Javier Alvarado CAJAS RURALES Y FONDOS ROTATORIOS: SOLUCIONES O MITOS PARA EL FINANCIAMIENTO RURAL EN EL PERU cosas, que el sector agropecuario se quedase sin fuentes de financiamiento formal Ante esta situacién, el gobierno ha pro- puesto la creacién de cayas rurales y fondos rotatorios como alterna- tuvas para cubrir el vacfo fimanciero existente Respecto a las cajas turales se ha dictado un dispositivo legal que norma su formacién y operacién, y en la actualidad hay en la Superintendencia de Banca y Seguros alrededor de treinta solicitudes de creacién de dichas institu- ciones No obstante, hasta ahora no se vislumbra una salida al problema del financiamiento rural, y cada vez hay mayor incertidumbre acerca de la viabilidad de los instrumentos propuestos para la formacién de sistemas financieros que reemplacen ventajosamente al fenecido BA El propésito de este artfculo es brindar elementos de juicio que ayuden a discernir si las cajas rurales y los fondos rotatorios son 0 no una alternativa financiera institucional en las zonas rurales Argumen- tos tedricos apoyados en constataciones emp{ricas nos Ilevan a plan- tear dos tesis La primera, que hay una serie de condicionamtentos internos y externos que hacen poco viable la conformaci6n de cajas rurales en un plazo relativamente corto La segunda, que los fondos rotatortos no constituyen ninguna soluct6n, nt en el corto nt en el largo plazo, al problema del financiamento en la sterra El artfculo esté ordenado en cuatro secciones En la primera hace- mos un breve recuento de la situaci6n del financiamiento rural hasta antes de la liquidactén del BA Luego discutimos los criterios que deben maneyarse para la evaluaci6n de las entidades financieras que operen en las reas rurales En Ja tercera parte analizamos las nuevas Propuestas gubernamentales (cajas rurales y fondos rotatorios), ha- ciendo hincapié en los aspectos tedricos y empfricos que sustentan cada una de estas propuestas Finalmente, presentamos las principales conclusiones y recomendaciones que se infieren del andlisis I a liquidacién del Banco Agrario (BA) signmificé, entre otras DEBATE AGRARIO / 16110 JAVIER ALVARADO EL FINANCIAMIENTO RURAL EN EPOCAS DEL BANCO AGRARIO Aunque la existencia del BA data de 1931, es sdlo a partir de la década de los 60 cuando pasa a ser el gran financiador del sector agrario' Esta tendencia se acelera a partir de la reforma agraria de 1969, asf, en 1980 el BA llega a aportar m4s del 90% del crédito formal destinado al sector agropecuario Solamente en los afios previos a su liquidaci6n, cuando el Banco Central de Reserva disminuye radicalmente los cré- ditos a los bancos de fomento, 1a banca comercial comienza a recupe- rar terreno, pero no por un incremento de sus colocaciones en el sector agropecuano sino por la drdstica reduccién de los préstamos del BA (ver cuadros 1 y 2) El crédito del BA se concentré bdésicamente en los préstamos de corto plazo, los que se concedieron mediante la modalidad de avfos para capital de trabajo a cultivos comerciales Asf, los cultivos de algod6n, arroz, mafz amarillo, cafia de azticar y papa concentraron, histéricamente, mas del 60% del total de préstamos desembolsados por el BA (ancluyendo los créditos de comercializaci6n y capitalizacién) Cuadro 1 Participacion de las instituciones de credito en el financiamiento del sector agropecuario (En porcentajes) Banco Banca Fmancieras_ ~COFIDE Total Agrario comercial _privadas 1950 35 65 - 7 100 1955 32 68 : - 100 1960 60 40 : - 100 1965 61 39 : : 100 1970 82 18 : - 100 1975 89 10,5 05 : 100 1980 91,5 49 06 3 100 1985 90,3 89 08 - 100 1990 78,8 20,3 09 - 100 Fuente Elaborado por el autor a partir de las estadisticas de la Superintendencia de Banca y Seguros 1 En 1931 se funda el Banco Agniola, el cual cambia luego de nombre La denommacién de Banco Agranio data de 1975PERG CAJAS RURALES Y FONDOS ROTATORIOS 11 Cuadro 2 Prestamos del Banco Agrario al sector agropecuario (Por campaiias 1980/1981=100) Campaiia Porcentaje 1980/1981 100,0 1981/1982 98,7 1982/1983 16,2 1983/1984 101,2 1984/1985 814 1985/1986 119,0 1986/1987 140,2 1987/1988 145,1 1988/1989 69,0 1989/1990 34,4 1990/1991 19 Fuente Elaborado por el autor a partir de estadisticas del Banco Agrario Los créditos del BA se otorgaron a tasas de interés subsidiadas e infenores a las cobradas por la banca comercial? Este fue un factor de descapitalizacion constante que se agrav6 cuando se desencaden6 el proceso hipeninflacionano de los afios 88-90, dado que las tasas de interés aumentaron a un mtmo mucho menor que el fndice de precios Asf, en 1990, mientras la tasa de inflacién anualizada era superior al 7 000%, 1a tasa de interés de los créditos del BA alcanzaba apenas alrededor del 260% anual EI BA tuvo tasas de morosidad bastante maneyables sélo a media- dos de los 70 estas llegaron a ser m4s del 15% de los créditos desem- bolsados? Sin embargo, este dato es engafioso Como los directores y el presidente del BA eran nombrados por el gobierno, a lo que se afiadfa la injerencia directa del Eyecutrvo y del Congreso de la Repi- blica, la refinanciaci6n y la condonacién de préstamos vencidos fueron prdcticas corrientes* 2 Esimportante mencionar que todo el sistema financiero prestaba a tasas de interés anfenores al costo real del diero (tasa de mflacion mas costos operativos) 3 En la campafia 1990/1991 la morosidad se elevé a mas del 70% Este aumento sn precedentes sedebe sobre todo ados razones a) las tasas de mteres pasaron de ser subsidiadas. a ser reales positivas en més de 100% anual, en medio de una aguda recesi6n, y, b) los agricultores sabian que el BA seria quidado y por consiguienteno teman nteres en mantener una relacién crediticia solvente con el 4 Hay numerosos eyemplos de mjerencsa en las decisiones del BA Por ejemplo, en las memonias correspondientes al eyercicio 1965-1966 el directono manifiesta, a manera de queya, que entre 1964 y 1966 el Congreso habia dictado diecisiete leyes que interferian directamente con las operaciones del BA Mas recientemente podemos mencionar que el112 Javier ALVARADO Durante todos los afios de actividad del BA el crédito agropecuario estuvo desigualmente distribuido, quedando la mayorfa de agnicultores al margen de los préstamos formales A este respecto, las estad{sticas de la Encuesta Nacional de Hogares Rurales sefialan que en 1984 slo el 7,6% de agricultores tuvo crédito formal, entre los agricultores de la costa ese porcentaje Ilegé al 30,3%, mientras que en la sierra y la selva esa cifra se situaba en 2,8% y 8% respectivamente En los primcros afios del gobicrno aprista se hizo un esfuerzo sin precedentes para incrementar los créditos, principalmente los destina- dos a la sierra, sin embargo, estimaciones optimistas mostraban que en 1986 mds del 80% de agricultores no tenfa acceso al crédito, cifra que en la sierra se elevaba al 88%° En los afios posteriores, la reduccién del crédito agropecuario determiné que se mncrementara el nimero de agricultores que no gozaban de financiamiento del BA La mayorfa de agricultores que no accedieron al crédito formal recurneron entonces a los préstamos informales® Al respecto, los estudios de caso disponibles encuentran que la mayor parte de cam- pesinos de la sierra se prestan en los mercados informales de crédito, recurnendo a los vecinos, amigos, acopradores 0 empleadores Luego pagan el crédito con dinero, trabajo 0 productos’ Aunque el BA tenfa entre sus operaciones la captacién de ahorros (depésitos a vista y a plazo), solamente en los afios sesenta estos llegaron a representar una fuente importante en los recursos prestables (alrededor del 45% de los créditos desembolsados) A partir de la década del sctenta los ahorros perdieron importancia (bajaron a cerca articulo 48 de la Ley de Promocion y Desarrollo Agranio, dictada en 1980, sefialaba el npo de garantfas bajo las cuales se otorgarian los prestamos de avio agncolay pecuario Y en 1991 la frustrada Ley de Emergencia Agraria dictaéa por el clausurado Congreso tenia un capitulo sobre el credito agrario en el que se incluia una obligacion para la condonacion de deudas 5 VerAtvarano Javier «Credito agrano Lamitesde un mstrumento financiero», en Debate Agrarto, N° 4 Lima CEPES, octubre-diciembre de 1988 6 Aparte del financiamuento que vemadel BA y de los préstamos informales, muchas ONG han desarrollado sistemas de prestamos en la modalidad de fondos rotatorios. sobre todo en Ia zona de sierra Sin embargo, la cobertura de este sistema de prestamos ha sido marginal, en tanto el impacto se ha crcunscnto a las zonas de trabayo de las ONG y como veremos en detalle mas adelante, la mayor parte de veces los programas han sido efi- meros 7 En 1983, unestudio del autor en unacomumdad de Puno mostraba que mas del 85% de préstamos monetarios que se realizaban en la comumdad correspondian a prestamos informales Al respecto se puede ver ALVARADO, Javier «En los limites de la economia de mercado El credito campesmo», en E Gonzales yR Hopkins, editores La lenta moderns zactén de la economia campesina Lima TEP, 1987 ‘Otro estudio del autor (1989) en la zona de Chinchero y Maras, Cusco demuestra que Jos prestamos de cardcter recxproco entre famuhares y amigos era la forma de fmanciamuento que predominaba entre los campesmos en la campafia 1988-1989 (Ver, al respecto, ALVARADO, Javier «El financiamento en la pequefia agnicultura», en Debate Agrarto,N®10 Lima CEPES, enero-marzo de 1991 )PERU CAJAS RURALES Y FONDOS ROTATORIOS 113 de 10% de los préstamos), experimentando cierta recuperacidn en el segundo gobierno de Belatinde, para volver a disminuir en el gobierno de Alan Garcfa (ver cuadro 3) Ademds, hay que resaltar que una parte sigmificativa —posiblemente mas del 50%-— del ahorro provenfa de las oficinas situadas en los 4mbitos urbanos, mientras que en las dreas turales la captaci6n de ahorros por el BA estuvo muy por debajo del potencial existente* Cuadro 3 Captacion de ahorros del Banco Agrario (Porcentajes respecto de los creditos) 1960 45,5 1965, 42,9 1968 42,0 1970 23,2 1975 94 1981 11,9 1985 27,0 1987 17,8 1990 12,1 Fuente Elaborado por el autor a partir de estadisticas del Banco Agrario y de Ja Supermtendencia de Banca y Seguros CRITERIOS PARA LA EVALUACION DE INSTITUCIONES FINANCIERAS EN LAS AREAS RURALES® Uno de los principales interrogantes con los que se tropieza cuando se trata de analizar a las instituciones financieras que operan en las zonas turales es cémo evaluar su éxito 0 fracaso A nuestro entender, los criterios mds correctos son aquellos que incorporan las caracterfsticas intrinsecas de una instituci6n financiera rural el hecho de ser una instituci6n financiera y operar en Areas rurales Desde esta perspecti- va, Yaron sefiala, acertadamente, dos criterios bdsicos para la evalua- ci6n de una entidad financiera rural la autosostembilidad y el grado de cobertura dentro del grupo objetivo propuesto Estos dos criterios 8 _Enunestudio realizado por el autor se muestra que tanto los campesmnos dela zona de Chinchero y Maras en Cusco como los parceleros del valle de Chincha preferian hacer ahorros en la banca comercial antes que en el BA Ademas, la mayor parte de campesinos realizaba ahorros en brenes (Ver ALVARADO, Javier «Ahorrosen la pequena agncultura», en Debate Agrario N° 12 Lima CEPES, agosto-noviembre de 1991 ) 9 Esta seccion recoge los planteamentos de J Yaron explicitados en su trabajo «Successful Rural Finance Institutions», en World Bank Discussion Papers N® 150 Washington D C Banco Mundial, 1992114 Javier ALVARADO no deben ser entendidos en un sentido absoluto, sino como metas a las que una mstituci6n financiera rural debe Negar mediante 1a adopcién. de una serie de polfticas financieras y de gerencia El autosostenimiento Seguin Yaron, una entidad financiera rural alcanza el autosostenimiento cuando el retorno del capital, descontando cualquier subsidio recibido, excede el costo de oportunidad del capital’? Los subsidios que recibe una entidad financiera pueden adoptar varias formas Yaron sefiala seis a) Las diferencias entre la tasa de interés de mercado y las tasas pagadas por los créditos subsidiados que recibe una entidad financiera b) Los depésitos obligatorios de otras entidades financieras a una tasa de interés inferior ala de mercado c) Los préstamos incumplidos que son pagados por el gobierno d) Las donaciones, ptiblicas o privadas, que se hacen para apoyar los gastos de operacién e) Excepciones a reservas que por ley estarfa obligada a tener una entidad financiera f) Cualquier transferencia financiera directa’ Como es evidente, resulta muy diffcil que una entidad financiera -sobre todo de pequefios productores— que opera en el medio rural alcance desde sus inicios el autosostenimiento De hecho, las pocas entidades financieras rurales exitosas han gozado al empezar sus ope- raciones de importantes dosis de subsidios’? Sin embargo, las mismas experiencias indican dos hechos En primer lugar, que los subsidios deben disminuir y elimiarse con el tempo, para lo cual las istitu- ciones financieras rurales requieren adoptar una serie de medidas en su funcionamiento En segundo lugar, que hay formas de subsidios que son més eficientes que otras Respecto a lo primero, Yaron sefiala que para eliminar la depen- dencia de los subsidios las mstituciones financicras rurales deben llegar a operar con las siguientes caracterfsticas a) una tasa de interés activa que cubra los costos financieros y administrativos sin subsidios, para asf mantener el valor del capital en términos reales, b) una tasa de interés en depésitos que incentive los ahorros, de manera que estos se conviertan progresivamente en un elemento importante en el financiamiento de la cartera de créditos, c) una tasa muy alta en la recuperacién de los créditos, d) técnicas admunistrativas eficientes a un costo razonable En cuanto a las mejores formas de subsidiar una instituci6n financiera rural, las experiencias exitosas muestran que la manera mds eficaz. es el apoyo a los gastos operativos, sobre todo los que corresponden al imcio. 10 Yaxon, J «Successful Rural», ob at, p 5 11 Idem 12 Tbidem p 21PERU CAJAS RURALES Y FONDOS ROTATORIOS. 115 de las operaciones"* También es importante anotar que estas expeniencias indican que el cobro de tasas de interés reales positivas no es un limite para el acceso al crédito por parte de los pequefios productores, incluso para aquellos de los estratos mds pobres'* La cobertura Cuando hablamos de la cobertura de una instituci6n financiera rural no s6lo nos referimos a la cantidad de poblacién de determinada 4rea tural que accede a créditos, sino también a otros tipos de servicios financieros —principalmente los depésitos de ahorro— que una institu- c16n financiera rural presta a la poblacién Yaron sefiala como medidas de cobertura las siguientes a) el valor total y el valor promedio de los préstamos, b) el valor total y el valor promedio de las cuentas de ahorros, c) la variedad de servicios finan- cieros ofrecidos, d) el nimero de sucursales y agencias comunales, e) el porcentaye de 1a poblacién atendida, f) la tasa real de crecimiento de activos financieros, y, g) la participacién de las muyeres> LAS NUEVAS PROPUESTAS GUBERNAMENTALES DE FINANCIAMIENTO RURAL De lo visto en la primera seccién se deduce que la liquidacién del BA afect6 diferenciadamente a los productores rurales Los mds peryudi- cados fueron los agricultores costefios, sobre todo los productores de algod6n, mafz duro, arroz y cafia de aziicar, quienes concentraron la mayor parte de los préstamos Los productores de la sicrra fueron afectados en mucho menor medida, sobre todo los que no cultivaban papa Asimismo, la captacién de ahorros en el campo no sufrié grandes peryuicios en las zonas de sierra el ahorro adopta en buena medida formas no financieras, mientras que en las de costa, donde predomina el ahorro financiero y donde los productores tienen mayor capacidad de ahorro, se prefiere a la banca comercial'® Al cerrar el BA, el gobierno propuso la creacién de un nuevo sistema crediticio rural que no s6lo debfa cubnir el vacfo deyado por el BA, sino que habrfa de corregir las deficiencias que el anterior sistema crediticio habfa mostrado, principalmente 1a baja cobertura crediticia (sobre todo en la sierra), la concentracién de créd|tos en la agricultura comercial y la escasa captacién de ahorros 13 Algunas de las instituciones que Yaron evalua como exitosas tambien recibieron subsidios via creditos concedidos a tasas de interes concesionales 14 Ibid, p 8 15 Ibd p 7 16 AtvaRano J. «Credito agranio», ob cit116 Javier ALVARADO El sistema propuesto por el gobierno se sustenta principalmente en la creacién de una serie de pequefios bancos locales, denominados cayas rurales, que se complementarfan con la habilitacién de fondos rotatortos en las zonas campesinas deprimidas A continuacién anali- zaremos estas propuestas, en dos niveles a) su viabilidad como ins- ttuci6n financiera, teniendo en cuenta los cmiterios sefialados en la seccién anterior, y, b) las acciones especfficas de apoyo emprendidas por el gobierno para la constitucién de estas entidades Las cajas rurales Como diyimos anteriormente, las cajas rurales estén concebidas como pequefios bancos locales que realizan sus actividades en las zonas rurales Captan ahorros y prestan alos agentes econémicos que operan enel campo Sus niveles de autonomfa varfan segtin las legislaciones que las reglamenten, pero en todos los casos es mucho mayor que la que tenfa la banca de fomento especializada En los esquemas menos auténomos las cajas rurales locales estén afiliadas a una instituci6n financiera de mayor envergadura, por eyem- plo una caja rural regional, la cual a su vez podria recibir fondos de una entidad nacional Segitin los defensores de este esquema, esta forma de operacién permitirfa manejar mejor los niveles de liquidez y los problemas de riesgo de las cajas rurales, ya que por una parte evitarfa los problemas de concentracién de la demanda de préstamos y de exceso de liquidez que tendrfa una entidad que opera en un Ambito reducido, y por otra disminuirfa los nesgos de los fenédmenos climaticos y/o econémicos No obstante, el funcionamiento de este modelo re- quiere de un mayor desarrollo de las instituciones financteras, en tanto se necesita de una admuinistraci6n central que permita una coordina- ci6n eficiente entre las cajas rurales, ademas de un nimero minimo de ellas que permita la redistribucién de los resgos y de la estacionalidad en la demanda y oferta de créditos y depésitos El esquema mAs auténomo es el contemplado por la ley vigente, que concibe a las cayas rurales como pequefios bancos locales que operan con plena independencia Sin embargo, es evidente que para que una entidad financiera de cardcter local sea totalmente auténoma se requiere que tenga cierto tamafio mfnimo, tanto en lo que se refiere a Ja existencia de una diversidad suficiente de actividades con capa- cidad de endeudamiento que permitan maneyar los niveles de liquidez. y los problemas de riesgo, como en lo relativo a la mfnima cantidad de recursos que debe prestar y captar para cubrir sus costos de ope- raci6n No obstante, en cualquiera de los dos esquemas el funcionamiento de Ja caja rural supone ciertos requisitos que, tal como veremos a continuaci6n, hacen sumamente diffcil la puesta en marcha de estePeru CAJAS RURALES Y FONDOS ROTATORIOS 7 sistema en las 4reas rurales del Perd en un plazo relatrvamente corto, como lo pretenden las autoridades gubernamentales Los requisitos basicos para el funcionamiento eficiente y autosostenido de las cajas turales son los siguientes a Cierto nivel mfnimo de rentabilidad de las actividades rurales, que permita pagar los costos de operacién de la caja rural y el costo del capital En la actualidad, debido a la recesi6n los precios de casi todos los productos agranos se encuentran muy deprimidos en relacién alos costos de producci6n En el cuadro 4 se puede apreciar cémo han descendido los precios reales de los principales productos agropecuarios Esto hace que sean muy pocas las actividades rurales que estén en capacidad de pagar una tasa de interés que garantice la operatividad de las cayas rurales!” 6 Experiencia en la gesti6n financicra rural Las cayas rurales son ante todo mstituciones de carécter financiero Por lo tanto, requieren de personal que tenga capacitacién en el manejo financiero, pero también que conozca los negocios rurales y a los agentes econémicos Cuadro 4 Precios reales de los principales productos agrarios (Soles de 1990 por Tm) Arroz Papa Maw Algodon Café Leche Carne de duro vacuno Nov 1989 67,0 73,6 «-35,9--1618 1186 60,8 448,7 Mar 1990 40,2364 «30,L._—=«110,5._ 878 60.9 309.2 Julio 1990 44.2 44,444.90 233,8 185.8 63,1 301.2 Nov 1990 36.3 28,0 409 84,9 1133 568 305.9 Mar 1991 28,0 28,2 28,0» -96,6- 1086 43,7.—317,9 Julio 1991 37,5 30,0 262 +=—104,9 116.2 37,3. 284.8 Nov 1991 27,6 41,3 306 1164 1072 360 2680 Mar 1992 304 34.2 32,9 «= 76,0. 88.7 38,0 247,4 Julio 1992 290 279, 277 653 G42 932) | 157 Nov 1992 303 264 264 95,9 73,4 333 227.2 Fuente Elaborado por el autor a partir de los datos publicados en los boletimes mensuales del Ministenio de Agnicultura y de los boletines de precios del INEI 17 Notese que la tasa de interes que garantice el pago del capital y los costos de operaciones podria ser inclusive superior ala de mercado si se tiene en cuenta que los costos fijos de operacion de las cajas rurales tendrian que dividusse entre un numero pequefio de chentes y, ademas, que las previsiones de nesgo por préstamos mcobrables deben ser mayores en las areas rurales118 Javier ALVARADO que allf operan"* Este tipo de personal no abunda en el medio, inclu- sive la mayor parte de los admimistradores de las agencias del ex- Banco Agrario tienen como formacién las ciencias agronémicas y no las finanzas c Niveles de ingresos suficientes en el medio rural, que permitan. la captaci6n de ahorros Una condicién para el autosostemmiento de las cajas rurales es que la poblacién rural deposite sus excedentes monetarios (permanentes 0 estacionales) en estas instituciones En la actualidad, dada la situacién de recesi6n del sector agrario y de la economfa en general, no son muchas las zonas en las cuales los productores tengan los excedentes necesarios para reunir el capital mfmimo requerido para la operacién de las cajas rurales y para man- tener un flujo de ahorros significativo (El decreto ley 25612, Ley de Cayas Rurales, sefiala en su artfculo 7 que el capital mfmimo para formar una caja rural es de 150 000 soles de julio de 1992, que, de acuerdo con el artfculo 6, deben ser aportados f{ntegramente por sus asociados ) d Confianza en el sistema financiero, que facilite la captacién de ahorros e incentive la devolucién de los créditos Este es, en la actua- lidad, un factor escaso las recientes quiebras de instituciones finan- cieras de aparente solidez y prestigio son un factor de desconfianza que dificulta el afianzamiento de cualquier entidad crediticia, mds aun. Si va a operar en un 4mbito de por sf riesgoso como el rural De lo hasta aquf expuesto se desprenden dos conclusiones 1) No existen, en lo inmediato, condiciones para la constitucién de cajas turales en el pafs Incluso suponiendo cierto subsidio de los gastos de operaciones (para lo cual habrfa que modificar la ley que actualmente las mge), subsisten los graves problemas de rentabilidad, falta de gerencia y confianza en el sistema financiero” 2) En el mediano 0 largo plazo, supomendo que las restricciones mencionadas se superen, es posible que puedan crearse cajas rurales, pero esto se hard princi- palmente en las zonas rurales mas desarrolladas, donde la rentabilidad es mayor y los niesgos y los costos de operacién menores Estas zonas serfan los valles de la costa y uno que otro valle interandino o de la ceja de selva, de hecho minoritanas en el pafs S1 tomamos en cuenta la escasa rentabilidad y el alto nesgo de las actividades productivas, asf como las distancias que hay entre los 18 Cuando hablo del conocimento de los agentes econémicos que operan en el campo no me refiero a un canocimienta personal (como ocnrre en el caso de los prestamistas. informales), Io cual seria optimo, sino a un conocimiento global de los distintos typos de productores que operan en las zonas rurales 19 Alrespecto, Yaron (ob cit ) muestra que el Gramen Bank de Bangladesh, una de las expenencias exitosas de crédito mas publicitadas, ha alcanzado luego de casi diez afios de operacion, importantes niveles de subsidios por el lado de los costos operativosPERU CAJAS RURALES Y FONDOS ROTATORIOS 119 agentes econdémicos, las 4reas de economfa campesina quedarfan ex- cluidas de un esquema financiero como el que se plantea actualmente para las cayas rurales Para que las cajas rurales tengan posibilidades de operar en estas zonas deberfan formar parte de un conjunto mds amplio de entidades financieras, de manera que se les permita maneyar los problemas de riesgo, liquidez y altos costos de operacién El desarrollo de una red de entidades financieras demanda, como ya lo diyimos, de un plazo mayor que el requerido para entidades totalmente aut6nomas La idea de formar cajas rurales no es nueva en el Peri: ya en el gobierno aprista, durante 1a gestién del ministro Remigio Morales Bermiidez, se habl6 de 1a creacién de cayas rurales Incluso una misi6n espafiola (Espafia es uno de los pafses donde funcionan con éxito cajas turales) visit6 el pafs en ese entonces, y se entrevisté con algunas autoridades locales Sin embargo, hay que tener en cuenta que las experiencias exitosas de cajas rurales o de instituciones financieras rurales del tipo de las planteadas por el actual gobiemo se han dado principalmente en pafses desarrollados, como Francia, Espafia 0 Ale- mania En estos pafses no sélo son totalmente diferentes las condicio- nes del sector rural, sino que, adem4s, las cayas rurales han sido un punto de Ilegada en la formaci6n de un sistema financiero rural, y no un punto de partida, como se pretende hacer en el Peri”? Por otra parte, las acciones realizadas por el gobierno en apoyo de la formaci6n de cayas rurales se han limitado, hasta ahora, a promulgar laley Sélo recientemente se ha firmado un convenio con el Banco de Comercio para la asesorfa de la gesti6n, pero ello no ha sido atin puesto en préctica, en buena medida porque los bancos comerciales no dis- ponen de personal que conozca de negocios rurales y, mucho menos, a los productores rurales Considerando las limitaciones descritas, estas acciones son claramente insuficientes, m4s aun si tenemos en cuenta que las restricciones que vienen de la polftica macroeconémica continuarén en el corto plazo Los fondos rotatortos Si bien es cierto que los fondos rotatorios han merecido menos publi- cidad que las cayas rurales, voceros del gobierno han comenzado a 20 Al respecto, W Schaefer-Kenerth sefiala que el fracaso de las cooperativas de crédito se debio a la complepdad de las tareas encargadas, mentras que los grupos de credito exitoso tentan formas de operacién muy simples sumulares a las que hace mas de cien afios propuso Raiffeisen (el pionero del movimiento cooperativo en Alemanta) y que con los afios derivaron en las cooperativas de crédito, comercializaci6n y servicios que actualmente tienen una gran importancia en Alemania. (Ver Scuanrer-Kenerms, W «Success with Group Credit Lending in Malawi», publicado en J D von Pischke,D AdamsyG Donald editores Rural Financial Markets in Developing Countries Balumore Johns Hopkins University Press, 1983 )120 Javier ALVARADO mencionar que estos serfan la alternativa mas adecuada para cubrir las necesidades de financiamiento en las 4reas de agricultura tradicional ocampesina Esto evidentemente es un reconocimiento implicito de la extrema dificultad para consttuir cayas rurales en las zonas de econo- mia campesina, sin embargo, a la luz de la evidencia —que mostrare- mos a continuaci6n- los fondos rotatorios tampoco aparecen como una alternativa viable para estas zonas En términos generales, los fondos rotatorios consisten en cierto volumen de recursos, en dinero 0 insumos (este tiltmo caso ha sido el mas comin), que se prestan a diversos beneficiarios en un dmbito determinado, con el objeto de financiar sus gastos de capital de traba- Jo El préstamo es reembolsado en dinero o productos luego del tér- mino del proceso productivo Lo que se paga es equivalente a lo prestado, pero en algunos casos se le adiciona cierta canudad por concepto de mtereses El fondo rotatorio puede ser manejado por instituciones publicas o privadas (ONG 0 gremios), siendo este ultimo caso el que mds se ha dado en el Perd A diferencia de las cajas rurales, los fondos rotatorios tienen una larga historia en el Pert y en los pafses subdesarrollados en general Aunque las evaluaciones que se han hecho de estas experiencias son por lo general incompletas”, existen materiales suficientes para pre- cisar con cierto nivel de certidumbre los alcances que pueden tener los fondos rotatorios como instrumento financicro en las economias cam- pesinas A estos materiales nos remitiremos a continuacién En el Perd, uno de los estudios mds importantes sobre fondos rotatorios fue el emprendido por el programa de sistematizacién del Centro IDEAS, el cual permitié seguir de cerca durante casi un afio la evolucién de cuatro fondos rotatorios mediante entrevistas y recopilacién de informacién, ademds de que hizo posible revisar los matenales publicados de otras experiencias con fondos rotato- 21 Las evaluaciones tradictonales de los fondos rotatorios han enfatizado los logros alcanzados en los aspectos productivos smmngunaconsideracion por la viabilidad fmancie- a Incluso los analisis de los logros productivos son incompletos, dado que la mayoria no incluye algun grupo de control, no se considerael efecto de acciones que como la educacton, salud y construccion de infraestructura pueda haber temido sobre la produccion, y no se analiza la posibihdad de autosostener los miveles productivos sin el aporte de los fondos rotatorios Ejemplos de estos upos de evaluacion se pueden encontrar en muchos de los documentos presentados a los sernunanios-talleres sobre credito campesino y que estan recopilados en las siguientes publicaciones Semunarto taller sobre credito campesino y desarrollo rural Credito campesino y desarrollo rural Lima Centro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu, Centro Internacional de Cooperacion para el Desarrollo Agricola y Editorial Horizonte, 1986, Semmarto taller sobre credito campesino y desarrollo rural Creduocampesino expertencias y evaluacion Luma Centro de Proyectos Integrales en base ala Alpacay Editonal Horizonte, 1989, Ruralter N°4 Lama CICDA, 1989, Hiperinflacton y credito agrarto Cusco PRODERM/CENES, 1991Peru CAJAS RURALES Y FONDOS ROTATORIOS. 121 nios* Los resultados de este estudio ponen en tela de juicio la viabi- lidad financiera de los fondos rotatorios En primer lugar, porque dichos fondos no muestran capacidad de autosostenimiento En segun- do lugar, porque su cobertura s6lo abarca el otorgamiento de présta- mos Son varias las razones que determinan la inviabilidad financiera de los fondos rotatorios, entre ellas a Existe una constante reduccién en los recursos disponibles de los fondos rotatortos Esta reduccisn se debe a las siguientes razones 1) Los beneficianios de los fondos rotatorios los consideran general- mente como una donacién, razén por la cual no se sienten obligados a devolver Jos créditos 2) Como las instituciones que manejan los fondos rotatorios desarrollan por lo general también otras actividades en las mismas zonas en las que intervienen los mismos promotores 0 técnicos responsables de los fondos rotatorios, no toman acciones coactivas para la recuperaci6n de los préstamos, pues consideran que ello perjudicarfa sus otras acciones 3) No existe un registro contable adecuado que permita determinar con exactitud los costos y los ingre- sos, m4s aun en muchos casos ni siquiera se puede determinar quiénes son los deudores y cudnto deben 4) Los procesos de seleccién no maneyan criterios financieros, sino més bien asistenciales Esto hace que se trate de alcanzar la mayor cantidad de beneficiarios, en su mayorfa pobres (0 que aparenten serlo), sin tener en cuenta su capa- cidad de pago, su solvencia moral y la existencia de infraestructura necesaria para maneyar los préstamos 5) No se fiyan reglas contractua- les claras entre los beneficiarios y las unstituciones que admunistran los fondos rotatorios 6) El personal encargado de administrar los fondos rotatonios ha estado compuesto casi en su totalidad por profesionales formados en las ciencias agronémuicas, y no en las financieras 7) Los fondos que se conceden y se recuperan en producto (por eyemplo semillas) dan como resultado pérdidas, porque la calidad del producto recuperado es inferior a la del prestado 8) Los programas de fondos rotatorios se han concentrado usualmente en apoyar una reducida cantidad de cultivos (muchas veces uno solo), lo que ha generado una alta vulnerabilidad frente a los fenémenos naturales y econémicos Una sequfa o una disminucién severa en el precio de un producto puede terminar fécilmente con un fondo rotatorio 9) Los programas de fondos rotatonios, siguiendo el ejemplo de los bancos de fomento, hicieron de las condonaciones de deuda una prdctica usual Esto, que ya de por sf tiene un impacto directamente negativo sobre las recupe- raciones, alent6 a muchos beneficiarios a incumplir con los adeudos, esperando futuras condonaciones b Los programas de fondos rotatorios tienen elevados costos 22 Ver Atvarapo, Javier y Maria Atvarez «Informes del Grupo de Crédito» Programa de Sistematizacion del Centro IDEAS (Matenales no publicados)122 JavieR ALVARADO operativos, aunque por lo general no hay estimaciones que den cuenta de la magnitud exacta de los mismos Los costos operativos son altos en buena medida porque los préstamos se hacen bajo la modalidad de crédito supervisado, incluyendo asistencia técnica Como, ademés, el mimero de beneficiarios es relativamente pequefio, los gastos fiyos promedio (infraestructura ffsica, principalmente) resultan altos Es importante mencionar que cuando los fondos rotatorios operan con préstamos y/o recuperaciones en especie, como lo hace la gran ma- yorfa, los costos de operaci6n aumentan considerablemente, ya que se afiaden los gastos de almacenamiento, transporte y comercializacién c En los fondos rotatorios no se contemplan mecanismos que, con el transcurso del tiempo, permitan una disminucién de los costos operativos Aunque varios de los fondos rotatorios que eran manejados por ONG presuponfan un proceso de transferencia a los beneficiarios organizados, no existfa ningtin mecanismo disefiado para hacer opera- tiva esta meta, y muchas veces, tampoco, una orgamizacién con capa- cidad para cumplir con este reto d En los fondos rotatorios no se ha eyecutado ningtin mecanismo que permita la captacién progresiva de ahorros e Los fondos rotatorios se pusieron en marcha sin ningiin estudio 0 diagnéstico serio que Justificara su establecimiento desde el punto de vista financiero Las conclusiones de este estudio son corroboradas por trabajos realizados en el Perd y en otros paises latrnoamericanos Al respecto, el andlisis de nueve fondos rotatonos chilenos, muchos de ellos con- siderados entre los de mejor desempefio, muestra que casi todos tuvie- ron problemas de descapitalizacién, falta de una adecuada contabili- dad de los préstamos, desconocimiento de los montos que correspon- den a los costos de operacién y ausencia de mecanismos captadores de ahorros* En Bolivia, una evaluacién de los fondos rotatonios consti- tuidos por el Programa de Recuperacién Agropecuario Campesino (PRACA) y el Programa Alternativo Campesino de Desarrollo (PROCADE), que agrupan a doce ONG de ese pafs, sefiala entre las principales dificultades las bayas recuperaciones, que han significado una descapttalizacién de los fondos rotatorios, la falta de adecuacién entre, de un lado, la magnitud de los recursos y la cantidad de bene- ficiarios a los que se querfa llegar y, de otro, los recursos operativos del programa, la idea prevaleciente entre los beneficiarios, y algunos promotores de las ONG, de que los fondos rotatonos tenfan cardcter 23. Ver Kuexner, A y L Rivera «Fondos rotatonos rurales» Santiago de Chile Fundacion Interamencana y Programa de Economia del Trabajo, 1989 (Mimeo)