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cULTURA EN EL PARAGUAY
DESDE LA PERSPECTIVA DE FUNCIONARIOS DE ALTO RANGO
2005
Esta publicación está financiada por la GTZ dentro del “Programa Buen Gobierno Descentralizado
y Reducción de la Pobreza”
Es propiedad de la GTZ
Asunción, Junio 2005
Introducción 7
2. Tipología de administradores 25
Bibliografía 177
7
Introducción
E
n el triángulo administración -esfera política- ciudadanía, el
proceso de democratización en el Paraguay exige de la adminis-
tración una reconceptualización de su relación con la política
y la ciudadanía. Esta reconceptualización se opone a conceptos anti-
guos y familiares de cómo pensar y actuar en el ámbito público. La
cultura tradicional de la administración debe ser modernizada y
transformada para lograr que los políticos como representantes del
pueblo puedan contar con una administración eficiente, tanto en la
planificación como en la ejecución de estrategias de cambio. La ciu-
dadanía espera que la administración no solo sea una instancia efi-
caz, sino también de confianza. Para la administración esto significa
que debe redefinir su rol y asumir sus tareas con un alto grado de
responsabilidad.
Administración y cultura.
1 Reflexiones teóricas y
metodológicas
Son estas tres perspectivas que dinamizan las relaciones entre la polí-
tica, la administración y la planificación. En este estudio, se observa
cómo se combinan y cómo varían estas esferas, la política, la adminis-
tración y la planificación, en los niveles de gobierno nacional, depar-
tamental y local.
14 / Administración y cultura en el Paraguay
que hizo falta, sino la idea de que se podría medir con exactitud el
calor. Cuando, en los párrafos siguientes, se habla de cultura, se refie-
re a la realidad específica de cosmovisiones que determinan para los
miembros de una sociedad lo que es posible o imposible, lo que es
probable o improbable, lo que es real o imaginario, y también lo que
es amistoso o adverso, lo que es cercano o lejano, lo que es atractivo o
repulsivo. Cultura se refiere al conjunto de estos juicios informales
que definen la construcción automática y diaria de la realidad.
1.6. Procedimientos
El proceso de investigación se realizó en cuatro etapas:
- Planificación
- Toma de datos
- Procesamiento de datos
- Análisis e interpretación de datos
Tipología de
2 administradores
Tipología de
Retratos administradores Orientaciones Tendencia
Innovación
El/la diseñador(a) • Desea cambios estructurales
El/la consultor(a) • Planifica a mediano
El/la conservador(a) y largo plazo
El/la tenaz • Formal
• Altamente motivado
yo veo qué hay para hacer, lo mucho que hay para hacer.”
2.1.2. V o lun
luntt ad ppoo lít
lítii ca
La voluntad personal es, probablemente, el rasgo mas característico y
sobresaliente del administrador con voluntad política. La voluntad per-
sonal como motor para realizar una idea o un programa personal, sin
imposición autoritaria, sino convenciendo al ciudadano para obte-
ner su adhesión a la idea o al programa, hace que este tipo de adminis-
trador logre cosas que otros en las mismas condiciones no lograrían.
La voluntad representa una fuerza personal sobre la cual factores ex-
ternos tienen poca influencia. Es más que una mera intención, un que-
rer o un desear. La voluntad no solo va asociada al optimismo, al
rigor, a la exigencia y a la acción, también implica enfrentarse a algu-
nos ciudadanos e ir contra la voluntad de ellos:
Ante la inercia del aparato central, vivida a veces como un mal inevi-
table a corto plazo, el administrador con voluntad política no pretende
cambiar el estado de las cosas de manera inmediata. Para no perder
energías y medios en enfrentarse al aparato central, el administrador
con voluntad política desarrolla estrategias para no depender de
‘Asuncion’. Más que de una ruptura, se trata de una reorganización
con un mayor grado de autonomía, de naturaleza complementaria,
ya que en lo formal, en lo orgánico, el lazo con la administración
central es ineludible.
2.1.6. EEstrategia
strategia de poder
Los rasgos fundamentales del administrador con voluntad política pue-
den ser sintetizados en puntos de una estrategia de poder:
2.2.1
2.2.1.. RRacionalidad
acionalidad superior
El administrador planificador pretende contemplar todas las condicio-
nes que permiten realizar un proyecto. Una de ellas consiste en re-
flexionar sobre lo que los representantes del pueblo (diputados y se-
nadores) deciden. Trabaja para el ministro o vice ministro, como jefes
políticos, pero debe tener en cuenta el principio de la división de po-
deres entre ejecutivo (ministerios) y legislativo (parlamento). Lo que
en la constitución es una división de poderes, es percibido por el plani-
ficador como una competencia de poderes. Sin tener en cuenta la parte
legislativa, una planificación estatal, en un sentido amplio, no puede
realizarse. Desde su despacho, el administrador planificador se preocu-
pa por fortalecer las instituciones ministeriales. Un requisito para lo-
grarlo, consiste en dar mayor racionalidad a la política parlamenta-
ria, por ejemplo, canalizando el trabajo en el senado:
“No siempre los tiempos de los técnicos coinciden con los tiem-
pos políticos, a veces somos muy impetuosos por querer hacer
cosas y allí [los parlamentarios] están debatiendo todavía. En-
tonces, nosotros pensamos que si queremos que estas cosas fun-
cionen, no queda sino que accedan al parlamento técnicos. Pero
generalmente los técnicos no somos políticos, no estamos acom-
pañando, no nos identificamos con nadie. Al técnico le gusta
trabajar y mostrar su trabajo, su continuidad y que vaya y que
vaya, en cambio aquí es todo muy lento.”
“El famoso crédito chino, si. Se esfumó tan rápido que uno dice
¡tanto esfuerzo! A tal punto, con el que era mi jefe en aquel
entonces solíamos decir ‘algún día nuestros hijos nos van a re-
clamar’, porque fue un endeudamiento muy grande, un 25 por
ciento de la deuda se incrementó en ese momento, no es un
monto pequeño, y no se vieron los resultados. Entonces,
Tipología de administradores / 49
“Uno tiene que estar convencido. Si lo que hace, tiene una fina-
lidad o no tiene una finalidad, y si esos resultados se ven o no se
ven… Por lo menos en mi caso particular, así yo lo evalúo. En la
medida en que se vayan dando las cosas uno siente una satisfac-
ción personal. Entonces, uno como ciudadano de este país re-
quiere de gente que apoye las iniciativas, y si nosotros, en mi
caso, ¿verdad?, si yo no estoy apoyando esto, significa de que yo
mismo no confío en lo que estoy haciendo, o sea, es como que
existe una inconsistencia, muchas veces solemos discutir acá al-
gunas medidas de política.”
“Yo pensé que el ritmo de trabajo iba a ser intenso, que todo el
mundo estaba analizando y pensando. Y realmente fue chocan-
te para mí, ¿verdad? Lo más triste es que después es muy difícil
mantener esa expectativa, más bien tiende a amoldarse a lo que
es el estándar.”
2.3.1. SServir
ervir
Conocedor de las condiciones sociales que comparte la mayoría de la
población local, el administrador impulsor ha elaborado un concepto
60 / Administración y cultura en el Paraguay
Están los políticos y está el pueblo. El uno necesita del otro. Por un lado,
se pregunta si el país va a seguir siendo conducido por personas “más
caraduras”, pero a la vez constata que éstos no tienen remedio:
2.3.2. P royectar
Frente al administrador planificador, que desde su despacho ‘central’
diseña planes que luego puede remitir a instancias regionales o loca-
les, el administrador impulsor no se contenta con solo recibir proyec-
tos de la administración central. Quiere lograr cierta autonomía frente
al aparato central y tener un margen de maniobra en materia de pla-
nificación social y económica de su región o municipio. Por eso no
permanece pasivo, sino busca tomar contactos y atraer proyectos:
“Y por sobre todas las cosas, por el conocimiento que tienen [los
secretarios en las gobernaciones] de su comunidad, y con eso
darles el incentivo de la participación de la sociedad civil. Hay
demasiadas cosas que se pueden hacer. Bueno, nosotros del go-
bierno departamental vamos a estar insistiendo.”
2.3.3. Vincular
Vincular
El conocimiento del terreno, en lo cultural y en lo económico, con-
vierte al administrador impulsor en una figura central para articular la
planificación con el destinatario, por un lado, y con las organizacio-
nes internacionales, por el otro. Conecta ambos planos (destinatario
y organizaciones internacionales) y da el empuje necesario, tratando
siempre de encontrar soluciones viables para lograr un desarrollo del
distrito o del departamento donde actúa.
“‘Mira, mi hijo, yo tengo una hoja blanca. Este vas a ser vos a
partir de hoy.’, me dice. ‘Vas a empezar conmigo, esto vas a ser,
hoja en blanco, agarras un cuaderno, y seguime, aprendes con-
migo, porque vas a empezar de cero.’ me dice.’No sabes nada, mi
hijo, vas a empezar de cero conmigo.’, me dice. Y eso, como que
me chocó que me diga que no voy a ser nada cualificado, de
repente el señor me dice que no sé nada luego, que tengo que
empezar de cero. ‘Y, señor, yo vine para aprender.’, le dije. ‘Por eso
me encanta, lo que usted me está proponiendo.’, dije. Mire, seño-
ra, es el mejor profesor que tuve en la administración pública.”
Tipología de administradores / 71
2.4.1. IIdeales
deales
Los ideales del administrador empírico se basan en la experiencia coti-
diana que vive en el seno de su institución. Son esencialmente pragmá-
ticos. Están pensados para la práctica, para poder proyectarse de
manera idealizada en el funcionamiento interno de la institución. Uno
de estos ideales se resume en el término equipo, que, en el discurso, le
permite presentarse como alguien que está dirigiendo a sus funciona-
rios como integrantes de un equipo. En lo ideal, todos los integrantes
de un equipo se destacan por una actuación solidaria y eficiente. Pero
la experiencia ha demostrado al administrador empírico que para que
el equipo funcione, algunos funcionarios se responsabilizan más que
72 / Administración y cultura en el Paraguay
tación. Para mi era como una tesis, hablar con el director era
una tesis permanente. Nosotros le tenemos a él cómo guía. Fue
realmente muy duro, porque era como nuestro papa. Falleció la
persona que era nuestro referente principal.”
2.4.2. Lealtad
En consonancia con los ideales de equipo o de padre, basados en el ideal
de patrón, el administrador empírico necesita de un principio regula-
dor en su relación simbólica con la institución. Este principio es el de
la lealtad. Consiste en una actitud de apego a ‘su’ institución, con un
alto grado de fidelidad. La lealtad articula sus actitudes y orienta sus
decisiones. En lo concreto, se puede traducir en gastar su propio dine-
ro para combustible, sacrificar días de sus vacaciones para el trabajo,
rechazar ofertas laborales más interesantes en el aspecto pecuniario,
etc. En el plano discursivo, este tipo de administrador fundamenta su
lealtad en la importancia de su trabajo y en las oportunidades de ca-
pacitación que le abrió la institución. En su concepto, la lealtad va
asociada a un alto grado de responsabilidad, fundamentada de mane-
ra intrínseca: La actuación de una persona responsable es, hasta cierto
punto, independiente de eventuales ventajas o desventajas que ella
pueda originar:
Tipología de administradores / 75
2.4.3. PPragmatismo
2.4.3. ragmatismo
Así como se caracteriza por defender ideales cercanos a la realidad
cotidiana, el administrador empírico también concibe su función de
administrador con un sentido más pragmático que innovador. Su fun-
ción es cumplir con las tareas que le son encomendadas desde la jerar-
quía superior de la institución. Pero consciente de que hay más de una
manera de cumplir una tarea, independientemente de su propia vo-
luntad y su sentido de responsabilidad, trata de cumplirla con los
medios disponibles:
Cuando los tiene bajo su mando, las “nuevas gentes” pueden alterar
sus posibilidades de cumplir cabalmente con una tarea. Aun así, se
arreglará para que en apariencia pueda cumplir con las tareas que le
vienen designadas desde arriba. Gracias a su fuerte pragmatismo en-
contrará recursos para llegar a buen término. En última instancia, le
ayudará su posición jerárquica: por un lado, posee el poder de man-
dar a otros, por el otro, no cualquiera puede encomendarle una tarea.
Así como él mismo no puede pasar por encima de jefes superiores,
tampoco otros pueden pasar por encima de su propia decisión. Para el
buen funcionamiento en el seno de la institución, considera necesario
respetar las jerarquías en lo horizontal y las dependencias en lo vertical:
“Yo creo que dentro de cada institución del estado falta un meca-
nismo de evaluación, un parámetro para que se pueda decir,
fulana o fulano realmente tiene un puntaje equis aceptable para
que siga como funcionario, como técnico, y vale la pena
promocionarlo e inclusive aumentarle su salario. Hay gente que
ni siquiera yo creo que estaría siguiendo con el mismo salario,
porque realmente no justifica, ¿verdad? Pero no existe esto, un
método, una forma de evaluación para que pueda yo decir fula-
no de tal, si cumple o no cumple.”
2.4.4
2.4.4.. A utoestima
Autoestima
Haber ‘crecido’ en y para una institución, haber dedicado toda una
vida de trabajo a una institución, son condiciones que no excluyen
que el administrador empírico desarrolle una fuerte autoestima. Ésta
será tanto más fuerte que el funcionario permanezca en un mismo
lugar de trabajo, es decir no esté expuesto a un cambio de institución y,
con ello, a desafíos que no pueda levantar. Al cumplir con cabalidad
funciones importantes en el seno de su institución, permanecer leales a
ella y a su jefe, recibe el reconocimiento de sus jefes, por un lado, y de sus
súbditos, por el otro. Con los años, se siente irremplazable y orgulloso
de su desempeño como funcionario público:
un lugar, trato de entender que soy yo el que llega, por más que
llego con el cargo, soy yo el que llega a la casa de ellos. Entonces,
trato de acompañar su gestión, tratamos de entendernos, por-
que conozco a gente que llega con unos aires de muchas ínfulas.
Entonces, en la gente cae mal. Ellos hace años que están acá,
algunos 20 años de antigüedad, y ellos son los dueños de la casa,
y yo soy el que viene. Yo creo que la soberbia es un pecado capital,
eso no funciona.”
será tanto mas corta que logre tejer nuevas alianzas o consolidar
las existentes. Sabe lo importante que es desarrollar cualidades
para ‘manejar’ situaciones abiertas, no predefinidas, dentro o fue-
ra de su institución, dentro o fuera de la administración pública
misma. Mucho dependerá de sus cualidades de hacerse indispensa-
ble para volver a ubicarse o insertarse en un lugar importante de
la jerarquía en la función pública. Practicar un estilo pragmático,
dentro del marco normativo del ministerio, le permite gestionar
su supervivencia dentro de la institución en tiempos políticamen-
te difíciles.
Debe encontrar una solución a este círculo vicioso, puesto que de ello
depende su supervivencia política – y por ende su estándar de vida–.
Entonces, debe realizar todo tipo de actividades, ya que sin los fondos
financieros necesarios no puede responder a las exigencias sociales de
96 / Administración y cultura en el Paraguay
Los funcionarios en la
3 administración pública
E
n lo ideal, la administración pública tiene una estructura
racionalmente organizada. Esto implica normas de activi
dad definidas con claridad, en las que, idealmente, cada serie
de acciones está funcionalmente relacionada con las metas de la admi-
nistración. En la administración, un conjunto de posiciones
jerarquizadas está unificado, mediante numerosas obligaciones y pri-
vilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y específicas. Cada
uno de los empleos contiene una zona de competencia y de respon-
sabilidad que le son atribuidas. El funcionario, que se integra de manera
ideal en la administración racionalmente organizada, se caracteriza se-
gún Max Weber (1969: 730) por los siguientes criterios, de importancia
para el análisis posterior: El funcionario es nombrado en base a un
contrato; la autoridad le ha sido otorgada de acuerdo a reglas imper-
sonales y su lealtad se dedica al cumplimiento de los deberes oficiales;
el nombramiento y los trabajos encargados dependen de sus aptitudes
técnicas; se dedica exclusivamente al trabajo administrativo; el trabajo
que realiza es retribuido con un salario permanente y con perspectivas
de ascensos regulares a través de una carrera de toda la vida.
3.1. Acceso
El nombramiento del funcionario público se realiza, en el caso ideal,
según criterios universales. No es nombrado por ser pariente, amigo,
cliente o socio de la persona que selecciona o decide. Los criterios
deberían ser características que, por principio, pueden ser cumplidos
por todos los candidatos. La selección procede sobre la base de exáme-
nes y los resultados sirven de parámetro de comparación entre los
candidatos.
A migos
Entre los amigos se observan dos casos diferentes: puede ser un amigo
que está en el mismo nivel jerárquico del que va a ingresar:
Por otro lado, un contacto interno puede ser un amigo que trabaja en
un nivel superior:
F amiliares / parientes
Los lazos familiares también funcionan como punto de partida para
entrar en la administración pública:
P rofesores
La declarada ausencia de criterios institucionales, como la llamada
pública a concurso, no sólo abre la posibilidad de hacer valer contac-
tos con amigos, sino también contactos con profesores. Un interesado
(estudiante o alumno) puede tener como contacto un profesor que ya
trabaja en la institución y que puede facilitar su entrada. Vale mencio-
Los funcionarios en la administración pública / 109
nar que una buena parte de los candidatos que ingresan en la función
pública lo hacen durante sus estudios universitarios:
3.1.2. IInfluencia
nfluencia externa
Pero más allá de la calificación profesional, se constata que desde la
perspectiva de los funcionarios de alto rango la influencia externa de
políticos sobre la administración tiene tres formas: imposición, de-
fensa y reciprocidad o negociación. Estas formas son descritas en lo
que sigue.
I mposición
En la percepción de los entrevistados, la presión externa es percibida
como presión política, y los políticos que ejercen presión son los par-
lamentarios, diputados y senadores. Éstos pueden tener intereses per-
sonales, cuando quieren colocar una amante, un pariente o un amigo,
o intereses políticos, cuando deben favores a la clientela partidaria:
Lo que los entrevistados perciben como imposición muestra que las insti-
tuciones de la administración pública no logran ser autónomas y desa-
rrollar un peso propio contra el sector político y parlamentario, cuando
en países con una fuerte tradición de estado-burocracia se observa que la
burocracia compite por el poder con el sector parlamentario.
D efensa
Existen dos estrategias de rechazar o de recuperar cierto espacio de
autonomía de parte de los funcionarios: la resistencia y la negocia-
ción. La resistencia parte de la idea que no se puede neutralizar ni
ignorar la presión política. En vez de bloquear y decir ‘no’, se busca
una estrategia que permite, por un lado, disminuir la presión, y por el
otro, legitimar los intereses de la institución.
R eciprocidad y negociación
Las relaciones recíprocas se constituyen en el intercambio voluntario
de bienes materiales y simbólicos, y de favores. A diferencia de la nego-
ciación, en la cual cada una de las partes busca el máximo provecho en
lo inmediato, el intercambio recíproco tiene la apariencia de ser des-
interesado: uno da un favor, sin exigir inmediatamente un equivalen-
te a cambio, pero ambas partes saben que un favor dado constituye
una obligación que debe ser correspondida en algún momento.
Ejemplo de reciprocidad:
“Sí, más eficaz y mucho más fuerte y más común también. En-
tonces llama al senador fulano y dice ‘yo tengo una persona, por
favor, si le podemos dar un lugarcito’, para lo que sea. Entonces
eso también crea un nuevo agente o un nuevo estilo de colocador
de trabajo. Como yo, por ejemplo, tengo un pariente y no lo
Los funcionarios en la administración pública / 113
Ejemplo de negociación:
3.1.3. Atractivos
Es importante destacar que esta sección trata de la motivación para
ingresar y no de la motivación durante el ejercicio de la función. Se
debe tener en cuenta que, en un primer momento, hubo probable-
mente un conjunto de motivaciones, pero que hoy en día los entrevis-
tados sólo señalan el atractivo predominante de la función pública. Se
observó que las instituciones públicas no tienen un sistema formal de
reclutamiento y de selección. Una institución que no elige activamen-
te es objeto de selección de parte de posibles interesados. Ya se mencio-
naron la selección interna y la influencia externa como formas de ac-
ceder a la función pública. Cuando una institución no recluta
sistemáticamente su personal, depende en gran medida de la motiva-
ción de las personas que quieran ingresar en ella.
hacia sus metas o fines. Este aspecto será abordado en la sección 3.6.
(Identificación con la administración pública).
Secretaria de la secretaria:
Personal transitorio/ordenanza:
Rubro variable:
Auxiliar administrativo:
Pasantía:
Trabajo puntual:
En un cargo electivo:
sentido, ¿verdad?”
3.2 Procedencia
El término procedencia engloba dos aspectos: la procedencia geográ-
fica y la procedencia social. En cuanto al primer aspecto, se debe dis-
tinguir entre funcionarios oriundos de la capital y aquellos que son
del interior. Es notorio que la gran mayoría de los funcionarios entre-
vistados provienen del interior, pero vive y trabaja en Asunción, don-
de está ubicada gran parte de las instituciones públicas del país. Esta
movilidad del interior hacia la capital no se observa en las institucio-
nes públicas situadas en el interior, donde se nota una necesidad de
reclutar personas de la misma región:
camente todos casi somos del mismo origen, que vino, que emi-
gró del campo a la ciudad y tuvo que estudiar con sacrificio, ¿no?
Pero hay excepciones, como la gente del Banco Central que tiene
gente, bueno, gente de dinero, ¿no?”
El hecho de hablar el guaraní, para tratar con las personas que recurren
a la administración pública, revela ser de una gran importancia, a tal
punto que el funcionario decide estudiarlo especialmente para mejorar
su desempeño laboral, a pesar de haberlo escuchado en la casa.
3.4. Estudios
En muchos países existen diferentes niveles de carreras en la función
pública. El acceso a cada nivel está condicionado por el grado de for-
mación académica. Los niveles pueden ser escolar básica (noveno gra-
do), escolar media (bachillerato) y nivel universitario. En compara-
ción a países europeos, por ejemplo, en el Paraguay no existe ninguna
disciplina académica que predomina en la función pública, como se-
ría el caso en Alemania, donde las ciencias jurídicas prevalecen, o en
Francia donde existen universidades especiales para la formación de
los futuros funcionarios públicos. Esta situación se suple enviando los
funcionarios al extranjero, donde mejoran su nivel, pero no substitu-
ye una formación y adaptación sistemática a la institución, como lo
podría hacer una academia interna. Las instituciones observadas en
este estudio tienen que confiar en procesos de especialización que se
llevan a cabo durante el trabajo. Son procesos que dependen de la
voluntad y de la idoneidad del personal y no de la institución misma.
También en este aspecto, se vuelve a confirmar que las instituciones
estatales son organismos ‘blandos’.
Casi todos los funcionarios de alto rango entrevistados para este estu-
dio tienen un alto nivel académico, varios poseen un posgrado. Aque-
llos que no tienen una formación universitaria están en cargos electi-
vos, donde formalmente tampoco se requiere de formación académi-
ca en especial. De aquellos funcionarios que entraron siendo aún estu-
diantes, no todos terminaron la formación universitaria, pero repre-
sentan una pequeña minoría. El hecho de interrumpir los estudios, no
les impidió escalar en la jerarquía de su institución, lo que corrobora
la existencia de una franja gris: entrando en el nivel más bajo, ya se está
‘adentro’. También confirma una vez más que no hay reglas claras.
cializarse. Una excepción son los ‘llamados’ que ya llegan con una
formación terminada y no continúan estudiando en el extranjero con
la ayuda del estado. Por ejemplo, un funcionario se recibió de ingenie-
ro agrónomo, entró en la administración pública, luego se fue al Ja-
pón para especializarse, y más adelante a Chile para obtener ya un
máster en ciencias agropecuarias. En este caso, tanto la especializa-
ción como el posgrado fueron realizados estando al servicio del esta-
do, dónde también fue promovido. Otro entrevistado entró en la ad-
ministración pública con un bachillerato agropecuario, luego fue be-
cado a Colombia y a México. Actualmente ocupa un cargo de direc-
tor. Otros finalizaron sus estudios universitarios estando ya en pues-
tos altos. El siguiente cuadro muestra la formación académica de los
entrevistados en la actualidad:
Nº de
Título obtenido entrevistados
Bachillerato 3
Contador/a 1
Ingeniería no terminada 2
Profesor/a 1
Licenciado/a 8
Ingeniero/a 2
Ingeniero/a y máster 1
Médico 2
130 / Administración y cultura en el Paraguay
3.5. P romoción
Una carrera consiste en una cadena jerarquizada de posibilidades es-
tables de tener éxito. Se caracteriza por la distribución racionada a
priori desde un menor a un mayor rango, de acuerdo a las siguientes
tres dimensiones:
3.5.1. P restigio
Prestigio es una categoría informal. El prestigio de una persona de-
pende de la opinión y de la percepción de otras personas, es un criterio
que difícilmente se puede objetivizar, a pesar de que tiene una impor-
tancia en todas las esferas de la vida laboral y social. Prestigio se puede
adquirir, aumentar y acumular, es gradual (a diferencia del honor,
que se tiene o no se tiene). En el caso de la administración pública en el
Paraguay, se ha observado que el prestigio de un funcionario aumenta
con una estadía en el extranjero, con la colaboración con un organis-
mo internacional, con la docencia universitaria, y con publicaciones,
132 / Administración y cultura en el Paraguay
3.5.2. EEvaluación
valuación
El material de las entrevistas permite identificar dos perspectivas dis-
tintas en lo que afecta un sistema de evaluación: por un lado, está la
perspectiva del funcionario, por el otro, la perspectiva de la institu-
ción. Algunos entrevistados ven la utilidad de una evaluación para
evitar la arbitrariedad de las promociones, mientras que otros ven la
utilidad de un sistema de promoción para mejorar la función que
cumple la institución.
“Me gustaría que haya un plan de carrera, donde uno pueda estar
tranquilo, cuando hay un cambio, no haya que entregar el cargo.”
3.5.3. Ascenso
Los entrevistados enfocan el ascenso o el avance en la jerarquía de la
función pública desde lo institucional y desde lo personal. En el aspec-
to institucional, es importante que las instituciones dispongan de per-
sonal calificado y especializado para asegurar la calidad de su funcio-
namiento y el cumplimiento de sus tareas. Esto vale tanto más para los
rangos superiores de la administración pública, donde existe una es-
Los funcionarios en la administración pública / 139
“No hay un plan de carrera. Eso es una pena, y sigue siendo eso
que falta en la función pública.”
“Y ahí me fui, y allí tuve dos jefes otra vez, porque hubo un
cambio en la mitad del proceso, y después en el año 2003 con el
cambio de gobierno también yo estuve viendo qué hacer. Enton-
ces, vine con el ministro.”
“No, hay también, hay como dos hombres, así que… Pero, la
verdad, que la jefatura es mayoritariamente femenina. Estamos
más mujeres, realmente somos más mujeres.”
3.5.4. Sanción
Existen diferentes maneras de lograr que el personal cumpla con las
metas de la institución. Cuando no existe una identificación con la
tarea, la institución puede aplicar un sistema de incentivos. Si éste no
logran el efecto deseado, la institución puede recurrir a una gama
diferenciada de sanciones. La sanción drástica sería despedir al fun-
cionario que no muestre voluntad ni aptitud:
“Hay que darle algo para hacer, pero no sé qué, le ofrecí que vaya
al ministerio de […] y la gente de ahí también pidió por él, pero
él no quiso ir, quiso quedarse acá, y está...”
“Yo creo que, yo por lo menos soy un poco…, creo que es falta de
coraje, por el temor de quedarte por un tiempo sin trabajo.”
“Es así la función pública, se mezcla todo por igual, somos todos
inútiles, no valemos nada, pero no es así.”
A falta de poder identificarse con la administración pública, un fun-
cionario puede identificarse con un alto representante de la misma,
como un ministro, un gobernador, un intendente, etc. Este tipo de
identificación conlleva un rápido cambio o rotación, sin estabilidad
temporal:
“Hay grupos que se identifican con el anterior, esos son rajados,
son corridos. Es terrible y eso se da muy fuertemente en el ámbi-
to de las intendencias y las gobernaciones. Entonces nosotros
tenemos un problema, porque la rotación de personas es muy
rápida, entonces ¿qué pasa? como la gestión de una autoridad
electa dura 5 años, de los cuales 4 es efectiva, de gestión. El ulti-
mo año ese grupo de gente que estuvo con él, ya empieza a iden-
tificarse con los futuros candidatos. Entonces, cuando hay un
referente notorio, todo el mundo va hacia ese lado.”
3.6.2. Importancia
En la perspectiva de los entrevistados resaltan tres dimensiones de
importancia que éstos adjudican a su trabajo: la dimensión INSTITU-
CIÓN, la dimensión CONDICIONES ESTRUCTURALES DEL PAÍS y la dimensión CLIEN-
TES. Estas tres dimensiones no son excluyentes, siempre se observará
un cierto grado de combinación entre ellas. Lo que cuenta es la
predominancia que tiene una dimensión sobre las otras. Cuando se
habla de la primacía de la dimensión INSTITUCIÓN se quiere decir que la
institución tiene que funcionar para el bienestar del país y de la pobla-
ción. Esta dimensión aparece en los siguientes enunciados:
3.6.3. Desmotivación
“Porque era como nuestro papa, falleció la persona que era nues-
tro referente principal; y yo creo que acá hay una mística, hay un
grupo de técnicos que nos formamos en su época y nosotros le
tenemos a él cómo guía.”
Instituciones ‘blandas’
4 y ‘duras’. A modo de
conclusion.
M
ax Weber introduce una diferenciación metodológica
que en este lugar del análisis tiene su importancia.
Conviene distinguir entre circunstancias históricas de cre-
cimiento de un sistema burocrático y las condiciones del funciona-
miento de un sistema. El sistema burocrático, una vez establecido,
recrea las condiciones de su propia existencia: forma y moldea el pen-
samiento y el comportamiento de sus integrantes según las necesida-
des de la ‘máquina social’. Es lo que hace que sea una administración
‘dura’ y autónoma. Con la burocracia «se ha creado una forma de
relaciones de dominio prácticamente inquebrantable. El simple fun-
cionario no puede desprenderse de la organización a la cual está suje-
to; […] el funcionario profesional está encadenado a su labor con
toda su existencia material e ideal. En casi todos los casos el funciona-
rio no es más que un miembro al que se encargan cometidos especiali-
zados dentro de un mecanismo en marcha incesante.» (WEBER 1969:
741) A diferencia de los sistemas ya establecidos, aquellos que están en
proceso de constitución necesitan por parte de sus integrantes una
motivación y ética que provienen de otras fuentes que del sistema mis-
mo. Esto significa que el crecimiento de los sistemas depende de ‘ener-
162 / Administración y cultura en el Paraguay
rios que están en cargos de confianza, que con cada cambio de autori-
dad política automáticamente deben ser puestos a disposición. Un
funcionario afectado por un tal cambio tiene tres posibilidades: es
confirmado en su cargo, es trasladado en caso de acuerdo o se va al
freezer en caso de desacuerdo.
Tra di
dicción y ssiituación lloo ca l. LLoos vva
al ore s , lla
a s iid
de a s qqu
ue ttrra en
los empleados públicos de la sociedad hacia la administra-
ción pública.
Teorías que conciben administraciones como instituciones ‘duras’ y
autónomas se refieren preferentemente a esquemas de actuación que
corresponden a estructuras formales. De esto resulta una
sobrevaloración de decretos, ordenanzas y resoluciones que tienen un
trasfondo (fundamento) jurídico u organizacional, pero se descuidan
los otros tipos de orientación que provienen de las tradiciones o de las
diferentes situaciones locales.
Lo aad
de cuado y ju jussto . V
Va alore s y ccrr ite rios in inff or ma le s , ccoomp
mpa a r-
ti dos ppoo r ggrr up
upoos ssoo cia l e s . Va l o re s y ccrri te r i os qqu
Va ue ssee ffoo r man
en las administraciones.
Teorías que conciben administraciones como instituciones ‘duras’ y
autónomas conciben un mundo ordenado mediante reglas, descui-
dando el hecho que no todo se puede arreglar con ordenes y decretos.
No contemplan las orientaciones estratégicas que revelan los integran-
tes de las administraciones en materia de preferencias y cálculos
utilitarios.
4) la falta de ascenso por criterio de mérito que hace que los funcio-
narios busquen ascender relacionándose con los políticos, y, por
sobre todo,
Bibliografía mencionada