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Sentencia. Tutela. EXP.

76001-23-33-000-2021-00620-00

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA


SALA DE DECISIÓN

Magistrada Ponente: Ana Margoth Chamorro Benavides

SENTENCIA N° 25

Santiago de Cali, veinticinco (25) de junio del dos mil veintiuno (2021).

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00620-00
Acción: Tutela
Demandante: Accionantes “Unidad de Resistencias Cali”
periodicolaciudad@gmail.com
Demandado: Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali
Adm16cali@cendoj.ramajudicial.gov.co
Vinculados: Municipio de Cali
Notificaciones.judiciales@cali.gov.co
María del Mar Machado Jiménez
mmm@mariadelmarmachado.com
Instancia: Primera
Tema: Procedibilidad de la tutela contra providencia judicial para amparar el
derecho a la protesta social y al debido proceso.

OBJETO DE LA PROVIDENCIA

Se emite sentencia de primera instancia en la acción de tutela incoada por los


accionantes “Unidad de Resistencias Cali” contra el auto interlocutorio No. 603 del
11 de junio de 2021 proferido por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali.

I. ANTECEDENTES.

1. La demanda.

El apoderado describió como hechos relevantes:

1. La ciudadana María del Mar Machado Jiménez, mediante demanda ordinaria de


nulidad, solicitó declarar la ilegalidad del Decreto No. 4112.010.20.0304 del 31 de
mayo de 2021, expedido por el alcalde del Municipio de Cali, “Por el cual se
adoptan garantías para la construcción de acuerdos, se institucionaliza la mesa
de dialogo en el Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de
Servicios de Cali en el marco del paro nacional del 28 de abril de 2021, y se
dictan otras disposiciones”.

2. La ciudadana solicitó la medida cautelar de suspensión provisional del acto.

3. El proceso le correspondió en reparto al Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali


bajo radicado 76001-33-33-016-2021-00111-00.

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4. El juzgado profirió el auto interlocutorio No. 603 del 11 de junio de 2021, por el
cual decretó la medida cautelar de urgencia de suspensión provisional del
decreto municipal por falta de competencia para convocar las mesas de diálogo y
crear canales de verificación de violación de derechos.

5. Lo anterior vulnera los derechos fundamentales de los manifestantes por las


siguientes razones:

 No realizó un análisis completo del ordenamiento superior en que debía


fundarse el decreto.

 No se ponderaron los derechos fundamentales de los manifestantes,


configurándose un defecto sustantivo.

 En el juicio ordinario no se vinculó a las personas que se manifiestan a través


de la “Unidad de Resistencias Cali- Primera Línea Somos Tod@s”,
movimiento autónomo de articulación de los puntos de resistencia para la
interlocución en el dialogo social con la institucionalidad y la sociedad,
destinatario directo del decreto demandado.

 La providencia judicial carece de motivación suficiente porque no analizó que


el decreto municipal está amparado en el Decreto Presidencial 003 de 2021
que a su vez es cumplimiento de una orden de tutela proferida por la Corte
Suprema de Justicia.

 Se cometió un error al considerar que el decreto municipal no guarda


concordancia con el Decreto Presidencial 003 de 2021, porque, por el
contrario, es producto de su aplicación, ya que el decreto nacional privilegia el
dialogo y la mediación en las protestas y se garantiza el derecho de reunión y
manifestación pública y pacífica; y se le otorga competencia al gobierno
distrital para convocar y conformar las mesas de coordinación.

6. Suspender el decreto amenaza la vida e integridad de los jóvenes que hacen


parte de la Unión de Resistencias Cali porque actualmente son estigmatizados y
objeto de agresiones, como ha quedado registrado en medios masivos de
comunicación.

Los derechos fundamentales invocados fueron: protesta pública y pacífica, debido


proceso, vida, integridad personal, libertad de opinión y paz.

Los accionantes pidieron dejar sin efectos el auto No. 603 del 11 de junio de 2021, y
ordenar al juzgado la vinculación de la “Unidad de Resistencias Cali- Primera Línea
Somos Tod@s” como legitimada en la causa por activa para que pueda intervenir
dentro del proceso ordinario de nulidad simple.

2. Informes de tutela.

El Juzgado Dieciséis Administrativo del Circuito de Cali rindió informe. Indicó


que si bien los accionantes no son parte en el proceso ordinario de nulidad, pudieron
y aún pueden hacerse parte para coadyuvar la demanda u oponerse a la misma,
como en efecto hizo el ciudadano Luis Felipe Hurtado Cataño, cuya intervención se
admitió en auto del 21 de junio de 2021.

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Finalmente, consideró que la tutela es improcedente porque no se estructuró un


requisito de procedencia de la tutela contra providencia judicial, esto es, agotar los
recursos ordinarios que la ley procesal contempla.

3. Postura de los vinculados.

El Municipio de Cali argumentó que el decreto distrital está fundamentado en


normas convencionales y nacionales sobre los derechos humanos, encaminadas a
proteger la vida en medio de conflictos y disturbios, privilegiando el dialogo. Sostuvo
que el decreto está acorde con lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia STC7641-2020 y el Decreto Presidencial 003 de 2021.

También alegó que el Decreto Distrital en nada riñe con el Decreto Presidencial 575
de 2021, ni enerva su aplicabilidad, por el contrario, se han aplicado las medidas
necesarias en coordinación con la fuerza pública, cuando las circunstancias así lo
han exigido.

Consideró que al interior del proceso ordinario no existía ninguna prueba acerca de
la necesidad de una medida de urgencia, por el contrario, puede acreditar que
gracias a las mesas coordinadas y el dialogo, se levantaron la mayoría de bloqueos
permanentes de las vías. Invocó los autos proferidos por el Consejo de Estado
dentro de los procesos de tutela radicados 11001-0315-000-2021-02227-00
acumulada con 11001-0315-000-2021-02784-00, en los cuales, se dictó medida
cautelar de urgencia ordenando a las autoridades accionadas (Presidencia de la
República y otros), la aplicación de manera permanente del protocolo establecido en
el Decreto 003 de 2021, en aras de prevenir que en el marco de las actuales
manifestaciones se sigan presentando hechos que afecten los derechos
fundamentales a la vida, la integridad física y la protesta social.

La ciudadana María del Mar Machado Jiménez pidió negar el amparo de tutela por
carencia de requisito de proporcionalidad y razonabilidad; falta de legitimación por
activa, dada la carencia de personería jurídica de la Unión de Resistencias Cali e
imposibilidad de establecer la relación entre los poderdantes y la URC; infracción al
principio de subsidiariedad; buscar la protección de derechos colectivos; inexistencia
de un perjuicio irremediable; atacar actos administrativos de carácter general,
impersonal y abstracto; falta de motivación para decretar la medida cautelar;
infracción del derecho al debido proceso por invadir la competencia del juez natural
(Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Paralelamente apeló el auto que decretó la
medida provisional).

Finalmente, el Tribunal hace constar que en el canal oficial de comunicación del


Tribunal Administrativo del Valle obran sendos mensajes de personas que dicen
coadyuvar u oponerse a la prosperidad de la tutela. En su contenido se observa que
insisten en los argumentos de los accionantes, el accionado, y los vinculados.

4. Trámite procesal.

Mediante auto interlocutorio del 18 de junio de 2021 se admitió la acción de tutela y


se vinculó a la ciudadana María del Mar Machado (accionante dentro del proceso
ordinario de nulidad) y al Municipio de Cali (ente territorial demandado en el proceso
ordinario de nulidad).

Una vez notificados, fijaron postura dentro del término otorgado.

5. La impugnación de la suspensión provisional.

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La ciudadana María del Mar Machado apeló el auto de 18 de junio de 2021 que
decretó una medida de suspensión provisional.

La Corte Constitucional, en providencia A-287 de 2010, se pronunció respecto al


trámite especial y sumario de la acción de tutela en los siguientes términos:

“El Decreto 2591 de 1991 reglamenta los recursos que las partes pueden interponer
en el trámite de la acción de tutela. Esta normativa solamente consagra en su artículo
31, la impugnación contra el fallo de primera instancia, y en el artículo 52 la consulta
del auto que impone una sanción por desacato al fallo de tutela.

En lo atinente a las medidas provisionales, el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991


regula la materia sin consagrar ningún recurso contra la providencia que las ordena.

3. Ahora bien, el artículo 4 del Decreto 306 de 1992, “Por el cual se reglamenta el
Decreto 2591 de 1991” dispone:

“De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto
2591 de 1991. Para la interpretación de las disposiciones sobre el trámite de la acción
de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales
del Código de Procedimiento Civil, en todo aquello que no sean contrarios a dicho
decreto.”

La Corte ha precisado respecto de éste artículo, que no siempre el juez de tutela


puede aplicar por remisión las normas del procedimiento civil. Así lo sostuvo en
sentencia T-162 de 19971, al indicar:

“El juez de tutela no puede remitirse al estatuto procesal civil cuando lo desee y para lo
que quiera; al respecto la norma del Decreto 306 de 1992 invocada por el Tribunal es
muy precisa:

Artículo 4° - (...)
En primer lugar, es claro que la norma no permite aplicar cualquier disposición del
Código citado al trámite de la tutela; la remisión únicamente puede hacerse a los
principios generales. Y en segundo lugar, la aplicación de dichos preceptos, sólo será
posible en la medida en que no sean contrarios a lo dispuesto en el Decreto 2591 de
1991. Por lo tanto, no es plausible considerar que el artículo invocado por el Tribunal
sea el sustento para que unas normas del Estatuto mencionado, que consagran un
recurso procesal, sean aplicadas al trámite de la tutela.”

4. En la misma dirección, con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política,


esta Corporación ha sostenido que el procedimiento de tutela es especial, preferente y
sumario, pues tiene por finalidad la protección inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales; y no es dable aplicar por analogía todas las normas
del procedimiento civil en relación con los recursos no previstos expresamente en las
normas que regulan la acción de tutela. En Auto 270 de 2002 expuso2:

“Habida consideración de que a la tutela sobre los derechos fundamentales concierne


un trámite que por ministerio de lo dispuesto por el artículo 86 de la Carta Política ha
de ser preferente y sumario, es apenas obvio que la decisión definitiva sobre la
protección de un derecho fundamental cuando se estima que él ha sido violado o se
encuentra amenazado de inminente vulneración, ha de quedar en firme a la mayor
brevedad posible.

Por ello, el trámite de esta acción es, conforme a su regulación por el Decreto 2591 de
1991 desprovisto de las formalidades propias de los procesos que se adelantan ante
las distintas ramas de la jurisdicción del Estado.

1
MP. Carlos Gaviria Díaz.
2
Este criterio fue reiterado en Autos 014 de 2004 y 258 de 2007, entre muchos otros.

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Ello significa, entonces, que no resulta admisible extender por analogía todas las
normas del Código de Procedimiento Civil al trámite de la acción de tutela, pues de
esa manera podría darse a la misma un tratamiento similar al de cualquier proceso
civil, pese a que la Constitución exige para ella un procedimiento „sumario‟, esto es
simplificado, breve, donde no es posible ni la admisión de todos los incidentes que si lo
serían en un proceso civil o en un proceso contencioso administrativo, como tampoco
son de recibo los recursos no expresamente previstos en el Decreto 2591 de 1991, ni
en el Decreto 2067 del mismo año, el primero de los cuales establece el procedimiento
a que ha de sujetarse la acción de tutela, en tanto que el segundo lo concerniente a
los procesos de que conoce la Corte cuando ejerce las atribuciones que le asigna el
artículo 241 de la Carta.”

5. En ese orden de ideas, atendiendo (i) a la naturaleza especial del procedimiento de


tutela y (ii) a que el auto que resuelve sobre medidas provisionales, adoptado por la
Sala Plena de la Corte Constitucional, no admite recurso alguno de acuerdo con lo
previsto en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, la Sala rechazará por
improcedentes los recursos interpuestos contra el Auto dictado por esta Sala el 29 de
julio de 2010, mediante el cual se adoptó medida provisional y, por lo tanto, ordenó la
suspensión provisional de las sentencias relacionadas en el numeral 4 del presente
Auto.”

Conforme la norma citada, se rechazará por improcedente el recurso.

II. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

Conforme al artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 y las reglas de reparto


establecidas en el Decreto 1382 de 2000, la Sala de Decisión es competente para
conocer y decidir la presente acción de tutela.

2. La Legitimación en la causa por activa y el derecho de postulación en


vía de tutela.

El artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, que desarrolla el artículo 86 constitucional,


impone que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en
todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí
misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos
constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o
amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

El artículo 10 del mismo estatuto consagra que la acción de tutela podrá ser ejercida,
en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de
sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de
representante. “Los poderes se presumirán auténticos”.

Ahora bien, el abogado del caso aportó memoriales que le otorgan poder para la
representación judicial de los accionantes.

Respecto al mandato judicial para incoar la acción de tutela, la Corte Constitucional,


en sentencia T-024 de 2019, indicó:
“Esta Corporación ha precisado que i) es un acto jurídico formal, por lo cual debe
realizarse por escrito; ii) se concreta en un escrito, llamado poder que se presume
autentico; iii) debe ser un poder especial; iv) el poder conferido para la promoción o
para la defensa de los intereses en un determinado proceso no se entiende conferido
para instaurar procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento a estos
tengan origen en el proceso inicial; v) el destinatario del acto de apoderamiento solo
puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional.”

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Por tanto, se acredita la legitimación en la causa por activa para incoar la tutela, y el
derecho de postulación.

3. La legitimación en la causa por pasiva.

Se presentó tutela contra providencia judicial, por ello el accionado es el juzgado


Dieciséis Administrativo de Cali.

Empero, la Corte Constitucional, en providencia SU 116 de 2018


se pronunció respecto al deber de los jueces constitucionales de integrar el
contradictorio, así: 

“Esta Corporación ha señalado que “el juez constitucional, como director del proceso,
está obligado a -entre otras cargas- integrar debidamente el contradictorio, vinculando
al trámite a aquellas personas naturales o jurídicas que puedan estar comprometidas
en la afectación iusfundamental y en el cumplimiento de una eventual orden de
amparo, para que en ejercicio de la garantía consagrada en el artículo 29 superior,
puedan intervenir en el trámite, pronunciarse sobre las pretensiones de la demanda,
aportar y solicitar las pruebas que consideren pertinentes, y en fin, hacer uso del
arsenal defensivo que ofrece el ordenamiento jurídico” .En cuanto a la integración del

contradictorio en sede de tutela, la jurisprudencia constitucional señala que es un


deber del juez de primera instancia, puesto que de esa manera garantiza a la parte
interesada la posibilidad de ejercer el derecho de contradicción y defensa durante el
desarrollo de la tutela, vinculando a los interesados, es decir, a todas las personas
“que puedan estar comprometidas en la afectación iusfundamental y en el
cumplimiento de una eventual orden de amparo, para que en ejercicio de la garantía
consagrada en el artículo 29 superior, puedan intervenir en el trámite, pronunciarse
sobre las pretensiones de la demanda, aportar y solicitar las pruebas que consideren
pertinentes, y en fin, hacer uso del arsenal defensivo que ofrece el ordenamiento
jurídico”. 

Por lo anterior se vinculó a la ciudadana María del Mar Machado Jiménez y al


Municipio de Santiago de Cali, por ser partes en el proceso ordinario de nulidad del
cual emana la providencia judicial que motiva la tutela.

4. Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el


eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda
comportar el auto No. 603 del 11 de junio de 2021 proferido por el Juzgado Dieciséis
Administrativo de Cali al decretar, de urgencia, la medida cautelar de suspensión
provisional del Decreto Distrital No. 4112.010.20.0304 del 31 de mayo de 2021,
expedido por el alcalde del Municipio de Cali, “Por el cual se adoptan garantías para
la construcción de acuerdos, se institucionaliza la mesa de dialogo en el Distrito
Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali en el
marco del paro nacional del 28 de abril de 2021, y se dictan otras disposiciones”.

Y en caso afirmativo, si se vulneraron los derechos fundamentales a la protesta


pública y pacífica, debido proceso, vida, integridad personal, libertad de opinión y
paz, de los accionantes.

5. Tesis de la Sala.

La Sala tutelará los derechos fundamentales a la protesta pública y pacífica y al


debido proceso, y, en consecuencia, dejará sin efecto el auto No. 603 del 11 de junio

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de 2021 proferido por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali, porque se reúnen


los presupuestos generales y especiales de la tutela contra providencia judicial.

No se tutelarán los derechos fundamentales a la vida, integridad personal, libertad


de opinión y paz, porque la providencia judicial no los vulnera.

Se llega a esta conclusión con base en el siguiente argumento:

6. Acción de tutela – Marco general.

La tutela es una acción constitucional de carácter subsidiaria, residual y autónoma,


por medio de la cual es posible ejercer el control judicial de los actos u omisiones de
los órganos públicos o de los entes privados que puedan vulnerar derechos
fundamentales, a través de un procedimiento preferente y sumario, salvo las
excepciones establecidas en la ley para su procedencia.

Ahora bien, los presupuestos para que proceda la acción de tutela son tres:

1. Que se esté ante la vulneración o amenaza de vulneración de un derecho


fundamental por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular, en
este evento en los casos señalados en la Ley.
2. Que el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial y,
3. Que en caso que el afectado cuente con otro medio de defensa judicial, la
acción de tutela se interponga como un mecanismo transitorio de protección para
evitar un perjuicio irremediable.

7. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En providencia de 2021 recordó el Consejo de Estado3:

2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial


sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la
sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del
artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de
manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen
de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial
se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una
vía de hecho.

La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de


todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra
decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía
funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia
judicial, derechos fundamentales.

La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se


determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada
como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al
menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo,
que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma
indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable
que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el

3
C.E.SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B. CP. CARMELO PERDOMO CUÉTER. 27 de enero de 2021. Acción: Tutela
(impugnación). Radicación número: 11001-03-15-000-2020-03869-01 (AC). Actor: FRANCISCO JAVIER VÉLEZ RODRÍGUEZ.
Demandado: MAGISTRADOS DE LA SUBSECCIÓN F DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CUNDINAMARCA Y JUEZ VEINTICUATRO (24) ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ. Tema: Tutela contra providencia judicial;
derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

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supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta


cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece,
absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en
aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento
establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación


proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las
sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002.

Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el


carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante
se vulneran o amenazan derechos fundamentales. La regla general de improcedencia
de la acción de tutela contra tales decisiones, se expone en la citada providencia al
destacar que incluso las sentencias judiciales constituyen ámbitos ordinarios de
reconocimiento y realización de los derechos fundamentales y, además, porque el
valor de cosa juzgada de las sentencias, la garantía del principio de seguridad jurídica
y la autonomía e independencia son principios que caracterizan a la jurisdicción en la
estructura del poder público.

En otro aparte, en la mencionada decisión se precisó:

[…] 22. Con todo, no obstante que la improcedencia de la acción de tutela contra
sentencias es compatible con el carácter de ámbitos ordinarios de reconocimiento y
realización de los derechos fundamentales inherente a los fallos judiciales, con el
valor de cosa juzgada de las sentencias y con la autonomía e independencia que
caracteriza a la jurisdicción en la estructura del poder público; ello no se opone a
que en supuestos sumamente excepcionales la acción de tutela proceda contra
aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales […].

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de


tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos
excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar
cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente
constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de
relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del
marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente
relevancia constitucional; lo anterior porque el juez constitucional no puede entrar a
estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so
pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. (ii)
Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa
judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación
de un perjuicio iusfundamental irremediable. Al respecto señala la Corte Constitucional
que de no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como mecanismo de
protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas
autoridades judiciales. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la
tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que
originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar
claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se
impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. Dicha
irregularidad debe comportar grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre
con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse frente a crímenes de lesa
humanidad, y la protección de tales derechos se genera independientemente de la
incidencia que tengan en el litigio, por ello hay lugar a la anulación del juicio. (v) Que el
actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración
como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial
siempre que esto hubiese sido posible. Sobre este punto, la Corte anota que esta
exigencia es comprensible, pues sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas
exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí
es menester que el accionante tenga claridad en cuanto al fundamento de la

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afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al


interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la
protección constitucional de sus derechos. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela,
en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación.

Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra


sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales
genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la
acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga
indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión
que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial
que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto
procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del
procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece
del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta
la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas
inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción
entre las consideraciones y la decisión; (v) error inducido, se da cuando el juez o
tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una
decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica
el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los
fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del
precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como
mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente
vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la
Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de
hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión
de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Esta Sala se ha detenido en el análisis de la posición de la Corte Constitucional en lo


concerniente a la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por
las razones que se exponen a continuación:

La primera es que en este aspecto, comparte plenamente la idea cardinal de que en el


Estado social de derecho la prevalencia de los derechos constitucionales
fundamentales compromete la actuación de «cualquier autoridad pública» (artículo 86
de la CP), incluidos desde luego los jueces de la República de todas las jurisdicciones
y rangos.

En segundo lugar, de acuerdo con los derroteros jurisprudenciales de la Corte


Constitucional si bien la acción de tutela resulta procedente contra providencias
judiciales, esta comporta carácter excepcional y no puede significar, en modo alguno,
una prolongación indefinida del debate jurídico.

En tercer lugar, la metodología contenida en la jurisprudencia constitucional para


verificar si una decisión judicial debe o no ser tutelada, constituye un valioso
mecanismo para resolver el asunto, cuya adopción facilita el análisis de este complejo
problema.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del
Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba
improcedente para controvertir decisiones judiciales4, rectificó su posición mediante
sentencia de 31 de julio de 20125, en el sentido de disponer que la acción

4
Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del
Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C.
P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-
429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de
noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01,
C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
5
Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. C. P. María Elizabeth García González.

9
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos


constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados
jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia;
lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los
términos antes expuestos6.

Por último, en el fallo de 5 de agosto de 20147, proferido por la sala plena de lo


contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta
acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía
del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la
Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad.

8. Debido proceso.

El artículo 29 de la Constitución Política dispone que “El debido proceso se aplicará


a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (…)”.

El artículo 3º de la Ley 1437 de 2011 consagra los principios del derecho


administrativo y estatuye: “(…) las actuaciones administrativas se desarrollarán en
especial con arreglo a los principios del debido proceso (…)”.

La Honorable Corte Constitucional8 ha sostenido que el debido proceso es un


derecho fundamental y posee una estructura compleja en tanto se compone por un
plexo de garantías que deben ser observadas en todo procedimiento administrativo
o judicial, escenarios en los que operan como mecanismo de protección a la
autonomía y libertad del ciudadano y límites al ejercicio del poder público y también
un principio inherente al Estado de Derecho, cuyas características esenciales son el
ejercicio de funciones bajo parámetros normativos previamente establecidos y la
erradicación de la arbitrariedad9.

9. El carácter vinculante de los tratados internacionales en materia de


derechos humanos.

La Corte Constitucional, en la sentencia C-086 de 2016, recordó:

“La jurisprudencia de este Tribunal constitucional10 ha señalado que uno de los pilares
esenciales de nuestra Constitución11, y del Estado social y democrático de derecho, es
la obligación de respetar, proteger y garantizar los derechos de todos los asociados.
La fuente de este eje definitorio se encuentra en varios artículos de la Carta, dentro de
los cuales se hace especial énfasis en los artículos 1, 2, 5, 93, 94, 214 y 215-2.

6
Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-
00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3)
22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-
00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6)
19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P.
Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de
febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P.
Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
7
Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge
Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
8
Sentencia C-034/14 Magistrado Ponente: MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
9
C-980 de 2010 (MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).
10
Cfr. Sentencias C-577 de 2014 y C-579 de 2013.
11
Como se explicó en la sentencia C-579 de 2013, desde los debates de la Asamblea Nacional Constituyente que dieron
origen a la Constitución Política de 1991, se hizo alusión a la necesidad de adoptar una carta de derechos humanos para
darles una protección inmediata. Igualmente, las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente dan cuenta de la discusión de la
protección de los derechos humanos – “El legislativo, los derechos humanos y la constitución” – por la importancia de resaltar
la defensa de los derechos humanos como contenido ético y político en el Estado. Así por ejemplo se expuso: “La
contemporaneidad ha estimado que el contenido ético de la política y del Estado es la defensa de los derechos humanos y que
como la violación de estos obedece tanto a la violencia estructural como a la violencia institucional, la praxis política debe
orientarse a su defensa dialéctica en los dos frentes, este es el papel de un auténtico poder legislativo como órgano vertebral
de un orden jurídico democrático”. Cfr. Gaceta de la Asamblea Nacional Constituyente.

10
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

Desde el Preámbulo y sus primeros artículos la Constitución señala su compromiso


esencial con el respeto, protección y garantía de los derechos humanos, como piedra
angular de la cláusula de Estado Social y Democrático de Derecho (art. 1º C.P.), como
fórmula para fortalecer y asegurar a sus integrantes (Preámbulo) la vida, la
convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz.

Así, dentro de los fines esenciales del Estado la Carta (art. 2º C.P.) resalta que se
debe “promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,
derechos y deberes consagrados en la Constitución”, y que las autoridades de la
República están instituidas para proteger a todas las personas en sus “(…) derechos y
libertades.” Adicionalmente, se señala (art. 5º C.P.) que se garantiza la primacía de los
derechos inalienables de las personas.

De la misma manera, la Constitución consagra en su Título II un amplio catálogo de


derechos12, así como un conjunto de garantías judiciales (arts. 86, 87, 88 y 241-1) que
permiten la exigibilidad inmediata de dichos derechos. Dentro de estos mecanismos se
resaltan la acción de tutela, creada por la propia Constitución, y la acción pública de
inconstitucionalidad. La primera, constituye el mecanismo judicial a disposición de
todas las personas para exigir ante cualquier juez la protección inmediata de sus
derechos fundamentales. La segunda permite que cualquier ciudadano pueda solicitar
la exclusión del ordenamiento de aquellas normas de rango legal que sean contrarias
a la Constitución, y por tanto a los derechos fundamentales.

Por otra parte, otro conjunto de artículos complementa este catálogo de derechos
previsto en la Constitución, e incluyen una referencia expresa a los derechos humanos
reconocidos internacionalmente. Así, por ejemplo, a través del artículo 93 se incorpora
a nuestro ordenamiento constitucional los derechos reconocidos en los “tratados y
convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos
humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción”, y establece que
los derechos y deberes reconocidos por la Constitución deben ser interpretados de
conformidad con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (Bloque de
constitucionalidad). En un sentido similar, el artículo 215-2, dispone que durante los
estados de excepción "no podrán suspenderse los derechos fundamentales" y que
"en todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario".

Finalmente, el artículo 94 señala que los derechos previstos en el Título II y los


tratados sobre Derechos Humanos no agotan el catálogo de los derechos
fundamentales, pues “[l]a enunciación de los derechos y garantías contenidos en la
Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como
negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren
expresamente en ellos.”

10. El Derecho a la protesta y el dialogo como mecanismo preferente.

La Corte Suprema de Justicia, en providencia STC7641-2020, ordenó a la


presidencia de la república expedir un acto administrativo denominado “ESTATUTO
DE REACCIÓN, USO Y VERIFICACIÓN DE LA FUERZA LEGITIMA DEL ESTADO,
Y PROTECCION DEL DERECHO A LA PROTESTA PACIFICA CIUDADANA”,
dentro del cual debía establecer unos protocolos de acción preventiva, concomitante
y posterior para garantizar el derecho a la protesta.

Dijo la Corte Suprema:

“Sobre aquellos aspectos protegidos y limitados en el marco de una protesta, la Corte


Constitucional en la sentencia C-009 de 7 de marzo de 2018, adoctrinó:

12
Es importante precisar que en otros artículos a lo largo de la Constitución se reconocen otros derechos constitucionales. Así
por ejemplo, el artículo 229 consagra el derecho de todas las personas a acceder a la administración de justicia, mientras el
artículo 333 dispone: “La libre competencia económica es un derecho de todos que supone responsabilidades”.

11
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

“(…) En cuanto a la relación de conexidad que se devela entre los derechos a la libre
expresión y a la reunión y a la manifestación, es imperioso resaltar que todos apuntan
al fortalecimiento de la democracia, a lograr una mayor participación de todos los
actores sociales y a promover una cultura de tolerancia frente a la diversidad, todo lo
cual impacta en la construcción de ciudadanía y de Estado. Así lo reafirmó la Relatoría
Especial para la Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos,
cuando indicó: (…)”

“(…) La Relatoría subraya que la participación de las sociedades a través de la


participación pública es importante para la consolidación de la vida democrática de las
sociedades. En general, ésta como ejercicio de la libertad de expresión y de la libertad
de reunión, reviste un interés social imperativo, lo que deja al Estado un marco aún
más ceñido para justificar una limitación de este derecho (…)”.

“(…) La Relatoría entiende que, dentro de ciertos límites, los Estados pueden
establecer regulaciones a la libertad de expresión y a la libertad de reunión para
proteger los derechos de otros. No obstante, al momento de hacer un balance entre el
derecho de tránsito, por ejemplo, y el derecho de reunión, corresponde tener en
cuenta que el derecho a la libertad de expresión no es un derecho más sino, en todo
caso, uno de los primeros y más importantes fundamentos de toda la estructura
democrática: el socavamiento de la libertad de expresión afecta directamente el nervio
principal del sistema democrático (…)”.

“(…) Así, es claro que la libertad de expresión es uno de los elementos esenciales de
una democracia, en tanto el derecho político a la divergencia hace que la construcción
de lo público (de la polis) sea realmente colectiva y participativa, puesto todos los
actos que implican diversidad, son actos políticos. En términos más específicos
relacionados con el derecho a la protesta, es claro que en una democracia
participativa “el primer derecho: [es] el derecho a exigir la recuperación de los demás
derechos”, pues ello desarrolla las ideas de autogobierno y protección de derechos
fundamentales sobre las cuales descansa el Estado constitucional actual, que
corresponden a un gobierno elegido por el pueblo para el cumplimiento de mandatos
constitucionales preestablecidos en pactos colectivos (…)”.

“(…) Debido a lo anterior, esta Corte ha fijado el ámbito de protección constitucional de


la libertad de expresión a partir de los siguientes ítems: (…)”.

“(…) (1) su titularidad es universal sin discriminación, compleja, y puede involucrar


intereses públicos y colectivos, además de los intereses privados del emisor de la
expresión; (2) sin perjuicio de la presunción de cobertura de toda forma de expresión
por la libertad constitucional, existen ciertos tipos específicos de expresión prohibidos;
(3) existen diferentes grados de protección constitucional de los distintos discursos
amparados por la libertad de expresión, por lo cual hay tipos de discurso que reciben
una protección más intensa que otros, lo cual a su vez tiene directa incidencia sobre la
regulación estatal admisible y el estándar de control constitucional al que se han de
sujetar las limitaciones; (4) protege expresiones exteriorizadas mediante el lenguaje
convencional, como las manifestadas por medio de conducta simbólica o expresiva
convencional o no convencional; (5) la expresión puede efectuarse a través de
cualquier medio elegido por quien se expresa, teniendo en cuenta que cada medio en
particular plantea sus propios problemas y especificidades jurídicamente relevantes,
ya que la libertad constitucional protege tanto el contenido de la expresión como su
forma y su manera de difusión; (6) la libertad constitucional protege tanto las
expresiones socialmente aceptadas como aquellas consideradas inusuales,
alternativas o diversas, lo cual incluye las expresiones ofensivas, chocantes,
impactantes, indecentes, escandalosas, excéntricas o simplemente contrarias a las
creencias y posturas mayoritarias, ya que la libertad constitucional protege tanto el
contenido de la expresión como su tono; (7) su ejercicio conlleva, en todo caso,
deberes y responsabilidades para quien se expresa; por último (8) impone claras
obligaciones constitucionales a todas las autoridades del Estado, así como a los
particulares (…)”.

12
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

“(…)Concretamente, se desprende de lo anterior que los discursos políticos, religiosos,


filosóficos, académicos, investigativos o científicos, estéticos, morales, emotivos o
personales, artísticos o simbólicos, la exposición de convicciones, la objeción de
conciencia, las expresiones cívicas o de participación ciudadana, el discurso de
identidad que expresa y refuerza la propia adscripción cultural y social, entre otros,
están protegidos por la Constitución a través del artículo 20 superior y de otros
derechos fundamentales relacionados.
“(…) Ahora bien, respecto del contenido de los derechos a la reunión y a la
manifestación pública y pacífica, es importante reiterar que los derechos a reunirse y
manifestarse públicamente implican la garantía de una dimensión estática (reunión) y
otra dinámica (movilización), así como de las formas individuales o colectivas de
expresión, a partir de las cuales se pueden pronunciar, en principio, toda clase de
discursos. Respecto de este aspecto, es preciso recordar que las limitaciones a la libre
expresión y manifestación de ideas, opiniones, ideologías sólo pueden establecerse
por virtud de la ley y con respeto de los estándares constitucionales e internacionales
(…)”.
(…)
“(…) Adicionalmente, es evidente que desde la Carta se establece como condición
sine qua non para que se active la protección constitucional a estos derechos que las
reuniones o manifestaciones se lleven a cabo de forma pacífica, es decir no violenta.
En este punto es importante destacar que en todo caso, la referencia a la no violencia,
no implica que se anule el hecho de que el ejercicio de la reunión o la manifestación
conlleva necesariamente a alguna forma de alteración al orden público. Lo contrario
negaría la naturaleza disruptiva de la protesta (…)”.

“(…) Aunado a lo precedente, la Corte reconoce que generalmente el ejercicio de los


derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica trae consigo la producción
de ciertas incomodidades (físicas, emocionales o mentales) para la sociedad en
general y/o algunos grupos en particular. Lo anterior, pues es claro que, como se
indicó en la Sentencia C- 742 de 2012, “la protesta social tiene como función
democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública sobre una
problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en general
minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades” (…)”.

“(…) En esta medida, es claro para esta Corte que indefectiblemente el ejercicio de los
derechos a la reunión y a la manifestación pública y pacífica conllevan a la variación
de las condiciones regulares del espacio público o privado donde este ejercicio se
lleve a cabo, de ahí que sea natural que existan tensiones entre el ejercicio de estos
derechos y el mantenimiento del orden público y social (…)”

Por su parte, la Corte Constitucional, en sentencia C-281 de 2017, manifestó:

“El artículo 37 de la Constitución garantiza un derecho a la reunión y manifestación


pública y pacífica. A diferencia del artículo 46 de la Constitución anterior, que no
incluía un derecho a la manifestación y otorgaba amplias facultades a las autoridades
para disolver las reuniones,13 la Constitución de 1991 garantiza expresamente la
protesta social. En ese sentido ha dicho la Corte que:

“Dentro de un régimen jurídico pluralista que privilegia la participación democrática y


que además garantiza el ejercicio de otros derechos de rango constitucional como la
libertad de locomoción (art. 24, CP) y los derechos de asociación (artículo 38, CP) y
participación en los asuntos públicos (artículos 2 y 40, CP), la protesta social tiene
como función democrática llamar la atención de las autoridades y de la opinión pública
sobre una problemática específica y sobre las necesidades que ciertos sectores, en
general minoritarios, para que sean tenidos en cuenta por las autoridades.”14

13
Diferencias resaltadas en la sentencia T-456 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz).
14
Corte Constitucional, sentencia C-742 de 2012 (MP María Victoria Calle Correa; SPV Alexei Julio Estrada; SV Jorge Iván
Palacio Palacio). Reiterada en la sentencia T-366 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos; AV Luis Ernesto Vargas Silva).

13
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

5.3.2. De esta forma la protesta social, además de hacer parte del derecho a la libertad
de expresión,15 es un instrumento indispensable de participación política para todos los
sectores de la sociedad. Así, al determinar la constitucionalidad de las distintas
limitaciones administrativas que se establezcan a la protesta social, se debe tener
siempre presente que lo que se está restringiendo es un derecho político. Razón por la
cual las limitaciones que se impongan a ese derecho, además de estar establecidas
en la ley, no pueden ser discriminatorias y deben superar un juicio estricto de
proporcionalidad. En este análisis además debe tenerse en cuenta que “[l]a naturaleza
del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la causa justificativa de
normas limitativas del mismo”,16 por lo cual, en la ponderación que se realice, se debe
considerar la importancia fundamental de la participación política en una sociedad
abierta y democrática frente a posibles afectaciones leves de derechos fundamentales
como la libre circulación. Así, aunque la tranquilidad y el desarrollo normal de la vida
urbana son objetivos constitucionales importantes, en general las autoridades deben
abstenerse de restringir las reuniones y manifestaciones por el simple hecho de causar
incomodidades.
(…)
En aplicación del principio de conservación del derecho, se declarará la
constitucionalidad condicionada, estableciendo requisitos precisos para la disolución
de las manifestaciones. En ese sentido, la norma será declarada exequible en el
entendido de que (i) las alteraciones deberán ser graves e inminentes y (ii) no exista
otro medio menos gravoso para el ejercicio de los derechos de reunión y
manifestación pública y pacífica. El contenido de este condicionamiento se explica a
continuación.

5.6.3.1. Las alteraciones deben ser graves, lo que quiere decir que no toda situación
que pueda calificarse como una alteración de la convivencia de acuerdo con el Código
de Policía es suficiente para disolver una reunión o manifestación. La gravedad, en
este contexto, implica una vulneración o amenaza intensa de un derecho fundamental,
cuya protección en el caso concreto sea de mayor importancia que la protección
constitucional del derecho de reunión y manifestación. En este sentido, afectaciones
leves como los ruidos y las molestias causadas por las manifestaciones, y otras
consecuencias incómodas de las mismas, no pueden ser razón suficiente para tomar
la medida de disolverlas. Tampoco pueden serlo incidentes específicos y concretos
que reflejan el comportamiento de individuos manifestantes pero no un riesgo de la
reunión o manifestación como un todo.

5.6.3.2. Las alteraciones deben ser inminentes, lo que quiere decir que no procede
disolver las reuniones que planteen alteraciones a la convivencia eventuales o
remotas. El requisito de inminencia exige verificar comportamientos actuales que
lleven objetivamente a inferir vulneraciones graves de derechos fundamentales. No
será posible, entonces, disolver reuniones y manifestaciones respecto de las cuales
solo se pueda predicar una probabilidad o posibilidad de que alteren la convivencia.

5.6.3.3. Por último, la medida deberá ser necesaria. Esto quiere decir que las
autoridades tienen el deber de verificar y evaluar la eficacia de otros medios de policía
que puedan interferir en menor medida con el derecho de reunión y manifestación
pública y pacífica. La disolución de las reuniones en ningún caso debería ser la
primera opción.”

Adicional a lo anterior, en la sentencia STC7614-2020 la Corte Suprema de Justicia


se refirió al dialogo como la primera razón para la solución de los conflictos, así:

“El ESMAD fue creado en directiva transitoria N° 0205 del 24 de febrero de 1999, y
formalizado en la resolución N°01363 del 14 de abril siguiente, como ente permanente
especializado bajo dependencia de la Dirección de Seguridad Ciudadana de la Policía
Nacional, cuyo manual de servicios, para efectos de su intervención en

15
Corte Constitucional, sentencia C-650 de 2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa).
16
Corte Constitucional, sentencia T-456 de 1992 (MP Jaime Sanín Greiffenstein y Eduardo Cifuentes Muñoz).

14
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

manifestaciones, se reglamentó por el Director de la Policía Nacional en el acto


administrativo N°03002 del 29 de junio de 2017.

En la precitada disposición, se describen actividades de planeación previas a las


protestas recabando en análisis de “inteligencia”, recopilando información del
“comportamiento histórico social de cada jurisdicción” y convocar a reuniones de
coordinación con los “diversos actores” para determinar el número de participantes en
las actividades, rutas y puntos de concentración, entre otras medidas44.

Durante la “ejecución” de las protestas y, ante eventuales situaciones de conflicto o


amenaza, en coordinación con los gestores de convivencia y el Ministerio Público, se
señaló el deber de agotar el diálogo, mediación y gestión para minimizar el
riesgo de confrontación.

Asimismo, se estableció que, en caso de graves alteraciones al orden público, el


comandante de cada unidad o jefe del servicio, podrá ordenar la disolución de la
reunión, velando en todo caso, por el respeto a las libertades ciudadanos y
garantizando la labor de los reporteros y de cualquiera que desee registrar el
procedimiento policial.

En el artículo 18 de la resolución en comento, se indicó como presupuestos de “no


estigmatización” del manifestante, la presunción de licitud y la intención pacífica en las
manifestaciones públicas. La intervención del ESMAD, según el señalado instrumento
reglamentario, es la “última ratio” para reestablecer las condiciones de convivencia,
pues para tal efecto, se exige el agotamiento del diálogo, u otras alternativas distintas
a la fuerza.
(…)
Al punto, la Resolución N° 03002 del 29 de junio de 2017, artículo 17, numeral 2°,
literal m, en relación con el comportamiento de la policía en el acompañamiento y
control de disturbios, señala la siguiente obligación:

“(…) Ante situaciones de conflicto o amenaza la convivencia y seguridad, en


coordinación con los gestores de convivencia y Ministerio Público, agotar las
instancias de persuasión, diálogo, mediación y gestión del conflicto con los
participantes ante posibles disturbios, minimizando los riesgos de
confrontación. El uso de la fuerza es el último recurso en este tipo de eventos
(…)”.
(…)
Una Nación que busca recuperar y construir su identidad democrática no puede ubicar
a la ciudadanía que protesta legítimamente en la dialéctica amigo – enemigo; izquierda
y derecha, buenos y malos, amigos de la paz y enemigos de la paz, sino como la
expresión política que procura abrir espacio para el diálogo, el consenso y la
reconstrucción no violenta del Estado Constitucional de Derecho.”

11. El Decreto 575 del 28 de mayo de 2021.

El señor presidente de la República de Colombia, invocando el numeral 4 del artículo


189, los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia; y el artículo 199
de la Ley 1801 de 2016; el 28 de mayo de 2021, dictó el decreto 575 “Por el cual se
imparten instrucciones para la conservación y restablecimiento del orden público” y
en su numeral 1º dispuso:

“Ordenar a los gobernadores del Cauca; Valle del Cauca; Nariño; Huila; Norte
de Santander; Putumayo; Caquetá y Risaralda; y a los alcaldes del Distrito
Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de
Cali; del Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico de
Buenaventura; de los municipios de Pasto, Ipiales, Popayán, Yumbo, Buga,
Palmira, Bucaramanga, Pereira, Madrid, Facatativá y Neiva, para que el
marco de sus funciones constitucionales y legales, adopten las
siguientes medidas:

15
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

1. Coordinar con las autoridades militares y de policía del departamento la


asistencia militar de que trata el artículo 170 de la Ley 1801 de 2016, de
manera que el departamento, el distrito y los municipios, pongan en ejecución
este instrumento legal para afrontar y superar los hechos que dan lugar a la
grave alteración de la seguridad y la convivencia, en sus respectivas
jurisdicciones.

2. Adoptar las medidas necesarias, en coordinación con la fuerza pública,


para levantar los bloqueos internos que actualmente se presentan en las
vías de sus jurisdicciones, así como también evitar la instalación de
nuevos bloqueos.

3. Adoptar las medidas, e implementar los planes y acciones necesarias


para reactivar la productividad y la movilidad en sus respectivas
jurisdicciones, entre ellas, fortalecer los controles de seguridad en las
vías y las caravanas.

4. En virtud de los principios de colaboración armónica de que trata el artículo


113 de la Constitución Política brindar el apoyo y colaboración, en el marco de
sus competencias, a las autoridades pertinentes para lograrla mayor eficiencia,
eficacia y celeridad en los procesos de captura y judicialización de las personas
que incurren en los actos delictivos que afectan el orden público, la seguridad y
la convivencia ciudadanía”

12. El Decreto 003 del 5 de enero de 2021.

El señor Presidente de la República de Colombia, el 5 de enero de 2021, dictó el


Decreto No. 003 del 05 de enero de 2021 “Por el cual se expide el Protocolo de
acciones preventivas, concomitantes y posteriores, denominado “ESTATUTO DE
REACCIÒN, USO Y VERIFICACIÓN DE LA FUERZA LEGITIMA DEL ESTADO Y
PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA PROTESTA PACIFICA CIUDADANA” en
cumplimiento de la orden de tutela proferida por la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia STC7641-2020 del 22 de septiembre de 2020. Consideró:

4. Que la Sentencia de Tutela de segunda instancia STC7641-2020 del 22 de


septiembre de 2020, la honorable Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil,
Radicado 11001-22-03-000-2019-02527-02, magistrado ponente Luis Armando Tolosa
Villabona, 4 en el literal b. del aparte Quinto de la parte resolutiva ordenó al Gobierno
Nacional - Presidente que, dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de
la Sentencia, proceda a:

"b. Convocar y conformar una mesa de trabajo para reestructurar las directrices
relacionados con el uso de la fuerza frente a manifestaciones pacíficas, para que
escuche y atienda los planteamientos, no sólo de los aquí accionantes, sino de
cualquier persona interesada en el tema. De llegarse o no a un consenso al respecto,
el Gobierno Nacional estará en la obligación de expedir un acto administrativo, dentro
de los sesenta (60) días siguientes a la notificación de esta sentencia, una
reglamentación sobre la materia que tenga en cuenta, como mínimo, las directrices
señaladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos las recomendaciones de Naciones Unidas y las aquí señaladas,
relacionadas con la intervención y el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional y
las Fuerzas Militares, en manifestaciones y protestas.

Para tal efecto, se hará énfasis en conjurar, prevenir y sancionar la (i) intervención
sistemática, violenta y arbitraria de la fuerza pública en manifestaciones y protestas;
(ii) "estigmatización" frente a quienes, sin violencia, salen a las calles a cuestionar,
refutar y criticar las labores del gobierno; (iii) uso desproporcionado de la fuerza,
armas letales y de químicos; (iv) detenciones ilegales y abusivas, tratos inhumanos,
crueles y degradantes; y (v) ataques contra la libertad de expresión y de prensa.

16
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

En esa línea, deberá realizarse, con la participación directa de la ciudadanía, órganos


de control y los mandatarios regionales y locales, un protocolo de acciones preventivas
concomitantes y posteriores que se denominará: "ESTATUTO DE REACCIÓN, USO Y
VERIFICACIÓN DE LA FUERZA LEGÍTIMA DEL ESTADO, Y PROTECCIÓN DEL
DERECHO A LA PROTESTA PACÍFICA CIUDADANA", que incluya, como mínimo, lo
siguiente:

Protocolo de acciones preventivas


(...)
Protocolo de acciones concomitantes
(...)
Protocolo de acciones posteriores
(...)."

5. Que el artículo 1 de la Constitución Política indica que "Colombia en un Estado
social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del interés generar.

6. Que el inciso segundo del artículo 2 de la Constitución Política dispone que "Las
autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares".

7. Que el artículo 11 de la Constitución Política consagra que "El derecho a la vida es


inviolable. No habrá pena de muerte."

8. Que el artículo 37 de la Constitución Política establece que "Toda parte del pueblo
puede reunirse y manifestarse pública y pacíficamente. Solo la ley podrá establecer de
manera expresa los casos en los cuales se podrá limitar el ejercicio de este derecho".

9. Que el artículo 93 de la Constitución Política determina que "Los tratados y


convenios internacionales ratificados por el Congreso, que reconocen los derechos
humanos y que prohíben su limitación en los estados de excepción, prevalecen en el
orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de
conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia. (.. .)".

10. Que el artículo 95 de la Constitución Política, establece que "La calidad de


colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en
el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos y libertades
reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades. Toda persona está
obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del
ciudadano: 1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; 2. Obrar
conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias
ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas; (...) 4.
Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia
pacífica; (...) 6. Propender al logro y mantenimiento de la paz."

11. Que de conformidad con el numeral 4 del artículo 189 de la Constitución Política,
corresponde al presidente de la República "Conservar en todo el territorio el orden
público y restablecerlo donde fuere turbado". Así mismo, según lo dispone el artículo
303 Superior, el gobernador de cada departamento "[...] será agente del Presidente de
la República para el mantenimiento del orden público". Y de acuerdo con el numeral 2
del artículo 315 de la Carta Política, son atribuciones de los alcaldes " Conservar el
orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes
que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador."

17
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

12. Que el artículo 218 de la Constitución Política establece que "(...) La Policía
Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación,
cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia
convivan en paz. (...)."

13. Que el artículo 16 de la Ley 1801 del 29 de julio de 2016 "Por la cual se expide el
Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" define la función de Policía
como "(...) la facultad de hacer cumplir las disposiciones dictadas en ejercicio del
poder de Policía, mediante la expedición de reglamentos generales y de acciones
apropiadas para garantizar la convivencia. Esta función se cumple por medio de
órdenes de Policía."

14. Que el artículo 20 de la Ley 1801 del 29 de julio de 2016 "Por la cual se expide el
Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" establece que la actividad
de Policía es "(...) el ejercicio de materialización de los medios y medidas correctivas,
de acuerdo con las atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias conferidas a
los uniformados de la Policía Nacional, para concretar y hacer cumplir las decisiones
dictadas en ejercicio del poder y la función de Policía, a las cuales está subordinada.
La actividad de Policía es una labor estrictamente material y no jurídica, y su finalidad
es la de preservar la convivencia y restablecer todos los comportamientos que la
alteren."

15. Que el artículo 198 de la Ley 1801 del 29 de julio de 2016 "Por la cual se expide el
Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana" establece "Autoridades de
Policía. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los
conflictos de convivencia ciudadana. Son autoridades de Policía: 1. El Presidente de la
República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los
inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en
salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio
cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las
ordenanzas y los acuerdos. 6. Los comandantes de estación, subestación y de centro
de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional.
(...). '

16. Que el artículo 15 de la Ley 16 de 1972 "Por medio de la cual se aprueba la


Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica",
firmado en San José, Costa Rica el 22 de noviembre de 1969" consagra "Se reconoce
el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal derecho solo puede estar
sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean necesarias en una sociedad
democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del orden públicos
o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás".

17. Que el artículo 21 de la Ley 74 de 1968 "Por la cual se aprueban los "Pactos
Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y
políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobados por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en votación unánime, en New York, el 16 de
diciembre de 1962" establece "Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio
de tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean
necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la
seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral pública o los
derechos y libertades de los demás."

18. Que la Resolución 2903 del 23 de junio de 2017 "Por la cual se expide el
Reglamento para el uso de la fuerza y el empleo de armas, municiones, elementos y
dispositivos menos letales, por la Policía Nacional" expedida por el Director General de
la Policía Nacional, establece en el artículo 2 que su finalidad es determinar los
criterios y las normas que orientan el uso de la fuerza y el empleo de armas,
municiones, elementos y dispositivos menos letales, por parte de la Policía Nacional,
en la prestación del servicio de policía.

18
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

19. Que la Resolución 3002 del 29 de junio de 2017 "Por la cual se expide el Manual
para el Servicio en Manifestaciones y Control de Disturbios para la Policía Nacional",
expedida por el Director General de la Policía Nacional, establece en el artículo 2 que
su objeto es "Emitir los parámetros institucionales para el servicio en manifestaciones,
control de disturbios, de tal manera que se protejan por igual los derechos
fundamentales de las personas que ejercen el derecho a reunirse y a manifestarse de
forma pública y pacíficamente y de quienes no lo hacen y establecer actividades que
permitan una acertada intervención para el restablecimiento de la seguridad y
convivencia ciudadana cuando el ejercicio de este derecho pueda ser alterado" .

20. Que la Directiva 0008 del 27 de marzo de 2016 "Por medio de la cual se
establecen lineamientos generales con respecto a los delitos en los que se puede
incurrir en el curso de la protesta social", expedida por el Fiscal General de la Nación,
en el punto B.1. Dispone "La protesta pacífica no puede ser objeto de investigación
penal bajo ninguna circunstancia.”
(…)
26. Que el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en su Observación
General 37 relativa al Derecho de Reunión Pacífica, consagrado en el Artículo 21 del
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, emitida el 17 de septiembre del
2020, recuerda a los Estados y el conjunto de sus agentes del orden, las obligaciones
internacionales, indicando que el derecho interno debe establecer claramente los
deberes y responsabilidades de todos los funcionarios públicos competentes, asegurar
la conciencia pública sobre toda la normatividad que deben seguir las autoridades
responsables y quienes deseen ejercer su derecho. Dicha observación recuerda, lo
siguiente:

"15. Una reunión "pacífica" es lo contrario de una reunión que se caracterice por una violencia
generalizada y grave. Por lo tanto, los términos "pacífica" y "no violenta" se utilizan indistintamente en este
contexto. El derecho de reunión pacífica, por definición, no se puede ejercer mediante la violencia. En el
contexto del artículo 21, la "violencia" suele implicar el uso por los participantes de una fuerza física contra
otros que pueda provocar lesiones, la muerte o daños graves a los bienes. (...).
(...)
23. La obligación de respetar y garantizar las reuniones pacíficas impone a los Estados deberes negativos
y positivos antes, durante y después de su celebración. El deber negativo implica que no haya injerencias
injustificadas en las reuniones pacíficas. Los Estados tienen la obligación, por ejemplo, de no prohibir,
restringir, bloquear, dispersar o perturbar las reuniones pacíficas sin una justificación imperiosa ni
sancionar a los participantes o los organizadores sin una causa legítima.

24. Además, los Estados partes tienen determinados deberes positivos para facilitar las reuniones
pacíficas y hacer posible que los participantes logren sus objetivos. Por lo tanto, los Estados deben
promover un entorno propicio para el ejercicio del derecho de reunión pacífica sin discriminación y
establecer un marco jurídico e institucional en el que se pueda hacer efectivo. A veces puede ser
necesario que las autoridades adopten medidas específicas. Por ejemplo, tal vez tengan que cerrar calles,
desviar el tráfico o garantizar la seguridad. Cuando sea preciso, los Estados también deben proteger a los
participantes contra posibles abusos por parte de agentes no estatales, como la injerencia o la violencia
de otros ciudadanos, los contramanifestantes y los proveedores de seguridad privada.

(...)
52. Que el Capítulo l. "Generalidades" del Protocolo de acciones preventivas,
concomitantes y posteriores, denominado "ESTATUTO DE REACCIÓN, USO Y
VERIFICACIÓN DE LA FUERZA LEGÍTIMA DEL ESTADO Y PROTECCIÓN DEL
DERECHO A LA PROTESTA PACIFICA CIUDADANA" establece (i) el objeto del
Decreto, (ii) la primacía del diálogo y la mediación como forma de intervención en las
protestas, (iii) los principios de órdenes de las autoridades, respeto y garantía de
derechos, dignidad humana, enfoque diferencial, legalidad, necesidad,
proporcionalidad, finalidad legítima en el uso de la fuerza, prevención, diferenciación,
igualdad y no discriminación, y no estigmatización, en la actuación de las autoridades
de policía en manifestaciones públicas en los términos del artículo 198 de la Ley 1801
de 2016; y (iv) las definiciones de diálogo y mediación, uso de la fuerza, uso
diferenciado de la fuerza, disuasión, pacifica, y acto de violencia física.

54. Que el Capítulo III. "Acciones concomitantes" del Protocolo denominado
"ESTATUTO DE REACCIÓN, USO Y VERIFICACIÓN DE LA FUERZA LEGITIMA DEL
ESTADO Y PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA PROTESTA PACIFICA
CIUDADANA" establece (i) la noción de acciones concomitan, (ii) que los
gobernadores, alcaldes distritales y municipales, deberán disponer el acompañamiento

19
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

de la movilización o concentración, además de la Policía Nacional, de los gestores de


convivencia o funcionarios delegados, para que promuevan el diálogo, interlocución y
mediación, a fin de generar la comunicación y la articulación con las autoridades en el
desarrollo de las manifestaciones para evitar situaciones de conflicto, (iii) que cuando
se presenten actos de violencia que alteren el orden público y la convivencia que
pongan en riesgo la vida, la integridad de las personas y los bienes, la actuación de la
Policía Nacional se realizará con la observancia plena de los principios de necesidad,
gradualidad, proporcionalidad y racionalidad en el marco del mandato constitucional,
legal y reglamentario; (iv) la actuación de las autoridades de Policía ante la ocurrencia
de actos de violencia, (v) las autoridades de gobierno y de Policía deberán dar aviso
previo del uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional frente a actos de violencia,
a las personas que están presentes en los lugares de las manifestaciones públicas,
excepto en caso de inminente infracción penal o policiva, donde el policial debe actuar
con base en el mandato constitucional, legal o reglamentario, (vi) las intervenciones
diferenciales de la Policía Nacional; (vii) que el uso de la fuerza es el medio material,
necesario, proporcional y racional, empleado por el personal uniformado de la Policía
Nacional, como último recurso físico para proteger la vida e integridad física de las
personas; (viii) la actuación de la fuerza disponible de la policía, (ix) la actuación del
Escuadrón Móvil Antidisturbios - ESMAD, (x) la prohibición de armas de fuego para el
personal uniformado de la Policía Nacional, que intervenga en manifestaciones
públicas y pacíficas, (xi) que las Fuerzas Militares no intervendrán en operativos de
control y contención en el marco de las manifestaciones públicas, salvo cuando se
disponga la asistencia militar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 170 de la
Ley 1801 de 2016.

Y en definitiva, resolvió:

ARTÍCULO 2. Primacía del diálogo y la mediación en las protestas. Las


autoridades de la rama ejecutiva del orden nacional y territorial, están en
la obligación de privilegiar el diálogo y la mediación en el desarrollo de las
manifestaciones públicas, como elementos determinantes y principales dentro
de la actuación de las autoridades administrativas y de policía. La promoción
del diálogo y la mediación serán permanentes, aun cuando los medios
pacíficos de intervención se consideren agotados y se proceda al uso de la
fuerza en los términos del presente protocolo.”

13. El Decreto Distrital No. 4112.010.20.0304 del 31 de mayo de 2021.

El Decreto Distrital No. 4112.010.20.0304 del 31 de mayo de 2021, expedido por el


alcalde del Municipio de Cali, “Por el cual se adoptan garantías para la construcción
de acuerdos, se institucionaliza la mesa de dialogo en el Distrito Especial, Deportivo,
Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali en el marco del paro nacional
del 28 de abril de 2021, y se dictan otras disposiciones” ordena:

20
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

14. Análisis del caso concreto.

De la documentación aportada al proceso se tiene como hecho probado que el


alcalde del Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de
Servicios de Cali, profirió el Decreto No. 4112.010.20.0304 del 31 de mayo de 2021,
“Por el cual se adoptan garantías para la construcción de acuerdos, se
institucionaliza la mesa de dialogo en el Distrito Especial, Deportivo, Cultural,
Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali en el marco del paro nacional del 28 de
abril de 2021, y se dictan otras disposiciones”.

La ciudadana María del Mar Machado Jiménez presentó demanda de nulidad en su


contra, con el cargo de infracción directa de un mandato superior, emanado del
Presidente de la República, contenido en el Decreto 575 de 2021. Pidió también su
suspensión provisional.

El Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali, bajo radicado 76001-33-33-016-2021-


00111-00, profirió el auto No. 603 del 11 de junio de 2021, por el cual, decretó, de
urgencia17, la medida cautelar solicitada.

Contra dicha providencia la alcaldía de Cali interpuso recurso de apelación.

El ciudadano Luis Felipe Hurtado Cataño solicitó su vinculación al proceso y


presentó recurso de reposición y en subsidio apelación. Mediante auto del 21 de
junio de 2021 se admitió su vinculación.

Ahora bien, los accionantes, acuden al juez de tutela porque estiman que sus
derechos fundamentales resultaron afectados de manera grave, directa e inminente,
17
ARTÍCULO 234. MEDIDAS CAUTELARES DE URGENCIA. Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a
la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su
adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. Esta decisión será
susceptible de los recursos a que haya lugar. La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente, previa
la constitución de la caución señalada en el auto que la decrete.

21
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

con la orden judicial de suspensión provisional de urgencia del decreto distrital,


porque la medida dejó sin efectos jurídicos el marco normativo institucional a través
del cual hacían manifestación pública pacífica y expresaban a través del diálogo su
inconformidad social, con miras a encontrar una solución mediada al conflicto que
vive la ciudad de Cali. Dicen que no se les permitió fijar postura en el juicio ordinario,
ni aportar elementos de juicio y/o pruebas. Además, creen que el decreto local no
viola de manera fragrante el ordenamiento jurídico superior, por el contrario, lo
desarrolla fielmente. Consideran que sin las mesas coordinadas y los canales de
articulación se ponen en riesgo la vida e integridad personal de los manifestantes.

a. Requisitos generales de procedibilidad.

Para la Sala de Decisión, la acción cumple los requisitos generales propios de la


tutela contra providencia judicial porque:

(i) El asunto planteado comporta relevancia constitucional, porque compromete


el derecho de los accionantes a intervenir y ser oídos en el juicio ordinario
que se adelanta, afectando gravemente el debido proceso.

Pero además, en la providencia judicial no se desarrolla el debate


constitucional de la tensión que existe entre el derecho a la protesta pública y
pacífica, que reclaman los accionantes, y los derechos fundamentales y
libertades individuales de los ciudadanos que no comparten su inconformidad
social; extremos y posturas de igual trascendencia en nuestro marco
normativo convencional y constitucional.

Por ello, es procedente la tutela, con el fin de examinar la providencia judicial


y emitir un juicio en clave de derechos humanos fundamentales.

Además, como se enunció al decretar la medida provisional, los accionantes


plantean un juicio de ponderación de derechos, que incluye a los
manifestantes pero también a todas las personas que quieran hacer parte de
un dialogo constructivo en la ciudad de Cali, tema que debe ser estudiado a
la luz de la acción constitucional de tutela.

(ii) Para los accionantes la providencia judicial no era susceptible de un medio


de impugnación sencillamente porque al momento de su expedición no
hacían parte del juicio ordinario. En tal sentido, aunque actualmente puedan
acudir al proceso de nulidad para coadyuvar o impugnar la decisión, la
providencia judicial ya surtió efectos sobre sus derechos fundamentales.

(iii) Los accionantes identificaron los hechos que originaron el quebranto de las
aludidas garantías superiores.

(iv) El requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la decisión atacada se


profirió el 11 de junio de 2021 y la tutela se impetró el 18 de junio, es decir,
dentro de un término prudencial; y

(v) El auto acusado no fue dictado en una acción de tutela.

Adicionalmente, la Sala concluye que por las circunstancias fácticas que envuelven
la controversia jurídica, el juicio ordinario no es un mecanismo judicial idóneo para
determinar la constitucionalidad de la medida judicial objeto de análisis, toda vez que
el decreto suspendido se refiere a las graves alteraciones del orden público que se
viven desde el pasado 28 de abril y que permanecen actualmente, como es de
público conocimiento.

22
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

En ese contexto, los tiempos procesales del proceso ordinario no garantizan la


respuesta oportuna a los derechos en juicio.

b. Requisitos especiales de procedibilidad.

Para la Sala, también se acreditan los presupuestos específicos de la tutela contra


providencia judicial, porque el auto No. 603 provoca una violación directa de la
Constitución, porque si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, la
medida cautelar decretada resulta ilegítima.

Se llega a esta conclusión a través de las siguientes premisas:

(i) En el auto no se confronta el Decreto Local con el Decreto 003 de 2021 en


toda su extensión.

La lectura sistemática de la parte motiva y la resolutiva del Decreto 003 de 2021


permite observar que la norma presidencial no prohíbe que las autoridades locales
convoquen al dialogo para la solución de los conflictos. Por el contrario, lo
promueven.

El decreto presidencial, como lo disponen las normas internacionales de protección


de los derechos humanos ratificadas por Colombia, y conforme a lo dispuesto por la
Corte Suprema de Justicia y la Corte Constitucional en las providencias que le sirven
de sustento, ordena ejecutar los protocolos necesarios para brindar protección de los
derechos fundamentales de los ciudadanos que hacen uso de su legítimo derecho a
la protesta pacífica, y es enfático en priorizar el dialogo y la mediación para la
solución del conflicto social, además faculta a todas las autoridades, nacionales y
locales, para propiciarlo, con el ánimo de mantener abiertos los canales de
comunicación y mediación entre las partes. El artículo 2 del decreto no admite
interpretación en contrario.

Sin bien existen instancias nacionales de dialogo, en cabeza del señor Presidente de
la República, también encajan en nuestro ordenamiento jurídico las instancias
departamentales y locales de coordinación y mediación; por lo tanto, no se trata de
una competencia exclusiva del primer mandatario, como se sostiene en el auto 603.

En ese sentido, el Decreto 304 del 31 de mayo de 2021 proferido por el alcalde de
Cali no contradice abiertamente lo dispuesto en el Decreto 003 de 2021 cuando
reconoce actores sociales, convoca instancias gubernamentales y no
gubernamentales, declara la voluntad de obedecer la constitución y la ley en cuanto
a la garantía del derecho a la protesta pacífica, se compromete a realizar
seguimiento institucional a la situación de violación de derechos humanos de todos
los participantes en el conflicto social, y convoca mesas de dialogo.

(ii) En el auto no se confronta el Decreto Local con el Decreto 575 de 2021 en


toda su extensión.

El señor Presidente de la República, como primera autoridad de policía, ordenó a los


gobernadores y alcaldes, que en el marco de sus funciones constitucionales y
legales, coordinaran con las autoridades militares y de policía la asistencia militar
como instrumento legal para afrontar y superar los hechos de alteración del orden
público.

El decreto presidencial reconoce que los gobernadores y alcaldes son autoridades


de policía en sus jurisdicciones y que están obligados a adoptar medidas de orden
público en coordinación.

23
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

El Decreto 575 no suspende el dialogo, la mediación y la coordinación, ni los prohíbe


definitiva o temporalmente.

El Decreto Local, entonces, en principio, es fiel al mandato constitucional


porque concilia los mandatos de convivencia y justicia, al disponer que se
privilegia el dialogo pero se acudirá a la asistencia militar cuando sea
necesaria y obviamente dentro de los límites que imponen los tratados de
derechos humanos ratificados por Colombia, la Constitución, la Ley, y - en
desarrollo de ellos y la jurisprudencia, - el Decreto 003.

En tal virtud, no existe la infracción directa que amerite una medida de suspensión
provisional de urgencia.

(iii) Con el auto se vulnera el debido proceso de los accionantes y todas las
personas que quieran coadyuvar o impugnar la acción pública antes de
adoptar una medida judicial que restrinja sus derechos.

Si bien asiste razón al juzgado cuando concluye que la medida cautelar de urgencia
puede ser decretada sin intervención de las partes, y que cualquier persona puede
hacerse parte del litigio antes de la audiencia inicial; resulta evidente que el auto 603
se dicta en una etapa muy temprana de proceso, cuando todavía no se han
planteado todos los problemas jurídicos que suscita la grave situación de
conflictividad que vive la ciudad de Cali.

La Sala de Decisión resalta que los derechos fundamentales de las personas que se
manifiestan públicamente en la ciudad de Cali y pretenden hacer parte las acciones
institucionales y no gubernamentales que promueven el diálogo, interlocución y
mediación, a fin de generar la comunicación y la articulación con las autoridades en
el desarrollo de las manifestaciones para evitar situaciones de conflicto, merecen un
amplio espectro de protección, por lo tanto, era imperativo garantizar su
intervención.

También era imperativo escuchar a los demás actores públicos, especialmente


ciudadanos, empresarios, líderes sociales y políticos, universidades, colegios de
profesionales, instituciones no gubernamentales, el ministerio público, entre otros.

En suma, corresponde al juez administrativo garantizar la vinculación de todos los


ciudadanos interesados antes de adoptar cualquier medida que pudiera restringir
grave y directamente los derechos de los sectores que representan.

Por lo anterior se impone dejar sin efectos el auto que decretó la medida cautelar de
urgencia para que el juzgado permita la intervención de todos los ciudadanos que
quieran coadyuvar o impugnar el Decreto Distrital antes de adoptar cualquier
cautela.

c. Conclusión.

En ese contexto, la medida cautelar de urgencia decretada en el auto 603 no cuenta


con soporte constitucional suficiente en una etapa temprana del proceso de nulidad;
y la limitación de derechos e intereses que conlleva resulta más gravosa para los
derechos fundamentales de todas las personas que quieran sumarse al dialogo en el
marco del conflicto.

Así las cosas, se ampararán los derechos fundamentales a la protesta social y al


debido proceso, y se dejará sin efectos el auto No. 603 del 11 de junio de 2021

24
Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

proferido por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali en el proceso de nulidad


radicado 76001-33-33-016-2021-00111-00.

En el marco de la ley 1437 de 2011 y una vez escuchadas las intervenciones de las
partes, el Juzgado Dieciséis Administrativo resolverá lo que en derecho
corresponda sobre la necesidad o no de adoptar una medida cautelar.

Finalmente, se deja expresa constancia que la Sala no encuentra ninguna razón


normativa o fáctica para concluir que el Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali
vulneró o amenazó los derechos a la vida, integridad personal, libertad de opinión y
paz de los accionantes.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala de


Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por
autoridad de la Ley,
RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la protesta pública y pacífica y


al debido proceso de los accionantes “Unión de Resistencia Cali”.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el auto No. 603 del 11 de junio de 2021,
mediante el cual el Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali decretó la medida
cautelar de urgencia de suspensión provisional del Decreto Distrital No.
4112.010.20.0304 del 31 de mayo de 2021, “Por el cual se adoptan garantías para la
construcción de acuerdos, se institucionaliza la mesa de dialogo en el Distrito
Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Cali en el
marco del paro nacional del 28 de abril de 2021, y se dictan otras disposiciones”.,
por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDENAR al Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali garantizar la


intervención judicial de todos los ciudadanos que quieran impugnar o coadyuvar la
demanda de nulidad contra el Decreto Distrital No. 4112.010.20.0304 del 31 de
mayo de 2021, antes de decidir sobre la necesidad de adoptar una medida cautelar.

CUARTO: NEGAR la tutela de los derechos a la vida, integridad personal, libertad


de opinión y paz de los accionantes, porque no fueron amenazados ni vulnerados
por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Cali.

QUINTO: RECHAZAR por improcedente el recurso impetrado contra la medida de


suspensión provisional decretada en este proceso.

SEXTO: NOTIFICAR a las partes la presente providencia por el medio más


expedito, conforme al Artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991

SÉPTIMO: Si la presente decisión no es impugnada, por Secretaría se remitirán


por correo electrónico a la Corte Constitucional las piezas que se requieren
para la eventual revisión.

Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala Virtual de la fecha, según


consta en acta que se entrega a la Secretaría de la Corporación por medios
virtuales, atendiendo las circunstancias de salubridad pública que se
presentan en el país a raíz del COVID-19 y suscrita electrónicamente en la
plataforma http://samairj.consejodeestado.gov.co/ en donde se puede
corroborar su autenticidad.

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Sentencia. Tutela. EXP.76001-23-33-000-2021-00620-00

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

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