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Capacidad y Esfuerzo Fiscal en los Departamentos y


Municipios Capitales en Colombia

Jorge Enrique Espitia Zamora♣

El sistema de igualación de transferencias es una parte fundamental del arreglo


fiscal de un Estado Social de Derecho. La igualación de transferencias permite
asegurar el plan de servicios básicos aprobado en el pacto fiscal que se encuentra
implícito en el contrato social, de manera equitativa, eficiente y con justicia
social. Un sistema de transferencias bien estructurado permite proporcionar los
servicios públicos al conjunto de ciudadanos mediante una tasa impositiva
comparable, es decir que los ciudadanos de un territorio puedan tener acceso a
los servicios públicos básicos de manera igual, mediante el desigual sistema
tributario1.

La igualación de transferencias se utiliza para corregir los desequilibrios


horizontales entre gobiernos subnacionales que se deben a:

1. La distribución desigual de las bases impositivas, de los recursos naturales


y de la riqueza;
2. Variaciones en las características socioeconómicas de la población, y;
3. La variación en las características geográficas entre regiones, que
conducen a la desigualdad de oportunidades.

La razón económica para diseñar un sistema de igualación de transferencias es la


de eliminar o reducir las condiciones fiscales entre jurisdicciones. En un sistema
descentralizado, los gobiernos subnacionales pueden actuar de manera
independiente, y de esta manera financiar y proveer servicios públicos de tal
manera que las distorsiones entre las regiones se profundicen de acuerdo a los
montos asignados. De igual forma, ellos podrían entrar en una carrera por la
competencia fiscal de bases fiscales de manera destructiva.

La falta de un sistema de igualación podría llevar a la ineficiencia y la falta de


equidad del sistema económico.


Cualquier comunicación al respecto puede ser enviada al correo: jeespitia@hotmail.com
1
El desarrollo de este aparte se basa en el documento de Yilmaz. S. "Equalization Acroos Subnational
Goverments: Fiscal Capacity”.

1
Las diferencias en condiciones fiscales y de servicios públicos pueden llevar a la
movilidad de los factores productivos. Estos se pueden mover buscando
beneficios fiscales netos positivos. Fiscalmente, la migración genera problemas
sociales y económicos a las regiones. La movilidad de los factores por
consideraciones fiscales crea ineficiencias y reduce el bienestar social.

La eficiencia de un sistema intergubernamental depende de cuan estable sea la


fórmula de asignación y distribución; la transparencia del sistema y que tome en
cuenta las condiciones fiscales de los gobiernos subnacionales. Un sistema de
transferencias intergubernamentales que falte al criterio de transparencia,
predictibilidad y dependa de decisiones ad hoc de burócratas y/o políticos, lleva
a que los gobiernos subnacionales se comporten de manera oportunistas,
aumentando el gasto, conduciendo a altos niveles de déficit, esperando,
siempre, que el sistema de transferencias intergubernamentales cubran los
faltantes de financiación.

La capacidad fiscal

La capacidad fiscal es una medida de la habilidad gubernamental para recaudar


recursos para la provisión de servicios, en relación con las bases y las tarifas
fiscales bajo su responsabilidad, así como de la cesta de bienes a proveer. Así
pues, la capacidad fiscal de una región puede ser definida como la habilidad
potencial de un gobierno para financiar una cesta estandarizada de bienes
públicos y servicios obteniendo los ingresos de su propia fuente. Medir la
capacidad fiscal es esencial para definir un sistema de transferencias
intergubernamentales. La medida de capacidad fiscal, sirve de guía al gobierno
central en su esfuerzo por igualar el monto de recursos disponibles en cada
región.

La medida de capacidad fiscal también provee información sobre las fortalezas y


debilidades de los gobiernos subnacionales. Esta medida puede ser usada para:

1. Monitorear y comparar la tendencia, la situación fiscal y económica de los


gobiernos subnacionales;
2. Provee información acerca del poder económico regional;
3. Permite estimar el impacto del cambio estructural en las economías
regionales;
4. Guía al gobierno central en el diseño del sistema de transferencias
intergubernamentales.

Una representación genérica de la medida de capacidad fiscal viene dada por la


siguiente expresión:

R s i  Z s i
EF
i
( )
=  ∑ t j * B j  − ∑ c k * E k 
 j =1   k =1 

2
Donde:

EF corresponde al esfuerzo fiscal del gobierno subnacional i.

El primer paréntesis corresponde a la habilidad para recaudar impuestos el


gobierno subnacional i.
s
t j
Es la tasa impositiva estándar del impuesto j. El numero total de impuestos es
R (j=1,2,…,R).
i
B j
Es la base impositiva del impuesto j en la jurisdicción i.

El segundo paréntesis representa los costos totales de las responsabilidades de


gasto del gobierno subnacional i.
s
c Es el costo estándar del gasto en el ítem k. El numero total de ítem de gasto
k
de los gobiernos subnacionales es Z (k=1,2,…,Z)
i
E k
Denota el gasto en el ítem k que realiza el gobierno i.

No hay acuerdo unánime sobre como medir la capacidad fiscal de un gobierno. En


algunos casos se trabaja únicamente con el lado de los ingresos (Canadá, por
ejemplo), en otros casos se trabaja tanto con ingresos como con gastos, tal y
como se piensa abordar aquí la discusión.

La habilidad para recaudar ingresos tributarios

Hay dos aproximaciones para calcular la habilidad de recaudo de un gobierno


subnacional. La primera es a partir de una aproximación macroeconómica, donde
la capacidad fiscal se calcula a partir de una medida agregada: el ingreso per
cápita. La justificación es que esta resulta ser una buena “proxy” de la medida
de ingreso del agente representativo. La principal ventaja de usar esta variable
resulta ser la simplicidad del cálculo. Sin embargo, hay dos desventajas que
comúnmente se señalan: una es que esta medida únicamente recae sobre los
contribuyentes que viven en esa jurisdicción, haciendo caso omiso de la
posibilidad que tiene un gobierno de exportar impuestos; y dos, que asume que
todos los gobiernos subnacionales realizan el mismo esfuerzo en el procesote
recaudación de los tributos.

La segunda aproximación es de carácter microeconómico. Esta aprovecha la


información macroeconómica sobre bases, tarifas y recaudo que existe para cada
uno de los impuestos a nivel subnacional. La ventaja de esta aproximación es que
permite visualizar la habilidad de cada gobierno en recaudar cada uno de los
impuestos existentes, pues no todas las regiones son homogéneas y podría
presentarse que una región tuviese más ventajas en administrar y recaudar un
impuesto que otro. Por ejemplo, una región altamente turística tiene una mayor
posibilidad de importar impuestos que una región que no tiene esa característica.

3
Esto es importante en la medida en que para cada jurisdicción las bases y las
tarifas impositivas difieren.

Costo de la responsabilidad del servicio (Necesidades)

El segundo componente de la medida de capacidad fiscal estima los costos de los


servicios bajo la responsabilidad de los gobiernos subnacionales. Hay tres
factores responsables de la variación de los costos entre gobiernos territoriales:

1. El rango y tipo de servicio que se debe proveer;


2. El precio de los insumos que intervienen en la producción del bien o
servicio;
3. Factores geográficos, demográficos, así como la estructura poblacional
que determinan las características del bien o del servicio.

Departamento Índice de Índice de La habilidad para recaudar


Esfuerzo Capacidad ingresos tributarios en los
Fiscal Fiscal departamentos y municipios
Antioquía 408 27
capitales de Colombia
Atlántico 171 53
Bolívar 133 50
Una primera aproximación al
Boyacá 137 72
cálculo de la habilidad para
Caldas 83 94
recaudar tributos en los
Caquetá 45 178
gobiernos subnacionales a nivel
Cauca 71 55
departamental y de municipios
Cesar 47 100
capitales se presenta en este
Córdoba 104 66
aparte.
Cundinamarca 527 60
Chocó 35 130
Departamentos
Huila 89 113
La Guajira 28 307
Para llevar acabo este cálculo se
Magdalena 105 54
toma el agregado del recaudo
Meta 66 206
tributario y como "proxi" de la
Nariño 146 33
base fiscal, el PIB/habitante.
Norte Santander 132 55
Con estas dos variables se
Quindío 47 156
Risaralda 105 101
calcula la tarifa impositiva
implícita. La tasa impositiva del
Santander 114 85
Sucre 78 69
individuo representativo se
Tolima 106 87
estima a partir de los valores
Valle 314 35
agregados. El recaudo per cápita
Amazonas 8 758
también se calcula. Con base en
Arauca 8 601
la tarifa impositiva
Casanare 5 1,596
representativa se calcula la
Guanía 7 1,445
capacidad impositiva por
Guaviare 8 931
habitante como el producto de la
Putumayo 22 272
base por dicha tarifa, dividida
San Andrés y Prov. 15 2,443
Vaupés 1 3,153
Vichada 3 782 4
TOTAL 100 100
Fuente: Cálculos Propios
por el número de habitantes. A partir de esta información resulta simple el
cálculo del índice de capacidad tributaria. No se debe olvidar que este índice de
capacidad fiscal es per cápita, así pues que la forma como se distribuya
geográficamente la población incide, necesariamente, en el resultado.

El índice de esfuerzo fiscal se calcula como la relación entre el recaudo per


cápita y la capacidad fiscal por habitante. Los resultados del índice capacidad
fiscal y del esfuerzo tributario, para el conjunto de departamentos, se presentan
en el Cuadro 1.

Los siguientes son los aspectos a señalar una vez hecha la inspección de los
índices.

Primero, existe una relación negativa entre el índice de esfuerzo fiscal y el de


capacidad fiscal. El coeficiente de correlación aumenta, en valor absoluto, al
pasar de 41% a 52% cuando de la muestra se extraen los Nuevos Departamentos.
El resultado se mantiene cuando se calcula el coeficiente de correlación de
Spearman entre los dos órdenes.

Segundo, para los Nuevos Departamentos el índice de capacidad fiscal es


bastante alto por el efecto población, cerca del 3.0% de la población se
concentra allí, de ahí que la diferencia entre el índice de capacidad y el de
esfuerzo fiscal no guarden ninguna relación cuando éstos se ordenan. Este
resultado se mantiene cuando los indicadores se corrigen, o se controla por
población con NBI o por el área de la circunscripción.

Tercero, cuando se ordenan los departamentos de acuerdo al índice de esfuerzo,


el resultado respecto a los "cluster" que encuentra Junguito et. al. (1995)2, es
muy parecido; e incluso se podría adicionar uno más, el de los Nuevos
Departamentos.

Cuarto, dentro de los esfuerzos fiscales a destacar esta el de los departamentos


de Cundinamarca; Boyacá; Santander; Risaralda y Meta.

Por ultimo, vale la pena destacar como los resultados se mantienen cuando se
controla la base fiscal por población NBI o por área.

Municipios Capitales

Para llevar acabo este cálculo se toma el agregado del recaudo tributario para
cada uno de los municipios. La "proxi" del ingreso per cápita de las ciudades

2
Junguito R.; Ligia Melo, y Martha Misas. 1995. "Descentralización y Finanzas Públicas: Colombia 1967-
1994". Ensayos sobre Política Económica, número 27, Pág. 7 a 38. Al observar el conjunto de departamentos
que compone cada uno de los grupos (Cuadro 2 de este articulo) y el que resulta en este aparte, es muy poca
la diferencia.

5
capitales se calcula de la siguiente manera: Al PIB departamental se le sustrae el
PIB Agropecuario y Minero. Con base en este resultado se calcula la base
tributaria: el PIB/habitante. La tarifa impositiva media equivale a la razón entre
el recaudo y la base. La tasa impositiva del individuo representativo se estima a
partir de los valores agregados. Esta tarifa permite calcular el índice de
capacidad impositiva para cada uno de los municipios, al igual que el índice de
esfuerzo fiscal; tal y como se abordo el de los departamentos. Los resultados
para los municipios capitales se presentan en el Cuadro 2, ordenado por el índice
de capacidad. Es importante anotar que en las ciudades capitales más del 55% de
la población se concentra en Bogotá, Cali y Medellín.

Cuadro 2. Municipios Capitales. Los siguientes son los


Índice de Orden Índice de Orden
Capacidad Esfuerzo aspectos a señalar una vez
Fiscal Fiscal hecha la inspección de los
BOGOTA D.C. 8 1 2,012 31
índices.
CALI 36 2 256 29

BARRANQUILLA 42 3 140 28 Primero, Bogotá es la


MEDELLIN 49 4 271 30 ciudad capital con menor
CUCUTA 56 5 46 24 capacidad fiscal por
CARTAGENA 61 6 131 27
habitante y la que realiza el
mayor esfuerzo tributario.
PEREIRA 104 7 56 26
Bien lejos de Bogotá, la
SANTA MARTA 104 8 31 19
siguen Cali, Barranquilla y
VALLEDUPAR 111 9 19 15 Medellín.
SAN JOSE DEL 113 10 27 17
GUAVIARE
PASTO 119 11 33 21
Segundo, el coeficiente de
correlación entre los dos
ARMENIA 131 12 44 23
índices es negativo (21%) y
VILLAVICENCIO 141 13 48 25
el coeficiente de orden de
NEIVA 148 14 30 18 Spearman es de -92.5%, con
IBAGUE 158 15 33 20 lo cual se acepta la
SINCELEJO 160 16 12 11 hipótesis de que los ordenes
MONTERIA 187 17 21 16
están inversamente
correlacionados.
MANIZALES 195 18 41 22

BUCARAMANGA 280 19 16 14
Tercero, el comportamiento
FLORENCIA 280 20 13 12 de las ciudades capitales de
QUIBDO 370 21 3 6 los Nuevos Departamentos
POPAYAN 385 22 13 13 es idéntico al de los
ARAUCA 529 23 4 7 departamentos; el efecto
de la población allí también
LETICIA 576 24 8 9
se observa, al igual a lo que
YOPAL 790 25 8 10
en los municipios de Tunja y
RIOHACHA 1,290 26 1 5 Riohacha.
MITU 1,342 27 1 4

PTO. INIRIDA 1,695 28 1 1

PTO. CARREÑO 1,906 29 1 3

TUNJA 1,979 30 4 8

MOCOA 2,555 31 1 2
6
Fuente: Cálculos propios.
A manera de conclusión

Con base en la metodología aquí expuesta, de carácter macro económico pues, la


“proxi” de la base fiscal es el ingreso per cápita, se observa claramente que,
para municipios capitales y departamentos, existe una relación inversa entre los
índices de capacidad fiscal y el esfuerzo fiscal.

Dada las limitaciones de esta metodología, no se puede señalar en que tipo de


impuesto unos municipios o departamentos son más fuertes o débiles que otros,
lo cual puede ser de suma importancia a la hora de implementar un sistema
tributario regional, o reforzar una propuesta de transferencias que busque
eliminar las desigualdades interregionales en cuanto a lo fiscal, como en lo que
respecta, a la prestación de servicios públicos básicos.

Diciembre de 2006.