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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

CENTRO DE INVESTIGACIÓN Y DOCENCIA ECONÓMICAS, A.C.

MANUAL SOBRE LA CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA


DEL PRESUPUESTO FEDERAL EN MÉXICO.

PROGRAMA DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO

Juan Pablo Guerrero Amparán


Fernando Patrón Sánchez

1
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Presentación

Este manual forma parte de un conjunto de documentos que han sido producidos en el marco del
Programa de Presupuesto y Gasto Público del Centro de Investigación y Docencia Económicas,
bajo los auspicios de la Fundación Ford.

El Programa de Presupuesto y Gasto Público busca acercar el trabajo académico del CIDE a los
sectores de la sociedad mexicana interesados en los temas y en los impactos del presupuesto
público federal; involucra a más de 15 investigadores de tiempo completo y tiene cuatro áreas de
trabajo: investigación, capacitación, difusión y análisis de políticas.

El principal objetivo del presente manual es facilitar la comprensión y el análisis del presupuesto
federal en México, a través de la revisión de aspectos sustanciales del gasto público, el proceso
presupuestario, los sistemas presupuestales más comunes y la importancia del presupuesto. El
manual se concentra en la clasificación administrativa como método de revisión y estudio de la
estructura del gasto público federal.

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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN 5

I. ¿Por qué es Importante el Presupuesto? 7

A. Consideraciones generales sobre el proceso presupuestario 9


B. Los sistemas de presupuesto 11
C. El proceso presupuestario en México 13
C.1 La aprobación del presupuesto 16
C.2 Algunas limitaciones del proceso presupuestario en México 16
II. Estructura del Gasto Público 18

A. Importancia de las clasificaciones de gasto público 19


B. Clasificaciones de gasto del presupuesto público en México 20
C. Clasificación Administrativa del gasto público 23
C.1 La administración pública 24
D. ¿Cómo se distribuye el gasto administrativamente? 25
D.1 Ramos de la administración pública centralizada 28
D.2 Ramos de los poderes y órganos autónomos 32
D.3 Entidades paraestatales de control presupuestal directo 33
D.4 Ramos Generales 33
D.4.1 Ramo 26 "desarrollo social y productivo en regiones de pobreza" 34
D.4.2 Ramo 28 "Participaciones a entidades federativas y municipios" 37
D.4.3 Ramo 33 "Aportaciones a entidades federativas y municipios" 38
D.4.4 Ramo 23 "Previsiones salariales y económicas" 42
D.4.5 Ramo 25 "Aportaciones para educación básica y normal" 43
D.4.6 Ramos que componen el costo financiero de la deuda pública 43
E. Algunos ejemplos sobre agregados de gasto en clasificación 44
administrativa
E.1 Gasto Descentralizado en clasificación administrativa 45
E.2 Gasto en Educación en clasificación administrativa 46

3
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

E.3 Gasto Programable y no programable en clasificación administrativa 47


III. Consideraciones Finales 49
Bibliografía 50
IV. Anexos 52
A. Anexo 1 52
Evolución del gasto público en ramos de la administración pública
centralizada, ramos de los poderes y órganos autónomos, entidades
paraestatales de control directo y ramos generales (1994-2000)
Tabla 1. Ramos de la administración pública centralizada 1994-2000 52
Tabla 2. Ramos de los poderes y órganos autónomos 1994-2000 53
Tabla 3. Entidades paraestatales de control presupuestal directo 1994-2000 53
Tabla 4. Ramos generales 1994-2000 54
B. Anexo 2 55
Conceptos y Definiciones

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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Introducción

El presupuesto de un gobierno, lejos de ser un proceso aislado, está ligado al orden social y
económico de un país, y forma parte de su desarrollo político-administrativo. A su vez, el
presupuesto plasma los postulados, metas y prioridades de un sistema administrativo, en un
periodo determinado, y los expresa en cifras y montos, tanto de los objetivos buscados
como de los recursos financieros necesarios para lograrlos. Al ser una estimación de los
resultados previstos por planes y políticas, el presupuesto se convierte en el instrumento de
política económica que mejor revela a la agenda sociopolítica del gobierno.

A partir de 1997, el Presupuesto de Egresos Federal ha cobrado especial relevancia en


México. Por un lado, por primera vez en la historia política reciente, ningún partido cuenta
con mayoría absoluta en la cámara de diputados después de las elecciones federales de
1997. Esto ha generado que los asuntos públicos se discutan con mayor apertura y
pluralidad dentro y fuera de los poderes ejecutivo y legislativo. Al mismo tiempo, la
discusión sobre los ingresos y egresos públicos ha incorporado a diversos sectores de la
sociedad mexicana que buscan conocer e incidir en la redistribución de los recursos
públicos. Por otro lado, el Gobierno Federal ha impulsado una amplia reforma presupuestal
que ha incluido a la llamada Nueva Estructura Programática (NEP). Este proceso se ha
constituido como un esfuerzo paralelo a la mayor necesidad de transparentar el Presupuesto
de Egresos de la Federación hacia la sociedad, por una parte, y la necesidad de controlar
mejor el gasto por parte de la SHCP, y eficientarlo, para lo cual requiere conocer mejor
cómo y en qué se gasta el dinero.

En este sentido, los cambios dentro de la llamada reforma presupuestaria en México


requieren del conocimiento, por parte de la sociedad, de la forma como el gobierno federal
redistribuye los recursos provenientes de los impuestos, cuáles son sus prioridades y las
formas de realizar análisis del presupuesto de egresos de la federación.

El siguiente manual tiene el objetivo de ofrecer herramientas de análisis para el estudio y


comprensión del presupuesto, a través de la revisión de las clasificaciones de gasto dentro
de la estructura del gasto público, sus componentes y sus lógicas de distribución. En
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Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

particular, se desarrolla la distribución del gasto en su dimensión administrativa.

La clasificación administrativa identifica a las agencias gubernamentales que ejecutan y


operan el gasto. Responde a la pregunta: ¿Quién gasta los recursos públicos? Es una
clasificación de suma importancia para el control administrativo del gasto y la
identificación de los responsables de ejecutarlo, ya que asigna responsabilidades en el
manejo de los recursos públicos a las autoridades competentes de cada institución para su
administración. A su vez, muestra los gastos correspondientes a cada organismo público
para la ejecución de los programas y proyectos plasmados en el Plan Nacional de
Desarrollo. Se distingue de la clasificación económica y funcional por sus objetivos y sus
criterios de distribución: La económica responde a la pregunta de ¿Cómo se gastan los
recursos públicos?, y divide al gasto en corriente (gasto de operación) y de capital (gasto de
inversión); La funcional, determina los objetivos del gasto público por funciones,
subfunciones, programas, proyectos y actividades, es decir responde a la pregunta de ¿Para
qué se gastan los recursos públicos?
Las tres clasificaciones se complementan para analizar la totalidad y las direcciones que
anualmente toma el gasto público, mostrando las instituciones que ejercen el gasto, los
diferentes rubros en donde se gasta y los proyectos y programas para los cuales se gasta.

La organización del Manual es la siguiente. En la primera parte, revisamos la importancia


que tiene el presupuesto federal, los sistemas presupuestarios más comunes y el proceso de
presupuesto en México, con la finalidad de contextualizar y dar sentido al uso y la
aplicación de las clasificaciones presupuestarias como medio de conocimiento y de estudio
del presupuesto público federal.

La segunda parte aborda las clasificaciones de gasto público dentro del presupuesto federal,
las distintas combinaciones que pueden hacerse con la clasificación administrativa, la
económica y la funcional, y en especial las lógicas de asignación del gasto en clasificación
administrativa. A su vez, se revisa la distribución de los recursos públicos por ramos
presupuestales, sus orientaciones, la composición de algunos agregados de gasto y las
formas como se asigna.

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I. ¿Por qué es importante el presupuesto?

Vamos a partir de una pregunta básica. Para darle respuesta, vamos a enumerar a
continuación varias razones que nos parecen fundamentales.

1. En primer lugar, el presupuesto está compuesto por recursos que se extraen a la


sociedad y representa cargas fiscales en grupos sociales. Se relaciona con el poder del
estado de meter la mano en los bolsillos de los ciudadanos y decidir sobre su
asignación. Estas acciones están ligadas con elementos fundamentales para el
funcionamiento del estado, como el poder de sus agencias recaudadores, el grado en
que se reflejan las preferencias sociales para la asignación de los recursos, la
legitimidad del gobierno, y las explicaciones y cuentas que ofrece la sociedad sobre el
uso de recursos, por citar algunos. Son elementos que se vinculan, en síntesis, con el
desarrollo democrático de un gobierno.

2. Al mismo tiempo, el presupuesto tiene un peso determinante en la economía que se


expresa en el marco macroeconómico, a través de indicadores como la tasa de
crecimiento económico, el empleo, la inflación, o el grado de estabilidad, en una
palabra. Las políticas de ingreso y de asignación del gasto público son elementos clave
de la política económica: tienen impactos definitivos en el crecimiento de la economía y
en el desarrollo social; son además impactos de largo alcance. Con particular fuerza en
países en vías de desarrollo como México, el presupuesto público estimula la
acumulación de capital físico y la inversión en capital humano. Por ejemplo, políticas
tributarias y políticas de gasto son instrumentos fundamentales para paliar la insuficiencia
en el ahorro interno, absorber el costo de la deuda (interna y externa), contener el alza de
precios, mantener la estabilidad macroeconómica y reasignar recursos y esfuerzos hacia
programas sociales –educación, mejora en los servicios de salud, disminución de los
grados de pobreza, provisión de seguridad pública, creación de infraestructura, desarrollo
regional, alientos a la producción, etc.- y la inversión en capital físico y humano, motor

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Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

del desarrollo.1 En contrasentido, pero con mayor facilidad, políticas de ingreso y egresos
erróneas pueden impactar negativamente a la sociedad.

3. En un ámbito menos general, se identifica el peso microeconómico del presupuesto


(distribución del ingreso, educación, servicios, oportunidades), con la asignación de
recursos para prestar servicios que demanda la sociedad. En contextos democráticos,
esas políticas se someten a escrutinio y debate públicos. Sabemos que el mercado
favorece la generación y distribución de la riqueza, pero que al mismo tiempo ese reparto
de los beneficios acaba siendo desigual. La democracia, basada en el principio de la
igualdad política, “puede paliar esas desigualdades a través de la política fiscal acordada
en los órganos de representación popular y garantizar así un piso mínimo de bienestar
para el conjunto de los ciudadanos. Todo estado democrático desarrollado tiene la
necesidad de imponer gravámenes para financiar gasto social, y procura así alcanzar un
delicado equilibrio entre esa recolección de impuesto y ese gasto, y el estímulo a la
inversión tanto en bienes públicos como en los que provienen de los agentes privados”.2
Las políticas de ingresos y de gasto públicos están en el centro de esas dos tensiones (piso
mínimo de bienestar –gasto social- e inversión privada –crecimiento económico-).

4. El presupuesto es la sustancia del funcionamiento gubernamental, de los programas: los


recursos del estado. El estado, para funcionar (poder ejecutivo, legislativo, judicial),
para cumplir con sus funciones básicas (provisión de bienes públicos) y
constitucionales, requiere de recursos. Cualquier acción gubernamental, requiere de un
aparato administrativo que necesita recursos públicos. Estos se generan a través de las
funciones estatales de levantar impuestos, producir algunos bienes, prestar algunos
servicios, emitir y contratar deuda pública.

5. El presupuesto tiene una fuerte relación con la política (impacto político) y con el
poder. La acción gubernamental tiene un impacto determinante en la estructura política:
la consolida, la erosiona, siempre la modifica. Las acciones gubernamentales debilitan o

1Desde esta perspectiva, el análisis del presupuesto revela las verdaderas prioridades del gobierno.
2Se puede ver la ponencia de Carlos Elizondo M.-S. en el Foro sobre Política Tributaria, CIDE, octubre de
1998.
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favorecen a grupos, regiones, sectores. Desde esta perspectiva, el presupuesto es parte


clave de la política, pues asigna recursos.

A. Consideraciones generales sobre el proceso presupuestario

Aaron Wildavsky sugirió que un presupuesto es una serie de objetivos con etiquetas de
precios adheridas.3 Nos dice también que los propósitos de los presupuestos pueden ser tan
variados como los propósitos humanos. Puede suponerse entonces que la variedad de
objetivos lleva a variedad de procesos presupuestarios. No obstante, estos procesos
comparten ciertas características de las que vamos a hablar a continuación.4

El proceso presupuestario puede dividirse en cuatro fases: la preparación, por parte del
poder ejecutivo, la revisión/aprobación por parte del poder legislativo, la ejecución y la
auditoría o evaluación. Este proceso no es lineal en realidad, sino que los ciclos se enciman
unos con otros en los sistemas presupuestales anuales, pues, al tiempo que se prepara el
presupuesto, se ejecuta el del año anterior, y se prepara también la cuenta pública para su
revisión legislativa.

El ciclo presupuestario permite un seguimiento fijo y regular de las políticas y los


programas, ya que por lo regular los ciclos presupuestales se basan en calendarios de años
fiscales. En México opera el ciclo de presupuesto anual. En otros países, existen
experiencias de presupuestos bianuales. Resulta complicado el presupuesto bianual por el
esfuerzo de pronóstico que se tiene que hacer, en el que se incurre en un mayor riesgo de
equivocarse (por lo que generalmente incluye mayores partidas para las emergencias).
Pero puede tener sus ventajas: en dos años, se reducen los costos de la preparación
presupuestal, así como los gastos, se ofrece mayor oportunidad para la planeación de
mediano plazo, un mayor plazo para la deliberación legislativa, la evaluación de programas
y la supervisión. Por su parte, el presupuesto anual ofrece la ventaja de una mayor
precisión en las estimaciones, reduce la discrecionalidad del ejecutivo (pues el legislativo

3 Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown, 1964.
4 Esta parte de la exposición se basa en Jerry McCaffery, “Features of the Budgetary Process”, in Meyers
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Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

puede verificar cada año el desempeño), y se eliminan sesiones especiales así como
constantes ajustes (esto se exacerbaría en un contexto macroeconómico inestable).
Algunos autores han sostenido que predomina el presupuesto anual porque de esta forma
las agencias gubernamentales tienen mayor facilidad para responder a los ajustes de la
política del ejecutivo, y más oportunidades de solicitar más fondos públicos.

Hay otra característica que vale la pena mencionar aquí: el papel del conflicto en la
presupuestación. El conflicto es endémico en el presupuesto: los recursos nunca son
suficientes para el conjunto de las demandas, lo cual genera competencia por esa escasez.5
Y los principales actores del presupuesto pueden mostrar diferencias en aspectos clave:
sobre quién recaerá el mayor peso fiscal, qué programas serán expandidos y recortados, de
qué tamaño será el déficit fiscal, etc.

El conflicto en torno al presupuesto tiene su lado positivo: permite que se genere atención
en torno al proceso, lo cual incita a participar a diversos sectores sociales. Esto favorece un
mejor escrutinio.

La competencia por los recursos públicos se da entre regiones, clases sociales, grupos de
interés y burocracias. La competencia se expresa:

1. Entre proyectos y programas gubernamentales


2. Entre estrategias para el suministro o prestación de servicios
3. Entre los actores del presupuesto, por la asignación de recursos
• Tensión entre el poder ejecutivo y el legislativo
• Entre los distintos comités del Congreso
• Entre la oficina central del presupuesto y las agencias y departamentos
• Entre las agencias burocráticas
• Entre las comunidades y representantes sociales y las oficinas públicas

Roy, Handbook of government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.3-29.
5 Ver a Irene S. Rubin, “Understanding the role of conflict in budgeting”, in Roy T. Meyers, Handbook of

government budgeting. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1999. pp.30-51.


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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Todo proceso presupuestal debe anticipar recursos, canales e instituciones que permitan la
resolución de esos conflictos. Por ejemplo, el incrementalismo en lugar de los cambios
bruscos, la descentralización en la toma de las decisiones sobre la asignación presupuestal,
un marco legal que indique la salida en caso de choque, y la negociación política, desde
luego, son mecanismos que facilitan la resolución de los conflictos.

B. Los Sistemas de Presupuesto

Con un objeto de ofrecer un panorama general, vamos a describir los procesos


presupuestarios más comunes.
Los sistemas presupuestarios son herramientas y/o técnicas por medio de las cuales se
programa, se ejecuta y se controla el gasto público. Existen diferentes técnicas
presupuestales que los países han ido utilizando a lo largo de los años, entre las más usuales
se encuentran las siguientes:
Presupuesto Base-Cero. Es un sistema de jerarquización de las operaciones
gubernamentales. Esta técnica busca analizar
demandas presupuestales sin el compromiso explícito
de sostener niveles pasados de financiamiento (busca
romper con el sistema incremental). En este sistema
los programas y actividades se organizan y
presupuestan en un plan detallado que se centra en
revisiones, evaluaciones, y análisis de todas las
operaciones propuestas. Los programas y actividades
son analizados en términos de los niveles crecientes
de éxito en el desempeño y financiamiento, a partir de
cero, y luego evaluados y ordenados según una escala
de prioridades. El objetivo es determinar el nivel en
el cual cada actividad o programa debe llevarse a
cabo. El supuesto fundamental de este sistema es que
es posible asignar recursos presupuestales a través de
un sistema de jerarquización de programas y
alternativas. En este modelo se encuentran sobre
todo problemas de tipo técnico: los criterios para una
evaluación que permita ser verdaderamente
comparativa, así como la objetividad para realizar la
jerarquización del conjunto de los programas. Con el
presupuesto de base cero, una agencia (generalmente
central) tendría que evaluar si el programa se
justifica, si justifica sus objetivos y misiones
originales, y si no hay un programa alternativo que

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Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

pudiera alcanzar esos objetivos en condiciones más


eficientes y con mayor beneficios.

Presupuesto Incremental. El sistema de presupuestación incremental, supone


incrementos más o menos justificados al nivel de
financiamiento del año anterior. Supone que el
programa en cuestión debe mantenerse sin cambios
notables en la política aplicada. Las agencias hacen
sus estimaciones presupuestales (tomando en cuenta a
la inflación, las necesidades nuevas, etc.) y mandan
hacia arriba sus solicitudes;
Esta técnica supone el cálculo presupuestal tomando
como base el presupuesto del año anterior, y a partir
de este se estima un incremento porcentual para el
año siguiente. Dentro de este esquema se destinan
asignaciones inerciales cada periodo fiscal, donde la
posibilidad de incorporar nuevos programas es
prácticamente nula.

Presupuesto por Desempeño.


Se basa en periodos de largo plazo donde se evalúa el
desempeño de cada dependencia del gobierno y los
recursos se destinan a partir de la relación entre las
actividades que cada agencia realiza y los costos para
producirlas. El criterio principal en la asignación y
evaluación de recursos es la eficiencia con que cada
dependencia ejerce el gasto, dejando de lado la
evaluación sobre los resultados del gasto público.

Análisis Costo-Beneficio Otro sistema muy frecuente de presupuestar es a


través del análisis costo beneficio. Cada proyecto
gubernamental debe poderse traducir en un conjunto
de beneficios (sociales, económicos, políticos, etc.) y
un conjunto de costos necesarios para financiarlo.
Generalmente, las agencias subestiman los costos y
sobrestiman los beneficios, pero en cualquier caso se
puede obtener una proporción costo-beneficio que
sirva para la comparación de varios proyectos a la
vez, con objeto de hacer una jerarquización. El
problema aquí puede ser el de la visión o
composición integral del presupuesto y las
dificultades de jerarquizar el conjunto.

Presupuesto Tradicional o por objeto Esta técnica fue utilizada en México de 1930 a 1976,
tenía la finalidad de detallar todas las adquisiciones
específico de gasto. del gobierno, y los recursos que se asignaban a las
unidades administrativas (dependencias y entidades)
para realizar sus funciones. El control bajo este
esquema se concentraba en el balance de ingresos y
egresos, es decir en la contabilidad de los recursos
que eran entregados a las dependencias y cuánto
habían ejercido. No había control sobre las funciones
y los impactos del gasto público.
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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Sistema de Planeación, El sistema de planeación, programación y


presupuestación que opera en México supone que una
Programación y Presupuestación. agencia gubernamental revisa sistemáticamente su
programa con base en los objetivos propuestos,
evalúa alternativas de políticas, e introduce el criterio
del costo en sus planes y programas; en otros
términos, a partir de la identificación de los objetivos,
identifica a continuación el conjunto de instancias y
aparatos, los recursos legales, humanos y materiales,
así como los plazos de instauración del programa.
Esta práctica se originó en los años cincuenta en los
Estados Unidos y llegó para plantear criterios de
racionalidad al creciente incrementalismo del
presupuesto en la época. Es un sistema altamente
centralizado, pues son los planificadores centrales los
que pueden identificar los objetivos y las vías de
acción alternativas, y la reducción de éstas con base
en las consideraciones económicas (nuevamente, en
el caso mexicano este papel lo cumple la SHCP).

Debe observarse que todas estas técnicas quedan generalmente superadas por las
consideraciones políticas que envuelven a la asignación de recursos públicos.

C. El proceso presupuestario en México

Toda acción del gobierno federal en México está sustentada en planes y programas
específicos. Todo recurso público debe estar también respaldado por un programa que
presenta el respaldo legal para su ejercicio. La planeación, como marco de las acciones
gubernamentales, está fundamentada legalmente en la Constitución y la Ley de Planeación.
De ahí deriva el Plan Nacional de Desarrollo, documento sexenal preparado por el
ejecutivo para normar obligatoriamente sus programas institucionales, sectoriales y
especiales, y para orientar la coordinación de sus tareas con los otros poderes y los órdenes
estatales y municipales.

Los programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo tienen una vigencia que no
excede la del propio Plan. En ellos se especifican los objetivos, prioridades y políticas de
cada sector administrativo. Contienen estimaciones de recursos y determinan responsables
de su ejecución. Estos programas dan lugar a otros en los que se definen las acciones a
realizar en el corto plazo, y que son la base para integrar los anteproyectos de presupuesto
anual de las dependencias y entidades.
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Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

La programación del gasto público federal se concreta en el anteproyecto de presupuesto


elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal,
con el reglamento de dicha ley y con los lineamientos específicos que emite la Secretaría de
Hacienda, como el manual para el Ejercicio del Gasto del Gobierno Federal.

La Secretaría de Hacienda se encarga, además, de sancionar los anteproyectos individuales


de presupuesto operativo anual de las dependencias y las erogaciones globales previstas por
los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación.

Las dependencias y entidades deben contar con órganos encargados de planear, programar,
presupuestar, controlar y evaluar sus propias actividades. En cualquier caso, los ejecutores
de los recursos públicos están obligados a proporcionar a la SHCP y a la Contraloría la
información que se les solicite.

El proceso de presupuestación es el siguiente (cuadro 1):

• De febrero a agosto, el gobierno elabora la estructura programática;


• De junio a agosto lleva a cabo la preparación preliminar del presupuesto;
• De julio a agosto se determinan las referencias de gasto preliminares;
• Entre agosto y octubre se determinan los techos financieros para el gasto de cada
programa, proyecto, entidad o dependencia;
• De septiembre a octubre se formula e integra el proyecto de PEF, para presentarlo el 15
de noviembre.

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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Cuadro 1
Proceso presupuestario en México

/*
FORMULACIÓN – DISCUSIÓN – APROBACIÓN
PROGRAMACIÓN Poder Legislativo
Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder (Cámara de Diputados)
Judicial, IFE , CNDH, Fechas: 15 de Noviembre – 15 de
Dependencias y Entidades Diciembre
Fechas: 1 de Junio – 15 de Noviembre

/**
CONTROL/AUDITORÍA EJECUCIÓN
Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo
(SECODAM y SHCP) (SHCP)
Poder Legislativo Dependencias y Entidades, Congreso,
(Contaduría Mayor de Hacienda) IFE y Poder Judicial
(Cuenta de la Hacienda Pública Fechas: 1 de Enero - 31 de Diciembre
Federal)

/* Cuando se presenta cambio de administración federal las fechas del período de discusión
y aprobación del presupuesto de egresos cambia del 15 de diciembre al 31 de diciembre.
/** Formalmente dentro del ciclo presupuestario se encuentra establecida la etapa de
evaluación del presupuesto, sin embargo ésta no se realiza dentro del proceso
presupuestario en México. De tal manera que, podemos hablar de una etapa conjunta de
control/auditoría donde lo más cercano a la evaluación es la revisión de la cuenta de la
hacienda pública federal.

Entre julio y agosto, las diversas agencias gubernamentales proponen a la Secretaría de


Hacienda un presupuesto para cubrir las necesidades de financiamiento para sus diversos
programas. Ocurre entonces la negociación dentro de los aparatos burocráticos, en donde
cada grupo, sector, comunidad o región ligada a algún programa o partida presupuestal,
hace su presión para lograr atención a través de los recursos públicos. Para orientar
normativamente a esas solicitudes, la SHCP ofrece una serie de documentos guía a las
15
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

agencias gubernamentales, como los lineamientos de la Nueva Estructura Programática, el


manual para la elaboración de los programas operativos anuales, el manual para el ejercicio
del gasto del gobierno federal, etc. Son documentos que ofrecen un soporte técnico a las
diversas solicitudes de recursos.

Un instrumento fundamental para el control del presupuesto, es el diseño de los techos


financieros. Una vez que la SHCP tiene una idea sobre cuál será su capacidad de
financiamiento, y con el objetivo de mantener equilibrio en las finanzas públicas, establece
techos financieros, en donde en pocas palabras informa a las agencias el límite de gasto que
tienen. Esta es una función central de la SHCP que elimina el riesgo de tener déficits.

C.1 La aprobación del presupuesto

El 15 de noviembre inicia la etapa de aprobación del presupuesto. El ejecutivo tiene


tres funciones relativas al presupuesto: iniciativa, ejercicio y control. A través del
secretario de Hacienda, se presenta y se explican la iniciativa de Ley de Ingresos y
el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. Por su parte, ambas
cámaras deben discutir y aprobar la Ley de Ingresos, mientras que solamente la
Cámara de Diputados discute y aprueba el PEF (después de la Ley de Ingresos).
Posteriormente, es facultad de la Cámara de Diputados supervisar que se cumpla
la ejecución del presupuesto en los términos acordados.

C.2 Marco Jurídico del proceso presupuestario en México

Las etapas del proceso presupuestario, anteriormente descritas, subyacen en varias leyes
federales que norman los procedimientos, los calendarios y las autoridades responsables de
llevar acabo las tareas de formulación, aprobación, ejecución y control del presupuesto
federal. En el siguiente cuadro señalamos las leyes que fundamentan y con base en las
cuales se realizan las etapas del proceso presupuestario.6

6Para una revisión más completa sobre las leyes que rigen el presupuesto federal en México ver:
Guerrero Amparán, Juan Pablo, Mariana López Ortega. Manual sobre el marco jurídico del
presupuesto federal en México, CIDE, México, 2000.
16
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Cuadro 2
Marco jurídico del presupuesto en México

Formulación:
− Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 74, fracción IV);
− Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (art. 12);
− Ley de Planeación (arts. 7 y 27);
− Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 17, 19, 20, 22 y 24), y
su reglamento (arts. 8 al 11, 18, 25 al 31);
− Ley Federal de Entidades Paraestatales (arts. 47, 50 y 51), y su reglamento (art. 24);
− Ley General de Deuda Pública (arts. 9 al 16);
− Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (arts. 7, 17 al 27).
Discusión-Aprobación:
− Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 74, fracción IV)
Ejecución:
− Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (arts. 126 y 134);
− Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 25 al 38) y su
reglamento (Capítulo I y II; arts. 32 al 80);
− Ley federal de Entidades Paraestatales (arts. 52 y 55) y su reglamento (art. 23)
− Ley General de Deuda Pública (art. 4, fracción V)
− Decreto Aprobatorio de Presupuesto de Egresos de la Federación
Control/Auditoria:
− Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (arts. 73, fracción XXIV y 74, fracción IV)
− Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (arts. 23, 31 y 37)
− Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal (arts. 37, 39, 40 al 46) y su
reglamento (Título V, arts. 130 al 186)
− Ley Federal de Entidades Paraestatales (arts. 59 al 65) y su reglamento (arts. 29 al 34)
− Ley General de Deuda Pública (arts. 23 al 26)
− Ley de Adquisiciones y Obras Públicas (arts. 84 y 85)
− Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (arts. 2, 3, 7 y 47)

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Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

C.3 Algunas limitaciones del proceso de aprobación del presupuesto en México

Los procesos de negociación a partir de 1997 han mostraron lo inadecuado del diseño legal
y de las prácticas en materia de aprobación presupuestal7.

1. En primer lugar, es indispensable que el Congreso cuente con más tiempo para estudiar,
discutir y negociar las iniciativas de ley presentadas por el Ejecutivo. El periodo de 30
días que marca la Constitución es, a todas luces, insuficiente para que los legisladores
puedan hacer su trabajo de manera seria y eficiente.
2. Además de tiempo insuficiente, es necesario que los legisladores cuenten con personal
de apoyo técnico que pueda elaborar análisis sobre algunos aspectos altamente
especializados. Este personal de asesoría debe ser profesionalizado (con autonomía y
apartidista) y contar con los recursos y el acceso a la información necesarios para
presentar estudios que faciliten a los legisladores la discusión de la propuesta
presidencial.8
3. En tercer lugar, parece necesario prever algún tipo de mecanismo resolutivo en el caso
en el que los legisladores no lleguen a un acuerdo sobre las iniciativas que envíe el
ejecutivo.
4. Finalmente, es necesario resolver si el Presidente tiene o no la facultad para vetar (o no
promulgar) el Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de Diputados.

II. Estructura del Gasto Público en México

En esta segunda parte, vamos a hablar sobre las clasificaciones del gasto público en
México, sus lógicas de distribución y su importancia para el análisis del presupuesto
federal. Asimismo, desarrollamos la clasificación administrativa a través de la revisión de
su estructura y el comportamiento del gasto público en los últimos años, con la intención de

7 Lo que sigue proviene del folleto “¿Qué es el presupuesto federal?”, del Programa de Presupuesto y Gasto
Público, CIDE, Octubre 1999.
8 La recientemente creada Oficina de Estudios sobre Finanzas Públicas del Congreso puede caminar en ese

sentido.
18
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

ilustrar la importancia y la utilidad de ésta clasificación como método de análisis del


presupuesto público.

A. Importancia de las clasificaciones de gasto público.

Comencemos por definir la importancia y la utilidad de las clasificaciones de gasto dentro


del presupuesto de egresos.

Dentro de los sistemas presupuestarios, que en el capítulo anterior describimos, el gasto


público se ordena a partir de tres formas reconocidas de clasificación que contemplan de
forma integral la distribución de las asignaciones por dependencia; por actividades y
programas; y por conceptos y capítulos. Las clasificaciones administrativa, económica y
funcional son utilizadas por el gobierno federal, para sistematizar la orientación de los
recursos y contabilizar los gastos según los objetivos propuestos.

A su vez, las clasificaciones pueden utilizarse como herramienta de análisis de la


estructura del gasto público, pues: 1) A través de éstas se descompone, se fragmenta, se
ordena en partes el gasto de acuerdo a diversos criterios que facilitan su estudio de una
manera particularizada. Los grandes agregados de gasto son demasiado complejos y dicen
poco sobre los impactos de la distribución de recursos en la sociedad; 2) se usan criterios
específicos de análisis, como quién es responsable del gasto, cómo se gasta, cuánto es para
el funcionamiento del gobierno, cuánto se transfiere a la sociedad, qué se busca y a través
de que programas. El uso de estos criterios específicos y su complementariedad facilita el
análisis y evaluación de los impactos del gasto 3) Asimismo, se puede facilitar el estudio de
la evolución del gasto desde diversas perspectivas que proporcionan información para el
análisis global de los programas y de las políticas públicas a través de una categorización
ordenada de la distribución del gasto.

19
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

De tal manera que, las clasificaciones presupuestarias deben perseguir cuatro finalidades
9
básicas :
1. Facilitar el análisis de los efectos económicos del gobierno, el impacto del ingreso y el
gasto público a través de las cuentas presupuestarias.

2. Permitir la preparación de programas, una vez que se conoce la composición de los


gastos. Deben mostrar las decisiones programadas y los cambios recomendados de año en
año, así como las diversas fuentes de financiamiento fiscal.

3. Facilitar la ejecución del presupuesto. Los administradores de programas deben conocer


la suma de recursos de que dispondrán y las responsabilidades que le corresponden.

4. Facilitar la contabilidad fiscal, para poder llevar con claridad el registro completo de las
operaciones fiscales y para establecer las responsabilidades de los funcionarios en la
administración de los recursos públicos.

B. Clasificaciones de gasto en el presupuesto público en México

La estructura del gasto público en México puede analizarse a través de tres dimensiones o
clasificaciones: la administrativa, la económica y la funcional. Cada una contempla
criterios de distribución de gasto distintos y responde a diferentes objetivos, destacando un
aspecto concreto del presupuesto.

• La Clasificación Administrativa define al ejecutor o administrador directo de los


recursos públicos y los organiza a través de ramos presupuestales. Esta clasificación es
ideal para identificar a todos los ejecutores de gasto, y facilita la ubicación de los
responsables del gasto público, ya que nos muestra cuánto se asigna a las diferentes
instituciones, organismos y empresas que forman parte del aparato estatal.
• La Clasificación Económica identifica los rubros de gasto donde se ejercen los recursos
públicos, es decir define en qué gastan los ejecutores directos. Económicamente los
recursos se dividen en gasto de capital y gasto corriente. A partir de esta clasificación
puede observarse cuanto se gasta en la operación del gobierno a través del pago de
salarios y la adquisición de materiales y suministros para el funcionamiento de todas las
dependencias gubernamentales, y qué tanto se transfiere a la sociedad a través de obras

9 Rodríguez Aznar, José Vicente. Elementos de economía presupuestaria. Ministerio de Hacienda, Dirección
20
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

públicas y proyectos de inversión.10


La Clasificación Funcional define los objetivos por los que se gastan los recursos, es
decir integra las funciones, programas, actividades y proyectos en donde se aplica el
gasto. Esta clasificación es fundamental, pues indica las funciones prioritarias del
gobierno, los impactos que busca generar a través de los diversos programas orientados
hacia áreas estratégicas como el desarrollo social, la seguridad pública, la defensa
nacional y las actividades productivas.11

El siguiente esquema (cuadro 3) ilustra las orientaciones, los criterios de distribución y los
objetivos a los que responden cada una de las clasificaciones.

General de Finanzas Públicas. Caracas, Venezuela, 1973


10 Para una revisión más completa de la importancia de la clasificación económica ver: Guerrero

Juan Pablo, Yailén Valdés. Manual sobre la clasificación económica del presupuesto en México, CIDE,
México, 2000
11 Guerrero, Juan Pablo, Mariana López. Manual sobre la Clasificación Funcional del Presupuesto en

México, CIDE, México, 2000.

21
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Cuadro 3
Criterios de distribución de las clasificaciones de gasto público

CLASIFICACIÓN CLASIFICACIÓN CLASIFICACIÓN


ADMINISTRATIVA ECONÓMICA FUNCIONAL
¿Quién Gasta los recursos ¿En qué se gastan los ¿Para qué se gastan los
públicos? recursos públicos? recursos públicos?

Dependencias y Entidades a Naturaleza económica del Programas, proyectos y


las que se le asignan y gasto público. actividades donde se aplican
ejercen los recursos públicos. los recursos públicos.
• Gasto Corriente (pago de
• Ramos de la sueldos y salarios, Funciones:
Administración Pública adquisición de materiales y
Centralizada suministros y servicios • Gestión Gubernamental
• Ramos de los Poderes y generales) • Desarrollo Social
Órganos Autónomos • Gasto de Capital (Inversión • Productivas
• Ramos Generales en obra pública y
• Entidades Paraestatales mantenimientos; y flujos
de Control Presupuestal de dinero para la compra
Directo de valores, bonos y
acciones)

A su vez, pueden establecerse combinaciones entre las clasificaciones para obtener mayor
información sobre el gasto que ejercen las instituciones, en qué lo utilizan y los programas
y actividades que realizan. De las tres clasificaciones se desprenden las siguientes
combinaciones:

22
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Clasificación económica-administrativa: muestra el gasto corriente y de inversión de


ejerce cada ramo presupuestario.
Clasificación económica-funcional: muestra el gasto corriente y de capital que se ejerce
en los programas especiales, sectoriales y las actividades institucionales.
Clasificación administrativa-funcional: muestra las funciones, programas y actividades
que realizan las dependencias y entidades del sector público.

Las clasificaciones de gasto se encuentran interconectadas a través de sus criterios de


asignación. Del cuadro anterior, se desprende que las funciones y los programas determinan
la utilización del gasto tanto corriente como de capital que los distintos ramos utilizan. Lo
anterior se ilustra de mejor manera en el cuadro 4.

Cuadro 4

Relación de las clasificaciones de gasto por criterios de asignación.

Funciones, Entidades, La adquisición


programas, que dependencias, a través de bienes y la
proyectos y realizan organismos y de producción de
actividades empresas servicios que
implica gasto en
inversión y gasto
corriente.

C. Clasificación Administrativa del Gasto Público

La clasificación administrativa tiene como finalidad establecer un sistema de control previo


y administrativo de los gastos públicos, así como satisfacer las necesidades de contabilidad
de la Hacienda Pública Federal. Asimismo, se considera un elemento programático que
refleja las asignaciones de gasto de cada unidad administrativa del Gobierno Federal y/u
23
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

organismos y empresas.

A través de la clasificación administrativa puede identificarse a los ejecutores directos del


gasto que utilizan los recursos para adquirir insumos y factores para producir bienes o
servicios, y llevan a cabo los programas y los proyectos del gobierno federal. De tal
manera, que esta clasificación del gasto público intenta responder a la pregunta de ¿quién
gasta los recursos públicos?

C.1 La administración pública

Para responder a la pregunta anterior, veamos primeramente como está conformada la


administración pública. El poder ejecutivo está organizado en un conjunto de instituciones
que forman la Administración Pública Federal. A su vez, esta última está clasificada en dos
grandes grupos con características y propósitos bien diferenciados.

En el primer grupo se encuentran las dependencias de la administración centralizada, que se


integra por 17 secretarías de Estado y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, cuyas
atribuciones están consignadas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
Por su parte, la Procuraduría General de la República tiene autonomía pues se rige por su
propia ley orgánica (y su titular debe ser ratificado por el Congreso). En este primer grupo
se incluyen también 69 órganos desconcentrados, constituidos para el cumplimiento de
tareas específicas y que jurídica y administrativamente forman parte de las secretarías de
Estado y de la PGR.

El segundo grupo es el de las entidades de la administración paraestatal que reúne a un total


de 213 organismos desconcentrados, empresas de participación estatal, instituciones de
crédito, institucionales nacionales de seguros y fianzas y fideicomisos públicos. Estas
entidades se rigen por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y su Reglamento.

La administración paraestatal se compone de entidades productoras de bienes o prestadoras


de servicios, que aunque podrían ser proporcionados por los particulares, el Estado decide

24
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

hacerlo por conducto de empresas u organismos de los cuales es propietario, por razones de
interés público o estratégicas, entre otras cosas.

Para los efectos de la programación, coordinación y conducción, las dependencias de la


administración central agrupan por sectores a las entidades paraestatales con las que tienen
mayor afinidad en cuanto a funciones. La máxima autoridad administrativa de las entidades
está constituida por el órgano de gobierno, presidido regularmente por un representante de
la dependencia que actúa como coordinadora de sector.

D. ¿Cómo se distribuye el gasto administrativamente?

Tomando en consideración las clasificaciones de gasto propuestas por la SHCP, la


clasificación administrativa divide el gasto por ramos presupuestarios que incluyen:
• El presupuesto de los poderes y órganos autónomos.
• El presupuesto de las dependencias de la administración pública centralizada.
• Los recursos que se transfieren a las entidades federativas y municipios
• El presupuesto de las entidades de control presupuestal directo.

Todos ellos a su vez, se organizan hacia el interior en unidades responsables, que


representan a la célula administrativa básica del sector público al ser las receptoras de los
12
recursos públicos y las responsables de su administración .

Los criterios de asignación de recursos en esta clasificación de gasto están dados a partir de
la centralidad o descentralidad y la autonomía de las dependencias, entidades y poderes. El
siguiente esquema (cuadro 5) muestra la distribución actual (Presupuesto de Egresos 2000)
de los ramos a los que se les asignan recursos y la manera como están organizados.

12 “Reforma al Sistema Presupuestario”, Unidad de Política y Control Presupuestal, Subsecretaría de


egresos, SHCP. 1998.

25
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Cuadro 5

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EN CLASIFICACIÓN ADMINISTRATIVA

RAMOS DE LA RAMOS DE LOS RAMOS GENERALES ENTIDADES


ADMINISTRACIÓN PODERES Y PARAESTATALES DE
PÚBLICA ÓRGANOS CONTROL
CENTRALIZADA
AUTÓNOMOS PRESUPUESTARIO DIRECTO

02 Presidencia 19 Aportaciones a Seguridad Social ISSSTE


01Poder Legislativo
04 Gobernación
23 Provisiones Salariales y
05 Relaciones Exteriores IMSS
03 Poder Judicial Económicas
06 SHCP
24 Deuda Pública
07 Defensa Nacional Lotería Nacional
22 IFE
08 SAGAR 25 Aportaciones para los sistemas
de educación Básica y Normal
09 SCT CAPUFE
31TribunalesAgrarios
10 SECOFI
28 Participaciones a Entidades
11 Educación Pública CFE
32 Tribunal Fiscal Federativas y Municipios
12 Salud
30 ADEFAS
13 Marina L y FC
35 CNDH
14 Trabajo 33 Aportaciones para Entidades
15 Reforma Agraria Federativas y Municipios PEMEX
16 SEMARNAP
17 PGR 34 Programas de Apoyo a Ahorradores
y Deudores de la Banca
18 Energía
20 Desarrollo Social
21 Turismo
27 SECODAM

Si bien es cierto que esta categorización de gasto cambia constantemente en cada


presentación del presupuesto de egresos13, no deja de ser una forma útil de analizar las

13Un ejemplo de esta afirmación podría tomarse del presupuesto de egresos 2000. Donde se crea un ramo
nuevo "Comisión Nacional de Derechos Humanos, Ramo 35". Asimismo si revisamos las entidades
paraestatales de control directo, encontramos que de las 11 entidades que se presupuestaban en 1994, para el
año 2000 sólo se asignan recursos a 6.
26
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

diferentes asignaciones de recursos y las direcciones que anualmente toma el presupuesto.

Veamos a continuación un ejemplo de cómo se distribuyen los recursos dentro de un ramo


administrativo tomando en cuenta el gasto que ejerce directamente la secretaría y las
transferencias que realiza hacia las dependencias de control presupuestario indirecto. El
siguiente esquema (cuadro 6) toma como ejemplo la distribución de recursos de la
Secretaría de Desarrollo Social14.

Cuadro 6
20 Desarrollo Social

Presupuesto Total del Sector 14,814.35


Gasto Directo de la Coordinadora del Sector 2,085.17
Presupuesto de Organismos y Empresas de Control Presupuestario __
Directo
Con Recursos Propios __
Con Subsidios y Transferencias __
Subsidios y Transferencias a Organismos de Control Presupuestario
4,431.55
Indirecto
Subsidios y Transferencias a Órganos Administrativos Desconcentrados 5,112.40
Otras Ayudas, Subsidios y Transferencias 3,185.21

• El gasto directo de la coordinadora del sector se refiere a los recursos que ejerce la Secretaría de
Desarrollo Social para su operación, y este gasto se divide tanto en corriente (pago de sueldos y salarios,
adquisición de materiales y suministros y servicios generales) como el gasto en inversión que realiza la
propia secretaría.
• El presupuesto de organismos y empresas de control presupuestario directo se refiere a los recursos que
ejercen las entidades paraestatales que por las funciones que realizan se encuentran en el sector de la
secretaría. Para el caso de desarrollo social no hay entidades de control directo.
• Los subsidios y transferencias a organismos de control presupuestario indirecto se refiere a los recursos
que se transfieren a través de la secretaría a las entidades paraestatales que están coordinadas por sus
funciones dentro del sector. En este caso se transfieren recursos a Diconsa, Liconsa, Conaza, Fonart
• Los subsidios y transferencias a órganos desconcentrados se refieren a los recursos ejercidos por
instituciones pertenecientes a la secretaría que desarrollan funciones de coordinación de programas
especiales y sectoriales. En este caso se incluyen a la Coordinación Nacional del Programa de Educación,
Salud y Alimentación, a la Coordinación general del programa nacional de Apoyo para las Empresas de
Solidaridad y al Instituto Nacional de Solidaridad.

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la federación 2000, Tomos Sectoriales, Ramo 20


14

Desarrollo Social.
27
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

D.1 Ramos de la Administración Pública Centralizada

Veamos en primer lugar como están conformados los ramos de la administración pública
centralizada. La Administración Pública Centralizada está conformada por todas las
secretarías del poder ejecutivo federal y la Procuraduría General de la República. Desde el
punto de vista del presupuesto, los ramos que concentran las secretarías o dependencias van
desde el ramo 02 (Presidencia) hasta el ramo 27 (Contraloría y Desarrollo Administrativo).

Los recursos asignados a la Administración Pública Centralizada concentran, a su vez, el


gasto directo y el gasto que se transfiere a través de programas y de medidas salariales y
económicas a las entidades federativas y a las entidades paraestatales. El gasto directo es
ejercido por las dependencias del ejecutivo federal; comprende tanto gasto corriente
(servicios personales, materiales y suministros y servicios generales) como de inversión
(obras y capital). Este agregado no representa la totalidad del gasto programable asignado a
los programas gubernamentales. Sólo comprende los recursos que cada dependencia
destina al cumplimiento de sus funciones y operaciones como órganos del ejecutivo federal.
Excluye las transferencias que otorga el Gobierno Federal a las entidades paraestatales y a
las entidades federativas. (Las asignaciones de gasto que han recibido los ramos de la
administración pública centralizada, en los últimos años, se señalan en el anexo 1)

Asimismo, los ramos de la administración pública centralizada comprenden los recursos


que se le asignan a las entidades paraestatales de control presupuestal indirecto. Éstas
entidades son organismos desconcentrados, descentralizados, fideicomisos, fondos y
empresas de participación paraestatal mayoritarias, que dependen de cada secretaría como
cabeza de sector y se agrupan según las funciones que desempeñen. El cuadro 7 ilustra los
organismos de control presupuestal indirecto que se agrupan en cada ramo de la
administración centralizada.

28
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Cuadro 7
Entidades de Control presupuestal Indirecto de la Administración Pública
Centralizada
RAMO ENTIDADES DE CONTROL PRESUPUESTAL INDIRECTO
02 Presidencia • Consejería Jurídica
• Pensionados de Talleres Gráficos de la Nación
• Notimex
04 Gobernación • Talleres Gráficos de México
• Instituto Mexicano de la Radio
• INEGI
• IPAB
• Comisión Nacional Bancaria y de Valores
• Comisión Nacional de Seguros y Fianzas
• Comisión Nacional de Sistema de Ahorro para el Retiro
• Servicio de Administración Tributaria
• Agroasemex, S.A.
• Aseguradora Hidalgo, S.A.
Banca de Desarrollo:
Banco Nacional de Comercio Exterior
Banrural
Banobras
Banco Nacional del Ejercito, Fuerza Aérea y Armada
Financiera Nacional Azucarera
Nafinsa
Exportadores Asociados
Servicios de Almacenamiento del Norte
06 Hacienda Baja, Mantenimiento y Operación, S.A. de C.V.
Casa de Moneda de México
Fideicomiso Liquidador de Instituciones y Organizaciones Auxiliares de Crédito
Nacional Hotelera de Baja California, S.A. de C.V.
Patronato del Ahorro Nacional
Pronósticos para la asistencia Pública
Fondo Nacional de Fomento al Turismo
Fondo Especial de Asistencia técnica y garantía para créditos agropecuarios
Fondo de Capitalización e Inversión del sector Rural
Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura
Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras
Fondo de Operación y Financiamiento Bancario para la Vivienda
Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios
Fondo para el Desarrollo Comercial
07 Defensa • Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armada

29
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

• Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias


• Comisión Nacional de Sanidad Agropecuaria
• Servicio Nacional de Inspección y Certificación de Semillas
• Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero
• Universidad Autónoma Agraria “Antonio Narro”
08 Agricultura, Ganadería y • Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria
Desarrollo Rural • Control de Estadística Agropecuaria
• Universidad Autónoma de Chapingo
• Fideicomiso de Riesgo Compartido
• Instituto Nacional de Capacitación del Sector Agropecuario
• Productora Nacional de Biólogos Veterinarios, A.C.
• Productora Nacional de Semillas
• Instituto Mexicano del Transporte
• Servicios a la Navegación en el Espacio Aéreo Mexicano
• Comisión Federal de Telecomunicaciones
• Policía Federal de Caminos
• Aeropuertos y Servicios Auxiliares
• Administraciones Portuarias
09 Comunicaciones y • Fideicomiso de Formación y Capacitación para el personal de la Marina Mercante Nacional
Transportes • Servicios Aeroportuarios del Sureste, S.A. de C.V.
• Servicio Postal Mexicano
• Telecomunicaciones de México
• Servicios Aeroportuarios de la Ciudad de México, S.A. de C.V.
• Servicios a la Infraestructura Aeroportuaria del Pacífico, S.A. de C.V.
• Servicios Aeroportuarios del Centro-Norte, S.A. de C.V.
• Comisión Federal de Competencia
• Centro Nacional de Metrología
• Consejo de Recursos Minerales
10 Comercio y Fomento • Exportadora de Sal, S.A. de C.V.
• Fideicomiso de Fomento Minero
Industrial
• Transportadora de Sal, S.A. de C.V.
• Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial
• Procuraduría Federal del Consumidor
• Servicio Nacional de Información de Mercados
• Universidad Pedagógica Nacional
• Instituto Politécnico Nacional
• XE-IPN Canal 11
• Centro de Ingeniería y Desarrollo Industrial
• Instituto Nacional de Antropología e Historia
• Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura
• Radio Educación
• Comisión Nacional del Deporte
• Consejo Nacional para la Cultura y las Artes
• Instituto Nacional del Derecho de Autor
• UAM
11 Educación Pública • UNAM
• Programa SEP-CONACYT15
• CONACYT
• Colegio de Bachilleres
• CONALEP
• Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del IPN
• Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuitos
• Comité Administrador del Programa Federal de Construcción de Escuelas
• Consejo Nacional de Fomento Educativo

15 Incluye 28 institutos y centros de investigación que se encuentran en el sistema SEP-CONACYT.


30
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

• Educal, S.A.
• Fondo de Cultura Económica
• INEA
• Televisión Metropolitana, S.A. de C.V.

• Gerencia General de Biólogos y Reactivos


• Direcc. Gral. de la Administración de la Beneficencia Pública
• Centro nacional de la Transfusión Sanguínea
• Hospital Juárez de México
• Consejo Nacional para la Prevención y Control del SIDA
• Comisión Nacional de Arbitraje Médico
12 Salud • Coordinación de salud mental
• Coordinación de Vigilancia Epidemiológica
• Centro Nacional de Rehabilitación
• Instituto Mexicano de Psiquiatría
• Centro de Integración Juvenil
• Hospitales e Instituto Nacionales de Especialidades
• Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
• Procuraduría General de la Defensa del Trabajo
14 Trabajo y Previsión Social • Fondo de Fomento y Garantía para el Consumo de los Trabajadores
• Comisión Nacional de los Salarios Mínimos
• Comité Nacional Mixto de Protección al Salario
• Registro Agrario Nacional
15 Reforma Agraria • Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal
• Procuraduría Agraria

17 Procuraduría General de la
• Instituto Nacional de Ciencias Penales
República
• Comisión Nacional de Seguridad Nuclear y Salvaguardias
• Comisión Nacional para el Ahorro de Energía
• Comisión Reguladora de Energía
• Compañía Mexicana de Exploraciones, S.A.
18 Energía • Instalaciones Inmobiliarias para Industrias, S.A. de C.V.
• Instituto de Investigaciones Eléctricas
• Instituto Mexicano del Petróleo
• Instituto Nacional de Investigaciones Nucleares
• P.M.I. Comercio Internacional, S.A. de C.V.

• Coordinación Nacional del Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)


• DICONSA
• LICONSA
• CONAZA
20 Desarrollo Social
• FONHAPO
• FONART
• INI
• Comisión para la Regulación de la Tenencia de la Tierra

21 Turismo • Consejo Promotor Turístico de México, S.A. de C.V.

27 Contraloría • Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales

31
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

D.2 Ramos de los Poderes y Órganos Autónomos

Los Ramos de los Poderes y Órganos Autónomos concentran los recursos correspondientes
a los poderes legislativo y judicial, a los tribunales administrativos, al Instituto Federal
Electoral y a partir del ejercicio fiscal de 2000 a la Comisión Nacional de Derechos
Humanos. El criterio de asignación en estos ramos se centra en la autonomía de las
instituciones. (Las asignaciones en el período 1994-2000 a éstos ramos pueden observarse
en la tabla 2 del anexo 1).

De las asignaciones de gasto a los poderes y al IFE, se incluyen, a su vez, los recursos
destinados a los órganos legislativos, judiciales y a los partidos políticos, como lo muestra
el cuadro 8. Los tribunales administrativos y la Comisión Nacional de Derechos Humanos
ejercen directamente el gasto en sus dependencias.

Cuadro 8
Composición de los poderes legislativo, judicial e IFE

RAMO Transferencia a Organismos

• Cámara de Diputados
01 Poder Legislativo • Cámara de Senadores
• Contaduría Mayor de Hacienda

• Suprema Corte de Justicia


02 Poder Judicial • Consejo de la Judicatura General
• Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación

22 Instituto Federal • Financiamiento a partidos políticos


Electoral

32
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

D.3 Entidades Paraestatales de Control Presupuestal Directo

El sector paraestatal se integra por los organismos descentralizados, las empresas de


participación estatal mayoritaria, las instituciones nacionales de crédito, las instituciones
nacionales de seguros y de fianzas.

Desde el punto de vista del presupuesto, las entidades paraestatales se distinguen en


entidades de control presupuestal directo y de control presupuestal indirecto. La diferencia
radica en que los presupuestos integrales de ingresos y gastos por programas de las
entidades de control presupuestal directo forman parte del presupuesto de egresos de la
federación; su autorización, seguimiento, control y evaluación se somete al poder
legislativo a través de informes trimestrales de las finanzas públicas y la cuenta de la
hacienda pública federal. Los presupuestos de las entidades de control presupuestal
indirecto no forman parte del presupuesto de egresos, sólo en la medida de apoyos y
subsidios que reciben del gobierno federal, además su evaluación y control son realizados
por las dependencias del poder ejecutivo a las que pertenecen. El siguiente ejemplo muestra
la distribución de recursos dentro del presupuesto federal de una entidad de control directo
y una indirecto.

Las entidades paraestatales de control presupuestal directo conforman el sector productivo


del gobierno federal y se ocupan de funciones claves como salud, generación de energía y
transportes. Éstas entidades ejercen sus propios recursos con los bienes que producen y los
servicios que brindan que corresponden a más del 70 % del total de sus gastos. El resto
proviene de subsidios, transferencias y aportaciones a seguridad social incluidas en el gasto
del gobierno federal. (Los recursos que han recibido en los últimos años se señalan en la
tabla 3 del anexo 1)

D.4 Ramos generales

Los ramos generales comprenden los recursos que son transferidos por el gobierno federal a
las entidades federativas y municipios. Asimismo, contemplan los pagos correspondientes
al servicio de la deuda y de los programas de apoyos financieros.
33
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Se llaman ramos generales porque no hay un sólo ejecutor directo identificado en el


ejercicio del gasto correspondiente a las actividades que se realizan a través de estos ramos.

El control presupuestario y el ejercicio de los ramos generales corren a cargo de la


Secretaría de Hacienda, con excepción de los ramos 25 Previsiones y Aportaciones para los
Sistemas de Educación Básica y Normal, que corresponden a la Secretaría de Educación
Pública; y el ramo 26 Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza (hasta el
presupuesto de egresos de 1999), que correspondió a la Secretaría de Desarrollo Social.
(Las asignaciones de recursos a los ramos generales en los últimos años se presentan en la
tabla 4 de los anexos).
Los ramos 28, 33 y 25 concentran los recursos destinados a las entidades federativas y
municipios. Los recursos destinados al costo financiero de la deuda pública que se
concentra en los ramos 24, 29, 30 y 34.

D.4.1 Ramo 26 "Desarrollo Social y Productivo en Regiones de pobreza"

A partir del presupuesto de egresos de la federación de 2000, el ramo 26 se integra dentro


de los recursos ministrados por el ramo 20 "desarrollo social", conservando la misma
composición que adquiere a partir de 1998. Los fondos del ramo 26 han sido los más
focalizados del conjunto de erogaciones que se destinan a las entidades federativas. Se
orientan a áreas o grupos que la Secretaría de Desarrollo Social define, según indicadores,
como pobreza extrema. Actualmente, la secretaría de desarrollo social tiene identificadas
36 regiones prioritarias de atención inmediata, donde se consideran municipios de alta y
muy alta marginación, asimismo se consideran otras 55 regiones prioritarias donde también
se encuentran municipios de alta y muy alta marginación.
La redistribución de los recursos de los fondos del ramo 26 se realiza con base en los
convenios de desarrollo social celebrados entre Sedesol y los gobiernos estatales.

Es preciso aclarar que el ramo 26 ha dejado de significar una fuente importante de ingresos
para los municipios. A partir del Presupuesto de Egresos Federal de 1998 su principal
34
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

fondo (Fondo de Desarrollo Municipal) se reasignó al ramo 33 (Fondo para la


Infraestructura Social Municipal) y sus recursos se orientaron a áreas o regiones que la
Secretaría de Desarrollo Social define según el grado de pobreza y marginación de cada
región a través del fondo para el desarrollo productivo. Su carácter municipal se ha perdido
dentro de la identificación de zonas prioritarias de atención inmediata, y dentro de la nueva
distribución y aplicación del ramo no se contempla a todos los Estados (excluye:
Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Morelos, Nayarit,
Sonora, Tabasco, Tlaxcala).

En 1998 el ramo se reestructuró y se orientó exclusivamente a regiones en pobreza extrema


y los recursos son controlados a través de Sedesol en coordinación con los gobiernos
estatales16. El anterior ramo 26, concentraba recursos destinados a programas sociales que
se distribuyen en cuatro fondos, como lo muestra el cuadro 9.

16A este respecto puede verse: Rivera Sánchez, Liliana y Katya Rodríguez. El Ramo 26. Entre el
desarrollo regional y la superación de la pobreza. Colección análisis del desempeño de los gobiernos
estatales y municipales en la gestión del gasto social. CIDE, cuaderno No. 1, 1999
35
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Cuadro 9
Programas de los fondos del ramo 26

Fondo para el desarrollo productivo Implica acciones generadoras de empleo


temporal, de crédito, y de promoción de
proyectos productivos. El fondo está
constituido por los programas de empleo
temporal, empresas sociales (Fonaes), crédito a
la palabra y desarrollo productivo de la mujer.

Fondo para impulsar el desarrollo Orientado a la planeación y desarrollo de


regional y sustentable proyectos regionales y microregionales. El
fondo está integrado por los programas de
investigación y desarrollo de proyectos
regionales, fondos regionales indígenas,
atención a zonas áridas, promoción de la
planeación del desarrollo regional y región de
las cañadas.

Fondo para atender a grupos Implica la atención de sectores en condiciones


prioritarios de iniquidad o marginación, con los siguientes
programas: Jornaleros agrícolas, maestros
jubilados y productores agrícolas.

Fondo de coinversión social Destinado a financiar proyectos productivos y


promover la corresponsabilidad social, a través
de programas como: Servicio social,
coinversión social y capacitación y
fortalecimiento comunitario.

36
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

D.4.2 Ramo 28 "Participaciones a Entidades Federativas y municipios"

Las participaciones a Entidades Federativas y Municipios están normadas por la Ley de


Coordinación Fiscal y representan una de las principales fuentes de recursos para los
estados y municipios.

Las participaciones provienen de una distribución intergubernamental de los recursos entre


la federación, las entidades federativas (Estados) y los municipios que se distribuyen la
recaudación de acuerdo al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. El carácter
intergubernamental de estos recursos implica que cada nivel de gobierno está facultado
para ejercer los recursos y supervisar el ejercicio de los mismos exclusivamente por la
legislatura correspondiente. De esta manera, las participaciones significan la única fuente
de recursos descentralizados que se manejan libremente por las legislaturas locales.

El monto de los recursos por participaciones proviene de la Recaudación Federal


Participable que está constituida por todos los impuestos que se recaudan a nivel federal,
así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y minería, menos el total de las
17
devoluciones por los mismos conceptos .

Las participaciones federales a municipios están constituidas por dos fondos principales:
Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal. Del primer fondo, se le
destinan a los municipios al menos el 20 por ciento de los recursos transferidos a los
estados también por dicho fondo; el segundo fondo se conforma con el 1 por ciento de la
recaudación federal participable y se distribuye a los municipios a través de los estados
garantizando que las cantidades no sean menores a lo recaudado localmente por impuesto
18
predial y por derechos.

17 Ley de Coordinación Fiscal, art. 2


18 Op Cit; art.- 2-A
37
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Las participaciones, a su vez, están se integran por varios fondos que a continuación se
enumeran19:
– Fondo general de Participaciones. (Significa el 20% de la Recaudación Federal
Participable).
– Fondo de Fomento Municipal. (Se constituye con el 1% de la Recaudación Federal
Participable).
– Fondo por coordinación en Derechos. (0.44% de la Recaudación Federal
Participable)
– Reserva de contingencia. (0.25% del Recaudación Federal Participable)
– Fondo para Municipios Fronterizos o con Litoral. (0.136% de la Recaudación Federal
participable)
– Participaciones por Impuestos Especiales sobre Producción o Servicios. (20% de la
recaudación sobre bebidas alcohólicas y refrescantes, y el 8% por la recaudación
sobre tabacos labrados)
– Participaciones por la recaudación de la Tenencia o Uso de Vehículos. (100% de la
recaudación que se obtenga por este impuesto)
– Participaciones por la recaudación del Impuesto sobre Automóviles Nuevos. (100%
de la recaudación que se obtenga por este impuesto)
– Participaciones a Municipios Fronterizos o con Litoral por el Derecho de Extracción
de Petróleo. (3.17% de la recaudación del derecho adicional sobre extracción de
petróleo)
– Participaciones a Municipios con Puentes de Peaje. (25% del monto total de ingresos
que se obtenga por la operación del puente de peaje)
– Participaciones por la Recaudación a Pequeños Contribuyentes

D.4.3 Ramo 33 "Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios"

Al crear los Fondos de Aportaciones Federales se dio un cambio significativo en las


condiciones de repartición de los recursos descentralizados para el combate a la pobreza.
En el ramo 26 las condiciones distributivas de los recursos estaban normadas dentro del
presupuesto de egresos federal, en el ramo 33 su distribución está regulada en la Ley de
Coordinación Fiscal.

Los recursos y las funciones que se presupuestan en el ramo 33 eran transferidos a las
entidades federativas y municipios a través de las dependencias del ejecutivo federal,
actualmente son recursos descentralizados y controlados por las legislaturas estatales y bajo
las actividades establecidas en cada fondo por la federación, orientándose hacia actividades

38
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

específicas de educación, de salud, de infraestructura básica, de seguridad pública y


programas de alimentación y asistencia social.

El ramo se crea con cinco fondos en 1998: Fondo de Aportaciones para la Educación
Básica y Normal; Fondo para los Servicios de Salud; Fondo para la Infraestructura
Social, que a su vez se divide en dos fondos (para la Infraestructura Social estatal y para la
Infraestructura Social Municipal); Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y el
Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones Múltiples. En 1999 se le agregan dos fondos
más para complementar la descentralización de recursos en actividades educativas y de
seguridad pública: Fondo para la Educación Tecnológica y de Adultos y Fondo para la
Seguridad Pública.

Los fondos que se transfieren directamente a los municipios a través del ramo 33 son dos:
Fondo para la Infraestructura Social en su parte municipal y Fondo para el Fortalecimiento
Municipal y el D.F. (en 1999 cambia de nombre a Fondo para el Fortalecimiento
Municipal al excluirse de la distribución de estos recursos al D.F.). Podríamos agregar un
tercer fondo (Fondo de Aportaciones Múltiples) que, aunque sus recursos no son ejercidos
propiamente por los gobiernos municipales, se aplican en el ámbito Municipal20. El resto
de los fondos son transferidos a los estados y se ejercen en coordinación con las
dependencias federales responsables de llevar a cabo las actividades que concentran las
aportaciones.

Los recursos del ramo 33 se orientan hacia actividades específicas de educación, de salud,
de infraestructura básica, de seguridad pública y programas de alimentación y asistencia
social, como lo muestra el cuadro 11. Estos recursos son transferidos, primeramente, a los
estados a través de la fórmula de criterios de pobreza establecida en la Ley de
Coordinación Fiscal.21

19 Op Cit; arts. 1 al 9-A


20 Para mayor información al respecto, ver: Vega Godínez, Alejandro. El FAISM desde la perspectiva
municipal. Colección: Análisis del desempeño de los gobiernos estatales y municipales en la gestión del gasto
social, cuaderno No. 5, CIDE, 2000.
21 Ley de Coordinación Fiscal, Arts. 35-42. A este respecto puede verse: Scott, John. Descentralización y

Pobreza en México. Colección Análisis del Desempeño de los Gobiernos Estatales y Municipales en la
39
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Cuadro 11
Fondos del Ramo 33 "Aportaciones federales a entidades federativas y municipios"
Fondo de Aportaciones para los Servicios de Esta orientado a consolidar el sistema nacional de
Salud salud a través de la descentralización de recursos
hacia Estados. Asimismo, se dirige a dar cobertura
médica a la población abierta, es decir que no esta
considerada dentro del IMSS o ISSSTE.

Fondo de Aportaciones para el Este fondo, a su vez, se encuentra financiado bajo el


fortalecimiento de los Municipios régimen de transición y a partir 1999 le corresponde
el 2.35% de la recaudación federal participable. 22 El
fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los
municipios esta dirigido a cubrir las obligaciones de
saneamiento financiero en las haciendas municipales.

Fondo de Aportaciones para la Esta dirigido al combate a la pobreza extrema


Infraestructura Social. mediante la transferencia de recursos en
infraestructura de servicios básicos en regiones
marginadas. Estos recursos se orientan exclusivamente
al financiamiento de obras e inversiones en las
siguientes actividades: agua potable; alcantarillado;
drenaje y letrinas; urbanización municipal;
electrificación rural y de colonias pobres;
infraestructura básica de salud; infraestructura básica
educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales;
e infraestructura productiva rural.23
El fondo de aportaciones para infraestructura social
esta integrado, a su vez, por dos fondos: Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social estatal
(FISE) y Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social Municipal (FISM).
Este fondo está regido por el régimen de transición, el
cual implica que está financiado por un porcentaje de
la recaudación federal participable. A partir 1999 el
fondo es equivalente, sólo para efectos de referencia,
al 2.5% de la recaudación federal, para el FISM se
destinan 2.19% y para el FISE 0.31%. Estos recursos
son distribuidos bajo los criterios de pobreza que
establece la ley de coordinación fiscal en los artículos
34 y 35 respectivamente.

Gestión Social, Cuaderno No. 2, CIDE, 1999


22 Ley de Coordinación Fiscal, Artículo 36
23 Ley de Coordinación Fiscal, Articulo 33.

40
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Fondo de Aportaciones Múltiples El fondo de aportaciones múltiples se orienta a la


construcción y equipamiento de espacios educativos
en educación básica y superior. Asimismo, se destina
a apoyos alimentarios y a la asistencia social, a través
de desayunos escolares. Este fondo es manejado por las
autoridades estatales, la parte de asistencia social es
destinada para el Desarrollo Integral de la Familia
(DIF). El fondo representa el 0.814% de la recaudación
federal participable y proviene de la partida que
anteriormente manejaba el Sistema Nacional para el
Desarrollo Integral de la Familia.

Fondo de Aportaciones para la Educación Este fondo fue creado para el ejercicio fiscal de 1999.
Tecnológica y de Adultos y se le asignaban recursos a través del ramo 11
"educación". A partir del presupuesto 2000 se
descentralizan los organismos que administran los
recursos de educación tecnológica y para adultos, y se
integra formalmente en el ramo 33.

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Este fondo, a su vez, se crea en 1999, los recursos se
Pública incluyen dentro del total destinado al Sistema
Nacional de Seguridad Pública, se distribuyen y se
destinan según la ley de coordinación fiscal. Le
corresponde el 1% de la recaudación federal
participable destinada al fondo de aportaciones para el
fortalecimiento de municipios.

Fondo de aportaciones para los sistemas de El fondo de aportaciones para los sistemas de
educación básica y normal educación básica y normal concentra
aproximadamente 60% de los recursos del ramo, este
fondo se distribuye en todos los estados con excepción
del D.F. que le corresponden recursos para educación
básica por medio del ramo 25.

41
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

D.4.4 Ramo 23 "Previsiones Salariales y Económicas"

El Ramo 23 tiene cobertura intersectorial e interinstitucional, ya que concentra tres


programas especiales que no están sectorizados en ninguna dependencia o entidad, sino que
son recursos destinados a cumplir actividades y funciones específicas en contingencias
económicas.

Este ramo se transfiere como medidas preventivas y económicas a los estados y municipios
y a las entidades paraestatales a través del programa salarial y el fondo de desastres
naturales que comprenden el ramo, como lo señala el cuadro 12.

Cuadro 12
Programas del ramo 23 "Previsiones Salariales y Económicas"
Programa Salarial Esta orientado a pagar los gastos correspondientes al
Fondo de Ahorro Capitalizable de los trabajadores
operativos de base y de confianza de la Administración
Pública federal, a su vez cubre los pagos de creación de
seguros de los servidores públicos en mandos superiores,
medios y homólogos.

Fondo de Desastres Naturales Tiene como propósito cubrir las reparaciones de los
daños causados por desastres naturales a las obras de
dominio público, así como apoyar a la población de
zonas afectadas en caso de emergencia. El ejercicio de
los recursos del fondo se da a través de las dependencias
o entidades relacionadas por sus funciones con los daños
a reparar.

Erogaciones Contingentes Este programa representaba, hasta el presupuesto de


egresos de 1999, la única partida secreta dentro del
gasto, conforme a lo que considera el artículo 74 de la
Constitución.24 A partir del presupuesto de egresos 2000
no se asignan recursos para éste programa.

24“No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter en el
mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República”.
Artículo 74, fracción IV, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
42
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

D.4.5 Ramo 25 "Aportaciones para los sistemas de Educación Básica y Normal"

A través del ramo 25 se destinan recursos como complementos a los servicios educativos.
La función de estos recursos es extender la cobertura de la educación en los niveles de
educación básica y normal. El ramo 25 esta integrado por dos fondos: 1.- Previsiones
Salariales y Económicas para el fondo de Aportaciones de Educación Básica y Normal, que
se transfiere como complementos salariales al fondo del ramo 33; 2.- Aportaciones para los
servicios de educación básica en el D.F., que son recursos destinados a las previsiones de
incrementos salariales.

D.4.6 Ramos que componen el Costo financiero de la deuda pública

El costo financiero de la deuda pública se refiere al pago de los intereses y comisiones por
concepto de valores, préstamos y financiamiento contratados por el gobierno federal y/o
por organismos y empresas. Asimismo, se incluyen dentro de este agregado de gasto los
programas de rescate al sistema financiero. El cuadro 13 nos muestra la composición actual
de los ramos que componen el costo financiero de la deuda.

43
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Cuadro 13
Ramos que componen el costo financiero de la deuda pública
Ramo 24 Deuda Pública Se refiere al pago de intereses, comisiones y gastos
de la deuda pública interna y externa del gobierno
federal. La deuda pública interna contempla el
pago de intereses de los valores gubernamentales y
del fondo de ahorro del SAR. La deuda externa
corresponde al pago del costo financiero asociado a
los financiamientos externos contratados
directamente por el gobierno federal con
organismos financieros bilaterales y con
inversionistas privados.

Ramo 29 Erogaciones para los programas y Contempla el pago destinado al saneamiento de la


operaciones de Saneamiento Financiero banca de fomento que incluye a Nacional
Financiera y Banrural. A partir del presupuesto
2000, el ramo desaparece y los programas a los que
se asignaban recursos se transfieren al ramo 34.

Ramo 34 Erogaciones para los programas de Concentra los “Acuerdos de Financiamiento y


Apoyo a ahorradores y deudores de la Banca Fomento a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa”
(Fopyme); y el “Acuerdo para el Financiamiento
del Sector Agropecuario y Pesquero” (Finape).
Asimismo, dentro del ramo 34 se incluyen las
erogaciones destinadas al Fobaproa que
anteriormente se presupuestaban en el ramo 29, y
que a partir de 1999 se destinan al Instituto de
Protección al Ahorro Bancario (IPAB).

Intereses y comisiones de las entidades Se refiere a la deuda contraída por organismos y


paraestatales empresas para financiar proyectos de inversión. A
su vez, dentro de éste rubro se destinan recursos
para cubrir los intereses generados por los
proyectos de inversión de impacto diferido en el
registro del gasto "PIDIREGAS" de PEMEX y
CFE.

E. Algunos ejemplos sobre agregados de gasto en clasificación administrativa.

Veamos ahora algunos ejemplos de cómo se puede utilizar la clasificación administrativa


para contabilizar agregados de gasto. Revisamos los ramos que conforman el gasto total
descentralizado, el gasto en educación y el gasto neto dividido en programable y no
44
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

programable.

E.1 Gasto Descentralizado en clasificación administrativa

El gasto descentralizado corresponde a los recursos que ejercen las Entidades Federativas y
Municipios. Este agregado de gasto se transfiere a través de varios esquemas: Gasto para su
ejercicio libre (Ramo 28); Gasto para actividades específicas (Ramos 25 y 33); y Gasto por
convenios de programas específicos (Ramo 26 y convenios realizados entre las entidades
federativas con dependencias o entidades). En el cuadro 14 se ilustran las principales vías
de descentralización de este gasto.

45
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Cuadro 14
Gasto Descentralizado

Gasto Programable

Ramo 25 Ramo 33
Aportaciones para Aportaciones
los sistemas de Federales para
Educación Básica y Entidades
Normal Federativas y
Municipios
Gasto No Programable

Convenios /*
Ramo 28
• Ramo 26 /** Participaciones a Entidades
• Fondo de Aportaciones para la Federativas y Municipios
Infraestructura Social
• Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pública
• Convenios con dependencias
federales: SAGAR

/* Se refiere a los convenios establecidos entre dependencias federales y Estados y Municipios en materia de desarrollo social,
coordinación fiscal, seguridad pública.

/** A partir del presupuesto de egresos de 2000 el ramo 26 se integra dentro del ramo 20 "Desarrollo Social", así como la ministración
de los cuatro fondos que conformaban al ramo.

E.4 Gasto en educación en clasificación administrativa

El total del gasto destinado a educación en el presupuesto se compone de varios ramos.


Incluye las asignaciones destinadas a la secretaría de educación pública, los recursos
transferidos a entidades federativas para actividades en educación y las previsiones
salariales y económicas del sector educativo. El cuadro 15 ilustra los ramos y los fondos
que componen el presupuesto de educación.

46
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Cuadro 15
Ramos que componen el gasto en educación

Gasto en Educación

Ramo 25 "Previsiones y Ramo 11 "Educación


Aportaciones para Pública"
Educación Básica y Normal"

Ramo 33 "Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios"

Fondo de
Fondo de Fondo de
Aportaciones
Aportaciones Aportaciones
para la
Múltiples para la
Educación
(Infraestructura Educación
Básica y
Educativa) Tecnológica y de

Programa de Apoyos para Entidades Federativas

E.3 Gasto programable y no programable en clasificación administrativa


A través de la clasificación administrativa puede observarse la totalidad del gasto
presupuestado que incluye todos los ramos revisados anteriormente. En el cuadro 16 se
toma como ejemplo la estructura del gasto programable y no programable del presupuesto
de egresos de la federación 2000.

47
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Cuadro 16
Gasto programable y no programable en clasificación administrativa

G A ST O N O PR O G RA M A BLE

R am o 24 R am o 29 R am o 30 R a m o 3 4 P ro g ra m a s R am o 28
D euda E ro g a c io n e s A DEFA S In te re s e s y de A poyo a
c o m is io n e s P a rtic ip a c io n e s
P ú b lic a p a ra A h o rra d o re s y
S a n e a m ie n to d e E n tid a d e s D e u d o re s a E n tid a d e s
F in a n c ie ro P a ra e s ta ta le s F e d e ra tiv a s y
M u n ic ip io s

G A ST O PR O G RA M A BLE

G O B IE R N O F E D E R A L In c lu y e :
E n tid a d e s p a ra e s ta ta le s d e
c o n tro l d ire c to L o s ra m o s d e la A d m in is tra c ió n P ú b lic a
C e n tra liz a d a , P o d e r e s , IF E y C N D H

P re v is io n e s y A p o rta c io n e s p a ra
S u b s id io s y G a s to D ire c to
E s ta d o s y M u n ic ip io s
T ra n s fe re n c ia s d e la a d m o n .
(R a m o s 2 5 y 3 3 ) p ú b lic a
R am o 23 y R am o 19
c e n tra liz a d a

48
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

III. Consideraciones Finales

El presupuesto público federal es un documento clave para analizar las funciones y la


composición del gobierno de un país. A través del estudio del presupuesto pueden
conocerse las prioridades en la aplicación y las lógicas de distribución de los recursos que
los gobiernos sustraen de la sociedad.

A lo largo del manual hemos realizado una breve revisión del sistema presupuestario en
México, los tipos de presupuesto más usuales, y el proceso de presupuesto, con el interés de
contextualizar y de introducir el marco institucional donde se desarrollan e identifican las
clasificaciones de gasto. En este sentido, la clasificación administrativa es básica para
establecer las responsabilidades de las agencias gubernamentales en la formulación,
ejecución y control del presupuesto. Independientemente del sistema presupuestario que se
utilice, la programación, la implementación o ejecución del presupuesto depende en gran
medida de la organización administrativa del gobierno. De tal manera que, otra utilidad de
esta clasificación es que nos muestra como esta compuesto el sector público y cuáles son
las instituciones del gobierno federal encargadas de ejercer el gasto público.

La intención del manual es acercar al lector interesado en los temas presupuestales algunas
herramientas básicas de estudio y análisis del presupuesto público. En este sentido, las
clasificaciones de gasto son una herramienta elemental para el estudio del presupuesto
federal a partir de una manera ordenada y desglosada de la redistribución de los recursos
públicos, y que reflejan la integración total del presupuesto de egresos.

49
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Bibliografía

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Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

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• Wildavsky, Aaron. The politics of the budgetary process. New York: Little Brown,
1964.

51
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

IV. ANEXOS

A. Anexo 1
Evolución del gasto público en ramos de la administración pública centralizada, poderes
y órganos autónomos, entidades de control presupuestal directo y ramos generales
1994-2000.

Tabla 1
Ramos de la Administración Pública Centralizada 1994-2000
Millones de Pesos
(En precios constantes, base 1994)*
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
DISTRIBUCIÓN POR RAMO Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Cierre Proyecto
Previsto
Ramos Administrativos (Total) 93,479.1 85,149.6 83,962.7 95,050.5 79,317.1 73,712.2 78,257.2
02 Presidencia de la República 338.6 319.0 393.6 469.5 450.1 437.2 464.6
04 Gobernación 1,906.4 1,875.0 2,081.8 2,275.4 2,463.6 2,269.8 2,796.6
05 Relaciones Exteriores 921.6 1,042.5 1,141.9 1,040.2 1,022.3 920.2 986.4
06 Hacienda y Crédito Público 7,206.3 7,553.3 5,865.2 6,846.4 5,617.9 5,895.9 5,848.1
07 Defensa Nacional 7,554.3 5,822.3 6,082.9 6,069.4 5,824.3 5,782.0 6,093.0
08 SAGAR 13,457.9 11,206.2 10,833.9 9,716.7 8,785.4 6,840.0 7,146.8
09 Comunicaciones y Transportes 10,675.2 7,465.3 8,221.1 16,971.3 6,618.4 5,172.1 5,545.8
10 Comercio y Fomento Industrial 7,109.9 883.4 729.7 909.4 752.2 751.7 811.8
11 Educación Publica 27,610.9 25,630.1 25,655.8 23,722.6 24,824.0 23,376.4 24,680.3
12 Salud 6,285.3 5,706.4 5,866.3 9,270.9 4,877.2 4,546.5 5,501.8
13 Marina 2,079.2 1,857.6 1,985.8 2,296.2 2,434.6 2,258.1 2,380.8
14 Trabajo y Previsión Social 507.1 490.4 499.0 908.5 888.9 943.8 1,001.0
15 Reforma Agraria 1,646.8 1,013.9 1,613.5 812.3 642.6 445.0 496.0
16 SEMARNAP 378.2 3,560.1 4,140.3 4,632.3 5,035.6 4,366.5 4,336.8
17 PGR 1,505.2 1,238.1 1,169.9 1,281.6 1,472.7 1,418.7 1,456.0
18 Energía 790.1 5,505.6 2,721.5 3,159.9 3,502.8 3,594.7 3,706.7
20 Desarrollo Social 2,671.4 3,253.8 4,135.6 3,730.0 3,218.7 3,906.1 4,100.2
21 Turismo 517.7 370.5 398.6 395.2 337.9 220.5 274.1
27 SECODAM 166.4 183.0 253.3 349.6 322.8 304.9 310.7
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-1999
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 1999

52
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

Tabla 2
RAMOS DE LOS PODERES Y ÓRGANOS AUTÓNOMOS 1994-2000
Millones de pesos
(En precios Constantes, base 1994)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
DISTRIBUCIÓN POR RAMO Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Cierre Proyecto
Previsto
RAMOS DE LOS PODERES Y
4,973.0 3,104.7 3,458.6 4,903.5 4,297.7 4,042.0 6,153.2
ÓRGANOS AUTÓNOMOS
01 Poder Legislativo 933.9 781.6 837.0 941.4 962.4 996.0 1,132.0
03 Poder Judicial 1,409.6 1,176.5 1,253.5 1,466.0 1,849.8 1,831.3 2,411.9
22 Instituto Federal Electoral 2,478.9 973.3 1,194.8 2,302.9 1,260.5 1,150.5 2,524.8
31 Tribunales Agrarios 150.6 120.4 99.0 97.2 112.9 116.7 131.5
32 Tribunal Fiscal de la Federación
ND 53.0 74.3 95.9 112.1 151.9 187.9
35 Comisión Nacional de Derechos
ND ND ND ND ND 64.2 84.5
Humanos
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-2000
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 1999 y 2000

Tabla 3
Entidades Paraestatales de Control Presupuestal Directo 1994-2000
Millones de Pesos
(En Precios Constantes, base 1994)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
DISTRIBUCIÓN POR RAMO Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Cierre Proyecto
Previsto
ENTIDADES (Total) 115,045.9 102,352.7 107,460.6 114,300.2 106,560.1 97,669.7 101,077.0
ISSSTE 10,025.2 8,257.9 8,831.0 9,448.3 10,284.3 9,822.9 11,016.7
IMSS 34,689.0 31,229.9 28,840.6 30,590.2 34,438.8 34,812.6 36,377.1
Productora Importadora de Papel 560.7 741.4 734.9 716.4 728.2 __ __
Lotería Nacional 596.0 418.7 412.5 587.4 323.9 305.6 319.4
Aeropuertos y Servicios Auxiliares 920.9 609.4 671.4 779.3 1,163.8 284.4 __
Caminos y Puentes Federales 2,878.1 1,529.8 2,603.8 870.7 789.7 880.5 828.4
Ferrocarriles Nacionales de México 4,759.7 4,332.4 4,461.1 12,283.9 2,379.5 294.0 __
CONASUPO 9,620.4 5,493.3 5,425.4 3,955.9 3,011.7 615.9 __
Comisión Federal de Electricidad 21,307.2 20,886.4 20,043.2 21,959.6 21,919.6 20,845.1 22,896.2
Luz y Fuerza del Centro 3,238.5 2,941.0 2,872.2 2,984.1 3,407.3 3,791.0 3,921.3
PEMEX Consolidado 26,450.2 25,912.5 32,564.6 30,124.3 28,113.3 26,017.8 25,717.8
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-1999
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 2000.

53
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

Tabla 4
Ramos Generales 1994-2000
Millones de Pesos
(En Precios Constantes, base 1994)
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
DISTRIBUCIÓN POR RAMO Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Ejercido Cierre Proyecto
Previsto
RAMOS GENERALES 127,525.4 146,414.0 130,082.1 158,181.7 164,519.5 179,453.3 188,894.5
19 Aportaciones a Seguridad
Social 9,019.8 8,337.3 9,382.2 14,005.6 20,192.8 22,645.9 24,384.0
23 Provisiones Salariales y
Económicas 8,099.4 3,204.0 3,663.7 5,414.5 2,731.5 2,292.7 1,868.5
24 Deuda Pública 32,039.0 52,346.9 38,425.1 36,240.6 39,330.9 42,369.5 40,492.1
25 Aportaciones para educación
Básica y Normal 28,976.1 25,360.2 25,737.5 30,406.0 4,003.9 4,126.7 6,735.1
26 Desarrollo Social y Productivo
en Regiones de Pobreza 7,945.0 6,709.8 6,101.7 5,316.1 1,363.0 1,607.4 __
28 Participaciones a Entidades
Federativas y Municipios 41,446.1 36,381.7 40,265.3 43,199.2 44,774.0 46,708.3 48,297.6
29 Erogaciones para las
Operaciones y Programas de
Saneamiento Financiero ND 11,111.1 786.5 18,182.1 3,984.2 150.3 __
30 Adeudos de Ejercicios Fiscales
Anteriores ND 2,963.0 5,720.0 5,417.7 2,922.7 4,445.8 4,704.1
33 Aportaciones Federales para
Entidades Federativas y
Municipios ND ND ND ND 45,216.5 49,352.1 50,461.2
34 Erogaciones para los
Programas de Apoyo a
Ahorradores y Deudores de
la Banca ND ND ND ND ND 7,362.1 11,951.9
*1994=100, Con base en el Indice de precios al Consumidor 1995-1999
Fuente: Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1995-1998 y Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal
de 2000.

54
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

B. Anexo 2
Conceptos y Definiciones25

APORTACIONES

Recursos canalizados para crear o incrementar el patrimonio de ciertas entidades que laboran con fines de
utilidad pública y cuyos ingresos son insuficientes para mantener sus servicios. Son los recursos que se
otorgan a las unidades productoras de bienes y servicios, con la finalidad de financiar la adquisición de
activos fijos, activos financieros, o apoyar la liquidación de pasivos.

APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL

Son las contribuciones establecidas en la ley a cargo de personas, cuyo pago lo hace el Estado para cumplir
con las obligaciones fijadas por la ley por servicios de seguridad social proporcionados por el mismo Estado.

APOYOS A ESTADOS Y MUNICIPIOS

Son las asignaciones extraordinarias que la Administración Pública Federal otorga a los estados, municipios
y el Distrito Federal con la finalidad de apoyarlos en su fortalecimiento financiero y en caso de desastres
naturales o por contingencias económicas, así como para dar cumplimiento a los Convenios de Cooperación
que se suscriban.

AYUDAS

Asignaciones que la Administración Pública Federal otorga a los diferentes sectores de la población e
instituciones sin fines de lucro, en forma directa o mediante fondos y fideicomisos. Incluye las asignaciones
que el Gobierno Federal destina para apoyar a la población. Es el traslado de recursos en dinero o en especie
que recae directamente en los individuos o familias para incrementar su ingreso disponible.

CLASIFICACION ADMINISTRATIVA

Forma de presentación del presupuesto que tiene por objeto facilitar su manejo y control administrativo a
través de la presentación de los gastos conforme a cada una de las dependencias y entidades públicas
determinadas.

25 "Glosario de Términos de la Administración Pública Federal". Subsecretaría de Egresos, SHCP, México,


1998.

55
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

CLASIFICACION ECONOMICA

Elemento de programación presupuestaria que permite identificar cada renglón de gasto público según su
naturaleza económica, en corriente o de capital; los gastos corrientes no aumentan los activos del Estado,
mientras que los de capital son aquéllos que incrementan la capacidad de producción, como la inversión física
directa y las inversiones financieras propiamente dichas. Esta distribución permite medir la influencia que
ejerce el gasto público en la economía.
Se establece de acuerdo con la naturaleza de la transacción esto es, con contraprestación o sin ella, para fines
corrientes o de capital, tipos de bienes y servicios obtenidos, así como el sector o subsector que recibe los
beneficios. Generalmente se utiliza para determinar la naturaleza y medir el efecto económico del gasto
público en su relación con la actividad económica en general y con otros sectores en particular.

CLASIFICACION ECONOMICO-FUNCIONAL

Es aquélla que enlaza dos criterios de análisis: el económico y el funcional, conteniendo en la línea horizontal
la clasificación funcional, y en la vertical la clasificación económica.
Esta clasificación permite realizar un estudio general sobre las diversas acciones que realiza el gobierno y la
distribución relativa de recursos a que dan lugar.

CLASIFICACION FUNCIONAL

Esta clasificación agrupa los gastos por función y subfunción de acuerdo con los propósitos a que están
destinados. Su objetivo es presentar una descripción que permita informar sobre la naturaleza de los servicios
gubernamentales y la proporción de los gastos públicos que se destinen a cada tipo de servicio. A partir de
1989, la clasificación funcional del gasto del Gobierno Federal identifica seis funciones basadas en el
esquema de cuentas nacionales: Administración Gubernamental; Política y Planeación Económica y Social;
Fomento y Regulación; Desarrollo Social; Infraestructura y Producción. La Nueva Estructura Programática
que se plantea implantar a partir de 1998, considera 17 funciones.

CLASIFICACION FUNCIONAL-INSTITUCIONAL (FUNCIONAL-ADMINISTRATIVA)

Esquema que muestra la clasificación funcional enlazada con la institucional, ligando las grandes funciones
que desarrolla el gobierno con las instituciones que tienen a su cargo la ejecución.

CLASIFICACION POR OBJETO DEL GASTO POR PROGRAMA

Este esquema muestra en un sentido los diversos programas que impulsa un organismo y en el otro los
recursos clasificados por objeto del gasto, que son necesarios para cumplir el programa; presenta la ventaja de
permitir el estudio de los costos de los programas, subprogramas y actividades y su comparación entre sí. Es
útil para estudiar el costo de los insumos de cada programa y su cotejo con programas similares.

CLASIFICACIONES PRESUPUESTARIAS

Formas de distribución en que puede presentarse el presupuesto para identificar y ordenar de mejor manera
las transacciones del sector público; las diversas formas de agrupar los presupuestos de ingresos y gastos
facilitan el análisis económico administrativo y contable de la acción gubernamental.

56
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

COORDINACION FISCAL

Mecanismo que tiene por objeto coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los estados,
municipios y Distrito Federal; establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los
ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa
entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las
bases de su organización y funcionamiento.

DEUDA PUBLICA

Suma de las obligaciones insolutas del sector público, derivadas de la celebración de empréstitos, internos y
externos, sobre el crédito de la Nación. Capítulo de gasto que agrupa las asignaciones destinadas a cubrir
obligaciones del Gobierno Federal por concepto de su deuda pública interna y externa, derivada de la
contratación de empréstitos concertados a plazos, autorizados o ratificados por el H. Congreso de la Unión.
Incluye los adeudos de ejercicios fiscales anteriores por conceptos distintos de servicios personales y por
devolución de ingresos percibidos indebidamente. Total de préstamos que recibe el Estado para satisfacer sus
necesidades.

DEUDA PUBLICA EXTERNA

Comprende todas las obligaciones contraidas por el Gobierno Federal con acreditantes extranjeros y
pagaderas en el exterior tanto en moneda nacional como extranjera. Su pago implica salida de fondos del
país.

DEUDA PUBLICA INTERNA

Comprende todas las obligaciones contraidas por el Gobierno Federal con acreditantes nacionales y
pagaderas en el interior del país, tanto en moneda nacional como extranjera. Su pago no debe implicar salida
de fondos del país.

EGRESOS

Erogación o salida de recursos financieros, motivada por el compromiso de liquidación de algún bien o
servicio recibido o por algún otro concepto. Desembolsos o salidas de dinero, aún cuando no constituyan
gastos que afecten las pérdidas o ganancias. En contabilidad fiscal, los pagos que se hacen con cargo al
presupuesto de egresos.

ENTIDAD

Persona, sociedad, corporación u otra organización. Término genérico con que se denomina en la Ley de
Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal a quienes realizan gasto público como son: los Poderes
Legislativo y Judicial, la Presidencia de la República, las dependencias (Secretarías de Estado, Departamentos
Administrativos y la Procuraduría General de la República) los organismos descentralizados, los organismos
autónomos, las empresas de participación estatal, las instituciones nacionales de crédito, las organizaciones
auxiliares de crédito, las instituciones nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos. La Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal define sólo como entidades a los organismos descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria y los fideicomisos públicos en los que el fideicomitente es el Gobierno
Federal o los organismos y empresas señalados que, de acuerdo a las disposiciones aplicables son
considerados entidades paraestatales.
57
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

ENTIDADES DE CONTROL PRESUPUESTARIO DIRECTO

Clasificación convencional de la administración presupuestaria por medio de la cual se identifican las


entidades de la Administración Pública Paraestatal, cuyos presupuestos integrales de ingresos y gastos por
programas forman parte del Presupuesto de Egresos de la Federación; su autorización, seguimiento, control y
evaluación se somete al Poder Legislativo a través de Informes Trimestrales de las Finanzas Públicas y la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

ENTIDADES DE CONTROL PRESUPUESTARIO INDIRECTO

Clasificación convencional en la administración presupuestaria por medio de la cual se identifican las


entidades de la Administración Pública Paraestatal, cuyos presupuestos no forman parte del Presupuesto de
Egresos de la Federación, excepto en la medida de los apoyos que reciben del Gobierno Federal. Su control y
evaluación es realizado directamente por el Ejecutivo Federal a través de las coordinadoras sectoriales.

F
FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL

Conjunto de recursos destinados al Fondo de Fomento Municipal, constituidos por un porcentaje de la


recaudación federal participable; y los derechos sobre minería e hidrocarburos, con exclusión de los derechos
extraordinarios sobre los mismos. Para su distribución se dividen en dos partes; una menor que se asigna a
todas las entidades federativas y el porcentaje restante a las entidades coordinadas con la Federación en
materia de derechos.

FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES

Monto de recursos conformado con el 20.0 por ciento de la recaudación federal participable que obtenga la
Federación en un ejercicio fiscal. Los porcentajes a considerar en su asignación se dividen de la siguiente
manera: 45.17 por ciento se distribuye en proporción directa al número de habitantes que tenga cada entidad;
45.17 por ciento se otorga de acuerdo al coeficiente que establece el artículo 3o. de la Ley de Coordinación
Fiscal; y el 9.66 por ciento restante se asigna en proporción inversa a las participaciones por habitante que
tenga cada entidad. El Fondo General de Participaciones se adicionará con el 1.0 por ciento de la recaudación
federal participable, que corresponderá a las entidades federativas y municipios que se encuentren
coordinadas en materia de derechos; además, de un monto equivalente al 80.0 por ciento del impuesto
recaudado en 1989 por las entidades federativas por concepto de las bases especiales de tributación.

GASTO CORRIENTE

Erogación que realiza el sector público y que no tiene como contrapartida la creación de un activo, sino que
constituye un acto de consumo; esto es, los gastos que se destinan a la contratación de los recursos humanos y
a la compra de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de las funciones administrativas.

GASTO DE CAPITAL

Es el total de las asignaciones destinadas a la creación de bienes de capital y conservación de los ya


existentes, a la adquisición de bienes inmuebles y valores por parte del Gobierno Federal, así como los
recursos transferidos a otros sectores para los mismos fines que contribuyen a acrecentar y preservar los
activos físicos patrimoniales o financieros de la nación. Comprende también las erogaciones destinadas a
cubrir la amortización de la deuda derivada de la contratación de crédito o financiamientos al Gobierno
Federal por instituciones nacionales o extranjeras.
58
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

GASTO DE INVERSION

Es el importe de las erogaciones que realizan las dependencias y entidades de la administración pública,
tendientes a adquirir, ampliar, conservar o mejorar sus bienes de capital, incluye también la adquisición de
acciones y títulos de crédito de terceros.

GASTO DE OPERACION

Erogación en bienes, servicios y otros gastos diversos, que para atender el funcionamiento permanente y
regular realizan las entidades del Sector Paraestatal.

GASTO DIRECTO DEL SECTOR

Recursos que la dependencia coordinadora del sector destina al cumplimiento de sus funciones y atribuciones
como órgano del Ejecutivo Federal. Excluye las transferencias que por su conducto otorga el Gobierno
Federal a las entidades paraestatales o a los sectores privado y social.

GASTO NETO

Total de las erogaciones reales que afectan al erario federal. Se obtiene deduciendo de los gastos brutos, las
operaciones virtuales y compensadas.

GASTO PRIMARIO

Agregado que resulta de descontar los intereses, comisiones y gastos de la deuda, al gasto neto devengado.
Este concepto de gasto refleja el nivel de las erogaciones sobre las que el sector público tiene un verdadero
control, ya que los intereses se encuentran directamente vinculados con saldos históricos acumulados.

GASTO PROGRAMABLE

Conjunto de erogaciones destinadas al cumplimiento de las atribuciones de las instituciones, dependencias y


entidades del Gobierno Federal entre los cuales se considera a los Poderes de la Unión, los Organos
Autónomos, la Administración Publica Central, y las entidades de la Administración Pública Paraestatal
sujetas a control presupuestario directo, consignadas en programas específicos para su mejor control y
evaluación.

GASTO PUBLICO

Es el conjunto de erogaciones que realiza el Gobierno Federal, estatal y municipal incluidos los Poderes
Legislativo y Judicial y el sector paraestatal en sus respectivos niveles, en el ejercicio de sus funciones.

GASTO SOCIAL

Parte del gasto público destinada al financiamiento de servicios sociales básicos. Según la clasificación
propuesta por la Organización de las Naciones Unidas, son los gastos en educación, salud, seguridad social,
vivienda, deportes y otros de características similares.

59
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México

PARTICIPACIONES DE INGRESOS FEDERALES

Asignaciones previstas en el Presupuesto de Egresos de la Federación destinadas a cubrir la parte de los


ingresos federales participables que, de acuerdo con disposiciones legales, capten las oficinas recaudadoras y
que deban entregarse a los gobiernos de los Estados y sus municipios, así como al Gobierno del Distrito
Federal, derivado de los Convenios de Coordinación Fiscal suscritos con el Gobierno Federal.

PROGRAMA

Instrumento normativo del sistema nacional de planeación democrática cuya finalidad consiste en desagregar
y detallar los planteamientos y orientaciones generales del plan nacional, mediante la identificación de
objetivos y metas. Según el nivel en que se elabora puede ser global, sectorial e institucional, de acuerdo a su
temporalidad y al ámbito territorial que comprende puede ser nacional o regional y de mediano y corto plazo,
respectivamente. Conjunto homogéneo y organizado de actividades a realizar para alcanzar una o varias
metas, con recursos previamente determinados y a cargo de una unidad responsable.

PROGRAMA OPERATIVO ANUAL (POA)

Instrumento que traduce los lineamientos generales de la planeación nacional del desarrollo económico y
social del país, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo, definiendo responsables,
temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se asignan recursos en función de las disponibilidades y
necesidades contenidas en los balances de recursos humanos, materiales y financieros.

PROGRAMAS ESPECIALES

Son los que se refieren a las prioridades del desarrollo integral del país; en su elaboración intervienen dos o
más dependencias coordinadoras de sector.

PROGRAMAS INSTITUCIONALES

Definen la manera en que se aplicarán y operarán los instrumentos de política con que cuentan las entidades
paraestatales, para coadyuvar al cumplimiento de los objetivos, prioridades, estrategias y políticas del PND y
de los programas que lo desagregan y detallan.

PROGRAMAS SECTORIALES

Los programas sectoriales comprenden los aspectos relativos a un sector de la economía o la sociedad, que es
atendido por una dependencia. Rigen el desempeño de las actividades del sector administrativo relacionado
con la materia de los mismos. Se integran bajo la responsabilidad de la dependencia coordinadora del sector,
atendiendo las normas y lineamientos que emite para su integración la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, e incorporando las propuestas de las entidades sectorizadas, las previsiones del PND, las
recomendaciones de los estados y municipios y las aportaciones de los grupos sociales interesados a través de
los foros de consulta popular.

RAMO PRESUPUESTARIO

Elemento que identifica y clasifica el gasto público federal por entidades administrativas del Poder Ejecutivo
(Secretarías, Departamentos de Estado, Presidencia de la República, Procuraduría General de la República),
Poderes Legislativo y Judicial, Ramos Generales de gasto y Organismos Públicos Autónomos.
60
Programa de Presupuesto y Gasto Público, CIDE

RECAUDACION FEDERAL PARTICIPABLE

Se conforma por todos los impuestos que obtenga la Federación, así como por los derechos sobre la
extracción de petróleo y la minería, disminuidos con el total de las devoluciones por los mismos conceptos.
Se excluyen de este concepto, los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo; los
incentivos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa, los impuestos sobre tenencia o
uso de vehículos y sobre automóviles nuevos, de aquellas entidades que hubieran celebrado convenios de
colaboración administrativa en materia de estos impuestos; la parte de la recaudación correspondiente al
impuesto especial sobre producción y servicios en que participen las entidades federativas; y el excedente que
obtenga la Federación por aplicar una tasa superior al 15 por ciento a los ingresos por la obtención de premios
a que se refiere la Ley del Impuesto sobre la Renta.

TRANSFERENCIA

Es el traslado implícito o explícito de recursos del Sector Público al resto de la economía y al exterior, ya sea
en dinero o en especie, sin recibir por ello contraprestación directa alguna y únicamente condicionando su
asignación a la consecución de determinados objetivos de política económica y social.

61