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ACUERDO DE COOPERACIÓN USAID - CCAD

“Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental,


Obligatoria y Voluntaria (Autorregulación Ambiental)”

INFORME FINAL
Manuel E. López M. – 17/06/08
Consultor, Auditor e Instructor Ambiental

1. PRESENTACIÓN

Se presenta a continuación el Informe Final de la consultoría, contratada bajo el marco del


proyecto CCAD/USAID/DR-CAFTA, para elaborar una propuesta de “Modelo Regional
Armonizado de Auditoría Ambiental, Obligatoria y Voluntaria (Autorregulación Ambiental)”,
que partirá de un diagnóstico del marco normativo vigente en cada uno de los países de la
Región, sobre el cual se analizarán las coincidencias, que constituirán la base para
armonización del modelo.

El presente documento, se basa en el Informe Preliminar que fue presentado y evaluado en


un Taller de Validación efectuado en dos partes: la primera en San Pedro Sula el día 28 de
mayo, y la segunda en San Salvador el día 13 de junio, del 2008, e incluye las
recomendaciones que han surgido de dicha validación.

Es fundamental aclarar, que el éxito de la aplicación, implementación y operación del Modelo


Regional Armonizado de Auditoría Ambiental que resulta de la presente consultoría, estará
condicionado a la implementación previa o simultánea en cada país, del “Modelo Regional
Armonizado de Certificación y Registro de Prestadores de Servicios Ambientales”, elaborado
y aprobado por CCAD durante el primer semestre del año 2007, bajo el marco del mismo
proyecto – Ver Modelo de Certificación y Registro en Anexo.

También es necesario indicar, que en julio del 2007 en Guatemala, los ministros de ambiente
de la Región aprobaron el acuerdo siguiente:

“Aprobar la iniciativa regional de la CCAD, para apoyar a los países, en la


implementación del modelo armonizado de certificación y registro de prestadores de
servicios ambientales, y programas de Auditoría Ambiental, obligatoria y voluntaria, base
del cumplimiento legal y de la aplicación de programas de autorregulación ambiental”

En consecuencia, ambos modelos regionales se complementan y se constituyen en el punto


de partida para llevar a la práctica la iniciativa de CCAD así aprobada, para lo cual es
necesaria su adaptación por parte de cada uno de los países de la Región DR-CAFTA,
tomando como base el marco normativo vigente y las posibilidades institucionales, de tal
manera que se incida significativamente en el desempeño de los sistemas de evaluación,
control y seguimiento ambiental estatal, particularmente en el cumplimiento legal.

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Como aporte para su adaptación local, en el capítulo 4 se presentan las recomendaciones


generales aplicables a cada uno de los países de la Región DR-CAFTA, información que
servirá de referencia para el posterior diseño específico de ambos sistemas, en cada país.

Además, como resultado del Taller de Validación, se han incluido adiciones en el Informe: un
apartado correspondiente al “Seguimiento de la Auditoría” (ver 3.4.2), un apartado
correspondiente a la aplicación de la Auditoría Ambiental durante el desarrollo de los
Acuerdos de Producción Más Limpia (ver 3.5.3 adelante) y se ha actualizado la situación
vigente en Nicaragua (aprobación de nueva Ley 647) y El Salvador (aprobación en MARN del
nuevo reglamento, que será tramitado en CAPRES).

En resumen, este Informe Preliminar incluye: el análisis del marco legal de cada uno de los
países de la Región DR-CAFTA en materia de Auditoría Ambiental, la propuesta del Modelo
Regional Armonizado para Auditoría obligatoria y voluntaria (autorregulación ambiental), y las
recomendaciones generales para aplicación en los países.

2. ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL REGIONAL

Según se indicó anteriormente, para efectos de la elaboración de la propuesta del modelo


regional, se ha elegido una muestra de 4 países de la Región: Costa Rica, Honduras,
Guatemala y República Dominicana. La idea consiste en analizar el marco legal de cada uno
de estos países muestra, y con base en las conclusiones derivadas para cada país y sus
puntos de coincidencia, establecer los criterios para armonización del modelo.

Se presenta a continuación los resultados del análisis particular de cada país, en materia de
su normativa aplicable a la Auditoría Ambiental.

2.1 Costa Rica

2.1.1 Marco legal aplicable

El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Costa Rica, está constituido por:

 La Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre de 1996, artículo 20


(complementado por artículos 17, 18 y 19).

 Decreto Ejecutivo N°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, del 24 de mayo del 2004,


que establece el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de
Impacto Ambiental, artículos 26, 30, 45, 49 y 50.

 El Decreto Ejecutivo N° 31628-MINAE del 11 de febrero del 2004, que crea la


Dirección General de Gestión Ambiental (DIGECA), artículo 63.

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2.1.2 Conclusiones del análisis: COSTA RICA

a) De acuerdo con la Ley Orgánica del Ambiente, corresponde a la Secretaría Técnica


Nacional Ambiental (SETENA) el establecimiento de instrumentos y medios para dar
seguimiento al cumplimiento de las resoluciones que resultan de la aprobación de los
Estudios de Impacto Ambiental (EsIA). La Ley no menciona explícitamente la Auditoría
Ambiental, sino que se refiere a “instrumentos y medios para dar seguimiento”.

b) El Reglamento General sobre los Procedimientos de EIA, sí establece claramente la


Auditoría Ambiental, herramienta de control y seguimiento ambiental que se define como
“Proceso de verificación sistemático y documentado para evaluar, en forma objetiva, las
evidencias que permiten determinar si las acciones, eventos, condiciones, sistemas de
manejo específicos e información están acordes con lo establecido en el EsIA
(particularmente en su Plan de Gestión Ambiental) y por la SETENA, así como el
cumplimiento de la normativa vigente y el Código de Buenas Prácticas Ambientales”.

c) El Reglamento de SETENA, establece un sistema de “categorización” de las actividades,


obras o proyectos según su impacto ambiental potencial (IAP), denominadas A (Alto
IAP), B1 (Moderado-Alto IAP), B2 (Moderado-Bajo IAP) y C (Bajo IAP). La Auditoría
Ambiental es aplicable, únicamente, a las actividades de categoría A ó B1, aunque para
estas, al igual que las B2, pueden aplicarse Inspecciones Ambientales.

d) La SETENA tiene la potestad legal de otorgar la “viabilidad (licencia) ambiental”, con una
vigencia máxima de 2 años, para las actividades, obras o proyectos que se han sometido
al proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), ya sea en su fase de Evaluación
Ambiental Inicial, o de Estudio de Impacto Ambiental o de otro documento de EIA,
siempre y cuanto éste haya sido aprobado.

e) El otorgamiento de la viabilidad (licencia), establecido en el artículo 45, es un requisito


legal indispensable para que las actividades, obras o proyectos, puedan iniciar su
construcción e implementación. Se efectúa a través de una resolución, en la cual se
establecen lineamientos o directrices ambientales de compromiso (comúnmente
denominados “compromisos ambientales”) de acatamiento obligatorio, a saber:

 Cumplimiento del Plan de Gestión Ambiental (PGA) derivado del Estudio de Impacto
Ambiental (EsIA)
 Cumplimiento del Código de Buenas Prácticas Ambientales (CBPA)
 Presentación de una Garantía Ambiental por un monto fijado previamente por la
SETENA
 Desarrollo e implementación de Instrumentos de Control y Seguimiento Ambiental
(ICOS), a saber: nombramiento de un “responsable ambiental” previamente inscrito
en el Registro, manejo de una Bitácora Ambiental en que se registren los datos de la
gestión ambiental y presentación periódica de informes ambientales por parte del
responsable ambiental.
 También, a juicio de la SETENA para ciertas actividades de categoría A, se podría
requerir la conformación de una Comisión Mixta de Monitoreo y Control Ambiental
(COMINA).

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f) Es interesante observar, que probablemente originado en el artículo 19 de la Ley


Orgánica del Ambiente, el artículo 45 establece lineamientos o compromisos ambientales
requeridos como condición de acatamiento obligatorio para los desarrolladores,
mezclados con compromisos cuya responsabilidad y cumplimiento no es atribuible al
desarrollador, sino a la SETENA, tal es el caso del requerimiento de la COMINA o de las
Auditorías Ambientales (en este caso, existe una omisión del Art. 45, ver análisis del
artículo 49 siguiente).

g) También es fundamental indicar, que en Costa Rica a la fecha se han otorgado más de
12.000 viabilidades ambientales, todas las cuales requieren de control y seguimiento
ambiental, gestión que prácticamente no es efectuada, dado que SETENA no cuenta con
los recursos propios (a través de Inspecciones Ambientales) y que además, nunca se ha
dado apertura a la Auditoría Ambiental. Como paliativo, el control y seguimiento
ambiental se está haciendo en forma “indirecta” a través de la figura del responsable
(también llamado regente) ambiental. Esta práctica es poco confiable, toda vez que el
responsable ambiental es “juez y parte” – detalles en punto “k” adelante.

h) El artículo 49 del reglamento de SETENA, se refiere específicamente a la Auditoría


Ambiental, y presenta una serie de errores e incongruencias de carácter técnico y legal,
a saber:

 Según el párrafo inicial, la ejecución de una Auditoría Ambiental se aplica a


actividades de categoría A, a las cuales se haya incluido como parte de los
lineamientos (directrices ambientales de compromiso - compromisos ambientales)
este instrumento de control y seguimiento ambiental. Sin embargo, al analizar el
artículo 45 sobre otorgamiento de la viabilidad ambiental, se detecta una omisión en
dicho artículo, ya que la Auditoría Ambiental no forma parte del listado de
lineamientos o compromisos ambientales.

 El artículo 49 deja por fuera la aplicación de la Auditoría Ambiental a las actividades,


obras o proyectos de categoría B1, lo cual es incongruente con el artículo 26, que sí
establece la Auditoría Ambiental para la categoría B1.

 La Auditoría Ambiental es ejecutada por equipos multidisciplinarios “conformados por


profesionales de las entidades del Estado y consultores ambientales externos
acreditados”. Aquí se presenta una evidente confusión técnica entre la gestión de un
“auditor” y la de un “consultor”, las cuales son muy diferentes en cuanto a su
naturaleza, principios y metodología de trabajo y por lo tanto, no deben homologarse
(es muy importante diferenciar entre el enfoque e instrumentos del “control y
seguimiento ambiental” con respecto del enfoque e instrumentos de la “evaluación
ambiental”). Por otro lado, los funcionarios estatales y consultores que conformarían
el equipo auditor, deben ser “acreditados”. Este es otro error importante, dado que la
acreditación no se aplica a personas (ISO/IEC 17000 versión 2005) sino a organismos
o entes evaluadores de la conformidad), y además, no se aclara cuál sería el eventual
ente acreditador(SETENA no puede acreditar, pero sí podría “certificar”, término
correcto que no se incluyó en el artículo 49).

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 El artículo condiciona la ejecución de la Auditoría Ambiental, a la actividad, obra o


proyecto a la que así fue establecido durante el otorgamiento de la viabilidad
(licencia) ambiental. De nuevo, obsérvese que en el artículo 45 se ha omitido la
Auditoría Ambiental como parte de los posibles compromisos ambientales, y además,
esta decisión reglamentaria ocasiona una grave limitante a la gestión de control y
seguimiento de la SETENA, en caso de aquellas actividades de categoría A, a las que
no se incluyó este compromiso o lineamiento en la resolución de viabilidad y que por
razones especiales, se requiera una Auditoría Ambiental.

 Internacionalmente se denomina “criterio de auditoría” al marco de referencia que es


utilizado por el auditor para comparar las evidencias de la auditoría y establecer sus
hallazgos (mayores detalles en capítulo 3). En Costa Rica, es establecido en el
apartado 3 de este artículo, y presente varios problemas a saber.

 Según se indica en el artículo: “El objetivo de la auditoría ambiental será el de auditar


y supervisar el proceso de cumplimiento de los compromisos ambientales establecidos
en el otorgamiento de la viabilidad (licencia) ambiental y el CBPA”. Además de una
redundancia en la redacción (el objetivo de la auditoría es auditar…), se presenta una
incongruencia legal, ya que el CBPA es uno de los compromisos ambientales
establecidos en el artículo 45. Adicionalmente, el objetivo de la auditoría, no coincide
con el alcance establecido en la definición de Auditoría Ambiental en el artículo 3, que
incluyó además: la verificación de cumplimiento del PGA y de la normativa vigente.

 También se indica como objetivo de la Auditoría Ambiental, “verificar y constatar que


el procedimiento de control y seguimiento de la SETENA se ha realizado de
conformidad con los trámites establecidos y de la normativa vigente”. Este es otro
error técnico, ya que el control y seguimiento está dirigido a fiscalizar la gestión del
desarrollador y no de la SETENA.

 Un acierto de este artículo, consiste en la inclusión de la posibilidad de utilizar como


referencia para la Auditoría, los procedimientos establecidos en las normas ISO
aplicables (actualmente: ISO 19011 – versión 2002). Esto es una fortaleza del
reglamento, sin embargo quedó redactado en forma “optativa”.

 Otro importante error técnico y de procedimiento legal en este artículo, se presenta


en el párrafo del reglamento: “Los informes de auditoría ambiental deberán ser
entregados con copia a la SETENA, al desarrollador y a la municipalidad del cantón
donde se localice la actividad, obra o proyecto en cuestión”. En primer lugar, no es lo
mismo una “copia” que un original y en tal caso, no se sabe en dónde quedará el
original del Informe de Auditoría. En segundo lugar, para efectos de las Auditorías
Ambientales de cumplimiento legal, el Informe de Auditoría se debe entregar, única y
exclusivamente a la SETENA para efectos de su revisión y aprobación. Una vez que se
ha confirmado que la Auditoría ha cumplido con lo establecido en su planificación,
SETENA procederá a comunicar los resultados a través de una resolución (notificación
de resultados de Auditoría Ambiental, de carácter jurídico).

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 Otro grave error del reglamento se establece en la periodicidad de la ejecución de la


Auditoría Ambiental: “…será establecida por la SETENA, no pudiendo ser menor a 1
año”. Esta redacción limita la posibilidad de la autoridad ambiental, para actuar en
situaciones calificadas o de emergencia, en que se requiera un control y seguimiento
más estricto, a través de una evaluación sistemática, documentada y objetiva de la
gestión de un desarrollador sujeto al cumplimiento de compromisos ambientales.
Nótese que la SETENA tendría que esperarse un año o más, para poder aplicar la
Auditoría, luego de una Auditoría precedente.

 Es fundamental indicar, que el reglamento no incluye el procedimiento para las


Auditorías Ambientales, por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o
incorrecta, toda vez que no existe una referencia legal para su planificación y
ejecución.

i) También debe aclararse, que la Auditoría Ambiental requiere de la aplicación de un


protocolo especializado, muy diferente al típicamente utilizado para las inspecciones
ambientales. El Reglamento de SETENA pone de manifiesto que hay confusión entre la
Inspección Ambiental y la Auditoría Ambiental. Aunque ambas son herramientas de
control y seguimiento ambiental, existen claras diferencias conceptuales – Ver diferencias
en punto 3.2 adelante. La Auditoría se planifica, se notifica previamente, se solicita la
colaboración del auditado, es documentada, y se sustenta en evidencias objetivas que
resulta de una evaluación sistemática de la actividad sujeta al permiso o licencia
ambiental. El personal responsable de la Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con
estrictos requisitos de competencia e imparcialidad, lo mismo rige para los funcionarios
de la Oficina responsable de la programación y notificación de Auditorías, revisión de
Informes de Auditoría, elaboración de dictámenes y seguimiento (en este caso el Proceso
de Auditoría y Seguimiento), la cual no debe tener conflictos de intereses con los
Procesos a cargo de la Evaluación Ambiental preliminar y completa.

j) El artículo 50 del reglamento, establece incentivos para aquellas actividades, obras o


proyectos que, como resultado del control y seguimiento ambiental, demuestran su
cumplimiento legal. En tal caso, se pueden otorgar incentivos tales como la reducción del
monto de la garantía ambiental, la disminución de la cantidad de auditorías ambientales
que se le habían ordenado en la resolución administrativa correspondiente, o la entrega
de certificaciones o galardones ambientales.

k) El artículo anterior, aunque no faculta las auditorías voluntarias, puede ser el punto de
partida para la reglamentación e implementación de programas de autorregulación.

l) Una importantísima limitante legal para la implementación exitosa de las Auditorías


Ambientales en Costa Rica consiste en una omisión del Reglamento de SETENA, ya que
no establece requerimiento de certificación ni registro para los auditores ambientales,
sino únicamente para los consultores y los responsables ambientales – Ver Anexo:
Modelo de Certificación y Registro.

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m) Finalmente, es imprescindible aclarar para evitar interpretaciones inadecuadas del


reglamento de SETENA (Decreto Ejecutivo N°31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC), que el
“responsable ambiental” no corresponde ni sustituye al “inspector ambiental” ni mucho
menos al “auditor ambiental”, ya que por su naturaleza jurídica y operativa, es “juez y
parte”. Desde el punto de vista técnico ambiental, el responsable ambiental forma parte
del Control y Seguimiento Ambiental que lleva a cabo el desarrollador de la actividad, o
proyecto, también conocido como Programa de Monitoreo.

n) Debido a una posible confusión de conceptos entre el Control y Seguimiento del


desarrollador (monitoreo) y el Control y Seguimiento Estatal (Inspecciones, Auditorías),
el reglamento establece una serie de requisitos legales dirigidos a promover la
imparcialidad y transparencia en la gestión del responsable ambiental o regente, así
como la veracidad de los informes regenciales que presenta a la SETENA. Sin embargo, a
pesar de dichos requerimientos legales, es necesario tomar en cuenta que:

 El responsable ambiental puede ser un empleado directo de la actividad o empresa


sujeta al control y seguimiento ambiental, que puede ser fácilmente presionado por
el desarrollador. Nótese que el hecho de ser contratado directamente por la empresa,
no constituye en sí mismo un problema que genere conflicto de intereses – ver
detalles en propuesta de Modelo Regional.

 El responsable ambiental está autorizado para emitir recomendaciones técnicas,


práctica que sí es aceptable, cuando se considera como parte del programa de
monitoreo interno de una empresa (el monitoreo es el mecanismo típico de
retroalimentación y ajustes que debe hacer la empresa a su PGA). Sin embargo, esta
práctica es totalmente inaceptable y contraproducente, dentro de un proceso de
fiscalización ambiental estatal, dado que origina de inmediato conflictos de intereses
para posteriores visitas de seguimiento (el regente inspeccionaría “sus propias
recomendaciones”). Además de ello, este tipo de actuación viola el principio de
“multidisciplinariedad” aplicable a la evaluación ambiental, y,

 No cuenta con la formación de un auditor ambiental, ni de un inspector ambiental,


sino más bien de un consultor ambiental (los requisitos de inscripción en el registro
son los mismos del consultor o evaluador ambiental).

 Debido a las tres razones anteriores, el responsable ambiental (regente) debe


interpretarse como una figura técnica y legal, contratada y seleccionada
voluntariamente por el desarrollador, para dar un apoyo especializado y ético, al
proceso de “monitoreo” que debe implementarse en cada actividad, obra o proyecto
para efectos del cumplimiento de los compromisos establecidos en una viabilidad
ambiental, pero en ningún momento corresponde a un proceso de control y
seguimiento ambiental efectuado por la SETENA. En la propuesta de Modelo Regional,
se verá cómo esta figura puede continuar existiendo, en caso de ser necesario en
cada actividad, obra o proyecto, complementando y apoyando el proceso de Auditoría
Ambiental.

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o) El Decreto N° 31628-MINAE, faculta a DIGECA a establecer procedimientos y


mecanismos de control ambiental, a impulsar programas y proyectos de Producción Más
Limpia, así como también, a promover mecanismos de autorregulación voluntaria,
sistemas de mejoramiento del desempeño ambiental de los agentes productivos. El
decreto no menciona mayores detalles al respecto, por lo que queda abierta la
posibilidad de desarrollar los correspondientes instrumentos de implementación,
directamente vinculados con los objetivos de la presente consultoría.

NUEVA REGLAMENTACIÓN:

Es importante mencionar, que en este momento el suscrito está iniciando una consultoría
dentro del marco del mismo proyecto de CCAD, dirigida al diseño de un Sistema Nacional
Integrado de Certificación y Registro de Gestores Ambientales, que incluirá consultores y
auditores ambientales. Además, la Dirección General de Gestión de Calidad Ambiental del
MINAE está tramitando un nuevo reglamento de licenciamiento ambiental de actividades en
operación que nunca fueron objeto de un Estudio de Impacto Ambiental, el cual contará con
el apoyo operacional de los gestores ambientales certificados.

2.2 Honduras

2.2.1 Marco legal aplicable

El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Honduras, está incluido en forma directa
e indirecta en la siguiente normativa básica:

 La Ley General del Ambiente, Decreto N° 104-94 del 8 de junio de 1993,


artículos 11 y 83 (complementado por artículos 5, 9, 11, 78, 79 y 80).

 El Reglamento General de la Ley del Ambiente, Acuerdo N° 109-93 del 20 de


diciembre de 1993, artículo 8.

 El Reglamento del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental


(SINEIA), publicado en La Gaceta del 5 de marzo de 1994, artículos 3, 10, 12,
14, 19, 67, 71 y 72.

 El Reglamento del Registro Nacional de Prestadores de Servicios Ambientales,


Acuerdo N° 188-2004 del 23 de enero del 2004.

2.2.2 Conclusiones del análisis: HONDURAS

a) La Ley General del Ambiente establece el mecanismo de control y seguimiento bajo el


nombre de “Inspección y Vigilancia”, atribución que se otorga a los organismos del
Estado que tienen competencia en materia ambiental, entre ellos, las municipalidades.
También se brinda apertura a “reconocimientos públicos” a las personas naturales y
jurídicas que realicen acciones de prevención y mejoramiento ambiental.

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b) La Ley no menciona explícitamente el término Auditoría Ambiental, pero sí establece el


requerimiento de cumplir y hacer cumplir la legislación ambiental de Honduras.

c) El artículo 11, incisos “h” y “ñ” de la Ley, da apertura a los programas de autorregulación
ambiental e incentivos, aunque en forma implícita.

d) El artículo 8 del Reglamento General crea el Sistema Nacional de Evaluación de Impacto


Ambiental (SINEIA) y obliga a la promulgación oficial del reglamento específico
correspondiente. En este artículo se establece además, obligatoriedad de realizar
estudios de EIA y de contar con un Permiso otorgado por la autoridad ambiental
competente, so pena de sanción en caso de incumplimiento.

e) El Reglamento del SINEIA es el principal instrumento legislativo que regula, directa o


indirectamente, la aplicación de la Auditoría Ambiental en Honduras, el cual presenta una
serie de errores e incongruencias de carácter técnico y legal, a saber:

 En primer lugar, el reglamento establece que el “consultor” es la persona natural o


jurídica que intervendrá en un estudio de EIA, en una Auditoría Ambiental o
Seguimiento y Control Ambiental. Por tanto, el reglamento presenta una evidente
confusión técnica entre la gestión de un “auditor” y la de un “consultor”, las cuales
son muy diferentes en cuanto a su naturaleza, principios y metodología de trabajo (es
muy importante diferenciar entre el enfoque e instrumentos del “control y
seguimiento ambiental” con respecto del enfoque e instrumentos de la “evaluación
ambiental”).

 Como resultado del error anteriormente citado, el Reglamento del Registro Nacional
de Prestadores de Servicios Ambientales, establece para los prestadores individuales o
empresas, únicamente dos categorías denominadas: “Análisis y Control Ambiental –
Generalistas” y “Análisis y Control Ambiental – Especialistas”, poniéndose de
manifiesto que en cualquiera de ellas, el prestador de servicios está facultado para
ser, simultáneamente, consultor y auditor ambiental.

 Múltiples errores técnicos y conflictos legales se derivan del análisis de este


Reglamento, que no cumple en lo más mínimo con los criterios internacionalmente
aceptados para la Certificación de Competencia de Personas y tareas correlacionadas.
Este tema no forma parte de la presente consultoría, sin embargo en el Anexo pueden
encontrarse algunas de las respuestas que sustentan esta afirmación.

 El Reglamento del SINEIA establece que las Auditorías Ambientales serán realizadas
por la Sección de Control de la Dirección General de Evaluación de Impacto y Control
Ambiental (DECA) y por las Unidades Ambientales de las oficinas estatales (UNAs). Sin
embargo, la participación de las UNAs no es clara, ya que a veces se indica una
función de “apoyo a la DECA” (Art. 14) y en otras se autoriza su participación en
forma directa (Art. 71).

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 En este punto se aclara, que la Auditoría Ambiental es muy diferente a la Inspección


Ambiental, aunque ambas son herramientas de control y seguimiento estatal – Ver
diferencias en punto 3.2 adelante. La Auditoría Ambiental requiere de la aplicación de
un protocolo especializado, muy diferente al típicamente utilizado para las
inspecciones ambientales. La Auditoría se planifica, se notifica previamente, se solicita
la colaboración del auditado, es documentada, y se sustenta en evidencias objetivas
que resulta de una evaluación sistemática de la actividad sujeta al permiso o licencia
ambiental. El personal responsable de la Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con
estrictos requisitos de competencia e imparcialidad, lo mismo rige para los
funcionarios de la Oficina responsable de la programación y notificación de Auditorías,
revisión de Informes de Auditoría, elaboración de dictámenes y seguimiento (en este
caso la Sección de Control de DECA), la cual no debe tener conflictos de intereses
con las Oficinas a cargo del proceso de Evaluación Ambiental de DECA.

 El artículo 71 del reglamento, presente graves anomalías de tipo técnico y legal, toda
vez que promueve un “conflicto de intereses” que riñe con el principio universal de
independencia e imparcialidad, que debe regir toda fiscalización estatal de
seguimiento y control. El conflicto se origina, al autorizarse legalmente para que el
proponente o una firma consultora contratada por el proponente, puedan efectuar las
acciones de control y seguimiento.

 En este punto debe aclararse, que el Control y Seguimiento (ó Seguimiento y Control,


ambas connotaciones aparecen en la normativa vigente) es una función y
responsabilidad exclusiva del Estado a través de las instituciones que tienen
facultades legalmente establecidas para ello. No se debe confundir la Auditoría
Ambiental o la Inspección Ambiental, con el “programa de monitoreo”, que debe estar
a cargo del proponente para autoevaluar y retroalimentar su gestión ambiental (el
cumplimiento del Plan de Seguimiento y Control que se deriva del Estudio de EIA
oficialmente aprobado).

 El artículo 72 presenta de nuevo, un importante problema legal de conflicto de


intereses, ya que la DECA se hace responsable de emitir las recomendaciones para
resolver impactos ambientales no previstos en el estudio de EIA. Esta práctica es
completamente inadecuada: los inspectores y auditores ambientales de cumplimiento,
NUNCA deben emitir recomendaciones para no convertirse en “juez y parte”, además,
si el proponente cumple con las recomendaciones de DECA y estas no resuelven el
problema ambiental, entonces se presentaría un vicio de nulidad para el seguimiento.

 El único caso en que DECA debería emitir recomendación de acatamiento inmediato y


obligatorio ante un proponente (o incluso, ante una situación en la cual no medie un
permiso o licencia ambiental), se origina en una situación de “emergencia o riesgo
ambiental” en la cual, se rompe el estado normal de derecho y se debe actuar con la
premura necesaria, para evitar contingencias o desastres ambientales de gran
envergadura, situación que no es la que ocurre a la luz del artículo 72.

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f) Además de lo anterior, la reglamentación vigente no define claramente el “criterio de


auditoría”, término que internacionalmente se aplica al marco de referencia que es
utilizado por el auditor para comparar las evidencias de la auditoría y establecer sus
hallazgos (mayores detalles en capítulo 3). En la definición del artículo 3, la Auditoría se
establece para verificar el cumplimiento “de las normas ambientales”. En el artículo 12 se
refiere la Auditoría a la verificación del Plan de Seguimiento y Control que resulta del
estudio ambiental aprobado. En el artículo 67 se deriva el requisito de cumplimiento de
las medidas establecidas en un Contrato firmado por el proponente y el Ministro,
situación que se confirma en el artículo 71. Asimismo, en el artículo 75 se indica que las
Normas Técnicas servirán como una de las referencias para las Auditorias. En este punto
debe indicarse, que el Auditor Ambiental únicamente puede actuar sobre la base legal
que lo faculta, siendo fundamental, definir claramente el “criterio de auditoría”.

g) Finalmente se debe indicar, que el reglamento no incluye el procedimiento para las


Auditorías Ambientales, por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o incorrecta,
toda vez que no existe una referencia legal para su planificación y ejecución.

NUEVA REGLAMENTACIÓN:

Es importante agregar, que en este momento SERNA está gestionando la elaboración de un


nuevo reglamento sobre Registro Nacional de Prestadores de Servicios, que dará apertura a
las Auditorías Ambientales. A solicitud de DECA, el consultor hizo un análisis general del
mismo, y en un afán de apoyo, hizo notar las debilidades y errores del mismo, con el fin de
que sean superadas, dado el impacto que tendrá en la competencia, responsabilidad y ética
de los auditores ambientales. El presente Informe, particularmente el diagnóstico del marco
legal de Honduras, así como el Modelo Regional de Auditoría Ambiental propuesto, servirán
de insumo valioso para optimizar la gestión emprendida en este país.

2.3 Guatemala

2.3.1 Marco legal aplicable

El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Guatemala, está incluido en forma directa
e indirecta en la siguiente normativa básica:

 La Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente, Decreto 68-86 del 5 de


diciembre de 1986, artículo 10 (y sus reformas)

 Ley de Creación del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales de la República


de Guatemala (MARN), Decreto N° 90-2000 del 11 de diciembre del 2000,
artículos 8 y 9.

 El Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento Ambiental, Acuerdo


Gubernativo N° 431-2007 del 17 de septiembre del 2007, artículos 20, 21, 22 (y
sus complementarios 23, 24, 25 y 26) y 84.

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2.3.2 Conclusiones del análisis: GUATEMALA

a) La Ley de Protección y Mejoramiento del Ambiente establece la autoridad al MARN (antes


CONAMA) para “realizar la vigilancia e inspección que considere necesarias para el
cumplimiento de la presente Ley”. La Ley no incluye el término específico de la Auditoría
Ambiental, sin embargo, se da apertura a este instrumento a partir de la función de
vigilancia e inspección.

b) El artículo 12 de la Ley da apertura directa, a los programas de autorregulación


ambiental e incentivos, específicamente el inciso “e” y complementado con “f” y “g”.

c) La Ley de Creación del MARN es muy pequeña, y simplemente se limita a dejar sin
vigencia la CONAMA para sustituirla por el nuevo Ministerio, trasladándose al nuevo
ministerio (MARN) las mismas funciones y responsabilidades de rectoría de la gestión
ambiental nacional.

d) El principal marco normativo de la Auditoría Ambiental, instrumento de gestión que


forma parte del “sistema” de evaluación, control y seguimiento ambiental, es el
Reglamento. En el artículo 5 se organiza el sistema, creándose 3 Direcciones Generales
para su implementación y operación, siendo la Dirección General de Gestión Ambiental y
Recursos Naturales (DIGARN) la directamente responsable de la aplicación y seguimiento
de los instrumentos de evaluación, control y seguimiento ambiental, entre ellos: la
Auditoría Ambiental.

e) El nuevo Reglamento vigente a partir del 2007, presenta una serie de errores e
incongruencias de carácter técnico y legal, a saber:

 El reglamento establece que el “consultor ambiental” también denominado “proveedor


de servicios ambientales”, está facultado para elaborar los diferentes instrumentos de
evaluación, control y seguimiento ambiental (incluye entre ellos: Evaluación de
Impacto Ambiental, Diagnóstico Ambiental y Auditoría Ambiental). Por tanto, se
presenta una evidente confusión técnica entre la gestión de un “auditor” y la de un
“consultor”, las cuales son muy diferentes en cuanto a su naturaleza, principios y
metodología de trabajo (es muy importante diferenciar entre el enfoque e
instrumentos del “control y seguimiento ambiental” con respecto del enfoque e
instrumentos de la “evaluación ambiental”).

 El mismo reglamento, en su artículo 11 pone de manifiesto, la diferencia en cuanto a


su naturaleza y modo de aplicación de los instrumentos de evaluación ambiental,
respecto de los de control y seguimiento, sin embargo, al comparar el nuevo
reglamento con el anterior del 2003, se observa que se eliminó por completo el
procedimiento y requisitos para la certificación de proveedores de servicios
ambientales (por error, en el reglamento se indica “acreditación”).

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 No obstante ello, en el reglamento vigente se mantuvo la atribución y función de la


Dirección General de Gestión Ambiental y Recursos Naturales (DIGARN), de
desarrollar los mecanismos de inscripción en el registro, de los consultores o
proveedores de servicios, así como de mantener actualizado dicho registro. Esto da
apertura pero al mismo tiempo hace poco viable, la posibilidad de implementar un
sistema de certificación y registro efectivo y basado en criterios internacionales, toda
vez que su sustento legal sería muy débil (a través de un Acuerdo Ministerial o peor
aún, a través de un Manual de Procedimientos internos).

 El Registro de Consultores (artículo 84), está destinado a identificar a los proveedores


de servicios y mantener información ordenada y actualizada. Este artículo, además
presenta un error legal importante: incluyó únicamente los instrumentos de
“evaluación” ambiental, dejando por fuera el “control y seguimiento ambiental”.

 Específicamente, en materia de control y seguimiento, el reglamento establece 3


instrumentos: la Auditoría Ambiental, el Seguimiento y Vigilancia, y los Compromisos
Ambientales. En este punto debe indicarse que existe una confusión técnica en este
enfoque, ya que los compromisos ambientales no corresponden a un instrumento de
control y seguimiento, sino a un término legal que incluye las condiciones de
acatamiento obligatorio a que se ve sometido un proponente de proyecto, como
resultado de la aprobación del instrumento de evaluación ambiental pertinente y del
otorgamiento de la Licencia Ambiental.

 Precisamente, los compromisos ambientales se constituyen en el principal marco de


referencia para la verificación de cumplimiento que puede efectuarse, a través de la
Auditoría Ambiental o el Seguimiento y Vigilancia (a través de Inspecciones
Ambientales). Internacionalmente se utiliza el término “criterio de auditoría”, para
denominar el marco de referencia que es utilizado por el auditor para comparar las
evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos (mayores detalles en capítulo 3),
y por lo tanto, los “compromisos ambientales” corresponden a un criterio de auditoría,
y no a un instrumento de gestión (ver detalles en capítulo 3 adelante).

 Resulta necesario aclarar, que a la fecha se han aprobado a partir de un instrumento


de evaluación ambiental y su correspondiente Plan de Gestión Ambiental, más de
10.000 actividades, obras o proyectos en Guatemala, las cuales requieren de control y
seguimiento ambiental, siendo el único recurso estatal, la inspección ambiental, que
está destinada casi en su totalidad, a la atención de denuncias ambientales, debido a
limitaciones de recursos y a la no apertura de las Auditorías.

 Al analizar el artículo 22, correspondiente a la Auditoría Ambiental, se desprende una


grave limitante para esta valiosa herramienta de gestión: su aplicación está limitada
exclusivamente a la verificación del cumplimiento del Plan de Gestión Ambiental (PGA)
que surge del instrumento de evaluación ambiental previamente aprobado por la
DIGARN (normalmente: Estudio de Impacto Ambiental, o Diagnóstico Ambiental). El
consultor debe ser enfático en este punto. Los PGA que actualmente se están
generando de los estudios de evaluación ambiental, adolecen de graves deficiencias
técnicas, y difícilmente responden en forma efectiva, al control ambiental requerido
por los proponentes de actividades, obras o proyectos.

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 Aún más, en la práctica, los PGA que son implementados por los proponentes,
resultan ser diferentes a los propuestos por los consultores en los estudios
ambientales y por tanto, se presentan conflictos legales de aplicación de la Auditoría.

 El artículo 23 sobre inspección de Seguimiento y Vigilancia, define este instrumento


en forma mucho más amplia que la Auditoría en cuanto a su alcance, ya que incluye
la verificación del cumplimiento de: requisitos normativos, compromisos ambientales
(el PGA es uno de dichos compromisos), niveles de contaminantes y desempeño
ambiental. En consecuencia, el Seguimiento y Vigilancia resulta ser un instrumento de
mucha mayor cobertura legal (espectro de verificación de cumplimiento) que la
Auditoría. Esto es una contradicción notable, dado que internacionalmente, la
Auditoría Ambiental es el instrumento de verificación objetiva, sistemática y
documentada, más confiable que existe y por tanto, es incongruente con la
aplicabilidad legal que se le otorga en el reglamento.

 Por otro lado, al observar que en Guatemala se han otorgado miles de licencias
ambientales sujetas al cumplimiento de la normativa ambiental y de los compromisos
ambientales que se han condicionado a través de la resolución respectiva, resulta
evidente que se deberá abrir el sistema de auditores ambientales de tercera parte
(derivados de un sistema de certificación y registro moderno y confiable – ver detalles
de modelo propuesto en Anexo de este Informe).

 Los artículos 24, 25 y 26, erróneamente se han incluido a manera de instrumentos de


control y seguimiento, cuando en realidad podrían fundirse en un solo artículo
procedimental, que establezca la obligatoriedad de cumplir con una serie de
compromisos para efectos del mantenimiento del permiso o licencia ambiental,
mismos que serán objeto del control y seguimiento a través de los dos instrumentos
básicos: la Auditoría Ambiental y la Inspección Ambiental (Seguimiento y Vigilancia).

f) Además, el reglamento no incluye el procedimiento para las Auditorías Ambientales,


por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o incorrecta, toda vez que no
existe una referencia legal para su planificación y ejecución.

g) En este punto es fundamental aclarar que aunque la Inspección Ambiental y la


Auditoría Ambiental son herramientas para el control y seguimiento ambiental, existen
claras diferencias entre ellas – Ver diferencias en punto 3.2 adelante. La Auditoría
Ambiental requiere de la aplicación de un protocolo especializado, muy diferente al
típicamente utilizado para las inspecciones ambientales. La Auditoría se planifica, se
notifica previamente, se solicita la colaboración del auditado, es documentada, y se
sustenta en evidencias objetivas que resulta de una evaluación sistemática de la
actividad sujeta al permiso o licencia ambiental. El personal responsable de la
Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con estrictos requisitos de competencia e
imparcialidad, lo mismo rige para los funcionarios de la DIGARN responsables de la
programación y notificación de Auditorías (no está definida esta Unidad u Oficina
dentro de la Dirección General), revisión de Informes de Auditoría, elaboración de
dictámenes, etc., la cual no debe tener conflictos de intereses con las otras Unidades
u Oficinas de la DIGARN a cargo del proceso de Evaluación Ambiental.

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NUEVA REGLAMENTACIÓN:

Es importante agregar, que en este momento el MARN está gestionando la elaboración de


un nuevo reglamento sobre Auditoría Ambiental. También está gestando una modificación
(o un nuevo reglamento sustitutivo) del Reglamento de Evaluación, Control y Seguimiento
Ambiental. El presente Informe, particularmente el diagnóstico del marco legal de
Guatemala, así como el Modelo Regional de Auditoría Ambiental propuesto, servirán de
insumo valioso para optimizar la gestión emprendida en este país en esta materia.

También a mediados del 2007, el consultor diseñó el Sistema de Certificación y Registro


(se denominó “Acreditación y Registro”, dada la reglamentación vigente en ese
momento). Sin embargo, en diciembre del mismo año fue sustituido el reglamento, con
modificaciones que invalidaron, legalmente, el trabajo efectuado por encargo de
CCAD/USAID/DR-CAFTA. No obstante, quedaron insumos valiosos que pueden
rescatarse, en caso que se planee incorporar dentro del nuevo reglamento, un sistema de
certificación y registro basado en normativa internacional, previo a la apertura de las
auditorías ambientales.

2.4 República Dominicana

2.4.1 Marco legal aplicable

El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en República Dominicana, está incluido en


forma directa e indirecta en la siguiente normativa básica:

 La Ley General sobre Medio Ambiente y Recursos Naturales, N° 64-00 del 18 de


julio del 2000, artículo 27, 38, 46

 La Resolución N° 05/2002 del 18 de marzo del 2002, que crea:

 El Reglamento del Sistema de Permisos y Licencias Ambientales

 El Reglamento del Sistema de Permisos y Licencias Ambientales

 El Procedimiento para la Tramitación del Permiso Ambiental de


Instalaciones Existentes

 El Procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental; y

 La Nomenclatura Explicativa de Obras, Actividades y Proyectos.

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2.3.2 Conclusiones del análisis: REPÚBLICA DOMINICANA

a) La Ley General sobre Medio Ambiente, en su artículo 27 establece 12 instrumentos


para la gestión del medio ambiente y los recursos naturales, entre ellos, el quinto:
“los permisos y licencias ambientales”, el octavo: “Vigilancia e Inspección
Ambientales” y el onceavo: “los incentivos”.

b) El instrumento “incentivos” es regulado en los artículos 63 al 70, brindándose apertura


a los programas de autorregulación ambiental. Por otro lado, en el artículo 38 se
establece el Proceso de Evaluación Ambiental, con varios instrumentos, entre ellos: el
Estudio de Impacto Ambiental y la Auditoría Ambiental.

c) La Auditoría Ambiental (bajo el nombre de Auditoría de Evaluación Ambiental) es


establecida formalmente en el artículo 46 de la Ley, y su aplicación es para verificar el
cumplimiento de las “condiciones” fijadas en la licencia y el permiso ambiental. En
este punto es necesario aclarar, que internacionalmente, se denomina “criterio de
auditoría” al marco de referencia que es utilizado por el auditor para comparar las
evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos (mayores detalles en capítulo 3).
En consecuencia, para República Dominicana el criterio de auditoría corresponde a
“las condiciones fijadas en la licencia y el permiso ambiental”.

d) La frecuencia de aplicación de la auditoría queda a criterio de la Secretaría de Estado


de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARENA). El artículo 45 establece cuáles
son las “condiciones” (en otro países: compromisos ambientales) a saber: normativa
ambiental y el Programa de Manejo y Adecuación Ambiental. Estas dos condiciones
son insuficientes para dar cobertura efectiva a la gestión al auditor ambiental, siendo
recomendable incluir otras adicionales (escapa al alcance de la consultoría).

e) Resulta interesante observar que la Auditoría Ambiental no forma parte de la


“Vigilancia e Inspección Ambientales”. Este instrumento de gestión ambiental es más
amplio y versátil que la Auditoría Ambiental, y su cobertura incluye la verificación del
cumplimiento de la Ley General, sus reglamentos y otras disposiciones
administrativas.

f) También dentro del análisis de la Ley, destaca el artículo 42, en que se crea el
requerimiento de la certificación y el registro, para los prestadores de servicios de
estudios ambientales (destaca el Estudio de Impacto Ambiental para actividades
nuevas y el Informe Ambiental para actividades existentes, equivale al Diagnóstico
Ambiental en Guatemala) y auditorías ambientales, entre otros. Para su aplicación, se
cuenta con una propuesta de Reglamento que establece el Procedimiento de Registro
y Certificación para Prestadores de Servicios Ambientales, el cual no cumple con los
requisitos mínimos de la normativa internacional aplicable, no garantiza el
cumplimiento de requisitos de “competencia” para los evaluadores ambientales y los
auditores ambientales, no establece el mantenimiento de la competencia, no se
regula la ética durante el ejercicio profesional ni existe vigilancia de la gestión.

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g) Además de ello, la responsabilidad sobre la gestión de los prestadores es atribuida


exclusivamente a los promotores o empresas que los seleccionan a partir del Registro.
Adicionalmente, no se diferencia desde el punto de vista de su formación técnica y
requisitos, el “evaluador” (consultor”) del auditor ambiental, por lo que se presenta un
problema potencial de conflicto de intereses en los auditores ambientales.

h) Otro de los problemas de este reglamento, es que no se cumple con el requisito de


independencia e imparcialidad durante el proceso de evaluación de la conformidad,
así como de la formación y capacitación. El tema de la certificación y registro escapa
del alcance de esta consultoría, sin embargo, pueden obtenerse algunas respuestas
importantes en el Anexo de este Informe.

i) La General sobre Medio Ambiente ha definido la Auditoría Ambiental, con base en las
definiciones establecidas en las normas de la serie ISO 14000, las cuales están
específicamente diseñadas para su aplicación a Sistemas de Gestión Ambiental. Por
tanto, dicha definición es inadecuada para efectos del cumplimiento legal, toda vez
que las actividades públicas o privadas que serán objeto de auditorías ambientales de
cumplimiento, no cuentan con un “sistema de gestión”, no cuentan con una política
ambiental ni con objetivos ambientales, entre otros (salvo situaciones excepcionales,
que voluntariamente han implementado con base en ISO 14001).

j) Es probable que debido al anterior error de la Ley, el Reglamento modifica


sustancialmente la definición, presentándose dos problemas: en primer lugar, un
reglamento no puede cambiar lo establecido en la Ley, y en segundo lugar, la misma
Ley establece en el artículo 46 la verdadera aplicación de la Auditoría Ambiental, de
tal manera que en la misma Ley existe contradicción entre la definición y el alcance
de dicho artículo (que es el que debe regir la gestión de SEMARENA).

k) El artículo 34 del reglamento establece la realización de Auditorías Ambientales por


parte de SEMARENA, con el fin de verificar el cumplimiento de las condiciones del
permiso o licencia ambiental, y la normativa ambiental. Por otro lado, el artículo 35
podría dar apertura a los programas de autorregulación, específicamente, se
establece el otorgamiento de una Certificación de Cumplimiento Ambiental.

k) Finalmente se debe indicar, que el reglamento no incluye el procedimiento para las


Auditorías Ambientales, por lo que podrían ejecutarse en forma inadecuada o
incorrecta, toda vez que no existe una referencia legal para su planificación y
ejecución.

l) En este punto es fundamental aclarar, que la Auditoría Ambiental requiere de la


aplicación de un protocolo especializado, muy diferente al típicamente utilizado para
las inspecciones ambientales. Existen además, múltiples diferencias conceptuales y de
aplicación entre la Inspección Ambiental y la Auditoría Ambiental – ver diferencias en
punto 3.2 adelante. La Auditoría se planifica, se notifica previamente, se solicita la
colaboración del auditado, es documentada, y se sustenta en evidencias objetivas que
resulta de una evaluación sistemática de la actividad sujeta al permiso o licencia
ambiental.

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m) El personal responsable de la Auditoría (equipo auditor) debe cumplir con estrictos


requisitos de competencia e imparcialidad, lo mismo rige para los funcionarios de la
Oficina responsable de la programación y notificación de Auditorías, revisión de
Informes de Auditoría, elaboración de dictámenes y seguimiento, en SEMARENA, la
cual no debe tener conflictos de intereses con las Oficinas a cargo del proceso de
Evaluación Ambiental.

2.5 El Salvador

2.5.1 Marco legal aplicable

El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en El Salvador, está incluido en forma


directa e indirecta en la siguiente normativa básica:

 Ley del Medio Ambiente, Decreto N° 233 del 4 de mayo de 1998, artículos 2, 27, 33,
34 y 35 (complementado por artículos: 19, 20, 28, 107 y 109).

 Reglamento General de la Ley del Medio Ambiente, Decreto N° 17 del 21 de marzo del
2000, artículos 35 al 41.

2.5.2 Conclusiones del análisis: EL SALVADOR

a) La Auditoría Ambiental (denominada en la Ley como “Auditoría de Evaluación


Ambiental”) está claramente definida en cuanto a su objetivo, alcance y aplicación, en el
artículo 27 de la Ley del Medio Ambiente, del cual se puede concluir:

 El “criterio de auditoría” (referencia utilizada por el auditor para comparar las


evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos – ver mayores detalles en
capítulo 3) corresponde a las “condiciones fijadas en el permiso ambiental”. Por lo
tanto, la Auditoría Ambiental ha sido creada como un instrumento legal de control y
seguimiento ambiental, específicamente, para verificar el cumplimiento, por parte del
desarrollador o proponente (en El Salvador se denomina “titular”), de las condiciones
establecidas por el MARN en la resolución de otorgamiento del Permiso Ambiental.

 De la conclusión anterior resulta evidente, la imperiosa necesidad de normalizar las


condiciones fijadas en el Permiso Ambiental, esto es, contar con un listado de
condiciones típicas para ser aplicadas a todo permiso, tal es el caso de: cumplir el
Programa Ambiental que se deriva del estudio ambiental aprobado, cumplir la
normativa ambiental aplicable, presentar resultados periódicos de monitoreo, informar
sobre cambios efectuadas en el Programa Ambiental (PMA ó PAMA) o en la actividad,
etc. Ver mayores detalles en capítulo 3.

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 La Auditoría Ambiental se constituye en un instrumento que permite la actualización


(retroalimentación) de los Programas Ambientales (PMA: Programa de Manejo
Ambiental en caso de Estudios de Impacto Ambiental, ó, PAMA: Programas de
Adecuación Ambiental en caso de Diagnósticos Ambientales). Nótese que de acuerdo
con la Ley, no se debe realizar una Auditoría a menos que exista, previamente
otorgado un Permiso Ambiental, que a su vez, está condicionado a la aprobación
previa de un Estudio Ambiental y su correspondiente Programa Ambiental (PMA ó
PAMA, según sea el Estudio). En consecuencia, una de las condiciones fijadas en el
Permiso Ambiental corresponde al cumplimiento del Programa Ambiental, y dado que
por su naturaleza es “dinámico” (va cambiando con el tiempo – mayores detalles en
capítulo 3), los incumplimientos demostrados en una Auditoría conducen a la
modificación y actualización del Programa Ambiental.

 La Auditoría Ambiental es el instrumento que permite establecer oficialmente, la línea


base (situación real existente en materia de cumplimiento de condiciones del Permiso
Ambiental), para las actividades, obras o proyectos que voluntariamente deseen
acogerse a un “Programa de Autorregulación”, así como también, para acogerse a un
“Plan de Aplicación Voluntaria” (artículo 109 de la Ley). Con base en los resultados de
una Auditoría Ambiental solicitada voluntariamente por el titular interesado, el
Ministerio determina el punto de partida para “negociar” con el titular, el Programa
Ambiental” apropiado a sus circunstancias particulares – Ver propuesta en capítulo 3.

b) La Ley da apertura a los Programas de Autorregulación, no solo en el inciso “c” del


artículo 27 sobre Auditoría Ambiental, sino en los Principios de la Política Nacional del
Ambiente. Particularmente, el artículo 2 inciso “k” da prioridad al “cambio de conducta
sobre el castigo”, base sobre la cual es consultor propondrá el modelo de auditoría
voluntaria (los hallazgos negativos no serán sujetos a sanción). Además, el inciso “l” da
apertura a una amplia gama de opciones posibles para el cumplimiento de metas
ambientales, apoyados por incentivos, tema que será considerado en la propuesta del
capítulo 3. Adicionalmente, los artículos 33 al 35 de la Ley, establecen mecanismos de
incentivos para las actividades que voluntariamente implementen una gestión ambiental
adecuada, así como de conservación, recuperación y producción ambientalmente sana.

c) El Reglamento vigente presenta una serie de errores, omisiones e incongruencias de


carácter técnico y legal, que requieren necesariamente su modificación urgente, con el
fin de iniciar la aplicación de este importante instrumento de control y seguimiento. En
primer lugar, el artículo 37 establece el procedimiento para las auditorías, del cual se
pueden diagnosticar los siguientes problemas:

 Las “etapas” propuestas en realidad corresponden a “actividades” de auditoría. Debe


aclararse que la Auditoría Ambiental consta de dos etapas (I: Planificación y II:
Ejecución), cada una de las cuales consta de varias actividades. El artículo 37 incluye,
en forma inadecuada e incompleta, las actividades que corresponden a la II etapa:
Ejecución de la Auditoría, omitiéndose la planificación de la auditoría.

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 Como parte de la omisión existente, no se incluyó el marco normativo para las


auditorías efectuadas por prestadores de servicios debidamente certificados e inscritos
en el registro, así como tampoco, las actividades relacionadas que estarán a cargo del
MARN, tal es el caso de la selección y aprobación de los auditores.

 Se confunde la “auditoría” con la “inspección”, error grave ya que la auditoría incluye


inspección, pero la inspección no es auditoría. Este error se pone de manifiesto al
requerir un acta, “en la cual se haga constar lo efectuado en la inspección”, y su
posterior “acta de inspección” (artículo 39). Ver diferencias entre Inspección
Ambiental y Auditoría Ambiental en punto 3.2 adelante.

 Propone la reunión de clausura a continuación de la reunión de apertura, situación


absurda ya que de ser así, no habría actividad para recopilación de evidencias y
evaluación de hallazgos, previo a la reunión de clausura.

 Omite la elaboración, revisión y aprobación del Informe de Auditoría, base para el


dictamen, mismo que es la base para la resolución de notificación de resultados al
titular (en reglamento, se confunde el término “dictamen” con “notificación”).

 No hace mención alguna al seguimiento de los resultados de la auditoría.

 En resumen, las actividades planteadas en el reglamento no cumplen en lo más


mínimo, con el procedimiento típico, internacionalmente aceptado, para las Auditorías
Ambientales, establecido actualmente en la norma ISO 19011 versión 2002, norma
que ya fue homologada y aprobada por El Salvador, a través de CONACYT.

d) En el artículo 38 se confunde el concepto correcto “certificación” por el término


incorrecto “acreditación”, error típico del marco normativo en nuestros países.

e) El artículo 39, acta de inspección, además de confundir la auditoría con una


inspección, presiona negativamente al equipo auditor, quien no está 100% seguro
de los hallazgos negativos que finalmente incluirá en su Informe de Auditoría,
hasta tanto haya terminado la reunión de clausura, cuente con todas las
evidencias y se haya reunido a trabajar con calma, fuera de las instalaciones
auditadas, para establecer las conclusiones finales y hallazgos definitivos. Es por
ello resulta recomendable, cambiar el nombre de esta acta para suavizar su
impacto, por ejemplo: acta preliminar de auditoría.

f) En los artículos 40 y 41, sobre Programa de Autorregulación, no se aporta


prácticamente nada, con respecto del requisito establecido en la Ley.
Simplemente, se han cambiado las palabras para decir lo mismo que ya está
establecido en la Ley del Medio Ambiente, sin que se complemente para tener un
marco normativo que permita al MARN regular dicha actividad. Así por ejemplo, no
se pone de manifiesto cuál sería la ventaja, para un titular de una actividad, obra o
proyecto que cuente con un Permiso Ambiental, de incursionar en el Programa de
Autorregulación. Es probable que debido a ello, ningún titular a la fecha se ha
interesado en este Programa.

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NUEVA REGLAMENTACIÓN:

En este momento es oportuno indicar, que bajo el marco del proyecto CCAD/USAID/DR-
CAFTA, durante el segundo semestre del pasado año 2007, el consultor realizó el diseño
completo de los sistemas de Certificación y Registro, y de Auditorías Ambientales para El
Salvador, incluyendo los Manuales de Procedimientos y los Instrumentos Operativos, así
como la propuesta de anteproyectos de modificación reglamentaria. Como parte de la
asesoría, también se presentó una Guía y Plan de Acción para la Implementación de la
Gerencia de Auditoría de Evaluación Ambiental, ubicada dentro de la Dirección General de
Inspectoría Ambiental, y se establecieron recomendaciones e instrucciones específicas para la
capacitación de los inspectores ambientales que hoy existen en el MARN, con el fin de que
también puedan apoyar el proceso de auditorías ambientales.

Además, se definieron las funciones y responsabilidades del personal técnico requerido por la
Gerencia de Auditoría de Evaluación Ambiental y se diseñaron 22 instrumentos operativos
que constituyen el Manual de Procedimientos de Auditoría Ambiental.

Una vez aprobados dichos productos de consultoría, gracias al apoyo de la Dirección General
de Asesoría Jurídico, fue posible elaborar la versión final de modificación reglamentaria, que
será sometida a consideración de la Casa Presidencias (CAPRES) para su aprobación, e
inmediata implementación de los nuevos sistemas de Certificación y Registro de consultores y
auditores ambientales, así como del Sistema de Auditoría Ambiental.

De esta forma, el MARN está virtualmente listo para iniciar los nuevos sistemas, que operarán
a través de Auditores Ambientales certificados e inscritos en el Registro del Ministerio (la
certificación y vigilancia de la gestión profesional de los auditores, a cargo de la Oficina de
Registro del MARN).

2.6 Nicaragua

2.6.1 Marco legal aplicable

El marco legal aplicable a la Auditoría Ambiental en Nicaragua, está incluido en forma directa
e indirecta en la siguiente normativa básica:

 Ley General del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, N° 217 del 27 de marzo de
1996, artículos 25 al 29, y 38.

 Ley de Reformas y Adiciones a la Ley 217, N° 647 del 3 de abril del 2008

 Reglamento de la Ley General del Ambiente y los Recursos Naturales, Decreto N° 9-96
del 25 de julio de 1996, artículos

 Decreto N° 76-2006, Sistema de Evaluación Ambiental, del 22 de diciembre del 2006,


artículos 23 al 28, y 31.

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2.6.2 Conclusiones del análisis: NICARAGUA

a) La Ley General del Medio Ambiente no incluye el término de Auditoría Ambiental. Sin
embargo, deja claramente establecido en el artículo 25, el requisito de los proponentes
de actividades, obras o proyectos, de contar con un “Permiso Ambiental”, previo a su
ejecución en el que se establecen medidas de acatamiento obligatorio. En el artículo 28,
se establece la obligatoriedad del proponente, de cumplir con todas las obligaciones que
sean fijadas por la autoridad ambiental competente, así como la forma de seguimiento y
cumplimiento de dicho Permiso.

b) Sin embargo, como resultado de gestiones del MARENA, en el presente año 2008 se
tramitó una Ley de Reformas y Adiciones a la Ley N° 217, la cual fue recientemente
aprobada. Como parte de las adiciones y con el apoyo del consultor dentro del marco del
presente Proyecto, se incorporó la Auditoría Ambiental como instrumento para verificar
el grado de cumplimiento de los condicionantes ambientales establecidos en el Permiso
Ambiental , y se estableció además, el requerimiento de certificación y registro para los
auditores ambientales.

c) De acuerdo con la nueva ley 647, se establecerá en el reglamento correspondiente, el


procedimiento de la Auditoría Ambiental, así como los requisitos para la certificación de
los auditores ambientales. A la fecha de elaboración de este Informe, aún no ha sido
aprobado el reglamento respectivo.

d) El artículo 26 de la Ley, establece que el Permiso Ambiental está condicionado a la


realización, por parte del proponente, de estudios y evaluaciones de impacto ambiental y
además, se establecen sanciones en caso que no cumplan con las exigencias,
recomendaciones o controles que se fijen en dicho Permiso Ambiental. Por lo tanto, el
artículo 26 da apertura a “controles” fijados por la autoridad ambiental.

e) El artículo 29 de la Ley, en el inciso “3”, da apertura a la aplicación de instrumentos de


control y seguimiento ambiental, tal es el caso de la Auditoría Ambiental, a través de la
edición y aprobación de un reglamento especial para tales efectos.

f) El artículo 38 de la Ley, da facultad al Estado, para hacer reconocimientos morales a las


personas naturales o jurídicas que destaquen en la protección de los recursos naturales y
el ambiente y por tanto, da apertura al otorgamiento de incentivos no económicos, tal es
el caso de sellos o certificaciones, para los desarrolladores que superen la normativa
ambiental, mediante la aplicación de tecnologías limpias o sistemas de gestión ambiental
(una de las bases propuestas para el modelo de autorregulación).

g) Con relación al Reglamento de la Ley General del Medio Ambiente y los Recursos
Naturales, en su capítulo V, artículos 80 al 86, establece claramente la figura del
Inspector Ambiental. En el artículo 80 se define claramente la inspección ambiental:
“conjunto de actividades dirigidas a prevenir, mitigar y corregir los impactos que
determinadas acciones puedan causar en la calidad el ambiente y la sostenibilidad de los
recursos naturales”.

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Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental, Obligatoria y Voluntaria – Informe Final P. 23

h) Asimismo, en el artículo 81 se establece que “la función de inspección ambiental estará a


cargo de los inspectores debidamente acreditados por MARENA y podrá ser realizada
cualquier día, a cualquier hora…”. También, de la lectura del artículo 86, se deriva que
las inspecciones ambientales pueden ser efectuadas de oficio o a solicitud de parte
interesada (denuncia).

i) Al analizar las consideraciones legalmente establecidas en los artículos 80 y 81 antes


citados, se puede concluir:

 La función de la inspección ambiental no está dirigida al “Seguimiento y control”,


definido en el punto 32 del artículo 4 del Decreto del Sistema de Evaluación Ambiental
del 2006: “A los efectos de este Decreto, (el seguimiento y control) se refiere a vigilar
y controlar el cumplimiento de las medidas y condiciones emanadas del Permiso
Ambiental o el Programa de Gestión Ambiental” . Mayores detalles adelante.

 Esta función de “verificación del cumplimiento de las medidas y condiciones


establecidas en el Permiso Ambiental”, corresponde precisamente la Auditoría
Ambiental, tal y como ha sido regulado internacionalmente para efectos del control y
seguimiento de los compromisos adquiridos por los proponentes de proyectos, obras o
actividades a las cuales se ha aprobado un estudio de Evaluación Ambiental, del cual
se ha derivado un Programa de Gestión Ambiental y se ha emitido en consecuencia,
un Permiso Ambiental (basado en un Dictamen emitido por MARENA, o por la
Comisión de Recursos Naturales y Ambiente y SERENA, según corresponda).

 La Inspección Ambiental es una herramienta mucho más flexible que la Auditoría


Ambiental, puede efectuarse sin previo aviso, cualquier día y a cualquier hora. Por el
contrario, la Auditoría Ambiental debe ser planificada con antelación y está dirigida al
seguimiento y control “de rutina”, o sea, debe ser programada de oficio por la
autoridad competente (Ver diferencias entre ambas herramientas de seguimiento y
control en punto 3.2 adelante).

 Por lo tanto, la Inspección Ambiental debe ser aplicada por parte de personal del
MARENA o por la autoridad ambiental competente, dirigida a la prevención, mitigación
o corrección de los impactos que determinadas acciones puedan causar en la calidad
el ambiente y la sostenibilidad de los recursos naturales”.

 Nótese que las “determinadas acciones” no se refieren a la gestión de rutina de las


empresas públicas o privadas que han sido sometidas a un proceso de evaluación
ambiental y su correspondiente Permiso Ambiental, sino a otras situaciones. Por
ejemplo, un “incidente” ambiental en dichas empresas, podría estar sujeto a una
inspección de oficio o por vía denuncia, independientemente de la programación de
Auditorías Ambientales de rutina.

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j) Al analizar el Decreto del Sistema de Evaluación Ambiental (Decreto N° 76-2006), el


artículo 4 define el “Seguimiento y Control” como un conjunto de procedimientos para
“vigilar y controlar el cumplimiento de las medidas y condicionantes emanados del
Permiso Ambiental o el Programa de Gestión Ambiental”, por tanto, en esta definición se
establece el “criterio de auditoría” (referencia utilizada por el auditor para comparar las
evidencias de la auditoría y establecer sus hallazgos – ver mayores detalles en capítulo
3), que corresponde a las “medidas y condicionantes emanados del permiso ambiental”.
Como resultado del análisis del reglamento, resultan las siguientes conclusiones:

 Los artículos 23 al 25, crean y regulan el Registro Nacional de Evaluación Ambiental


(RENEA) constituido por una serie de componentes, entre ellos: el registro de los
Permisos Ambientales otorgados, las Resoluciones de otorgamiento o denegación de
dichos Permisos, los Estudios de Impacto Ambiental y el Registro de Consultores.

 El RENEA, definido en el artículo 23, se constituye un importante instrumento de


registro de información ambiental vinculada directamente con los procesos de
evaluación ambiental y de seguimiento control. En este punto es importante indicar,
que Nicaragua es el único país que tiene adecuadamente reglamentado el concepto
de la “certificación y registro”, con la salvedad, que únicamente incluye los
“consultores ambientales”.

 También se debe agregar, que aunque no se incluye el “Registro de Auditores


Ambientales”, el artículo 23 deja abierto un inciso que dice textualmente: “Las demás
que se consideren apropiadas”. Este es el punto de apertura potencial de las
Auditorías Ambientales en Nicaragua, que puede aprovecharse con base en la nueva
Ley de Reformas y Adiciones de la Ley 217.

 El decreto no establece en forma explícita, los instrumentos típicos de seguimiento y


control, tal es el caso de las inspecciones y las auditorías ambientales. Sin embargo,
deja claramente establecida la competencia administrativa para el seguimiento y
control, en función de la categorización ambiental de las actividades, obras o
proyectos: I para Proyectos Especiales, II para proyectos de alto impacto potencial, y
III para proyectos de moderado impacto potencial. Sin embargo, a raíz de la nueva
ley de reformas y adiciones de la ley 217, será necesario organizar la reglamentación
para diferenciar las inspecciones de las auditorías ambientales.

 El artículo 27 establece claramente el contenido mínimo del Permiso Ambiental, y por


tanto, define los “criterios de auditoría”: las causales de revocación de mero derecho,
las condiciones y cargas modales, el Programa de Gestión Ambiental, y las
condicionantes que se generan de la Evaluación Ambiental. Todos estos requisitos son
de acatamiento obligatorio por parte del desarrollador de la actividad.

 Finalmente, el artículo 31 establece las infracciones y sanciones, derivadas del


incumplimiento por parte del proponente, de las condiciones y cargas modales del
Permiso Ambiental, así como las medidas particulares de mitigación y del Programa
de Gestión Ambiental. En este artículo, nuevamente se confirma el criterio de
auditoría (marco de referencia que es utilizado por la auditor para comparar las
evidencias y establecer los hallazgos).

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Es necesario indicar, que en el caso de Nicaragua, durante el primer semestre del pasado año
2007, el consultor efectuó una consultoría específica que culminó con el diseño del sistema
de certificación y registro de consultores y auditores ambientales de Nicaragua, como parte
del proyecto CCAD/USAID/DR-CAFTA, así como el diseño de procedimientos para el Registro
Nacional de Evaluación Ambiental (RENEA), con énfasis en el Registro de Consultores y de
Auditores Ambientales (incluyó el subregistro para las Regiones Autónomas de la Costa
Atlántica).

En dicha consultoría, se hicieron recomendaciones específicas para aplicación de las


Auditorías Ambientales a los proyectos, obras o actividades correspondientes a las categorías
I y II, y en casos especiales, aplicarla a los de categoría III.

Tomando como base los requerimientos legales establecidos en el artículo 26 del nuevo
Decreto del Sistema de Evaluación Ambiental, la propuesta del consultor consiste en aplicar
las auditorías ambientales únicamente a las obras o proyectos de categoría I y II, de la
siguiente forma:

 Para las obras y proyectos especiales (Categoría I), la decisión, programación y


seguimiento de las auditorías ambientales, estará a cargo de las Delegaciones
Territoriales del MARENA y las SERENAS de los Consejos Regionales.

 Para las obras y proyectos de alto impacto potencial (categoría II), la decisión,
programación y seguimiento, estará a cargo de las Delegaciones Territoriales del
MARENA y las SERENAS de los Consejos Regionales en coordinación con las Unidades
de Gestión Ambiental y los municipios.

 Para las actividades de moderado impacto potencial (categoría III), las Delegaciones
Territoriales del MARENA y/o las SERENAS de los Consejos Regionales decidirán si se
requiere auditoría ambiental en coordinación con las Unidades de Gestión Ambiental,
o en su defecto, podrán practicar inspecciones ambientales de seguimiento.

 Para las actividades reguladas por el “Plan Gradual Integral de Reducción de la


Contaminación Industrial” (PGIRCI), refiérase al Informe Final correspondiente.

Estas recomendaciones pueden tomarse en cuenta por MARENA, durante el proceso de


elaboración y aprobación del nuevo reglamento, que resulta de la ley 647 sobre reformas y
adiciones de la Ley 217.

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3. MODELO REGIONAL ARMONIZADO DE AUDITORÍA AMBIENTAL

3.1 Bases para la armonización del modelo

Con base en el análisis del marco normativo que regula el tema de la Auditoría Ambiental en
cada uno de los países de la Región DR-CAFTA, es posible encontrar una serie de puntos de
coincidencia que permiten inferir conclusiones válidas para la Región, las cuales servirán de
base para proponer el Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental.

Como estrategia para establecer los puntos de coincidencia, se utilizarán los casos que se
repita una situación particular del diagnóstico, al menos 4 veces del total de 6 países
analizados en el Estudio.

De esta manera, las conclusiones regionales que “armonizarán” el Modelo Regional de


Auditoría Ambiental, son las siguientes:

BASES PARA ARMONIZACIÓN DEL MODELO REGIONAL:


a) Los países de la Región incluyen en su normativa la Auditoría Ambiental, como una
herramienta de control y seguimiento estatal directamente vinculada con el otorgamiento
de permisos o licencias ambientales, pero ninguno de ellos (con la excepción, limitada a
la liberación de fianza de cumplimiento, de El Salvador) ha cumplido con el
requerimiento legal así establecido. A la fecha, en los países se han otorgado miles de
permisos o licencias ambientales que están sujetas a control y seguimiento ambiental
estatal a través de este instrumento de gestión, y debido a limitaciones de las
Autoridades Ambientales, prácticamente no existe control y seguimiento alguno, ni
siquiera con inspecciones ambientales, las cuales se limitan casi exclusivamente, a la
atención de denuncias sobre daños ambientales o delitos.

b) Los permisos o licencias ambientales resultan de la aprobación previa, por parte de la


autoridad ambiental competente, de un estudio de evaluación ambiental que puede ser
preventivo (en caso de actividades nuevas en fase de preinversión) o correctivo (en caso
de actividades existentes en fase de operación). Para efectos de esta consultoría, el
estudio preventivo será denominado “Estudio de Impacto Ambiental” y el estudio
correctivo será denominado “Diagnóstico Ambiental”. NOTA: así se denomina este
último en El Salvador y Guatemala, mientras que en República Dominicana es
denominado “Informe Ambiental”. En Costa Rica y Honduras todavía no existe esta
herramienta de gestión correctiva, siendo un vacío importante de la legislación. En
Nicaragua se cuenta con el instrumento denominado PGIRCI, que se limita al sector
industrial. En consecuencia, la autoridad ambiental actúa fundamentalmente por la vía
de las denuncias (atención de daño ambiental), con el agravante que el impacto ya
ocurrió en forma irreversible, y por lo tanto, lo único que queda por hacer es la
compensación, sin posibilidad de incididir en la prevención del impacto o del daño
ambiental.

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c) Tanto en el Estudio de Impacto Ambiental como en el Diagnóstico Ambiental, el principal


producto consiste en un instrumento de gestión ambiental que para fines de este
Estudio, denominaremos “Programa de Gestión Ambiental” (PGA) el cual es la base de
aplicación del control y seguimiento ambiental, específicamente de la Auditoría
Ambiental. NOTA: En Costa Rica y Guatemala se denomina “Plan de Gestión
Ambiental”, en Nicaragua se denomina “Programa de Gestión Ambiental”, en Honduras
“Plan de Seguimiento y Control Ambiental”, y en República Dominicana “Programa de
Manejo y Adecuación Ambiental”. El consultor ha optado por el nombre genérico
“Programa de Gestión Ambiental” establecido en la normativa internacional de
referencia.

d) Al aprobarse el estudio ambiental y otorgarse el permiso o licencia ambiental, la


Autoridad Ambiental condiciona el mantenimiento de dicho permiso o licencia, al
cumplimiento obligatorio, por parte del desarrollador o proponente, de una serie de
condiciones que denominaremos en este Estudio “compromisos ambientales”,
destacando típicamente entre ellos: el cumplimiento del PGA que resultó del estudio
aprobado y el cumplimiento de la normativa ambiental.

e) La Auditoría Ambiental es creada por la normativa regional, para verificar el


cumplimiento, por parte del desarrollador o titular de una actividad, obra o proyecto, de
las condiciones o compromisos ambientales fijados por la Autoridad Ambiental, en la
resolución de otorgamiento del Permiso o Licencia Ambiental.

f) No existe una diferenciación clara entre la Auditoría Ambiental con respecto de la


Inspección Ambiental. Al analizar los reglamentos, se pone de manifiesto que la Auditoría
se confunde con la Inspección, sin que exista claridad en cuanto al significado,
actividades requeridas (planificación, ejecución y seguimiento), recursos, condiciones de
aplicación, ni requisitos de competencia de los profesionales responsables de su
ejecución. Véase adelante en 3.2.2, las diferencias entre la Inspección Ambiental y la
Auditoría Ambiental.

g) No existe en los países ni en las autoridades ambientales, un sistema de Certificación y


Registro que garantice, tomando como base la norma internacional de referencia, la
competencia profesional de los prestadores de servicios ambientales en “evaluación
ambiental” (consultores) y en “control y seguimiento” (auditores), ni la transparencia en
su gestión. Tampoco existe claridad en la normativa vigente a nivel regional, entre las
diferentes implicaciones y significado de la “certificación” con respecto de la
“acreditación”. Sí existe en las autoridades ambientales un “Registro de Prestadores de
Servicios”, que es utilizado para fines de contar con información actualizada sobre los
profesionales habilitados legalmente para aplicar los instrumentos de gestión ambiental y
para tener listados disponibles al público. Sin embargo, dicho “Registro” viola los
principios fundamentales que deben gobernar la certificación de competencia profesional
– ver mayores detalles en el Anexo.

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h) Así como no existe una clara distinción entre las similitudes y diferencias entre la
Inspección Ambiental respecto de la Auditoría Ambiental (ver 3.2.2 adelante), tampoco
existe claridad entre las diferencias que existen entre la “consultoría ambiental” y la
“auditoría ambiental”. Esta dolencia se pone de manifiesto al observar el “Registro” que
existe en las autoridades ambientales, el cual está dirigido exclusivamente a la función
de la consultoría (evaluación ambiental), sin que se haya tomado en cuenta los
diferentes requisitos, principios y procedimientos que rigen la Auditoría Ambiental. En
consecuencia, la normativa regional mezcla en uno solo, estos conceptos y servicios
profesionales, de tal manera que la Auditoría Ambiental se convierte en un tipo especial
de “consultoría”.

i) Dado que no existe un sistema de Certificación y Registro que garantice la competencia


de los Consultores (Evaluadores) Ambientales, la calidad de los estudios ambientales es
muy variable (Estudios de Impacto Ambiental y Diagnósticos Ambientales,
especialmente). En consecuencia, sus correspondientes Programas de Gestión Ambiental
(PGA) son inadecuados para efectos de su aplicación, tanto por parte del desarrollador o
proponente, como para efectos del control y seguimiento por parte de la autoridad
ambiental. Aunque no forma parte del presente contrato, el consultor puede asegurar
que los cuatro principales problemas del PGA, que afectan negativamente el control y
seguimiento ambiental regional, son los siguientes:

PRINCIPALES PROBLEMAS DE PGA EN LA REGIÓN:

 Es “estático” y por tanto, no incluye mecanismos de retroalimentación que le


permitan al desarrollador o proponente, ajustarse a los cambios que
necesariamente ocurren en las actividades y sus impactos ambientales (debe
recordarse que un impacto ambiental es la interacción entre un factor ambiental y
una actividad del proyecto, por tanto, basta que cambie una de ellas, o ambas,
para que el impacto cambie).

 No incluye “indicadores de desempeño ambiental” (comúnmente denominados


Indicadores Ambientales) que permitan un seguimiento efectivo al proponente o
desarrollador (a través del Programa Monitoreo, que es responsabilidad exclusiva
del proponente o desarrollador) y a la autoridad ambiental (a través de la
Auditoría)

 Es eminentemente cualitativo y por lo tanto, dificulta la verificación “objetiva” del


cumplimiento por parte de los inspectores o auditores ambientales. Dado su
carácter cualitativo, aporta muy poco al proponente para la posterior etapa de
diseño final de las medidas de control ambiental, razón por la que en la práctica,
las medidas de control ambiental (prevención, mitigación o compensación) que
resultan finalmente diseñadas e implementadas en los proyectos, son diferentes a
las propuestas en el estudio ambiental aprobado por la Autoridad Ambiental.

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 Es incompleto y por tanto deja por fuera una serie de impactos ambientales
significativos que no fueron tomados en cuenta durante la elaboración del Estudio
Ambiental, en parte, porque los Términos de Referencia emitidos por la Autoridad
Ambiental son incompletos, porque los equipos multidisciplinarios no se conforman
en función de los impactos reales del proyecto, y sobre todo, porque el Estudio de
Impacto Ambiental se ha convertido en un “requisito para cumplir con un trámite
de aprobación oficial” en vez de un instrumento de evaluación, control y
seguimiento ambiental, hecho que se agrava al observar problemas de ética
profesional en los prestadores de servicios.

j) Dado que tampoco existe un sistema de Certificación y Registro que garantice la


competencia de los Auditores Ambientales, y al existir una grave confusión entre la
gestión de un consultor con respecto de un Auditor Ambiental, no es factible
implementar un sistema exitoso de Auditorías Ambientales, a menos que se implemente
previamente, o conjuntamente a la reglamentación de auditorías, el sistema de
certificación y registro – Ver modelo propuesto por CCAD en el Anexo.

k) Además de ello, las deficiencias en los PGA derivados de consultores que no han sido
regulados en cuanto a su competencia y ética profesional, a través de un sistema de
Certificación y Registro, afecta la efectividad de las Auditorías Ambientales, dado que
dichos PGA son cualitativos, incompletos, estáticos y no incluyen indicadores de
desempeño ambiental. Debe tenerse presente que el Auditor Ambiental sustenta sus
hallazgos con base en evidencias objetivas, las cuales difícilmente pueden recolectarse,
sobre la base de un PGA con las deficiencias anteriormente citadas.

l) Todos los países cuentan con normativa que da apertura, en forma directa o indirecta, a
programas de autorregulación ambiental e incentivos. Sin embargo, la base para el éxito
de estos programas descansa en la posibilidad de ejecutar Auditorías Ambientales de tipo
voluntario (en cuanto a su solicitud ante la Autoridad Ambiental, no así en cuanto a su
ejecución, que debe regirse por las mismas actividades y principios de las Auditorías
Ambientales obligatorias), por lo que todavía no se cuenta con dicha base.

3.2 Inspección Ambiental VS Auditoría Ambiental

Una vez sentadas las bases para la armonización del modelo, resulta necesario dejar
claramente diferenciada la naturaleza, alcance, metodología, recursos y aplicación de la
Inspección Ambiental con respecto de la Auditoría Ambiental.

Las diferencias presentadas a continuación y sometidas a consideración de los países de la


Región, han sido establecidas con base en la experiencia y gestión profesional del consultor
en la materia y no corresponden, necesariamente, a un enfoque internacionalmente aceptado
en esta materia:

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INSPECCIÓN AMBIENTAL:

a) La Inspección Ambiental es mucho más amplia y versátil que la Auditoría, dado que
puede aplicarse en cualquier momento (cualquier día a cualquier hora), circunstancia
(por ejemplo, no se requiere que la empresa tenga un Permiso Ambiental, puede ser
originada por una denuncia o por un delito ambiental) y lugar (por ejemplo, puede
hacerse en un bosque o parque nacional, sin que haya un proponente o desarrollador de
por medio).

b) Puede efectuarse sin previo aviso a la empresa sujeta a la inspección y no requiere,


necesariamente, de la cooperación del propietario. Incluso, dado que también aplica a
situaciones en que no hay un proponente de por medio, puede efectuarse sin que haya
nadie presente, salvo la escena en que ha ocurrido la situación sujeta a investigación.

c) No requiere, como el caso de la Auditoría, que exista un sistema de documentación o


registros en la empresa a inspeccionar, tampoco se requiere que exista un Permiso
Ambiental, ya que es aplicable tanto a actividades, obras o proyectos, como a situaciones
originadas en denuncias ambientales o cualquier otra situación especial que atente
contra el medio ambiente, la salud pública o los recursos naturales

d) El personal a cargo de la inspección está constituido por funcionarios estatales,


típicamente son funcionarios que laboran, en forma permanente o por contrato
específico, para la Autoridad Ambiental (inspectores gubernamentales), y es usual formar
equipos intra-institucionales, o equipos inter-institucionales, con el fin de integrar un
enfoque multidisciplinario entre las instituciones vinculadas con el tema sujeto a la
inspección.

e) Los miembros del equipo inspector no requieren de certificación ni registro, dado que
existe un control directo de su gestión, ética y transparencia, por la vía del contrato
laboral con sus instituciones estatales.

f) Puede ser aplicada en forma programada y planificada previamente (de oficio), en cuyo
caso, es recomendable utilizar una metodología similar a la de Auditoría Ambiental, sin
embargo, debido a la falta de recursos institucionales del Sector Público, en la mayoría
de los casos se aplica en forma improvisada, sin planificación previa, basado en la
experiencia y capacidad personal de cada uno de los miembros del equipo inspector.

g) También puede efectuarse en forma imprevista, de emergencia, aprovechando el “factor


sorpresa” para evitar la destrucción o manipulación de evidencias, por parte de la
empresa inspeccionada o de los presuntos infractores ambientales.

h) El principal objetivo de la inspección es de recopilar evidencias para verificar, si la


actividad o empresa sujeta a inspección está cumpliendo con la normativa legal
aplicable, y no se limita (como el caso de la Auditoría Ambiental) a la verificación de
cumplimiento de las condiciones fijadas en el Permiso Ambiental. También es utilizada
por el Estado para efectos de seguimiento de un proceso sancionatorio.

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i) Dado que no necesariamente existe documentación y registros en la empresa o actividad


sujeta a la inspección, es usual aplicar muestreos para análisis de laboratorio
(mediciones de ruido, emisiones atmosféricas, muestras de agua residual, muestras de
suelos, etc.), para poder documentar los hallazgos con base en evidencias objetivas.

j) Tomando en cuenta las limitaciones de recursos estatales, los miembros del equipo
inspector, no necesariamente cumplen requisitos de imparcialidad y competencia en
materia de formación profesional, capacitación y entrenamientos especializados para
inspección ambiental, situación que sí es rigurosamente controlada, en la Auditoría
Ambiental.

k) Es por ello que en la Inspección Ambiental en nuestro medio, típicamente se violan


múltiples principios y se presentan errores importantes de procedimiento, tal es el caso
de: emitir opiniones sin fundamento legal o técnico, recopilar “evidencias” que no son
objetivas ni reproducibles (fácilmente rebatibles en un proceso judicial), o efectuar
recomendaciones verbales durante la inspección (situación que atenta contra la
independencia del proceso, dado que se generan conflictos de intereses para una futura
inspección en el mismo sitio y actividad).

l) En consecuencia, la confiabilidad de resultados de una Inspección Ambiental es mucho


menor que la que resulta de una Auditoría Ambiental (en los casos que sea aplicable este
último instrumento de control y seguimiento).

AUDITORÍA AMBIENTAL:

a) Es un instrumento de control y seguimiento mucho más riguroso y estricto que la


inspección, pero es más lento y requiere de múltiples condiciones previas para que sea
factible su aplicación.

b) Se rige por estrictos principios de confidencialidad, imparcialidad y competencia


profesional.

c) Es sistemática y documentada, y por lo tanto, no se limita a la evaluación del desempeño


ambiental de la empresa auditada, sino que incluye la recopilación de evidencias a través
de evaluación de sus sistemas internos, procesos, documentación y registros.

d) Es debido a lo anterior, que la Auditoría Ambiental no requiere, necesariamente, de


toma de muestras para análisis de laboratorio (mediciones de ruido, emisiones
atmosféricas, muestras de aguas residuales, muestras de suelos, etc.), ya que las
evidencias pueden sustentarse en forma sistemática, con base en el análisis documental,
entrevistas y recopilación de evidencias durante inspección de instalaciones.

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e) El personal a cargo de la Auditoría (equipo auditor) debe ser formado y capacitado en


esta materia, tomando como base, requisitos de educación (académicos), de formación
especializada (teórica y entrenamientos prácticos en la aplicación de metodología y
técnicas de Auditoría), de experiencia profesional general y de gestión ambiental, así
como de conducta ética. Para el éxito de la auditoría, uno de los miembros del equipo
auditor debe cumplir con requisitos de formación y experiencia en la dirección de la
auditoría (auditor líder).

f) La Auditoría Ambiental también puede ser efectuada por la Autoridad Ambiental, con
personal propio (auditores ambientales) que bien podrían ser, los mismos inspectores
ambientales, quienes para tales efectos, deberán cumplir con los principios, requisitos
de capacitación y formación, así como aplicación del protocolo de Auditoría Ambiental.

g) No obstante lo anterior, debido a insuficiencia de recursos estatales e institucionales, los


Auditores Ambientales típicamente son prestadores de servicios externos, y por lo tanto,
deben estar sujetos a un sistema de certificación y registro, para regular su ejercicio
profesional, su ética y su competencia.

h) Bajo ninguna circunstancia, los auditores hacen recomendaciones a la empresa auditada,


con el fin de evitar conflictos de intereses y por ende, violar la objetividad e
independencia, principio fundamental de la auditoría.

i) La Auditoría Ambiental requiere, obligatoria y necesariamente, la colaboración del


auditado, razón por la que debe planificarse con antelación, establecer contacto previo
con el auditado y ponerse de acuerdo en cuanto a fechas, lugares, situaciones a
investigar, documentos a revisar, personal a participar, entrevistas a efectuar, etc. Por lo
tanto, es totalmente inaplicable para situaciones especiales de daño ambiental o delitos,
en que no medie una actividad claramente identificada, con personal propio y con
documentos y registros.

j) Para el caso de interés (auditorías de cumplimiento) solo puede ser aplicada a empresas
o actividades que cuentan con un Permiso Ambiental previamente otorgado por la
Autoridad Ambiental, y la recopilación de evidencias debe limitarse a la verificación del
cumplimiento de las condiciones o compromisos ambientales fijados por la Autoridad
Ambiental en el Permiso. Si el equipo auditor en descubre un impacto ambiental negativo
significativo, que no ha sido considerado en el PGA ni en los condicionantes obligatorios
establecidos por el Estado durante la emisión del Permiso, no pueden ser considerados ni
reportados en el Informe de Auditoría (esto pone de manifiesto la importancia de
normalizar el formato y contenido de los compromisos ambientales – ver propuesta del
consultor en 3.3.c adelante).

k) La Auditoría Ambiental no puede efectuarse en forma imprevista o improvisada. Solo


puede ser aplicada para control y seguimiento “de oficio”, previamente programado y
planificado, con notificación a la empresa auditada con debida antelación para que se
prepare y brinde su colaboración, incluyendo la presencia del personal clave que será
sujeto a entrevista.

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l) Previo a su ejecución, es estrictamente necesario planificar la auditoría. Es por ello, que


la Auditoría Ambiental consta de dos etapas: la planificación y la ejecución. Cada una de
ellas requiere de la aplicación de una serie de actividades secuenciales que constituyen el
protocolo de auditoría, las que no pueden eliminarse, ya que es parte de la metodología
que garantiza la calidad y confiabilidad de los resultados – Ver Modelo propuesto en
punto 3.2.3.

m) Para terminar, debe tenerse presente que la función de auditoría, es simplemente una
herramienta objetiva, sistemática y documentada, altamente confiable, que permitirá a la
autoridad ambiental competente conocer con base en evidencias objetivas, el
desempeño ambiental de las empresas sujetas a un Permiso Ambiental. Las decisiones
administrativas, sanciones y seguimiento de los resultados de la auditoría, corresponde a
la autoridad ambiental competente, y en ningún momento, a los auditores ambientales.

3.3 Adaptación de ISO 19011 a la Auditoría de Cumplimiento

Una vez conocidas las bases de armonización del modelo, y las diferencias conceptuales
entre la Inspección Ambiental y la Auditoría Ambiental, resulta necesario establecer ahora,
las diferencias que existen entre 3 tipos diferentes de Auditoría Ambiental que se presentan
en nuestro medio.

Para ello el consultor sacará provecho de su experiencia de varios años en el campo de la


Auditoría Ambiental, laborando para un Organismo Certificador Internacional de Sistemas de
Gestión Ambiental. Además, como parte de los requisitos para laborar como Auditor
Ambiental en dicho organismo, tuvo que someterse al proceso de capacitación, formación y
posterior certificación, bajo el esquema internacional regido por la norma ISO/IEC 17024.

Con base en estos antecedentes, el consultor ha podido observar como en nuestro medio se
presentan enormes confusiones en materia de Auditoría Ambiental, la mayoría de ellas
generadas por el desconocimiento sobre la existencia de 3 diferentes tipos de Auditoría
Ambiental. Lo mismo sucede en materia de bibliografía y referencias utilizadas para la
capacitación de los auditores ambientales en nuestro medio, la cual aparece hoy día bajo el
nombre genérico de “Auditoría Ambiental” pero se refiere, exclusivamente, a la “Auditoría de
Sistemas de Gestión Ambiental”, la cual presenta diferencias importantes en cuanto a la
Auditoría de interés en este Estudio.

Es por ello, que previo a proponer el Modelo Regional y la definición formal de Auditoría
Ambiental, es necesario diferenciar claramente estos 3 tipos de Auditorías Ambientales, a
saber:

TIPOS DE AUDITORÍA AMBIENTAL EN LA REGIÓN:

a) Auditoría de Sistema de Gestión Ambiental


b) Auditoría de Gestión Ambiental
c) Auditoría Ambiental de Cumplimiento

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a) Auditoría de Sistema de Gestión Ambiental:

La norma internacional ISO 14001 versión 2004, establece los requisitos para la
implementación, operación y mantenimiento de un Sistema de Gestión Ambiental (SGA), tal
que pueda ser auditado objetivamente, para efectos de demostrar su conformidad con los
requisitos de la norma y en consecuencia, optar por una autodeclaración voluntaria de
conformidad, o alternativamente, por una certificación de tercera parte a cargo de un
organismo evaluador de la conformidad.

El tema sobre SGA escapa al alcance de este Informe, sin embargo es necesario indicar, que
en el mundo actual, la implementación de un SGA se ha convertido en uno de los requisitos
de competencia y de mercado a nivel internacional, y por lo tanto, la aplicación de la norma
ISO 14001 (y su tendencia a integrar conjuntamente con la norma ISO 9001, sobre Sistema
de Gestión de Calidad) es cada vez más amplia y difundida en nuestra Región.

En los países DR-CAFTA, aunque se trata de una iniciativa de carácter voluntario por parte de
los desarrolladores de proyectos, el SGA viene a convertirse en un gran aliado estatal de la
gestión ambiental pública y privada, dado su enfoque preventivo y su efecto multiplicador,
que a su vez, utiliza normalmente, herramientas valiosas de gestión ambiental y económica,
tal es el caso de la Producción Más Limpia.

Uno de los requisitos obligatorios del SGA según las especificaciones de la norma ISO 14001
(versión 2004, que sustituye la primera, de 1996), consiste en la ejecución de Auditorías
Ambientales internas, que están dirigidas a:

OBJETIVOS DE LA AUDITORÍA DE SGA

 Verificar si el SGA es conforme con los requisitos de la norma

 Evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas ambientales establecidos por


la Gerencia para garantizar un mejoramiento continuo de la gestión, y en consecuencia,
del desempeño ambiental

 Verificar si el SGA se ha implementado adecuadamente y se mantiene

 Evaluar el grado en que los resultados de las auditorías internas, están siendo tomados
en cuenta por la Gerencia para el proceso de mejoramiento continuo de la gestión y del
Sistema.

ACLARACIÓN: Las auditorías ambientales de certificación de tercera parte no forman parte


de la norma ISO 14001, y su decisión obedece a otras razones, típicamente, originadas en
requisitos de mercado u otros intereses.

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Con el fin de normalizar los principios y procedimientos de la Auditoría de Sistema de Gestión


(Ambiental y/o de Calidad), así como los requisitos mínimos de competencia de los auditores,
la Organización Internacional para la Normalización (ISO) aprobó en el año 2002, la norma
internacional ISO 19011 (que sustituye y deja sin validez las normas anteriores 14010, 14011
y 14011 sobre Auditoría Ambiental), la cual ya ha sido aprobada oficialmente por los países
de la Región DR-CAFTA a través de los entes nacionales que tienen representación (plena,
corresponsal o suscriptor) ante la ISO: INTECO, CONACYT, COGUANOR, etc.

ISO 19011 es la norma internacional que se utiliza hoy día, como referencia para cualquier
tipo de Auditoría Ambiental (inclusive la de cumplimiento), ya que los principios que rigen las
auditorías, así como los principios para los auditores, los procedimientos, las
recomendaciones para los programas de AUDITORÍA AMBIENTAL y los criterios para la
evaluación de competencia de auditores, son universales y aplicables a cualquier tipo de
auditoría.

Sin embargo, la norma no puede aplicarse textualmente, dado que su aplicación directa e
inmediata es para la Auditoría de Sistemas de Gestión (tanto de Calidad, bajo la norma ISO
9001, como ambiental bajo la norma ISO 14001).

Por lo tanto, es fundamental efectuar los ajustes pertinentes para los casos en que no se
trata de auditorías de SGA, tal es nuestro caso. Los ajustes son estrictamente necesarios,
toda vez que las auditorías de SGA, a diferencia de las AUDITORÍA AMBIENTAL de
cumplimiento, son voluntarias (inclusive las de Certificación) y además, sus objetivos son
diferentes.

Adicionalmente, los ajustes deben efectuarse para respetar el marco legal e institucional
típico de nuestra Región, lo cual impacta sensiblemente en la propuesta del Modelo, y obliga
a cambios importantes con respecto del enfoque internacional de referencia.

b) Auditoría de Gestión Ambiental:

Es ejecutada por las entidades de fiscalización superior, conocidas normalmente como


“Contraloría General de la República” o similar. Esta auditoría es una variante de la Auditoría
Operativa, cuyo objetivo es verificar en forma sistemática, objetiva y documentada, el grado
de cumplimiento de una entidad pública (ministerios, instituciones autónomas y
municipalidades) y de sus servidores, de los deberes y atribuciones que les han sido
asignados por la normativa aplicable, promoviendo la legalidad, la economía, la efectividad, la
equidad y la excelencia en las organizaciones auditadas.

Así por ejemplo, la Corte de Cuentas de la República (así se denomina en El Salvador) podría
auditar al Ministerio del Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN), con el fin de verificar
(entre otras cosas) la forma en que se emiten los Permisos Ambientales y que se realizan las
Auditorías de Evaluación Ambiental.

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También podría auditar a una Alcaldía, con el fin de verificar si se está introduciendo la
variable ambiental dentro de los Planes Reguladores a cargo de dicha Municipalidad, tal y
como lo establece el Código Municipal vigente en El Salvador, si se está siguiendo el
procedimiento establecido para la contratación de consultores inscritos en el registro del
MARN, para la elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental previo a la construcción de
un relleno sanitario, etc.

La norma ISO 19011 es la base para aplicación de este tipo de auditoría, siempre y cuando
se establezcan los ajustes pertinentes a los criterios de auditoría correspondientes y sus
objetivos.

c) Auditoría Ambiental de Cumplimiento

Este es el caso de interés de este Modelo, que según se ha introducido, se basará en el


modelo ISO 19011 con los ajustes pertinentes para los objetivos y criterios de este tipo de
auditoría.

De acuerdo con la norma de referencia, el “criterio de auditoría” consiste en el conjunto de


políticas, procedimientos o requisitos (en nuestro caso, el interés es “requisitos”). Los
criterios de auditoría se utilizan como una referencia frente a la cual se comparan las
evidencias de auditoría para establecer los hallazgos.

En otras palabras, las evidencias que son recopiladas por los auditores ambientales, son
comparadas frente a los “criterios de auditoría” y como resultado, se obtienen los hallazgos.
En nuestro caso, el interés es el hallazgo negativo, o incumplimiento. ACLARACIÓN: el
término “no conformidad” es inaplicable a las auditorías de cumplimiento, ya que la
“conformidad” se refiere al cumplimiento de un requisito de naturaleza voluntaria, tal es el
caso de los requerimientos ISO 14001.

En el caso de los requisitos legales o reglamentarios, no se trata de una gestión voluntaria


sino obligatoria y por ello, las normas ISO proponen utilizar “cumplimiento” en vez de
“conformidad”.

Para el caso de nuestro interés, los criterios de auditoría corresponden a los compromisos
ambientales que son fijados por la autoridad ambiental en la resolución de otorgamiento del
permiso o licencia ambiental, incluyendo dentro de ellos (pero no limitándose): el PGA y la
normativa ambiental.

Tomando en cuenta las deficiencias que típicamente se presentan en el PGA (originadas


fundamentalmente, en la inexistencia de un sistema de certificación y registro de prestadores
de servicios), el consultor recomienda aplicar los siguientes criterios de auditoría
(compromisos ambientales fijados en el permiso o licencia ambiental):

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COMPROMISOS AMBIENTALES (PROPUESTA):

 Cumplimiento del PGA aprobado en el Estudio Ambiental (una vez esté funcionando la
certificación y registro, será dinámico, completo, utilizará indicadores ambientales y
será cuantitativo, dentro de lo posible)

 Cumplimiento de la normativa ambiental aplicable a la actividad, obra o proyecto

 La actividad, obra o proyecto, debe ser la misma que fue descrita en el Estudio
Ambiental aprobado, en caso de ser modificada, el proponente deberá notificar los
cambios a la Autoridad Ambiental

 Presentar a la autoridad ambiental reportes periódicos derivados de la aplicación del


Programa de Monitoreo (la Autoridad Ambiental indicará la frecuencia y detalles),
incluyendo mediciones de los indicadores de desempeño ambiental

 Reportar a la Autoridad Ambiental cualquier cambio efectuado en su PGA

 Otros que así sean considerados por la Autoridad Ambiental, por ejemplo, contar con
un responsable, regente o gerente ambiental (puede ser interno o externo a la
actividad, obra o proyecto, debidamente inscrito en el Registro)

Una vez comprendido lo anterior, es momento para presentar la definición formalmente


establecida por ISO 19011 para la auditoría: “Proceso sistemático, independiente y
documentado, para obtener evidencias de auditoría y evaluarlas de manera objetiva para
determinar la extensión en que se cumplen los criterios de auditoría”

Por lo tanto, al introducir en la definición anterior los criterios de auditoría típicos para el caso
de la Auditoría Ambiental (de cumplimiento), podemos proponer la siguiente definición, que
podría servir de punto de partida para adecuarla a cada uno de los países de la Región:

AUDITORÍA AMBIENTAL (PROPUESTA):

Proceso sistemático, independiente y documentado, para obtener evidencias de


auditoría y evaluarlas de manera objetiva, para determinar si el desarrollador o
proponente de una actividad, obra o proyecto, está cumpliendo con los
compromisos ambientales y otros requisitos fijados por la Autoridad Ambiental,
durante el otorgamiento del Permiso o Licencia Ambiental.

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3.4 Modelo Regional de AUDITORÍA AMBIENTAL

3.4.1 Actores del Modelo

El Modelo Regional de Auditoría Ambiental constará de dos fases o etapas, en las cuales
participarán varios actores fundamentales, que serán denominados con nombres que podrían
cambiarse a criterio de cada país o autoridad ambiental, a saber:

a) Oficina de Auditoría Ambiental

Para aplicar exitosamente el Modelo por parte de cada uno de los países de la Región DR-
CAFTA, es estrictamente necesario que se consolide dentro de la Autoridad Ambiental
competente (SETENA, MARENA, SERNA, MARN, etc.) una “Oficina de Auditoría Ambiental”,
responsable de importantes actividades que no pueden ser efectuadas por los auditores
ambientales (internos o externos a la Autoridad Ambiental).

La Oficina de Auditoría (otros posibles nombres: Gerencia de Auditoría Ambiental, Dirección


de Auditoría Ambiental, Unidad de Auditoría Ambiental) puede pertenecer a la Dirección
General de Gestión, Calidad o Control Ambiental que ya existe en cada Autoridad Ambiental
de nuestros países. Típicamente, la gestión de esta Dirección General se divide en dos
grandes secciones o procesos: “Evaluación Ambiental” y “Control y Seguimiento Ambiental”.

La sección de “Evaluación Ambiental”, es la responsable de la aplicación de las diferentes


fases o actividades que deben cumplirse a partir de una solicitud de permiso, hasta el
otorgamiento final del permiso ambiental. Entre otras funciones, esta sección incluye: la
categorización de proyectos para establecer el tipo de Estudio Ambiental requerido, la
elaboración de Términos de Referencia, la revisión de los Estudios de Impacto Ambiental (y
los Diagnósticos Ambientales), la coordinación durante la consulta pública del Estudio, la
elaboración de dictámenes técnicos previo a la aprobación del Estudio Ambiental, la fijación
de la fianza o garantía ambiental, y el otorgamiento del Permiso o Licencia Ambiental.

La Sección de “Control y Seguimiento” estaría a cargo de la verificación y seguimiento del


cumplimiento de los compromisos ambientales fijados en el Permiso Ambiental, tarea que
debe diferenciarse (aunque podrían efectuarse dentro de una misma Oficina de mayor
tamaño) de las Inspecciones Ambientales. Lo que sí es estrictamente necesario, es que la
Oficina de Auditoría cuente con personal propio, independiente del personal de la Dirección
General que está vinculado con las actividades de “evaluación ambiental”.

El tamaño de la Oficina dependerá, fundamentalmente, de la decisión o no de implementar el


Sistema de Certificación y Registro de Consultores y Auditores Ambiental, de tal manera, que
se pueda utilizar el recurso de los prestadores de servicios en Auditoría Ambiental, en cuyo
caso, la Oficina sería muy pequeña (4 a 5 funcionarios serían suficientes).

En los países que exista una Dirección General de Inspección Ambiental, podría ubicarse la
Oficina de Auditoría en dicha Dirección, o incluso, en la Dirección General de Cumplimiento
Legal (a cargo del proceso sancionatorio).

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Lo verdaderamente importante, es que la Oficina de Auditoría esté desligada de la


“evaluación ambiental” y cuente con personal propio, debidamente capacitado y competente,
para efectuar las siguientes funciones:

FUNCIONES DE LA OFICINA DE AUDITORÍA AMBIENTAL:

 Programación de las Auditorías Ambientales

 Selección del equipo auditor y designación del auditor Líder, en caso que la
AUDITORÍA AMBIENTAL sea efectuada con auditores propios de la Autoridad
Ambiental

 Notificación de la AUDITORÍA AMBIENTAL al desarrollador, proponente o titular de


la actividad, obra o proyecto sujeta a verificación del cumplimiento de
compromisos ambientales (condiciones fijadas en el Permiso Ambiental)

 Aprobación del equipo auditor y designación del auditor líder, en caso que la
AUDITORÍA AMBIENTAL sea efectuada con auditores certificados e inscritos en el
Registro

 Determinación del Alcance de la AUDITORÍA AMBIENTAL, base sobre la cual, el


auditor líder elaborará el Plan de Auditoría

 Revisión y aprobación del Plan de AUDITORÍA AMBIENTAL

 Revisión y aprobación del Informe de AUDITORÍA AMBIENTAL

 Elaboración del Dictamen Técnico de AUDITORÍA AMBIENTAL, base para la


elaboración, por parte de la Oficina Jurídica, de la notificación de resultados de la
AUDITORÍA AMBIENTAL al desarrollador de la actividad, obra o proyecto

 Notificación de resultados de la AUDITORÍA AMBIENTAL por vía resolución,


otorgando un plazo perentorio para la respuesta del auditado a los
incumplimientos demostrados, y dando inicio al proceso sancionatorio, si procede.

 Actualización de la base de datos del Programa de AUDITORÍA AMBIENTAL,


particularmente, la actualización del Programa de Gestión Ambiental (PGA)

 El trámite pertinente para el Seguimiento de la Auditoría y programación de la


siguiente AUDITORÍA AMBIENTAL.

ACLARACIÓN: Aunque en apariencia parecieran muchas y difíciles tareas, es necesario


elaborar un Manual del Sistema de Auditoría Ambiental, que incluya los procedimientos e
instrumentos operativos para cada tarea y función del proceso, lo cual simplifica y facilita la
operación del sistema (tal y como ya fue diseñado para el MARN – El Salvador).

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b) El auditado

Con este nombre, nos referimos al proponente, desarrollador, titular o propietario de la


actividad, obra o proyecto que será sometida a Auditorías Ambientales programadas
periódica o aleatoriamente por la Oficina de Auditoría Ambiental.

Es muy importante que el auditado participe activamente durante la planificación y ejecución


de la Auditoría Ambiental. Sin embargo, dado que el auditado en muchos casos corresponde
a una persona de múltiples ocupaciones empresariales de alto nivel, resulta poco práctico
este requerimiento, razón por la que se recomienda, que el auditado designe a un
“representante” a cargo de la gestión ambiental de la empresa o actividad sujeta a la
Auditoría Ambiental – Ver “representante del auditado”, adelante.

Como mínimo, se recomienda que el auditado esté presente en las reuniones de apertura y
de clausura de la Auditoría (dos de las actividades de la etapa de Ejecución – ver 3.4.2
siguiente), dado que las implicaciones legales que se deriven de los hallazgos de la Auditoría
Ambiental, afectarán en forma directa al auditado.

c) El Equipo Auditor

Constituido por uno o más auditores ambientales, que podrían ser propios de la Autoridad
Ambiental, o idealmente, prestadores de servicios ambientales debidamente certificados e
inscritos en el Registro de la Autoridad Ambiental.

Dada la insuficiencia de recursos humanos, presupuestarios y logísticos que dominan nuestra


Región, es completamente inviable contar con un equipo suficiente de auditores ambientales
para poder dar cobertura efectiva y eficiente, al seguimiento de Permisos Ambientales a nivel
nacional. Por ello, el consultor insiste, en que el éxito de un sistema de auditorías
ambientales a nivel nacional, dependerá del control y regulación sobre la competencia y ética
profesional de los auditores ambientales (y de los consultores), para lo cual, será
estrictamente necesario implementar un Sistema de Certificación y Registro (ver detalles en
Anexo de este Informe).

El equipo auditor será, normalmente, multidisciplinario en función de la naturaleza y campo


de competencia de las medidas de control ambiental establecidas en el PGA y de las otras
condiciones fijadas en el Permiso Ambiental. Es debido a ello, que el Registro de la Autoridad
Ambiental contará con categorías o áreas de especialidades de los auditores (y obviamente,
de los consultores responsables de los Estudios de Evaluación Ambiental).

Estará constituido por un Auditor Líder o Auditor Coordinador, quien será el responsable de
los resultados de la Auditoría ante la Autoridad Ambiental, y de Auditores Ambientales
responsables de la recopilación de evidencias y de su evaluación para establecer los hallazgos
correspondientes. En caso que el equipo auditor sea de tamaño mínimo, un solo auditor,
entonces el auditor fungirá también como Auditor Líder en cuanto a sus responsabilidades y
funciones – El detalle de este tema escapa al alcance de la consultoría.

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d) El representante del auditado

Esta persona servirá de contacto para la Autoridad Ambiental y para el Auditor Líder (el
detalle metodológico escapa al alcance de esta consultoría), durante la etapa de Planificación
de la Auditoría y durante la Ejecución de la misma.

Según se indicó, es una persona designada por el desarrollador, titular o propietario de la


actividad, obra o proyecto sujeta a la Auditoría Ambiental, y deberá brindar apoyo a la
Autoridad Ambiental y al Auditor Líder, durante la planificación y ejecución de la Auditoría
Ambiental.

Normalmente, el representante es el jefe o responsable de la “Unidad Ambiental”, la


“Gerencia Ambiental” o cualquier dependencia administrativa que se encargue de la gestión
ambiental empresarial del auditado. En las empresas que cuentan con un SGA, esta persona
es el Coordinador del Comité del SGA. En caso de no existir como tal, se refiere a la persona
que normalmente participa en las gestiones o trámites de tipo “ambiental”, por parte del
auditado.

El representante del auditado también será una figura relevante, durante el seguimiento de
los resultados de la AEA, ya que fungirá como enlace para comunicación y acuerdos entre el
auditado y la Oficina de Auditoría Ambiental de la Autoridad Ambiental competente.

3.4.2 Etapas del Modelo de AA

El Procedimiento General para la Auditoría Ambiental, está constituido por una serie de
actividades secuenciales que se pueden agrupar en dos grandes etapas:

 ETAPA I: Planificación de la Auditoría

 ETAPA II: Ejecución de la Auditoría

Además, aunque técnicamente (ISO 19011) no corresponde al Procedimiento de la Auditoría,


se ha incluido en el Modelo una etapa adicional correspondiente a las actividades que la
Autoridad Ambiental deberá llevar a cabo, para garantizar que el desarrollador o titular
resuelva satisfactoriamente sus incumplimientos o hallazgos negativos:

 ETAPA III: Seguimiento de la Auditoría

a) ETAPA I: Planificación de la Auditoría

La Oficina de Auditoría programará las Auditorías Ambientales (en adelante “AA”) que serán
efectuadas de oficio para cada año, tomando como base diferentes criterios, entre ellos: la
categorización que fue establecida para la actividad o proyecto, en función de su significancia
ambiental.

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Antes de realizarse una AA específica, será necesario planificarla. La Planificación de la


Auditoría, consiste en una serie de actividades de las cuales dependerá el éxito o fracaso de
la Auditoría Ambiental, ya que en ella se definirá su alcance.

Forman parte de esta etapa, las siguientes actividades secuenciales:

a.1 Definición del Alcance de la AA

Una vez programada la AA para una actividad, obra o proyecto específico, el funcionario de la
Oficina analizará las condiciones o compromisos ambientales establecidos para dicha
actividad, entre ellos, el PGA, según corresponda.

El objetivo de este análisis, consiste en definir los tópicos que serán auditados, así como los
requerimientos de equipo multidisciplinario, las fechas y lugares de ejecución de la Auditoría.

Para proyectos complejos de alta significancia ambiental, es factible que el equipo sea
formado por 3 auditores, uno de cada una de las áreas de especialidad típicas de la
evaluación ambiental: físico-química, biológica-ecológica, socio-económica-cultural. Uno de
ellos tendrá el recargo de la Coordinación (Auditor Líder), decisión que será tomada
posteriormente por la Oficina de AA.

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a.2 Notificación de la AA

Una vez programada la AA y definido su alcance, la Oficina de AA notificará al auditado,


indicando el Alcance de la AA, y se hará del conocimiento del auditado, que los detalles de
horario y actividades, serán coordinadas oportunamente por el Auditor Líder que sea
oficialmente designado por la Autoridad Ambiental, según el procedimiento establecido.

En la notificación se indicará si la AA será efectuada mediante auditores ambientales propios


de la Autoridad Ambiental, o mediante auditores ambientales debidamente certificados e
inscritos en el Registro.

Un aspecto de vital interés en este Informe Preliminar, es aclarar que en caso de optarse por
realizar la AA a través de prestadores de servicios, se recomienda brindar la oportunidad al
auditado (a través de su representante) de proponer al equipo auditor tomando como base el
Registro de la Autoridad Ambiental y los lineamientos sobre el alcance de la AA, que serán
incluidos en la notificación. El costo de la AA será pagado por el auditado, y la Autoridad
Ambiental puede brindar lineamientos para evitar costos injustificados. Por ejemplo, el
consultor recomienda que la etapa de “Ejecución de la AA” tenga una duración de 1 día
únicamente, dato que debe ser considerado por la Oficina de AA durante la determinación del
Alcance, y por el Auditor Líder, durante la elaboración del Plan de AA – detalles adelante.

Como parte del Código de Ética que regirá la vigilancia de la certificación de auditores, los
auditores deberán confirmar ante el auditado y posteriormente ante la Oficina de AA, que no
existen conflictos de intereses para participar en dicha auditoría.

a.3 Selección del Equipo Auditor

Según se explicó, en caso que la AA sea efectuada con auditores propios de la Autoridad
Ambiental, la Oficina seleccionará los miembros del equipo, así como el auditor líder.

Para el caso de mayor interés: prestadores de servicios inscritos en el Registro de Auditores,


la selección inicial estará a cargo del auditado (o su representante), pero la aprobación
definitiva del equipo, estará a cargo de la Autoridad Ambiental a través de la Oficina de AA.

a.4 Elaboración del Plan de AA

Una vez definido oficialmente el equipo auditor, el auditor líder procederá, con apoyo del
resto del equipo (si es que resultó necesario a juicio de la Oficina), a prepara el Plan de AA.

Para ello el equipo deberá analizar la información básica requerida, y dentro de lo posible, se
recomienda que el líder haga una visita previa a las instalaciones, previo a la elaboración del
Plan. En caso de no ser viable, bastará con establecer un contacto telefónico, para entrevistar
al representante del auditado y coordinar las actividades, lugares, requerimientos de apoyo y
otros datos necesarios para elaboración del Plan de AA.

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Una vez elaborado, el Auditor Líder lo someterá a revisión y aprobación por parte de la
Oficina de Auditoría Ambiental, quien verificará que cumple con el alcance establecido.

a.5 Revisión y Aprobación del Plan de AA

Finalmente, la Oficina de AA revisará el Plan de Auditoría, con el fin de confirmar que se


cumple con el alcance establecido previamente y como resultado de la revisión, la Oficina
podría solicitar algún ajuste del Plan al auditor líder, o en su defecto, se procederá a su
aprobación oficial y a su archivo en la base de datos.

Con esta actividad queda terminada la primera etapa del Modelo de Auditoría Ambiental,
propuesto por el consultor para su aplicación en la Región DR-CAFTA.

b) ETAPA II: Ejecución de la Auditoría

El diagrama siguiente esquematiza las actividades secuenciales propuestas por el consultor


para la etapa de Ejecución de la Auditoría Ambiental:

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La Ejecución de la AA consiste en la aplicación, directamente en el sitio de la actividad, obra


o proyecto sujeto a la verificación del cumplimiento de condiciones del Permiso o Licencia
Ambiental, del Plan de AA aprobado por la Oficina de AA.

En esta etapa se recopilarán, en forma sistemática, documentada, objetiva y competente, las


evidencias, sobre las cuales el equipo auditor sustentará los hallazgos de la auditoría, que
pueden ser de dos tipos: cumplimiento o incumplimiento ambiental.

NOTA: Recuérdese que la connotación “conformidad” o “no conformidad” no es aplicable,


dado que no se trata de una Auditoría de SGA, sino de cumplimiento legal.

El modelo propuesto se basa en una serie de actividades secuenciales, que se esquematizan


en la página siguiente, de las cuales se hace la siguiente explicación general:

b.1 Reunión de apertura

El equipo auditor se trasladará hasta las instalaciones físicas a ser auditadas, en la fecha
establecida en la Notificación de AA y en la hora exacta oficialmente aprobada en el Plan de
AA, previamente coordinada entre el Auditor Líder y el representante del auditado.

Una vez en las instalaciones, la primera actividad de la Auditoría Ambiental corresponde a la


Reunión de Apertura, acto protocolario fundamental, ya que en él, se harán las
presentaciones formales de los miembros del equipo auditor y de los funcionarios de la
empresa o instalación a auditar, se definirá el personal de enlace que será asignado por la
empresa para acompañar a cada uno de los miembros del equipo auditor, se confirmará el
Plan de AA así como los canales de comunicación entre el auditado y el equipo auditor.

El Auditor Líder conducirá la reunión, explicará el objetivo de la visita y confirmará el Plan de


AA. En caso de ser necesario y con la debida justificación, se podrán hacer ajustes a dicho
Plan, antes de iniciar la recopilación de evidencias.

b.2 Recolección de Evidencias

Luego de la reunión introductoria, se iniciará el proceso de recolección de evidencias, la cual


se apoyará en tres fuentes básicas: revisión de documentos, inspección de instalaciones y
realización de entrevistas al personal clave previamente acordado (o adicional, que resulte
pertinente durante la AA).

Dado que la AA ha sido planificada para ser ejecutada en un solo día, y que las evidencias
constituyen el fundamento para respaldar los hallazgos de la auditoría, el equipo auditor
deberá actuar en forma diligente y competente para cumplir con esta actividad fundamental
del Plan de AA. Para ello debe tenerse presente, que la auditoría trabaja por “muestreo” y
por lo tanto, el equipo auditor deberá manejar adecuadamente este recurso.

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b.3 Generación y Evaluación de Hallazgos

Los hallazgos de auditoría resultan de la comparación de las evidencias recabadas, contra las
condiciones o compromisos establecidos en el Permiso o Licencia Ambiental. Como resultado
puede obtenerse: Cumplimiento ambiental ó Incumplimiento ambiental, o si se prefiere,
puede utilizarse la connotación: hallazgos positivos, hallazgos negativos.

En el primer caso, la evidencia confirma que el auditado está cumpliendo con los requisitos
(condiciones, compromisos) establecidos por la Autoridad Ambiental y por lo tanto, el
Informe de Auditoría conducirá a un Dictamen Favorable.

En el segundo caso (incumplimiento), se demuestra con base en evidencia objetiva de


auditoría, que el desarrollador o proponente, está incumpliendo las condiciones fijadas en el
Permiso Ambiental y por lo tanto, el Informe de AA conducirá a un Dictamen Desfavorable.

Debe quedar claro, que el rol del auditor consiste únicamente, en recopilar en forma
imparcial, sistemática y documentada, las evidencias que permitan verificar el cumplimiento o
incumplimiento ambiental. No le corresponde al auditor opinar sobre el seguimiento de los
resultados de la AA, mucho menos sobre infracciones o sanciones, lo que es responsabilidad
directa de la Autoridad Ambiental.

La evaluación de hallazgos debe efectuarse, primero por el auditor responsable de la


evaluación, y posteriormente, por todo el equipo bajo la dirección del Auditor Líder, previo al
inicio de la reunión de clausura. De esta forma, se contará con mayor seguridad para
respaldar los hallazgos negativos de la auditoría (incumplimientos), mismos que serán
reportados y debidamente justificados, con base en las evidencias recolectadas, durante la
reunión de clausura.

b.4 Reunión de clausura

Esta reunión es tan importante como la reunión de apertura y permitirá presentar ante el
auditado y su representante, los resultados preliminares de la AA. Se efectuará al terminar la
visita de sitio, en la fecha, hora y lugar previamente acordados en el Plan de AA.

Al igual que la reunión introductoria, será presidida por el Auditor Líder y tendrá dos objetivos
primordiales:

 Presentar los resultados de la auditoría, específicamente, los hallazgos negativos


(incumplimientos), así como sus evidencias

 Permitir al auditado o su representante, defenderse, justificar una situación, solicitar


aclaraciones o descargos.

En este punto es necesario aclarar, que el Auditor Líder es el responsable de la AA y de la


elaboración del Informe de AA, y por lo tanto, es necesario que tome en cuenta los puntos de
vista del auditado (siempre y cuando existan evidencias que respalden su posición).

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Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental, Obligatoria y Voluntaria – Informe Final P. 47

b.5 Elaboración del Informe de AA

El Informe de AA es el instrumento de gestión en que se reportará, en forma definitiva, los


hallazgos negativos confirmados en la AA con base en evidencias objetivas. La preparación
del Informe es responsabilidad del Auditor Líder, quien contará para tales fines, con el apoyo
de los miembros de su equipo.

En el Informe se debe documentar el proceso efectuado, incluyendo únicamente la


información estrictamente necesaria para fines de la AA, de tal manera que sea breve,
conciso y claro. El Auditor Líder deberá presentar su Informe de AA ante la Oficina de AA en
el plazo acordado en el Plan de AA.

De particular importancia resulta aclarar, que en el Informe de AA no se deben incluir los


hallazgos positivos, así como tampoco, se debe establecer recomendación alguna por parte
del equipo auditor.

El Informe debe estar fechado, revisado y firmado por los miembros del Equipo Auditor,
incluyendo el Auditor Líder, quien será el profesional directamente responsable de los
resultados obtenidos en la AA. Será entregado a la Oficina de AA para su revisión y
aprobación en el plazo establecido. Nótese que el Informe no es entregado al auditado, quien
únicamente conocerá los hallazgos preliminares en la Reunión de Cierre y posteriormente,
recibirá la notificación oficial de resultados de AA, por parte de la Autoridad Ambiental.

b.6 Revisión y Aprobación del Informe de AA

Una vez recibido formalmente el Informe de AA, la Oficina designará a un profesional para su
revisión, con el fin de verificar que cumple con el Plan de AA y por supuesto, con el Alcance
de la AA. En caso de determinarse que no se ha cumplido con lo planificado, o que existan
dudas sobre el contenido del Informe, se procederá a solicitar los ajustes o ampliaciones al
Auditor Líder. Una vez que se haya subsanado cualquier deficiencia, se procederá a la
aprobación del Informe y luego a la emisión del Dictamen Técnico.

Dependiendo de los hallazgos, el Dictamen Técnico puede ser “favorable”, si no se han


determinado hallazgos negativos en la AA, ó “desfavorable” en caso de determinarse
incumplimientos legales. El Dictamen servirá de base para que la Autoridad Ambiental
elabore y remita al auditado, la resolución con los resultados de la AA, estableciéndose
además, un plazo perentorio para que el auditado presente ante la Oficina de AA, el
Programa Ambiental “actualizado”, que permitirá resolver los incumplimientos detectados.

En este punto se pone de manifiesto, como la AA se convierte no solo en un instrumento


para verificación de cumplimiento de compromisos ambientales, sino para actualizar las bases
de datos de la Autoridad Ambiental, referente a los PGA.

El seguimiento de los resultados de la AA no forma parte del Modelo de AA, y será


responsabilidad de la Oficina de AA de acuerdo con el procedimiento establecido.

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c) Etapa III: Seguimiento de la Auditoría

Una vez que el Informe de Auditoría es revisado, aprobado y distribuido (según haya sido
decidido por la Autoridad Ambiental), concluye formalmente la Auditoría Ambiental, y por lo
tanto, los auditores (equipo auditor) terminan su trabajo.

En consecuencia, desde el punto de vista de las actividades propias de una Auditoría


Ambiental, el seguimiento de los resultados de la auditoría, no corresponde a la Auditoría
Ambiental, dado que no participan los auditores ambientales.

Sin embargo, desde el punto de vista del “proceso de AA”, queda pendiente una etapa que
denominaremos “Seguimiento de la Auditoría Ambiental”, en la cual participarán
exclusivamente, el auditado (titular, desarrollador) y la Autoridad Ambiental (a través de la
Oficina de Auditoría).

El Diagrama siguiente esquematiza las actividades secuenciales propuestas para la etapa de


seguimiento, las cuales se explican a continuación. DEBE ENFATIZARSE DESDE AHORA, dado
que es un error generalizado en nuestro medio, que la elaboración de las medidas
ambientales requeridas para solventar los hallazgos negativos de la auditoría, es
responsabilidad exclusiva del titular y no de la Autoridad Ambiental:

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c.1 Notificación de resultados de AA

Con base en el Dictamen Técnico emitido por la Oficina de AA, la Autoridad Ambiental emite
una resolución jurídica en la que se notifica al auditado, los hallazgos negativos
(incumplimientos) demostrados en la AA, y se establece un plazo perentorio para que el
auditado, proceda a remitir a la Oficina de Auditoría su propuesta de Programa Ambiental
Ajustado. Además, en la resolución indicada se establecerán las sanciones que sean
pertinentes, acorde con la normativa legal ambiental aplicable en cada país (NOTA: Esta
parte no aplica para los Programas de Autorregulación – Auditoría Voluntaria, ver más
adelante).

En este punto es necesario ampliar y justificar la razón por la cual, no corresponde a la


Autoridad Ambiental, establecer las medidas ambientales ni el PGA actualizado: de hacerlo,
se genera un conflicto de intereses y se viola el principio de la independencia (imparcialidad),
establecido internacionalmente para las auditorías ambientales (este principio también aplica
a las Inspecciones Ambientales, nunca se deben hacer recomendaciones, mucho menos
proponer las medidas ambientales).

IMPORTANTE 1: La única excepción a esta regla, dentro de la normativa ambiental


aplicable, corresponde a situaciones de emergencia, en las cuales el nivel del impacto o
riesgo ambiental es muy grande, y el tiempo es un factor decisivo para eliminar o minimizar
dicho riesgo de una contingencia. En este caso, bajo un estado de excepción, la Autoridad
Ambiental puede proponer y obligar la ejecución de medidas ambientales específicas,
situación que no puede generalizarse para las situaciones de control y seguimiento de rutina.

IMPORTANTE 2: La única Auditoría Ambiental que sí establece recomendaciones, las cuales


forman parte del Informe de Auditoría, es la Auditoría Interna, también conocida como
Auditoría de Primera Parte (es ejecutada por encargo de la misma empresa auditada, con
interés de autoevaluación). Los resultados de una Auditoría Interna no pueden ser
convalidados, legalmente, en sustitución de la auditoría externa de segunda parte (efectuada
por la Autoridad Ambiental) o de tercera parte (efectuada por Prestadores de Servicios).

c.2 Preparación y remisión a la Oficina de AA


Del Programa Ambiental Ajustado

Una vez recibida la notificación oficial de la Autoridad Ambiental, el titular, desarrollador o


proponente, deberá someter a consideración de la Oficina de AA su propuesta de Programa
Ambiental Ajustado (se ha dado este nombre genérico para incluir, simultáneamente, el
Programa de Manejo Ambiental que resulta de la aprobación de los Estudios de Impacto
Ambiental, ó el Programa de Manejo y Adecuación Ambiental que resulta de la aprobación de
los Diagnósticos Ambientales).

El nombre “ajustado” se ha propuesto para dejar claro que se trata de una adecuación del
Programa originalmente aprobado por la Autoridad Ambiental en el Estudio Ambiental
correspondiente, para ajustarlo a las condiciones reales, determinadas en la AA.

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Para su elaboración, el titular decidirá si contrata a prestadores de servicios (idealmente,


certificados e inscritos en el Registro) o lo hace con personal propio de su empresa o
actividad. Sin embargo, debe tener presente que una vez aprobado el Programa por parte de
la Oficina de AA de la Autoridad Ambiental, su cumplimiento será obligatorio.

c.3 Revisión y Aprobación:


Programa Ambiental Actualizado

Una vez que la Oficina de AA recibe la propuesta del Programa Ambiental Ajustado,
procederá a su revisión y aprobación. Dependiendo de la naturaleza y complejidad de las
medidas ambientales propuestas, la Gerencia podrá solicitar una revisión y visto bueno de
parte de la Gerencia de Gestión (ó de Calidad) Ambiental, de la Autoridad Ambiental.

Una vez que la Oficina de AA ha analizado el Programa Ambiental Ajustado, podrá hacerle
modificaciones, normalmente en cuanto a los plazos para cumplimiento de las metas. De esta
forma, la versión final aprobada por la Oficina consistirá, básicamente, en la misma
propuesta originalmente presentada por el titular, con cambios potenciales en cuanto a los
plazos de cumplimiento. Esto se hace con el fin de evitar convertirse en juez y parte
(conflicto de intereses).

La versión final del Programa se denominará: “Programa Ambiental Actualizado”, y será el


que deberá cumplir el auditado para responder ante la siguiente Auditoría Ambiental.

Nótese entonces, que la AA no sólo sirve para garantizar el cumplimiento de las condiciones o
compromisos ambientales establecidos en el Permiso o Licencia Ambiental, sino que es el
mecanismo legalmente establecido para “actualizar” el PGA en las bases de datos que deben
existir en la Oficina de AA de la Autoridad Ambiental.

c.4 Programación de siguiente AA

Finalmente, la Oficina de AA programará la siguiente Auditoría Ambiental, con el fin de


verificar el cumplimiento del nuevo PGA actualizado, y respaldará la información en la base
de datos. De esta forma, se inicia nuevamente el proceso de auditoría: I Etapa -
Planificación de la AA.

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3.5 Modelo para Programa de Autorregulación Ambiental

3.5.1 Bases del Modelo propuesto

Una vez que estén implementadas las Auditorías Ambientales en los países de la Región, los
proponentes o desarrolladores deberán responder legalmente ante la Autoridad Ambiental,
como resultado del incumplimiento de los compromisos ambientales, demostrado en la AA.

De especial interés resulta observar, que en el marco normativo de todos los países, un
incumplimiento de las condiciones o compromisos establecidos en el Permiso o Licencia
Ambiental, corresponde a una infracción legal que a su vez, da origen a un proceso
sancionatorio, en contra de la actividad o empresa infractora.

Aquí es precisamente donde empieza la “ventaja” o “ganancia” para los proponentes o


propietarios de las actividades y empresas que gozan de un Permiso o Licencia Ambiental, ya
que pueden solicitar voluntariamente su ingreso al “Programa de Autorregulación”, que inicia
con la realización de una Auditoría Ambiental que permite establecer la “línea de base”, o
sea, el estado real de la empresa en cuanto a su cumplimiento legal. Los hallazgos negativos
que resulten de esta Auditoría, no serán sujetos de sanción alguna, por el contrario, la
Autoridad Ambiental le permitirá al desarrollador elaborar un “PGA actualizado” en forma
idéntica al que resulta de la AA obligatoria, con la salvedad que es más flexible, y permite al
desarrollador alcanzar el nivel de “Cumplimiento Ambiental” en un plazo que toma en cuenta
sus posibilidades reales de adecuación y financiamiento de las medidas ambientales.

Una vez que la empresa alcanza del nivel de cumplimiento, se coordina con la Autoridad
Ambiental una Auditoría Ambiental que, luego de verificar dicho cumplimiento, da origen al
otorgamiento de una Certificación de Cumplimiento Ambiental, acompañada de un sello.

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A partir de este momento, la empresa auditada deberá someter a consideración de la


Autoridad Ambiental, un “Programa de Mejoramiento del Desempeño Ambiental (PMDA,
nombre propuesto por el consultor para efectos del Modelo, puede ser modificado), que le
permita a la empresa superar los requerimientos normativos a través de la implementación
de medidas preventivas ecoeficientes, tal es el caso de “Producción Más Limpia” o de un
“Sistema de Gestión Ambiental”, hasta alcanzar un nivel de “Excelencia Ambiental”.

Una vez que el PMDA es aprobado por la Autoridad Ambiental, se convierte en requisito de
acatamiento obligatorio para la actividad, en forma idéntica al PGA. Una vez realizada la
Auditoría Ambiental que verifique su cumplimiento, la Autoridad Ambiental otorgará a la
empresa la certificación correspondiente a Excelencia Ambiental, acompañada de un sello o
etiqueta que pueda ser utilizada para fines de imagen y crecimiento empresarial, sujeto a
restricciones y un contrato de uso. Otros incentivos, incluso económicos, podrían otorgarse
para las empresas que alcancen la Excelencia Ambiental, dependiendo de la apertura que
permita el marco legal vigente en cada país.

Los esquemas anteriores, han sido elaborados tomado como referencia el éxito alcanzado por
el “Programa Nacional de Auditoría Ambiental” de México (PROFEPA) que inició desde 1992,
y cuyo éxito depende de las Auditorías Ambientales efectuadas por prestadores de servicios
debidamente certificados y registrados.

Un esquema similar de Autorregulación está operando exitosamente en Chile con base en


Acuerdos de Producción Limpia, de aplicación sectorial, cuyo éxito también, descansa en la
apertura de las Auditorías Ambientales a través de prestadores de servicios certificados y
registrados, tomando como base las normas ISO – ver aplicación en apartado 3.5.3.

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El consultor ha preferido la opción de México, dado que opera con solicitudes de empresas en
forma individual y no sectorial. El modelo de México ha sido mejorado y adaptado a la Región
DR-CAFTA, tomando como base su marco legal e institucional y la normativa internacional.

3.5.2 Actividades y otros detalles del Programa de Autorregulación

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Aunque el flujograma anterior se explica por sí mismo, es recomendable efectuar algunas


ampliaciones y aclaraciones:

a) El Programa de Autorregulación reduce los requerimientos de control y seguimiento


ambiental por parte de la Autoridad Ambiental, al mismo tiempo que promueve
tecnologías ambientalmente sanas, tal y como lo establecen los principios de política
ambiental y las leyes ambientales de los países de la Región.

b) La incorporación de empresas al Programa, potencia un factor multiplicador, siempre y


cuando se sustente en procesos cristalinos y confiables, para lo cual, es estrictamente
necesaria la Auditoría Ambiental.

c) Únicamente pueden ingresar al Programa, aquellas actividades o proyectos que cuentan


con un Permiso Ambiental otorgado por la Autoridad Ambiental, y en consecuencia,
cuentan con un PGA y una serie de compromisos ambientales de acatamiento
obligatorio, incluyendo el cumplimiento de la normativa ambiental aplicable. Para fines
del flujograma, se denomina CFPA (Condiciones Fijadas en el Permiso Ambiental).

d) Según se muestra en el flujograma, se presentan dos posibles fases o etapas para el


Programa: la primera, hasta alcanzar el cumplimiento legal, y la segunda, hasta alcanzar
un nivel de “excelencia ambiental”. La primera fase es exactamente la misma que se
aplica a actividades que han sido auditadas de oficio por la Autoridad Ambiental
(auditoría obligatoria) y han resultado con incumplimientos legales, en cuyo caso, la
empresa auditada se ve obligada a normalizar su situación a través de un “PGA
actualizado”. La segunda, se origina en la aprobación oficial de un PMDA a través del
cual, la empresa deberá superar los requerimientos legales vigentes y aplicar tecnologías
sostenibles de gestión ambiental.

e) La Autoridad Ambiental puede programar, previa justificación y coordinación con el


auditado, Auditorías Ambientales de seguimiento, adicionales a las 3 auditorías básicas
anteriormente expuestas (base, cumplimiento, excelencia). Todas las Auditorías
Ambientales serán denominadas “voluntarias” debido a la naturaleza del Programa
(ingreso voluntario), pero son efectuadas con el mismo rigor, procedimientos y criterios,
de las Auditorías Ambientales obligatorias, siendo su única diferencia, el trabajo “de
equipo” que se establece entre el auditado y la Autoridad Ambiental, regido por criterios
de co-responsabilidad.

f) En caso que la empresa incumpla con las metas y el cronograma aprobado en el PGA
actualizado, o en el Programa de Mejoramiento del Desempeño Ambiental (PMDA), se
verá expuesta a sanciones, en la misma forma que resulta de los incumplimientos de
compromisos ambientales derivados de la aplicación de Auditorías Ambientales
obligatorias, salvo que medien razones debidamente justificadas que puedan dilucidarse,
como resultado de las Auditorías Ambientales.

g) Para garantizar que las empresas no puedan “salirse” del Programa antes de alcanzar su
nivel de Excelencia Ambiental, el proponente, propietario o titular, deberá firmar un Acta
de Compromiso de Cumplimiento del Programa, como requisito previo a la realización de
la Auditoría Ambiental de Línea Base.

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h) Si una empresa alcanza su nivel de cumplimiento y luego de ello, decide abandonar el


Programa sin continuar hasta la Excelencia, será sancionada tomando como base los
incumplimientos que fueron determinados en la Auditoría inicial de Línea Base.

i) Una vez que la empresa alcance los criterios de desempeño ambiental finalmente
acordados para el nivel de excelencia ambiental, podrá mantenerse indefinidamente
como miembro de Programa de Autorregulación. Sin embargo, la certificación de
Excelencia Ambiental otorgada por la Autoridad Ambiental tendrán una vigencia máxima
de 2 años, y para su renovación por período similar de tiempo, se deberá realizar una
Auditoría Ambiental de seguimiento.

j) La membresía dentro del Programa no tiene vigencia, puede ser indefinida, siempre que
se cumplan los requisitos establecidos. Para tales efectos, durante el tiempo de
membresía, el proponente deberá presentar Reportes periódicos de Desempeño
Ambiental.

k) Además, a criterio de la Autoridad Ambiental, se podrán programar y planificar Auditorías


de Seguimiento, previa coordinación entre las partes. La Autoridad Ambiental podrá
supervisar en cualquier momento, la forma en que se están desarrollando dichas
Auditorías Ambientales voluntarias.

l) Al igual que en el caso de las Auditorías obligatorias, para evitar futuros conflictos de
intereses e inhabilitación legal para auditar, los auditores ambientales no podrán efectuar
recomendaciones a la empresa auditada, derivadas de los hallazgos negativos
detectados. La única Auditoría Ambiental que incluye recomendaciones por parte del
equipo auditor, consiste en la Auditoría Ambiental Interna, aquella contratada por la
empresa para efectos de retroalimentación, previo a la realización de la Auditoría
Ambiental estatal. Los auditores que participen en estas auditorías internas, quedarán
inhibidos legalmente (según lo establece el Código de Ética que rige la vigilancia de la
Certificación y Registro) para efectuar Auditorías Ambientales de cumplimiento en dicha
empresa, incluyendo las auditorías de autorregulación ambiental.

m) Para efectos de la elaboración del PGA actualizado, o del PMDA, es recomendable que la
empresa cuente con el apoyo de consultores debidamente certificados e inscritos en el
Registro, sin embargo, esta será una decisión propia del desarrollador o titular, quien
también podría elaborar sus propuestas con base en sus propios recursos humanos y
técnicos, advertido de las sanciones derivadas del incumplimiento.

3.5.3 Aplicación a Acuerdos Voluntarios de PmL

En varios de los países de la Región, bajo el apoyo de la CCAD se está promoviendo un


sistema de gestión denominado Acuerdos Voluntarios de Producción Más Limpia – AVPML.
Como parte del apoyo, se elaboró una consultoría que culminó con una “Guía de Acuerdos
Voluntarios en Producción Más Limpia (AVPML) para los Países del DR-CAFTA”, desarrollada
por el Ing. Rafael Lorenzini.

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Según se establece en dicha Guía, el Sistema de AVPML consta de tres subsistemas de


importancia primaria: Gestación, Implementación e Incentivos, y de un cuarto subsistema, de
menor importancia relativa: Sanciones.

La figura siguiente, extraída del Informe antes citado, esquematiza el subsistema de


Implementación, en el cual, se pone de manifiesto la necesidad de contar con prestadores de
servicios debidamente certificados e inscritos en un Registro: consultores y auditores
ambientales:

Resulta clara la aplicación inmediata del Sistema de Auditoría Ambiental propuesto en el


presente Informe, para dar apoyo y complementar el desarrollo del Sistema de AVPML en la
Región.

Obviamente, el “Criterio de Auditoría” (referencia frente a la cual se compara la evidencia de


auditoría para establecer el hallazgo) es diferente en el AVPML, dado que no se trata de
auditorías ambientales típicas de cumplimiento legal (verificación de cumplimiento de los
compromisos ambientales del Permiso o Licencia Ambiental), sino de una variación, que
denominaremos: Auditoría de Cumplimiento de AVPML.

En esta auditoría, el equipo auditor deberá planificar la AA tomando como base las
especificaciones técnicas que sean aprobadas para regir el AVPML. La metodología de
desarrollo de la AA será exactamente la misma establecida en este Informe en apartado 3.4.2
anterior, para cumplimiento legal:

 I ETAPA: Planificación de la Auditoría de Cumplimiento de AVPML


 II ETAPA: Ejecución de la Auditoría de Cumplimiento de AVPML
 III Etapa: Seguimiento de la Auditoría de Cumplimiento de AVPML

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Al respecto, el consultor establece algunas recomendaciones importantes:

RECOMENDACIONES PARA APLICAR LA AA A LOS AVPML


a) En primer lugar, se recomienda que el Programa de AVPML forme parte (o sea un
subprograma) del Programa de Autorregulación, para lo cual será necesario efectuar la
reglamentación pertinente. Durante la elaboración de la normativa específica que regula
los AVPML, es necesario dejar claro que las Auditorías de AVPML, se regirán por los
mismos principios y procedimientos establecidos para las Auditorías Ambientales de
cumplimiento, incluyendo su Planificación, Ejecución y Seguimiento.

b) Las Auditorías de AVPML podrán efectuarse por equipos auditores propios de la Autoridad
Ambiental, o alternativamente, por Prestadores de Servicios certificados e inscritos en el
Registro correspondiente.

c) En los puntos 3.5.2.2, y 3.5.3 del Informe sobre AVPML, se menciona que la Auditoría
puede ser efectuada por “personal propio de la empresa”, o alternativamente, personal
contratado. Esta recomendación atenta contra el principio de imparcialidad e
independencia, que se requiere para un proceso auditable, máxime al observar que los
resultados de la Auditoría servirán a la Autoridad Ambiental para tomar decisiones que
afectan la gestión ambiental pública. Por ello, se recomienda modificar este criterio, y
vincular el Programa de AVPML con el Sistema de Auditoría Ambiental que iniciará
próximamente en los países de la Región, mismo que se fundamente en un riguroso
Sistema de Certificación y Registro. Tanto las Auditorías de Seguimiento (de monitoreo,
según Informe de AVPML) como las de Cumplimiento de AVPML, deben ser efectuadas
por el Estado, bajo los mismos criterios de las Auditorías Voluntarias del Programa de
Autorregulación Ambiental.

d) Además de lo anterior, el Informe sobre AVPML utiliza como sinónimo el concepto de


“monitoreo” con el de “auditoría” (auditoría de monitoreo, informe de monitoreo). En
nuestro medio, el Monitoreo es una herramienta de control y seguimiento de aplicación
por parte del titular o desarrollador del proyecto), es efectuado directamente por el dueño
de una actividad, es “juez y parte” (no es imparcial), es continuo y como resultado, debe
proponer recomendaciones para resolver los problemas detectados en la gestión de la
actividad monitoreada. Por el contrario, la auditoría (así como la inspección) es una
herramienta de control y seguimiento de aplicación por parte del Estado (la Autoridad
Ambiental), es periódica o intermitente, es imparcial, y nunca debe establecer
recomendaciones (para evitar conflicto de intereses y pérdida de independencia). Por lo
tanto, se recomienda modificar la terminología, sustituir el término “Informe de Monitoreo
y Control” (ver 3.5.2.2.2) por el de “Informe de Auditoría”, salvo que se refiera,
particularmente, a Informes resultantes del programa de monitoreo que debe llevar a
cabo el titular o desarrollador, mismo que en ningún momento sustituye ni puede
convalidarse con un Informe de Auditoría. En este sentido, se recomienda asegurarse
que la Auditoría de AVPML sea imparcial, tomando como base los criterios internacionales
propuestos para el Modelo Regional Armonizado de Auditoría Ambiental.

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e) Durante la edición final y aprobación de las especificaciones técnicas que regularán los
AVPML (en el Informe de AVPML se propuso una “Norma Técnica Base para AVPML”,
basada en la Norma Chilena Oficial NCh 2797.Of2003: “Acuerdos de Producción Limpia
(APL) – Especificaciones Técnicas”), es fundamental garantizar que todos los requisitos,
formalidades para la formulación, negociación y suscripción de un AVPML, así como las
actividades y etapas que comprenden un AVPML, sean claramente establecidas en
términos “verificables objetivamente”, o sea, en términos “auditables”.

f) La implementación de los AVPML aprovechará la normativa relativa a Certificación y


Registro de Prestadores de Servicios, que se derivará de la aplicación del Modelo Regional
Armonizado de Certificación y Registro, que complementa el presente Informe. Habrán
dos prestadores fundamentales: consultores y auditores.

g) Los consultores que participarán en el “Diagnóstico Inicial por Instalación” deben estar
debidamente certificados, para lo cual, se recomienda aprovechar el Sistema de
Certificación y Registro que está siendo implementado en los países de la Región (ver
Modelo Regional Armonizado de Certificación y Registro). Dado que la competencia en
PmL no es un requisito típico de la reglamentación establecida para los Prestadores de
Servicios que elaborarán Estudios Ambientales, se deberá elegir para estos Diagnósticos,
a los consultores que además de estar inscritos en el Registro de la Autoridad Ambiental,
demuestren experiencia y conocimientos especializados en PmL.

h) Los auditores que participarán en el seguimiento y verificación de cumplimiento de los


AVPML, deberán estar debidamente certificados, y análogamente, se recomienda
aprovechar el Sistema de Certificación y Registro de la Autoridad Ambiental. En el caso de
los Auditores de AVPML, es ideal pero no estrictamente necesario, ser especialista en
PmL, siempre y cuando, la Norma Técnica de AVPML sea redactada en forma verificable y
auditable (ver recomendación más adelante). No obstante ello, dentro de lo posible es
recomendable elegir para las Auditorías de Seguimiento y de Verificación de Cumplimiento
de AVPML, a los auditores que además de estar inscritos en el Registro de la Autoridad
Ambiental, demuestren experiencia y conocimientos especializados en PmL.

i) En caso que el Programa de AVPML opere fuera del marco reglamentario de la Autoridad
Ambiental, se recomienda implementar una pequeña Oficina de Certificación de
Consultores en PmL, adscrita, pero con operación independiente, al Centro de Producción
Más Limpia de cada país (NOTA: El consultor diseñó los sistemas de Certificación y
Registro de Consultores de PmL, para los Centros de PML de Nicaragua y de El Salvador).
Esta recomendación se establece como “última solución”, dado que la mejor
recomendación corresponde a utilizar el Sistema de Certificación y Registro, y el Sistema
de Auditoría Ambiental estatal, como una modalidad de Programa de Autorregulación.

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4. RECOMENDACIONES PARA ADAPTACIÓN DEL MODELO

Sobre la base del diagnóstico “regional” del marco legal, incluido en el punto 3.1 de este
Informe, es posible proponer las recomendaciones generales para a adaptación del Modelo
Regional Armonizado de Auditoría Ambiental (obligatoria y voluntaria), en cada uno de los
países de la Región DR-CAFTA.

Dado que la problemática del marco legal, en materia de Auditoría Ambiental, es


prácticamente la misma en todos los países analizados, no resulta pertinente hacer
recomendaciones para cada uno, dado que se tornaría repetitivo. Es por ello, que el
consultor somete a consideración de los países, una serie de recomendaciones de carácter
general, aplicable a todos por igual, y en los casos específicos que resulte pertinente, se
harán acotaciones particulares al marco reglamentario correspondiente.

La adaptación del Modelo Regional propuesta, puede hacerse con base en tres etapas, que se
explican a continuación:

I. ANÁLISIS DEL MARCO LEGAL VIGENTE


(Certificación y Registro, Permiso Ambiental,
Control y Seguimiento Amb., e Incentivos)

II. MODIFICACIÓN DE LA REGLAMENTACIÓN


(Oficina de Registro, AA oblig y voluntaria,
Procedimiento de AA, Seguimiento de la AA)

III. DISEÑO DE MANUALES DE PROCEDIMIENTOS


(Certificación y Registro, Auditoría Ambiental,
Instrumentos Operativos de cada sistema)

4.1 Análisis del Marco Legal Vigente

El primer paso a realizar por cada uno de los países de la Región, consiste en analizar la
normativa vigente, particularmente, la reglamentación ambiental, dado que se parte de la
premisa que la Ley es muy difícil de cambiar, no así un reglamento.

El énfasis del análisis debe centrarse en los siguientes temas:

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Registro de Prestadores de Servicios Ambientales:

Este tema escapa al alcance de la presente consultoría, sin embargo, en el Anexo se presenta
el Modelo propuesto por CCAD como parte del proyecto DR-CAFTA, y se puede hacer algunos
comentarios.

Por un error que se ha generalizado en los reglamentos de la Región, se ha creído que el


Registro tiene la única función de contar con información actualizada sobre los profesionales
y empresas que están habilitadas legalmente para elaborar estudios ambientales, y disponer
dicha información a los usuarios. Este objetivo es válido, pero no es el principal.

El principal objetivo de un sistema de Certificación y Registro, es garantizar la competencia


de los profesionales que son registrados, con el fin de promover estudios ambientales (y
auditorías) de calidad.

Este concepto tomó relevancia a partir de la nueva versión de la norma ISO 9001 (Gestión de
Calidad) y en consecuencia, se aprobó la norma ISO/IEC 17024 para promover criterios
internacionalmente aceptados en materia de evaluación de la conformidad de requisitos de
competencia de personas. Aunque la norma es de aplicación voluntaria, es el mejor modelo
existente en el mundo en esta materia, y ha sido aprobada o aceptada por todos los países
de la Región, a través de sus entes representantes ante la ISO.

Si las Autoridades Ambientales no cuentan con un soporte básico de competencia profesional,


así como de vigilancia pro-activa de la gestión de los prestadores de servicios, no es prudente
dar apertura a Auditorías Ambientales a través de dichos prestadores, ya que los resultados
pueden ser muy negativos, promoviéndose un mercado de servicios descontrolado, con
problemas de ética y legalidad.

De ahí que la Certificación y Registro es la base fundamental para la implementación de las


Auditorías Ambientales, y además, se impactará favorablemente en la calidad de los Estudios
de Impacto Ambiental, así como en la ética de los consultores ambientales.

En el caso de Nicaragua, el nuevo reglamento deja clara y correctamente establecido este


requerimiento, con la salvedad que no considera las Auditorías Ambientales, sino únicamente
la evaluación ambiental (consultoría). Sin embargo, deberá analizar la apertura potencial que
se presenta en el RENEA, para ver si es legalmente viable implementarlas a través de una
Resolución Ministerial. Como parte del proyecto con CCAD, el consultor elaboró un
anteproyecto de Resolución, que fue entrega y aprobado en agosto del 2007.

El resto de países presentan una notable confusión del concepto Certificación con el de
Acreditación, además, que sus reglamentos no cumplen ni siquiera el mínimo, requerido
internacionalmente para dichos sistemas. No obstante ello, con excepción de Guatemala, el
reglamento establece el requerimiento del Registro y puede servir de punto de partida para
las modificaciones pertinentes.

En el Anexo se presenta información de apoyo.

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En Guatemala, el nuevo reglamento del 2007 derogó una serie de artículos sobre el tema del
Registro de Proveedores de Servicios, lo que obliga necesariamente, a una nueva
reglamentación para dar apertura a este importante sistema de gestión de competencia
profesional.

En El Salvador, el consultor ya realizó el diseño completo, incluyendo los Manuales y sistemas


operativos para la Certificación y Registro, y para la Auditoría de Evaluación Ambiental, por lo
que ahora, únicamente basta una decisión política para su implementación.

Permiso Ambiental:

Cada Autoridad Ambiental deberá inventariar el número de Permisos o Licencias que han sido
otorgados a actividades o proyectos de ALTA O MODERADA significancia ambiental, ya que
no se justifica la AA para baja significancia.

También deberá evaluar la forma en que se han otorgado dichos permisos, sobre todo, la
redacción que se ha establecido en la resolución de otorgamiento, dado que es aquí donde se
establecen los “compromisos ambientales” de acatamiento obligatorio para los
desarrolladores, proponentes o titulares.

Por lo tanto, la Autoridad Ambiental deberá establecer claramente en el Reglamento, cuáles


son los compromisos ambientales o condiciones que se fijarán en cada Permiso Ambiental,
para lo cual, se recomienda utilizar la propuesta del consultor (ver 3.3.c). Lo realmente
importante en esta revisión reglamentaria, es confirmar los ajustes o modificaciones
necesarias para definir claramente el alcance de las Auditorías Ambientales, y diferenciarlas
de las Inspecciones, cuya cobertura y versatilidad es mucho más amplia que la AA.

De gran importancia resulta indicar, que aún y cuando en algunos de los países, el
reglamento tiene bien definido el concepto de los compromisos o condiciones ambientales y
su vinculación con las Auditorías Ambientales, queda un aspecto vital por resolver: la forma
en que se han redactado las resoluciones de otorgamiento. Este tema es vital, y se
recomienda “normalizar” dichas resoluciones, con el fin de evitar omisiones que impacten,
posteriormente en forma negativa, la gestión de los auditores ambientales.

Dado que uno de los requisitos que en todos los países se establecen como parte del Permiso
o Licencia Ambiental (cuidado Guatemala, ya que es el “único” requisito para la AA), es
necesario actuar a nivel reglamentario y de procedimientos, para mejorar la gestión de los
consultores en este capítulo de los Estudios Ambientales. Como base del análisis, se
recomienda considerar los problemas básicos que han sido denunciados por el consultor, en
el punto 3.1.i de este Informe.

El análisis particular del marco legal de cada país, incluido en el capítulo 2 de este Informe,
resulta ser una herramienta relevante de apoyo, al proceso de revisión y ajustes requeridos
al marco normativo de cada país. Las anteriores recomendaciones son de carácter general y
su objetivo es ejemplificar, los temas y puntos de vista a considerar.

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Control y Seguimiento:

El primer punto que se debe resolver en cada país en materia de Control y Seguimiento
Ambiental, es tomar conciencia de las diferencias que existen entre los instrumentos de
gestión aplicables a “Evaluación Ambiental” con respecto de los de “Control y Seguimiento”.

Esta diferencia, que parece obvia para el lector, no es clara en los reglamentos vigentes en la
Región, particularmente: Costa Rica, Guatemala, Honduras y República Dominicana.

Además, es fundamental tener claras las diferencias que existen entre la Inspección
Ambiental y la Auditoría Ambienta (ver propuesta del consultor en punto 3.2 de este
Informe), luego de lo cual, podrá analizarse la reglamentación vigente, y descubrir los
problemas técnicos y conflictos legales existentes.

Una vez que se tiene claramente establecido el alcance, metodología, requisitos y aplicación
de la Auditoría, cada Autoridad Ambiental deberá decidir sobre la necesidad o no, de aplicar
esta herramienta de gestión ambiental, así como también, decidir si la aplicará con base en
auditores propios (funcionarios) de la misma Autoridad Ambiental, o mediante Prestadores de
Servicios Ambientales. Como resultado del análisis anterior, es factible identificar los
conflictos que existen en los capítulos o artículos de la normativa, referentes al control y
seguimiento ambiental, particularmente en cuanto a la definición y aplicación de las dos
herramientas: Inspección y Auditoría.

A continuación, se deberá establecer una definición clara de Auditoría Ambiental, para lo cual
se puede partir de la propuesta del consultor (ver 3.3.c). Según se observa, el consultor
recomienda que el campo de aplicación de las AA sea la verificación del cumplimiento de los
compromisos ambientales.

Cada país deberá decidir si requiere o no, las Auditorías Ambientales, y en consecuencia,
debe proceder a modificar los reglamentos para evitar incumplimiento institucional.

Para apoyar el análisis particular da cada país, tomando como base el inventario de
actividades sujetas a control y seguimiento ambiental potencialmente aplicable a través de la
AA, el consultor somete a consideración los siguientes datos básicos de cálculo del número
mínimo de auditores requeridos en cada país, para las condiciones actuales:

Considerando un promedio de 2 auditores para cada equipo auditor requerido para


realizar una sola AA, así como un tiempo efectivo estimado mínimo de 3 días
completos para cada auditoría (1 día para planificación, 1 día para ejecución, 1 día
para elaboración del Informe de AA), se podrá determinar el número de auditores
requeridos para efectuar en promedio, una AA por año a cada empresa elegida.

El consultor está convencido que la respuesta final de la Autoridad Ambiental, será


contundente: es necesario dar apertura a las AA mediante prestadores de servicios
certificados, de lo contrario, no habrá un control y seguimiento efectivo de los Permisos
Ambientales.

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Alternativamente, la Autoridad Ambiental competente de cada país, podría decidir contar con
un equipo propio de auditores y por tanto, no utilizar prestadores de servicios en AA.

Aún en este caso, se recomienda implementar el sistema de certificación y registro, para


impactar en la calidad y ética de los estudios ambientales. Debe tenerse presente, que las
Inspecciones Ambientales nunca serán sustituidas por las Auditorías, ya que su naturaleza y
aplicación es diferente.

El análisis particular del marco legal de cada país, incluido en el capítulo 2 de este Informe,
resulta ser una herramienta relevante de apoyo, al proceso de revisión y ajustes requeridos
al marco normativo de cada país.

Incentivos:

Los países del mundo desarrollado han ido sustituyendo, paulatinamente y casi por completo,
la gestión ambiental tradicional basada en instrumentos de “comando y control”, por una
gestión moderna basada en “incentivos y autogestión”.

Este proceso de cambio de conducta y de gestión ambiental, pública y privada, que garantiza
el cumplimiento legal al mismo tiempo que promueve un desarrollo ecoeficiente y sostenible,
está apenas iniciando en nuestra Región. Sin embargo, a raíz de la apertura de mercados y la
globalización de la economía, particularmente, el DR-CAFTA, se requiere un aceleramiento
importante de esta iniciativa, dadas sus ventajas comparativas con respecto de la gestión
tradicional.

Al analizar la normativa vigente, particularmente las “Leyes”, se observa una apertura para
este tipo de iniciativas. Bajo el término de “autorregulación”, únicamente se encuentra
legislado en El Salvador, mientras que en el resto de países se menciona en forma indirecta,
pero sí están las bases para su implementación a través de reglamento.

A nivel de reglamento, algunos de los países mencionan las “auditorías voluntarias”, en forma
confusa, relacionada con otorgamiento de certificaciones (probablemente influido por la
norma ISO 14001 sobre SGA). Por tanto, es necesario evaluar el marco legal vigente y
definir los aspectos a ser ampliados o modificados, por la vía del reglamento, para habilitar el
camino legal para las auditorías voluntarias y los programas de autorregulación ambiental.

El modelo propuesto por el consultor en el apartado 3.5 de este Informe, ha incorporado


importantes mejoras de tipo técnico y legal, con respecto del Programa Nacional de Auditoría
Ambiental vigente en México, el cual presenta algunos problemas relacionados con la
independencia y conflictos de intereses que pueden generarse entre los auditores, al
permitírseles efectuar recomendaciones a las empresas auditadas.

Además, se mejora el sistema sobre la base de un soporte de Certificación y Registro que


toma como referencia la norma ISO/IEC 17024 aprobada internacionalmente en el año 2003.

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Nótese como la autorregulación, además de impactar favorablemente en el sector


desarrollador (particularmente el Sector Privado), también facilita la gestión de la Autoridad
Ambiental, toda vez que se minimizan los casos de procedimientos sancionatorios, que
típicamente en nuestra Región, son atendidos con lentitud y múltiples obstáculos para su
seguimiento y resolución final.

4.2 Modificación de la reglamentación

Oficina de Registro:

El primer aspecto a considerarse durante la modificación requerida por el marco


reglamentario, corresponde a la creación del sistema de Certificación y Registro, y
particularmente, de una Oficina de Certificación y Registro, que podría abreviarse como
Oficina de Registro.

Esta oficina es muy pequeña en cuanto a los recursos humanos y presupuestarios requeridos
(de 2 a 4 personas, dependiendo del país), pero su impacto en la gestión ambiental nacional
es altamente significativo, dado que promoverá y fiscalizará procedimientos cristalinos y
efectivos de fortalecimiento de la competencia profesional, al mismo tiempo, que vigilará la
gestión de los prestadores de servicios ambientales.

Uno de los puntos críticos de decisión, estriba en la ubicación de dicha Oficina, dependiendo
de su aplicación: únicamente para efectos de los Estudios Ambientales y Auditorías de la
Autoridad Ambiental, o más amplio, para regular otros campos de competencia de
consultores y servicios profesionales.

El caso de mayor interés es el primero (consultores y auditores), y el consultor debe aclarar,


que no existe, necesariamente, conflicto de intereses alguno o problema de violación del
principio de independencia, en caso que dicha Oficina sea implementada directamente dentro
de la Autoridad Ambiental.

La decisión más recomendable, a juicio del consultor, es implementar dicha Oficina dentro de
la Autoridad Ambiental, siempre y cuando se tomen las decisiones administrativas y
reglamentarias correspondientes, para garantizar su independencia funcional en cuanto a las
decisiones relativas a la certificación, particularmente: elaboración del dictamen y
recomendación para la certificación – ver propuesta de Modelo Regional en Anexo. La ventaja
de esta ubicación, está en el apoyo para su operación y mantenimiento, que daría la
Autoridad Ambiental, y que podría ponerse en riesgo, en caso de ubicar dicha Oficina en
otras dependencias estatales o no.

De vitar importancia a nivel de la Región, es incorporar la figura del Auditor Ambiental dentro
del proceso de certificación y registro, diferenciando claramente los requisitos de inscripción,
con respecto del consultor ambiental. Precisamente, es necesario que cada país defina, en
función del perfil profesional deseado, los “requisitos de competencia” que deben
establecerse para las personas naturales y jurídicas, tanto en materia de evaluación
ambiental (consultores) como en control y seguimiento (auditores).

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Para efectos del proyecto con CCAD, sería ideal normalizar los requisitos a nivel regional, ya
que en un futuro cercano, las Oficinas de Registro podrían ser acreditadas por las
autoridades competentes, y a través de Acuerdos de Reconocimiento Mutuo, un prestador de
servicios certificado en un país, podría brindar servicios profesionales en cualquiera de los
otros, sin necesidad de inscribirse en los “Registros” de las demás Autoridades Ambientales.

De particular importancia resulta, garantizar por vía “convenios”, que al menos un centro
superior de enseñanza (por ejemplo, una universidad), mantendrá abierto su programa de
capacitación y formación acorde con los requerimientos establecidos por la Autoridad
Ambiental para fines de la certificación.

De esta manera se evitará un conflicto legal, que impida a un profesional interesado,


participar en el proceso de formación y cumplir con los requisitos de formación, legalmente
establecidos para la certificación e inscripción en el Registro.

Auditoría obligatoria y voluntaria:

Este es otro de los puntos críticos que deben abordarse, durante las modificaciones
reglamentarias que resulten del análisis del marco legal vigente. Particularmente, definir
claramente el objetivo, procedimiento, etapas y actividades, requeridas para las Auditorías
Ambientales, tanto obligatorias como voluntarias (autorregulación), y su diferenciación con
respecto de las Inspecciones Ambientales.

Un aspecto crítico que debe quedar claro, es que la auditoría voluntaria es la misma (tiene el
mismo rigor legal) que la obligatoria, originándose su nombre, en una decisión voluntaria del
desarrollador o proponente, interesado en incorporarse a un Programa de Autorregulación.

Bajo ningún término, la Autoridad Ambiental deberá permitir Auditorías Ambientales


planificadas y ejecutadas directamente por los desarrolladores o titulares, dado que en tal
caso, se denominan “auditorías internas” (de primera parte), las cuales son muy válidas para
procesos de autocontrol y retroalimentación, no así para fines de verificación del
cumplimiento legal.

El Estado a través de la Autoridad Ambiental, es el único facultado legalmente para ejecutar


dichas auditorías, que son indelegables. En este punto debe tenerse presente, que la
participación de prestadores de servicios certificados, no atenta en lo más mínimo, contra
este principio de autoridad y rectoría ambiental, dado que las decisiones son tomadas en
todo momento por la Autoridad Ambiental, y nunca por los auditores.

Procedimiento de Auditoría Ambiental:

Debe diferenciarse y establecerse claramente, el procedimiento para las Auditorías


Ambientales obligatorias respecto de las voluntarias. En cada caso, es necesario definir las
principales actividades y las responsabilidades, para lo cual, se puede basar en las dos etapas
y actividades propuestas para el Modelo Regional en el apartado 3.4 anterior.

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De gran importancia resulta definir, el proceso de selección y aprobación de los auditores


ambientales, en caso de apertura de los prestadores de servicios debidamente certificados e
inscritos en el Registro de la Autoridad Ambiental. También los tiempos para realizar las
diferentes actividades, tal es el caso del inicio de la Auditoría después de la notificación
correspondiente, de presentación del Informe de AA después de la reunión de cierre, de
notificación de resultados de la AA al auditado, o el tiempo para que el auditado puede
someter a consideración de la Autoridad Ambiental, el PGA actualizado.

También es fundamental establecer los diferentes actores del proceso de AA, tal es el caso
del auditor, auditor líder, auditado, representante del auditado y la Oficina de AA.

Un caso de especial interés, es el de Costa Rica con la figura del responsable ambiental,
quien no debe considerarse como una figura a cargo de Control y Seguimiento Ambiental
estatal – ver detalles en punto 2.1.2.l de este Informe. También es relevante, resolver la
definición de cuáles actividades o proyectos requieren de este tipo de control y seguimiento,
y establecer claramente el procedimiento para las AA, particularmente, actividades
fundamentales como el caso de la entrega del Informe de AA, que no debe hacerse al
auditado sino a la SETENA.

Otro caso relevante, corresponde a la confusión típica que se presenta entre la figura del
auditor y la del consultor en la reglamentación aplicada por el MARN en Guatemala, así como
en el alcance de las Auditorías Ambientales con respecto de las Inspecciones de Seguimiento
y Vigilancia, siendo el primero insuficiente para controlar efectivamente la gestión de los
titulares de Licencias Ambientales otorgadas por el Ministerio.

Situación similar debe evaluarse en SEMARENA en República Dominicana, al observar que la


reglamentación vigente no considera a la Auditoría Ambiental como parte de la “Vigilancia e
Inspección Ambientales” (sinónimo de “Control y Seguimiento Ambiental” en otros países).

Así también, debe considerarse la situación reglamentaria de DECA en Honduras, debe


resolverse el “conflicto de intereses” que se presenta en el reglamento, dado que obliga a la
Autoridad Ambiental a emitir recomendaciones para el PGA, ante los impactos ambientales
detectados en las actividades de control y seguimiento.

Para el caso de Nicaragua, único país que no establece legalmente la figura de la Auditoría
Ambiental, así como tampoco dentro del RENEA, pero que sí está muy bien definida la figura
de la Inspección Ambiental en el Reglamento de la Ley del Ambiente, debe analizarse la
necesidad o no de implementar Auditorías Ambientales, y en caso de ser positiva la
respuesta, también podría analizarse la conveniencia de contar con un equipo estatal de
Auditores Ambientales, dado el menor número de actividades o proyectos de alta
significancia ambiental, con relación a los demás países de la Región.

Para tomarse la mejor decisión, en Nicaragua, debe observarse el sistema administrativo de


gestión del permiso ambiental, que es diferente para la Región Atlántica. Resulta altamente
conveniente, que los procedimientos y criterios utilizados por MARENA y por las SERENAS,
sean los mismos, independientemente del área geográfica de jurisdicción institucional.

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Seguimiento de la AA:

Aunque esta actividad no forma parte de las actividades del protocolo de AA, dado que la
última actividad corresponde a la aprobación oficial del Informe de AA, por parte de la Oficina
de AA, es necesario reglamentar las actividades o procedimiento para el seguimiento de los
resultados de la auditoría.

Nótese que en el seguimiento, los auditores ambientales no participan (únicamente en la


Planificación y Ejecución de la AA), siendo los actores únicamente: la Oficina de Auditoría
Ambiental y el auditado (el proponente, desarrollador o titular).

Una vez que la Autoridad Ambiental notifica los hallazgos negativos resultantes de la AA, se
otorga un plazo perentorio al auditado, para que someta a consideración de la Oficina de AA
un PGA ajustado a dichos hallazgos. Una vez que la Oficina aprueba dicho PGA y establece
los ajustes pertinentes, referentes a los plazos originalmente propuestos por el auditado para
el cumplimiento, resulta un “PGA actualizado”, que se convierte en el nuevo PGA que será
utilizado para la siguiente Auditoría Ambiental. De esta manera, la AA se convierte no solo
en una valiosa herramienta de control y seguimiento ambiental, sino también, de
actualización de los PGA en la base de datos de la Oficina de AA de la Autoridad Ambiental.

4.3 Manual de Procedimientos

Finalmente, para la implementación y operación exitosa del Sistema de Auditoría Ambiental


basado en el Modelo Regional propuesto, así como de su soporte básico, Sistema de
Certificación y Registro, basado en el Modelo Regional presentado en el Anexo, es necesario
diseñar los Manuales de Procedimientos de ambos sistemas, así como los instrumentos
operativos que conforman dichos manuales.

Así por ejemplo, el sistema de certificación y registro requerirá de múltiples formularios,


instructivos, guías, listas de requisitos, códigos de ética, política del sistema, y
procedimientos básicos para las etapas de certificación inicial, vigilancia, renovación de la
certificación, apelaciones y quejas.

Lo mismo ocurre para el Sistema de AA, dado que es estrictamente necesario sistematizar la
información, normalizar formatos para las diferentes actividades y etapas, tal es el caso de la
selección del equipo auditor, elaboración del Plan de AA, notificación de la AA, reuniones de
apertura y clausura, guías para la recopilación de evidencias, evaluación de hallazgos, notas
de campo, listas de verificación, formatos para elaboración del Informe de AA y su dictamen,
notificación de resultados de AA, etc.

Para efectos de apoyo de consultoría, es recomendable incluir 4.1 y 4.2 en una primera
etapa, y una vez aprobadas las propuestas de modificaciones reglamentarias, se puede
proceder a la consultoría de segunda etapa, que corresponde al diseño referido en 4.3,
además de las recomendaciones para la implementación y puesta en operación.

cc: Arch M López

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