, a mudança que o Brasil precisa e que viu
em Lula Presidente um condutor, se resumisse a inverter sinais, com as mesmas
políticas e mesmas prioridades. Sei que é difícil, mas me recuso a pensar assim.
Aliás, apesar de uma militância constante contra o neoliberalismo, em sua ascen-
são nos 80, auge nos 90 e crise neste começo do século 21, me surpreendo também
olhando índices de bolsas e riscos, juros e taxas de câmbio, desempenho das ex-
portações e níveis de superávit fiscal, como indicadores supremos da bonança ou
do possível desastre. Pois, pois, pois, diriam os(as) patrícios(as), não é contra a
centralidade dos tais mercados que estamos lutando? Se a mídia adota e defende
um tal ponto de vista, o problema é, em primeiro lugar, dela. Mas se nós caímos
nesta, aí estaremos perdidos(as). Ainda mais num momento em que a transição
para um outro modo de ver e fazer é possível.
Então, o que tem que mudar e aquilo que temos que cobrar de Lula e seu gover-
no é uma nova agenda, livre dos grilhões que aprisionam o projeto de um Brasil
democrático e sustentável para os(as) brasileiros(as), tanto daqueles(as) ideológicos(as)
do neoliberalismo que tudo resumem ao centralismo do mercado, como os(as)
políticos(as) que defendem apenas o crescimento econômico mesmo selvagem e
concentrador como conhecemos no passado. Quando consigo pensar assim – insis-
to, é difícil e muitas coisas do governo não ajudam – até renovo a esperança.
A agenda deve ser, em termos curtos e grossos, a radicalização da democracia.
Superar o neoliberalismo é por democracia substantiva em seu lugar, ponto! Tra-
ta-se de democracia como modelo de desenvolvimento. Aliás, diga-se de passa-
gem, algo esquecido. Precisamos voltar a pensar, debater, propor, criar condições
de desenvolvimento econômico democrático e sustentável, como alternativa à única
opção pelo mercado a qualquer custo da visão e prática do neoliberalismo Aceito
o princípio, trata-se de trabalhar numa agenda prática de três eixos principais:
1. A participação como fundamento e modo de fazer o desenvolvimento. O de-
senvolvimento não depende só do mercado, da lei do(a) mais forte, mais efici-
ente, mais produtivo(a) em termos econômicos. O desenvolvimento é, antes de
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
18

tudo, um projeto. Trata-se de definir o que queremos para nós e nossos(as)


filhos(as), pactuar entre nós mesmos(as), concertar o tipo de sociedade, econo-
mia e Estado que queremos. Certo, não estamos partindo do nada. Mas estamos
de acordo que isso vem antes, que se trata de incluir todas e todos, dar voz e
vez a cada uma e cada um, contar com a sua plena participação? Parece sim-
ples. Na diversidade do que somos, estamos conseguindo exprimir o que ne-
cessitamos e o Brasil que queremos? O modo de fazer é mais que um enfeite.
Estamos diante de uma verdadeira revolução de prioridades no fazer ao aceitar
que o fundamento do desenvolvimento só pode ser a cidadania. Devo reco-
nhecer que até aqui Lula me vem surpreendendo neste aspecto. Estamos, sem
nenhuma dúvida, diante de um governo que leva a participação a sério. Sabe-
remos traduzir isto em um agenda coletiva de desenvolvimento? Isso, devemos
reconhecer, que agora depende mais de nós do que do governo. Portanto, até
aqui, a primeira condição para a transição está satisfeita.
2. Um modo de produção com acesso democrático aos recursos e riquezas produ-
zidas. Não se trata de negar que baixar juros e a mudança na parafernália de
medidas econômico-financeiras ao alcance do Ministério da Fazenda e Banco
Central são condições necessárias para uma economia saudável. Mas não são
suficientes para democratizar tal economia, o que almejamos. Precisamos de
uma definição de prioridades de investimento, de democratização no acesso a
recursos produtivos, de desenvolvimento e difusão tecnológica, de políticas
distributivas, que funcionem como verdadeiros indutores do desenvolvimento
virtuoso com inclusão e distribuição de renda. O Brasil não pode mais crescer
contra a sua população e saqueando os seus próprios recursos naturais. Trata-
se de negar as prioridades econômicas definidas em si mesmas, incorporando
parâmetros éticos e de solidariedade ao lado da eficiência e produtividade como
bases de uma economia saudável. Novamente, a participação política, contan-
do com o empoderamento dos(as) até aqui excluídos(as), é condição para pen-
sar um novo modo de produção e distribuição das riquezas, como elemento
fundamental de um agenda pós neoliberal para o Brasil. Neste aspecto, o go-
verno Lula ainda não vem emitindo sinais claros dos rumos a seguir.
3. Uma inserção soberana nas relações internacionais. Outro vetor da agenda de
transição com radicalização da democracia é redefinir o modo de nossa inclu-
são no mundo. Não podemos esquecer de nossa responsabilidade, em particu-
lar na América Latina e África. Não se trata de hegemonia, mas de relações
históricas, possibilidades e expectativas, especialmente em relação ao ascen-
dente movimento da cidadania planetária. O Brasil é visto como ponta de
lança de um outro mundo por fazer, multipolar e diverso. Isso implica em
pensar interdependências, em afirmação de soberania com condicionalidades
concertadas, em um sistema multilateral democrático e forte. Mais além do
acesso a mercado, trata-se de priorizar a garantia de um sistema mundial em
que todos os direitos humanos alcancem todos os seres humanos. A agenda
humana, acima da agenda econômica e dos mercados. Neste particular, Lula
vem imprimindo uma nova marca. É claro que o Brasil não busca ser simples-
mente sócio do pólo dominante do mundo, mas antes expressão legítima dos
deixados de fora. É no plano concreto das negociações com América Latina,
EUA e Europa que uma agenda nova deve ser construída.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
19

Evidentemente, são apenas três eixos de uma agenda por construir. Identificá-
los, livre das viseiras do neoliberalismo e do Consenso de Washington, já é um
importante passo para avançar. Preocupo-me, sobretudo, em evitar a onda de
pessimismo que teima em tomar conta do país. Basta de derrotas! Vamos à luta!
O caminho da participação, mais fundamental, é também o mais aberto.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
20

O PPA E A RETOMADA DO CRESCIMENTO

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Está em discussão o PPA – Plano Plurianual 2004-2007. Orientação Estratégica


de Governo. Um Brasil Para Todos: Crescimento Sustentável, Emprego e Inclusão
Social. Trata-se das linhas mestras do que o governo Lula pretende fazer nos pró-
ximos anos, para além da tal estabilidade econômica. Estamos diante de uma
dupla novidade. Primeiro, são diretrizes que tentam dar corpo à proposta vitori-
osa nas eleições presidenciais de 2002. Em segundo lugar, nunca na História do
Brasil o governo federal realizou consulta pública dessa envergadura sobre orien-
tação que é de sua competência legítima definir. Vale a pena refletir a respeito de
tais iniciativas, indiscutivelmente democráticas e democratizadoras.
O PPA sinaliza para a retomada do desenvolvimento do Brasil. Mesmo como
intenção, veio em boa hora. O país precisa urgentemente reverter o quadro de
deterioração a que as políticas neoliberais o levaram. Para isso Lula foi eleito.
Gerar emprego e renda, com justiça social e ambiental, é um imperativo ético e
político a que não podemos fugir. O encontro entre povo e nação, que Lula sim-
boliza, pode ser resumido na criação de condições de desenvolvimento econômico
democrático e sustentável.
Como analista, devo reconhecer que ainda estamos muito longe da definição
de uma verdadeira estratégia de desenvolvimento. Em síntese, o PPA aponta o
desejável em termos de desenvolvimento, mas pouco, muito pouco, como fazê-lo.
Isso, no entanto, não deixa de ser bastante diante do vazio intelectual e político
sobre o desenvolvimento que o pensamento e a prática do neoliberalismo legaram
ao Brasil e à América Latina. Parece que está soando o momento de retomada de
um vigoroso modo de pensar o desenvolvimento, que teve exatamente na Améri-
ca Latina a sua expressão máxima e como um de seus expoentes o grande mestre
e pensador Celso Furtado. O PPA e o que ele aponta é um estímulo e espero que
inspire nossos(as) intelectuais para ir à luta e nos fazer pensar em como extrair de
nossas potencialidades e problemas um modelo virtuoso de desenvolvimento
participativo, humanamente justo, ambientalmente sustentável.
Como cidadão militante, dirigente de uma ONG como o Ibase, não posso
deixar de assinalar as balizas que o PPA finca e os parâmetros que define para o
desenvolvimento do Brasil. Em primeiro lugar, reconhece a centralidade do Esta-
do como condutor e indutor do desenvolvimento. Trata-se de um papel ativo em
termos macroeconômicos para além de seu atual papel de gestor de taxas de juros
e de superávit fiscal ao gosto do mercado. Não é pouco, pois se está negando à
mão invisível do mercado e seus(suas) agentes a capacidade de, por si sós, gerarem
o desenvolvimento. Aponta-se para a política como condição de construção da
sociedade, da sua economia. É o que se espera do governo Lula. Como? Não está
claro, mas se aposta no possível que o pacto entre os sujeitos da coletividade –
expresso na participação e na correlação de forças políticas no âmbito do Estado
– pode gerar como condição de desenvolvimento. Enfim, todas e todos, e não só
os(as) mais fortes na esfera do mercado, podemos nos considerar artífices do
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
21

desenvolvimento que o Brasil precisa, que o Brasil quer. Isso se expressa mais clara-
mente, ao longo dos documentos do PPA postos em debate, na idéia da retomada do
planejamento participativo como ferramenta fundamental do desenvolvimento.
Ainda a respeito dos parâmetros para pensar o desenvolvimento, merece des-
taque a busca de um modelo de crescimento pelo consumo de massa. Para isso,
reconhece-se que vai ser fundamental definir políticas ativas de emprego, de
inclusão social e de redistribuição de renda. Está aí o embrião para que sejam
resgatadas as políticas sociais, de políticas voltadas para atender carências para
políticas estratégicas capazes de qualificar e mudar o próprio desenvolvimento.
Só faltou reconhecer que não pode haver verdadeiro desenvolvimento do Brasil
sem a garantia de todos os direitos humanos e de cidadania a todas e todos
os(as) brasileiros(as). Afinal, a cidadania não é uma decorrência da economia,
mas sua verdadeira e única constituinte numa sociedade democrática.
Há, sem dúvida, um progresso no PPA, uma quase revolução no modo de pensar.
O “social” – um dos mega-objetivos da estratégia – é definido como “eixo do projeto
de desenvolvimento”. Não é ainda um imperativo ético do que pode e não pode ser
feito, mas já é um grande avanço. A maior crítica que se pode fazer é o limitado do
próprio “social” na visão que transparece. Tudo parece ser visto à luz das relações
sociais de produção, como se o “social” do Brasil não estivesse profundamente mar-
cado pela cor e etnia, pelas relações de gênero, pela idade e tantas outras relações e
situações. Para a cidadania brasileira, o problema não é de uma desigualdade mera-
mente econômica, mas de múltiplas e diversas desigualdades entrelaçadas.
Mais importante é o novo modo de ver a dimensão regional – outro mega-objeti-
vo do PPA. Faz-se uma reviravolta quando a questão regional deixa de ser o drama
das regiões em si e passa a ser vista como questão a ser enfrentada politicamente para
promover a coesão territorial e econômica, com eqüidade social. Também, pela pri-
meira vez, a dimensão ambiental recebe um novo olhar, como possibilidade que te-
mos e como direito a um ambiente saudável de todas e todos, da nossa geração e das
gerações futuras. Estava na hora de deixar de pensar a questão ambiental como pro-
blema ou condição limitante do desenvolvimento. Finalmente, o PPA sinaliza para a
radicalização da democracia como questão chave no desenvolvimento que buscamos.
Nesse ponto, quero insistir, está a segunda e, no meu modo de ver, a mais
importante novidade do PPA. Digo isto porque estamos saindo de um conjunto
de definições e parâmetros e estamos entrando no campo das possibilidades de
desenvolvimento. A estratégia de desenvolvimento ainda precisa amadurecer,
explicitar-se, revelar a sua consistência e, depois, concretizar-se em programas nos
diferentes ministérios. Porém, a proposta do PPA não pede que esperemos pelas
definições. Pelo contrário, convida-nos a participar, dada a opção radicalmente
democrática do governo Lula no modo de fazer política. Pela primeira vez na
História do Brasil, montou-se um amplo processo de consulta pública sobre a
obrigação constitucional do governo de apresentar para a nação uma proposta de
PPA. Sinceramente, não é pouco, ao menos para quem acredita que o processo
como se define é mais importante e qualificador dos resultados do que o resultado
em si. Poderemos não avançar muito na definição do Brasil que queremos, mas ao
menos não são iluminados(as) ou usurpadores(as) do poder que nos dizem o que
é bom e desejável em termos de desenvolvimento. Nós mesmos(as) somos
chamados(as) a participar das definições. Vamos à luta; ela vale a pena nem que
seja como primeiro passo. Como diz o poeta, caminhos se fazem ao andar.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
22

QUANDO PRIVILÉGIOS SE CONFUNDEM COM DIREITOS

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

As notícias veiculadas recentemente sobre o MST (Movimento de Trabalhadores


Rurais Sem-Terra) dão a clara impressão de que são eles(as) os(as) culpados(as)
pela violência no campo. Parece que querem nos fazer esquecer os séculos de lati-
fúndio e do domínio dos(as) donos(as) de gado e gente. É bom lembrar que tam-
bém o presidente Lula – quando líder sindical – foi considerado perigoso crimino-
so simplesmente por defender os direitos de trabalhadores e trabalhadoras.
Na verdade, movimentos sociais com suas ações participativas diretas – sejam
greves nas fábricas ou ocupações de fazendas –, nada mais fazem que forçar o
ritmo da democracia. Ou será crime reivindicar o direito a um pedaço de terra? É
crime defender a partilha da terra, através de um programa de justiça e solidarie-
dade, como o de reforma agrária? É crime fazer acampamento ao longo da estra-
da para se fazer notar pelas autoridades? É crime demonstrar com palavras e atos
que alguém existe e que para continuar existindo precisa de comida e de terra
para trabalhar? Lamentavelmente, estamos em um país onde privilégios se con-
fundem com direitos, onde o poder está acima do direito, onde as elites hereditá-
rias não admitem ser questionadas. Só que esse tempo está chegando ao fim.
É triste ver quanto ainda está no coração da sociedade brasileira uma cultura
pouco democrática. Falta-nos a consciência da radicalidade dos direitos iguais na
diversidade. E aí nossa ainda frágil democracia patina. Diante da menor ameaça
aos privilégios estabelecidos, monta-se uma reação orquestrada de defesa da or-
dem estabelecida, do estado de direito, das leis e até de uma tal “liturgia do poder
presidencial”. Que falsidade ver rebaixamento na dignidade de um presidente ao
receber amigavelmente lideranças dos(as) sem-terra, mas elogiar bonés, gestos e
sorrisos em festa típica de latifundiários(as) e endinheirados(as) do tal agrobusiness.
Quer-se dureza do presidente Lula no trato com os(as) herdeiros(as) de séculos de
escravidão e miséria, ao mesmo tempo em que se elogia sua capacidade em sorrir
para aqueles(as) que se sentem no direito de manter milícias privadas para defen-
der o sacrossanto direito à propriedade privada.
É claro que não podemos ignorar a irresponsabilidade que muitas das ações
dos(as) sem-terra têm demonstrado. E não devemos jamais aceitar a violência. Ela
agride a institucionalidade existente e, pior, leva à destruição e não à construção
de justiça social. Mas é óbvio que violência não existe no vácuo. É expressão de
relações vigentes, onde a força é a regra. Ou a violência das milícias privadas
dos(as) proprietários é vista como legítima? E que dizer das polícias que sempre
tendem a estar do lado dos(as) poderosos(as)? E as decisões do Judiciário, que
sempre favorecem quem tem poder e não quem tem direitos? Sem dúvida, precisa-
mos desarmar o campo. Mas quem mesmo tem armas? Por que as mortes se
contabilizam quase só de um lado? Não sejamos hipócritas.
Não se trata de fazer apologia dos(as) sem-terra. Trata-se de pensar na oportu-
nidade que temos de construir um país democrático. Pressões e contrapressões são
fundamentos da democracia. Cabe extrair daí compromissos históricos entre as
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
23

partes que nos levem para um mundo mais justo e participativo. Ou alguém acre-
dita que haverá alguma mudança sem pressão política? São séculos de espera.
Temos terra, muita terra. E temos sem-terra, muitos(as) sem-terra. Algo tem que
ser feito.
Lula, ponha o boné do Sem-Terra, sem medo, como é de seu estilo. E inicie de
uma vez por todas um irreversível processo de reforma agrária, que traga liberda-
de e dignidade humanas, condições de desenvolvimento democrático e sustentá-
vel, enfim, a cidadania a quem quer simplesmente um pedaço de chão para se
sentir parte deste Brasil. Não se deixe ofuscar pelos(as) fantasmas do passado que
rondam o Palácio do Planalto e agridem a cidadania através das falácias veicula-
das pela imprensa.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
24

A PARTICIPAÇÃO PODE FAZER ENORME DIFERENÇA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Uma característica marcante da história do Ibase é manter sintonia fina com a


conjuntura, avaliando as possibilidades dos limites para a ação da cidadania. Sem-
pre existem limites, ou seja, os processos sociais na História humana são o resultado
de muitas condições e relações, que limitam as opções, a prática da liberdade. Mas
sempre existem possibilidades em que a intervenção pode contribuir para que mu-
dem ou melhorem as coisas. Para uma entidade como o Ibase, cuja razão de ser é a
radicalização da democracia, avaliar as circunstâncias dadas para saber como e onde
canalizar a sua atenção é algo vital, condição sine qua non de sua existência.
Estamos entrando num processo interno de avaliação de tudo o que fazemos.
Uma comissão externa de avaliadores(as) está pondo toda a sua capacidade a
serviço da tarefa e seu olhar vai nos ajudar muitíssimo nesta revisão que precisa-
mos fazer. O processo tem um momento alto na realização da IV Plataforma
Ibase, de 7 a 9 de agosto, quando todos(as) – a comissão avaliadora, associados(as)
e conselheiros(as), colaboradores(as), aliados(as) e parceiros(as), nacionais e inter-
nacionais, junto com as equipes internas e a direção – estaremos debatendo o
quanto sintonizados estamos com o contexto nacional e internacional. Nada mais
oportuno que tal avaliação no momento.
Vou limitar-me aqui a destacar alguns elementos essenciais da conjuntura nacio-
nal que precisamos considerar enquanto Ibase. Sempre defendemos a participação
da cidadania como o elemento chave determinante da democracia. Em síntese, afir-
mamos que democracia se expressa, de um lado, no tipo de Estado e no modo de
atuação dos governos e, de outro, no modo como se organizam e funcionam eco-
nomias, vive-se em sociedade, produz-se a cultura. Afirmamos, também, que o que
qualifica, em última análise, uma democracia na História são os seus sujeitos, as
cidadãs e os cidadãos que a constituem. Por isso, de forma sintética e simples, é o
modo de participar, a extensão e intensidade da participação cidadã que acabam
conformando a democracia real, para além do Estado e da economia.
Tendo tal referência, pensemos o momento brasileiro com o governo Lula. Cla-
ro que ele não existiria não fosse uma determinada evolução da cidadania em nosso
país. Não cabe aqui fazer a história a respeito. Cabe, sim, avaliar o momento e ver
o que falta, por assim dizer. Temos o governo Lula real, com seus(suas) ministros(as)
e políticas, com acertos e trapalhadas, e temos o governo Lula possível. O real é
uma conquista, fruto de uma eleição, das alianças para a governabilidade, das pes-
soas que assumiram postos, da correlação de forças no Parlamento, etc., etc. O
possível é o governo Lula que a cidadania em ação pode fazer, pela participação.
Um detalhe fundamental: o governo Lula é o primeiro governo, na História do
Brasil, que se abre à participação como modo de fazer políticas governamentais. A
tal possibilidade está ao alcance das mãos, o que muda em muito a equação.
Vejamos de perto a questão. Nunca estivemos diante de um governo que, ao
invés de anunciar uma política definida que vai seguir, convida representantes de
diferentes setores para sentar a uma mesa e definir juntos(as) o quê e como. Bem,
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
25

sempre é possível dizer que o convite a participar é sobre a perfumaria e não o


essencial. Afinal, o Banco Central e a política macroeconômica escapam às cha-
madas mesas de concertação. É verdade e indicador dos limites do novo modo de
fazer políticas, como o chamo. Mas será que não é importante participar do pro-
cesso do PPA – Plano Plurianual de Investimentos, que pode definir o quanto o
desenvolvimento do Brasil será democrático e sustentável? Isso para tomar um
exemplo de agora, quando se realizam as consultas à sociedade civil. Mas o que
dizer do Conselho Econômico e Social, do Consea – Conselho Nacional de Segu-
rança Alimentar, das Conferências Nacionais em preparação, enfim, da vontade
de consultar, ouvir, concertar deste governo? Estamos, indiscutivelmente, diante
de novas possibilidades para radicalizar a democracia.
O Ibase precisa reconhecer isso e, em sua autonomia, atuar a partir disso, bus-
cando um plus em termos de democratização. Precisamos nos engajar a fundo nos
processos participativos que se abrem. Mas precisamos ir mais além. A conjuntura
está carregada. A abertura do governo à participação ampla suscita reações dos(as)
que sempre estiveram em conluio com o poder no Brasil. Velhos(as) fantasmas
começam a aparecer. Grupos com interesses e privilégios ameaçados começam a se
organizar, mesmo entre as forças que apostaram em Lula. As coisas se anunciam
mais difíceis para que o Brasil faça a unidade entre povo e nação, mesmo com um
líder popular como Lula.
É aí que fortalecer a participação cidadã pode fazer enorme diferença. O Ibase
tem muito a dar neste campo. Se governos agem segundo as pressões políticas das
diferentes conjunturas, o momento é de pressionar pelo lado dos direitos huma-
nos para todas e todos os(as) brasileiros(as). Pressão conseqüente, que aponta
alternativas estratégicas. Pressão para mais e não para menos. Não podemos dei-
xar que a corda estique para o lado dos(as) que sempre tomaram o governo como
seu síndico, administrador dos bens públicos a seu favor. Precisamos manter a
possibilidade do governo Lula se mover pelo meio, porque uma cidadania ativa,
de movimentos e organizações sociais, exige mais pelo outro lado. O papel do
Ibase é alimentar a esperança que a ação cidadã pode representar quando irredutível
em seus propósitos.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
26

O IDH E O NOVO MAPA DO MUNDO

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A divulgação do Relatório 2003 de Desenvolvimento Humano pelo PNUD (Pro-


grama das Nações Unidas para o Desenvolvimento) permite olhar o mundo de
uma perspectiva bastante diferente daquela dos arautos da globalização. Trata-se
de um mapa do mundo com uma preocupação nas condições que desfrutam os
seres humanos, com base em indicadores de qualidade de vida. O IDH (Índice de
Desenvolvimento Humano) é calculado pela ONU desde 1975 e seu grande méri-
to está justamente em colocar pessoas antes das economias. Medem-se os ganhos
em qualidade de vida que as economias estão gerando. Depreende-se claramente
dos relatórios que a saúde das economias dos países não necessariamente – e até
pelo contrário – significa bem-estar para suas populações. Também fica claro que
ganhos em desenvolvimento humano dependem muito de decisões políticas.
O desenvolvimento econômico é indispensável, mas insuficiente. Prova disso é
que os grandes do mundo, aqueles do G-8 – Estados Unidos (7º lugar), Japão
(9º), Alemanha (18º), Reino Unido (13º), França (17º), Itália (21º), Canadá (8º)
e Rússia (63º) –, não são exatamente os melhores em desenvolvimento humano.
Apesar do crescimento capitalista espetacular da China por mais de uma década,
entre os 175 países avaliados ela ocupa apenas o 104º lugar.
Mas o que de mais revelador contém o Relatório 2003 de Desenvolvimento
Humano é um cabal desmentido das benesses da globalização. Segundo o PNUD,
21 países diminuíram o seu índice de desenvolvimento humano na década dos 90,
exatamente no auge da expansão das políticas neoliberais. A piora em termos de
qualidade de vida foi particularmente concentrada na África. A conclusão é que
a globalização contribui, sim; mas para aumentar a desigualdade no mundo e no
interior dos países.
Outro dado a nos fazer pensar bastante é que ganhos em termos de qualidade
de vida são mais persistentes do que meros ganhos econômicos. Longevidade,
redução da mortalidade infantil e do analfabetismo, maior escolaridade, são to-
dos componentes do que o PNUD considera indicadores de qualidade de vida,
que entram no cálculo do IDH. Tais indicadores dependem de mudanças estrutu-
rais sustentáveis nas sociedades, por força de políticas públicas, criando condições
coletivas para um desenvolvimento mais eqüitativo para todas e todos os seus
membros. São ganhos que se identificam com as próprias pessoas, são suas quali-
dades. Ninguém tira a escolaridade de alguém depois de adquirida, mesmo que
essa pessoa perca o emprego ou a renda, por exemplo. Bens coletivos, como sane-
amento e saúde pública, têm efeitos mais duradouros sobre a qualidade da vida
dos(as) habitantes de um país do que o acelerado crescimento do PIB e das expor-
tações. Não fosse assim, não seria compreensível o índice da rica e atualmente
devastada Argentina (34º) e da pobre Cuba (52º).
O Brasil também merece destaque, apesar do fraco crescimento econômico.
Estamos melhorando nosso IDH de forma persistente. Não seria isso revelador de
que a democracia nos fez encontrar o rumo do desenvolvimento humano? Afinal,
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
27

apesar de nossa vergonhosa desigualdade social – com a agravante racial que car-
rega –, estamos melhorando a qualidade de vida. Ouso dizer que melhoramos à
medida que melhora nossa cidadania coletiva, na proporção em que mais brasilei-
ros e brasileiras são incluídos(as) nos direitos de cidadania, começando pelos di-
reitos políticos e avançando pelos direitos econômicos, sociais, culturais e
ambientais. O jeito é acelerar o passo da democratização, tendo-a como referên-
cia para o desenvolvimento. Isso é opção de política, não é obra de mercados.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
28

O QUE DIRIA O BETINHO DO MOMENTO?

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

No dia 9 de agosto de 1997 morria o Herbert de Souza, o nosso Betinho. Lá se


vão seis anos sem a presença física de uma figura pública ímpar na defesa de
causas da cidadania e na promoção dos direitos humanos e da democracia no
Brasil. Betinho buscou mas não conseguiu viver até a festa cívica da eleição e
posse de Lula Presidente do Brasil. Uma pena.
Lembrando os finais de dia, no Ibase, com longos mas estimulantes debates de
conjuntura entre amigos(as)-cúmplices, na intuição de longo alcance, na simplici-
dade com que apresentava as suas ousadas idéias sobre as questões mais quentes,
fico matutando o que diria o Betinho do momento brasileiro. Aliás, momento
que merece ser dissecado pelo que revela de mais profundo do que somos e para
onde vamos como povo ainda em busca do encontro consigo mesmo. Assentada
a poeira das celebrações, o governo Lula em ação reanima o velho debate sobre as
possibilidades de nossos limites como projeto de país de uma maneira bem acirra-
da, para ninguém ficar de fora. Precisamos encarar o desafio de pensar longe, sem
medo de escancarar tanto nossas mazelas como o curto caminho que nos separa
do acerto de rumo.
Penso que Betinho concordaria comigo em definir o momento como uma es-
pécie de destampe das contradições. Está ficando claro que o governo Lula não
tem as soluções prontas, as grandes propostas que resgatam a chamada dívida
social de uma vez por todas, o milagre da definição de um modelo de desenvolvi-
mento autônomo e sustentado do Brasil. Mas está claro, também, que Lula apos-
ta no “pacto de incertezas” que significa a prática da democracia na busca de
soluções, na construção de propostas, na definição da estratégia de desenvolvi-
mento desejável e possível do Brasil. Até aqui, esta talvez seja a sua maior novida-
de: um novo modo de definir as políticas, mais do que elas mesmas. Isso provoca
uma revelação e até um “desnudamento” público, por assim dizer, das identida-
des e interesses dos diferentes sujeitos sociais e seus(suas) representantes, um
reposicionamento estratégico e tático em termos políticos, com ações, reações e
entrincheiramentos surpreendentes, com uma intensificação do debate público e
radicalização de propostas.
São as nossas contradições mais profundas que começam a emergir à luz do
dia. Simplificando, entre as ameaças dos(as) especuladores no nível do mercado,
com seus tentáculos globalizados, e as pressões dos movimentos sociais, teremos
muitos momentos de suspense e angústia até que se dê um passo no rumo de
enfrentamento da exclusão e das desigualdades sociais que o Brasil precisa dar. Há
que se reconhecer que não é a consciência das contradições que acaba por destruir
as sociedades, mas a incapacidade política de extrair delas a força de superação,
através de concertações e pactos entre os diferentes sujeitos em luta. E democracia
é exatamente este modo de politicamente construir a partir das contradições e
tensões, superando-as. Democracia vista como opção estratégica e não como uti-
lidade política de ocasião. Posto isto, penso que o modo de ser do governo Lula
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
29

vai ser isso mesmo: um radical compromisso com a democracia, que significa um
viver sob tensão entre a concertação e a ruptura como condição de construção de
propostas e de um novo rumo para o Brasil, onde povo e nação se encontrem,
com desenvolvimento humano sustentável.
Aqui é bom que se ponha o dedo na ferida certa, bem ao gosto de Betinho.
Afinal, sejamos razoáveis, quem provoca a tensão? Os(as) sem-terra e os(as) sem-
teto? Por que somos tão incapazes de ver nos(as) agentes de mercado e na ditadu-
ra que impõe à economia, ao governo e à sociedade como um todo, a causa das
tensões? Para quem a tão explícita ameaça permanente dos tais mercados é sinô-
nimo de estabilidade? Por acaso, não é a total falta de regulação do chamado
mercado financeiro – matriz do modelo que o governo Lula herdou e que não vai
se livrar tão facilmente, pelo visto – que não só impede mas até acentua a exclu-
são social, com falta de geração de empregos, com maior concentração de renda,
etc., etc.? Ou ainda, olhando pela outra ponta, a tensão são os(as) sem-terra que
provocam ou as milícias de jagunços(as) dos(as) latifundiários(as) e a falta de
recursos públicos – dado o atrelamento da política à produção de superávit fiscal
– para a efetivação da tão almejada reforma agrária?
As falsas ou meias verdades, tão naturalmente apregoadas nos jornais e até
subscritas por grandes formadores(as) de opinião, precisam ser desmascaradas neste
momento. Vemos todos os dias que o mercado, com sua lógica, exclui e até mata.
Parece um gatilho apontado para as nossas cabeças. Pior, nos tira a capacidade de
pensar diferente. Afinal, o afloramento das tensões sociais é causa da instabilida-
de ou apenas revelador do quanto submeter-se aos mercados nos gera uma situa-
ção de grandes conflitos e inseguranças? Debater nossas contradições, aceitar o
desafio do governo Lula de se expor, de confrontar-se com os outros e as outras,
de fazer valer nossa cidadania na diversidade do como somos, é uma condição
indispensável para que ganha a democracia e, ao mesmo tempo, reencontremos o
rumo possível do Brasil de liberdade e dignidade humana que sonhamos para
todas e todos os brasileiros. Tenho certeza que Betinho concordaria com esta mi-
nha análise.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
30

DEMOCRACIA, SOCIEDADE CIVIL E POLÍTICA NA AMÉRICA LATINA – NOTAS PARA UM DEBATE

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Introdução
1. Após um ciclo de ditaduras e de guerras revolucionárias, a América Latina
trilha agora os difíceis caminhos da construção democrática. Sem dúvida, isto
deve ser visto como apenas uma tendência. Numa tão vasta e complexa região,
atrás da latinidade se esconde ampla diversidade de situações. Aqui convivem
diferentes tempos, incompletos mas organicamente articulados, como expres-
são da mesma história contemporânea. Enquanto a Colômbia vive uma guer-
ra cujas motivações perdidas se situam nos conturbados anos de 1950 e 1960,
onde a Cuba revolucionária desponta como paradigma, o México finalmente
dá a chance à alternância no poder após sete décadas de domínio do PRI e o
Paraguai ainda parece ensaiar os primeiros passos pós-ditadura. Numa ponta,
a democracia atropelada e esgarçada, como nos casos da Argentina e do Peru.
Na outra, busca e esperança, como no Brasil de Lula. Temos uma nova versão
de populismo de “descamisados(as)”, como na Venezuela, e a volta ao velho
populismo autoritário e sanguinário, como no Haiti. Temos, também, o bom
discípulo da globalização neoliberal dominante, como o Chile. E temos muita
crise, muita violência, muita desilusão. Estamos numa espécie de impasse no
enfrentamento da miséria, pobreza e desigualdade social. Nossa identidade
está em crise. Afinal, quem somos e qual nosso lugar neste planeta Terra?

2. A nova e ainda frágil democracia na América Latina está diante de grandes


desafios. Os avanços em termos de institucionalidade democrática foram se
dando ao mesmo tempo em que se adotaram as políticas emanadas do “Con-
senso de Washington”, abrindo inteiramente os países da região à globalização
econômico-financeira sob a égide do livre mercado. Ocorreram mudanças pro-
fundas e fragilizou-se a capacidade dos países da região em definirem os seus
próprios rumos. Esta globalização ameaça a democracia por gerar novas con-
tradições e rupturas entre economia (mercado) e política (Estado), entre eco-
nomia e sociedade (cidadania). Quais as alternativas diante da globalização
para que a democracia crie entre nós as bases de um desenvolvimento humano
sustentável, com todos os direitos humanos para todas e todos os(as) latino-
americanos(as)?

3. Uma questão que começa a emergir com força tem a ver com os desencontros e
brechas na relação entre a sociedade civil e a institucionalidade política. Com
a democratização, apesar da diferença de formas e de intensidade de um país a
outro, cresce em importância a sociedade civil organizada, com novos atores
sociais, novas demandas e novas mediações. No processo, se produz um alar-
gamento do espaço público e acentua-se a desestatização da política. Muda a
cultura política e as formas de organização e participação cidadã. Esse fato
gera tensões no seio das próprias sociedades civis, na relação entre movimentos
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
31

sociais e organizações como as ONGs ou entre antigos e novos movimentos. A


vitalidade das sociedades civis contrasta com a endêmica crise do sistema polí-
tico e partidário e com o crescente descrédito nos políticos profissionais e nas
formas de representação. Talvez a situação com o PT seja uma grande exceção,
mas será necessário acompanhar o recém iniciado governo Lula para ver. O
que isso revela? Que riscos contém? Além do mais, fruto das políticas de des-
monte e reajuste para estar em sintonia com a globalização econômico-financei-
ra, o próprio Estado se burocratizou e distanciou, contribuindo para ampliar o
fosso entre sociedade civil e as instituições políticas. Um resultado assustador de
tal situação é o fato que, em vários países, a própria institucionalidade e a demo-
cracia como ideal começam a ser questionadas. Como inverter essa onda, cana-
lizando a vitalidade das sociedades civis para a renovação democrática?

4. É forçoso reconhecer que estamos diante de um enorme déficit de análise histó-


rica, de teorização e de reflexão política estratégica a respeito dos caminhos da
democracia, suas conquistas e fracassos, suas debilidades e suas potencialidades.
A democracia contém nela mesma uma grande dose de incerteza. A renovação
e até a refundação permanente são praticamente uma necessidade da democra-
cia como projeto. O objetivo central destas notas é contribuir para analisar a
questão, tendo como eixo as relações entre sociedade civil e política. Trata-se
de construir tal questão numa perspectiva de investigação que permita melhor
avaliar as possibilidades e os limites de agir sobre o processo, visando radicalizar
a própria democracia entre nós. Para além da necessidade de decompor um
problema histórico concreto e recompô-lo como um todo pensado pela apre-
ensão teórica de suas determinações e condições, trata-se, ao mesmo tempo, de
uma pesquisa que busca imediatamente potencializar a prática transformadora.
As notas constituem uma primeira aproximação, intencionalmente esquemática,
para provocar o debate e iniciar o processo.

5. Uma democracia se mede pelo caráter de suas instituições, pelas relações e pelos
processos que permite moldar em todas as esferas da vida de um país. Substantiva e
radicalmente, um povo vive a democracia se os valores democráticos e a participa-
ção são a base de tudo, tanto das relações de poder estatal, como do acesso aos
recursos que são de todos. As relações entre grupos e classes sociais, entre homens e
mulheres, com idosos(as) e crianças, o território e suas riquezas, a produção e a
distribuição de bens e serviços, a vida em coletividade, a criação científica e cultural,
tudo, enfim, que implica em diferença e potencial de disputa constitui, ao mesmo
tempo, o terreno em que opera a democracia. No centro, o confronto de projetos,
de modos de ver, organizar e fazer, tendo como limite os direitos da cidadania.
Numa democracia, as lutas são normais e necessárias. A grandiosidade da aventura
democrática é acreditar no potencial criador do conflito quando portador de direi-
tos. Ao invés de buscar se eliminar mutuamente, na democracia os diferentes sujeitos
se engajam num processo de tirar soluções, mesmo temporárias, dos conflitos que os
diferenciam, os opõem ou os aliam, segundo regras e princípios comuns. Tendo tal
referência para pensar a democracia, importa situá-la no contexto da América Lati-
na de hoje, fazendo uma radiografia do estado da questão democrática em nossos
países globalizados pelas políticas de ajuste e abertura econômica.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
32

6. Um ponto crucial na análise do processo de democratização na América Latina


diz respeito às mudanças nas sociedades civis. Não se trata aqui de pensar a
realidade com as categorias formais da democracia liberal, que limita a ques-
tão democrática às formas de constituição e funcionamento dos governos. Trata-
se, isso sim, de pensar os complexos processos que movem por dentro as soci-
edades latino-americanas e que permitem qualificá-las como sociedades em
situação de construção da democracia como modo de ser e se desenvolver. Um
primeiro aspecto a salientar neste sentido é que democracias não são produzi-
das por economias e nem por Estados, apesar destes serem uma condição ne-
cessária das possibilidades históricas de democracia numa sociedade dada.
Democracias para existir precisam, antes de mais nada, de sujeitos sociais seus
portadores e construtores efetivos. Para tanto, é necessário que se criem sujei-
tos históricos que imaginem e desejem a democracia, que se organizem e lutem
por ela, que a constituam, enfim, nas condições econômicas, culturais e políti-
cas existentes. Sem dúvida, a conquista da democracia e o processo de demo-
cratização que daí decorre implica em mudanças no desenvolvimento da eco-
nomia e no poder de Estado, maior ou menor, dependendo da diversidade de
sujeitos e extensão da luta e da correlação de forças políticas assim obtida. A
economia e, particularmente, o Estado são estratégicos como espaços de avan-
ço e promoção da democracia. Mas quem os empurra e constitui, em última
análise, são os sujeitos sociais. Estes são, na expressão de Gramsci, blocos his-
tóricos que combinam os modos de sua inserção na estrutura social e na diver-
sidade de relações de que fazem parte mais a própria consciência e vontade.
Por isso, o espaço de constituição dos sujeitos sociais – a sociedade civil – é por
excelência o locus da democracia.

7. O conceito de sociedade civil é, ele mesmo, fonte de dubiedades e confusões,


denunciando tanto o déficit de análise e reflexão teórica, como a própria fra-
gilidade das democracias na América Latina, nesse contexto de avassaladora
globalização neoliberal. Por sociedade civil deve-se tomar o conjunto de práti-
cas sociais – com suas relações, processos, normas, valores, percepções e atitu-
des, instituições, organizações, formas e movimentos – que não se enquadram
como econômicas ou político-estatais. Trata-se de um recorte analítico na com-
plexa realidade social, ela vista como uma unidade “síntese de múltiplas deter-
minações”, conforme a genial expressão de K. Marx. Entre a economia/merca-
dos e o Estado/poder, existe a cunha da sociedade civil, mais ou menos desen-
volvida. As sociedades civis, assim como as economias e os Estados, não são
um valor em si, expressão de uma positividade em abstrato. São, isso sim,
históricas e mais ou menos desenvolvidas, dependendo da diversidade e com-
plexidade dos sujeitos sociais que a constituem, moldam, dão vida, expressam
o que são e desejam as sociedades reais. O tipo e grau de seu desenvolvimento
é uma condição indispensável do modo como se desenvolvem as democracias.

8. Não é possível usar o conceito de sociedade civil como categoria analítica


simples. É preciso antes a construir pela análise histórica e teórica de cada
situação, de cada formação social. Sociedades civis se fazem no processo em
que os próprios sujeitos históricos se fazem, em sua diversidade de identidades,
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
33

interesses, propostas e autonomias, nas oposições e diferenças, através de mo-


vimentos, lutas e organizações. Constituem as sociedades civis, dependendo
das situações, tanto os já tradicionais movimentos e organizações sociais –
movimento sindical e camponês, por exemplo – como grandes instituições, do
tipo religiosas, científicas (universidades e institutos), de comunicação, as gran-
des corporações profissionais – advogados(as), jornalistas, economistas,
engenheiros(as), médicos(as), militares, etc. – e as poderosas organizações e asso-
ciações pelas quais se expressam os interesses de proprietários(as) e capitalistas de
todo tipo – latifundiários(as), agronegócio, industriais, banqueiros(as), comer-
ciantes. No processo mais recente de desenvolvimento das sociedades civis da
América Latina, como uma grande novidade, cabe destacar os movimentos po-
pulares, especialmente das periferias urbanas e favelas, com suas associações de
moradores, centros de defesa, clubes de mães, casas da cultura, etc. Novidade
ainda são as organizações de direitos humanos e, sobretudo, de mulheres, de
grupos étnico-raciais e do movimento ambientalista. As campanhas públicas,
alianças e coalizões, as redes temáticas, todas são formas bastante recentes de
desenvolvimento social em que se tece a relação e a interface entre antigos e
novos sujeitos e se complexificam as sociedades civis. As ONGs, tão famosas e
atuantes, apesar de minúsculas, são parte sim das sociedades civis, mas apenas
uma forma em que o tecido social organizativo vai se constituindo nas situações
dadas, em que os sujeitos sociais se expressam como atores concretos. Há, sem
dúvida, um modismo e um certo oficialismo, emanado primeiro da ONU e
depois adotado pelas organizações multilaterias e governos, que limita e confun-
de as sociedades civis com as ONGs. Estas não passam de associações de cidadãs
e cidadãos que se atribuem uma causa pública como missão e para isto captam
recursos e desenvolvem ações, com destaque para um papel de educação e
empoderamento dos grupos excluídos de alguma forma, além da vigilância,
monitoramento e pressão política sobre os outros atores, em particular, o setor
público estatal local, nacional e cada vez mais internacional, também.

9. Assim concebida a questão, é possível destacar algumas dimensões e processos


das sociedades civis na América Latina. Aliás, se faz urgente uma ampla radio-
grafia do recente desenvolvimento das sociedades civis e sua relação com a
democracia entre nós. Por exemplo, é evidente que as ditaduras dos 60 até
meados dos 80 nos diferentes países não foram iguais porque tinham diante de
si diferentes tipos e modos de constituição das respectivas sociedades civis.
Tome-se o caso da Argentina e Chile, de ditaduras particularmente sanguinári-
as, onde qualquer um reconhece o tecido social organizativo mais abrangente
e forte do que em países como o Brasil e Peru, onde as ditaduras foram de tipo
diverso, para ficar em casos clássicos da História recente. Além do mais, no
Brasil, o novo e até surpreendente desenvolvimento da sociedade civil se fez
primeiro em direta oposição à ditadura militar e explica muito do processo
que vem percorrendo a democratização a partir de então. Como, em outro
caso, o da Argentina, a destruição social feita pela ditadura abalou profunda-
mente o desenvolvimento posterior dos diferentes sujeitos constitutivos de sua
exuberante sociedade civil, não criando as mesmas possibilidades que no Brasil
no período recente. No Brasil, diante da fragilidade de sua sociedade civil, o
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
34

processo autoritário gerou uma economia e um Estado forte – de Mal Estar, na


expressão de Francisco de Oliveira, mas forte e competente. Na Argentina,
com uma sociedade civil mais organizada, além dos 30 mil mortos(as) e
desaparecidos(as), a ditadura destruiu a capacidade do Estado e fez a sua eco-
nomia patinar. Aqui fica clara a idéia, acima esboçada, das sociedades civis
como cunhas entre economia e poder, mas cunhas que podem se desenvolver
ou ser destruídas, determinando o processo democrático daí resultante.

10. Aprofundemos esta questão, começando pelos novos sujeitos sociais e seus
atores concretos. Uma primeira e fundamental novidade é a irrupção das mu-
lheres, através da multiplicidade de organizações e movimentos. Hoje, em to-
dos os países da região, mais num e menos noutro, a democracia e o processo
de democratização têm nas mulheres uma referência, seja como uma das di-
mensões da desigualdade social a enfrentar, seja como sujeitos sociais cuja par-
ticipação acaba sendo decisiva. A importância desse fato ainda não se expressa
da mesma forma na institucionalidade política – da representação e dos parti-
dos – e nem nas estruturas de poder, muito menos em igualdade de oportuni-
dades no âmbito de trabalho e renda. Atravessando as classes sociais e as
redefinindo historicamente, a questão da desigualdade de relações de gênero,
trazida pelas mulheres para o debate público, exprime a força de sua presença
na constituição das sociedades civis da América Latina. Um aspecto a salientar
ainda é que as mulheres se organizam em redes e movimentos que extrapolam
os países da própria região, sendo mais internacionalistas do que outros sujei-
tos e atores. Cabe, também, lembrar que as mulheres produziram ONGs que se
encontram entre as mais importantes de cada país, mas sua bandeira está hoje
no centro de organizações tradicionalmente arredias à questão, como o movi-
mento sindical e camponês, ao menos no Brasil da CUT, do MST e da Contag.

11. A desigualdade étnico-racial, pela importância que vem adquirindo nos últi-
mos anos, vai ser base da constituição de novos e aguerridos sujeitos sociais,
cujo perfil ainda é cedo para definir. Aliás, em torno a esse problema se forjou
o nó mais duro da questão democrática em nossas sociedades colonizadas e
escravizadas. Tendo na contribuição dos negros(as) e indígenas parte funda-
mental de sua história, cultura e identidade, a América Latina não tem conse-
guido se reconhecer como é. A questão étnico-racial, por mais que as estatísti-
cas mostrem, é camuflada, negada, não só pelo poder estatal, mas no seio da
própria sociedade civil. Aqui estamos diante de um impasse ainda não resolvi-
do. O racismo e discriminação estão no coração mesmo das sociedades civis e
limitam o seu desenvolvimento democrático, com reconhecimento da diversi-
dade étnico-racial que nos constitui. A fragilidade de movimentos e organiza-
ções em torno a tal questão são a maior prova do quanto ainda temos que
andar nesse campo.

12. O movimento ambientalista, de promoção da sustentabilidade e de justiça


ambiental, não tem o mesmo desenvolvimento e a mesma presença que os
movimentos de mulheres. Mas há que se registrar a sua vitória em termos éti-
cos, transformando a preocupação com o bem comum representado pelo
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
35

patrimônio natural em um valor a perseguir, que atravessa as diferentes classes


e grupos da população. Isso se fez sobretudo pelo debate público, tendo a
Conferência da Eco 92, no Rio de Janeiro, dado um grande impulso. Além do
mais, muitos movimentos de excluídos(as) e marginalizados(as) se constituí-
ram e conseguiram presença pública através da bandeira ambientalista – como
as comunidades de indígenas e seringueiros(as) atingidos por grandes
desmatamentos ou camponeses(as) expulsos(as) por barragens para
hidroelétricas, no Brasil, ou a privatização de águas em Cochabamba, na Bolí-
via. Na mesma linha, vão trabalhos de ONGs que promovem a agroecologia e
são contra a produção de alimentos transgênicos. Os exemplos são muitos e
neste campo é de se esperar um grande desenvolvimento de movimentos e or-
ganizações da sociedade civil na América Latina. A agenda do desenvolvimen-
to sustentável não pode mais ser contornada, mesmo se não são tão visíveis
seus sujeitos e atores. O fato é que todos os governos se obrigam a implementar
políticas a respeito e as empresas se sentem acuadas nesse campo, mesmo que
seja até visível o predomínio de modelos insustentáveis, em termos ambientais
e democráticos, no acesso e uso dos recursos naturais. Para lembrar Galeano,
na América Latina, as veias continuam abertas...

13. Permeando todos os novos movimentos e organizações, do mesmo modo que


cada vez mais também nos mais tradicionais, muitas vezes não se diferencian-
do deles, mas ao seu modo contribuindo para o desenvolvimento das socieda-
des civis na América Latina, importa reconhecer as iniciativas em torno aos
direitos humanos. Os direitos humanos aqui são vistos de forma extensiva,
aqueles da Declaração Universal e toda a nova geração de Direitos Econômi-
cos, Sociais e Culturais (alguns incluem ainda os Direitos Ambientais). Em
termos mais simples, muitas das organizações e movimentos, que têm os direi-
tos humanos como sua referência, se autodefinem como promotores da cida-
dania. Aqui entramos num campo mais difuso e complexo do próprio desen-
volvimento recente das sociedades civis. Afinal, o conceito e a prática da cida-
dania são intrínsecos da democracia, como concepção e como processo histó-
rico. Não há, pior, é impossível conceber democracia sem cidadania, sem cida-
dãs e cidadãos no exercício de seus direitos e responsabilidades. Mas um fato
político fundamental da História recente, e que contem uma radicalidade de-
mocrática até aqui pouco analisada, é a redefinição prática da noção de cida-
dania a partir do desenvolvimento das próprias sociedades civis. Isso acontece
em vários países da América Latina, mas em particular naqueles, como o Bra-
sil, em que se renovam velhas lutas e movimentos ou literalmente se criam
novos sujeitos a partir exatamente de sua situação de exclusão ou subordina-
ção econômica, cultural e política. Como categoria política, a partir de Rousseau
e da Revolução Francesa, a cidadania tem como referência um Estado e o
território nacional que ele controla. São cidadãs e cidadãos apenas aquelas e
aqueles que o Estado reconhece como tendo os direitos civis e políticos iguais
em seu território. A apropriação da noção de cidadania por aquelas e aqueles
que tomam os direitos humanos universais como referência e lutam por eles, se
contrapondo aos próprios Estados, alarga e redefine a cidadania como catego-
ria política e analítica.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
36

14. Este ponto nos remete aos(às) invisíveis nas sociedades latino-americanas.
Aqui falo dos(as) que não fazem parte das sociedades civis, simplesmente por-
que não têm identidade, projeto, organização social e forma de luta para se
afirmar, se defender, para conquistar direitos e reconhecimento público. São os
politicamente destituídos(as) de qualquer poder real. A bem da verdade, é ne-
cessário reconhecer o avanço da cidadania formal, aquela do direito de votar,
particularmente no período de recente democratização. Mas ter direito políti-
co de votar não é a mesma coisa que ser cidadão(ã), exatamente pelo que
lembrei acima, no sentido de inclusão e garantia prática de direitos fundamen-
tais, não só os civis e políticos, mas direito de trabalho e renda, comida, casa,
saúde, educação e por aí vai. Entre 30 e 60% da população de nossos países
sofre de alguma forma de exclusão social, negadora de sua cidadania. Estes,
quando não conseguem se organizar e lutar, para politicamente voltar a se in-
cluir e ter alguma perspectiva de mudança na situação geradora de desigualdade,
pobreza e exclusão social constituem o enorme contingente de invisíveis das
nossas sociedades. Perdem as sociedades civis e perde a democracia. Mas se por
alguma razão grupos de invisíveis se organizam, ganha a sociedade civil e ganha
a democracia, pois sua presença como atores concretos é a condição indispensá-
vel de sua inclusão sustentável na cidadania. Isso ocorreu, por exemplo, com o
engajamento das Igrejas cristãs inspiradas na teologia da libertação com as co-
munidades eclesiais de base e a proliferação de movimentos e organizações po-
pulares de resistência e afirmação de novas identidades, valores, com mudança
qualitativa na participação social local e redesenho de políticas públicas referi-
das a tais grupos. Muitas das ONGs da América Latina, trabalhando com pers-
pectivas de educação popular e para a cidadania, também têm como alvo exata-
mente os grupos e comunidades de invisíveis. São incontáveis, em todos os paí-
ses, exemplos de relativo sucesso das iniciativas em termos de organização e
participação de tais segmentos da população, baseadas em grande parte na cum-
plicidade política dos militantes das ONGs com as suas demandas.

15. Extrapola o objetivo destas notas a análise em si dos níveis e formas de exclu-
são social nas sociedades latino-americanas. Pobreza e miséria produzimos de
modo persistente ao longo de nossa História, com muita violência, se necessá-
rio. Elas somadas às múltiplas formas de desigualdade social – étnico-racial, de
gênero, entre regiões e setores, onde a pura análise em termos de relações de
classes sociais é simplesmente insuficiente e até simplificadora – constituem o
centro da questão democrática entre nós. Democracia vista substantivamente,
de direitos fundamentais iguais para todas e todos em combinação com a sua
diversidade. Este é um divisor entre serem ou não serem sociedades democráti-
cas, ou melhor, estarem ou não estarem se democratizando de fato, dado que a
democracia como ideal sempre será um projeto incompleto, passível de novos
avanços. A exclusão social atravessa o conjunto das lutas democráticas em
nossos países, condicionando alianças e propostas dos diferentes sujeitos soci-
ais, o desenvolvimento da sociedade civil, a institucionalidade política, o con-
trole do Estado e o modo de gerir a economia. A exclusão social catalisa os
processos de exploração, dominação e desigualdade, rompendo laços sociais
básicos e alimentando o apartheid social. A luta por novas formas de inclusão
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
37

que se dá nas diferentes relações, processos e estruturas, tanto na economia,


como na vida social, cultural e política, é a expressão mesma das possibilida-
des e limites da democratização na nossa realidade. Trata-se de romper com a
lógica essencialmente antidemocrática que, ao incluir parte da sociedade, con-
dena a outra a alguma forma de exclusão e desigualdade social. Olhando desta
perspectiva, as mudanças provocadas pela globalização neoliberal em nosso
meio levam a democracia ao impasse ao acentuar a exclusão social. Estamos
vivendo uma contradição entre a demanda crescente de inclusão nos direitos
fundamentais e os processos reais de expulsão e migração, inclusive para fora
dos países e da região, favelização, informalização do trabalho (isto é, sem
direitos trabalhistas), desemprego. A contradição cria situações dramáticas como
as crises vividas no Equador, Argentina e Bolívia, ou inviabiliza qualquer pro-
jeto de nação, como parece ser o caso do Haiti de hoje, primeiro país a acabar
com a escravidão entre nós, há quase duzentos anos. Mas, em todos os países,
em graus diversos, piora a situação dos(as) que já vivem em situação de pobre-
za e miséria, com novos segmentos se juntando aos(às) pobres de ontem, en-
quanto aumenta a concentração de renda e se acentua a desigualdade. Pode-
mos sair deste impasse? Ou, de um modo mais direto, como poderá a demo-
cratização romper com essa lógica, para não revertermos a uma situação auto-
ritária ou deixarmos de sermos sociedades minimamente viáveis?

16. Na perspectiva em que faço estas notas, radicalizar a democracia – afinal, é


disto que se trata em última análise – passa necessária e indispensavelmente
pela sociedade civil, sobretudo pelas possibilidades de tornar visíveis os(as)
invisíveis. Isso simplesmente porque não podem existir direitos de cidadania se
não são para todas e todos. Direitos para alguns(mas), por mais numerosos(as)
que sejam, não são direitos, são privilégios. Cidadania é expressão de uma
relação social, que tem como pressuposto todos(as), sem exceção. Como in-
cluir-se na relação de cidadania? Tomando a nossa realidade de milhões e mi-
lhões ainda deixados(as) fora, sem terem reconhecida a sua cidadania, trata-se
de ver como e em que condições eles podem se transformar em sujeitos históri-
cos da sua própria inclusão, iniciando um processo virtuoso de rupturas e de
refundação social, econômica, política e cultural, de modo democrático e sus-
tentável. Nunca é demais lembrar que grupos populares em situação de pobre-
za e desigualdade, breve de exclusão social, não são ontológica ou necessaria-
mente democráticos. Precisam, como aliás todos os sujeitos sociais, fazer-se
democráticos pelo processo mesmo em que se fazem sujeitos. A questão crucial
é o tecido social organizativo, com base no qual um grupo – favelado ou de
camponeses(as) sem terra, por exemplo – desenvolvem a sua identidade, cons-
troem a sua visão do mundo, conscientizam-se dos direitos e da importância
de sua participação, formulam propostas e estratégias. No processo, literal-
mente, eles adquirem poder de cidadania, mesmo se estão longe ainda de mu-
dar efetivamente o conjunto de relações que os excluem. Entendendo o
empowering como conquista de poder cidadão – de visibilidade dos(as) até
então invisíveis nas relações constitutivas do poder -, estamos falando do que
ganha o grupo, a sociedade civil e a democracia. O processo de empoderamento
traz consigo novas organizações, uma cultura democrática de direitos e uma
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
38

real capacidade de incidência na luta política. O que se constata na América


Latina é que o atropelamento da democratização pela globalização neoliberal
estancou e até fez retroceder processos consistentes de emergência de novos
sujeitos. A luta contra tal globalização, pelo contrário, está destampando as
contradições que permitem novamente a emergência destes setores. Porém, o
quadro é novo e depende como a maior segmentação produzida entre
incluídos(as) e excluídos(as) é vista e vivida nas diferentes sociedades. As gran-
des cidades da América Latina não são só partidas, como o Rio de Janeiro do
asfalto e das favelas. Uma parte pode estar de costas para outra, desconhecen-
do-a, desprezando-a.

17. Isso nos remete aos outros sujeitos constitutivos das sociedades civis. Aí se
destacam as organizações e o movimento sindical. Estamos diante de uma rica
e complexa história, mas muito diferenciada de país a país. Os sindicatos ocu-
pam posições centrais nos processos de democratização, além de terem sido as
maiores vítimas da onda de ditaduras anteriores. São, mais do que outras for-
mas de organização e movimentos da sociedade civil, verdadeiros celeiros de
partidos políticos e, por isso mesmo, muito mais intrinsecamente ligados à
institucionalidade do poder nas diferentes sociedades. Mas suas estratégias
podem variar muito, tanto pelo tamanho e lugar nos respectivos países, como
pelos momentos de seu desenvolvimento e até pelas concepções e visões que
adotam. Aqui estou pensando na CUT petista, no Brasil, e na CGT peronista,
na Argentina, para ficar em dois notórios e quase opostos exemplos. O que
importa para a análise que aqui estou fazendo é reconhecer o lugar do movi-
mento sindical nas sociedades civis e na questão democrática. O fato de, muito
antes de outros sujeitos, ter adquirido identidade social e até legal própria –
quase séculos antes do próprio conceito de sociedade civil, ao menos de seu uso
político mais amplo – torna o movimento sindical, por assim dizer, o berço da
sociedade civil. O movimento sindical se confunde com o que define uma
sociedade civil: organização social autônoma dos sujeitos, fortalecimento do
tecido social, trincheira de resistência, espaço de construção de identidade e
desenvolvimento de capacidade de incidência política, enfim, de construção
originária do sujeito coletivo em nossas sociedades capitalistas. A força e a
própria debilidade do sujeito histórico do movimento sindical está no
corporativismo. Para ser o que é precisa defender os interesses de seus membros
constitutivos, diferenciando-se de outros e tendo clara oposição aos interesses
contra quem se constitui. O movimento sindical luta, a seu modo, pela inclu-
são social e nisso é democratizador. Mas sua luta se baseia naqueles e naquelas
que, de algum modo, fazem parte dos incluídos(as), mesmo que explorados(as)
e dominados(as). Na América Latina, onde mais de 50% estão na informalidade
- são invisíveis, na linguagem aqui usada –, o movimento sindical diz respeito
à parte visível dos(as) que trabalham e vivem do seu trabalho. É importante
afirmar que, ao contrário do que pensa toda uma tradição de esquerda, o
movimento sindical não tem assegurado um protagonismo político-cultural
por ter raízes no operariado das empresas. O protagonismo, quando o exerce,
é por força de sua própria capacidade, das lutas que desenvolve, do modo
como articula suas lutas às lutas dos outros. O protagonismo é um atributo
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
39

político que se desenvolve, e não algo decorrente da posição na estrutura de


relações de produção. Claro que a estrutura cria possibilidades e limites. Com
todas as mazelas da globalização neoliberal – reestruturação econômica,
privatizações e desnacionalizações, abertura comercial, flexibilização de direitos
trabalhistas – o movimento sindical foi diretamente afetado. Em certos países, a
sua própria base social diminuiu em tamanho relativo. Nem todos estão saben-
do se refazer e não são raros os exemplos de sindicatos tornando-se forças de
conservação e não mais de mudança. Ou seja, tendencialmente antidemocráticas.

18. As organizações de proprietários(as) e capitalistas de todos os tipos constitu-


em o sujeito social no pólo oposto do movimento sindical. Também faz parte
do núcleo duro das sociedades civis, mesmo que, na maior parte das vezes, ele
não se reconheça como tal. Aqui não me refiro às estratégias privadas de orga-
nização de empreendimentos produtivos de bens e serviços, comerciais, finan-
ceiros e das relações ao nível do mercado. Estou tendo em mente as suas orga-
nizações classistas, de defesa coletiva de interesses, de formulação de visões e de
propostas, de incidência política direta. Aliás, é preciso que se diga em alto e
bom tom que este sujeito social, como coletivo, em todos os países latino-
americano, sem nenhuma exceção, forjou-se como um ser antidemocrático. A
sua conversão, ainda parcial, está se dando por força das lutas que todos os
outros sujeitos sociais lhe fazem. A sua matriz política não é a sociedade civil,
nem o Estado. Nossos(as) proprietários(as) e capitalistas descendem de uma
identidade conquistadora e colonizadora de “donos(as) de gado e gente”. No
geral, foram politicamente pequenos(as), o que explica o apelo a uma elite
pensante extremamente autoritária, como os(as) militares, ou líderes
carismáticos(as), na hora do aperto. No passado recente, tendo inviabilizado
os seus(suas) próprios(as) líderes e seus projetos de país, nossos(as)
proprietários(as) e capitalistas deixaram aos(às) militares a grandiosa tarefa de
pensar o desenvolvimento e a nação. Só com a democratização é que assisti-
mos a uma oportuna mudança de importantes setores. Uma nova geração de
proprietários(as) e capitalistas, por força da democratização e dos impasses da
própria globalização neoliberal, que lhes tira riquezas e poder, está sendo cons-
tituída na América Latina. De todas formas, não dá para esperar desta burgue-
sia, que finalmente não esconde as próprias fragilidades, ruptura na lógica de
exclusão social. Isso é uma tarefa que a democratização, como expressão das
lutas na sociedade civil, deve impor a ela, civilizando-a. O fato é que sua reno-
vação como sujeito social contribui para o desenvolvimento da sociedade civil
e o avanço democrático, visto como um contraditório processo de incertezas
pactuadas entre os diversos.

19. Uma breve nota, de destaque, ao movimento camponês. Na verdade, sua


história tem origens remotas, é rica e complexa, ocupando um lugar central na
própria história da América Latina. Na democratização recente, o movimento
e as organizações camponesas reafirmaram a sua vitalidade e modernidade,
adquirindo um lugar insubstituível. Para isso, são exemplares os casos do MST
– Movimento de Trabalhadores Rurais Sem-Terra, no Brasil, e o fenômeno
indígena-camponês dos Zapatistas, no México. Apesar de inscritos em toda
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
40

uma tradição de lutas, são movimentos essencialmente novos em sua identida-


de, bandeiras e formas organizativas. São movimentos que contribuem enor-
memente para a construção democrática nos próprios países, espargindo-se
por toda a região. Sua força decorre da inversão de processos a que a estrutura
e o modelo de desenvolvimento os condenam. Caminhando para a exclusão
ou já excluídos, os sem terra, no Brasil, e os indígenas de Chiapas, no México,
transformam uma adversidade em afirmação de identidade e se credenciam – se
empoderam – para participar como sujeitos de sua reinclusão. Este é um proces-
so político, que se dá ao nível da sociedade civil. O caso dos(as) seringueiros(as)
do Acre, no Brasil, é semelhante. Gostemos ou não, os(as) “cocaleros(as)” da
Bolívia são mais um exemplo. Esses casos todos mostram, novamente, que o
protagonismo político não é um atributo decorrente da estrutura, mas uma op-
ção, por assim dizer. Além do mais, estamos diante dos melhores exemplos de
movimentos e organizações que transformam invisíveis em sujeitos sociais. A
democracia na América Latina está dando saltos de qualidade com isso.

20. Seria importante não perder de vista todos os outros sujeitos que constituem
as sociedades civis e, a seu modo, têm impacto na democratização da América
Latina. Um estudo mais aprofundando necessariamente deve considerar as Igre-
jas, as academias e seus(suas) intelectuais, as grandes corporações profissio-
nais. Aqui me limito a chamar a atenção da comunicação de massa. A propri-
edade dos meios – quase exclusivamente privada em nossos países, ao menos
do que realmente conta como comunicação de massa – não nos deve impedir
de ver a função pública e política da comunicação. Hoje os meios de comuni-
cação de massa são espaços de construção do imaginário coletivo, de modos de
ver e conceber, de movimentos de opinião, alimentando os processos em curso
nas sociedades civis em termos de identidade e participação. São espaços de
disputa democrática atravessados por enormes contradições em que a proprie-
dade significa enorme poder. Mas é fundamental ver como certas questões são
tratadas e conquistam lugar nos meios de comunicação. Do mesmo modo, é
indispensável analisar a ressonância social do que veiculam os meios, o modo
como é captado pelos diferentes sujeitos e suas estratégias. Hoje, os meios de
comunicação de massa são a instância primordial de construção da agenda
pública, de suas prioridades. Não são instância mediadoras e nem resolvem as
questões, mas criam o ambiente favorável ou desfavorável para seu
enfrentamento. Num aspecto que considero chave a comunicação de massa
pode contribuir para que o invisível se torne visível, ou melhor, legitimado na
opinião pública, fortalecendo as suas demandas. O inverso também pode ocor-
rer, com criminalização de certos atores sociais e suas demandas. Certas campa-
nhas, como a da Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e Pela Vida, no
Brasil, entre 1993-96, ao transformar a questão da fome em tema da agenda
política – hoje programa do governo Lula – teve na conquista de espaço na
mídia um elemento chave. Estamos diante de dado político fundamental para
a democracia. A luta pelo direito à informação e à liberdade, entre os mais
elementares da democracia, tem nesta questão da comunicação de massa um
elemento estratégico. Novamente, poucos estudos estão sendo feitos na Amé-
rica Latina a respeito. Esta é uma frente de lutas democráticas que precisa de
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
41

maior destaque, subordinando a liberdade mercantil dos(as) proprietários(as)


dos meios ao interesse público. Como a democracia pode tratar um bem públi-
co privado e monopolizado como a Rede Globo, hoje presente em toda a
América Latina?

21. Apesar da complexidade e importância com que está emergindo a questão


das sociedades civis, não se pode concluir que elas são essencialmente democrá-
ticas ou democratizadoras. De sua extensão, diversidade e dinamismo, dá para
extrair somente as condições para maiores ou menores avanços democráticos.
O que de mais essencial produzem as sociedades civis é a ampliação do espaço
público, do espaço dos direitos e da consciência social sobre eles. Num certo
sentido, o desenvolvimento das sociedades civis opera uma dupla reengenharia
social. Primeiro, desprivatiza relações e torna mais públicos certos espaços da
vida. Como exemplo clássico, temos as relações de trabalho, subordinadas à
lógica mercantil da compra e venda de força de trabalho e de seu uso privado
pelos(as) proprietários(as) dos meios de produção que, através da luta sindical,
se tornam objeto de acordo coletivo e regulação política. Como exemplo bem
recente temos a desprivatização das relações de gênero, aliás única forma de
emergência do próprio debate sobre a natureza desigual de tais relações e o
caráter essencialmente dominador do homem sobre a mulher, começando pelo
mundo privado familiar. Mas sempre que se constitui um sujeito social, em
que se organiza um grupo, dá-se um salto de qualidade do privado, familiar,
invisível, desorganizado, de fora, seja lá o que for, para uma identidade públi-
ca e uma politização de mais um grupo ou de uma relação social. A outra di-
mensão de reengenharia social operada pelo desenvolvimento das sociedades
civis tem a ver com esta politização de grupos sociais, questões e relações. O
importante aqui é o que chamo de desestatização da própria política. A política
deixa de ser monopólio de partidos e das grandes instituições políticas estatais –
Parlamentos, órgãos do Executivo e do Judiciário –, através de representantes
eleitos(as) e de profissionais que se credenciaram por concurso ou contratação
pública. Desta perspectiva, o alargamento do espaço público é uma radical am-
pliação do espaço da política e de sua aproximação ao cotidiano e ao lugar em
que vivem as pessoas. Um grande exemplo é o da comunicação de massa, um
espaço público e político não estatal. Mas isso vale até para uma associação de
moradores(as) de uma favela, que criam um espaço de participação política au-
tônoma e tornam pública a vida na favela, por assim dizer. Esse é o foco das
principais tensões e contradições entre sociedade civil e política. Mas é funda-
mental reconhecer que não necessariamente tais tensões e contradições são posi-
tivas, construtoras em termos democráticos. Podem levar, e de fato levam, tam-
bém a retrocessos, com destruição e perda de direitos de cidadania.

22. Um ponto chave nessa questão é a natureza da cultura democrática que pode
emergir do desenvolvimento da sociedade civil, em que reconhecer ou não for-
mas de institucionalidade e representação política não é uma questão menor.
Para todos(as) aparece imediatamente o drama argentino recente, em que as
formas de mediação entraram em crise por estarem deslegitimadas ética e mo-
ralmente, após o monumental fracasso da empreitada neoliberal patrocinada
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
42

pelo oficialismo dominante. O problema é como se articulam e formam coali-


zões políticas de sujeitos sociais, de atores fragmentados, de diversas e múlti-
plas identidades e interesses, numa sociedade dada que, por mais simples que
pareça, é complexa. Não fosse assim, a endêmica crise dos pequenos países da
América Central e Caribe se resolveria com formas de democracia direta, sem o
recurso da violência, como tem sido a sua História. Vendo em conjunto, é
forçoso reconhecer que não são necessariamente democráticas a identidade e as
formas de atuação dos diferentes sujeitos decantados pelas sociedades civis.
Aliás, o autoritarismo e a violência, antes de ser política de Estado, devem ser
radiografados no coração mesmo de nossas sociedades civis. O favor, o privilé-
gio, a lei do(a) mais forte, a privatização do já público, estão presentes no
cotidiano de nossas vidas, no campo e nas cidades. A cultura de direitos, que
obriga a reconhecer nos outros direitos iguais na diversidade, avança, mas es-
barra numa ainda forte cultura tradicional essencialmente antidemocrática.
Isso se expressa nas próprias organizações, movimentos sociais e nas entidades,
muitas vezes hierarquizadas e controladas internamente por grupos privilegia-
dos e reproduzindo, quando não ampliando, desigualdades de gênero, étnico-
raciais e estruturas resistentes à mudança.

23. Estas notas deram prioridade, até aqui, às dinâmicas que animam as socieda-
des civis na América Latina. No entanto, não pode existir democracia como
forma de organização e vida em sociedade sem uma institucionalidade política
e um poder constituído na forma de Estado. Institucionalidade e poder são a
expressão da correlação de forças entre os diferentes sujeitos sociais na disputa
democrática de visões e projetos, de recursos coletivos e de formas de regulação
de relações e processos sociais para a garantia dos direitos de cidadania. Nas
últimas duas décadas, a América Latina foi marcada por um amplo processo
constituinte de nova institucionalidade. De fato, não foram exatamente rup-
turas institucionais bruscas e radicais que estão na origem de tal
institucionalidade democrática. Dado o esgotamento dos regimes anteriores –
caso das ditaduras militares – ou o impasse nas guerras revolucionárias – como
na América Central – , a transição para a democracia e a nova institucionalidade
guardam resquícios do passado que não podem ser desprezados na análise do
estado da questão democrática entre nós. O exemplo do Chile é emblemático
a respeito. Apesar da vitória do “NO”, a nova institucionalidade reservou
poder para o antigo ditador e o Exército. A institucionalidade estabelecida
não foi capaz de barrar a volta de antigo ditador por via eleitoral, como na
Bolívia. Os acordos, base da nova institucionalidade, rapidamente são rompi-
dos, como na Guatemala. Ou a institucionalidade não resiste ao oportunismo
político dos(as) que conquistam hegemonia pelo voto e procuram se reprodu-
zir de todas formas no poder. Esse é um mal que parece atingir uma amplo
espectro político, pois o que, além de mudarem constituições de seus países e
garantirem condições para se reeleger, têm em comum figuras tão diferentes
como Ménem, na Argentina, Fujimori, no Peru, Chavez, na Venezuela, e Car-
doso, no Brasil? Enfim, mal implantada, a institucionalidade democrática da
América Latina revela os seus limites e, o que é pior, pode ser uma fonte de
enormes crises políticas.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
43

24. Por trás destas notas e razão principal delas está exatamente a questão da crise
política. A nossa frágil e ainda tenra democracia está ou não está em crise? Ou
ainda, está caminhando para uma crise? Ou, colocando a pergunta de um
outro ângulo, a crise é da democracia ou antes crise de um certo modo de fazer
política nas nossas democracias? A chamada “crise política” precisa ser quali-
ficada, identificando seus lugares e extensão, suas causas, os pontos de maior
tensão, os limites e as possibilidades que contém em relação à própria questão
da democratização da América Latina. O certo é que vem se operando um
estranhamento, um distanciamento perigoso, com rupturas até, entre o dina-
mismo das sociedades civis e o mundo das instituições políticas e de poder. Isso
como tendência, com manifestações aqui e lá, com situações muito diversas em
cada país. Em si mesmo, inspirando-se na História, a gente poderia dizer que é
por aí que se pode dar um salto de qualidade as nossas vacilantes democracias,
mais formais do que substantivas. Afinal, crises obrigam os diferentes sujeitos
sociais a, em algum momento, repactuar e, nesse sentido, superar a crise. Mas a
possibilidade de implosão, de destruição, com uma crise ainda maior, a História
também mostra que acontece muitas vezes quando menos se espera.

25. Reafirmo o que já assinalei muitas vezes: uma precária institucionalidade


política democrática é melhor do que nenhuma. A questão é como a partir de
tal institucionalidade fazer avançar a democracia, criando até nova
institucionalidade e um poder estatal mais adequados. O processo é
determinante, as instituições uma condição dele, condição que pode se trans-
formar no próprio desenvolvimento. Esta é, aliás, a natureza da democracia,
em que apenas as condições de partida são definidas, mas os resultados são
incertos para todas e todos que participam de sua aventura. Vendo de uma
perspectiva histórica, a brecha entre sociedade civil e política institucional, que
hoje aparece como problemática, foi fundamental para a levar ao esgotamen-
to os regimes militares no passado recente. Sem o desenvolvimento concreto
dos sujeitos sociais ao nível das sociedades civis, opondo-se e enfrentando nas
ruas o regime, seria impossível superar as ditaduras no terreno político estatal.
Hoje, em que novamente Parlamentos e governos parecem divorciados de de-
mandas das sociedades civis, volta a aparecer a tal brecha. Traz enormes riscos?
Sem dúvida, mas enormes possibilidades também! A “cunha” da sociedade
civil, a que me referi em nota acima, deve ser vista como indispensável, mesmo
quando chega ao limite da ruptura. De um modo simples, se pode dizer que
Parlamentos e governos, em última análise, são constituídos fora deles, na
esfera da sociedade civil, e só funcionam de fato empurrados por forças ativas
que dela emanam e que os tencionam permanentemente. Ao menos nas demo-
cracias não ritualizadas e formalizadas é assim que acontece. O problema é que
democracias, em termos institucionais e de poder, se transformam em ritos e se
formalizam facilmente, autonomizando-se das sociedades que as produzem e
até se impondo a elas. Todo poder estatal se vê e, sobretudo, age como se ele
próprio fosse constituinte e não um poder constituído pela cidadania. O poder
e as instituições políticas nas democracias são derivados, com mandato delega-
do. Essa é a sua essência como regime político. Simplificando, não é a socieda-
de civil que se distancia, pelo contrário, é o poder estatal que tende sempre a se
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
44

distanciar de sua base real na sociedade. Muitas vezes é questão de ritmos e


tempos diferentes. Outras, é um profundo divórcio entre o sistema político e a
própria sociedade, engessando-a pela força até o ponto de ruptura, como se
viu recentemente na Argentina. Em última análise, democracias operam quan-
do promovem mudanças, seja no poder, seja na economia, ou melhor, antes no
poder para então mudar a economia. As nossas democracias parece que perde-
ram fôlego e chegaram à beira de sucumbirem diante da globalização.

26. Nunca é demais reafirmar que, na América Latina de hoje, o grande agravan-
te para o rápido distanciamento e estranhamento entre institucionalidade e
poder, de um lado, e as sociedades civis, de outro, são as políticas de ajuste e
reestruturação adotadas, em momentos variados, mas em todos os países, para
se adequar à globalização econômico-financeira do livre mercado. O fato de a
globalização entre nós ter sido tão depredadora revela a própria fragilidade da
institucionalidade e poder estatal democrático conquistado. Aliás, mais que
nas dinâmicas das sociedades civis internas, é na globalização, no modo como
vêm se dando, que a democracia na América Latina sofre limites e ameaças. É
da agenda da globalização neoliberal que emanam políticas de desmonte do
Estado, de flexibilização de direitos trabalhistas, de autonomização de instân-
cias decisórias fundamentais como os Bancos Centrais, de prioridade do direi-
to financeiro e comercial aos direitos humanos e de cidadania. A globalização
operou uma verdadeira transferência de poder de decisão sobre os rumos do
desenvolvimento político e econômico dos países para instâncias multilaterais
alheias, distantes e nada democráticas, como o FMI, BM e OMC, quando não
diretamente aos(às) que dão as cartas ao nível de mercados, os grandes conglo-
merados econômico-financeiros. A seu modo, a globalização esvaziou a políti-
ca estatal de sua essência: o poder de decidir, na correlação de forças que o
legitimam, para onde vai o país, o tipo de desenvolvimento que lhe é mais
adequado. A política baseada em valores e princípios éticos reduz-se à boa
gestão, a uma administração com responsabilidade... sobretudo fiscal, segun-
do os desejos dos mercados.

27. Sem dúvida, essa é a fonte principal da crise política nas nossas democracias.
Crise que revela a incompatibilidade entre democracia e o tipo de globalização
dominante. Assim sendo, a questão que cabe fazer é por que, em plena
redemocratização, a América Latina inteira acabou presa da globalização? Por
que, com a democracia, não fomos capazes de definir estratégias diferentes de
desenvolvimento? A dependência econômica e as enormes dívidas externas são
um legado deixado pelos regimes anteriores para as democracias. Delas, po-
rém, não se pode extrair a globalização como uma opção, mesmo que nosso
dirigentes digam que este era o único caminho possível. Incluir-se na
globalização econômico-financeira foi uma opção de governos constituídos
em plena redemocratização, que significou na prática derrota política aos seto-
res democráticos de ponta nos diferentes países. Houve momentos de “empa-
te”, por assim dizer, em que nem se definiam políticas mais democratizadoras,
com uma reinserção mais soberana na ordem mundial, nem a inclusão a qual-
quer preço se viabilizava. Exemplo mais claro é o do Brasil, um tardio aderente
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
45

das teses do neoliberalismo, só no começo dos anos 90. O mais incrível nisso
tudo é que a dependência, expressa no descontrole da dívida, foi fator extre-
mamente importante na corrosão dos velhos regimes. Uns países de forma até
rápida, outros mais lentamente, todos acabaram adotando as políticas
neoliberais, base da inclusão na tal globalização econômico-financeira. O pro-
cesso que levou a isso é revelador da questão da crise. No geral, os governos se
elegeram com uma agenda contra a dependência e o tipo de desenvolvimento
selvagem e excludente que a gerou. Uma vez no poder, operou-se uma espécie
de conversão, tornando-se eles adeptos das políticas propostas. Por quê?

28. Um ponto central nesta análise é o próprio sistema político, com os partidos,
as eleições, os(as) representantes eleitos(as) e a composição dos Parlamentos,
base da governabilidade. É como se a América Latina desenvolvesse novas
lutas e elas tivessem que se exprimir numa institucionalidade ainda velha, de-
fasada. Em todas as partes é visível a crise do sistema partidário, mesmo do
Brasil do novo PT e do governo Lula. O PT, como partido, é uma grande
inovação e, sem dúvida, um grande produto da democracia no Brasil e ele
mesmo um fundamental artífice dos avanços que, apesar de tudo, vêm se dan-
do em termos de democratização. Mas quase todos os outros partidos, sem exce-
ção, se definem e redefinem mais pela lógica da sua manutenção no poder do
que em função do dinamismo da sociedade civil. De todos modos, o desloca-
mento da polarização política, no Brasil, dos velhos partidos para uma disputa
de hegemonia entre o PT e o PSDB, é o que de mais novo e alvissareiro produziu
para a democracia a recente eleição, com impacto em toda a região da América
do Sul. Chegamos, num certo sentido, à modernidade política. A questão que
fica é como mudar os outros partidos dado o seu poder de veto real no Congres-
so Nacional, onde o PT se obriga, até ele (!), a recorrer aos velhos expedientes
clientelistas para costurar alianças e obter maiorias, alimentando um troca-troca
parlamentar como outros governos democráticos fizeram. No Brasil, também,
as fissuras do sistema político e partidário estão à mostra.

29. Isso fica mais patente diante da vitalidade das organizações e movimentos da
sociedade civil e da diversidade de sujeitos. A pluralidade social, com suas
demandas, não consegue se exprimir nos partidos existentes. Dinamizam-se as
sociedades, radicalizam-se, mas, na mesma proporção, parece decrescer a capa-
cidade de representação e a própria confiança nos partidos e nos(as) políticos(as)
profissionais. Tal “vazio” foi se ampliando ao invés de diminuir. No contexto
da democratização, as instituições e o poder estatal tiveram que se abrir de
algum modo, ser mais transparentes. Isso, contraditoriamente, contribuiu para
revelar o quanto a representação é vilipendiada no exercício dos mandatos
obtidos por eleição, podendo até o interesse particular se sobrepor ao público.
As novas institucionalidades, definidas por Parlamentos viciados de origem,
não enfrentaram o problema do sistema político-eleitoral, mesmo tendo dado
muito mais poder aos próprios Parlamentos, como, aliás, convém que assim
seja nas democracias. Grosso modo, pode-se dizer que nossos Parlamentos são
ainda confederação de interesses e não representação política da pluralidade
social das nações latino-americanas. De todos modos, é fundamental ressaltar
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
46

que os partidos políticos nas democracias, por definição, são aparatos de ex-
pressão e direção política geral de forças e coalizões de forças sociais e, ao
mesmo tempo, aparatos de conquista e exercício de poder. Sem partidos con-
sistentes como organizações e capazes de representação e governo não é possível
construir democracias sustentáveis. Vendo a realidade da América Latina, im-
põe-se uma urgente reforma político-eleitoral, capaz de por as instituições polí-
ticas em sintonia com os grandes movimentos e processos da sociedade civil.

30. A década dos 90 foi, em toda região, da vitória do neoliberalismo. Vitória


ideológica inclusive, legitimada pelo controle do selvagem mecanismo de trans-
ferência de rendas dos(as) mais pobres para os(as) mais ricos(as), que é a infla-
ção. As esquerdas ficaram acuadas, o idealismo saiu da agenda, a ética sucum-
biu. Tudo isso contribuiu para criar um sentimento de “despolitização”, coisa,
aliás, buscada pela globalização neoliberal, como ideologia, proposta e prática
política. É verdade que as esquerdas também, no geral, não se renovaram na
América Latina. O PT continua sendo uma grande exceção nesse quadro. As
novas agendas do feminismo, do ambientalismo, da diversidade étnico-racial,
das minorias, enfim, novas demandas não se traduziram em agendas de parti-
dos consistentes. Os(as) que aqui foram chamados de “invisíveis” simples-
mente parecem não existir como questão para a política e os(as) políticos(as).
Mas, nada como um dia após o outro, segundo a sabedoria popular. A falta de
sustentabilidade do neoliberalismo como modelo econômico e sua intrínseca
incompatibilidade com a democracia mais além do que a formal revelaram-se
na prática, na forma de crise, aqui entre nós e no mundo todo. Esse fato abriu
espaço para mudanças nas correlações de forças políticas, nos diferentes países.
Mudanças vêm acontecendo como uma nova onda. Mas ainda não têm se
traduzido em políticas sinalizadores de novos rumos. O caso De La Rúa, na
Argentina, é exemplar. Novas propostas ganham as eleições, mas... acabam
dando continuidade às mesmas políticas. Toledo, no Peru, é outro exemplo. A
questão da “perda” do poder cidadão pelo voto e do porquê votar tem sentido
nessas situações. Será que os(as) brasileiros(as) com Lula estão condenados(as)
ao mesmo? Creio que não. Em todo caso, vendo o conjunto da região, a crise
política que aqui estamos tratando está se revelando mais profunda e assusta-
dora do que os sintomas apontavam. E agora?

31. É aí que o debate sobre como resgatar o caminho da democratização deve


começar. Nem tudo está perdido e nem estamos diante de uma total falta de
alternativas. Nas duas décadas de democracia na América Latina, com os limi-
tes já apontados, foram desenvolvidas experiências de governos e de dinamização
da democracia que é fundamental resgatar. Não existe ainda uma mapa com-
pleto de tais experiências, aliás outro déficit em termos analíticos e teóricos.
Mas elas são mais extensas e impactantes do que se imagina, gerando dinâmi-
cas que apontam para novas possibilidades. Trata-se do que vem se chamando
de governos participativos, nos quais as questões da institucionalidade e do
poder estatal começam a ser redefinidas e novas pontes – superando “brechas”
– são construídas entre o dinamismo das sociedades civis e a política
institucional. A importância disso explica o avanço do PT como partido e
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
47

como proposta na sociedade brasileira. Mas vem ocorrendo no Peru, na Co-


lômbia, na Bolívia, no Equador e agora, por força da própria crise, na Argen-
tina. São situações em que o avanço democrático se faz de baixo para cima, do
local ao nacional. Cidadãos e cidadãs vivem de fato num local, na sua cidade,
na sua comunidade, no seu bairro. Democracia que tem sentido é a que de
algum modo se implanta aí e daí se estende para o conjunto.

32. Aqui precisamos colocar as coisas no devido lugar. A essência da democracia


tem a ver com o modo como se tomam decisões com respeito aos bens públicos
coletivos, em sua acepção mais ampla possível. Em tese, trata-se de decidir em
assembléia de cidadãs e cidadãos, sem intermediários(as), o que, como, quan-
do fazer para garantir o bem estar coletivo. Em nossas sociedades grandes e
complexas, isso parece impossível. Daí a invenção da institucionalidade políti-
ca com eleições livres periódicas, em todos os níveis, para constituir assembléi-
as menores e funcionais de representantes políticos(as) eleitos(as). Condição
para tal arquitetura funcionar é a igualdade do voto. É nisso que reside a força
da cidadania, com seu poder constituinte. Mas daí derivam enormes questões
que permanentemente pressionam as democracias. Primeiro, dada a enorme
desigualdade real, como garantir igualdade de voto? Segundo, como garantir
que não se crie o fosso entre o(a) eleitor ou eleitora e o(a) eleito ou eleita,
enfim, entre os(as) cidadãos e cidadãs e seus(suas) representantes? Limito-me a
estas duas porque elas condensam em si o centro do problema. Por isso, as
próprias democracias concretas, sob o impulso do maior ou menor dinamismo
de suas sociedades civis, inventam e reinventam formas de exercício direto da
democracia. Reafirmo em alto e bom tom, a democracia direta, participativa,
é a mãe da democracia representativa, e não o inverso. Como articulá-las na
prática histórica da luta e da radicalização da democracia? A representação
política eleita, os governos constituídos enfim, sem a possibilidade da perma-
nente pressão das ruas, da cidadania ativa, podem ser formas de simplesmente
formalizar e ritualizar a democracia, tirando-lhe a sua essência: a força cons-
trutora da luta democrática.

33. Com esses olhos, importa analisar as experiências participativas de todos os


tipos, como o orçamento participativo de muitas prefeituras, a co-gestão de
políticas, as consultas, mas também as manifestações de rua, as campanhas
públicas, a pressão política da ação direta cidadã. Um debate que não se pode
evitar é o da legitimidade disso tudo. Aí entra inclusive a questão das novas
mediações que o exercício mais direto da democracia acaba criando. No de-
senvolvimento dos processos, se reinventam representações para negociar pac-
tos, acordos e monitorar as políticas públicas que daí resultam. Nota-se aí a
maior capacidade e presença de uns atores – como as ONGs – do que outros. É
legítimo? Mais, não acaba ritualizando a tal participação direta, em que
uns(umas) se especializam e, porque não, se distanciam das lutas, valorizando
mais os espaços de concertação que sua base, por assim dizer? Aliás, qual é a
base no caso da maioria das ONGs, dos(as) representantes que votam priori-
dades orçamentárias, dos(as) agentes que sentam nas mesas de formulação e
gestão de políticas? Na verdade, a tensão democrática se reproduz mesmo ao
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
48

nível de tais experiências. Mas elas contêm um elemento chave vitalizador ao


permitir uma combinação entre democracia participativa e representativa. O
governo Lula, no Brasil, está inovando exatamente aí: um novo modo de fazer
a política, que pode mudar toda uma cultura institucionalizada. E já está ge-
rando tensões, muitas tensões. É o caso do Conselho Econômico e Social, do
Consea – Conselho Nacional de Segurança Alimentar, das consultas à socieda-
de civil para a proposta de PPA – Plano Plurianual de Investimentos. A enorme
expectativa, que cerca o Brasil hoje, tem muito a ver com essa possibilidade de
renovação democrática. Mas se era para desanuviar e resolver tensões, estamos
longe disso. Tensões são, na verdade, a vida das democracias.

34. As experiências participativas podem “desempatar” o impasse institucional e


político das democracias na América Latina. Mas sob uma fundamental con-
dição: elas têm que ser capazes de promover uma nova institucionalidade, uma
espécie de refundação de baixo para cima, levando os Parlamentos e governos
a produzirem as mudanças necessárias. Para avançar na democratização, para
radicalizar a democracia, precisamos chegar ao Estado, invertendo o desman-
che promovido recentemente e criando condições para a gestão e regulação
democráticas da economia, da política, do projeto de desenvolvimento. Para
isso, é fundamental uma institucionalidade e um poder estatal baseados nos
princípios e valores éticos da cidadania. Mas é fundamental também que não
se adie mais a inclusão de todos e todas, fazendo o encontro entre povo e
nação. Não é mais possível esperar para crescer e então distribuir, incluir, de-
mocratizar. O desempate pode ser feito de antemão, empoderando os(as)
excluídos(as) e, junto com eles(as), formando um bloco de forças democráti-
cas e democratizadoras como base de um novo desenvolvimento para a região.
Grande desafio. Devemos começar por imaginar, sonhar, criar utopias, para
estimular a vontade. Afinal, democracias começam por sonhos e têm demons-
trado que podem produzir felicidade humana, mais do que outros modos de
organização econômica e política na História.

35. Aqui só estou pontuando aspectos da questão, sem me preocupar em ser


exaustivo ou completo. Outros podem ser levantados e, até, serem mais rele-
vantes que estes que assinalo. A preocupação é estimular o debate e ir mapeando
suas formas, sua extensão, sua complexidade numa perspectiva de radicalizar
a democracia na América Latina. Um último aspecto que gostaria de salientar
diz respeito ao encontro da diversidade de sujeitos, do local ao nacional, ao
regional e ao mundial. As sociedades civis vêm se internacionalizando em opo-
sição às economias globalizadas e aos governos que as promovem. Essa é uma
questão nova e desafiante para a democracia, pois extrapola Estados nacio-
nais. Ela gera a necessidade de novas concepções e teorias políticas, para que
vejamos as nossas realidades locais e nacionais com olhos de futuro. Isso exige
um novo pensamento de democracia no campo da esquerda, em particular. O
que vem ocorrendo até aqui é um complexo processo de resistência global com
uma tentativa de construir uma agenda alternativa de dimensões globais, vi-
sando um desenvolvimento democrático e sustentável, de todos os direitos
humanos para todos os seres humanos do planeta. Praticamente, o processo
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
49

tem permitido o reconhecimento mútuo na diversidade e na pluralidade de


visões que carregamos, como partes de uma emergente cidadania planetária.
Tal processo estimula originais e complexas articulações, com construção de
redes, de campanhas, aumentando a capacidade de incidência, como ficou
demonstrado em 15 de fevereiro deste ano de 2003, nas grandes mobilizações
pela paz. Está sendo criada uma grande onda de solidariedade e de esperança,
de afirmação do primado da ética, estimulando a utopia e a participação. O
exemplo recente do Fórum Social Mundial merece ser destacado aqui. Primei-
ro, o seu surgimento no Brasil e na América Latina não pode ser politicamente
desvinculado da temática aqui tratada, ou seja, do processo mesmo de demo-
cratização em curso, de suas possibilidades e limites. Talvez mais do que, em
outras regiões do planeta, um evento de tal magnitude encontrou terreno fértil
entre nós devido ao desenvolvimento de nossas sociedades civis. Ele é, por
excelência, afirmação de um estado de cidadania que estamos conquistando.
Desencadeou um processo de dimensões regionais e mundiais, que pode ter
impacto nas democracias e ajudar a enfrentar as tensões e contradições entre
sociedade civil e política. A força do Fórum Social Mundial reside no que é o seu
desafio maior: o encontro da diversidade e o aprendizado coletivo de um novo
modo de fazer política, onde todas e todos os(as) que lutam por direitos são
necessários(as). Como a democratização vai avançar em nossos países com este
despertar de uma cidadania planetária é uma questão totalmente em aberto.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
50

O CALCANHAR DE AQUILES DO GOVERNO LULA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Parece que o Governo Lula será de sobressaltos. Quando se esperava uma política
econômica interna ousada – no ataque, fazendo gols contra o desemprego –, veio
uma retranca que nos desorientou. Continuam ganhando os(as) de sempre sobre
a piora geral em termos de inclusão social e distribuição de renda. Ao mesmo
tempo, esboçou-se uma política externa melhor do que era de se esperar nesse
contexto. O que o Brasil protagonizou em Cancún, na Rodada de Negociações
da OMC (Organização Mundial do Comércio) foi de lavar a alma. E agora, com
o Consenso de Buenos Aires, sinaliza-se para um desenvolvimento que não é aquele
da submissão e dependência, implícito na proposta da Alça (Acordo de Livre
Comércio entre as Américas). Mas enquanto Lula discursava na ONU (Organiza-
ção das Nações Unidas) como verdadeiro estadista e líder do lado pobre do mun-
do, tivemos que engolir, por medida provisória, a liberalização dos transgênicos.
Como rolo compressor, empurra-se a Reforma da Previdência no Congresso, mas
inova-se com a Consulta do PPA (Plano Plurianual de Investimentos), abrindo-se
a um inovador diálogo com a sociedade civil na definição de prioridades para o
país. É muita contradição em um mesmo governo, contradições que por enquan-
to estão paralisando mais do que sinalizando caminhos para todas e todos que
apostaram na esperança votando em Lula. Para completar o quadro, alguns into-
leráveis desvios éticos.
Entre os muitos desafios que se colocam para o governo Lula, a questão das
políticas sociais é uma espécie de calcanhar de Aquiles. Nesse campo, estamos
diante de urgências que não podem esperar. Desde a redemocratização, estamos
avançando em termos de saúde e educação. A evolução do IDH (Índice de Desen-
volvimento Humano) atesta isso. Mas há muito por fazer ainda. Esperava-se mais
ousadia e inovação de um governo petista. Como a fome não pode esperar, o
anúncio do Fome Zero, ainda antes da posse de Lula, parecia uma mudança
estratégica de curso na mais elementar das políticas de inclusão social: garantir a
todas e todos o direito de comer. Estamos diante de um problema econômico e
político e de clara dimensão ética: somos uma potência agrícola e um dos maiores
exportadores agroalimentares do mundo, mas condenamos milhões a passar fome.
Pois bem, a fome até agora está longe de ser zerada e o programa do governo
levou tempo para deslanchar.
Ainda assim, é de saudar a inovação contida na unificação de vários progra-
mas socais, finalmente anunciada pelo presidente Lula. Um dos problemas histó-
ricos fundamentais das políticas sociais no Brasil, mais do que a falta de recursos,
é o seu lado de políticas atreladas a um perverso clientelismo, que transforma a
população vivendo em situação de pobreza e necessidade extrema em mero objeto
de barganha de favores dos(as) detentores(as) do poder político. A multiplicação
de programas nos anos recentes, sempre olhando carências específicas e não os
direitos de cidadania em geral não foi capaz de romper a lógica clientelista. Na
verdade, tais programas, ao invés de superar, fizeram crescer a exclusão social.
Nunca é demais lembrar que atender carências – próprio de políticas focais – não
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
51

é a mesma coisa que universalizar direitos. A melhor política social até hoje criada
no Brasil é a aposentadoria de um salário mínimo garantido indistintamente a
todas e todos os(as) idosos(as) da área rural – como seu direito.
Na verdade, a unificação de programas sociais contém enormes potencialidades
pela mudança estratégica de concepção da questão social que traz embutida. Par-
te-se de um universo – hoje,11 milhões de famílias brasileiras vivendo abaixo da
linha da pobreza – e procura-se uma política unificada de transferência de renda
mínima. Mesmo que a renda transferida seja pouca – em média R$ 90,00, depen-
dendo da renda per capita e do número de filhos(as) –, o princípio é o direito de
todas e de todos e, por isso, pode funcionar como verdadeira política de inclusão
na cidadania. Além do mais, o direito não é desvinculado de obrigações de cida-
dania: manter os filhos e filhas na escola, caderneta de vacinação em dia, compa-
recimento ao posto de saúde pelas gestantes, alfabetização de analfabetos(as)
adultos(as) etc.
Ainda resta muito a ser feito para uma universalização das políticas sociais em
consonância com o princípio do direito à renda mínima, velha bandeira do Partido
dos Trabalhadores. O Bolsa-Família – que unifica os programas de Bolsa-Alimenta-
ção (do Fome Zero), o Vale-Alimentação (do Ministério da Saúde), a Bolsa-Escola
(do Ministério de Educação) e o Vale-Gás (do Ministério de Minas e Energia) – é
um começo animador. Mas para fortalecê-lo é preciso incluir ainda outros progra-
mas de transferência focalizada de renda. Além do mais, 2006 parece longe no
tempo para atingir a meta da universalização. Precisamos exercer uma ativa pressão
para que rapidamente o Bolsa-Família chegue a todas as 11 milhões de famílias que
dele necessitam urgentemente. Faltam recursos? Depende da conta a ser feita. A
simples queda de um a dois pontos na taxa de juros pode gerar os sete a oito bilhões
de reais adicionais de que precisa o programa. Com isso, garantimos uma renda
mínima média, por mês, de R$ 100,00. É pedir muito? O sonho é bem maior. Ao
menos o Bolsa-Família mostra que ainda é possível continuar sonhando.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Crônicas
2004
SUMÁRIO

Esperança e ação 03
Cândido Grzybowski

O timoneiro Lula e o barco Brasil 05


Cândido Grzybowski

A predatória racionalidade econômica 07


Cândido Grzybowski

Parceria governo-sociedade 09
Cândido Grzybowski

A grande vítima é a cidadania 11


Cândido Grzybowski

Obrigado, MST 13
Cândido Grzybowski

O resgate do salário mínimo 15


Cândido Grzybowski

Engajamento ativo, com autonomia e crítica 17


Cândido Grzybowski

Riscos de uma agenda presidencial 19


Cândido Grzybowski

Lula: um novo líder global 21


Cândido Grzybowski

Programa sob fogo de barragem 23


Cândido Grzybowski
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

ESPERANÇA E AÇÃO

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Neste período do ano, somos levados(as) a avaliar onde estamos, desde a vida pessoal
na família e no trabalho, até o meio social em que vivemos, a cidade que comparti-
mos, a sociedade de que fazemos parte, o mundo que é o nosso mundo. No fundo,
um tal momento acaba sendo uma grande invenção humana, pois transformamos o
giro da Terra sobre si mesma e em redor do sol em algo cheio de simbolismo e signifi-
cado histórico. Só que, para além da nossa convenção sobre o tempo histórico, muito
pouca coisa acaba ou começa com a passagem de ano. A importância do momento é
a avaliação que nos permite fazer, juntando passado e futuro.
Em 1º de janeiro de 2003, começou o governo Lula. Por decisão de nossos(as)
constituintes de 1988, fizemos coincidir a passagem de ano, a cada quatro anos,
com a passagem de governo. A decisão vale também para todos os governos esta-
duais e do Distrito Federal. Aliás, tal coincidência pode ser reversível desde que as
manifestas intenções dos(as) próprios(as) governantes e do Congresso Nacional se
transformem em iniciativa de mudança constitucional. De toda forma, por en-
quanto temos uma Presidência da República e todos governos da Federação fa-
zendo aniversário na virada do ano. Um grande e importante assunto de avalia-
ção, sem dúvida.
Um aspecto intrigante a respeito da vida política brasileira, em particular do
governo Lula, é o que se passa com a esperança coletiva despertada, tão evidente
e contagiante. Nós, brasileiros e brasileiras, espalhados(as) por este imenso terri-
tório, de tanto em tanto temos irrupções de esperança que nos unem como povo
e parecem determinar um novo rumo para o país. São memoráveis as mobiliza-
ções cidadãs associadas à democratização, processo que gestou novos atores soci-
ais com novas lideranças – Lula é uma delas – e uma nova cultura política. Mas,
como as ondas do mar e as sucessões de marés, após esperançosas mobilizações,
entramos em momentos de refluxo e tudo parece voltar ao mesmo lugar. Só pare-
ce, na verdade. O problema que o parecer é suficientemente forte para criar uma
sensação de frustração, vazio e até desesperança. Parece que é assim que viramos o
primeiro ano do governo Lula.
Sou levado, como analista e por militância cidadã, percorrendo o mundo por
causa do Fórum Social Mundial, a considerar que a vida, o processo social e
histórico, está exatamente nesse vai-e-vem, de fluxo e refluxo. Não há a possibi-
lidade de esperança sem desesperança, como não há futuro sem passado, como
cada novo dia é radicalmente diferente em sua semelhança com o anterior. Quero
dizer com isso, que estamos vivendo mais uma experiência política no Brasil, com
fluxo e refluxo, onde a esperança ou desesperança não dependem do(a) governante
de plantão única ou essencialmente, mas de nossa força coletiva de empuxe. So-
mos nós, coletivamente, como cidadania militante, que podemos dar sentido,
intensidade e força ao processo histórico. Claro que nossas ações passadas, como
mobilizações e eleições, definem condições e limites para o resultado de nossa
ação presente e futura. Mas a esperança se faz pela ação e não pela mera expecta-
tiva. Como diz o poeta e cantor, “quem sabe faz a hora, não espera acontecer”.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

Sou levado a avaliar, fazendo o elo entre o primeiro ano e o novo ano do
governo Lula, que ficamos muito na expectativa e fizemos pouco. Para fazer avançar
as coisas no sentido da radicalização da democracia, de maior desenvolvimento
humano, com maior igualdade, liberdade e dignidade humanas a todas e todos
os(as) brasileiros(as) (as), sem distinção, precisamos exercer a força da cidadania
militante. A democracia se renova e avança numa dialética entre representação
institucional e ação direta, participativa, sendo esta que qualifica aquela. Se que-
remos ver o governo Lula realizar a esperança coletiva que manifestamos com a
sua eleição e posse, precisamos agir mais, pressionar mais, fazer o governo mover-
se mais. Afinal, um governo é expressão de correlação de forças na sociedade. Não
deixemos que o governo que constituímos seja prisioneiro de forças que o desviem
da rota do desenvolvimento democrático e sustentável.
Pode ser que os excessos das festas de passagem de ano não permitam ver
completamente o quadro político que temos pela frente. Mas, devo reconhecer, é
bom para mim, o Ibase e muitos de nossos parceiros e parceiras na sociedade civil
ver que sim, um outro Brasil é possível, assim como “um outro mundo é possí-
vel”. Mas para fazê-lo realidade, é preciso saber mover-se nos fluxos e refluxos da
vida política.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

O TIMONEIRO LULA E O BARCO BRASIL

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O segundo ano do Governo Lula começa a esquentar. Reforma ministerial, tama-


nho e profundidade da reforma, quem entra e quem sai, enfim, as especulações e
o debate político esquentam sobretudo os gabinetes do poder lá no Planalto. Na
planície, uma grande preocupação de fundo com o rumo do país. Nos jornais, na
rua, no bar e, se o tempo abrir, na praia, o debate verdadeiramente quente é esse.
O olhar sobre Brasília e o governo Lula é menos sobre o seu ministério e mais
sobre o mistério, aquela chave que pode fazer a política, toda ela, ir ao encontro
das aspirações mais legítimas e profundas da cidadania em nosso país. Quando é
que, afinal, empregos aos borbotões serão gerados e inverteremos um quadro que,
vai ano e passa ano, continua a condenar à exclusão ou à precariedade milhões e
milhões, meio sem distinção, mulheres e homens, jovens e velhos(as), com diplo-
ma ou analfabetos(as)?
Não adianta, não tem mais reforma capaz de adiar uma resposta concreta,
consistente, que aponte o rumo da inclusão pelo trabalho de todas e todos que
desejam e precisam trabalhar. De que valem os indicadores de Risco Brasil, C-
Bond, Índice Bovespa, excedente comercial, juros em queda, inflação em baixa
etc., com que nos azucrinam diariamente, se o desemprego está nas alturas, a
miséria e a luta pela sobrevivência tomam conta das ruas de nossas cidades, a
renda encurta enquanto as contas sobem? Até quando suportaremos isso? Será
que a economia é mais importante que gente?
Não vou analisar dados – se é tanto ou tanto de empregos que precisamos, se
o crescimento deve ser de tal ou tal ordem. Pergunto-me simplesmente se é possí-
vel e por quanto tempo que uma economia funcione contra o trabalho, em últi-
ma análise, seu verdadeiro e único motor. Mais: se é possível o próprio convívio
social e a coexistência fundada no reconhecimento mútuo de direitos cidadãos –
regulados por princípios éticos de liberdade, igualdade, diversidade, solidariedade
e participação, estruturantes últimos da democracia como ideal humano – se a
inclusão de uns e umas supõe e determina a exclusão de outros e outras. Nesse
debate sobre emprego, não é a saúde da economia que está em questão, é a nossa
saúde como sociedade humana. O fundamental e incontornável direito ao traba-
lho é ou não a razão de ser da invenção da economia e do mercado, da política e
do poder, da organização social e da participação cidadã?
Não sou cego e nem maluco. Sei reconhecer o meio em que vivemos, a comple-
xa e contraditória realidade que temos como locus do existir e ponto de partida
para a construção de uma sociedade futura de liberdade e dignidade humanas. E
nem é algo que possa ser restrito ao Brasil, por mais possibilidades – e responsabi-
lidades – que tenhamos, dados os enormes recursos naturais que herdamos e as
capacidades de um país-baleia, grande como poucos no mundo. A tal globalização
econômico-financeira se caracteriza pelas restrições que se originam da ordem
mundial e que se impõem aos diferentes países, dominando-os. Mas aí não aca-
bam as opções e nem a origem dos problemas. Temos uma história de séculos em
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

que a razão de ser não foi o direito ao trabalho. Aliás, temos a pior herança em
termos de trabalho escravo, negador da própria idéia de direito fundado no tra-
balho. O estigma da escravidão está aí na vergonhosa desigualdade social a que
condenamos todas e todos que, por sua pele, lembram os(as) antigos(as)
escravos(as). Mas fomos mudando, mesmo devagar. A democracia que estamos
pondo de pé já fez coisas memoráveis. A última foi eleger um operário, gerado nas
contradições da migração e da industrialização excludente da ditadura militar,
como presidente da República. Mas isso não basta.
Estamos diante da possibilidade de romper com a lógica econômica e de poder
que, ao incluir uns e umas, exclui outros e outras. Esse é o verdadeiro desafio
político. Não se invertem tendências de uma hora a outra, é certo. Mas precisa-
mos de sinais, de luzes sinalizadoras, de direção e do timoneiro Lula conduzindo
o barco Brasil. Tudo o que o governo decide e faz deve passar pelo crivo do quan-
to contribui para garantir o direito ao trabalho. Nada na vida humana tem um só
lado, uma só opção. Tudo pode tender mais para cá do que para lá, mais para
direitos de gente do que para direitos dos(as) detentores(as) de dinheiro, mais
para humanidade do que para mercado. É, sim, não nos iludamos, uma questão
de opção, difícil, condicionada, limitada, mas escolha de rumo. Precisamos que o
pleno emprego seja a nossa meta neste momento da democracia brasileira.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

A PREDATÓRIA RACIONALIDADE ECONÔMICA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Você sabia que, do ponto de vista econômico, a destruição a cada ano de mais de
20 mil km² de nossas matas é racional? Desmatar a área, plantar pasto e criar
gado na Amazônia pode dar um lucro que chega ao dobro do ganho por hectare
em tradicionais áreas pecuárias de São Paulo. A informação é apontada pelo eco-
nomista Sergio Margulis, do Banco Mundial, no estudo Causas do desmatamento
na Amazônia brasileira. Flávia Oliveira, na coluna Panorama Econômico – jornal
O Globo, 13 de fevereiro –, sob o título Verde de vergonha, apresenta os princi-
pais dados e conclusões da pesquisa.
Estudos assim, levantando dados e mostrando como funciona a lógica econô-
mica da busca do lucro a qualquer custo, são importantes. O diabo é que pode-
mos facilmente chegar a conclusões aterradoras, sem conseguir sair de sua própria
lógica. É muito fácil, por exemplo, mostrar que o garimpo predatório, jogando
mercúrio nos nossos rios, também é racional, pois o lucro é fantástico. Na mesma
linha de análise, é possível demonstrar quão racional é o trabalho escravo para
os(as) donos(as) de terra – e de gente.
Aliás, foi muito racional a destruição da Mata Atlântica para produzir café e
está sendo racional a destruição do Cerrado para produzir soja. Podemos dese-
nhar o mapa do Brasil mostrando onde a racionalidade econômica funcionaria,
tirando conclusões sobre a “irracionalidade” dos territórios indígenas e das reser-
vas extrativistas; da pesca ribeirinha na Amazônia, quando comparada com os
grandes barcos industriais; e da agricultura familiar, que teima em produzir segun-
do as necessidades de alimento e renda familiar. Mais ainda, podemos fazer como
Bush, que se recusa a assinar o Protocolo de Kyoto – sobre o controle das emissões
de gases destruidores da camada de ozônio – porque afeta a racionalidade dos
negócios... Aonde isso nos levará? À destruição completa de nosso patrimônio
natural, à concentração de riquezas e a maior exclusão social.
Qualquer pessoa que estuda o meio ambiente ou defende os direitos humanos
sabe muito bem que o cerne da questão é a lógica que move a economia, do lucro
como primeiro e fundamental parâmetro. Princípios e valores éticos, que colocam
a sustentabilidade e o desenvolvimento humano democrático como referências,
não entram no cálculo privado de um empreendimento que visa ao lucro. No
máximo, são custos a serem considerados que limitam lucros, se imposições legais
existirem e tribunais funcionarem. Estamos diante de flagrante divórcio entre eco-
nomia e sociedade, com dominância absoluta da economia. Estamos diante da
racionalidade que nos conduz ao desastre.
Essa é a economia que temos. Pior, é o modelo econômico hoje vigente no
mundo sob a batuta da globalização neoliberal. Talvez, se não olharmos para a
tal racionalidade econômica capitalista e voltarmos os olhos para o poder políti-
co que a sustenta, poderemos ver o que é possível fazer aqui e agora. Nós, aqui no
Brasil, temos um prato cheio de desafios e possibilidades que dependem, acima de
tudo, da luta política. Poderíamos tomar a questão da Lei de Biossegurança, aquela
que trata dos transgênicos, ainda em discussão no Congresso Nacional. Quem
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

põe no centro o princípio da precaução é taxado(a) de irracional, retrógrado(a),


contra o progresso da ciência etc. Quem postula a liberalização dos transgênicos o
faz em nome da racionalidade econômica. Afinal, o Brasil tem tudo para ser o
país hegemônico no agronegócio exportador, desde que nada impeça a
racionalidade destruidora. Temos outro problema, difícil de resolver com esse es-
treito modo de pensar. Racional não é plantar e exportar, investir. É apostar nos
juros altos da nossa política macroeconômica. Manter tal política talvez ajude a
não destruir a Amazônia. Absurdo, não?
Trata-se de poder e também de política. A racionalidade econômica será outra
se a participação política dos(as) hoje “irracionais” for capaz de mudá-la. Aliás,
essa foi a motivação que elegeu Lula presidente. Não se trata de inventar a roda
ou de desmontar tudo para fazer de novo. O modo democrático de construir
economias com justiça social e sustentabilidade é pela publicização e politização
– no mais humano dos sentidos – de todas as relações econômicas. É fazer o
interesse público prevalecer sobre o privado, num processo em que o ganho eco-
nômico respeite princípios e valores de cidadania e de preservação dos bens co-
muns, a começar pelo nosso fantástico patrimônio natural ameaçado. É o cami-
nho para transformar a esperança que elegeu Lula em políticas que apontem para
outra direção, para outro modelo de desenvolvimento, racional porque humano,
e não simplesmente por ser lucrativo.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
9

PARCERIA GOVERNO-SOCIEDADE

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Na atual conjuntura nacional, avaliar como anda a participação da sociedade


civil no governo Lula é um modo de ver as possíveis saídas para a sua crise e, ao
mesmo tempo, trabalhar para que realmente aconteçam. Afinal, parte da crise
reside em nós mesmos(as), em nosso comportamento paralisado diante do gover-
no que elegemos. Até agora, estamos esperando. Não demos conta ainda de que
somos nós mesmos(as) que podemos fazer a diferença. A insatisfação se alastra e
ganha as ruas. Ou apostamos em participação e mudamos o rumo desta nau
Brasil, ou essa mesma insatisfação, transformada em desesperança, nos joga em
mais um longo período de “salve-se quem puder”. E desse jeito o país até pode
crescer, mas será contra o seu próprio povo.
Algumas reflexões são necessárias: por que a agenda dominante está tomada
por temas e questões longe das demandas da cidadania e da democracia, da liber-
dade e dignidade humanas, para todas e todos os(as) brasileiros(as)? Por que so-
mos bombardeados(as) por questões de juros, Risco Brasil, índice Bovespa, taxa
de câmbio, acesso a mercados externos, excedente comercial, se cresce ou não
cresce a economia? Quem disse ou quem pode provar que isso melhora a qualida-
de da democracia e da vida humana? Esta é a agenda do neoliberalismo que
derrotamos nas urnas, mas está aí viva, atordoante, insuportável. É a agenda do
ministro Palocci ou dos tais agentes do mercado que, via a grande mídia, querem
que seja a agenda nacional prioritária? Ela não acrescenta um pingo de segurança
cidadã, não reduz um milímetro a violência policial, por exemplo.
Diante desse quadro, a pior coisa é ficar inerte. Só pode acontecer o que os(as)
outros(as) – os(as) de sempre – querem que aconteça. A facilidade com que velhas
figuras, com folha corrida bem pior do que o tal Waldomiro Diniz, viraram base
do governo no Congresso é de nos deixar de cabelo em pé. Estão tomando conta
do seu, do meu, do nosso governo. Governo que queremos cidadão, aberto à
participação, permeado pelas demandas e contradições que vêm do povo. Se não
liberto totalmente dos(as) donos(as) do poder histórico no Brasil – isso talvez seja
impossível em democracias –, ao menos um governo empurrado a abrir o espaço
público, as brechas da participação aos(às) que sempre estiveram de fora e, assim,
empurrado a criar condições de maior eqüidade social. Ou será que não temos
nada de novo onde o poder estatal pode ser reconstruído?
Há sim espaços que podem e devem servir a esse propósito. Exemplo disso foi
a II Conferência de Segurança Alimentar, que acabou de acontecer em Recife. Para
além do que se discutiu e adotou como recomendações para uma política de segu-
rança alimentar e nutricional para o Brasil, uma discussão fundamental a travar é
ver o que a conferência significa como método de produção de políticas públicas.
Afinal, a conferência não é um fato isolado – é o resultado de todo um processo
de conferências estaduais e muitas conferências locais, nas principais cidades do
país. Como proposta, soma-se à das Cidades e à do Meio Ambiente. Como polí-
tica que sinaliza um novo modo de relação com a sociedade civil, junto com as
conferências é preciso ver o processo de Consulta do PPA (Plano Plurianual de
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
10

Investimentos), realizado em todos os Estados e no Distrito Federal, o Fórum do


Trabalho e o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social. Claro que o
processo não é, em si mesmo, uma agenda positiva; trata-se de um espaço de
participação bastante diferenciado e ainda bastante indefinido. Mas o pior é o
fato de não se traduzir de fato em políticas. E por quê?
A resposta é simples, apesar de não ser óbvia. Como parte da tal agenda do
crescimento, muitos(as) insistem em ver nas PPP – parcerias público-privadas – a
saída para todo tipo de mazela nacional. Enquanto isso, deixam de ver de mais de
perto as PGS – parcerias governo-sociedade civil, estas sim, capazes de dar
sustentabilidade democrática, universalidade e justiça social na atuação governa-
mental. Até agora, o governo Lula não mostrou ou não empenhou toda a sua
força na busca de parcerias capazes de reequilibrar a relação de poder que o cons-
titui. Revela-se, a cada dia mais, um governo empresarial-sindical – mais empresa-
rial do que sindical, mais paulista e pouco brasileiro. Parece que o Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social é o máximo da participação capaz de ser
aceita pelo governo; e nele boa parte da sociedade está ausente ou é pouco ouvida.
Mas será que não está aí – na construção conjunta de uma agenda entre poder
público e cidadania – a possibilidade real de mudança no governo Lula? Afinal,
participação tem sido a marca registrada do estilo petista de governar.
A questão da participação passa, em primeiro lugar, por acreditarmos que é
possível materializá-la nas mudanças que buscamos. Ao invés de objetivos fixos e
metas determinadas em gabinetes, com a participação da sociedade civil podemos
priorizar o modo de realizá-los ou mesmo redefini-los. Ainda temos a chance
histórica de mudar nosso destino; não podemos deixá-la passar.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
11

A GRANDE VÍTIMA É A CIDADANIA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Está ficando assustador voltar para casa, nesta maravilhosa Rio de Janeiro, onde
a violência vem minando os princípios éticos fundamentais de convívio humano.
Cheguei de viagem, neste início de abril, em plena Semana Santa, e ainda no táxi
do Galeão até o Flamengo tive que deixar rapidamente de me encantar com o
radiante sol da manhã e cair na real. “São 17 mortes em mais uma noite de
violência no Rio” é o eco, transmitido pelo rádio, de uma cidade mergulhada na
luta fratricida e na dor. O que parecia muito foi pouco. A notícia dominante no
Rio é a luta armada na Favela da Rocinha, com mortes, muitas mortes. Chega-
mos naquele ponto em que matar tornou-se banal. Já nem mais se sabe em nome
do que se mata. Mata-se quem estiver na frente. É uma luta em que quase todos(as)
os(as) que morrem são inocentes, que estão aí porque moram aí, em meio a raja-
das de metralhadoras e balas perdidas. Luta sem heróis, só vítimas. E uma grande
vítima: a cidadania.
Talvez eu esteja também me acostumando com tudo isso, com esta violência
oficial. Isso mesmo, violência oficial, pois tem no Estado e nas suas políticas a
principal causa. A criminalização das drogas – de algumas, deixando de fora o
tabaco e álcool, por exemplo – como política está nos levando a um beco sem
saída. Por trás, um Estado incapaz, mesmo assentado em uma institucionalidade
democrática, de assegurar políticas eficientes e eficazes de combate às desigualda-
des sociais e às múltiplas formas de discriminação que nos caracterizam como
sociedade. No âmago de tudo, uma estrutura de relações sociais e processos que
negam cidadania sem distinções, e que fazem do Estado um refém de privilégios
das minorias dominantes. Por isso tudo, confundimos direito à segurança com
repressão violenta e não como garantia de participação livre e democrática, bus-
cando justiça social e igualdade possível em nossa diversidade.
Bastou-me ficar uma semana fora e ver algo diferente para voltar e tremer dos
pés aos cabelos. Estive em reuniões de trabalho relacionadas ao Fórum Social Mun-
dial em Paris, Helsinque e na região italiana de Perugia. Não são lugares inteira-
mente livres da violência. A diferença é que são cidades em que, ao longo de anos e
décadas, vem se afirmando o primado da cidadania, da liberdade e da dignidade
humanas, como regras de convívio social na diferença. Bem diferente desta nossa
cidade do Rio, onde a “sociabilidade violenta”, na expressão do professor Luiz
Antonio Machado da Silva, do Iuperj, vem se impondo. Impressionou-me, em par-
ticular, Helsinque. Para mim, a Finlândia é o exemplo de que, com muita determi-
nação e políticas universalizantes eficazes, é possível, sim, obter níveis de garantia
de todos os direitos para todas e todos, gerando grande igualdade, como base da
vida social. A expressão mais acabada de tais conquistas é a igualdade despida em
que todos(as) se encontram em uma sauna, sem discriminação.
O cotidiano de permanente violência, em que sinceramente a gente tem medo
de polícia, acaba virando normalidade. Parece normal ter cercas de ferro, vigias
armados para todos os lados, câmeras invasivas, polícia invadindo qualquer casa
de favela na suposição que aí vive um(a) traficante ou seu(sua) protetor(a), tiros
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
12

sendo dados a esmo. Estamos nos auto-aprisionando, negando a nós mesmos


direitos fundamentais de cidadania, tudo em nome da segurança. Na prática,
insegurança, pois cada vez mais está ficando restrito o espaço público da liberda-
de, da cidadania, do ir e vir livremente, sem ser molestado(a)... ou morto(a) por
alguma bala, na pior - mas possível - hipótese. A verdade é que vem aumentando
o número de mortes violentas de civis, de policiais, de traficantes. E a gente espe-
rando, esperando.
Não dá para imaginar quantas mortes de inocentes ainda serão necessárias
para parar a escalada da violência. Fico até pensando na hipótese de acabarmos
antes de acabar a lógica da violência. Estamos diante de uma espécie de cegueira
oficial diante da tragédia que isso está significando para a cidade, para o país,
para a cidadania. É uma falsidade a política oficial de segurança. Mas, em face
dela, não dá para partir para o “salve-se quem puder”.
Precisamos de vigilância cívica e cidadã e não de vigias armados(as). Precisa-
mos libertar as populações que estão sob o jugo dos(as) traficantes. Precisamos de
políticas que não tornem as drogas a base de um rendoso negócio, mesmo alta-
mente arriscado e violento. Precisamos imaginar e desenhar políticas capazes de
resgatar a cidadania de todas e todos que sentem seus direitos negados. Precisa-
mos de mais cidadania e menos violência. Enfim, precisamos nos sentir
orgulhosos(as) de nossa cidade, sem medo de externar nossa felicidade.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
13

OBRIGADO, MST

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Sei que estou indo contra a corrente dominante na opinião pública. Aliás, opi-
nião única, pois nenhuma dúvida existe na condenação praticamente unânime do
MST na imprensa, nenhum contraponto, nada ou quase nada do ponto de vista
dos(as) próprios(as) integrantes do movimento ou, ainda, dos(as) que, de uma
perspectiva democrática, buscam saídas para a desigualdade e a exclusão que
marcam nossa estrutura social.
Que jornalismo é esse? Lamentável! Podemos discordar do movimento, de
seus ideais, de seus métodos, mas tentar entender a questão em jogo é o mínimo
que se espera no debate público.
Provavelmente, não existe tabu maior no Brasil do que a questão agrária –
questão velha de séculos. Mas nada mais atual, pois não se limita ao campo em si,
à sua população. Racismo, machismo, desigualdades de todos os tipos e tantas
outras das nossas mazelas têm, lá bem escondidas, as suas raízes na estrutura agrá-
ria. E, o que de longe é mais grave, o nosso futuro se decide no modo como hoje
definirmos a nossa relação com o enorme patrimônio comum que temos: o terri-
tório e seus recursos.
Questão complexa, sem dúvida. Mas onde está o debate? Será que o sacros-
santo privilégio de uns(umas) poucos(as) em colocar cerca em volta de parcelas do
território – muitas vezes baseadas no roubo legalizado por meios escusos – está
acima do bem comum?
O centro de debate
A modernidade do MST está em nos interpelar sobre isso, sobre o passado de
nossa matriz agrária e sobre o futuro no uso dos nossos recursos naturais, tendo a
terra no centro. A sua luta social não pode ser vista fora de tal quadro. Mesmo
enfrentando diretamente os(as) donos(as) de terras, gado e gente – pois esta é
ainda uma lamentável característica dos(as) proprietários(as) no campo – os(as)
sem-terra, ao fazer ocupações de fazendas, trazem à tona um aspecto fundamen-
tal sobre a possibilidade de um desenvolvimento democrático sustentável no Bra-
sil. Somos, dos grandes países do mundo, o de menor densidade demográfica, o
mais privilegiado em termos de recursos naturais – terra, água, biodiversidade – e,
ao mesmo tempo, o mais desigual e, tragicamente, o mais predador. Até quando,
em nome de uma visão ainda estreita, poderemos sustentar o direito de agir nesta
parte do planeta Terra de forma tão irresponsável social e ecologicamente?
O futuro, o nosso futuro e não só o dos(as) sem-terra, depende de uma mu-
dança fundamental na relação com o patrimônio natural que temos. sem-terra,
seringueiros(as), quebradeiros(as) de coco, os próprios povos indígenas, heranças
de um passado selvagem e excludente, com suas lutas de resistência estão chaman-
do atenção para a forma devastadora e insustentável de nossa estrutura e do pro-
cesso de desenvolvimento no campo.
O sucesso de nossa agropecuária atual, apregoada como expressão de nosso
domínio de tecnologias de produção e de nossa competitividade – no chamado
modelo agroindustrial exportador – esconde uma verdadeira tragédia. Juntando
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
14

com a extração e exportação de minerais, com o deserto verde das florestas homo-
gêneas de eucalipto para celulose, que nos tornam imbatíveis no mercado mundi-
al, a nossa agricultura exporta para o mundo a seiva viva da nação, tanto da vida
natural como da sociedade, em troca de um duvidoso superávit nas transações
comerciais. Estamos comprometendo o presente de muita gente excluída do pro-
cesso e, o que é pior, o futuro de nossos(as) filhos(as) e netos(as), o futuro de
muitos(as) para além das fronteiras nacionais.
O centro de debate sobre o impacto da ação do MST deveria ser o caráter
antidemocrático e insustentável, do um ponto de vista ambiental, da atual forma
de apropriação da terra e de seus recursos. Na luta dos(as) sem-terra está a questão
da degradação dos rios, da destruição das florestas, da agressão à biodiversidade e
à sua privatização, dos duvidosos benefícios dos transgênicos, tudo muito além
do monopólio da propriedade da terra, em si algo intrinsecamente absurdo na
perspectiva dos direitos humanos, minha referência. Está em questão o modo
como nos relacionamos com a terra e o que ela contém.
Berço de um novo Brasil
Talvez o mais triste na conjuntura atual, de novo recrudescimento das ocupa-
ções do MST, seja tentar tapar o Sol com a peneira. Limitar o debate a uma
discutível agressão à propriedade da terra ou, mais genericamente, às leis e insti-
tuições, é recusar-se a ver de frente uma lei férrea constitutiva da sociedade brasi-
leira: os privilégios adquiridos de proprietários(as) privados(as) do patrimônio
coletivo contra direitos de cidadania e contra a reversão de um modelo predador
e excludente. Leis são feitas para serem respeitadas, sem dúvida. Mas leis expri-
mem relações. Na história humana não faltam exemplos de mudanças e avanços
que precisam ser feitos para que leis dêem conta da nova realidade. E os movi-
mentos sociais, como o MST, em sua truculência, acabam funcionando como o
anúncio da mais radical modernidade que clama por emergir.
Não tenho dúvidas em afirmar que, na luta dos(as) sem-terra, é, acima de
tudo, o nosso futuro que está em questão. E não o passado. Afirmo isso mesmo
reconhecendo que a forma da luta tem muito de primitivo e condenável. Sou um
radical pacifista, praticante incondicional da não-violência. Mas fico em dúvida
se a possível violência dos(as) sem-terra é da natureza de sua luta por um novo
modo de relação com a terra ou tem mais a ver com as formas como os(as)
proprietários(as) de séculos reagem na defesa de seus inegáveis privilégios.
Obrigado ao MST por nos fazer pensar no futuro e na possibilidade que ainda
temos de rever isso. Coragem, Lula: o momento é de inverter uma lógica e demo-
cratizar o campo, tornando-o o berço de um novo Brasil democrático e sustentá-
vel. Aliás, a pressão do MST é bem-vinda. Quem sabe o governo e nós todos
acordemos para o fato de que não dá mais para adiar medidas no sentido de
mudar o rumo de uma estrutura agrária que nos está levando ao desastre.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
15

O RESGATE DO SALÁRIO MÍNIMO

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Todo ano é a mesma coisa, uma decepção. Acabamos onde estávamos, na impos-
sibilidade – que nós mesmos(as) criamos, diga-se de passagem – de tocar no salá-
rio mínimo. São 20 anos de redemocratização e o único feito até aqui foi estabi-
lizar o salário no patamar vergonhoso em que se encontra. Se não é o pior da
América Latina, é um dos piores. O salário mínimo é, do meu ponto de vista, um
dos melhores indicadores do motivo pelo qual somos campeões(ãs) em desigual-
dade social no mundo.
Longe de mim dizer que o problema é de simples solução. Não se resolve por
voluntarismo de um presidente, mesmo sendo de origem operária, como Lula. Há
uma lógica férrea na estrutura brasileira, traduzida em políticas públicas, que só
faz crescer a desigualdade em múltiplas formas, desigualdade de renda, desigual-
dade étnico-racial, desigualdade de gênero, desigualdade regional. O salário míni-
mo é emblemático no caldeirão produtor de desigualdades: ele é, simples e radi-
calmente, um direito. Poder-se-ia dizer, e é tragicamente isto: um direito desrespei-
tado, vilipendiado, reduzido e até ignorado.
Dado a minha idade, sou um dos(as) que ainda se orgulham por ter começado
a receber a minha primeira renda na forma de um salário mínimo. Foi em meados
dos anos 1960. Como estudante universitário, dava para me manter decentemen-
te. Era apenas o começo da queda no fosso de onde temos dificuldade de sair
agora. A ditadura militar, com o seu ajuste político, social e econômico, fez uma
reengenharia para concentrar renda e criar mercado para a indústria de bens durá-
veis, que viria a se tornar o motor do “milagre econômico brasileiro”, como
muitos(as) chamaram as altas taxas de crescimento do nosso PIB. A outra face do
milagre foi a monumental deterioração do salário mínimo e a concentração de
renda. Hoje, 40 anos após, devo reconhecer que estou no grupo das pessoas privi-
legiadas. Mas o salário mínimo permanece como referência, como o mínimo divisor
comum de nossas desigualdades.
A importância do salário mínimo reside no fato de que 1/3 da população
brasileira o recebe (ou menos) e que outro 1/3 ganha até dois salários mínimos.
Falar de salário mínimo é falar da questão política essencial, de como são reparti-
das as riquezas que geramos como coletividade. Mas considerando que a nossa
própria cidadania foi associada historicamente a ter uma carteira assinada com
direito ao salário mínimo ou um múltiplo dele, temos embutida aí toda uma
situação complexa de nossa história política, com uma inevitável questão demo-
crática. É preciso que entendamos que, no debate sobre o mínimo, tem lugar
central a questão da qualidade de nossa democracia, quão inclusiva ela é.
O salário mínimo em nossa cultura política é mais do que salário monetário.
Tornou-se referência de identidade social fundada em direitos de quem trabalha,
parâmetro fundamental de medida do ganho, bem como, pelo inverso, da explora-
ção e da concentração de renda, e, finalmente, funciona como base da socialização
e da luta por direitos. Não importa que hoje a maioria seja constituída pelas pessoas
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
16

que estão fora, não têm a formalidade do contrato de trabalho e, portanto, dos
direitos trabalhistas. O mínimo, assim mesmo, é referência provavelmente do ta-
manho da tragédia social.
Chegou o momento da mudança, de ruptura com uma lógica que tenta
minimizar, em todos os sentidos, o salário mínimo. Joga-se aí uma questão chave
para que possamos construir uma sociedade democrática, de dignidade e liberda-
de para todos e todas. Precisamos construir um pacto virtuoso, que permita um
crescimento substancial do salário mínimo, resgatando o seu caráter de direito
construtor de identidades, de política de distribuição de rendas e de política de
inclusão cidadã. Para isto, não podemos esperar o próximo abril chegar. Agora,
devemos decidir sobre os critérios que permitam vislumbrar um melhor salário
mínimo para 2005 e adiante. Trata-se de construir as bases de uma política de
rendas, reconhecendo que o salário mínimo é a principal referência na estrutura
econômico-social e na cultura brasileira.
Temos um momento político especial que permite definir um consenso entre as
diferentes correntes políticas sobre a importância de resgatar o salário mínimo, o
que torna o pacto virtuoso possível. Não vejo outra saída que não definir um
compromisso de corrigir anualmente o salário pela inflação passada acrescido de
um plus. Minha proposta é que seja no mínimo – para ficar no espírito da coisa –
a correção pela inflação passada mais o crescimento do PIB, assegurado um gan-
ho mínimo real anual de 2%. Isso vale para quem ganha o salário mínimo na vida
real e para todos os ganhos indexados no mínimo, como os da Previdência Social.
É difícil? É, mas possível. Leva tempo, mas os resultados serão visíveis ao cabo de
poucos anos, invertendo a perversa lógica da concentração. Trata-se de eleger a
distribuição de renda como prioridade para a definição de um modelo democrá-
tico includente e sustentável para o Brasil de nossos(as) filhos(as) e netos(as).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
17

ENGAJAMENTO ATIVO, COM AUTONOMIA E CRÍTICA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O Ibase, como organização de cidadania ativa – pública, mas não estatal;


política, mas não partidária –, desde o seu surgimento, nos idos de 1981, tem
enfrentado monumentais desafios para cumprir sua missão. Diga-se de passagem,
missão de pulga em elefante. Morde e incomoda com sua pequenez, fazendo o
bicho se mexer, apesar do avanço depender pouco de sua ação direta.
Na atual conjuntura, um grande desafio é o governo Lula. Trata-se de um
governo que reconhece e respeita o trabalho de organizações da sociedade civil
como o Ibase, além de ser permeável ao diálogo por sua origem e vocação. O
acesso é fácil e muitas são as possibilidades. Mas será que influímos? A nossa
mordida de pulgas faz o bicho andar no sentido da garantia de direitos humanos
para todos e todas, da radicalização da democracia no Brasil?
Com satisfação, o Ibase vê um de seus(suas) diretores(as), Francisco Menezes,
ser nomeado presidente do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional (Consea). A nomeação expressa o reconhecimento ao trabalho pro-
fissional e político de Francisco – o nosso Chico –, destacado ativista do Fórum
Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional, além de ter desempenhado papel
fundamental no processo que culminou com a II Conferência Nacional de Segu-
rança Alimentar e Nutricional, realizada em março, em Recife.
Mas a nomeação de Chico – que continuará no Ibase como coordenador do progra-
ma de segurança alimentar da instituição, tendo se licenciado apenas do cargo de dire-
ção – é também uma forma de reconhecimento ao trabalho que o Ibase vem desenvol-
vendo ao longo dos anos sobre o tema, com destaque para a Ação da Cidadania contra
a Fome, a Miséria e pela Vida, animada pelo Betinho, nos anos de 1993 a 1995.
O desafio é grande, sem dúvida. A aceitação ou não de um convite governamen-
tal como esse depende pouco da vontade institucional do Ibase. Como instituição
da sociedade civil, se vê exercendo um papel autônomo e de vigilância crítica de
governos, sejam quais forem. Não se recusa a participar, a estabelecer parcerias, mas
sem adesão ao governo ou como trampolim para cargos em seu interior. Seus mem-
bros, sócios(as) e funcionários(as) podem fazer parte de governos, mas isso não é
uma estratégia institucional. Por princípio democrático e democratizador do Esta-
do, da economia e da própria sociedade, defendemos, isso sim, modos de articula-
ção e ação com governos que propiciem a participação ativa e direta de movimen-
tos e organizações da sociedade civil nas políticas públicas.
É bom que se esclareça que o Consea é, por natureza, um espaço de parceria
ativa entre governo e sociedade civil para concertação de políticas em torno da
soberania e segurança alimentar e nutricional. O Chico não está virando um fun-
cionário de confiança do governo Lula, mas um colaborador civil, expressão da
parceria na constituição do Conselho, em que a presidência é exercida por repre-
sentante da sociedade civil.
O desafio reside no fato de se engajar ativamente neste momento do governo.
As dificuldades que atravessa, com a quebra da esperança que lhe deu origem, são
evidentes. A aposta de mudança, que ainda permanece aberta, a meu ver, reside na
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
18

radicalização da participação. Para fazer o governo mover-se e contrabalançar o


peso da aliança com setores empresariais e partidos no Parlamento, precisamos
de mais participação política da cidadania. Tanto por ações diretas, como os(as)
sem-terra e os(as) sem-teto vêm fazendo, como pela pressão das greves e mani-
festações de rua. Para fazer as necessárias pontes e avançar, a participação no
Consea parece estratégica, desde que não se perca o senso de autonomia e o
espírito crítico e vigilante.
Em termos estratégicos, o Ibase aposta na possibilidade da radical participa-
ção – e não no superávit fiscal – vir a se constituir a grande estratégia de Lula para
impulsionar o desenvolvimento humano, democrático e sustentável do Brasil. O
Chico tem uma tarefa difícil. O Ibase lhe dará o apoio possível, sempre mantendo
sua autonomia e crítica. Pensamos que esta é a forma mais adequada de radicalizar
um modo de fazer política que seja participativo e inclusivo, além dos espaços de
representação formalmente constituídos pelo voto. Quanto mais participação,
melhor. É com esta perspectiva que o Ibase encara o fato de um de seus(suas)
diretores(as) virar membro do Consea.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
19

RISCOS DE UMA AGENDA PRESIDENCIAL

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A viagem de Lula à China está confirmando o que até então era só uma suspeita:
o pragmatismo na conquista de mercados internacionais está acima da questão
dos direitos humanos. O fato é que as recentes incursões do Brasil no plano inter-
nacional podem se transformar numa armadilha para o amadurecimento de uma
emergente cidadania planetária.
Uma breve análise sobre as últimas viagens internacionais do nosso presidente
mostra riscos evidentes. Abster-se, como no caso das condenações de dissidentes
políticos em Cuba, ou ignorar as violações de direitos humanos, como na Líbia de
Kadafi, é ir contra aspirações da cidadania mundial. Passar por cima da legítima
luta do povo tibetano pela sua autodeterminação em troca de ganhos comerciais
imediatos nas transações com a China beira a afronta. Mas não é só: o acordo
com a Índia teve como parceiro um governo fundamentalista assassino.
Até a sempre esquecida África virou uma prioridade internacional para o Bra-
sil. Infelizmente, o continente este sendo visto apenas como mercado para o Brasil
e não como terra de povos irmãos, fundamentais na própria formação da nação
brasileira. No centro dessa aproximação não está uma agenda comum de desen-
volvimento e de enfrentamento das dominantes relações econômico-financeiras
que subjugam os países mais pobres.
Vale lembrar que um elemento chave nos diferentes movimentos que se insur-
gem contra a globalização neoliberal, tendo no centro a OMC (Organização
Mundial do Comércio), o Banco Mundial e o FMI (Fundo Monetário Internaci-
onal), é que o direito do capital e dos mercados não pode, em hipótese alguma,
estar acima dos direitos humanos. Elegemos Lula para uma mudança de
paradigma. Sem dúvida, a entronização do mercado – com liberalização,
desregulação e perda da capacidade do Estado em formular políticas
macroeconômicas diante do poder de conglomerados econômico-financeiros e
um punhado de especuladores(as) – é algo que foi implantado ao longo da déca-
da de 1990. Mas nada disso pode impedir que sinais claros sejam dados, apontan-
do para um desenvolvimento democrático e sustentável e buscando criar condi-
ções para que os direitos humanos sejam a referência mínima. No entanto, os
sinais até agora emitidos apontam para um pragmatismo que pode reinstaurar o
desenvolvimento selvagem.
A questão dos direitos humanos é central para a emergente cidadania planetá-
ria e não pode ser relegada justamente por um governo que traz consigo a esperan-
ça de inclusão e resgate de direitos para milhares de pessoas. A Declaração Univer-
sal dos Direitos Humanos, de 1948, as Convenções de Direitos Civis e Políticos, e
a de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de 1966, a Declaração e Programa
de Ação de Viena, de 1993, as várias resoluções do Alto Comissariado para os
Direitos Humanos, da ONU, são a base de uma espécie de constituição universal
fundamental da sociedade civil mundial. Todas as entidades, movimentos sociais,
redes, coalizões e campanhas que, em sua diversidade geográfica, social e cultural,
se unem, por exemplo, no Fórum Social Mundial têm como referência comum
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
20

ética e de valores os direitos humanos. Aliás, a única intransigência e inflexibili-


dade que pode ser atribuída a esta emergente cidadania sem fronteiras, constituí-
da de mulheres e homens, homossexuais e transexuais, jovens e velhos(as),
negros(as), amarelos(as) e brancos(as), crentes e não-crentes, é quanto à profunda
motivação que a faz reagir com tanta força diante do estado atual de coisas:
todos os direitos humanos para todos os seres humanos.
Que me desculpem, companheiros e companheiras no governo, mas não dá
para calar: os contornos dessa agenda internacional começam a ficar perigosos
demais. Para junho, está prevista a ida de Lula a Nova Iorque para a reunião do
Global Compact. Pelo que se sabe até o momento, nosso presidente será o único
governante a dar brilho a essa nefasta iniciativa do secretário geral da ONU, Kofi
Annan. Na visão dos movimentos de cidadania mundial, o Global Compact é
um perigoso passo no sentido de comprometer as Nações Unidas com a agenda
dos maiores conglomerados econômico-financeiros, cuja folha corrida na viola-
ção de direitos humanos pelo mundo não cessa de crescer. Não faça isso, presiden-
te Lula! Ainda há tempo de mudar.
Não ignore também o impacto dessa agenda internacional na definição das pró-
prias prioridades domésticas. Em nome da necessidade e oportunidade de cresci-
mento das exportações, tudo parece ser feito para favorecer um modelo exportador.
Sinais evidentes de ameaças às nossas riquezas naturais vêm crescendo, seja pelo
avanço dos cultivos de exportação – soja, algodão, eucalipto etc. –, seja pelos inves-
timentos em infra-estrutura de transporte e energia. A deterioração que se verifica
na frente indígena, tanto de violências como na mudança da política de demarca-
ção de terras, é assustadora. Até onde? Até quando? À sociedade civil organizada
cabe reagir e libertar o governo Lula de parte da aliança que o elegeu. Afinal, Lula
é presidente de toda uma nação e não só dos(as) mercadores(as) de sempre.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
21

LULA: UM NOVO LÍDER GLOBAL

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A hegemonia do truculento imperialismo americano de George W. Bush na po-


lítica global é tal que, muitas vezes, deixamos de perceber mudanças importan-
tes no cenário das relações entre nações. Sem dúvida, a eleição nos Estados Uni-
dos assume uma dimensão inédita, dada a própria centralidade do país, atuan-
do acima e à revelia das convenções, acordos e instituições multilaterais. Como
correlato, o terrorismo que os EUA de Bush definiram como a grande questão
da agenda global, terrorismo para o qual a sua lógica de guerra total funciona
como fermento. No Brasil, apesar da violência que ronda o cotidiano de nossas
cidades, estamos bem longe do clima de paralisia que se criou nos EUA e nos
países que apoiaram a guerra no Iraque. Quando se viaja à Europa, é possível
observar a angústia estampada nos rostos das pessoas. A coisa é bem mais do
que uma guerra psicológica, pois o terrorismo já deu provas, como o próprio
Bush, de sua determinação no ataque contra o que, na sua visão fundamentalista,
constitui o(a) inimigo(a).
Felizmente, porém, a vida em nosso planeta não se restringe a isso. O futuro
tenta emergir em meio ao caos provocado por um capitalismo exacerbado pela
ganância das corporações em tudo controlar e pela legitimação de uma
globalização neoliberal produtora de desigualdade e exclusão. São pequenos
sinais, mas significativos. Contra toda lógica, está surgindo no mundo uma voz
forte dos que se sentem de fora. É como o presidente Luiz Inácio Lula da Silva
está sendo visto: uma liderança forte do sul, com uma agenda que recoloca no
debate as questões da parte mais fraca do mundo - no entanto, em torno de
80% da população mundial. E, o que é mais notável, é uma voz que está sendo
ouvida e começa a ser respeitada.
A adesão de centenas de países - e de mandatários(as) como Zapatero (Espanha),
Lagos (Chile) e Chirac (França) - à proposta brasileira de um Fundo Mundial de
Combate à Pobreza, anunciada recentemente em Nova York durante encontro de
líderes mundiais na ONU, é simbólica desse status de Lula. Poderia parecer um
repeteco de tantas boas intenções. Mas não, à margem e por dentro, ao mesmo
tempo, da ordem dominante, emerge um clamor por recolocar no centro a ques-
tão da justiça global. Mais, transformam-se em propostas as idéias que há muito
tempo alimentam movimentos da nascente cidadania planetária, como a taxação
do dinheiro especulativo e dos paraísos fiscais. Em um momento em que tudo
parece convergir para o terrorismo na agenda dos governantes mais poderosos,
Lula tocou no câncer do próprio sistema global.
Seria muito ver no ato de Nova York, em si mesmo, algo mais do que foi: um
anúncio político cercado de muitos refletores da capital do mundo. Mas a movi-
mentação de Lula no cenário global não se limita a isso. Talvez mais importante
tenha sido a formação do bloco IBSA - Índia, Brasil e África do Sul, em Brasília,
no ano passado. Um novo bloco Sul-Sul com impacto global? A ver o que vai
acontecer no futuro próximo.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
22

É claro, as movimentações globais de Lula têm suas contradições. Até que ponto
a agenda comercial, do acesso a mercados para os(as) nossos(as) capitalistas
tupiniquins, não está perturbando o que pode vir a ser uma agenda de desenvol-
vimento e de multilateralismo baseado na justiça global e na solidariedade, ainda
não está evidente. Mas o fato é que saímos da situação que nos empurraram os
governos anteriores (particularmente durante os mandatos tucanos), de seguir di-
reitinho a cartilha do neoliberalismo para ser aceito no reservado clube do G-8.
Não estará o presidente Lula preparando um ambiente externo, econômico e po-
lítico, mais propício para nosso desenvolvimento e o de outros povos?
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
23

PROGRAMA SOB FOGO DE BARRAGEM

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O noticiário do Jornal Nacional, da TV Globo, do dia 18 de outubro, reprisou


reportagem feita para o Fantástico, da mesma emissora. No centro, pessoas bene-
ficiadas com os recursos do programa Bolsa-Família. Além de casos constatados
em três municípios – Piraquara, no Paraná; Pedreiras, no Maranhão; e Cáceres, no
Mato Grosso –, o Jornal Nacional completou a notícia com casos das regiões
metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo, agregando opiniões de especia-
listas e a própria repercussão que a reportagem inicial gerou.
O foco da matéria foi o desvio e a apropriação dos recursos por parte de quem
não deveria estar no programa governamental, enquanto pessoas verdadeiramen-
te necessitadas não são alcançadas. Não foi reportado nenhum caso – nenhum
mesmo – do benefício que o programa está fazendo a quem de direito, os(as)
milhões de brasileiros e brasileiras que não têm renda para garantir minimamente
suas necessidades mais básicas.
Ou seja, passa-se a notícia de total distorção do Bolsa-Família e são ignoradas
as mais de quatro milhões de famílias que já recebem o benefício. Espalhadas pelo
Brasil afora, são parte da meta de 11 milhões que o governo pretende chegar até o
fim de 2006.
O maior programa social já desenvolvido pelo país, e totalmente desqualificado
pela reportagem, terá em 2005 em torno de 6,7 bilhões de reais, chegando perto
do orçamento do Ministério da Educação, 7 bilhões de reais. Sua incidência e seu
volume de recursos empregados devem mesmo ser alvo da constante vigilância da
sociedade – inclusive e especialmente da mídia.
Ainda assim, e sem duvidar dos fatos registrados pelos(as) profissionais da
Rede Globo, é impossível não destacar o viés dado à reportagem. Ou será que está
tudo tão errado assim? Por que não mostrar o quanto de dignidade muitas famí-
lias recuperam com o pouco de renda que lhes garante o Bolsa-Família? Será que
ouvir também famílias beneficiadas pelo programa não seria a melhor forma de
avaliá-lo? A falta do outro lado da história reduz em muito o mérito do que a
matéria mostra. Na reportagem da TV Globo, tudo aponta para o desvio, para a
apropriação indevida. Impossível engolir isso como bom jornalismo e como servi-
ço a uma boa causa.
Sob o manto de uma constatação objetiva – as imagens e os depoimentos
são, sem dúvida, eloqüentes – passa-se a idéia do desperdício de recursos públi-
cos no que, talvez, seja a maior inovação no governo Lula. Ao alcançar a popu-
lação mais miserável e resgatar a sua dignidade, o Bolsa-Família se inscreve no
que se tornou uma marca do governo atual, o Fome Zero. Com seu faro de
homem do povo, tendo sofrido ele mesmo a fome na sua infância, Lula perce-
beu o quanto de novo pode representar o seu governo se conseguir erradicar a
fome no país. Afinal, trata-se da fome em meio à relativa abundância. Ou seja,
nossa fome não é de escassez de alimentos – o Brasil é uma das maiores potênci-
as produtoras e exportadoras de alimentos do planeta –, mas de acesso e distri-
buição, de justiça social enfim.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
24

O Fome Zero como programa começou muito mal, somando-se a muitos ou-
tros programas parciais de distribuição de renda, facetando de diferentes maneiras
uma população excluída que, no entanto, é uma só. Justamente a unificação dos
programas no Bolsa-Família foi o passo fundamental na direção da cidadania e
de implantação da renda básica como direito. Juntou-se em um só programa e em
um só cartão iniciativas como Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola, Vale-Gás, entre
outros benefícios.

Vigilância e pressão
O que as milhões de famílias de indigentes mais precisam é ver reconhecida a sua
humanidade e cidadania. Homens, mulheres e crianças em situação de indigência
têm fome, muita fome, de comida, água, roupa, escola, cidadania enfim. Com o
Bolsa-Família, caminhamos decididamente para atender a essas necessidades. É
claro que mudanças numa cultura política que ainda trata miseráveis como massa
de manobra não se fazem do dia para a noite. Desvios no Bolsa-Família, como
mostram a reportagem da Globo e outras tantas, existem. Mas o que realmente
precisamos é entrar no mérito do programa para avaliá-lo e aperfeiçoá-lo.
Por favor, Rede Globo, mostre o milagre que os recursos do Bolsa-Família
estão gerando – algo em torno de menos de 90 reais por mês, por família, em
média – para que possamos corrigir e melhorar a iniciativa! Não posso crer que
ainda o cinismo tacanho impere entre nós, influenciando-nos a pensar que o di-
nheiro do Bolsa-Família teria utilização melhor em investimentos de infra-estru-
tura ou, pior, no aumento do superávit primário para pagar os(as) gananciosos(as)
vampiros(as) que se alimentam da dívida pública. E isso? Não é um desafio etica-
mente inaceitável?
Sem dúvida, as denúncias precisam ser apuradas e os desvios devem ser puni-
dos. Mas, para o bem da democracia, precisamos saber a verdade do potencial
que significa o Bolsa-Família. À cidadania militante deste país cabe exercer vigi-
lância e pressão para que as políticas públicas voltadas para as pessoas mais exclu-
ídas sejam verdadeiras alavancas de democratização e combate às desigualdades.
Mas para isso, é fundamental termos uma cidadania bem-informada. Esta ainda
nos falta – e muito.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Crônicas
2005
SUMÁRIO

As veias abertas da Amazônia 03


Cândido Grzybowski

Acorda Brasil 05
Cândido Grzybowski

A barbárie está em nós 07


Cândido Grzybowski

O sonho não pode acabar 09


Cândido Grzybowski

Que desenvolvimento queremos para o Brasil? 11


Cândido Grzybowski

Caminhos da governança 13
Cândido Grzybowski

Exigimos ética na política 15


Cândido Grzybowski

O caminho mais curto para o desastre 17


Cândido Grzybowski

Meias respostas insuficientes 19


Cândido Grzybowski
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

AS VEIAS ABERTAS DA AMAZÔNIA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O livro de Eduardo Galeano, As veias abertas da América Latina, é uma obra


marcante para nos entendermos como latino-americanos(as). Trata-se da apreen-
são da História da América Latina pelo lado da espoliação, violência e destrui-
ção. Algo semelhante precisa ser escrito sobre a nossa Amazônia. Espoliação, vio-
lência e destruição sintetizam uma história trágica nesta parte do planeta, um
bem comum natural que coube ao Brasil fazer uso.
Vivemos o lado trágico do que se passa na Amazônia. Lá, as veias estão abertas
faz tempo e nada é feito para estancar o sangue que jorra em quantidades crescen-
tes. As intervenções de emergência, como no caso do assassinato da freira Dorothy
Stang, sempre ocorrem depois da tragédia. Por um momento, não mais do que
isto, as veias deixam de jorrar perdidamente a vida. Porém, logo, logo, tudo volta
ao normal, ou seja, voltam a espoliação, violência e destruição. Até quando?
Quantas pessoas ainda precisam morrer? Quantas matas precisam ser destruídas?
Estamos matando muita gente na Amazônia, em uma guerra de séculos. Guer-
ra entre indígenas e não-indígenas. Entre posseiros(as) e grileiros(as). Entre o co-
mum e o privado. Entre viver e ganhar. Entre vida e morte. O natural é o ser
marcado para morrer e não o nascer para viver em meio à frágil exuberância que
a Floresta Amazônica, com seus rios e sua vida animal, propicia. A ganância su-
bordina e acaba com a vida.
A exploração da madeira, a mineração, o garimpo predatório, a fazenda lati-
fundiária para boi e o grão alienígena priorizam a acumulação de capital em
detrimento dos direitos humanos, da justiça social e ambiental. Não há lugar
para povos indígenas e seus seculares territórios. Falta terra e mata para reservas
extrativistas para caboclos(as) e populações ribeirinhas. O boi tem prioridade
ao(à) sem-terra.
Estamos destruindo a Amazônia como habitat natural. Isto em um ritmo que
se acelera. Destruímos quase 25 mil km2 de mata por ano, o eqüivalente a 2,5
milhões de hectares. Um Rio Grande do Sul a cada 10 anos! E por causa das
queimadas, já contribuímos com aproximadamente 4% da emissão mundial de
gases de efeito estufa, responsáveis pelo aquecimento global, catastrófico segundo
estudos científicos. Chamamos isso de desenvolvimento? Ou desenvolvimento seria
pensar formas de tirar partido do imenso potencial de biodiversidade, água e
recursos renováveis existentes na Amazônia?
Está na hora de olharmos no espelho e vermos o que se reflete. Estamos impe-
dindo a vida de dar os frutos de que é capaz. Não adianta atribuir nossas mazelas
a velhas relações coloniais de cinco séculos, a um capitalismo predatório e
concentrador, a uma globalização pautada pela lei selvagem do mais forte no
âmbito do mercado.
Cabe a nós decidir se a lógica de espoliação, violência e destruição na Amazô-
nia deve continuar. Por mais difícil e doloroso que seja, precisamos encarar nossa
responsabilidade planetária com relação à Amazônia de forma soberana e ousa-
da. Somos nós, ninguém mais, que podemos acabar com a sangria da Amazônia.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

Este é o nosso lugar, o nosso espaço, o nosso território. Nosso como seres huma-
nos, em nossa universalidade de humanidade, em nossa responsabilidade de pre-
servar um bem comum que é de todo ser humano.
Um povo se faz com generosidade, e não com a visão curta de interesses
imediatos. Pior: interesses da parte da sociedade que domina. Um povo é povo
quando valoriza e preserva o comum na parte do território planetário que a
História acabou por lhe reservar. Mas a história não acabou. O hoje não será o
amanhã – lembremo-nos sempre dessa verdade elementar da história humana e
de seu habitat natural.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

ACORDA, BRASIL

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Estranha a conjuntura política brasileira. Ou melhor, desesperante. Vivemos a sen-


sação do imprevisível. Um maremoto político parece estar sendo armado no Planal-
to Central. Nada que não possa ser mudado pela força da jovem, mas experiente
democracia brasileira. É pensar como e ir à luta, companheiros e companheiras.
Na democracia, a incerteza é, de certa forma, expressão de vitalidade. Sabemos
quais os seus princípios constituintes e regras políticas, mas não sabemos de ante-
mão – ou temos muita dúvida – quais os possíveis resultados da disputa política.
Tudo é permitido, respeitados os princípios e as regras – faz parte do jogo.
Na democracia, o processo do fazer prevalece sobre o feito; o modo de chegar
prevalece sobre a conquista; a participação política prevalece sobre o realizado.
Enfim: as condições qualificam os resultados e os fins a alcançar não justificam
os meios empregados.
A democracia é um processo permanentemente renovado de busca, um modo
de fazer contraditório e conflituoso, de fundar e refundar, de construir e recons-
truir. A luta social entre sujeitos titulares de mesmos direitos de cidadania é a
força motriz da democracia. A disputa de visões e concepções é o que dá forma e
conteúdo ao processo de luta democrática.
Brigamos, e muito, para ter a democracia – com seus ganhos e limitações – no
lugar da ditadura militar. Nem faz muito tempo que conquistamos tal feito: exa-
tos 20 anos. Sofridos, sem dúvida. Mas quantas jornadas memoráveis, não fosse a
democracia, não teriam acontecido. Cada um(a) deve ter as suas lembranças e, se
não tem, deve tratar de registrá-las logo.
Presenciamos a reforma agrária virar política de Estado; sentimos a vibração cida-
dã da Assembléia Constituinte; das eleições presidenciais de 1989; do Movimento
pela Ética na Política; do impeachment de Collor; da Ação da Cidadania contra a
Miséria e pela Vida; das experiências de governos participativos; da inflação domada.
Mais recentemente, fizemos o Fórum Social Mundial e elegemos um metalúrgico
para a Presidência do Brasil. Uma trajetória de celebração cívica, em meio ao
aprendizado coletivo de responsabilidades e direitos de cidadania.
Tivemos também as ondas baixas, de desespero até: a frustração com o Cruza-
do; o confisco de Collor; a dilapidação do patrimônio público com as privatizações;
o amargo receituário do FMI; o desemprego montante; a queda da renda média.
Mas estávamos lutando, apesar de tudo.
Quando botamos o Lula lá – e achamos que tínhamos chegado a mares menos
revoltos –, o maior desafio da democracia brasileira ainda estava por vir. Desde
meados de 2004, tenho afirmado que a cidadania está encurralada. A alternativa
para que o governo que elegemos não se perca de vez é voltarmos às ruas.
Devemos romper as amarras para que, de fato, a esperança supere o medo e a
radicalização da democracia seja possível. Mais ainda: não podemos perder as refe-
rências da democracia. Não podemos permitir que as incertezas fiquem sem princí-
pios e regras. A eleição de Severino Cavalcanti para a Presidência da Câmara é um
fato emblemático do perigo que corremos. Vamos aceitar o “salve-se quem puder”?
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

Vivemos um daqueles momentos de absoluta incerteza no pacto democrático


fundante. O fisiologismo e o patrimonialismo, nossas mazelas políticas maiores,
não só mostraram a sua cara, como estão dando as cartas. Aprisionaram o gover-
no Lula ou, talvez, ele tenha feito por merecer a prisão. Mas a democracia brasi-
leira – definida na simples radicalidade de garantir todos os direitos a todos(as)
os(as) brasileiros(as) – não pode ser tão seriamente ameaçada. Não podemos acei-
tar que o nosso Congresso atue como federação de interesses particulares, em vez
de expressão da cidadania brasileira.
O governo Lula seria o responsável pela total incerteza que está no ar, amea-
çando a possibilidade de avanços democráticos? Não de todo, mas, em grande
parte, sim. Lamentável ter que reconhecer isso, mas, ao mesmo tempo, funda-
mental para apontar onde e por onde devemos começar algo que recupere o sen-
tido de um pacto democrático e republicano para o Brasil.
Incertezas sim, mas desde que saibamos como enfrentá-las. A democracia é o
valor maior a preservar. Não será com privilégios, concessões em nome da
governabilidade e arranjos de poder que chegaremos às mudanças que o país tan-
to requer.
Antes que seja tarde – e a democracia seja questionada – lutemos para que o
governo Lula passe a ser aquilo que esperamos dele. Em outras palavras: é preciso
que, literalmente, caia a ficha. E logo.

.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

A BARBÁRIE ESTÁ EM NÓS

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

A Chacina da Baixada, em si mesma absurda e abominável, está caminhando


para ser simplesmente mais uma chacina. Ou alguém acredita que desta vez vai
haver mudanças? Ser pobre, negro(a) e favelado(a) já é ser um candidato(a) po-
tencial a uma chacina - parece que o mais apropriado seria dizer alvo certo. Só
não se sabe quando, mas que ela virá, disso ninguém duvida. Parece que a melhor
solução é deixar de acreditar de vez nas instituições e poderes que nos governam e
tratar de mudar-se para lugar mais seguro, o mais depressa possível.
Mas o que mais me choca é ver que nos recusamos a ir ao fundo da questão.
Já temos dados e análises suficientes, ao menos aqui no Rio de Janeiro, para
saber que a violência é seletiva. Trata-se de uma violência tendenciosa geogra-
ficamente, considerando a região metropolitana do Rio. Dados publicados no
ano passado pelo Observatório da Cidadania - Relatório 2004, com base nos
estudos de Sílvia Ramos e Julita Lemgruber, revelam que a probabilidade de
ser assassinado(a) é de seis a 20 vezes maior se alguém vive nas áreas mais
pobres, ao invés de desfrutar da proteção da Zona Sul do Rio. E se você é
jovem (de 15 a 24 anos) e negro(a), vivendo nessas áreas onde os índices de
violência até superam zonas de guerra aberta, a sua chance de ser assassinado(a)
aumenta em 400%.
Que Rio é este? Que Brasil é este? É forçoso reconhecer que tem sido assim
desde muito tempo. A exclusão social com requintes de violência é nosso estigma
maior, herança colonial renovada, atual, cotidiana. Tratamos a exclusão como
exclusão, sem meias palavras. Temos polícia para isso. Temos Judiciário para isso.
Fazemos e renovamos leis para isso. Dói constatar verdade tão elementar? Isso
porque nem eu, nem você, vivemos nas condições socais, no meio, enfim, onde
essa é a regra. Regra assassina? Claro! Por que a dúvida? Ou os(as) excluídos(as)
se enquadram ou bala neles(as). A violência é tolerada, a promoção dos direitos
de cidadania, não.
É claro que a Chacina da Baixada choca. Mas foi “lá longe”, na Baixada.
Você já esteve lá? Moraria lá? Sinceramente, quando pobres são assassinados(as),
é como se fosse “lá longe”; não é próximo de nós. Tiro esta conclusão por estas
semanas pós-chacina e como parte desta comunidade fraturada estruturalmente,
como somos no Rio. É mais fácil chorar pelo Papa morto que pelos mortos(as) da
Baixada. Sinto até vergonha em constatar isso.
A barbárie está em nós, em nosso modo de viver, de produzir poder público, de
reagir frente às nossas mazelas. Fechamo-nos, fugimos de nós mesmos(as), em vez
de encararmos os problemas que negam humanidade e cidadania a uma grande
parcela do que somos como cidade. Os ideais republicanos ainda não nos movem.
Somos movidos(as) em busca de privilégios, de benefícios, de vantagens. Os direi-
tos iguais parecem nos incomodar, mais do que nos fazer agir. No fundo, não
queremos um Estado para todos(as), que garanta direitos básicos para cada ser
humano, cada cidadão(ã) vivendo aqui.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

A Chacina da Baixada revela todas as nossas mazelas. Temos uma polícia para
nos proteger das “classes perigosas”, matando se preciso. Mesmo quando tal po-
lícia extrapola, revelamos tolerância. Ainda não estamos no ponto de ver que se
há solução - e há -, ela depende de nós, cidadãs e cidadãos mobilizados(as), em-
purrando governos no caminho dos direitos.
Até onde? Até quando? Até onde e quando nós não agirmos. Roupas brancas
não são suficientes. Nossa indignação cidadã deve ser capaz de produzir uma
onda de pressão que transforme governantes e polícia e faça valer a república
democrática para todos(as). Que a solidariedade às vítimas e à população da
Baixada nos dê forças para finalmente inverter este estado de coisas.

.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
9

O SONHO NÃO PODE ACABAR

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Neste momento, quando lembramos as jornadas de 20 anos atrás, com a instau-


ração da Nova República e o fim da ditadura militar, vendo imagens das Diretas
Já com Tancredo Neves, Ulisses Guimarães, Leonel Brizola, Franco Montoro, Mario
Covas, Darcy Ribeiro – para ficar em alguns líderes políticos destacados da re-
construção democrática que partiram –, forçosamente somos levados(as) a fazer
uma relação entre o ontem e o hoje.
O sonho de construir um país fundado nos princípios e valores da democracia
despertou uma enorme energia coletiva, cuja força nos trouxe até o presente. Te-
mos muito a comemorar, sem dúvida nenhuma. Mas não estamos em um mar de
rosas. O maior temor, que creio ser de muita gente pelo Brasil afora, é o descrédito
na democracia acabar tomando o lugar do sonho.
As sucessivas crises em diferentes países da América do Sul mostram como a
espera por mudanças fundamentais tem limites. E a falta delas fica, no senso
comum, por conta de nossas ainda frágeis democracias. O que está acontecendo
no Equador agora é revelador. Ontem foi na Bolívia. Antes no Peru. Mas será
que o ocorrido na Argentina é diferente? Será que estamos caminhando para um
novo quadro de instabilidade política na região? Um alerta para o Brasil e o
governo Lula?
O certo é que as frustrações com o estado de coisas estão aumentando. Mais,
governo vai, governo vem, pouco muda em termos de busca de novos rumos. A
desigualdade e a exclusão social não entram no centro da agenda de governantes,
mais preocupados em serem bem avaliados pela banca, pelo FMI e Banco Mundial.
O incrível é que nunca a cidadania deu tanta demonstração de ativismo e
participação como no processo de redemocratização e agora mesmo na crise. Isso
põe sob tensão a institucionalidade conquistada, mas é o recurso que sobra para
ser ouvido(a) ou simplesmente respeitado(a). Cresce o buraco entre cidadania
militante e as instituições, os partidos, a representação eleita. Sobra a rua, e ela
tem sido crescentemente utilizada.
É forçoso reconhecer que entramos em um período perigoso de “democracias de
baixa intensidade” em termos político-institucionais. Melhor dito, o impulso
democratizador foi capturado pelas políticas de ajuste e abertura econômica, que
dividiu de forma bastante clara a política de nossos países: democratizou-se o poder
e as políticas no social, se possível com boa dose participativa, e se concentrou e
fechou o poder nas questões macroeconômicas, mantidas como verdadeiros segre-
dos de Estado, ao menos para os(as) que não fazem “negócios” importantes segun-
do critérios do mercado. Na verdade, está literalmente blindado o que não pode ser
mudado para os interesses e forças dominantes em nossas economias.
O resultado é claro em termos de manutenção da “ordem econômica” e agra-
vamento dos problemas sentidos pela população. Em praticamente todos os paí-
ses, quem disputa cargos majoritários ganha com propostas de mudança, mas
chegando lá, faz outra coisa. Mas será que isso é um mal da democracia ou uma
possibilidade – bem real, como se vê na prática – disso acontecer?
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
10

Considero que uma das melhores definições para a democracia é ela ser “um
pacto de incertezas”. Ela qualifica as situações políticas e o próprio desenvolvi-
mento histórico de uma sociedade exatamente por primar no modo de fazer para
que as mudanças sejam includentes, participativas, igualizadoras e duradouras.
Ou seja, para a democracia os fins não justificam os meios. Ela é uma concepção
do meio, do modo de fazer. Cabe à ela reequilibrar o poder que as estruturas e
processos econômicos, sociais e culturais criam nas sociedades.
No centro da democracia estão os conflitos e as disputas entre diferentes,
opostos(as) e, acima de tudo, desiguais. A democracia equaliza pelo reconheci-
mento da comum cidadania. Portanto, nada de mal nos conflitos e disputas,
motores vitais para a democracia, desde que se desenvolvam em um quadro de
princípios e regras que levem à negociação do possível, permitam alianças e pac-
tos. Assim agindo, a democracia é estável em sua instabilidade intrínseca. Até
rupturas podem ser pactuadas, isto é, fixadas em parâmetros constitucionais legí-
timos e legais.
Posto isso em termos um tanto abstratos, vale a pena confrontar com a reali-
dade. O inimigo das mudanças fundamentais de que precisamos não é a democra-
cia. De minha perspectiva, é fundamental preservar a vitalidade da democracia
como sonho e projeto real. Caso contrário, é a volta da barbárie. Precisamos, sim,
empurrar sempre os(as) governantes e toda a estrutura de representação política
para que se pautem pela cidadania. A economia não pode vir antes da cidadania
nas democracias. Governantes e os tais mercados precisam entender esta verdade
fundamental.
Exerçamos o nosso poder! A rua, como último recurso, nada mais é do que
exercício de democracia direta. O radicalismo democrático é a condição para o
avanço da democracia neste conturbado momento histórico. Quem sabe, agindo
assim, o sonho não acabe e uma outra América Latina seja possível.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
11

QUE DESENVOLVIMENTO QUEREMOS PARA O BRASIL?

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Está claro que o país vive um momento revelador das enormes contradições
constitutivas de nossos limites e possibilidades – ou das possibilidades contidas
nos limites, definição mais adequada. Os desafios estruturais e conjunturais que
temos pela frente dependem, e muito, de nós, mas não podemos ignorar o contex-
to mundial no qual estamos inseridos(as).
Por sinal, o debate sobre desenvolvimento começa a tomar certa centralidade,
em grande parte pelo que ocorre e não ocorre no governo Lula. Mesmo que pare-
ça uma retomada do velho desenvolvimentismo, é preciso reconhecer que temos
diante de nós um quadro diferente.
Hoje, temos a democracia no centro. Além disso, após longo período de luta
contra a inflação e o escancaramento da economia brasileira à globalização neoliberal
na década de 1990, o que temos para mudar para podermos nos desenvolver é um
outro país, uma outra sociedade, uma outra economia, um outro poder estatal.

Embate de forças
O mundo é, de um lado, uma síntese complexa do domínio de mercados e da
tecnologia pela lógica da acumulação global das grandes corporações econômico-
financeiras – alimentando uma vergonhosa desigualdade e exclusão social e acele-
rando a destruição ambiental do produtivismo. Há a exacerbação das tensões
sociais, culturais e políticas, tendo a xenofobia, o fundamentalismo, a violência e
o terrorismo como combustíveis, síntese atravessada pelo unilateralismo e prática
imperial da potência militar e econômica, os EUA.
De outro, o mundo tem diante de si o aparecimento e crescimento de forças
cidadãs de transformação, que contestam a globalização vigente e desencadeiam
processos ainda embrionários de construção de outros mundos possíveis. Aqui
cabe destacar, entre outros, o movimento socioambiental; os movimentos por
justiça global com afirmação da diversidade sociocultural que nos caracteriza,
tendo os direitos humanos como referência; os movimentos pela paz e contra a
guerra; o feminismo, questionando as estruturas seculares do patriarcalismo e o
cotidiano de desigualdades e violências; as várias expressões dos movimentos ope-
rário e camponês, construindo novas alianças e coalizões.
Mas o mais importante de tudo é a novidade do encontro e da articulação de
todos esses sujeitos – tão diversos em termos sociais e culturais, com diferentes
histórias políticas, e espalhados pelo mundo – por meio de novos espaços, como o
Fórum Social Mundial, e novas formas de ação direta, como as manifestações
mundiais coordenadas para o mesmo dia.
Não há relação simétrica entre as forças de conservação da (des)ordem capita-
lista mundial e de mudança, mas são partes do mesmo mundo e definem o que ele
será amanhã. O que importa é pensarmos o Brasil a partir daí. Podemos ter, e de
fato temos, visões e avaliações diferentes do que o mundo globalizado e os movi-
mentos que o contestam nos permite. Isto é parte da realidade. O que precisamos
é aceitar o debate, participar consciente e ativamente das escolhas.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
12

Infelizmente, o que nos é oferecido de forma avassaladora é uma versão das


possibilidades contidas nos limites do que somos como sociedade nacional. O
debate sobre o desenvolvimento é como um caminho de via única: ou tomamos
ou ficamos para trás. Parece um escândalo questionar o agronegócio e a destrui-
ção ambiental. Beira a sandice afirmar que nossas exportações, tão celebradas,
são exportações de nossa natureza, comprometedoras da atual e das futuras gera-
ções. Parece uma agressão à soberania nacional assinalar que a conquista de mer-
cados mundiais pelas nossas “competitivas” exportações não deve ser feita em
troca de vistas grossas em termos de direitos humanos. Parece idealismo lembrar
que integração não é a mesma coisa que zona para a livre atuação das multinacionais
brasileiras – elas existem! – e que deve haver uma integração solidária para favo-
recer o desenvolvimento democrático sustentável. Ser contra Angra III é ser contra
o desenvolvimento científico e tecnológico (e militar?) do Brasil? Afinal, por que
não olhamos de perto as questões críticas sobre as escolhas nacionais? Por que o
outro lado do debate está tão marginalizado?
Penso que temos pela frente a possibilidade de colocar no centro do debate do
desenvolvimento as questões dos direitos humanos e da democracia, não como
condições institucionais apenas, mas como qualificadoras do próprio modelo de
desenvolvimento que queremos para o Brasil. Direitos humanos e democracia – ou
seja, a inclusão social, a justiça social, a participação, na diversidade que somos
como nação – é a chave para pensar o desenvolvimento democrático sustentável.
Por favor, não se trata de crescer para, depois, lamentar a destruição e exclusão
provocadas. Olhemos melhor para o mundo. A via dominante da globalização
não é sustentável. Construamos, com ousadia e coragem, outros caminhos. Nisso
o Brasil tem mais chance do que muitos países. Basta desencurralar a cidadania e
dar vazão à sua energia transformadora. Tal participação é, de longe, mais impor-
tante do que os aportes externos em termos de capital e tecnologia.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
13

CAMINHOS DA GOVERNANÇA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

Ao menos no fronte externo, muito do que a gente esperava do governo Lula está
acontecendo. A recém encerrada Cúpula América do Sul-Países Árabes é mais
uma iniciativa que merece ser saudada. Foi uma iniciativa ousada? Sem dúvida!
Mexeu em leis férreas do status quo e despertou contradições e tensões, tocando
em pontos sensíveis de uma governança mundial em crise. Por que, então, saudar
algo tão arriscado em termos estratégicos - e cujos desdobramentos imediatos
ainda não podem ser avaliados com clareza?
A Cúpula teve seus acertos e erros, mas que rompeu com um quadro mais de
impasses do que de soluções, isso ninguém pode negar. O Brasil dá o seu empurrão
para que surjam novas relações no plano internacional, capazes de contribuir para
a reconstrução de um saudável e sustentável multilateralismo, soterrado pelo des-
mesurado poder e visão estreita dos Estados Unidos. Além do mais, é bom que a
Cúpula América do Sul-Países Árabes tenha acontecido quatro meses antes da
Cúpula da ONU, prevista para 14 a 16 de setembro próximo, em Nova York.
Afinal, são dois blocos de países importantes, por sua população, possibilidades e
problemas desafiantes, em qualquer arquitetura da governança mundial neste iní-
cio de século 21.
O governo Lula - e aqui arriscamos uma hipótese -, com suas várias iniciativas,
busca criar um ambiente internacional mais favorável. Esse parece ser o sentido
da Cúpula recém realizada, bem como o da Comunidade de Nações da América
do Sul, o do Acordo Ibas (Índia, Brasil e África do Sul), o do G-20, o da firmeza
nas negociações da Alca, do Fundo Contra a Pobreza, da pretensão de um assento
permanente no Conselho de Segurança da ONU, entre tantas outras ofensivas no
plano internacional.
Nos inúmeros fóruns e redes mundiais de que participo como diretor do Ibase,
não tenho escondido, porém, minhas fundadas dúvidas sobre o potencial
democratizador de tais iniciativas - que muitas vezes incluem vistas grossas e até
acordos com regimes autoritários que desrespeitam direitos humanos fundamen-
tais. Até que ponto o Brasil não está simplesmente se pautando pela agenda domi-
nante, usando seu poder emergente para expandir seus mercados, deixando para
segundo plano a democracia e o desenvolvimento includente para nós e nossos
parceiros(as)? É mais do que revelador, por exemplo, que a Carta de Brasília, da
Cúpula América do Sul-Países Árabes, nem menção faça à fundamental questão da
democracia. Atropelar princípios e valores básicos, pelos quais lutamos e sofremos
muito no Brasil e na América Latina, é daqueles pragmatismos que, mais cedo do
que se pensa, limitam e podem até anular ganhos políticos duros de conquistar.
Mas seria burrice não reconhecer que, no mínimo, o quadro é novo e desafiante.
O momento é de agir e também de ser inovador(a). As organizações e movimen-
tos da sociedade civil brasileira precisam mudar chaves de leitura e se abrir para as
novas realidades que tais iniciativas governamentais apontam. Existem enormes
potencialidades em todo esse contexto externo que as ações do governo Lula
introduzem na agenda. No mínimo, saímos daquela postura neoliberal submissa
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
14

que nos era oferecida como única alternativa possível pelo governo anterior. Ali-
ás, num contexto mundial de crise de governança, o governo Lula, ao menos
junto aos movimentos de nascente cidadania mundial, desperta a esperança de
que algo possa mudar. O poder constituído não é afetado, mas ele mesmo desco-
bre, surpreso, que algo se move. Outra governança mundial será possível? Aí a
tarefa é também nossa. Não se trata simplesmente de fazer o poder constituído
admitir a presença de mais e novos sócios, no Conselho de Segurança, por exem-
plo. Precisamos trabalhar para refundar democraticamente o poder mundial.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
15

EXIGIMOS ÉTICA NA POLÍTICA

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O respeito à diversidade e à pluralidade são fundamentais para que a democracia


opere e produza sociedades cada vez mais democráticas. Isso se traduz em tolerân-
cia política com forças sociais diferentes e opositoras e em prática da incerteza
quanto aos resultados possíveis dos conflitos e disputas democráticas. Até a ten-
são entre legitimidade de demandas e lutas por direitos e sua legalidade – pela
existência ou não de marco legal regulatório de tais direitos – é aceitável nas
democracias, desde que pautada por princípios e valores éticos constitucionais. A
tolerância acaba ou deve acabar quanto se atravessa tal fronteira.
A privatização, isto é, a busca de vantagens pessoais ou de privilégios para o
grupo político em detrimento do bem público, pela corrupção, clientelismo e até
pelo velho coronelismo, é uma das formas mais radicais de ruptura com a ética na
política e, portanto, ameaça à democracia. Por isso mesmo não há condescendên-
cia possível com tais práticas. Ou nos insurgimos e dizemos não!, em alto e bom
tom, ou, como um câncer maligno, a privatização do público corrói e mata a
cidadania. Meias respostas são insuficientes.
Somos como que acordados(as), de tanto em tanto, com notícias de corrupção
e clientelismo, envolvendo as mais diferentes esferas políticas e representantes
do variado espectro de forças políticas constituídas no Brasil, da situação e da
oposição. No mínimo, é bastante alarmante o nepotismo e a quase descarada
prática do favor que Severino Cavalcanti parece defender como norma para a
Câmara Federal, desde que eleito presidente com o apoio de esmagadora maio-
ria de parlamentares.
Temos também as suspeitas que pesam contra os ministros Henrique Meireles,
presidente do Banco Central, e Romero Jucá, da Previdência Social, ainda sob
investigação. Propinas são cobradas nos Correios por agentes políticos.
Deputados(as) estaduais negociam pagamento com o governador de Rondônia
para votar a seu favor, conforme gravação do próprio, exibida em rede nacional
de televisão. Isso para nos atermos aos casos mais presentes no debate público.
Sem dúvida, a transparência maior, a vigilância da cidadania e da mídia, a
falta de tolerância com deslizes éticos, a presteza da atuação do Ministério Públi-
co e a firmeza da Procuradoria Geral estão ajudando muito. Aliás, o próprio
Judiciário acaba de demonstrar firmeza na condenação do casal Garotinho e do
prefeito de Campos pela prática de corrupção nas últimas eleições municipais.
Mas como explicar a persistência da privatização do bem público e da usurpação
da cidadania, cujos casos aqui lembrados são apenas uma ponta?
Podemos gostar ou não dos partidos e dos representantes que a nossa cida-
dania conseguiu produzir neste curto espaço de 20 anos de verdadeiro exercí-
cio democrático. O fato é que, aos trancos e barrancos, próprio das democra-
cias com vitalidade, estamos avançando bastante. As eleições periódicas são
uma demonstração de muita ânsia por criar um novo Brasil, de liberdade e de
direitos iguais para todos(as) os(as) brasileiros(as), mesmo quando os resulta-
dos surpreendem.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
16

Mas não participamos só pelo voto. Temos demonstrado muita vitalidade em


ações diretas, seja por meio de movimentos sociais – reveladores dos muitos sujeitos
sociais deste nosso Brasil gigante –, seja por meio de megamobilizações de rua,
como Diretas Já; Constituinte; Ética na Política e impeachment do Collor; Ação da
Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida. No entanto, ainda não vencemos
o persistente cancro da corrupção, clientelismo e coronelismo. Este é um Brasil que
teima em não desaparecer para dar lugar à construção de um Brasil includente,
solidário, participativo, com desenvolvimento humano democrático e sustentável.
Sem dúvida, estamos diante da necessidade de renovar a luta por ética na po-
lítica. Isso passa por substancial reforma política. Não é possível continuar ele-
gendo representantes que, uma vez eleitos(as), fazem o que querem com a repre-
sentação que lhes delegamos. O troca-troca partidário fragiliza os partidos e esti-
mula a tendência à privatização de tudo o que é público. Fortalecer partidos é,
neste sentido, indispensável para que o processo democratizador avance. Mas não
é suficiente.
Somos nós, cidadãs e cidadãos de todos os quadrantes do Brasil, que precisa-
mos nos insurgir. Não podemos aceitar ser transformados(as) em objetos de
corrupção, compra de votos, clientes de favores. Somos depositários(as) de direi-
tos de cidadania, constituintes da política, dos partidos, do Estado e da democra-
cia. A ética é a nossa única base e referência comum para fazer andar as instâncias
de poder e de política que derivam de nossa soberana vontade. Exijamos, aqui,
agora e sempre, ética na política, de forma intransigente. Essa é a condição para
que os direitos e a democracia tornem o nosso desenvolvimento produtor de igual-
dade e justiça social na diversidade e vitalidade do que somos como povo.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
17

O CAMINHO MAIS CURTO PARA O DESASTRE

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O que a gente menos sabe e discute é o caráter extremamente autoritário da


globalização econômico-financeira que nos domina. Apesar do discurso neoliberal
do livre mercado, tudo se faz de forma planejada e secreta, a serviço de um pu-
nhado de grandes corporações capitalistas, com negócios maiores do que o PIB de
mais de uma centena de países. Estamos diante de um poder global sem regulação,
um pacto mafioso total que tudo apropria, controla, concentra, tendo como úni-
co critério o ganho a todo custo. As suas operações podem ser espetaculares nos
pregões da bolsa e nas fusões de bilhões de dólares ou camufladas e criminosas na
falsificação de balanços e em operações de lavagem sistemática de dinheiro em
paraísos fiscais. Aliás, caro(a) leitor e leitora, você já notou que todos, absoluta-
mente todos os paraísos fiscais são estranhos pontos geográficos – com exceção da
aparente ascética Suíça – próximos aos sete centros financeiros do Norte desen-
volvido, que movimentam sozinhos 80% da especulação financeira mundial de
mais de dois trilhões de dólares diários?
O cinismo tomou conta do mundo, especialmente com a queda do Muro de
Berlim e o fim da Guerra Fria, a ponto de se criar um imaginário dominante que diz
“não existem alternativas”. Mas não podia ser diferente com menos de dez grupos
empresariais controlando a mídia no mundo, ou seja, nosso direito à informação e
comunicação. Claro, já há muito tempo, os experimentos do socialismo real demons-
travam o seu fracasso e muita gente pelo mundo vinha buscando outras saídas. Ainda
busca, felizmente, e com mais afinco, como demonstram o processo iniciado pelo
Fórum Social Mundial; as grandes mobilizações contra a Organização Mundial do
Comércio (OMC), o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI);
o movimento pela paz; as surpresas que a cidadania prega com o seu voto, como no
que se passou agora na França e Holanda, com a vitória do “não” no referendum do
Tratado da Constituição Européia. Mas devemos reconhecer, estamos longe de ter
chegado ao fundo do poço. É ainda possível evitar o desastre?
Nunca a Humanidade enfrentou uma situação assim. As lembranças sobre o
primeiro surto liberal, que nos levou ao fascismo como opção e a duas guerras
mundiais de verdadeira carnificina na primeira metade do século 20, não podem ser
esquecidas. Elas, porém, não nos dão o tamanho do desastre que pode nos atingir
agora, nesta proclamada era do neoliberalismo. Temos uma economia global com
enorme capacidade de produção para lucro contra a maioria da Humanidade. Nunca
se produziu tanto, mas nunca se morreu tanto em meio a uma abundância de bens
e riquezas que não são para atender às necessidades e aos direitos humanos: são para
ganhar, ganhar, competindo e destruindo. Concentra-se riqueza de forma espetacu-
lar, exclui-se gente e destroem-se os bens comuns, especialmente a natureza e a lógi-
ca da própria vida. Como os problemas e crises se avolumam, voltamos ao pior do
unilateralismo, de lógica do terror e da guerra, com militarização, para que a mais
completa mercantilização e controle da vida pelo poder se imponham, tendo na
administração Bush, nos EUA, e em sua guerra preventiva expressões de força de
uma hegemonia que não consegue mais dar conta do mundo.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
18

Temos, sem dúvida, uma energia nova no ar que, ao menos por enquanto,
prefiro chamar de nascente cidadania planetária. Fundada na afirmação da diver-
sidade social, cultural, política e geográfica, reivindica os princípios éticos
universalizantes, referência para uma constituição mundial que tenha todos os
direitos humanos para todos os seres humanos como escopo. Alimentada por
uma radical consciência de humanidade na diversidade e consciência dos bens
comuns a preservar, renovar e fortalecer, como condição de vida e justiça social, a
cidadania planetária, como uma onda, move o coração de uma nova sociedade
civil militante mundo afora. Desigual, confusa, de ação direta mais do que
institucional, a nova cidadania avança e pressiona. Mas, por enquanto, só está
crescendo o buraco entre reivindicações da cidadania e as instituições de governança
mundial, seja a fragilizada Organização das Nações Unidas (ONU), seja a arro-
gante e poderosa OMC ou os seus velhos escudeiros de mais de 60 anos, o BM e o
FMI, ou os experimentos a caminho do fracasso, como a União Européia.
Os(as) donos(as) do mundo, as grandes corporações e os Estados – ainda vive-
mos num bizarro mundo de poder global e Estados Nacionais, que, em nome da
soberania, se impõem a seus próprios povos – estão ignorando o clamor que emer-
ge das ruas das cidades do mundo. Aliás, o grito surdo de povos ignorados nos
fundões, montanhas e praias do mundo, expresso pelos nascentes movimentos da
cidadania planetária, é como se não existissem. Basta ver as agendas do poder
global daqui até o fim do ano: G-8, Cúpula da ONU, OMC. Espanta a pequenez
das propostas diante da crise anunciada numa globalização perversa. Nenhum
desses grandes encontros do poder global quer fazer face à globalização enquanto
tal, que mina qualquer possibilidade de um novo pacto de humanidade e vida.
Discutem-se reformas como se as instituições pudessem ser reformadas por elas
mesmas, de dentro para fora. Falta aceitar o que se anuncia inevitável: uma
refundação democrática, capaz de permitir que a Humanidade se encontre consi-
go mesma, de modo que todas e todos tenhamos lugar. O jeito é continuar gritan-
do na rua, nossa força mais poderosa. Até quando? Espero que antes do desastre
que aparece no ar.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
19

MEIAS RESPOSTAS INSUFICIENTES

Cândido Grzybowski
Sociólogo e diretor do Instituto Brasileiro de
Análises Sociais e Econômicas (Ibase).

O grave momento político que atravessamos como povo brasileiro não deve nos
paralisar. A falta de ética na política é uma clara agressão às instituições republi-
canas e uma negação dos princípios fundantes da democracia. Mas, antes e acima
de tudo, tais atos atingem a nós mesmos - cidadãs e cidadãos -, pois conspurcam
a delegação que, pelo voto, demos a nossos(as) representantes. Parlamentares não
são donos(as) de mandatos e cargos a que foram eleitos(as). Nós os(as) constitu-
ímos no afã de construir a República e a democracia. Somos nós a fonte originária
do poder que exercem e cabe a nós desconstituí-lo ou reconstituí-lo.
A hora é de reafirmar e fortalecer o princípio constituinte da cidadania ativa
para que a solução da crise política não vire mera acomodação pelo alto, nos
bastidores. Com ousadia, responsabilidade, determinação e coragem podemos
transformar a crise ética e política em uma democracia ainda mais profunda. O
berço das Repúblicas e democracias é a ação cidadã. O desafio do momento bra-
sileiro é fazer avançar a democracia, completando a tarefa constituinte que nos
trouxe até aqui.
Respeitando o mandato que lhes conferimos, não deixemos tal tarefa como
única e exclusiva daqueles que, no Congresso e no governo, queremos ver muda-
dos. Precisamos nos por em ação já! Só um grande movimento de pressão da
cidadania, com espírito público e republicano, pautado pelos princípios e valores
éticos da democracia, poderá desencadear interesses e vontades amplos em busca
de um pacto democrático que extirpe o câncer corrosivo em instituições e políti-
cas e nos dê uma nova base de prática da liberdade e participação cidadã. No
contexto da crise, e empurrando-a para um salto de qualidade, construamos uma
agenda cidadã de mudanças democráticas e democratizadoras de nossas institui-
ções republicanas.
O Brasil precisa de mais e não de menos democracia. Mais democracia signifi-
ca mais decisões diretas pela própria cidadania, em que o voto é um elemento
imprescindível. A própria renovação democrática regular que o voto propicia é
um tonificante de instituições e estimulante dos conflitos e disputas democráti-
cas. É isso que lhe dá vida e condiciona a cadeia democrática toda: democracia
direta, democracia participativa, democracia representativa. A questão do plebis-
cito e do referendo, como prática direta de cidadania, é parte indispensável da
reforma político-eleitoral, ao repor as coisas no devido lugar, delimitando o poder
de partidos e representantes eleitos(as).
E para que a democracia opere e produza sociedades cada vez mais democráti-
cas, o respeito à diversidade e à pluralidade, na igualdade da condição cidadã, é
algo fundamental. Isso se traduz em tolerância política mútua entre forças sociais
diferentes e opositoras e na aceitação da incerteza quanto aos resultados possíveis
dos conflitos e disputas democráticas. Até a tensão entre legitimidade de deman-
das e lutas por direitos e sua legalidade – existindo ou não o marco legal regulatório
de tais direitos – é fecunda nas democracias, desde que pautada por princípios e
valores éticos constitucionais.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
20

A tolerância acaba ou deve acabar quando se atravessa tal fronteira. A


privatização, isto é, a busca de vantagens pessoais ou de privilégios para o grupo
político em detrimento do bem público, pela corrupção, clientelismo e até o velho
coronelismo, é uma das formas mais radicais de ruptura com a ética na política,
ruptura com a cidadania constituinte e, portanto, ameaça à democracia. Por isto
mesmo, não há condescendência possível com tais práticas. Ou nos insurgimos e
dizemos ‘’não!’’, em alto e bom tom, ou, como um câncer maligno, a privatização
do público e o desrespeito ao mandato obtido pelo voto corroem e matam a
cidadania. Meias respostas não são suficientes.
UM PROJETO APOIO
RELATÓRIO DO PROJETO
> DEZEMBRO DE 2005

Outros textos
SUMÁRIO

Resquícios da ditadura 03
Maurício Santoro

Participamos, e daí? 05
José Antônio Moroni

Consea/MG e representação do poder público 20


Leda M. B. Castro

Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES): aspectos


de um espaço público de participação da sociedade em decisões do estado 34
Daniel Bin e Fábio Vizeu

Conferência Cidades 66

O processo da Conferência do Meio Ambiente em nível federal 68


Carlos Tautz

Monitoramento da Conferência das Cidades 77


Edson Gonçalves Silva

Lutas pelo acesso à cidade em Porto Alegre: os limites da


institucionalização da participação 103
Sérgio Baierle
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
3

RESQUÍCIOS DA DITADURA

Maurício Santoro
Jornalista, pesquisador do Ibase

A integração da América do Sul é anunciada como prioridade da política externa


do governo brasileiro, um pré-requisito para o fortalecimento internacional do
país e para a retomada do desenvolvimento. Contudo, a exploração dos recursos
naturais do continente, financiada com dinheiro público do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e da Petrobras, choca pela lógica
predatória, muito semelhante àquela da ditadura militar. Esse padrão já provoca
protestos na Bolívia e no Equador e é incompatível com a estabilidade política da
região, sendo um dos estopins da crise que quase derrubou o presidente boliviano
Carlos Mesa.
O gás natural é a principal riqueza da Bolívia, a possibilidade de desenvolvi-
mento para o país. A população boliviana precisa da tecnologia da Petrobras para
extraí-lo e necessita do mercado consumidor brasileiro para tornar o empreendi-
mento viável. Mas para boa parte dos(as) habitantes da Bolívia, os acordos de
exploração desse recurso natural – assinados com a Petrobras e com outras empre-
sas estrangeiras, como Repsol e BP – beneficiam apenas a elite política e empresa-
rial. Essa desconfiança é acentuada pelas relações estreitas existentes entre a buro-
cracia boliviana e as corporações. Por exemplo, Arturo Castaños, que presidia a
estatal boliviana do gás YPFB durante as negociações com o Brasil, agora é um
alto executivo da Petrobras Bolívia.
A empresa tem sido alvo de protestos constantes por parte de sindicatos,
indígenas e partidos políticos, que destacam os danos ambientais causados pela
construção do gasoduto Brasil-Bolívia e pelas operações em áreas de preserva-
ção ambiental, como a região do Pantanal, a reserva Pilón Lajas e a área entre
Yacuiba e Rio Grande. As reclamações englobam poluição, compra de madeira
extraída ilegalmente, erosão e até má conduta de trabalhadores(as). Foram tan-
tas as queixas contra a Petrobras que foi preciso criar uma ouvidoria para cui-
dar do processo.
Os movimentos sociais bolivianos chegaram a defender a nacionalização das
atividades da extração do gás natural. Mesmo vozes mais moderadas defendem a
aprovação de uma nova lei dos hidrocarbonetos, aumentando os royalties cobra-
dos das empresas estrangeiras e regulando suas atividades com mais rigor. Os con-
flitos em torno da aprovação dessa legislação levaram o presidente Mesa a apre-
sentar sua renúncia, que terminou recusada pelo Congresso.
Além da extração do gás, o governo brasileiro financia um grande projeto de
infra-estrutura na Bolívia na região dos rios Madera e Bení. Com o apoio do
BNDES, de Furnas, da Odebrecht e do grupo Maggi, está em construção uma
represa na área, para estabelecer um complexo hidroviário voltado à exploração
da soja na Amazônia.
Ambientalistas da Bolívia chamam a atenção para os danos ao meio ambiente
que esse projeto causará, incluindo riscos à principal área de turismo ecológico do
país. O impacto sobre a saúde da população local também é preocupante. Estudos
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
4

do Foro Boliviano sobre Desarollo e Medio Ambiente apontam a possibilidade de


que a represa crie uma zona endêmica de malária na bacia do Rio Bení, onde há
parques florestais e reservas indígenas.
Embora a ação do governo brasileiro seja mais forte na Bolívia, seu impacto
também atinge outros países, como o Equador. O projeto da Petrobras de explo-
rar petróleo no Parque Nacional Yasuní, região considerada pela Unesco como
uma das mais ricas do mundo em biodiversidade, provocou tantos protestos por
parte dos movimentos indígenas e ambientalistas que a estatal teve que abrir ne-
gociações com a sociedade.
A integração da América do Sul é um passo importante na retomada do desen-
volvimento econômico no continente. Mas o governo Lula não deveria repetir os
erros do passado, reeditando práticas da ditadura militar que trouxeram apenas
devastação e miséria. É necessário um modelo de desenvolvimento em sintonia
com o século XXI, que priorize as pessoas e o meio ambiente e dê voz aos novos
atores políticos da democracia, como os movimentos sociais.

Publicado no jornal O Globo, em 7 de abril de 2005.


MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
5

PARTICIPAMOS, E DAÍ?

José Antônio Moroni


Membro do Colegiado de Gestão do Instituto Nacional
de Estudos Socioeconômicos (Inesc)

No fim da década de 1970 e no início da década seguinte, o movimento social1


retomou, mais enfaticamente, a questão da democratização do Estado, com a
seguinte questão: que mecanismos são necessários criar para democratizar o Esta-
do e torná-lo realmente público? Nessa indagação já estava embutida a avaliação
de que a democracia representativa, via partidos e processo eleitoral (única forma
de participação mais ampla da democracia representativa), não é suficiente para
complexidade da sociedade moderna. Assim, era necessário criar outros mecanis-
mos de participação. Surgem, nesse período, várias tentativas de criação de “con-
selhos populares”, alguns “dentro e outros fora do Estado”.
No processo constituinte, essa questão é aprofundada. O movimento social
traz para o processo, além da democratização e publicização do Estado, a necessi-
dade do controle social, em cinco dimensões: formulação, deliberação,
monitoramento, avaliação e financiamento das políticas públicas (orçamento
público). A Constituição de 1988 transformou essas questões em diretrizes de
diversas políticas, especialmente as chamadas políticas sociais. Na regulamenta-
ção dessas diretrizes, incorporam-se os conselhos e as conferências como mecanis-
mos de democratização e de controle social, no que chamamos de sistema descen-
tralizado e participativo. Vale ressaltar que, na política econômica, não se criou
nenhum mecanismo institucionalizado e público de participação, bem como nas
políticas que definem o “modelo de desenvolvimento”.
Podemos citar, como exemplo, o inciso II do artigo 204, que trata da políti-
ca pública de assistência social: “participação da população, por meio de organi-
zações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em
todos os níveis”.
A Constituição de 1988 apresentou grandes avanços em relação aos direitos
sociais, apontando, claramente, para a construção de um Estado de Bem-estar
provedor da universalização dos direitos sociais.2 Além disso, introduziu instru-
mentos de democracia direta (plebiscito, referendo e iniciativa popular), que, até
hoje, não foram regulamentados pelo Congresso Nacional, e abriu a possibilida-
de de criação de mecanismos de democracia participativa, como, por exemplo, os
conselhos. Entretanto, no que se refere à ordem econômica e ao sistema político

1
Apesar de existirem vários e diversos movimentos sociais, será usada a expressão no singular, pois não se fala de um
movimento especifico, mas, sim, de um conjunto de ações da sociedade civil que se materializou na organização de um
movimento social amplo, com características, filosofias e concepções comuns, denominado campo democrático e popular,
com uma agenda política de construção do Estado de direito e democrático.
2
Neste texto, utiliza-se como conceituação de Estado de Bem-estar a definição apresentada por Falcão (1991). Segundo
a autora, o Estado de Bem-estar é o Estado constituído nos países de capitalismo avançado e possui como características:
a) os direitos sociais como paradigma; b) origem num pacto social e político entre capital/Estado/trabalho; c) configura-
se como agente central na reprodução social; d) é gestor poderoso das políticas sociais, que é a expressão essencial do
Estado.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
6

(como, por exemplo, financiamento público exclusivo de campanhas, democrati-


zação dos partidos, processos eleitorais transparentes, mecanismos que viabilizem
a participação da mulher na política, possibilidade de cassação de mandato pela
população etc.), dimensões fundamentais para a construção de um Estado real-
mente público, a Constituição Federal de 1988 foi extremamente conservadora.
O período pós-constituinte foi marcado por modificações profundas no cam-
po social e da cidadania. Conhecida como Constituição Cidadã, a Constituição
Federal de 1988 inova em aspectos essenciais, especialmente no que se refere à
gestão das políticas públicas, por meio do princípio da descentralização político-
administrativa, alterando normas e regras centralizadoras e distribuindo melhor
as competências entre o poder central (União), poderes regionais (estados e Distri-
to Federal) e locais (municípios). Com a descentralização, também aumenta o
estímulo à maior participação das coletividades locais – sociedade civil organiza-
da –, criando mecanismos de controle social. Existe uma contradição entre esse pro-
cesso e o momento histórico vivido internacionalmente, que era da ampliação e forta-
lecimento das políticas neoliberais. Ao mesmo tempo que construímos uma Consti-
tuição que aponta para a construção do Estado de Bem-estar, estávamos entrando na
era neoliberal, com a eleição para presidente de Fernando Collor de Mello.
As principais forças sociais/políticas que atuaram na construção desse “mo-
delo” de participação encontravam-se no campo democrático e popular, que ti-
nha como principal canal partidário para desaguar suas propostas o Partido dos
Trabalhadores (PT). Com a eleição do Luiz Inácio Lula da Silva para presidente
da República em 2002, criou-se a expectativa de que o sistema descentralizado e
participativo fosse realmente levado a sério e que novos canais de participação
seriam criados.
Este artigo procura analisar como o governo Lula tratou a questão da parti-
cipação, tendo como olhar especial o sistema descentralizado e participativo (con-
selhos e conferências) e o processo de construção do Plano Plurianual (PPA).
O ponto de partida é a concepção de que o sistema descentralizado e
participativo (conselhos e conferências com caráter deliberativo) escapa aos tradi-
cionais mecanismos políticos de legitimidade (democracia representativa ou dire-
ta). Trata-se de órgãos instituídos por representação de entidades governamentais
e não-governamentais, responsáveis por elaborar, deliberar e fiscalizar a
implementação de políticas, estando presente nos níveis municipal, estadual e
nacional. Dessa forma, inauguram uma nova concepção de espaço público ou
mesmo de democracia. Reconhecemos, apesar das críticas e do quadro atual do
sistema, o não-esgotamento dessa estratégia construída pela sociedade civil do
campo democrático e popular.
A legitimidade do sistema sustenta-se na legitimidade da democracia
participativa como arranjo institucional que amplia a democracia política. Por
sua vez, a legitimidade da democracia participativa fundamenta-se no reconheci-
mento de que esse novo arranjo possibilita a construção de espaço público de
conflito/negociação, ampliando, por isso, os processos democráticos, e não como
substituição ou oposição à democracia representativa.
Apesar de ser uma análise do governo Lula, este texto procura refletir sobre
esse processo de forma mais ampla, trazendo algumas questões para os movimen-
tos sociais e organizações que se propõem a interferir de forma propositiva na
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
7

deliberação das políticas públicas. Procura, também, discutir essas questões, do


ponto de vista teórico, trazendo alguns pontos que possibilitem a formulação de
novas estratégias de intervenção nesses espaços.

Aspectos teóricos da participação


Podemos afirmar que a concepção do sistema descentralizado e participativo (con-
selhos e conferências) criado na constituição de 1988 está relacionado com a questão
da democratização e publicização do Estado. Em outras palavras, é uma das pos-
sibilidades criadas para enfrentar a ausência de mecanismos eficazes de controle
da população sobre os atos do Estado.
As modalidades tradicionais do direito de participação política, como o direi-
to de votar e ser votado, filiação partidária, entre outros, não são suficientes para
a cidadania de hoje. Surge a necessidade de se criarem novas modalidades de par-
ticipação política, isto é, novas formas pelas quais se exerce o direito fundamental
da pessoa humana de “tomar parte no governo de seu país diretamente ou por
intermédio de representantes livremente escolhidos” (artigo XXI, da Declaração
Universal dos Direitos Humanos).
A concepção de cidadania não é única. Muito pelo contrário, trata-se de um
conceito polêmico e construído histórica e socialmente. A história da construção
da cidadania é a história da ampliação de direitos, e isso deve ter implicações no
arranjo institucional do Estado e da sociedade.
Na tradição ocidental, são conhecidas as origens da democracia, da cidadania
e do direito, que têm como referência a pólis grega e as cidades-Estado romanas
(os romanos traduziram pólis por civitas, palavra da qual surgem cidade, cidada-
nia e cidadãos). Em virtude da idéia elitista de democracia presente nessas cultu-
ras, apenas os homens livres participavam da vida pública e eram, conseqüente-
mente, considerados cidadãos. Além de ser machista e elitista, isto é, ser uma
“democracia” apenas para alguns homens, trata-se de uma concepção exclusiva-
mente política da democracia, negligenciando a liberdade individual na vida pri-
vada e a questão social e econômica. Eram excluídos da cidadania as mulheres, os
estrangeiros e os escravos. Também eram excluídos os comerciantes e os artesãos,
porque supostamente não teriam tempo para participar da vida pública, pois
precisavam trabalhar para seu sustento. A participação estava condicionada ao
tempo disponível, e isso era para os homens de posses.
Na Idade Moderna, podemos entender a cidadania como a reação da individu-
alidade na construção de um novo paradigma da democracia e da cidadania. As
conquistas da Revolução Americana e da Revolução Francesa mudaram o mundo
ocidental, apresentando uma nova visão dos direitos do indivíduo e do cidadão. O
Estado passa a ter um papel fundamental na construção e na garantia de direitos.
Na terceira fase, a que vivemos hoje, podemos definir o reconhecimento da
nova cidadania como um conjunto de direitos, individuais e coletivos, sociais,
econômicos, políticos, culturais e ambientais, pressupondo a vigência de um Esta-
do Democrático de Direito. Essa nova cidadania implica a efetiva participação da
população e dos indivíduos na vida pública.
Mas, se a necessidade de aproximar a res publica (coisa pública) da população
está ligada à idéia de cidadania, e os conselhos podem ser instrumento dessa apro-
ximação, devemos notar que isso é parte de um movimento maior, que tem como
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
8

objetivo a construção de uma cidadania ativa e propositiva. Uma cidadania que


não fica apenas no campo da reivindicação de direitos, mas atua na implementação,
garantia e construção de novos direitos.
Portanto, a cidadania é fruto de aspirações, desejos e vontades dos diferentes
segmentos da população e está associada ao modo como esses “grupos” se perce-
berem como cidadãos. Não existe uma cidadania única, metafísica, pois isso seria
uniformizar o que não é igual, desconhecendo, por exemplo, os elementos fundantes
e estruturantes da nossa cultura, que são o racismo e o sexismo. Existem grupos
sociais com construções próprias – entre os quais podem ser citados exemplo:
crianças e adolescentes, mulheres, indígenas, negros(as), homossexuais masculi-
nos e femininos, pessoas portadoras de deficiência –, que, ao longo da história,
vêm se constituindo como sujeitos políticos. Esses “novos atores e novas atrizes”,
além dos movimentos e organizações tradicionais no processo constituinte de 1988,
intervieram no processo de democratização do Estado.
Esse amplo movimento social e popular elaborou a estratégia da criação do
sistema descentralizado e participativo (conselhos e conferências) como instru-
mentos de democratização e publicização do Estado. Também os concebeu com
as seguintes características:
a. órgão público e estatal;
b. com participação popular, por meio de representação institucional;
c. com composição paritária, entre governo e sociedade;
d. criados por lei ou outro instrumento jurídico, ou seja, um espaço institucional;
e. com atribuições deliberativas e de controle social;
f. espaço privilegiado da relação e da interlocução entre Estado e sociedade;
g. mecanismo de controle da Sociedade sobre o Estado;
h. que discute a questão da aplicação dos recursos, isto é, do orçamento público.

Com essa estratégia, dá-se uma das possibilidades de resposta à carência de me-
canismos de participação nos processos decisórios das políticas que, a partir daquele
momento, deixam de ser apenas políticas governamentais para se tornarem políti-
cas públicas, elaboradas conjuntamente pelo governo e pela sociedade civil.
A representação tem sido tradicionalmente uma das formas mais estimuladas
de participação. De uma base social determinada, destacam-se representantes que,
em nome dessa base, debaterão assuntos por ela propostos. A criação de novos
canais de participação, que permitem a população estar representada quando são
tomadas decisões que afetam diretamente seu dia-a-dia, é fundamental, uma vez
que, na complexidade da sociedade moderna, a representação política partidária
não consegue mais representar todos os segmentos, e cada vez mais amplos setores
da população não se vêem representados nos partidos políticos.
A criação do sistema descentralizado e participativo foi – e acreditamos que
ainda é – uma das fórmulas encontradas para que haja um efetivo controle popu-
lar do poder, tendo como pressuposto a democracia participativa. Isso significa
que os conselhos são uma das formas de exercício do direito de participação polí-
tica que têm como pressuposto a existência de outras modalidades desse mesmo
direito, como o direito de votar e ser votado(a).
Em suma, é uma forma de adensamento da relação Estado–sociedade civil, que
vem colaborar com o processo de alargamento da democracia nas sociedades con-
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
9

temporâneas. Com a consagração do sufrágio universal, o cientista político Norberto


Bobbio (1986) ensina que, para se saber sobre o desenvolvimento da democracia
em um determinado país, não se deve mais perguntar quem vota, mas onde se vota.
As normas constitucionais que inspiraram a criação dos conselhos se referem
não somente ao controle na execução das políticas, mas, antes disso, ao processo
de tomada de decisão que se dá por meio da participação. A existência dos conse-
lhos permite a transparência dos reais motivos que levaram à execução de deter-
minada política, e não de outra, já que a democracia moderna requer não apenas
o seu controle por parte da sociedade, mas também o direito de participação na
formulação da política pública.
Com isso, fica claro que o exercício desse direito dá-se no processo decisório da
ação governamental, daí a importância do caráter deliberativo desses conselhos.
Uma outra imposição da Carta de 1988 sobre o assunto consiste em que seu
exercício não está restrito no nível federal, e sim expandido a todos os níveis da
Federação. Dessa forma, União, estados, Distrito Federal e municípios estão obri-
gados a respeitar o direito de participação na elaboração e definição das políticas,
respeitando uma outra diretriz constitucional que trata sobre a repartição de com-
petência: a descentralização político-administrativa.
A participação da sociedade civil nas instâncias de tomada de decisões governa-
mentais é, na maioria das vezes, cercada de certos mitos que o próprio Estado criou.
Vamos citar apenas três deles, que são elementos que dificultam essa participação:
1. a sociedade não está preparada para participar, como protagonista, das políti-
cas públicas. Esse mito é baseado no preconceito do saber, em que a burocracia
e/ou o(a) político(a) detêm o saber e a delegação para a decisão. Esse mito
justifica a tutela do Estado sobre a sociedade civil, o que leva, por exemplo, o
Estado a indicar, escolher e determinar quem são os(as) representantes da soci-
edade nesses conselhos;
2. a sociedade não pode compartilhar da governabilidade, isto é, da construção
das condições políticas para tomar e implementar decisões, porque o momen-
to de participação da sociedade e de cidadãos e cidadãs é o momento do voto.
Essa concepção é privatizante do Estado, as pessoas tornam o Estado privado,
por meio do partido que ganha a eleição. No período do mandato, o partido
decide o que fazer, segundo seus interesses particulares;
3. a sociedade é vista como um elemento que dificulta as tomadas de decisões,
seja pela questão tempo (demora para tomar decisão, ter de convocar reuniões
etc.), seja pela questão de posicionamento crítico diante das propostas ou au-
sência delas por parte do Estado.

Baseada nessa fundamentação, podemos definir conselho como um órgão


colegiado, autônomo, integrante do poder público, de caráter deliberativo, com-
posto por integrantes do governo e da sociedade civil, com as finalidades de ela-
boração, deliberação e controle na execução das políticas públicas.
Nesse aspecto, controle social é o instituto ético-político, realizador de uma
modalidade do direito de participação política que exerce efetivo controle sobre
os atos governamentais na órbita da coisa pública.
Numa leitura simplificada, podemos dizer que os conselhos deslocam o espaço
da decisão do estatal-privado para o estatal-público, possibilitando a transfor-
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
10

mação dos sujeitos sociais em sujeitos políticos. Nessa transformação, a


governabilidade é democrática e compartilhada por todos e todas. Assim, o prin-
cipal objetivo estratégico desses conselhos é a universalização da cidadania e, por-
tanto, a construção de uma democracia real.
A universalização da cidadania, do ponto de vista ético-político, é o combate
a todas as formas de discriminação, a promoção da igualdade de condições e de
oportunidades entre os indivíduos diferentes que foram tornados desiguais.
Universalizar significa estender a todas as pessoas a cobertura dos mesmos direitos
e, também, responsabilizar todos e todas pela efetivação desses direitos.
Quando falamos em democracia, precisamos dar um conteúdo mais preciso ao
termo, em função do uso cínico e irônico que se faz da palavra democracia na
vida política do nosso país.
Do ponto de vista filosófico, democracia é um processo histórico e social, indi-
vidual e coletivo, da conquista incessante da razão e da liberdade sobre a violên-
cia. Do ponto de vista da ciência política, democracia é o regime político fundado
na soberania popular e no respeito integral aos direitos humanos. Essas duas bre-
ves definições têm a vantagem de agregar democracia política e democracia social,
ou seja, os direitos individuais e os direitos políticos.
A democracia possui valores éticos que estão na sua origem e constituem sua
base, pois sua natureza é, no fundo, uma opção ética. Os seus frutos, no corpo
político, social e individual, também são comportamentos e valores éticos.
Podemos dizer que a questão democrática se apresenta em três sentidos distin-
tos e complementares:
a. a democracia é uma exigência ética, isto é, os valores éticos exigem que a soci-
edade seja organizada numa ordem democrática;
b. a ética impõe exigências ao regime democrático, a fim de que funcione dentro
de certos parâmetros e produza determinados resultados;
c. o regime democrático exige um comportamento ético de cidadãos e cidadãs.

A democracia não pode ser algo abstrato na vida das pessoas ou, caso seja
concreto, se apresentar apenas nas eleições. Deve proporcionar aos cidadãos e
cidadãs a participação plena nas questões que lhe dizem respeito, além de favore-
cer sua autodeterminação, soberania e autonomia.
A sociedade democrática tem de ser ao mesmo tempo personalista, comunitá-
ria e pluralista. Deve ser personalista porque precisa criar as condições para que o
ser humano possa realizar-se plenamente. Precisa ser comunitária porque precisa
promover a inclusão de todos os atores sociais e a realização do bem comum, sem
qualquer tipo de discriminação ou preconceito. E necessita ser pluralista para
reconhecer e respeitar as diversidades entre as pessoas e os grupos sociais, acolhen-
do-os e até mesmo os incentivando, não os reduzindo a uma homogeneidade
forçada ou aparente.
A construção da democracia nos impõe uma vigilância permanente e constan-
te no sentido de criar mecanismos institucionais de participação, com regras defi-
nidas e claras, que equacionem as pressões das maiorias sobre as minorias, ou das
minorias ativistas contra as maiorias passivas. Desse modo, esses espaços devem
ter estratégias claras e eficazes com vistas a incorporar indivíduos ou grupos soci-
ais alheios à participação.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
11

Assim, como uma sociedade democrática força o Estado a se democratizar e


vice-versa, a democracia exige uma postura democrática dos cidadãos e cidadãs,
nos espaços públicos ou privados.

O lugar da participação no governo Lula


A eleição de um líder operário para presidente da República, oriundo de uma cate-
goria social originariamente excluída de qualquer conceito de cidadania, tendo
migrado de uma região “miserável” para São Paulo, a capital econômica do país,
é um marco histórico em nosso país e repercute internacionalmente. O marco não
está somente no fato de ter sido operário, mas também, e principalmente, de ser
oriundo do lumpemproletariado. Isso, por si só, explica as expectativas que se cria-
ram, tanto pelas forças políticas que apostaram no seu sucesso como nas que arris-
caram no seu fracasso, por razões políticas, ideológicas ou de preconceito.
Analisar um governo com esse perfil, em qualquer aspecto, não é tarefa fácil,
pois o governo Lula trouxe para o interior do Estado todas as contradições pre-
sentes na sociedade brasileira. No seu desenho político/institucional, por exem-
plo, convivem um ministério que cuida dos interesses do agronegócio e outro
dedicado à reforma agrária e à agricultura familiar; no Ministério da Fazenda,
observa-se uma política antidesenvolvimento e, ao mesmo tempo, existe o Minis-
tério do Desenvolvimento, ligado à produção. A contradição se dá principalmen-
te no que diz respeito à cultura política da não-participação. O governo Lula
trouxe para o seu interior setores que nunca tiveram qualquer compromisso com
a participação ou que a tinham unicamente como instrumento de chegada ao
poder, e não como uma força política capaz de provocar transformações sociais e
políticas. Talvez o que melhor caracterize o governo Lula sejam as suas contradi-
ções. Essa palavra – contradições – é aqui usada no sentido da falta de definição,
falta de um projeto de nação, e não no sentido marxista do termo. Parece que este
governo não entendeu que governar é contrariar interesses.
Como opera politicamente um governo (aqui entendido como o conjunto
de forças políticas que o apóia e/ou constitui) que não tem um projeto de nação,
que não quer contrariar interesses e privilégios, que acha que é possível a diminui-
ção das desigualdades sociais somente distribuindo o fruto do desenvolvimento
(reedição do crescer para depois distribuir) e que não se propõe a redistribuir as
riquezas já produzidas? Pelos meios tradicionais de se fazer política no Brasil, ou
seja, o paternalismo, fisiologismo e a apropriação privada da coisa pública, isto é,
a negação mais completa de qualquer processo participativo.
Infelizmente, temos de reconhecer que, no Brasil, por tradição, a corrupção é
uma forma de se fazer política. Em outras palavras, a corrupção é a forma como o
Estado brasileiro opera. Ela serve para que as elites se apropriem dos recursos públi-
cos e do poder para interesses privados. Nesse sentido, a corrupção não é apenas
monetária/financeira, mas está principalmente relacionada ao uso do poder políti-
co para interesses privados e particulares (aqui incluído desejo de ficar décadas no
poder). O roubo maior da corrupção é o roubo do poder de decisão do povo.
O governo Lula foi eleito num movimento construído há décadas para mu-
dar a forma de se fazer política no Brasil. Um dos elementos essenciais dessa mu-
dança seria a participação popular, isto é, a participação como elemento funda-
mental nas transformações sociais, culturais, econômicas e políticas.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
12

Analisar o governo Lula, como mencionamos, é uma tarefa complexa, ainda


mais quando se pensa essa avaliação na perspectiva da participação. Quando nos
dispomos à avaliação/análise de um governo, independentemente de ser o gover-
no Lula ou qualquer outro, coloca-se diante de nós uma questão preliminar: para
realizar qualquer processo de avaliação, é necessário ter uma referência. E qual é a
nossa referência se este governo foi eleito para provocar grandes transformações?
Portanto, a nossa referência não é o passado, e sim o futuro. Por isso, a nossa
referência para a avaliação deve ser o que chamamos, de forma genérica, de proje-
to de sociedade. Apesar de ser um projeto em construção, ele nos dá elementos
para essa avaliação. Não se trata de uma avaliação abstrata. Estamos avaliando o
governo Lula em relação a um determinado projeto que temos de sociedade, em
relação às nossas utopias.
No caso especifico do governo Lula, não se pode desconsiderar outro elemen-
to: a expectativa, ou melhor, aquilo que cada um e cada uma de nós desejou que
o governo Lula fosse. É o elemento subjetivo da análise. Quando falo da expecta-
tiva, não falo da expectativa ingênua, daquela coisa da esperança que venceu o
medo. Estou falando da expectativa gerada pelo processo de construção das for-
ças que constituíram a “vitória”. Os longos anos de construção desse processo
geraram na sociedade o sentimento da possibilidade de que “as coisas” poderiam
ser diferentes.
Pelo discurso e pelas experiências de algumas administrações populares, tinha-
se a “certeza” de que o PT (como força hegemônica na aliança) “usaria”, no
mínimo, a participação como elemento de pressão para as transformações. Algu-
mas administrações municipais tiveram a participação como ponto central na sua
estratégia política, priorizando a participação de setores populares na definição
das políticas e dos orçamentos públicos.
Uma das primeiras questões colocadas pelo governo Lula foi o desenho
institucional ou a arquitetura da participação. Se pegarmos o desenho inicial,
podemos concluir duas coisas: a participação era vista como estratégia de
governabilidade e os sujeitos políticos da participação eram reconhecidos com
pesos diferentes.
O governo e, principalmente, a esquerda (e aí não se trata só do PT, mas tam-
bém dos outros partidos) ainda olham para a sociedade só do ponto de vista da
relação capital–trabalho. Até agora, não houve um rompimento radical com essa
visão bipolar. Ao se enxergar a sociedade apenas do ponto de vista da relação
capital–trabalho, reconhecem-se como atores políticos somente empresários(as) e
trabalhadores(as), pois somente eles(as) atuam sobre essa relação. Aqui vale res-
saltar que são os(as) trabalhadores(as) sindicalizados(as), pois esse olhar sobre a
sociedade não “enxerga” a imensa massa de homens e mulheres que estão na
economia informal. Segundo essa concepção, as organizações e os movimentos
sociais não são reconhecidos como sujeitos políticos, mas como atores sociais ou
sujeitos sociais. Portanto, são bons para a mobilização, com muita capilaridade,
mas não são parceiros para as discussões políticas. Historicamente, quem trouxe
para o debate político a questão da participação foi justamente esse campo de
organizações e movimentos sociais. O movimento sindical nunca teve a participa-
ção como estratégia política, que dirá como elemento central na construção dos
processos democráticos.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
13

Outro complicador que essa concepção traz é acreditar que as organizações e


os movimentos sociais possuam a mesma estrutura do movimento sindical. O
movimento sindical, no Brasil, é centralizado e hierarquizado, com uma estrutu-
ra rígida. As organizações e os movimentos, pela sua própria natureza, não têm
essa hierarquia e, muito menos, tal centralização. Organizam-se de forma mais
descentralizada e mais horizontal. Procuram se constituir mais como sujeitos po-
líticos coletivos e menos como estrutura. Portanto, não têm uma única voz que
fala pelo conjunto, e sim várias vozes de lugares diferentes.
Acostumado a lidar com o movimento sindical e ainda com uma concepção de
que a sociedade se organiza apenas em torno dos interesses da relação capital–
trabalho, o governo Lula não conseguia – e não consegue – dialogar com esse
conjunto de organizações e movimentos, pois acha que “isso tudo é muito difuso”,
pois não possui uma “central” e muito menos um “presidente”.
Tal concepção bipolar está presente no desenho institucional do governo, no
qual a Secretaria Geral da Presidência tem, entre outras, a atribuição de interlocução
com os movimentos sociais e as organizações da sociedade civil. Já a secretaria do
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES), cujo secretário tem
status de Ministro de Estado, dialogar com o mundo empresarial e com os sindi-
catos. Por isso, o CDES é formado, na grande maioria, por empresários(as) e
sindicalistas, alguns(mas) intelectuais, que são chamados(as) de personalidades, e
representantes de ONGs. Na concepção do governo, o CDES é o espaço de diálo-
go e de atuação essencialmente política (“colegiado de assessoramento direto e
imediato do presidente da República”), no qual se discutem as questões da
macroeconomia e da agenda de desenvolvimento. Nesse espaço estratégico, na
definição do governo, não há equilíbrio mínimo entre os diferentes sujeitos polí-
ticos, pois esses mesmos sujeitos não são reconhecidos como tal.
É importante ressaltar que estou usando o termo interlocução, pois é dessa
forma que tais espaços são vistos pelo governo Lula. Não são espaços de delibera-
ção e controle social, e sim de interlocução do governo com representantes da
sociedade e que, na maioria das vezes, é pessoal e não-institucional.
Há, no governo Lula, um desrespeito total à autonomia da sociedade civil,
pois, em todos espaços criados, quem determina a representação da sociedade é o
Estado. A única exceção é o Conselho das Cidades, em virtude da força do movi-
mento urbano e da direção do Ministério das Cidades.
Na verdade, o que houve no governo Lula foi uma multiplicação dos espaços
de interlocução, sem que houvesse (e haja) política de governo, sem falar de Esta-
do, de fortalecimento do sistema descentralizado e participativo, muito menos de
ampliação dos processos democráticos. A participação ficou reduzida à estratégia
de governabilidade e a um faz-de-conta, ela não é um elemento essencial nas
transformações sociais, políticas, culturais e econômicas. Mas também quem diz
que o governo quer mudar algo?
Sobre o processo do PPA, quando foram realizadas audiências publicas em
todos os estados e no Distrito Federal, a análise pode ser destacada em dois mo-
mentos: um é o próprio processo; o outro, o momento dos compromissos/acordos
que esse processo gerou.
Num primeiro momento, a Associação Brasileira de Organizações Não-Gover-
namentais (Abong) e a Inter-Redes – com a participação dos comitês estaduais –
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
14

aceitaram participar do processo, e sabía-se de seus limites. Principalmente, os


limites do tempo exíguo em que estavam ocorrendo as audiências, o tempo que os
ministérios tinham para entregar as propostas e para o governo encaminhar ao
Congresso (esse prazo é determinado pela legislação). Outro limite era a natureza
do objeto de análise nas audiências, que se restringiam à análise dos objetivos, e
não o detalhamento dos programas. Aceitamos participar, apesar desses limites,
porque a o pacto feito com a Secretaria Geral e o Ministério do Planejamento
estava garantindo a continuidade do processo.
O segundo momento de avaliação do processo PPA refere-se ao período após o
dia 14 de agosto de 2003, quando da entrega do relatório final do próprio plano,
com as sugestões oriundas das audiências ao presidente da República. A partir
desse momento, houve um descompromisso do governo em relação ao processo.
Nenhum dos acordos gerados pelo processo foi cumprido até o momento. Os
acordos eram: criação de espaço institucional para a continuidade do processo
(fórum permanente de acompanhamento do processo orçamentário), criação de
indicadores desagregados por região, gênero, etnia (grupo de trabalho no Minis-
tério do Planejamento) e acesso universal aos sistemas de informações do orça-
mento (como o Sistema Integrado de Administração Financeira/Siafi, o Sistema
de Informações Gerenciais e de Planejamento/Sigplan etc.).
Num estudo realizado pela Inter-Redes, ficou claro que questões periféricas e
que ajudavam a melhorar o desenho (ou enunciado) dos megaobjetivos foram
incorporadas, como fruto da participação, ao PPA, mas nada que tenha mudado
a lógica das políticas e que era a demanda mais presente nas audiências.
A sociedade civil precisa repensar essa arquitetura da participação. Isso, no
entanto, não significa repensar apenas o sistema descentralizado e participativo
(os conselhos e as conferências. Precisamos repensar os processos democráticos,
o desenho da democracia, como conjugar a democracia representativa, a demo-
cracia participativa e a democracia direta. Os conselhos, ainda são mecanismos,
não os únicos, de participação. Porém, não como se apresentam hoje, sem espa-
ço para o debate político, a deliberação e o controle social, ou seja, espaços
formais ou de faz de conta de participação. Isso também reflete a maneira como
são escolhidas as pessoas para a representação da sociedade civil, que não se
vêem como representação da sociedade civil, mas muito mais como representa-
ção de interesses da sua organização. Tal processo foi agravado – e muito – nos
novos espaços criados no governo Lula, pois não há eleição, e sim indicação do
próprio governo de quem representará a sociedade (excetuando o Conselho das
Cidades).
Também é necessário pensar como fazer a comunicação entre esses diferentes
espaços – conselhos e conferências –, que, até agora, têm permanecido estan-
ques, verticais e sem conexão. Como a Conferência das Cidades, por exemplo,
se comunica com a questão da criança, da segurança e do meio ambiente? Outra
questão diz respeito a como, nesses processos, agregar outros sujeitos. Há algum
tempo, as ONGs eram chamadas de novos atores. Hoje, não somos mais. Mas
há um conjunto de novos sujeitos políticos como os que apareceram no proces-
so do PPA, que apresenta uma outra forma de organização e com os quais não
sabemos dialogar. Pensamos que são organizados apenas aqueles que apresen-
tam o nosso formato de organização. Há outras formas, mas não conseguimos
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
15

vê-las. Olhar e enxergar esses novos atores – e também conseguir juntar esses
processos, que são diferentes – é um grande desafio para nós.
Outro desafio é recolocar a questão, o papel e a reforma do Estado e como
exercer o controle público do Estado. Um dos primeiros erros deste governo, de-
monstrado já na campanha eleitoral, foi não ter incluído a reforma do Estado na
pauta. E essa é uma questão central, que devemos debater profundamente. Não
poderemos pensar nenhum tipo de controle social e de controle público do Esta-
do, se ele não for público. Isso envolve a partilha do poder e a forma de apropri-
ação do poder, ainda realizada de maneira privada, sem a lógica do público. En-
tão, ao retomar a discussão do papel do Estado, temos de dizer que Estado que-
remos, o que envolve algo maior: um projeto de sociedade.
Outro fator que está associado ao controle social e ao controle público do
Estado (e, portanto, à participação), é o acesso às informações. Não é possível
continuar ouvindo do governo que ele não abre os sistemas de informação na área
orçamentária – o Sigplan e o Siafi – porque a sociedade não vai entender seus
dados e números. As informações têm de ser públicas, não só na área do orçamen-
to, mas em todas as áreas que não sejam protegidas por lei. Nós temos que assu-
mir a luta pelo direito à informação pública. E essa informação pública não é a
informação que passa pelo olhar do marqueteiro da comunicação. A sociedade
deve ter a mesma informação que o(a) gestor(a), o(a) profissional, o(a)
funcionário(a) e o(a) servidor(a) público(a) têm. Como vamos pensar no contro-
le social, na participação, se não tivermos acesso às informações? A sonegação de
informações é também uma forma de desqualificar nossa ação política.
Creio que tivemos algumas surpresas positivas no governo Lula. Apesar de
todas as críticas que podemos ter, quando avaliamos os processos de participação,
sobretudo os conselhos e as conferências, vemos que há uma mudança de postura
do atual governo em relação aos governos anteriores, no sentido de reconheci-
mento desses espaços de participação. Nas conferências realizadas em governos
anteriores, quem organizava e comandava tudo era a sociedade civil. O governo
aparecia como um espectador e ia embora. Agora, esses espaços têm registrado
uma qualidade e uma participação governamental bem diferente do que estáva-
mos acostumados. O positivo disso é que as conferências viraram espaços de dis-
putas políticas.

Conclusão
O sistema descentralizado e participativo configura-se como instituto político
não-tradicional de gestão de políticas públicas, voltado para a democratização do
aparelho de Estado e da sociedade civil, podendo impulsionar uma mudança qua-
litativa na forma de organização social e política, levando-nos a uma ordem mais
próxima da utópica radicalidade democrática.
Não consideramos os conselhos como espaços únicos, muito menos exclusi-
vos, porém importantes e estratégicos para serem ocupados pela sociedade civil
organizada e comprometida efetivamente com a alteração do perfil estatal brasi-
leiro. Além disso, a estrutura organizativa e a prática de funcionamento dos con-
selhos podem fortalecer o estabelecimento da cultura democrática que propiciou
sua criação. Em outras palavras, a base cultural que possibilitou a criação dos
conselhos não está consolidada em nosso país, porém seu funcionamento poderá
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
16

servir como estrutura de reforço para a efetiva solidificação de uma cultura demo-
crática participativa.
Os conselhos são mecanismos limitados para a transformação social. Porém, para
a realidade brasileira, são mecanismos que podem provocar mudanças substantivas
na relação Estado–sociedade. Da mesma forma, esses mecanismos podem contribuir
com a construção/consolidação de uma cultura política contra-hegemônica, por meio
da prática da socialização da política e da distribuição do poder.
Não se deve desistir do processo de implementação desses mecanismos de par-
ticipação democrática, apesar do pouco avanço no sentido de transformar em
poder de fato o poder legal que esses conselhos possuem.
O que podemos dizer do governo Lula em relação ao fortalecimento do siste-
ma descentralizado e participativo e ao próprio processo de participação? Pouca
coisa, a não ser: participamos, e daí?

Conferências realizadas pelo governo Lula até julho de 20053


CRIANÇA E DO ADOLESCENTE/2003
5a Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, em Brasília,
no período de 24 a 28 de novembro de 2003. O evento teve como tema geral:
Pacto pela paz – Uma construção possível.
Obs.: a sexta conferência está marcada para os dias de 12 a 15 de dezembro de
2005 em Brasília

CIDADES/2003
A 1ª Conferência Nacional das Cidades ocorreu de 23 a 26 de outubro de 2003,
em Brasília. O evento, que reuniu 2,5 mil delegados(as) dos 27 estados, debateu
temas e propôs diretrizes para nortear as políticas setorial e nacional de desenvol-
vimento urbano.
Os trabalhos foram desenvolvidos a partir do lema “Cidade para Todos” e do
tema “Construindo uma política democrática e integrada para as cidades”. Dos
5.560 municípios existentes no Brasil, 3.457 participaram de conferências prepa-
ratórias à Nacional, sendo que 1.430 realizaram conferências municipais, e 2.027
municípios participaram por meio de 150 encontros regionais, além das 26 confe-
rências estaduais e uma do Distrito Federal.
Essa mobilização deflagrou um processo de discussões e articulações, acordos,
exposição de propostas, reuniões de pequenos e de grandes grupos e votações
protagonizadas por 999 administradores(as) públicos(as) e legisladores(as), 626
militantes de movimentos sociais e populares, 251 representantes de entidades
sindicais de trabalhadores, 248 representantes de operadores e concessionários de
serviços públicos, 193 delegados(as) de ONGs e entidades profissionais, acadêmi-
cas e de pesquisa, e 193 representantes de empresários(as) relacionados(as) à pro-
dução e ao financiamento do desenvolvimento urbano.
As 3.850 emendas originárias das conferências municipais e estaduais estiveram
sob exames e votações. Novas propostas para o desenvolvimento urbano foram

3
Este quadro reflete um pouco a importância que o Estado dá às conferências. Não há órgão que reúna as informações
sobre as conferências. Só é possível encontrar informações – mesmo assim, incompletas e desatualizadas – nos sites de
cada órgão responsável.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
17

produzidas. E a conferência aprovou atribuições, estabeleceu a composição e a


eleição do Conselho das Cidades (ConCidades).
Obs.: A 2ª Conferência Nacional das Cidades será realizada em Brasília, de 30 de
novembro a 3 de dezembro de 2005, e elegerá os novos integrantes do Conselho
das Cidades. A partir de março de 2005, municípios e estados iniciaram suas
conferências, elegendo delegados(as) para a conferência nacional. A segunda edi-
ção da conferência enfrentará novos desafios, tendo como temática principal a
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU).

MEDICAMENTOS E ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA/2003


A 1ª Conferência Nacional de Medicamentos e Assistência Farmacêutica tem como
objetivos propor diretrizes e estratégias para a formulação e efetivação de ações
que garantam o acesso, a qualidade e a humanização dos serviços em saúde, sem-
pre com controle social. Tratava-se de uma antiga reivindicação dos segmentos
que compõem os conselhos de saúde. A conferência teve caráter nacional, no en-
tanto a escolha dos(as) delegados(as) se deu nos encontros de âmbitos municipais
e estaduais. A etapa nacional aconteceu nos dias 15 a 18 de setembro de 2003, em
Brasília (DF). O tema principal foi “Efetivando o Acesso, a Qualidade e a
Humanização na Assistência Farmacêutica com Controle Social”. A partir dele,
foram estabelecidos os eixos temáticos dos debates:
a) Acesso à Assistência Farmacêutica: a relação dos setores público e privado de
atenção à saúde; b) Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico para a Produção
Nacional de Medicamentos; c) Qualidade na Assistência Farmacêutica: formação
e capacitação de recursos humanos

POLÍTICAS PARA AS MULHERES/2003


De 15 a 17 de julho, estiveram presentes em Brasília mais de 2 mil mulheres na 1ª
Conferência Nacional de Políticas para Mulheres (CNPM), que reuniu represen-
tantes do governo e da sociedade civil na proposição de diretrizes para o Plano
Nacional de Políticas para Mulheres, a ser elaborado e implementado pela Secre-
taria Especial de Políticas para Mulheres.
Estiveram presentes mulheres de todos os estados brasileiros. Entre elas, militantes
do movimento de mulheres e feminista – negras, brancas, rurais, urbanas, indíge-
nas, lésbicas, deficientes, idosas, jovens – que atuaram de forma articulada para
garantir propostas que promovam os direitos das mulheres e assegurem sua autono-
mia. Uma mostra dessa articulação foi a aliança entre mulheres negras e indígenas
na perspectiva de atuarem coletivamente nas questões de gênero, raça e etnia.

MEIO AMBIENTE/2003
Ocorrida em Brasília, de 28 a 30 de novembro de 2003. A 1a Conferência Nacio-
nal do Meio Ambiente teve com tema “Vamos Cuidar do Brasil”. Seis temas
estratégicos orientaram os debates: água; biodiversidade e espaços territoriais pro-
tegidos; agricultura, pecuária, pesca e floresta; infra-estrutura: transporte e ener-
gia; meio ambiente urbano; e mudanças climáticas.
A conferência nacional foi precedida de conferências realizadas em todos os esta-
dos e no Distrito Federal. O documento final aprovado em Brasília foi encami-
nhado ao Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
18

PESCA/2003
Realizada em novembro de 2003. O processo iniciou-se com a realização de 27
conferências em todos os estados e no Distrito Federal e teve como ápice a 1ª
Conferência Nacional de Aqüicultura e Pesca, na qual 953 delegados e delegadas,
de um universo de 1.056 eleitos, discutiram e aprovaram os subsídios para a cons-
trução de uma política de desenvolvimento sustentável da aqüicultura e pesca.

SAÚDE/2003
12a Conferência Nacional de Saúde, de 7 a 11 de dezembro de 2003.

ASSISTÊNCIA SOCIAL/2003
4a Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em Brasília, no mês de
dezembro de 2003.

SEGURANÇA ALIMENTAR/2004
A 2a Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional ocorreu de 17
a 20 de março de 2004. A conferência é considerada o evento anual de maior
expressão nacional no que diz respeito à segurança alimentar.
A conferência nacional foi a etapa final de um processo iniciado pelos municípios
e estados, com a criação dos conselhos e a realização das conferências locais. A
conferência tem como objetivo propor ao presidente da República novas diretri-
zes para o Plano Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, para o anos de
2004 a 2007.
A 2a Conferência Nacional foi organizada pelo Conselho Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional (Consea).

DIRETOS HUMANOS/2004
A 9a Conferência Nacional dos Direitos Humanos, ocorrida nos dias de 29 de
junho a 2 de julho, com o tema “Construindo o Sistema Nacional de Direitos
Humanos – SNDH”, apresentou um diferencial em relação às anteriores. Pela
primeira vez, foi convocada pelo Poder Executivo.
O objetivo geral foi discutir com os participantes do evento, delegados(as),
convidados(as) e observadores(as), propostas para o Sistema Nacional de Prote-
ção dos Direitos Humanos (SNDH): os desafios à implementação do SNDH, a
renovação de parcerias com setores da sociedade na construção do sistema, a aná-
lise de toda a situação e a construção de um espaço de denúncia de violação aos
direitos humanos.

ESPORTE
Ocorrida em Brasília, de 17 a 20 de junho de 2004.

PROMOÇÃO DA IGUALDADE RACIAL/2005


A 1ª Conferência Nacional de Políticas de Promoção da Igualdade Racial ocorreu
entre os dias 30 de junho e 2 de julho. Seu tema central foi: “Estado e Sociedade
Promovendo a Igualdade Racial”.
O encontro reuniu mais de mil delegados(as) – eleitos(as) em todos os estados e
nas consultas – e iniciou o processo preparatório em novembro de 2004, por
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
19

conta do início das conferências estaduais. Nessa fase, governos estaduais e socie-
dade civil discutem políticas e ações locais e nacionais para a promoção da igual-
dade racial.
O processo preparatório também foi composto por audiência cigana e consultas
quilombola e indígena, que buscam o diálogo com representantes da sociedade
civil organizada sobre questões específicas de segmentos mais discriminados entre
os grupos étnico-raciais participantes.
A conferência teve por objetivo construir o Plano Nacional de Políticas de Pro-
moção da Igualdade Racial.

Referências bibliográficas

BOBBIO, N. O futuro da democracia. Rio e Janeiro: Paz e Terra, 1986.


______. Crise e redefinição do Estado brasileiro. In: LESBAUPIN,
I; PEPPE, A. (Orgs.). Revisão constitucional e Estado democrático. Rio de
Janeiro: Centro João XXIII, 1993.

FALCÃO, M. C. A seguridade na travessia do Estado Assistencial


Brasileiro. In: SPOSATI, A. et al. Os direitos (dos desassistidos) sociais. São
Paulo: Cortez, 1991.

RAICHELIS, Raquel. A construção da esfera pública no âmbito


da política de assistência social. 1997. Tese (Doutorado em Serviço Social).
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo.

SOUZA FILHO, R. Rumo à democracia participativa. 1996. Dis-


sertação (Mestrado em Serviço Social), Escola de Serviço Social, Universi-
dade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
20

CONSEA/MG E REPRESENTAÇÃO DO PODER PÚBLICO

Leda M. B. Castro
Cedefes/Projeto Mapas, março/abril, 2005.

Participação nas reuniões plenárias


Quando se observam as folhas de presença dos conselheiros governamentais nas
plenárias do Consea em 2003/2004, duas características ficam mais salientes: I) o
baixo nível de presença – quase sempre abaixo de 50%; II) a grande rotatividade
do pessoal presente, muitas vezes “representantes” dos representantes.
Em 2003, ocorreram cinco plenárias. Destas, em duas o número de assinaturas
dos representantes governamentais superou a metade: nove presenças na terceira e
oito presenças nas 3ª e 4ª plenárias, respectivamente, de um total de 14 Secretarias de
Estado. Em 2004, ocorreram quatro plenárias: em nenhuma delas as assinaturas de
representantes do Estado foi maior que seis, para o mesmo total de 14 Secretarias.
O mesmo representante da Secretaria de Desenvolvimento Social e Esportes
esteve presente em todas as plenárias de 2003. Em 2004, esse representante, mem-
bro do gabinete do antigo secretário, foi exonerado com a saída do secretário
João Leite, que se candidatou a prefeito de BH. Sua substituta oficial só esteve
presente em uma plenária, em 2004. Caso semelhante ocorreu com o representan-
te da Secretaria da Saúde: a mesma pessoa esteve presente em três das cinco plená-
rias de 2003, mas só assinou a folha de uma das quatro plenárias de 2004. A
Secretaria de Cultura não mandou um único representante a qualquer das nove
plenárias do Consea nos dois anos analisados.
Os representantes governamentais, ao que parece, vão às reuniões só para “ba-
ter o ponto”, não fazendo de fato, parte da proposta do Consea. Este ponto de
vista foi consensual entre todos os entrevistados sobre o Consea/MG em 2004.

A participação de técnicos e funcionários em comitês e comissões


A Emater tem sido a principal participante dos órgãos governamentais na maioria
das Comissões Regionais de Sans - as CRSANS, embora se conte também com
representantes de prefeituras, especialmente da área de assistência social. Mas são
os técnicos da Emater que estão mais vinculados ao sindicato da empresa, aqueles
que fazem mais esforço de aproximação com os movimentos porque têm com-
promisso com a agricultura familiar e reforma agrária e uma visão crítica da assis-
tência técnica tradicional da empresa. Uma visão das tensões entre Emater e Consea,
no nível estadual, é apresentada na seção deste texto dedicada ao Prosan.
Uma das pessoas entrevistas nesta fase, que mantém contatos com as comissões
regionais, observou que há visões distintas sobre o Consea: as lideranças identifi-
cam o conselho com a sociedade civil, mas as bases comunitárias mais distantes da
mobilização de Sans, mais desorganizadas, identificam o Consea com o governo,
ainda mais após o Prosan: a base está mais próxima da tradição política brasilei-
ra: quem tem o dinheiro é o governo ou os ricos.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
21

Uma visão crítica do Consea/MG e da participação social na temática de Sans – fala um


ex-secretário do Conselho
Vários esforços para entrevistar representantes do governo no Consea, no segun-
do semestre de 2004, foram frustrados pela não disponibilidade das pessoas
contatadas. Para citar alguns exemplos: o presidente da Emater, principal órgão
governamental em embates e disputas com o Consea, por causa do programa Mi-
nas Sem Fome, depois de várias tentativas e recorrentes adiamentos, fez-me ser rece-
bida, em dia e hora marcada, pelo gerente do Programa, que se limitou a apresen-
tar-me um vídeo de propaganda do mesmo e a responder de modo puramente for-
mal às questões a ele propostas; o representante da Secretaria da Saúde, um dos
mais presentes nas plenárias de 2003, só pode ser contatado por meio de sua secre-
tária e fez-me esperar quase dois meses por uma possível entrevista, que acabou não
acontecendo. Sempre estava viajando, em reuniões, nunca tinha tempo disponível.
E assim foi passando o tempo para a pesquisa. Esta recusa, em si só, é um indicador
do pouco interesse que os representantes governamentais têm no Consea, refletindo
com certeza a visão política predominante no governo do Estado.
Uma pessoa indicada por vários conselheiros e membros da equipe do Consea
para ser entrevistada foi o secretário do Conselho, Antonio de Faria Lopes, indi-
cado ao cargo pelo governador Aécio Neves, conforme prerrogativa da Lei Dele-
gada de janeiro de 2003. As sugestões se basearam não só no fato de, por quase
dois anos, ter sido o principal representante governamental no Consea, como
também por sua visão crítica do mesmo. Contrariamente a outros representantes
do setor público, o senhor Faria Lopes atendeu prontamente ao pedido de entre-
vista, realizada em outubro de 2004, e nela, foi bastante aberto e veemente em
suas opiniões e críticas, num comportamento pouco usual entre os políticos e
funcionários. Naquele momento, já se considerava demissionário do cargo no
Consea, o que de fato aconteceu ao fim do ano. Seu substituto é o senhor Manoel
Costa, que foi secretário de Estado no governo Itamar Franco e também o primei-
ro secretário do Consea, e que retornou ao governo de Minas este ano como
secretário de Desenvolvimento Regional e Políticas Urbanas. As articulações para
a substituição de Antonio Faria Lopes estavam em curso quando Manoel Costa
voltou e se interessou pela posição de secretário geral do Consea. Dom Mauro
gosta muito dele que é bem conhecido também dos conselheiros mais antigos.
Costa tomou posse em fins de março. Sendo uma figura política muito mais sim-
pática ao Conselho, sua indicação sugere uma ação do governador já visando a
construção de ampla base de apoio para o processo eleitoral de 2006.
As opiniões de Antonio de Faria Lopes estão descritas abaixo porque parecem
ilustrar e explicitar as posições contraditórias dos políticos profissionais tradicio-
nais, mesmo os de origem de esquerda e com viés mais popular (ou populista)
com relação aos processos de participação social em organismos de gestão pública
como o Consea. Sua opiniões deixam bem evidentes os enormes desafios que a
sociedade civil organizada continua tendo pela frente, no seu intento de influen-
ciar mais efetivamente a construção e gestão das políticas públicas.

Biografia: Antonio de Faria Lopes foi militante da Juventude Operária Cató-


lica, presidente do Sindicato dos Bancários de Belo Horizonte, foi condenado
pela justiça militar durante a ditadura e depois anistiado. Foi deputado estadual
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
22

e secretário da Prefeitura de BH. Foi membro de vários partidos políticos: PTB, MDB,
PMDB, PDT, e atualmente o PV, em cuja sede municipal foi feita a entrevista.
Esteve presente, conforme os registros do Consea, nas 3ª e 4ª plenárias de 2003
e nas 1ª e 2ª plenárias de 2004.

[Nos próximos parágrafos, transcrevem-se suas idéias e opiniões, organizadas


por temas, e não na ordem seqüencial da entrevista, para facilitar a leitura. As
intervenções da entrevistadora na conversa e/ou esclarecimentos no texto, estão
entre colchetes].

Como chegou ao Consea. Não estou no Consea a rigor, como representante


governamental, porque não sou funcionário público. Fui convidado pela Andréa
Neves e porque a representação não-governamental é uma indicação do Fórum
Mineiro de Segurança Alimentar – FMSANS, apesar de não existir mesmo, sendo
pura ficção.
Eu fui convidado pela Andréa para ver se o governo se interessava por ele.
Hoje, sou muito crítico à experiência do Consea. Já fiz esta crítica internamente,
já fiz para o governo, então posso faze-la publicamente.

Sobre a representação governamental e o papel do Estado no Consea. [O Con-


selho] tem 2/3 de representação da sociedade civil e 1/3 do governo. Isso do ponto
de vista legal, porque do ponto de vista operacional não tem nada do governo. Os
representantes governamentais não freqüentam, não sabem o que é o Consea, não
vão lá.
A representação governamental não se interessa pelo Consea porque ela é le-
galmente minoritária – 1/3 do Conselho. Esta representação não tem orientação
do governo sobre como agir lá. O governo atual, como já foi também no tempo
do Itamar, tem para com o Consea uma visão muito mais política, de evitar dis-
cussões e críticas. Então, concorda simplesmente, com as decisões tomadas lá.
Mas paralelamente ao Consea ou realizando as funções que o Consea se deu, o
governo tem uma série de instituições, como a Emater, por exemplo, a Secretaria
de Saúde, o Instituto de Águas, etc. O Estado tem seus órgãos, então os represen-
tantes governamentais preferem o trabalho junto com os órgãos públicos do que
de um conselho como Consea.

Quem [no governo] tem a melhor compreensão do Consea é o secretário do


Planejamento, Antonio Augusto Anastasia [que, há pouco mais de uma semana,
no início de abril de 2005, foi transferido pelo governador para o cargo de secre-
tário da Defesa Social – para “dar um choque de gestão” nos problemas da Segu-
rança Pública em Minas]. Eu até sei o que ele pensa [sobre o Consea]. Mas sei
também que ele não vai dizer a você o que ele pensa, como eu, que falo o que
penso. [E o faço] porque eu não sou nada, não sou do governo. Mas ele é quem,
dentro do governo, tem a visão mais completa, totalizadora do que é o Consea.
[O senhor acha que a visão dele é crítica?] É. Todo o pessoal do governo acha isso.
Converse com o José Silva, presidente da Emater. É uma pessoa jovem, muito
interessado, que conheci aí nessas lides e é um técnico. A grande cabeça disso
tudo, embora não [tenha cargo formal no governo] é dona Andréia Neves [irmã
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
23

do governador]. Ela é que foi visitar o Dom Mauro... Até o meu nome para ser
secretário geral do Consea foi indicado por ela.
[O senhor reportava a alguém do governo sobre suas observações e experiências
no Consea?] Fui várias vezes à Andréia Neves, ao Anastasia, ao Danilo de Castro.
Nunca conversei sobre o Consea com o governador. Mas falei a esses secretários
todos. Tive um contato muito estreito, de muitas reuniões junto com o pessoal do
Consea, com a Emater para o Minas Sem Fome, o Programa do Leite, etc.

Sobre a representação da sociedade civil e o Fórum Mineiro de Segurança Ali-


mentar – FMSANS. [O Fórum] é um grupo de pessoas, eu até diria, é um grupo de
amigos, de pessoas que estão identificadas, e que fazem a representação não-go-
vernamental no Consea.
A representação da sociedade civil eu não diria que é democrática, porque
atribui-se ao Fórum das entidades, que nem sequer é legalizado, que não tem
mecanismos de prática da democracia, que é apenas uma reunião de pessoas num
determinado momento, [a responsabilidade de] indicar as representações da soci-
edade civil. Como o governo não freqüenta, o que fica é a discussão em torno de
alguma verba pública que vai para o Consea.
Quando você fala “um grupo de entidades [da sociedade civil]”, o que você
quer dizer? O que é uma entidade? Hoje é tão fácil ser uma entidade! Você vai ao
cartório e registra, então é uma entidade. Essas entidades, mesmo quando nasce-
ram com o melhor propósito de participação, de democracia, etc., com o correr
do tempo acabam não funcionando porque as pessoas não têm a cultura da par-
ticipação popular. Nosso povo não tem consciência política para participar... Isso
é em todas as entidades; a diretoria resolve, todo o poder está com a diretoria.
Esta, por sua vez, não freqüenta a entidade. Então, dois ou três ou até uma só
pessoa vira a entidade. É assim nas igrejas, é assim em todas as coisas coletivas.
Nós exacerbamos o que eu chamo de representação. Vou lhe dar um exemplo
sobre um querido amigo meu, por quem tenho muita admiração, um velho de
mais de 80 anos, o Evaristo, que todos conhecem: foi preso em 64, membro do
Partido Comunista, etc. O Evaristo é hoje um profissional da participação em
conselhos: já foi membro do Consea, é membro de tal e tal conselho, de muitos!
O Evaristo não representa mais nada, nem ninguém. Mas se ocupa dia e noite
com reuniões absolutamente inúteis de dezenas de conselhos que ele participa...
Isso faz bem a ele. Que bom! Mas não é isso o que estamos querendo com os
conselhos nem a sociedade que queremos é essa. Queremos conselhos que resol-
vam os problemas...

Sobre Dom Mauro Morelli. É a grande figura do Consea. Tanto que, hoje, ele
também representa o Consea de São Paulo. É uma coisa incrível, não? [É o segun-
do governo estadual do PSDB que chama Dom Mauro]. É, hoje ele é presidente
de dois Conseas. Ele queria ser presidente do Consea nacional e boa parte da
gente espalhada pelo Brasil afora queria que ele fosse. E por quê? Porque Dom
Mauro é um visionário! Quando falo visionário, falo no sentido melhor do ter-
mo: um homem que tem visões, não é um alucinado. Dom Mauro não é um
lunático, é um visionário. Ele virou uma figura que tem um carisma próprio. Mas
como ele é mortal, se tivesse morrido naquele acidente de carro, o Conselho de
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
24

Segurança Alimentar teria sido varrido do mapa na mídia. Porque as coisas que
Dom Mauro faz são muito “midiáticas”, não são efetivas, nem aqui, nem em São
Paulo, nem nacionalmente. É tudo muito marketing. [Se ele não tivesse voltado ao
Consea de Minas] o Conselho provavelmente já teria sido fechado. Seria mais ou
menos como a Câmara de Belo Horizonte: se fechar, você não sente falta nenhuma.

Sobre o funcionamento do Consea. O governo estadual paga os técnicos, os


funcionários do Consea, o aluguel da sua sede de funcionamento, as passagens do
Dom Mauro, enfim, tem toda a despesa, traz ainda algum dinheiro público para
projetos e não tem nenhuma influência sobre esse dinheiro. No uso desse dinheiro
há um enorme gasto com atividade-meio. Neste último plano, cerca de 40% do
dinheiro que chega não vai para atividades-fim, vai para atividades-meio. O que
é isso? São reuniões dos membros do Fórum, viagens e seminários. Acaba sendo
muito dinheiro que, ao invés de produzir as finalidades do Consea, fica girando
em torno de um pequeno grupo, que gasta o dinheiro. Entrega-se a administração
desse dinheiro, para evitar a burocracia do Estado e talvez até o rigor na prestação
de contas, a uma entidade não-governamental, sem licitação – a Cáritas. Não há
controle. Hoje, sou muito crítico ao Consea, a esse tipo de funcionamento.
[Sobre o papel planejador e/ou executor do Consea, o entrevistado salienta
que] o Consea não funciona como um formulador, orientador de políticas públi-
cas [para serem executadas pela máquina do Estado], ele próprio executa. Essa é
a grande contradição. E executa não por si mesmo, mas entrega para a Cáritas e
gasta [com isso] 40% de tudo o que arrecada. Não concordo de jeito nenhum
com essa função executora do Consea.
O Consea de Minas Gerais funciona como um Estado à parte, não tem nada a
ver com o governo. Ele pega as verbas do governo, faz seus planos e os entrega a
uma entidade que eles escolheram para executar. Ponto final. É uma miniatura de
Estado. Aí criam os Conselhos Regionais, mas é tudo na mesma linha do Fórum,
acaba sendo tudo um grupo de pessoas vinculadas por idéias em comum e por
vínculos partidários também comuns.
[Seriam núcleos fechados à maior participação da sociedade civil?] Rigorosa-
mente fechados! Se aparece alguém que se declara de outro partido, esse é absoluta-
mente marginalizado, nem é mais convidado para o Fórum. Eu não sou membro
do Fórum. Sou sindicalizado, tenho direitos e deveres para com meu sindicato. No
Fórum, ninguém tem esse direito. O Fórum é um grupo de pessoas simpáticas.
[Na estrutura atual do Consea, a indicação dos conselheiros é feita pelas co-
missões regionais, e não pelo Fórum.] Não é assim. Está na lei que é o Fórum que
indica. E as comissões... Você pode criar a estrutura que quiser [mas o Fórum é
que articula]. O Fórum, que não é burro, faz uma concessão aqui, outra acolá,
para dar a impressão de que não é um grupo monolítico. [Diz o art. 7º da Lei
Delegada 95 de 20/01/2003: “Os representantes da sociedade civil do Consea/
MG serão indicados pelas Comissões Regionais de Segurança Alimentar Nutricional
Sustentável, sendo articulados pelo Fórum Mineiro de Segurança Alimentar”].

[Sobre o programa Minas Sem Fome como a principal polêmica envolvendo o


Consea e o governo do Estado, entre 2003 e 2004.] Eu fiquei entre os dois lados. Eu
fiquei entre o mar e o rochedo, eu era o marisco nessa história. Porque teoricamente
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
25

eu era o representante da Secretaria de Planejamento, mas não tinha e não tenho


nenhum compromisso formal com este governo, nem votei nele. [Fui participar]
querendo que a coisa funcionasse. Então, eu conversava com o governo e conver-
sava com o outro lado. E nenhum dos dois queria conversa! Tanto que, como lhe
disse, estou demissionário. Na semana que vem vou lá dar “tchau”, não vou ficar
de marisco nessa história. Porque não funciona: a cultura que o Consea de Minas
tem, e muito em virtude da personalidade do Dom Mauro, é de uma coisa rigoro-
samente independente. Ele quer tudo do Estado, mas, para executar da forma que
ele quer. O Estado, o governo, o governador concorda com isso porque não quer
criar uma briga política, e o pessoal do lado de cá também não rompe, porque se
romper, matou a galinha dos ovos de ouro, não tem mais um centavo, não tem
mais um técnico, não tem mais nada!
Os técnicos do Consea são ótimas pessoas, são todos funcionários do Estado,
são pagos pelo Estado, mas [atuam] rigorosamente contra o Estado. Se o governa-
dor demitir esse pessoal e disser: “não pago mais”, aí morre o Consea. Mas ele não
faz isso porque acha que o peso político de uma decisão dessas é muito grande.
O governo do Estado usa da política do “deixa como está para ver como é que
fica”. Mas até que deu certa prioridade ao Consea: no governo Itamar, o conselho
conseguiu só um milhão e meio de reais para suas ações. No governo Aécio, já
teve no primeiro ano, quatro milhões. É muito mais! Então, ele deu até mais. Mas
eu acho que os dois lados supervalorizam o peso político do Consea. O pessoal do
Consea acha que tem peso político muito maior do que de fato tem, e que pode
fazer uma pressão muito grande. E são competentes na pressão, porque têm o
Dom Mauro na frente. Dom Mauro é o instrumento da pressão. E o governo, por
sua vez, acha que o pessoal tem força, ou não sabe se tem, mas não quer pagar pra
ver! Então, fica essa coisa, e eu apanhando dos dois lados...
O programa Minas Sem Fome não tinha que passar pelo Consea [como recla-
maram os conselheiros]. Ele nasceu muito motivado pelo programa federal Fome
Zero e o maior crítico do Fome Zero é o Dom Mauro, não sou eu! O Minas Sem
Fome é [resultado de] uma articulação política da bancada federal de Minas Ge-
rais, que conseguiu uma verba do orçamento federal para a Emater fazer ações
com a camada mais pobre da população, sobretudo no meio rural. [Esta] foi uma
divergência minha, porque o problema da segurança alimentar e da fome é muito
mais grave nos grandes centros urbanos, na periferia de Belo Horizonte, do que
nas áreas rurais, como a minha terra, que é Florestal. Eu trabalho numa creche,
colaborando, e vejo a importância da orientação alimentar para as mães que tra-
balham nas cozinhas dessas creches, por exemplo. Isso não é uma prioridade do
Minas Sem Fome, e muito menos do Consea. A meu ver, já tem um erro de enfoque.
Como o dinheiro não é muito, quatro milhões ficaram para o Consea e três mi-
lhões para o Iter, eram quase 24 milhões em números redondos, e a Emater ficou
com 17 milhões. Isso, para a realidade de pobreza, de miséria, de deseducação
para a segurança alimentar da nossa população, é nada, é muito pouco dinheiro!
Então qualquer planejamento que viesse seria insuficiente para resolver tanto pro-
blema! O Consea, que a rigor é um conselho consultivo, se auto-intitula um con-
selho deliberativo, e não é. A lei não fala isso, mas o Dom Mauro fala que é, e o
pessoal todo acredita. Aqui começa o problema, na concepção dos conselheiros
não-governamentais que acreditam que o Conselho é deliberativo. Portanto, todo
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
26

o programa público de Segurança Alimentar deveria passar pelo Consea. E eles


levam isso ao extremo: programas de saúde, também tendo a ver com segurança
alimentar, etc. Numa espécie de megalomania, o Consea devia ser consultado em
tudo, porque ao fim e ao cabo, Segurança Alimentar é vida e o governo é Brasil. E
o governo não deixa isso claro, [não coloca sua posição claramente] e fica procu-
rando cooptar.
Por exemplo, há [uma ação federal chamada] Programa do Leite. Como o
pessoal do Consea aqui é do PT e o governo federal agora é do PT, o governo do
Estado fica achando que para programas com verba federal, se o Consea falar
mal, o dinheiro não vem. Isso pode acontecer. Então é um jogo de mentiras de
todos os lados, não é uma coisa para funcionar. No caso do Programa do Leite, eu
tive que intervir pessoalmente, porque como não sou rigorosamente representante
governamental e admiro, gosto muito do pessoal do Consea, tenho bons amigos
lá... Eu falo do PT, mas tenho mais amigos lá do que fora. Então eu pude encami-
nhar essa coisa do programa Minas Sem Fome e do Programa do Leite, partici-
pando de inúmeras reuniões como voluntário, e, de certa forma, a coisa funcio-
nou. Minha avaliação aí é até generosa, acho que funcionou um pouco. Mas é
tudo meio de mentirinha, o Consea não é deliberativo, o pessoal do Consea fala
mal do programa Minas Sem Fome, diz que o foco está errado...

Questões estratégicas do campo da Segurança Alimentar e a agenda do Consea.


A questão fundamental da falta de segurança alimentar nas periferias das grandes
cidades não está a agenda do Consea de Minas. E aí envolve outras coisas que não
a alimentação. É uma visão muito pessoal minha. As favelas das cidades grandes
e médias são hoje locais de entrada e comércio de drogas. Então, todas as ações
que pudermos fazer para a promoção humana das pessoas da periferia são impor-
tantes, além da questão alimentar: a sobrevivência, a saúde. O Consea devia se
preocupar mais com o trabalho de promoção, que também não é distribuir cartão
[como faz o governo federal], que é uma bobagem.

Aspectos positivos na experiência do Consea. Há muitos, muitos. Se você, por


exemplo, fizer uma abstração do aparelhamento e da partidarização, a consciên-
cia de segurança alimentar que o Consea pode levar - e poderia até levar com mais
ênfase - é um dado extremamente positivo. É não permitir que nós criemos alguns
Evaristos dentro do Consea, mas já temos, viu? Já temos alguns, o próprio Evaristo
já foi um deles. O projeto que o Consea está levando, sobre as comunidades
quilombolas, é extremamente importante, porque chegar nas camadas mais
empobrecidas da população e fazer com que esse camarada crie galinha ou plante
uma horta é uma coisa muito importante, são valores muito importantes.

Mudanças sugeridas para o Consea. Por exemplo, não gastar dinheiro público
com atividades-meio, não fazer da verba do Conselho um meio para um pequeno
grupo se satisfazer, até intelectualmente. Isso não vingou. E aí, acaba tudo... [O
predomínio das] atividades-meio [encontros e reuniões] significam que você tem
muitos planejadores e nenhum executor. Você faz um monte de planejamento e
não tem quem implemente todos os planejamentos. Corremos o risco de ter mui-
to plano e nenhuma execução...
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
27

Avaliação sobre os conselhos de gestão e dos mecanismos de participação po-


pular. Depois da Constituição de 1988, que possibilitou a participação popular
por meio da experiência dos conselhos, todos nós precisamos de uma chance para
fazer a revisão do que vem acontecendo. Eu, por exemplo, trabalhei na Prefeitura
de Belo Horizonte como secretário de governo e vi que as dezenas de conselhos
paritários que existem não funcionam. Raros são os que funcionam. Os represen-
tantes da sociedade civil são retirados do seu meio, começam a participar dos
conselhos, começam a falar a língua do governo e perdem contato com a repre-
sentação que supostamente teriam. Então, com exceção de alguns que funcio-
nam razoavelmente, como o Conselho da Criança e do Adolescente, o da Saúde,
que funciona às vezes, a maioria nem existe na prática.
O Conselho é uma espécie de biombo político para dizer que há participação
popular, quando, na verdade, não há nenhuma. Tem um amigo meu que diz que
é uma espécie de democracia confinada. As pessoas iniciadas fazem discussões
que, na maioria dos casos, não tem nenhuma conseqüência, porque a maioria dos
conselhos é meramente consultiva. Então acaba sendo uma enorme perda de tem-
po, tanto para a sociedade civil como para os representantes governamentais.
Dizendo isso fica parecendo que eu sou contra os conselhos, mas de jeito nenhum,
quero é que eles funcionem.
Hoje, o maior desafio para as pessoas comprometidas com alguma forma de
transformação do país está aí, na participação popular. No tempo da ditadura
militar, a gente tinha um inimigo, tinha um objetivo: conquistar a liberdade.
Conquistada a liberdade, não sabemos o que fazer com ela.

Os conselhos, a participação popular e os partidos.


Há um outro fator, que é o aparelhamento dos conselhos e da atividade
popular pelos partidos políticos, principalmente o PT. Os partidos e o PT apa-
relharam essas entidades da sociedade civil, essas associações de tal forma que
não se sabe mais o que é partido, o que é entidade. No caso do Fórum [FMSANS],
por exemplo, que indica os membros para o Consea, eu nunca pedi carteirinha,
mas você ouve o pessoal conversando. 90% deles têm compromisso partidário.
Eu fui a uma reunião estadual do Consea em que o núcleo do PT fez uma
reunião antes, pela manhã, para definir a posição que iam tomar na plenária, e
essa reunião prévia era maior que a outra a plenária [Refere-se ao encontro dos
conselheiros da sociedade civil e outros participantes, organizados pelo Fórum,
que acontece antes das plenárias do Consea]. Isso é um exemplo de
partidarização, de aparelhamento eleitoreiro, que está fazendo muito mal à re-
presentação popular, no Consea aqui e outros. E as entidades que administram
esse dinheiro também fazem isso.
No final, estamos criando um monstro! Quero dizer, essas entidades também são
partidarizadas. Eu tenho dezenas de exemplos de militantes que constituem uma
entidade, ONG ou entidade de consultoria e que vai, sobretudo nas administrações
petistas, pleitear verbas sem licitação. Em Belo Horizonte, isso é um escândalo!
No final, nós estamos privatizando o que é público, e que deveria ser um
espaço de discussão democrática. Eu estou assustado porque, no governo Lula,
houve um retrocesso democrático. Um retrocesso que, ao fim e ao cabo, acaba
sendo contra a liberdade. Você vai me dizer: “você é um anti–petista”. De jeito
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
28

nenhum! Eu sou a favor da discussão. Mas esse uso do poder, contrário ao


pluralismo, é tudo o que a gente lutou contra a vida inteira!
Todas as pessoas como eu, que têm uma história de lutas e estão vendo isso,
não estão satisfeitas. Até mesmo alguns que são rigorosamente partidários não
estão satisfeitos, nem com a atuação dos conselhos, nem com a influência que o
partido passou a exercer.
Participei de todas as reuniões de criação do PT aqui em Minas e não entrei.
Sou amigo do Patrus Ananias, de quem sou padrinho do primeiro casamento e
amigo fraternal, mas ele acha que tudo o que o PT fala está certo, tudo o que o PT
faz está certo. O PT decidiu, está decidido.
[Fui] convidado para atuar no Consea como um convite pessoal, não partidá-
rio. Ela, eles estavam assumindo o governo e queriam compreender [o Consea],
achavam que era um pouco nessa linha que eu estava descrevendo. Aí eu fui para lá
e verifiquei que era isso mesmo, que ela [Andréa Neves] tinha toda razão, o que ela
achava era real. Eu achava que tinha que mudar. Mas aí eles resolveram não mudar.
[Os conselhos] quando são aparelhados [pelo PT] e quando ele não é o partido
que está no poder, viram órgãos quase de oposição, e não mais de consulta. Quando
é o partido [PT] que está no poder, os conselhos desaparecem, não funcionam mais.
Vou dar um exemplo: o Conselho da Criança e do Adolescente de Belo Hori-
zonte. Eu já fui presidente desse Conselho, como membro governamental. E mi-
nha mulher é representante nesse Conselho, da sociedade civil. Os membros go-
vernamentais não vão mais às reuniões, mandam funcionários do 5º, 6º escalões,
sem nenhum poder de decisão. Nenhum secretário municipal, que é membro titu-
lar desse Conselho, vai mais, nenhuma decisão ali é implementada. O Conselho é
um órgão de fachada, só serve para a propaganda da administração.

[Não seria mais lógico que um conselho “aparelhado” pelo PT, em que os parti-
cipantes da sociedade civil fossem do mesmo partido, tivesse mais apoio de uma
administração petista?] Seria mais lógico, mas não é assim que funciona. Quando
um Conselho não tem a presença de membros governamentais com poder de deci-
são na administração, ele só tem que cumprir ordens da administração. Como a
administração é do mesmo partido, ele é só uma correia de transmissão para dar
aval a decisões que vêm de cima e fazer propaganda de que há democracia e parti-
cipação. Mas se ele parar de funcionar, a sociedade não vai sentir nenhuma falta,
porque ele não tem mais nenhuma função. É como acontece também com o Orça-
mento Participativo. [Essas iniciativas] acabam servindo muito mais ao marketing
do poder do que a execução de um programa realmente democrático.

[Mudanças políticas significativas seriam necessárias para uma real participa-


ção popular no poder.] A coisa é muito profunda e complicada. Os conselhos
nasceram de um anseio popular, mas foram, de certo modo, aparelhados, e o
Estado ou os domina ou não e, com isso, eles têm pouco efeito. A razão disso é
que temos uma concepção de política, de poder, que está errada porque ela é
essencialmente autocrática. O PT, hoje, “aparelha” os conselhos, as ONGs e as
consultorias. A prática que o PT tem demonstrado não é diferente daquelas do
poder do PFL, do PMDB, ou mesmo do PV – que é o meu partido. Amanhã, eles
voltando ao poder, vão usar dessa prática porque a essência do poder é essa – uma
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
29

dominação em que o interesse coletivo e a liberdade são absolutamente secundá-


rios. É o poder pelo poder. Então teríamos que mudar muito... E, ao contrário do
que dizia o PT quando nasceu, não de baixo pra cima, mas de cima pra baixo.
Você pode até pensar em mudanças em virtude de pressão popular, o que eu
acho inviável... O sistema presidencialista não serve: o presidente da República é
quase um rei; o governador, um reizinho; e o prefeito também. O Poder Legislativo
nosso não existe, vive em função do Executivo. O Poder Judiciário também vive
em função do Executivo. Então temos um sistema político muito autocrático. Eu
sou defensor do parlamentarismo – que também não sei se daria certo –, mas é
uma forma de governo que talvez possibilitasse alguma forma de influência no
poder que não seja um poder autocrático, e sim mais compartilhado, entre parti-
dos diferentes, com idéias diferentes. No fundo, no fundo, isso seria a idéia dos
conselhos – convocar a sociedade civil para discutir –, o que, na prática, não
funciona, porque a ordem vem de cima.

[Valeria a pena continuar investindo em espaços institucionalizados de partici-


pação da sociedade civil como o Consea e outros conselhos?] O Consea de Minas
é o que nós já vimos, um fórum das entidades de segurança alimentar em Minas,
com uma figura carismática como Dom Mauro na liderança e numa disputa per-
manente com o governo, querendo o próprio Consea ser governo, mas fazendo
oposição e buscando formas de sobreviver. Isso é o Consea. Tem conselhos que
funcionam. Eu participo de mais conselhos. Participo, por exemplo, do Pró-Vida
- Proteção de Vítimas e Testemunhas. Aí o conselho não é paritário nem nada. Eu
sou a única pessoa que não é do governo nesse conselho. Represento a Pastoral
dos Direitos Humanos no Pró-Vida. Funciona esplendidamente bem! Há repre-
sentantes da Polícia Civil, da Militar, do Tribunal de Justiça, do Conselho de
Direitos Humanos, do Ministério Público, da Defensoria Pública, da Pastoral dos
Direitos Humanos, da Secretaria de Segurança Pública. Acho que falei todos os
conselheiros. Funciona, por uma razão muito simples: as pessoas que estão no
Pró-Vida, nesses três anos de funcionamento, são as mesmas desde o início. São
pessoas que se dedicam, e acham que o Conselho tem que funcionar. São todas
muito ocupadas, mas o Conselho jamais teve uma reunião sem quorum, e há duas
ou três reuniões por mês!
O conselho paritário, quando não tem poder deliberativo, quer buscar esse
poder – como é o caso do Consea. Se ele se ajustasse a ser um órgão consultivo, e
o poder público o aceitasse como consultivo e desse valor às suas sugestões, embo-
ra nem sempre concordando com elas, pode ser que funcionasse mais ou menos.
Hoje, ou é disputa pelo poder, ou é marketing. Os membros dos conselhos são
voluntários então, não tem “jeton”. Quando tem, é pior ainda, porque então,
vira emprego.
Os conselhos nacionais que o governo Lula está criando repetem essa experiên-
cia de Minas. Todos os conselhos nacionais, no fundo, têm ainda um outro com-
ponente que é a vaidade das pessoas. Os conselhos são instrumentos de marketing
[pessoal e governamental].
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
30

O programa Minas Sem Fome e o Prosan dentro dele, como eixo dos conflitos Estado -
Sociedade Civil nas questões de Sans
O programa Minas sem Fome é um dos programas “estruturantes” do Plano de
Ação Governamental – PPAG – para o período 2004–2007 e, nesse sentido, é um
dos programas prioritários do governo estadual. Mas isso não significa que vai
haver recursos para a sua execução: pode e deve haver a rubrica no orçamento
estadual, mas transformá-la em recursos financeiros reais é outra conversa. O Prosan
– Programa Mutirão de Segurança Alimentar e Nutricional - é um dos eixos do
Minas Sem Fome. Garantir isso e uma parcela dos recursos obtidos pelo Estado
junto ao MDS – Ministério do Desenvolvimento Social – consumiu enorme quan-
tidade de tempo e energia dos conselheiros e equipe do Consea entre o fim de
2003 e primeiro semestre de 2004, como está narrado no texto Participação Soci-
al e a Segurança Alimentar em Minas Gerais, escrito em agosto de 2004 para o
Projeto Mapas.
O Prosan tem sido uma prioridade de ação do Consea, considerando o contro-
le direto que o Conselho tem sobre ele e também pelo seu papel de ajudar o
“empoderamento” de entidades de base em muitos municípios de Minas, por
meio de projetos comunitários participativos de Sans.
O Prosan 2003, com uma verba de um milhão e setecentos mil reais, aprovou
203 projetos comunitários de Sans, e o Prosan 2004, com uma verba de quatro
milhões de reais, aprovou 479 projetos (dados de fevereiro de 2005). Já foram
aprovados quase quatro milhões de reais e repassados para as entidades locais, cerca
de três milhões. No Prosan 2003, 87% da verba foi usada para as atividades-fim: os
financiamentos dos projetos. Essa proporção subiu para 90% em 2004-05 (dados
de início de março). Os repasses da verba aprovada têm sido prejudicados por várias
situações locais, como entidades não conseguirem abrir contas bancárias, divergên-
cias entre membros das entidades proponentes após a aprovação do projeto, por
falta de documentação solicitada pelo comitê estadual, pela demora em enviar o
projeto e sua posterior aprovação, passando o tempo para o plantio, etc.
No seminário de monitoramento dos projetos de Prosan, acontecido no se-
gundo semestre de 2003, ficaram aprovadas visitas a 30% dos projetos, no míni-
mo, pelos comitês regionais do Prosan. Os projetos seriam sorteados e as visitas
teriam por base um roteiro de monitoramento de aspectos a serem observados e se
faria também um encontro regional com os representantes dos projetos. Na ver-
dade, essa proposta não está sendo cumprida: as comissões regionais e seus comi-
tês não dão conta de fazer isso. Faltam recursos e falta, sobretudo, tempo, porque
as pessoas atuam nas comissões e comitês de forma voluntária, tendo muitas ou-
tras atividades profissionais e sociais. Então, a equipe do Consea precisaria dar
um suporte para os comitês do Prosan. Foi então contratada uma pessoa, por
tempo determinado de quatro meses, para servir de assessor aos comitês do Prosan
nas tarefas de monitoramento e avaliação dos projetos em curso. O principal
interesse é fazer uma comparação entre o que foi planejado e o que está sendo
realizado, em cada um dos projetos da amostra de 30%: identificar os fatores
facilitadores e inibidores do processo.
Preocupações das equipes do Consea e da Cáritas (gestora do programa) para o
Prosan 2004: fazer monitoramento e avaliação dos projetos e do programa; cuida-
do especial com a prestação de contas. Preocupação com o papel do Tribunal de
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
31

Contas: capacitação dos comitês regionais e dos representantes do projeto pela


Cáritas. A prestação de contas só começa a partir de abril.
Neste segundo ano de implementação do Prosan, a equipe do Consea está
buscando uma avaliação do programa: o Prosan teve um sentido mais mobilizador
e pedagógico num dado momento ou terá um caráter mais permanente? Qual a
relação do programa com uma política estadual de Sans? Pelo acúmulo das dis-
cussões até agora, sem que nada tenha ainda sido definido ou formalmente enca-
minhado pelo Conselho, há a posição de não querer que o Prosan seja única e
exclusivamente um fundo de apoio a projetos comunitários. Na medida em que o
Prosan vai ficando mais conhecido nos municípios e comunidades, e como há
enorme carência por programas públicos de apoio às comunidades, como proje-
tos de desenvolvimento local, por exemplo, o Prosan vem atraindo vários seg-
mentos sociais para os quais não foi idealizado. Um exemplo é o dos acampamen-
tos e assentamentos de reforma agrária – um número enorme de associações de
assentamentos enviou projetos, quando este segmento tem um eixo específico
dentro do programa Minas Sem Fome, o PSA - Programa de Segurança Alimentar
nos Assentamentos, além dos programas existentes “no papel”, de apoio à refor-
ma agrária. Este afluxo pode ter várias causas: ou os programas federais ou esta-
duais não existem na prática, ou são muito burocráticos e difíceis, ou não são a
fundo perdido, como é o caso do Prosan. Outros segmentos sociais que manda-
ram projetos para o Prosan foram o das universidades e o das instituições filan-
trópicas das mais diversas – aquele setor que recebia convênios da área pública de
Assistência Social. Esses são segmentos que estão fora do foco do Prosan, que põe
ênfase nas entidades e associações de base comunitária.
O Prosan corre o risco de se tornar mais um fundo social para ser captado por
entidades mais ágeis, visando realizar de seus objetivos institucionais, sem nenhu-
ma preocupação com as premissas sociais e políticas do programa, tais como o seu
caráter de mobilização, de discussão e desenvolvimento participativo dos proje-
tos, com uma função político-pedagógica de capacitação para influir na constru-
ção de políticas públicas de Sans. A reação desses segmentos, e até mesmo de
membros dos comitês de algumas regiões, à não aprovação de projetos desses
segmentos foi muito forte, ameaçando entrar na Justiça contra a Cáritas.
Tendo em vista tais desenvolvimentos, o pessoal do Consea está pensando que
não dá para cortar esse fundo, sendo necessário manter o apoio às iniciativas
comunitárias locais de Sans. Devem se aperfeiçoar os métodos e os processos. Mas
se abriria outra frente, dentro do Prosan mesmo, num outro eixo, que começa a
ser desenhado e que Dom Mauro chama de projetos exemplares – projetos com
montante de recursos maior, por um período maior do que um ano, numa base
territorial maior (uma microbacia, por exemplo), com uma temática específica e
com uma metodologia de trabalho que fosse replicável para outras áreas e situa-
ções. Estão pensando em projetos que trabalhassem com os grandes temas ou
questões da segurança alimentar, por exemplo: educação alimentar e nutricional,
envolvendo múltiplas instituições e atores.
O convênio assinado entre os governos estadual e federal para o repasse entre da
verba federal para o programa Minas Sem Fome, do qual o Prosan faz parte, termina-
ria em maio de 2005, mas aditivo para a ampliação do prazo para novembro de 2005
foi assinando no dia 02 de abril passado, gerando momentos de grande tensão entre
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
32

membros das comissões regionais e dirigentes da Emater durante o Encontro Estadu-


al das CRSANS, que aconteceu em Belo Horizonte, entre 1º e 3 de abril de 2005.
Em março do 2005, tanto o Prosan como o PSA, dois dos três eixos do progra-
ma Minas Sem Fome, já haviam praticamente alocado toda a verba que lhes foi
disponibilizada, enquanto que a Emater só gastou seis dos 16 milhões que lhe
foram alocados, fora a aplicação financeira.
A Emater solicitou a prorrogação do prazo para novembro de 2005. A prorro-
gação do prazo dá um tempo para a Emater gastar o dinheiro que falta, mas
como Prosan e PSA já alocaram suas partes da verba, esses dois eixos de natureza
mais participativa e no caso do Prosan, sob controle do Consea, ficam sem di-
nheiro e sem ações. O Consea esperava que o MDS pedisse um parecer do Consea.
Então, o Consea pediria uma parte desses recursos para os dois eixos. Na primeira
plenária do ano, em fevereiro de 2005, os conselheiros votaram pela realocação
ou “descentralização” de dois milhões de reais da verba ainda não gasta do con-
vênio para o Prosan. O presidente da Emater não concordou, e o aditivo foi
assinado sem essa cláusula. Mas Dom Mauro e a equipe do Consea teriam conse-
guido com o Secretário de Segurança Alimentar do MDS, José Giácomo Baccarin,
os dois milhões solicitados pelo Conselho.
Assim, o Consea reverteu a situação, da pior para a melhor alternativa que
estava sendo discutida para o Prosan em 2005. Novo convênio só será assinado
após a conclusão deste, com término em novembro próximo. Isso dá fôlego ao
conselho para preparar e negociar nova proposta, visando 2006 e anos seguintes.
Seminário final de avaliação do Prosan: seria em fim de abril, mas pode ser
adiado em função do adiamento do programa para novembro.
Mas as tensões com a Emater não terminam por aí. O pessoal do Consea
questiona a não transparência da gestão do eixo I do Prosan, que não é sequer
discutido com uma comissão estadual do programa Minas Sem Fome que só exis-
te no papel: os três componentes funcionam como programas separados. Não há
monitoramento geral do programa como um todo e, com relação ao componente
I, não há controle social. Cada deputado federal indicou cinco municípios para
serem beneficiados pelo componente I.
Consultoria realizada por técnicos contratados pelo Banco Mundial, para avali-
ação dos programas “estruturantes” do governo de Minas, constataram a seme-
lhança e/ou semelhança de objetivos e ações entre os componentes I – executado
pela Emater - e II – Prosan, executado pelo Consea, em parceria com a Cáritas.
Ambos os eixos financiam pequenos projetos de hortas e lavouras comunitárias,
agricultura, etc. O que difere é a concepção e a metodologia. Mas do ponto de vista
do planejamento do Estado, os dois programas estão financiando ações semelhan-
tes. Há um certo questionamento, uma certa pressão, para a fusão dos dois compo-
nentes do Programa Minas Sem Fome. Isso vai ter que ser resolvido para a frente e
poderá exacerbar de novo as tensões entre Consea e governo do Estado – Emater.

A proposta de Lei Orgânica Estadual de Sans


Foi uma das resoluções aprovadas na II Conferência Estadual de Sans, realizada
em dezembro de 2003. Em 2004, foi formada uma comissão do Consea para
começar a preparar a minuta da lei. A proposta foi apresentada em agosto, no
encontro de Conseas estaduais ocorrido em agosto do ano passado, quando recebeu
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
33

sugestões e questionamentos, ajudando muito a preparação do projeto. O Consea


nacional, a partir de proposta da Conferência Nacional de Sans ocorrida em feve-
reiro de 2004, está também trabalhando um projeto de lei orgânica de Sans para
todo o país, com mais dificuldade. Minas decidiu puxar a proposta da lei estadu-
al independente das dificuldades no âmbito federal.
Algumas inovações da lei: formula um conceito geral de Sans (art. 2º); o Esta-
do passa a reconhecer formalmente a segurança alimentar como um direito prote-
gido pelo Poder Público (art. 3º); estabelece que a política estadual de Sans deve
ser formulada por meio de Plano Estadual de Sans no âmbito do PPAG – o Plano
Plurianual de Ação Governamental (art. 7º), que contempla eixos específicos (como
o apoio à reforma agrária, a ações voltadas para o abastecimento urbano, etc.),
deve ser participativo, integrando as contribuições da sociedade civil; estabelece
que o Plano deve ser executado por meio de um sistema estadual de Sans compos-
to de pessoas naturais, pessoas jurídicas – públicas e privadas – e notadamente do
Consea/MG, da Coordenadoria Geral da Política Estadual de Segurança Alimen-
tar e Nutricional Sustentável e dos Conselhos Municipais de Segurança Alimentar
e Nutricional Sustentável. As Comissões Regionais de Sans fazem parte do Consea.
Na lei, o Consea mantém seu papel de formulador e controlador das políticas de
Sans, e deixa de ter a função de coordenação executiva de um programa como
acontece com o Prosan, que acontece como parte do processo de construção do
processo social em torno de Sans em Minas Gerais.
A lei prevê uma coordenadoria geral de Sans vinculada à Secretaria de Gover-
no, coordenadora do plano estadual e articuladora dos vários programas e ações
estaduais de Sans desenvolvidas pelo governo do Estado. O projeto de lei criou
um órgão sem criar os cargos para o pessoal do Estado lotado ali. Novos cargos
públicos só podem ser criados por lei. Então o governo mandará uma emenda
criando cargos para esse novo órgão.
A política estadual de Sans deve ser financiada com recursos orçamentários,
não meros fundos de apoio e ser submetida ao controle social.
A proposta foi formalizada e o governo estadual, tendo como interlocutor o
antigo secretário de Planejamento, Antonio Junho Anastasia, que atuou como
secretário da comissão para a formulação do projeto e não impôs qualquer difi-
culdade para seu envio para a Assembléia Legislativa, em dezembro de 2004. O
procurador-geral de Justiça do Estado foi o presidente dessa comissão. Nesse sen-
tido, o Consea de Minas conseguiu o aval do governo Aécio Neves para uma
política permanente do Estado para a questão da segurança alimentar. A primeira
audiência pública na Assembléia Estadual de Minas está prevista para o dia 28 de
abril. A expectativa é que a lei seja aprovada até meados de junho. A lei pode até
ser aprovada, mas conseguir que ela seja efetiva, é outro processo social de luta.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
34

CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL (CDES): ASPECTOS DE UM ESPAÇO


PÚBLICO DE PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE EM DECISÕES DO ESTADO1

Daniel Bin
Mestre em administração pela Universidade Federal
do Paraná (UFPR) e professor do curso de administração
da Universidade de Brasília (UnB).
dnlbin@yahoo.com

Fábio Vizeu
Mestre em administração pela Universidade Federal
do Paraná (UFPR) e professor do curso de administração
do Centro Universitário Positivo (Unicenp) Curitiba.
vizeu@unicenp.br

1. INTRODUÇÃO
Mesmo constituída em uma época remota, a democracia é considerada como um
modo deliberativo e político que caracteriza fortemente o nosso tempo. Erigida
como a conseqüência dos valores libertários da cultura liberal moderna, a demo-
cracia se estabeleceu em nossa era com a promessa de justiça e bem-estar social
para todos (Rémond, 1997).
Entretanto, o atual panorama político, social e econômico dificulta sobrema-
neira o estabelecimento da democracia de forma idêntica a que foi concebida em
sua idéia original, conforme o pensamento grego, de um governo do povo, orien-
tado por valores como “autogoverno, igualdade política, liberdade, justiça, parti-
cipação do cidadão comum no governo da cidade independentemente de sua ren-
da ou posição social” (Costa, 2002, p. 90). A dificuldade estrutural, causada pela
complexidade das sociedades governadas pelo estado burocrático, leva a uma cres-
cente desnaturação do núcleo original do conceito, especialmente quanto à viabi-
lidade da participação direta.
Como alternativa à complexidade operacional subjacente a democracia direta
– principalmente nas sociedades de massa – e aos limites que o modo representa-
tivo impõe ao exercício efetivo da democracia, aumenta o número de iniciativas
de participação do cidadão nas coisas do estado. Por vezes, isso ocorre por inicia-
tiva da própria sociedade, em outras, por disposições institucionais desenvolvidas
no âmbito do estado. Gostaríamos de nos deter no segundo caso, ou seja, dos
espaços criados e institucionalizados sob a chancela governamental. Mais especi-
ficamente, vamos restringir esta análise ao caso do Conselho de Desenvolvimento
Econômico e Social (CDES) da Presidência da República, constituído no início
do governo Lula.
O presente trabalho tem como objetivo descrever e analisar o CDES desde a
sua constituição até os dias atuais, considerando seus aspectos formais e seu modo
de funcionamento, principalmente no que se refere à temática da participação da
sociedade civil em decisões do estado.

1
Trabalho elaborado para o projeto Monitoramento Ativo da Participação da Sociedade (Mapas), a pedido do Instituto
Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
35

Para isso, este texto segue um plano expositivo subdividido em cinco partes
fundamentais: primeiramente, além do objetivo do trabalho, são descritos, rapi-
damente, os procedimentos metodológicos adotados; em seguida, o texto trata
do histórico e da caracterização formal do CDES; o terceiro tópico visa analisar o
modo de funcionamento do Conselho e a repercussão de suas ações no governo e
na sociedade; na seqüência, procura-se analisar o CDES como espaço público de
participação da sociedade civil; finalmente, concluímos o texto sintetizando as
principais evidências obtidas.

1.1 Procedimentos metodológicos


Os procedimentos empregados na elaboração deste trabalho foram de natureza
descritivo-qualitativa. Em relação ao formato operacional da coleta dos dados
empíricos, utilizamos dois tipos de fontes: documentos e entrevistas semi-estruturadas.
Os documentos consultados envolveram, basicamente, legislação sobre o CDES,
atas de reuniões, cartas de concertação,2 matérias jornalísticas, programa de go-
verno, entre outros dados disponíveis nos sites3 do Conselho e da Secretaria Espe-
cial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (Sedes) da Presidência
da República.4
As entrevistas foram realizadas com membros – conselheiros e suplentes – do CDES
e com um funcionário da Sedes, selecionados de modo intencional. Para essa seleção,
foram consideradas as oportunidades de acesso, a disponibilidade para prestar infor-
mações e a receptividade ao trabalho por parte dos potenciais entrevistados. À exce-
ção da entrevista com o servidor da Sedes, todas as demais tiveram seu conteúdo
gravado sob autorização dos entrevistados. Adicionalmente, o primeiro autor, Daniel
Bin, teve a oportunidade de participar, na condição de pesquisador, de uma das reuni-
ões do Grupo de Acompanhamento de Políticas Sociais, na qual foi possível obter
informações de um dos conselheiros presentes e observar a dinâmica do grupo.
A análise dos dados levantados foi orientada para cobrir roteiro previamente
definido pelo demandante do trabalho, procurando-se, com isso, descrever o CDES
desde o seu início até a atualidade. Salientamos que toda descrição e análise fun-
damentam-se em dados concretos a que se teve acesso. Durante o trabalho de
análise, tomou-se o cuidado de confrontar informações passíveis de verificação.

2. HISTÓRICO E CARACTERIZAÇÃO DO CDES


Nesta seção são abordados aspectos da origem e constituição do CDES, bem como
algumas de suas principais características, com foco nos aspectos formais. Para
tanto, são descritos a origem da proposta do CDES e como o mesmo foi idealiza-
do; a composição e as representações ali presentes; algumas características estrutu-
rais e de funcionamento; principais temas tratados; evolução desde a sua criação
e, finalmente, alguns exemplos de conselhos estrangeiros.

2
Concertação significa acordo entre duas ou mais pessoas ou entidades para conseguir determinado objetivo; pacto;
convenção; união (Dicionário da Língua Portuguesa On-line. Disponível em: <http://www.priberam.pt/dlpo/
definir_resultados.aspx>. Acesso em: 9 out. 2004. Segundo Sofia e Silveira (2003), o termo foi inspirado no processo
de negociação entre o governo português e a sociedade civil após a revolução dos Cravos (1974), quando o país
retomou a democracia.
3
Os endereço dos sites são <https://www.cdes.gov.br/> (CDES) e <http://www.planalto.gov.br/cdes/> (Sedes).
4
A Sedes, que funciona junto à Presidência da República, tem dentre suas atribuições coordenar e secretariar o
funcionamento do CDES.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
36

2.1 Origem da proposta


A origem do CDES remonta à campanha da eleição presidencial de 2002, quando
o então candidato Luiz Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores (PT),
lança a proposta de criação de um conselho com vistas a construir um novo con-
trato social a partir do diálogo entre diversos segmentos da sociedade brasileira.
De acordo com Ruediger e Riccio (2004), a criação de mecanismos políticos de
participação da sociedade civil era um dos principais pontos da plataforma do
candidato. No seu programa de governo constava:
O Conselho de Desenvolvimento Social [...] terá como atribuição
coordenar, definir metas e desenhar instrumentos de incentivos para
a estratégia do governo federal de inclusão social. A partir do
estabelecimento de metas sociais, o Conselho atuará na
implementação articulada e integrada dos programas nacionais de
enfrentamento da pobreza, do desemprego, da desigualdade de
renda e das carências educacionais (Partido dos Trabalhadores,
2002, p. 41).

Segundo Vieira (2003), a idéia de um conselho para discutir os grandes temas


do país passou a fazer parte das propostas do PT em meados de 2002 por sugestão
do assessor internacional do partido, Luis Favre. A idéia, prossegue a jornalista,
ganhou força e encontrou ressonância especialmente entre empresários queixosos
da pouca receptividade por parte do então presidente Fernando Henrique Cardo-
so às suas reclamações.
Como fonte de inspiração, além de exemplos internacionais, de algum modo a
origem do CDES também estaria ligada à figura do orçamento participativo, um
dos mecanismos de gestão pública fortemente associados à imagem do PT. O
programa de governo do partido na campanha presidencial de 2002 mencionava
o orçamento participativo, sugerindo que ele deveria ser estendido à esfera fede-
ral. Lançou-se aí o compromisso de estabelecer um meio de interlocução –
logicamente distinto do orçamento participativo – entre governo e sociedade ci-
vil, que se materializou na figura do CDES.
Em seu programa, o partido se comprometia, num eventual governo, a “es-
timular a ampliação do espaço público” (Partido dos Trabalhadores, 2002, p.
3). Demonstrava-se, à época, uma crença de que somente o envolvimento e a
participação da sociedade a partir de um “novo contrato social” poderiam tra-
zer mais justiça econômica e social para o Brasil. O já citado programa de gover-
no do PT sustentava:
Só um novo contrato social que favoreça o nascimento de uma
cultura política de defesa das liberdades civis, dos direitos humanos
e da construção de um País mais justo econômica e socialmente
permitirá aprofundar a democratização da sociedade, combatendo
o autoritarismo, a desigualdade e o clientelismo. Na busca de um
novo contrato, a mobilização cívica e os grandes acordos nacionais
devem incluir e beneficiar os setores historicamente marginalizados
e sem voz na sociedade brasileira. Só assim será possível garantir, de
fato, a extensão da cidadania a todos os brasileiros (Partido dos
Trabalhadores, 2002, p. 2).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
37

As propostas de formatos diferentes para o conselho que à época se delineava,


e que acabou sendo criado no início do governo Lula, não existiram. Fato confir-
mado por um servidor da Sedes que lá trabalha desde a criação da Secretaria e do
próprio CDES.

2.2 Idealização e constituição


Inicialmente, cabe sublinhar que o emprego do termo idealização refere-se à ma-
neira como foi concebido e estruturado o CDES e ao seu modo de funcionamen-
to, principalmente em termos formais. Logo, não se está dizendo exatamente
como funciona o Conselho (ver item 3.1). Não obstante, os aspectos formais em
qualquer organização tendem a ser orientadores das dinâmicas empreendidas nas
situações reais.
Constituído no início do governo Lula – criado em janeiro e instalado em feve-
reiro de 2003 –, o CDES é um espaço público não-estatal que atua como órgão
consultivo e de assessoramento do presidente da República. Para um dos conselhei-
ros entrevistados, o CDES “foi pensado pelo [presidente] Lula como realmente um
fórum, um momento de interlocução entre os diferentes setores na sociedade”. Se-
gundo outro entrevistado, servidor da Sedes, o CDES visa que as decisões do presi-
dente da República sejam baseadas num caráter amplo e plural, obtido por meio da
participação da sociedade. É, no entendimento do mesmo informante, uma manei-
ra de diminuir um dos problemas típicos da democracia representativa, que seria o
fato de, após a eleição, o governante tender a decidir de forma distanciada da popu-
lação. O Conselho possibilitaria resgatar a democracia, naturalmente limitada pelo
sistema representativo, porque procura “ouvir a sociedade” – que teria a oportuni-
dade de participar de decisões do governo – e permite ao governo ficar atento sobre
o que pensam e desejam diversos segmentos da sociedade civil. Nas palavras de
Fleury (2003 b), o CDES pode ser visto como um meio de comunicação tanto no
sentido horizontal quanto no vertical, sendo este entre governo e sociedade civil, e
aquele entre atores sociais que ali se encontram.
Em termos normativos – legislação –, ao CDES compete:
I. assessorar o Presidente da República na formulação de políticas e diretrizes
específicas, voltadas ao desenvolvimento econômico e social, produzindo indi-
cações normativas, propostas políticas e acordos de procedimento;
II. apreciar propostas de políticas públicas e de reformas estruturais e de desen-
volvimento econômico e social que lhe sejam submetidas pelo Presidente da
República, com vistas à articulação das relações de governo com representan-
tes da sociedade civil organizada e a concertação entre os diversos setores da
sociedade nele representados. (Brasil, 2003 a, grifo nosso)

Como se vê, o CDES tem função consultiva, e não deliberativa. Logo seus
encaminhamentos não necessariamente se transformam em ações do governo, ca-
bendo a este a faculdade de acatar ou não tais proposições. Porém, cabe destacar
que costuma haver espaço para que o Conselho se manifeste com posição própria
sobre qualquer assunto que lhe seja submetido ou que ele próprio venha a optar
por discutir. Nesse sentido, percebe-se uma preocupação na estruturação da dinâ-
mica de funcionamento do CDES em não deixar nenhum assunto levantado por
qualquer conselheiro(a) sem algum tipo de tratamento.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
38

2.3 Composição e representatividade


O CDES é uma esfera pública formada majoritariamente por membros da soci-
edade civil, cuja composição lhe confere um perfil “policlassista”, pois reúne
empresários(as), trabalhadores(as), intelectuais, e representantes dos movimen-
tos sociais e do terceiro setor (Sedes, 2003 d). Tem por objetivo articular diver-
sas representações da sociedade civil por meio de conselheiros(as) que represen-
tam diversos segmentos socioeconômicos (Sedes, 2003 b). É composto por 90
membros de diversos setores da sociedade civil, 12 ministros e presidido pelo
presidente da República (Brasil, 2003 a).
A constituição do CDES parece ter sido revestida de algumas preocupações
que o aproximam de uma lógica participativa. Aspectos desse tipo de democra-
cia aparecem com certa clareza, a pluralidade de representação é uma das carac-
terísticas marcantes, apesar da distribuição dos membros do Conselho conside-
rar a esfera de atuação (ver tabela 1). No Termo de Referência do CDES, consta
ser ele “um órgão majoritariamente da sociedade civil, [...] que relaciona o [Po-
der] Executivo com distintas representações do empresariado, do terceiro setor,
dos movimentos sociais e do mundo do trabalho” (Brasil, 2003 b).
Segundo o governo, na lógica empregada para a composição do CDES:
[...] buscou-se a nomeação de Conselheiros que contemplam as
entidades empresariais, de trabalhadores, do terceiro setor e dos
movimentos sociais, de base territorial nacional, bem como
personalidades expressivas do meio intelectual, respeitadas nacio-
nalmente, com prévia consulta sobre o seu compromisso de
efetivamente participar das reuniões do Conselho em tela
(Sedes, 2003 d).

Sobre a questão da representatividade, a presença majoritária de membros de


fora do governo pode ser vista como uma tentativa de dar ao Conselho um
caráter pluralista e de participação da sociedade civil. Por outro lado, há alguns
aspectos que parecem contrariar essa idéia: dentre os 90 conselheiros(as) titula-
res, metade é ligada à esfera do capital, ou seja, ao segmento empresarial; e em
termos geográficos, proporção similar é a de representantes oriundos de uma
única Unidade da Federação, o estado de São Paulo, que é a mais rica do país.
Sobre o primeiro aspecto, um dos conselheiros, se reportando à criação do CDES,
disse imaginar que “num momento difícil em que Lula já tenha o apoio dos
movimentos sociais, vamos dizer, da esquerda que o elegeu, o Conselho seria o
lugar para ele obter o apoio do empresariado”.
Na seqüência, a tabela 1, na qual apresentamos a distribuição dos(as)
conselheiros(as) de acordo com a sua esfera de atuação.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
39

Distribuição, por esfera de atuação, dos(as) conselheiros(as) do CDES representantes da


sociedade civil (2004)

ESFERA* QUANTIDADE PARTICIPAÇÃO


S/ O TOTAL

Capital 45 50%

Personalidades 14 16%

Social 18 20%

Trabalho 13 14%

Total 90 100%

Fonte: Presidência da República/Sedes. Conselheiros. Disponível em: <https://www.planato.gov.br/cdes/>.


Acesso em: 30 out. 2004.
(*) Capital: envolve, basicamente, representantes de empresas e de associções empresariais.
Social: representantes de entida des religiosas, culturais, profissionais e de movimentos sociais.
Personalidades: são, majoritariamente, professores universitários.
Trabalho: envolve, basicamente, representantes sindicatos e associações de sindicatos.

Quanto à forma de seleção dos(as) conselheiros(as), a escolha dos nomes cou-


be ao presidente da República a partir da análise de aproximadamente 400 nomes
sugeridos por diversos segmentos sociais (Sedes, 2003 b, 2003 d). Entretanto, essa
forma de escolha está em discussão. Segundo o secretário5 da Sedes, ministro Jaques
Wagner, está em debate “se seria melhor ter os integrantes indicados por seus
segmentos sociais, como é na Europa, ou pelo presidente [da República], como é
no Brasil” (Tribuna da Imprensa, 2004, grifo nosso). O ministro acredita que o
sistema europeu “tende a ter um reconhecimento mais rápido da sociedade” (Tri-
buna da Imprensa, 2004).

2.4 Aspectos formais da estrutura e do modo de funcionamento


Os fóruns de discussão do Conselho são: o Pleno, que reúne todos os seus mem-
bros e é a composição responsável por definir os posicionamentos do Conselho
sobre os temas em discussão; os grupos temáticos, cada um deles com prazo deter-
minado de existência, que visam propor pareceres ou elaborar propostas sobre
assuntos em tramitação no CDES; e os grupos de acompanhamento, sem prazo
determinado de existência, que têm a atribuição de acompanhar temas específi-
cos. Além disso, são realizados, quando necessários, diálogos regionais e colóqui-
os para se discutir temas específicos ou que não sejam considerados como perti-
nentes para discussão nos demais fóruns.
Os encaminhamentos definidos pelo CDES, todos destinados ao presidente da
República, são formalizados e têm cada um deles um dos seguintes indicadores de
posicionamento: consenso; recomendação, quando for um entendimento da mai-
oria dos(as) conselheiros(as); ou sugestão, quando for um entendimento de
alguns(mas) dos(as) conselheiros(as). A atribuição desse indicador não se dá por
votação, e sim por meio da interpretação do secretário executivo do CDES, papel
desempenhado pelo secretário da Sedes.

5
O secretário da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social tem status de ministro. Cabe a
ele a função de secretário executivo do CDES.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
40

As reuniões do Pleno do CDES são abertas pelo secretário da Sedes, com a


presença do presidente da República. Este, porém, não costuma participar de
toda a reunião, o que, segundo nosso informante da Sedes, já foi objeto de
reclamações por parte de alguns membros do CDES. Como reflexo, informou o
mesmo entrevistado, na sétima reunião, realizada em maio de 2004, o presiden-
te Lula permaneceu por mais tempo do que em outras ocasiões e ouviu as falas
dos três conselheiros escalados para se pronunciarem nesse dia.
A pauta de discussões do Conselho pode ser sugerida pelo presidente da Repú-
blica ou pelos(as) próprios(as) conselheiros(as), que podem fazê-lo de forma indi-
vidual ou em grupo. Assim, não se discute somente assuntos definidos pelo presi-
dente ou pelo governo. Entretanto, o decreto que regulamenta a composição e o
funcionamento do CDES dá algumas orientações sobre o que será tratado em
cada reunião:
Da pauta das reuniões ordinárias do CDES constarão, necessaria-
mente, referências sobre os seguintes assuntos:
Iº - apreciação e decisão sobre a ata da reunião anterior;
IIº - tema político-administrativo relevante a ser exposto por
Ministro de Estado, em até trinta minutos;
IIIº - tema para debate e discussão, a ser apresentado por Ministro de
Estado ou autoridade delegada, com votação da agenda proposta;
IVº - comunicações por integrantes do Conselho, que serão encami-
nhadas ao Presidente do CDES quando apresentadas formalmente.
(Brasil, 2003 a)

Antes de se abrirem as discussões no Pleno, um tema específico da pauta é


tratado. Esse tema é apresentado pelo ministro responsável pelo assunto dentro
do governo. Na seqüência, três conselheiros(as) têm a oportunidade de se mani-
festar sobre o mesmo tema. Após essas três intervenções, o ministro temático reto-
ma a palavra para concluir o assunto procurando responder aos(às)
conselheiros(as). Os(as) três conselheiros(as) são indicados(as) em forma de rodí-
zio em cada uma das reuniões. Assim, todos(as) terão a oportunidade de se mani-
festar em alguma reunião.
Finalmente (não mais ao ministro temático, mas ao Pleno do CDES), os(as)
demais conselheiros(as) podem se manifestar sem que haja qualquer limitação de
quantidade de pronunciamentos. Para um funcionário da Sedes, esse é um dos
aspectos que requer a habilidade do coordenador da reunião – secretário da Sedes
– na organização do debate, afinal “se todos os 90 resolverem falar fica inviável”.
Dentro do Conselho não há qualquer tipo de hierarquização, de tal forma que
as autoridades do governo, como ministros e o próprio presidente da República,
têm uma postura de ouvir o que os demais têm a dizer. Disse um entrevistado: “Às
vezes eu até acho que se discute demais; eu penso que em algumas situações deve-
ria decidir de uma vez”.
Além do Pleno, há a figura do grupo temático, que, na medida das necessida-
des, o CDES pode instituir com o objetivo de propor pareceres ou elaborar pro-
postas sobre assuntos em tramitação no Conselho (Sedes, 2003 d). Em seguida,
tais pareceres ou propostas são discutidos pelo CDES para então, preferencial-
mente, encontrarem consenso acerca dos pontos polêmicos (Sedes, 2003 b).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
41

Cada um dos grupos temáticos, composto por dez conselheiros(as), é coorde-


nado por um(a) integrante da Administração Pública Federal, designado(a) pelo
secretário executivo do CDES – secretário da Sedes –, e tem como relator(a) uma
pessoa indicada pelo ministro da área pertinente ao tema em discussão (Brasil,
2003 a). Segundo um informante da Sedes, esse mesmo ministro instala o grupo,
porém, não participa das suas reuniões, mediadas por um(a) funcionário(a) da
Sedes. Apesar da ligação com a administração pública, esse(a) mediador(a) não
tem, segundo o entrevistado, a função de representar o governo. Ele concorda que
é uma tarefa difícil e, por isso, requer um esforço considerável de distanciamento
e isenção. Ele nos relatou que funcionários(as) da Sedes realizaram cursos de
capacitação para a atividade de mediação.
O grupo temático é uma figura da estrutura do CDES que merece destaque por ser
um espaço de discussão onde, efetivamente, as análises são aprofundadas para poste-
rior apreciação por parte do Pleno. Aspecto importante do formato pretendido é que,
apesar de existir uma coordenação formal por parte de membro do governo com uma
série de atribuições de ordem burocrática, a idealização dessa coordenação traz aspec-
tos indicativos de valorização da lógica participativa de funcionamento.
As normas de funcionamento desses grupos estabelecem que ao(à) mediador(a),
que é também membro do governo, cabe: “dirigir os trabalhos do Grupo Temático
durante as suas reuniões, ficando-lhe vedadas manifestações pessoais sobre temas
em debate; organizar a ordem do dia com a colaboração do Relator, ouvido [sic] os
membros do Grupo Temático; zelar pelo prestígio de todas as intervenções, encami-
nhando as sugestões e propostas apresentadas nos debates, de forma consensual ou
não, à deliberação do Pleno do CDES” (Sedes, 2003 c, grifos nossos). Em termos da
orientação burocrática de funcionamento do grupo, esse(a) mediador(a) tem atri-
buições como: “conceder ou negar a palavra aos Conselheiros e Convidados, fazen-
do observar a ordem interna do Grupo Temático; avisar, com antecedência, o térmi-
no da intervenção do orador, quando seu tempo estipulado estiver para se esgotar
ou quando tiver sido esgotado” (Sedes, 2003 c, grifos nossos).

2.5 Principais temas tratados


Seguramente, os temas abordados pelo CDES que tiveram maior expressão na socie-
dade e na imprensa, seja pela complexidade, pelas polêmicas suscitadas ou mesmo
pela relevância para o país, foram as reformas da previdência e a tributária. Essas
foram analisadas pelo Conselho já nos primeiros meses de sua existência. Em abril de
2003, o Pleno do CDES aprovou relatórios com os consensos, as recomendações ou
sugestões acerca dessas reformas, que, então, foram submetidas ao Congresso Nacio-
nal. Em junho de 2003 foram aprovados os relatórios sobre a reforma sindical e
trabalhista e sobre o Plano Plurianual 2004-2007. Além desses assuntos, ao longo de
quase dois anos de existência o CDES discutiu temas relacionados às medidas para a
retomada do crescimento, ao projeto de parcerias público-privadas, bem como às
políticas econômica, industrial, ambiental e habitacional do governo federal.
Analisando documentos do CDES, em especial as cartas de concertação6, po-
demos citar os seguintes temas, assim distribuídos cronologicamente:

6
Carta de concertação é o documento emitido após cada uma das reuniões do Pleno do CDES em que se evidencia a
posição do Conselho sobre os temas em questão. É encaminhada ao presidente da República e o seu conteúdo é público.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
42

Na primeira reunião, em fevereiro de 2003, discutiu-se o papel do CDES como


um espaço de construção de um novo entendimento nacional, que teria como
ponto de partida a recuperação do estado, que se iniciaria pelas reformas traba-
lhista, previdenciária e tributária (CDES, 2003 a, 2003 f, 2003 g).
Na segunda reunião, em março do mesmo ano, foi aprovado o relatório do
CDES sobre a reforma da previdência. Além disso, o Pleno discutiu a necessidade
de o país optar pelo crescimento como condição para enfrentar a exclusão social
(CDES, 2003 d, 2003 i).
A terceira reunião, em junho de 2003, teve como pauta o processo de discus-
são do Plano Plurianual 2004-2007 e a definição de fundamentos econômicos
para a construção de um novo contrato social baseado no crescimento sustenta-
do, na geração de empregos e na distribuição de renda (CDES, 2003 e, 2003 j).
Foi uma reunião com grande repercussão em função de acaloradas discussões so-
bre a política econômica do governo.
A quarta reunião, em setembro de 2003, marcou certa mudança de postura do
CDES. Diferentemente das três primeiras – voltadas a diagnósticos para a forma-
ção de conhecimento e diálogo –, se propôs a apontar caminhos possíveis para o
enfrentamento da crise pela qual passava o país. O CDES sugeriu que se adotas-
sem medidas de avanço na transição para um novo eixo de política econômica,
principalmente reivindicando investimentos públicos que possibilitassem o desen-
volvimento. Também foram formulados questionamentos ao ministro da Fazen-
da sobre a política econômica, o contingenciamento de recursos por parte do
governo, as percepções sobre o Brasil no cenário econômico mundial e a reforma
tributária (CDES, 2003 b, 2003 g).
A quinta e última reunião de 2003, ocorrida em dezembro, tratou das alterna-
tivas para um novo contrato social, baseado no debate e na negociação democrá-
ticos, visando o crescimento com desenvolvimento, a geração de emprego e a
inclusão da maioria excluída. Houve apresentação, por parte do governo, sobre
política industrial tecnológica e de comércio exterior, dos balanços da política
monetária e da política econômica do ano de 2003 (CDES, 2003 c, 2003 h).
A sexta reunião, em março de 2004, discutiu assuntos como o projeto Brasil
em Três Tempos: Visões do País em 2007, 2015 e 2022, que tem por objetivo
construir um planejamento estratégico governamental. Também se falou sobre
política industrial, tecnológica e de comércio exterior, com destaque para as áreas
da indústria que o governo considerou estrategicamente prioritárias na elabora-
ção dessa política (CDES, 2004 c, 2004 d).
A sétima reunião, em maio de 2004, contou com a presença do ministro da
Fazenda para o debate sobre a questão do desenvolvimento econômico. Também
foram discutidos assuntos como dívida pública e tributação (CDES, 2004 b).
A oitava reunião,7 em agosto, foi quase toda destinada à apresentação, por
parte do governo, e a questionamentos, por parte de conselheiros(as) sobre o novo
modelo de regulamentação do setor elétrico brasileiro (CDES, 2004 a).

7
Até o momento da conclusão deste texto, aconteceram dez reuniões do Pleno do CDES, porém, estão disponíveis no site
da Sedes as atas das oito primeiras.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
43

Percebe-se que há grande diversidade de assuntos abordados pelo CDES, o que


não poderia ser diferente em se tratando de um fórum cuja pauta gira em torno
do tema “desenvolvimento econômico e social”. Mas uma questão parece mere-
cer atenção especial em diversas reuniões do CDES e de alguns de seus outros
fóruns de discussão: a política econômica do governo federal, com destaque para
a taxa de juros básicos da economia. Sobre isso, o CDES tem sido, de algum
modo, mais um espaço de pressão para a queda dos juros domésticos. Destacamos
a terceira reunião do Pleno do CDES, que, por meio da terceira carta de concertação
externou a preocupação do Conselho com a questão ao dizer que a “gradativa
redução nas taxas de juros [...] deve iniciar o quanto antes” (CDES, 2003 j).

2.6 Evolução e alterações ocorridas


Em termos de composição, o CDES se manteve relativamente estável desde a
sua criação. Inicialmente, em 12 de fevereiro de 2003, foram designados(as) 82
conselheiros(as) representantes da sociedade civil para compor o Conselho. Em
11 de junho de 2003, mais oito se juntaram ao CDES, perfazendo o total de 90
representantes da sociedade, quantitativo atual (Brasil, 2003 b, 2003 c). Nesses
quase dois anos de existência do CDES, 79 dos(as) integrantes do conselho, ou
seja, aproximadamente 90% dos(as) conselheiros(as) designados(as) naquelas duas
ocasiões, permanecem até os dias de hoje.
Cabe destacar que as mudanças na composição do CDES ocorreram de modo
que as proporções calculadas pelo critério de esfera de atuação – capital, social,
trabalho, personalidades (ver tabela 1) – se mantiveram praticamente estáveis
durante todo o período, com a preponderância de representantes ligados às em-
presas e associações empresariais.
Com relação aos objetivos do CDES, parece não ter havido grandes mudan-
ças. Entretanto, se compararmos a idéia original explicitada no programa de
governo do atual presidente da República, ver-se-á que, diferente daquela con-
cepção, o Conselho foi constituído a partir de uma idéia mais ampla. O progra-
ma de governo do então candidato Lula declarava a necessidade de um conselho
que pudesse pensar em políticas voltadas para questões específicas como “inclu-
são social”, “metas sociais”, “enfrentamento da pobreza”, “desemprego”, “de-
sigualdade de renda” e “carências educacionais” (Partido dos Trabalhadores,
2002, p. 41). Essas questões estão presentes nas discussões do CDES, porém a
explicitação da prioridade pelas classes mais pobres que constava na idéia origi-
nal agora dá lugar a um objetivo formal do CDES de promover a concertação
nacional para a realização de um novo contrato social entre os diversos segmen-
tos e as diversas classes sociais capaz de promover o desenvolvimento econômico
e social.
Ainda sobre a questão dos objetivos, chama atenção a opinião de dois conse-
lheiros, não em relação à mudança, mas ao seu cumprimento. A ata da sexta
reunião ordinária do Conselho registra a afirmativa do conselheiro Antoninho
Trevisan, vinculado à esfera do capital, de que “no primeiro ano o CDES não
conseguiu cumprir sua missão, pois o Brasil não cresceu e o desemprego aumen-
tou”, entendimento corroborado por um de seus pares, o conselheiro José Moroni,
que ainda destacou “o pequeno retorno dos acordos feitos neste espaço” (CDES,
2004 c).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
44

A respeito do modo de funcionamento, de acordo com um entrevistado inte-


grante da Sedes, o início do CDES foi um tanto difícil em função da pouca experi-
ência brasileira nesse tipo de atividade, muito embora o partido do presidente da
República (PT) tivesse certa tradição em utilizar o formato colegiado de decisão.
Um dos fatos relevantes na evolução do Conselho certamente foi, após aproxi-
madamente um ano de sua existência, a troca do secretário da Sedes,8 o que trou-
xe algumas modificações na forma de condução do CDES. Segundo diversos en-
trevistados, o secretário anterior tinha postura mais rígida, por exemplo, na con-
dução das reuniões, principalmente no que se referia ao tempo de fala. O atual
secretário parece ser um pouco menos controlador em tal aspecto.
Sobre a influência do CDES nas decisões de governo, não se observou mudan-
ça substancial. Segundo um entrevistado, servidor da Sedes, essa influência foi
relevante já desde o começo do Conselho. É uma questão um tanto controversa,
uma vez que entre os conselheiros que tivemos a oportunidade de ouvir paira o
sentimento de que as deliberações do CDES não encontram eco suficiente no
governo a ponto de se transformarem em ações (ver item 3.3). Entretanto, um
fato deve ser visto com atenção: atualmente, diferentemente do primeiro ano de
existência do CDES, o secretário da Sedes faz parte do núcleo estratégico do go-
verno, o chamado “núcleo duro”, formado pelo presidente da República, pelos
ministros da Fazenda, chefe da Casa Civil, chefe da Secretaria Geral da Presidên-
cia da República, chefe da Secretaria de Comunicação de Governo e Gestão Estra-
tégica da Presidência da República, chefe da Secretaria de Coordenação Política e
Assuntos Institucionais e, agora, pelo secretário da Secretaria Especial do Conse-
lho de Desenvolvimento Econômico e Social.
Outro ponto a destacar acerca da evolução do CDES foi o temor, durante as
discussões sobre sua criação, de que ele pudesse atuar como um “substituto” ou
mesmo uma “sombra” do Poder Legislativo, possibilidade sempre descartada pelo
governo. Passado o período inicial, não mais se fala sobre o assunto, e os papéis
de cada um – CDES e Legislativo – parecem suficientemente cristalizados.

2.7 Exemplos internacionais de conselhos


Segundo Fleury (2003 b), diferentemente de seus congêneres típicos da
socialdemocracia européia, criados com o objetivo de organizar o capitalismo
compatibilizando interesses do capital e do trabalho para o crescimento e distri-
buição do excedente, o CDES surgiu como alternativa ao esgotamento do pacto
corporativo que dominou o estado moderno brasileiro, no qual o poder sempre
fora exercido de forma concentrada e excludente.
Mesmo assim, de acordo com Vieira (2004), o modelo adotado pelo CDES
tem suas origens no modelo francês. O Conseíl Économique et Social (CES), cri-
ado em 1958, é considerado a terceira mais importante assembléia francesa e tem
por finalidade a aproximação e o diálogo entre os diferentes grupos nele represen-
tados (Sedes, 2003 a). O conselho francês se reúne duas vezes por mês e elabora

8
Na primeira reforma ministerial do governo Lula, no fim de janeiro de 2004, passou a ocupar a Secretaria Especial do
Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República o até então ministro do Trabalho Jaques
Wagner, que substituiu Tarso Genro, este designado para o Ministério da Educação.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
45

cerca de 20 relatórios – os textos são públicos – com recomendações ao governo,


obrigado a prestar informações sobre o tratamento dado aos assuntos (Vieira,
2003). Além da atribuição de fazer recomendações às autoridades francesas, ao
referido Conselho cabe fornecer informações à assembléia quando da elaboração
legislativa, podendo também opinar sobre projeto econômico e social do interesse
daquele país (Sedes, 2003 a).
Pouco antes do conselho francês, em 1957, na Itália, foi criado o Consiglio
Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL), com a atribuição constitucional
de servir como órgão consultivo do parlamento e do governo, podendo ainda
tomar iniciativa de proposições legislativas e contribuir na elaboração de leis rela-
tivas a questões econômicas e sociais. Segundo Bobbio (2000), esse conselho sur-
giu em resposta a um problema antigo na Itália, que era o da representação orgâ-
nica em oposição à representação partidária. Entretanto, o mesmo autor se refere
ao CNEL como uma “espécie de limbo constitucional, [...] ao qual foi atribuído
um encargo meramente consultivo que de fato jamais foi executado” (Bobbio,
2000, p. 63).
Na seqüência, citamos alguns outros exemplos de conselhos similares ao CDES,
cujos dados descritivos obtivemos com a própria Sedes (2003 a), que cita também
o francês, sobre o qual já falamos.
O National Economic Development and Labour Council (Nedlac), da África
do Sul, foi criado em 1995 em substituição ao National Economic Forum, de
1992. Tem como objetivos promover o crescimento econômico, a participação
nas decisões econômicas e a eqüidade social; produzir consenso e concluir acordos
relativos a políticas econômicas e sociais; considerar todos os projetos de legisla-
ção trabalhista antes da sua introdução no parlamento; considerar todas as mu-
danças significativas nas políticas econômicas e sociais antes que essas sejam leva-
das ao parlamento; encorajar e promover a formulação de políticas coordenadas
em assuntos econômicos e sociais.
De acordo com os princípios de participação e cidadania da Constituição es-
panhola, surgiu, em 1991, o Consejo Econômico y Social (CES). É um órgão de
direito público subordinado ao Ministério do Trabalho, cuja função principal é
emitir opiniões sobre projetos de lei e decretos nas áreas socioeconômica e traba-
lhista, assim como outros assuntos que o governo julgue relevantes. Pode também
elaborar relatórios, a convite do governo ou por iniciativa própria.
Na Holanda, o Sociaal-Economische Raad (SER), criado em 1950, tem como
principal tarefa aconselhar o governo sobre temas de natureza econômica e social,
de acordo com os objetivos de crescimento econômico balanceado e de desenvol-
vimento sustentável, da maior participação possível para os trabalhadores e da
distribuição justa de renda.
Em Portugal, o Conselho Económico e Social (CES), criado em 1991, tem as
atribuições de pronunciar-se previamente sobre os anteprojetos das grandes op-
ções e dos planos de desenvolvimento econômico e social; pronunciar-se sobre as
políticas econômica e social, e sobre a sua execução; apreciar as posições do país
nas instâncias da União Européia no âmbito nacional das políticas econômica e
social; pronunciar-se sobre a utilização nacional dos fundos comunitários, estru-
turais e específicos, sobre as propostas de planos setoriais e espaciais de âmbito
nacional e, em geral, sobre as políticas de reestruturação e de desenvolvimento
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
46

socioeconômico; apreciar a evolução da situação econômica de desenvolvimento


regional; promover o diálogo e a concertação entre os parceiros sociais.
Na Áustria, o Beirat für Wirtschafts-und Sozialfragen (Conselho para Ques-
tões Econômicas e Sociais), criado em 1963, com base em um acordo informal
entre as quatro maiores organizações sindicais e patronais do país, tem as funções
de examinar questões econômicas e sociais, assim como seu impacto na economia
nacional; emitir recomendações no sentido de garantir estabilidade do poder de
compra, crescimento estável e pleno emprego; elaborar propostas para melhorar a
coordenação de políticas econômicas e sociais; compilar dados econômicos que
servirão de base para as discussões políticas e para recomendações conjuntas para
o governo federal.
Como iniciativa das mais recentes, pode-se citar o caso da Argentina, que dis-
cute a criação de um conselho dessa natureza. O ministro Jaques Wagner, da Se-
des, chegou a participar, em outubro último, de um seminário naquele país no
qual se debateu o projeto de lei de criação do Conselho (Agência EFE, 2004). Na
ocasião, o ministro brasileiro revelou que também o Mercosul planeja criar um
espaço de diálogo regional (Agência EFE, 2004).
Ao final deste trabalho (anexo 1), há um quadro no qual os exemplos aqui cita-
dos estão mais detalhadamente apresentados e dispostos de modo comparativo.9

3. MODO DE FUNCIONAMENTO E REPERCUSSÃO DAS AÇÕES DO CDES


Diferentemente da seção anterior, em que se buscou uma descrição mais próxi-
ma dos aspectos formais do CDES, neste tópico procederemos a um esforço de
análise do efetivo modo de atuação do Conselho. Para tanto, desenvolveremos
nossa argumentação a partir dos seguintes aspectos relacionados ao CDES: a sua
dinâmica de funcionamento, deslocando nossa interpretação dos aspectos for-
mais e idealizados para aspectos mais concretos; as relações internas e a questão
de interesses em disputa dentro do Conselho; o papel político do CDES e a reper-
cussão de suas atividades nas decisões do governo; a repercussão do CDES na
sociedade civil e na mídia brasileiras.

3.1 Dinâmica de funcionamento


No que se refere à forma de diálogo interno, o CDES parece ser um ambiente
altamente complexo, marcado por conflitos e divergências de idéias, naturalmen-
te presentes num grupo tão heterogêneo. De certo modo, pudemos adiantar (ver
item 2.3) essa característica ao tratar da diversidade de representações que ali se
encontram e que historicamente tendem ao antagonismo, como seria a clássica
relação de disputa entre capital e trabalho. Acontece que na formação do CDES,
ao menos numericamente, prepondera a esfera do capital (ver tabela 1).
Ainda sobre a questão do diálogo interno, são marcantes os episódios em que
posições políticas e ideológicas, seja do governo, seja de conselheiros(as), são defendi-
das e criticadas de forma consideravelmente transparente. Na análise das atas das

9
Para saber mais sobre esses conselhos, consulte os sites <http://www.conseil-economique-et-social.fr/> (França);
<http://www.cnel.it/> (Itália); <http://www.nedlac.org.za/> (África do Sul); <http://www.ces.es/> (Espanha); <http://
www.ser.nl/> (Holanda); <http://www.ces.pt/> (Portugal); <http://www.sozialpartner.at/> (Áustria).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
47

reuniões do Pleno do CDES, percebe-se que os debates e questionamentos parecem ser


francos e abertos, nos quais conselheiros(as) não deixam de questionar, de criticar e de
reivindicar sobre os temas em pauta. Um exemplo é a política econômica, mais espe-
cificamente a questão dos juros básicos da economia, que parece ser assunto recorren-
te nas discussões e objeto de críticas, às vezes severas, por parte daqueles(as) que a
vêem como restritiva ao desenvolvimento do país (CDES, 2003 b, 2003 c, 2004 c).
Na sétima reunião do Pleno do CDES, ao iniciar sua exposição sobre a política
econômica do governo, mais especificamente sobre uma proposta de agenda para
o crescimento do país elaborada pelo governo, o ministro da Fazenda, Antônio
Palocci, declarou:
Sobre esse último tema, eu gostaria muito de receber de vocês
críticas, sugestões, proposições, porque é a consolidação da nossa
agenda na área do desenvolvimento econômico. A propósito, nós
gostaríamos de ter com este conselho um diálogo bastante franco,
bastante consolidado, para que essa agenda possa avançar de
maneira efetiva. (CDES, 2004 b)

Na mesma reunião, alguns conselheiros(as) se manifestaram ao ministro da


Fazenda sobre a reivindicação pela renegociação da dívida pública brasileira, as-
sunto bastante delicado. Na ocasião, o conselheiro Amarílio Macedo, ligado à
esfera do capital, defendeu o seguinte: “proponho que o Sr. Presidente [...] inten-
sifique seus esforços pelo diálogo em prol da renegociação das dívidas dos países
emergentes com os credores sediados nos países desenvolvidos.” Essa questão de-
monstra o sentimento de liberdade de expressão que parece haver no CDES, pois
o tema costuma ser tratado com extremo cuidado por parte dos integrantes do
governo, que, desde a última campanha presidencial, se esforçam em convencer
seus credores de que não existe risco de calote da dívida. Prova dessa postura de
governo é a própria resposta dada pelo ministro à questão: “sobre a renegociação
da dívida pública, avaliamos que o melhor diálogo, nesse sentido, é o diálogo do
ajuste bem feito das contas; nenhum país do mundo conseguiu resultados positi-
vos renegociando dívidas” (CDES, 2004 b).
Outro conselheiro, Pedro Oliveira, ligado à esfera social, também abordou a
questão, porém de maneira mais incisiva, dizendo que o país “tem que reduzir
drasticamente seus gastos com o serviço da dívida. Há que se renegociar, há que se
cancelar pelo menos uma parte desta dívida”. Novamente o ministro rechaçou di-
zendo que “a iniciativa de cancelar uma parcela da dívida do Brasil levaria a um
aumento de risco para o nosso país e das taxas de juros de mercado que [faria] com
que nós pagássemos três vezes mais em custos da nossa dívida” (CDES, 2004 b).
Quanto ao tratamento dado às divergências, cabe esclarecer o modo como isso
se dá nas situações em que o CDES deve se pronunciar ou se posicionar sobre os
temas discutidos. No decreto presidencial que instituiu o regimento interno do
Conselho lê-se:
Art. 11. O CDES procurará formalizar suas deliberações por
consenso, denominadas acordos, que serão submetidas ao Presiden-
te da República e publicadas no Diário Oficial da União.
Art. 12. As deliberações do CDES ocorridas sob a forma não
consensual, denominadas recomendações, e as posições divergentes
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
48

dos Conselheiros serão submetidas ao Presidente da República e


publicadas no Diário Oficial da União.

Parágrafo único. No caso das deliberações sob a forma não consensual, é fa-
cultado ao Conselheiro interessado apresentar justificativa da sua posição diver-
gente, em separado e por escrito. (Brasil, 2003 a)
Aspecto interessante do modo de deliberação é, segundo um dos entrevistados
e servidor da Sedes, o voto não ser considerado como um meio adequado para se
chegar à decisão. A idéia é sempre atuar para buscar o consenso, tanto que, até
hoje, nenhum encaminhamento foi definido por meio de votação.

3.2 Relações internas e grupos de interesses


A formação de grupos internos entre pessoas parece ser uma prática não muito
comum entre membros do CDES, se considerarmos o que nos disse um servidor
da Sedes. Ele esclareceu que, apesar de nada impedir que grupos se formem fora
do âmbito do CDES, até o momento,10 não foi possível perceber situações em que
membros tivessem chegado ao Conselho com posições previamente acordadas com
o intuito de ganhar força nas negociações.
Se o parágrafo acima parece sugerir a inexistência de subgrupos dentro do
CDES, definitivamente isso não corresponderia à realidade. Durante as discussões
da reforma da previdência, algumas pessoas, identificadas por um de nossos en-
trevistados como da “esquerda do Conselho”, começaram a se aproximar em
função de afinidades ideológicas. Segundo ele, que também fazia parte desse gru-
po, formou-se um fórum informal de discussões que recebeu o apelido de
“Conselhinho”. Trata-se de um grupo de aproximadamente 15 conselheiros(as)
que antes de cada reunião de Grupo Temático ou do Pleno se reúne em âmbito
distinto do CDES. Segundo o entrevistado, “com isso foi se criando [...] um fórum
de discussão, de conversa, de troca de idéias, onde ninguém é obrigado a concor-
dar com ninguém”. Por mais que o “Conselhinho” seja um grupo informal, e que
a sua existência não seja de conhecimento público, de acordo com o nosso entre-
vistado ele era de conhecimento do CDES e do secretário da Sedes.11
A respeito de interesses de caráter mais particularista, podemos citar um fato
relatado por um membro da Sedes entrevistado. Três conselheiros, todos empresá-
rios, solicitaram que o CDES analisasse o tema licenciamento ambiental, um as-
sunto que geralmente põe em lados opostos ambientalistas a empresários. A Sedes
entendeu que isso não era um assunto de interesse nacional prioritário ou que
devesse ser tratado pelo CDES naquele momento. Entretanto, o assunto não dei-
xou de ser considerado pela Sedes, que organizou um colóquio sobre o tema.
Como dificilmente poderia deixar de ser, por conta dos diversos interesses ali
representados, logo no início do Conselho já se viam indícios de potenciais confli-
tos. Na ocasião, a revista Época relatou expectativas como a do conselheiro Luiz

10
Essa entrevista foi realizada em maio de 2004, ou seja, depois de mais de um ano de existência do CDES.
11
Aqui nos referimos ao ministro Tarso Genro, que foi o secretário da Sedes até a primeira reforma ministerial do governo Lula.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
49

Marinho, da Central Única dos Trabalhadores (CUT), que dizia: “Os sindicatos
querem manter direitos trabalhistas”; ao passo que Abílio Diniz, do Grupo Pão
de Açúcar, dizia: “os empresários [...] defendem a flexibilização das leis do traba-
lho” (Vieira, 2003).
A questão trabalhista levou a um episódio que bem ilustra até onde o conflito
chegou. Em julho de 2004, a Confederação Geral dos Trabalhadores (CGT) deci-
diu retirar-se do Conselho por não concordar com os projetos de reforma sindical
que o governo pretendia encaminhar ao Congresso (Diário de S. Paulo, 2004).
Em cartas encaminhas ao presidente da República e ao secretário da Sedes, o
presidente da CGT, Antonio Carlos dos Reis (Salim), justificou a decisão da se-
guinte forma: “não podemos concordar com a política governamental, cujos re-
sultados não satisfazem de nenhum modo os interesses da maioria dos trabalha-
dores brasileiros, principalmente no que diz respeito à geração de emprego e ao
bem-estar social” (Confederação Geral dos Trabalhadores, 2004).
Sobre o relacionamento interno entre os(as) conselheiros(as) representantes do
governo e os(as) da sociedade civil, chama a atenção o fato do CDES não funcio-
nar em torno de uma hierarquia de cargos, típica do modelo burocrático weberiano
(Weber, 1982), característico das estruturas dos estados modernos. Mesmo a par-
ticipação dos membros do governo – presidente da República e ministros – não é
marcada pela autoridade do cargo. Todos os entrevistados declararam que esses
integrantes do CDES não costumam ter ascendência sobre os(as) demais
conselheiros(as), e que seus comportamentos têm sido preponderantemente de
ouvir as manifestações dos(as) representantes da sociedade. Um dos entrevistados,
funcionário da Sedes, informou que, mesmo com a presença do presidente da
República nas reuniões do Pleno do CDES, os(as) demais conselheiros(as) não se
sentem constrangidos(as) em fazer uso da palavra.
Com efeito, os exemplos dos debates – críticas e reivindicações – sobre a polí-
tica econômica do governo, e a falta de ascendência das autoridades do governo
sobre seus pares no Conselho podem ser vistos como indicativos da inexistência
de constrangimento hierárquico, que caso existisse seria contrário ao caráter de-
mocrático e participativo que o CDES parece ter.
Já dissemos que um ponto polêmico em discussões do CDES é a questão dos juros
básicos da economia. Segundo Ruediger e Riccio (2004), esse tem sido um dos prin-
cipais objetos de divergências entre conselheiros(as). Episódio marcante é a manifes-
tação explícita do Conselho ocorrida na terceira reunião do Pleno, em junho de 2003.
Naquela ocasião, por meio da terceira carta de concertação, explicitou-se posição
clara sobre a necessidade de redução dos juros. O conflito fica mais claro na seguinte
descrição: alguns conselheiros, dentre eles o empresário Antoninho Trevisan (CDES,
2003 e), apresentaram proposta de uma nota a ser divulgada em defesa da redução da
taxa de juros básicos da economia, além do já expresso na carta de concertação (Sofia
e Silveira, 2003). Conforme nos relatou um dos conselheiros presentes àquela reu-
nião, o conteúdo da carta foi motivo de forte oposição por parte de conselheiros que
entendiam o gesto como prejudicial à credibilidade do país. Segundo esse entrevista-
do, o conselheiro “Roberto Setúbal, do Itaú, disse que uma nota dessas seria muito
prejudicial ao país por que poderia prejudicar a [sua] credibilidade”. Consta na ata
daquela reunião que a tal nota teria seu conteúdo comunicado ao presidente da Re-
pública pelo então secretário da Sedes (CDES, 2003 e).
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
50

3.3 Papel político do CDES e repercussão de suas atividades no governo


Em termos normativos diz-se sobre os encaminhamentos do CDES que “os temas
que forem alvos de consenso deverão ser indicados às diversas representações par-
tidárias no Legislativo, podendo o Conselho tornar-se sujeito ativo nos processos
de negociação política no Parlamento” (Sedes, 2003 d). Desse modo, o CDES é
detentor daquilo que Ruediger e Riccio (2004) chamam de “poder simbólico”.
Os autores acreditam que o CDES, por ter um papel de assessoramento, se apre-
senta como um coletivo mais independente se comparado ao Congresso Nacional
em termos de expressão cívica pactuada e menos submissa aos ditames da
tecnoburocracia ou a pressões e interesses de caráter particularista.
Cabe lembrar que a atribuição principal do CDES é assessorar e aconselhar o
presidente da República, ou seja, os encaminhamentos do Conselho podem ou
não ser acatados pelo presidente ou pelo governo. Isso ficou claro em exemplo
utilizado por um servidor da Sedes. No momento que o entrevistamos, duas ques-
tões tomavam conta do debate nacional: o reajuste do salário mínimo e a taxa de
juros básicos da economia. Sobre isso, o nosso entrevistado disse que “se vier uma
recomendação sobre o salário mínimo [maior que os R$ 260,00 definidos pelo
governo] ou sobre a taxa de juros [básicos da economia], eu tenho certeza que o
presidente não vai acatar”. Essa clareza também há dentro do Conselho. Para um
dos conselheiros que ouvimos, “o Conselho é um órgão consultivo; nunca nós
podemos deixar de esquecer que o Conselho é um órgão de assessoramento ao
presidente da República”.
Nesse contexto, foi possível perceber algumas reclamações de que nem sempre
as posições do Conselho se transformam em decisões do governo. Por exemplo,
consta na ata da sétima reunião do Pleno do CDES o registro do conselheiro
Pedro Teruel, ligado à esfera do capital, observando “que a fórmula de cobrança
da [Contribuição para Financiamento da Seguridade Social] Cofins não coincidiu
com a proposta debatida pelo Conselho” (CDES, 2004 b).
Em alguns casos, o CDES é utilizado como um fórum para o governo apresen-
tar propostas, e não para construção conjunta de soluções. De acordo com um
dos conselheiros entrevistados, ligado à esfera social, “já no momento da reforma
da previdência [...], o Conselho passou a ser não um espaço de negociação, mas
um espaço [...] no qual o governo expunha suas idéias para a sociedade”. Outro
conselheiro, ligado à esfera do capital, além de confirmar esse entendimento sobre
a reforma da previdência, afirmou que “quando se discutiu a questão da reforma
tributária, veio o projeto do governo para ser discutido dentro do CDES”. Não
foi construído, mas apreciado pelo CDES.
Um integrante do Conselho, representante do segmento empresarial, com o
qual pudemos conversar na última reunião do Grupo de Acompanhamento de
Políticas Sociais, ocorrida em outubro de 2004, reportando-se à época das
reformas da previdência e tributária, deixou clara a sua dúvida quanto à efe-
tiva utilização das contribuições do CDES nas propostas encaminhadas pelo
governo ao parlamento. Por exemplo, ele criticou o fato do CDES ter tido
apenas um dia para analisar a questão tributária, o que não poderia ocorrer
pela magnitude e complexidade do tema. Nesse caso, disse ele, o que chegou
ao Conselho foi uma proposta discutida entre o governo federal e os governa-
dores dos estados.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
51

Os exemplos acima fornecem alguns indícios de uma lógica estratégica em que


o governo parecia buscar apoio e legitimação para suas idéias em vez de procurar
formatar propostas de reformas advindas do diálogo entre governo e representan-
tes da sociedade no Conselho (ver item 3.4).
Sobre o caso da reforma da previdência, chama atenção ter havido temas com
quantidades relativamente baixas de consensos. Em relação ao tema “benefícios e
transição”, matérias como instituição de teto remuneratório, elevação da idade
mínima de aposentadoria, redução do valor das pensões e contribuição dos inati-
vos são exemplos sobre os quais a ata da reunião do Pleno que analisou o relató-
rio encaminhado ao presidente da República não mostra nenhum consenso (CDES,
2003 d). Não obstante, tais matérias constaram na proposta de reforma encami-
nhada pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo.
Nesse ponto, é preciso salientar que as impressões acima foram colhidas do que
disseram nossos entrevistados, todos ligados ao CDES – conselheiros e suplentes
que participam de reuniões – e um servidor da Sedes. Não foi possível fazer um
levantamento mais profundo, tabular todas as proposições do CDES e compará-las
com as medidas tomadas pelo governo, o que poderia dar uma dimensão mais
precisa do caso. Assim, fica o alerta de que um estudo mais aprofundado poderia
trazer maior clareza para a questão. Todavia, é preciso reforçar que são opiniões de
atores com participação efetiva nas atividades do Conselho.

2.4 Repercussão das atividades do CDES na sociedade civil e expressão na mídia


Primeiramente, cabe esclarecer que a descrição abaixo se baseia em uma amostra
de notícias e artigos veiculados no país desde pouco antes da posse do atual gover-
no, quando já se articulava a criação do CDES. Logo, não se trata de um esforço
exaustivo acerca da repercussão das atividades do Conselho, mas um apanhado
geral de manifestações que julgamos importantes para o escopo deste trabalho.
Para Sonia Fleury, professora da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e conselheira
do CDES, a criação do Conselho foi a “maior inovação política e institucional do
governo Lula”, e sua existência e funcionamento conferem maior densidade à
democracia brasileira, resgatando um modelo institucional aspirado e idealizado
pela sociedade desde a Constituição de 1988 (Fleury, 2003 a, 2003 b).
Sobre a formação do CDES, uma das primeiras polêmicas surgidas foi a res-
peito da sua composição. Em função da predominância quantitativa do seg-
mento empresarial (ver tabela 1), gerou dúvidas e até mesmo temores sobre o
desequilíbrio de “forças” dentro do Conselho. Reportagem da Folha de S.Paulo
citava: “A desproporção já desperta críticas dos dirigentes das centrais sindicais
e de velhos eleitores do PT [...] que temem ver o conselho transformado num
grande fórum de defesa dos interesses empresariais” (apud Vieira, 2003). A mes-
ma reportagem dizia que a explicação do governo para tal predominância era a
necessidade de reformas – previdenciária e tributária – que exigiriam ampla co-
alizão de forças para aprová-las no Congresso. Para Tarso Genro, ministro da
Sedes à época, “sem uma forte participação empresarial não há concertação
política que funcione no país”.
A Associação Brasileira de Organizações Não-Governamentais (Abong) cita
empresários e segmento sindical para também demonstrar certa preocupação com
a questão do equilíbrio. E alerta:
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
52

Condição necessária para o avanço da democracia participativa


será a superação da percepção limitada que o governo Lula parece
ter da sociedade – privilegiando os setores empresariais e sindical,
como ficou mais do que patente na composição do Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) –, em detrimento da
enorme diversidade de atores sociais e políticos, que expressam
interesses difusos e defendem plataformas amplas como a dos
Direitos Sociais e a da sustentabilidade ambiental. (Associação
Brasileira de Organizações Não-Governamentais, 2004)

A forma de escolha dos conselheiros também foi questiona e punha em dúvida


se o CDES efetivamente representava a sociedade, uma vez que seus integrantes
foram designados pelo presidente da República. Para o professor José Arthur
Giannotti, da Universidade de São Paulo (USP), “a sociedade só poderia estar
verdadeiramente representada por meio do voto direto para a escolha dos repre-
sentantes”. Em reposta, o então ministro José Dirceu, da Casa Civil, declarou que
dentre os integrantes do Conselho havia um grande número de pessoas reconheci-
damente eleitoras do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso e do ex-senador
José Serra (Folha de S.Paulo, 2003). Verdade ou não sobre em quem os conselhei-
ros votaram, a resposta do ministro se restringiu a rebater a crítica, sem ir à essên-
cia da questão: a falta do voto direto.
A visão da mídia, a partir das reportagens que analisamos, sobre a influência do
CDES em decisões do governo, se assemelha a já debatida no item anterior – o
governo parece, em alguns casos, ter o CDES mais como um canal de interlocução
com a sociedade e de busca de apoio a suas propostas do que efetivamente de
aproveitamento das propostas da sociedade. Em matéria da Agência Carta Maior
consta que “nos primeiros meses de funcionamento, a missão estratégica do órgão
criado para desencadear a negociação de um novo contrato social ficou subordina-
da ao papel político de legitimação das reformas propostas pelo governo. Foi uma
tática usada para justificar medidas amargas e pressionar o Congresso” (Breve, 2004).
Esse também foi o entendimento de um dos conselheiros do CDES, o presiden-
te da Federação das Indústrias do Estado de Minas Gerais (Fiemig) Robson
Andrade, segundo apurou a Agência Folha On-line em dezembro de 2003. No
entendimento do conselheiro:
No primeiro ano da gestão Lula, pesaram mais as opiniões dos
governadores dos Estados e do próprio governo do que as dos
membros do conselho [...]. As reformas, especialmente a tributária,
são um bom exemplo disso. Prevaleceram mais os interesses dos
Estados e da União [...] É mais fácil negociar com 27 governadores
do que com 81 conselheiros, que não constituem um grupo homo-
gêneo. (Peixoto, 2003)
Segundo essa mesma reportagem, o presidente da Fiemig acreditava que a falta
de consensos no CDES fazia com que os temas virassem propostas do governo.
Por outro lado, o empresário viu como lado positivo do Conselho a existência de
um canal de interlocução com o governo. Para ele, “hoje, o empresariado tem
mais interlocução do que no passado. Isso é extremamente importante para for-
mar opinião e colocar propostas”.
MAPAS | monitoramento ativo da participação da sociedade
53

A falta de consensos, por exemplo, sobre a reforma da previdência, já fora


relatada pela Folha de S.Paulo, em abril de 2003. Em uma das reportagens sobre
o assunto, cujo título “CDES deixa temas polêmicos para Lula”, corrobora o
entendimento do presidente da Fiemig sobre a conseqüência da falta de consenso,
diz-se que em temas polêmicos da reforma da previdência, como cobrança de
inativos, redução de pensões e elevação da idade mínima para aposentadoria no
setor público, não houve consenso algum (Sofia, 2003).
A percepção sobre a relação entre CDES e governo, pode ser observada a
partir de um pequeno texto do jornalista Elio Gaspari (2004), que comenta a
quinta reunião do CDES, ocorrida em dezembro de 2003. Em tom irônico,
descreve a reunião em que o ministro da Fazenda, Antônio Palocci, e o presi-
dente do Banco Central, Henrique Meirelles “expuseram as maravilhas do go-
verno”, na qual o “governo se expressou por meio de ausências: não comparece-
ram, nem mandaram representantes, os comissários Luiz Gushiken e José Dir-
ceu, nem o doutor Celso Amorim”. O jornalista cita ainda que nos debates
ocorridos após as exposições da equipe econômica, 26 conselheiros pediram a
palavra, e desses, “três, talvez cinco”, defenderam a política econômica do go-
verno, os demais reclamaram. Ele ressalta que durante os debates Palocci e
Meirelles não estavam mais na reunião.
Finalizamos este tópico com uma matéria da Agência Estado, na qual Suely
Caldas (2004) diz:
Têm se mostrado frustrantes as experiências de Lula em criar
instâncias prévias, fora do desenho democrático institucional, para
supostamente buscar um diálogo com a sociedade civil. Com
funções que se confundiam com as do Congresso, o Conselho de
Desenvolvimento Econômico e Social é hoje um órgão esvaziado,
seus integrantes cansaram de discutir, discutir e não decidir porque
as decisões cabem aos parlamentares. [...] É perda de tempo tentar
reinventar a roda criando instâncias de discussão que não decidem
e só atrasam.

Nesse caso, a jornalista explicita um entendimento um tanto restrito de de-


mocracia na medida em que considera os representantes eleitos como os únicos
responsáveis pelo processo decisório. Não se pode esquecer que, mesmo na de-
mocracia r