Organizacion y Funcionamiento Del Congreso de La Republica 24nov2020 203940

CAPITULO 5 Organizacion y funcionamiento del Congreso de la Republica FLORALBA PADRON PARDOI. LA ORGANIZACION Y EL FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO EN EL CONSTITUCIONALISMO HISTORICO COLOMBIANO La estructura bicameral del Congreso ha sido una constante en la historia constitucional del Estado colombiano. Asi lo han consagrado las constituciones de 1821, 1830, 1831, 1853, 1858, 1863, 1886 y 1991. El disefio de la estructura del Congreso ha sido con dos camaras legislativas, sin que esta estructura se haya correspondido con una forma de Estado federal’. Esta forma de organizacién no ha contribuido al buen desempefio de las funciones del Congreso, y la historia se ha encargado de desmentir los argumentos utilizados para defender el bicameralismo: la ventaja de la existencia de una camara de reflexién, el mayor tiempo disponible para el debate de los proyectos, el hecho de contar tanto con una camara para la representacion de los departamentos como con otra para la representacién nacional; con lo que, ademas, tampoco se ha impedido las presiones del Ejecutivo sobre el legislativo, E] siglo xix termina con varias guerras civiles y la separacion de Panama. El pensamiento del movimiento denominado Regeneracién, formado por lideres de los partidos Liberal y Conservador, pero con amplia predomi- nancia de estos ultimos, planted una reforma al Estado que se cristalizé en la Constituci6n de 1886. Las postrimerias del siglo x1x y Principios del siglo Xx estan marcadas por la hegemonia del Partido Conservador. La Consti- tucién establece la Republica de Colombia bajo un régimen presidencial, 1 _ El Estado colombiano siempre ha sido un Estado unitario caracterizado por la centralizacién po- lita y administrativa, Esta nota caracteristica de nuestras instituciones se ha visto interrumpida Por los cortos periodos de federalismo en las constituciones de finales del siglo xtx. Colombia hha sido un Estado centralista con la excepcién de los tres momentos histéricos en que ha habido una tendencia federalista: en la Constitucién de 1853 (centro-federal), en la Constitucién 3858 (confederal) y en la de 1863 (federal). Los argumentos que han relacionado la estructura bicameral con la falta de organizacién del Congreso han sido frecuentes en nuestra historia, En 2930, Mariano Ospina Pérez, en un articulo publicado en £/ Colombiano, expresaba al respecto: Ha habido unidades o grupos parlamentarios que han hecho esfuerzos inteligentes ¢ intensos, Sentro del Parlamento, para lograr la adopcién de las soluciones mis adecuadas en relacién con los grandes problemas nacionales [...] la mayor parte de iniciativas pattidticas y bien encami- Padas han sido perdidas en medio de la desorganizacién y de la falta de métodos de trabajo que {cina en nuestras Camaras”. Extracto del articulo del periddico &/ Colombiana, citado en Guceta Gonstitucional, n.° 54 del martes 17 de abril de 1991, p. 6. i 233 | 1234 Organizacién y funcionamiento del Congreso de lu Repiblica con centralizacién politica, administrativa y un Estado confesional. La so- beranja reside Gnica y exclusivamente en la Nacién. Se instaura un sistema presidencial fuerte y autocratico, que desplaza al Congreso de la Republica de sus principales funciones, y el sistema bicameral le sirve para este fin?. En lo que concierne al Congreso, la Carta de 1886 dispone que este se compone por el Senado y la Camara de Representantes. Se trata de un bicameralismo perfecto porque las cémaras cumplen las mismas funciones y tienen igual importancia en su desempefio. Las competencias de las camaras son homologas en la elaboraci6n de la ley y en el ejercicio del control politico. Se rigen por las mismas reglas para los debates y las votaciones. Cada camara tiene comisiones constitucionales permanentes homélogas. La potestad de hacer las leyes reside en el Congreso. Por regla general, el tramite de los proyectos de ley puede iniciar en cualquiera de las camaras. con pocas excepciones: las leyes de impuestos (su tramite inicia en la CA- mara de Representantes) y las leyes que aprueban tratados internacionales (su tramite inicia en el Senado). El tramite del procedimiento legislativo es dispendioso: se exige mayoria absoluta para la aprobacién de un proyecto de ley (art. 81). Lo anterior contribuyé a la inactividad del Congreso y al deterioro de su capacidad de control de los actos del Gobierno, a lo cual es preciso sumar la constante delegacién de facultades legislativas al Ejecutivo3. En efecto, a las amplias competencias con las que contaba el Presidente de Ja Republica en relacién con el Congreso, se le sumaba la funcién legislativa constantemente ejercida mediante la expedicién de decretos extraordina- rios. Ademas, hay que mencionar la practica politica consistente en que el Ejecutivo se relacionaba directamente con cada congresista, por lo que las relaciones Ejecutivo-Congreso se desenvolvian en el marco de negociacio- 2 Esto se desprende de Ja lectura del “acuerdo sobre la Reforma constitucional” aprobado por el Consejo Nacional de Delegatarios, que en el numeral 12 de las bases expresaba: “E] Senado sera constituido de tal manera, que asegure la estabilidad de las Instituciones, y la Camara de Diputados o Representantes como cuerpo representativo del pueblo colombiano”. Al respecto se puede consultar la fundamentacién juridico-politica de Ia ponencia para debate en plenaria presentada por la Alianza Democratica M-19 sobre el poder legislativo unicameral, en la Gaceta Constitucional, n° 115, martes 16 de julio de 1991, p. 12. 3. Para una exposicién detallada de la historia del Congreso en Colombia, cf, HexN 4NDEZ BECERRA, Avatsto. “E] Congreso de Colombia”. En Red Cultural del Banco de la Repiiblica, Credencial de Historia, Gobierno y Administracién, 2002, disponible en: http://www:banrepcultural.org/ biblioteca-virtual/credencial-historia/numero-145/el-congreso-de-colombia (Consultado el o de octubre de 2018).Floralba Padrin Pardo nes individuales, y muchas veces privadas, en detrimento del papel de los partidos politicos+. Los congresistas estaban amparados con un mandato libre. Cada senador y cada representante estaba cobijado por un mandato representativo que tenia fundamento en el principio de soberania nacional —que se concreta en que los congresistas representan a la Nacidn entera y solo estan obligados a consultar la justicia y el bien comin (art. 105 CP)- y en que los representados no imponen obligaciones ni confieren mandato a los representantes (art. 179 CP). El sufragio se ejerce como funcién constitucional. Ahora bien, entre representante y representado hay una relacién directa, no hay instituciones intermediarias reconocidas juridicamente, no se regulan los partidos politicos. Los ciudadanos eligen a los cargos que estén designados para la eleccion directa (consejeros municipales y miembros de las asambleas departamentales) y a los electores para que elijan a Presidente y Vicepresidente. La eleccién del Congreso estaba regida por circunscripciones regionales. Las dos camaras se sometian a eleccién. Los senadores eran elegidos por las asambleas departamentales y los ciudadanos elegian directamente a los representantes. No habia congresistas vitalicios, ni escafios que se heredaran. E] Senado tenia tantos miembros como correspondiera a los departamentos, y cada departamento elegia a tres senadores. La Camara de Representantes se elegia en proporci6n a la poblacién de la Republica, con un representante por casa 50.000 habitantes. Las elecciones eran en clave regional y con multiples listas. Cada departamento se encargaba de elegir sus respectivos senadores y representantes y no habia una lista unica de partido. Por lo tanto, cada candidato disponia de su escafio, hasta el punto de que tenia suplentes, es decir, personas que lo podia reemplazar en caso de faltas absolutas o temporales en el ejercicio de su mandato. Por cada senador se elegian dos suplentes. De la misma ma- 4 Comparte esta posicién De la Calle Lombana, quien denomina este proceso como “finlandizacin”: l proceso de desinstitucionalizacion y dispersién de los partidos, que implicé la existencia de relaciones de poder cada vez més tenues entre los dirigentes formales y los barones electorales. Cada candidato local conseguia por si mismo la financiacién de su campaiia, llevaba a cabo individualmente su propio esquema publicitario y, una vez elegido, se aproximaba también de forma individual y personal al Ejecutivo, disgregando la accién del partido y generandoa su vez una respuesta inorgénica de parte de aquel en la ejecucién de las politicas puiblicas. Véase Dr 1. CALLE, H, “Reforma electoral en Colombia”, En Zovato, D. y Onozco HeNRiQueZ, J. Reforma politica y electoral en América Latina 1978-2007. México, Instituto de Investigaciones Juridicas de la UxaM e Idea Internacional, 2008, pp. 307 SS. 235236 Organizaciin y fincionamiento del Congreso de ta Repiiblica nera, cada representante tenia un suplente. Disponia la Constitucién en ¢| articulo 113: “En caso de falta de un miembro del Congreso, sea accidental] 0 absoluta, le subrogara el respectivo suplente”. Lo anterior, sumado a la financiacién privada de las campajias electorales, propicié las malas practicas alrededor de la figura del suplente, pues el recurso a esta, en vez de ser una excepcionalidad, resultaba siendo una regla general. Los congresistas utilizaban este mecanismo para pactar la duracién del ejercicio del cargo en proporcién a la colaboracién econdmica de los suplentes en la campajia electoral, constituyéndose en un vicio del sistema electoral y un foco de corrupcién. Los representados elegian al numero uno en la lista desconociendo quiénes eran los demas integrantes de la misma, si bien estos iban seguramente a compartir el escafio. Enel siglo xx, la gran mayoria de las reformas constitucionales se centra- ron en regular la forma de eleccién de las camaras, la proporcionalidad del numero de senadores y de representantes con la poblacion del pais, el tiempo del mandato, la duracién de las sesiones y las funciones del CongresoS. Las reformas constitucionales mas significativas iban dirigidas a cercenar las dos principales funciones del Congreso: la de hacer las leyes y la de controlar al Gobierno. Ya a mediados del siglo xx las reformas constitucionales iniciaron la capitis diminutio de la funci6n legislativa. En 1945 se reduce la capacidad de intervencién del Congreso en la ley aprobatoria del presupuesto general de la Naci6n al restringir las competencias del Congreso para regular las rentas nacionales y los gastos de la Administracién®. De la misma manera, se restringe la iniciativa legislativa del Congreso. Se establece que los senadores y representantes no podran presentar proyectos de ley: que propongan cédigos o la reforma de los existentes; sobre Presupuesto Nacional; sobre fijacién de planes y programas a que debe someterse la economia nacional, ¥ los planes y programas de todas las obras publicas y leyes sobre ordenamiento 5 Dentro de las reformas constitucionales sobre la forma de eleccidn del Senado y la Camara puede consultarse el Acto Reformatorio 08 de 1905. En relacidn con la composicién de Senado y Cima ra, forma de eleccién, funciones, inmunidad parlamentaria, inhabilidades para ser congresista Y suplencias, cfr, el Acto Legislativo o2 de 1910, Cf. ResTrrPo PieRanita, CarLos. Constituctones aie nacionales de Colombia. Bogota, Universidad Externado de Colombia, 1995. PP: 308 418-420, 6 Alrespecto véanse los articulos 76 y 91 CP de 1886. El articulo 91 expresaba: “Durante el reces? del Congreso se concede Ja posibilidad al Gobierno, cuando lo considere imprescindible, Pa" realizar un gasto no incluido en la ley o aumentar una partida”. Cfr. ibid., pp. 483-484-Floralba Padrin Pardo 237 territorial. Restringiendo asi las facultades de competencia legislativa de las camaras reguladas en los numerales 2 a 5 del articulo 69 CP. La reforma de 1945 empieza a disminuir la capacidad legislativa del Congreso, pero es con el acto reformatorio de 1968 que la misma se cerce- na por completo, esto con la reforma del articulo 76 que priva al Congreso de Ja iniciativa legislativa en las siguientes materias: normas organicas del Presupuesto Nacional (art. 76 num. 3); fijacion de planes y programas a que deben someterse la economia nacional y los planes y programas de todas las obras publicas (art. 76 num. 4); determinacién de la estructura de la Ad- ministracion nacional mediante la creacién de ministerios, departamentos administrativos y establecimientos publicos, y fijacién de la escala de remu- neracién correspondiente con el régimen de sus prestaciones sociales (art. 76 num. 9); adopcién de las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno para organizar el crédito publico; reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior; modificar los aranceles, tarifas y demas disposiciones concernientes al ré- gimen de aduanas (art. 76 num. 22). Todas estas materias pasaron a ser de iniciativa exclusiva el Gobierno. En 1968 se insistié en el sistema de cociente electoral para la distribu- cién de los escafios en una corporacién publica o en los casos en que se vote por dos o mas individuos para asegurar la representacién proporcional de los partidos. Siendo el cociente el resultado de la divisién del total de votos validos por el de puestos a proveer. A cada lista le correspondian los escafios en proporciéna las veces que el cociente cupiera en el respectivo numero de yotos. Los escafios que quedasen sin proveer se adjudicarian a los mayores residuos. No habia listas tnicas de partidos, por lo que si a un partido le correspondian dos o més escafios, se le adjudicaban también con base en el sistema de cociente electoral, pero en este caso solo se tenian en cuenta los votos emitidos por el partido respectivo. La regla de composici6n paritaria en Senado y Cémara, asi como en las corporaciones de eleccién popular departamental y municipal, dejaria de regir a partir del t de enero de 1974 y empezaria a aplicarse plenamente el sistema de Cociente electoral para asegurar la representacion proporcional de los partidos politicos7. 7 Art. 172 del Acto Legislative or de 1968.238 Organizacién y fincionamiento del Congreso dela Repiblica En la década de los setenta y los ochenta, el Ejecutivo absorbié agn mas las funciones del Congreso de la Republica, siendo esta la causa de la crisis del Estado colombiano, ya que Congreso no fue el escenario en que se debatieron las principales leyes debido a la constante delegacion de las competencias legislativas al Ejecutivo’, La ineficacia del Congreso fue tan honda que no pudo llevar a cabo ninguno de los proyectos de reforma constitucional propuestos. Ni el propuesto en 1976, ni el que se planted en 1979, ni el que se propuso 1988. Solo aprobé la reforma que autorizaba la eleccién de alcaldes, en 1986, que estaba dentro de los compromisos adquiridos en los acuerdos entre el Gobierno y los movimientos guerrilleros?. Lo hasta aqui expuesto son los hechos y datos normativos que condujeron ala precaria imagen del Congreso colombiano, que no solo no cumplia con ninguna de sus funciones principales —la legislativa y la de control-, sino que participaba del despilfarro econémico del Estado con los llamados “auxilios parlamentarios”!°. En efecto, la disminucién de las funciones del Congreso 8 Las principales normas y cédigos del ordenamiento juridico colombiano dictados por los gobiernos fueron los siguientes: Cédigo Sustantivo del Trabajo (decretos 2663 y 3743 de 1950), Codigo Nacional de Policia (Deto. 1355 de 1970), Cédigo de Procedimiento Civil (decretos 1400 y 2019 de 1970), Cédigo Penal (Deto. 100 de 1980), Cédigo Contencioso Administrativo (Deto. 1 de 1984), Cédigo de Procedimiento Penal (Deto. 057 de 1987), entre otros. 9 Cfr, al respecto, Gaceta Constitucional, n.° 115, martes 16 de julio de 1991, p. 13. La organizacién y funcionamiento del Congreso de Colombia durante el siglo xx se regul6 por las siguientes normas: Ley 89 de 1931, Ley 7.* de 1945, Ley 15 de 1945, Ley 70 de 1945, Ley 46 de 1946, Ley 71 de 1946, Ley 141 de 1948, Ley 12 de 1958 (Comisidn de Acusacién), Ley 50 de 1958, Ley 3." de 1958, Decreto Legislativo 212 de 1958, Ley 100 de 1960, Ley 20 de 1966, Ley 65 de 1967 (por medio de la cual se crean comisiones constitucionales permanentes legislativas). ro Para profundizar al respecto vale la pena consultar la sentencia C-324 de 2009, oportunidad en Ja que se manifesté: “la Ley 3o de 1978, encargé a los congresistas identificar dentro de la cit- cunscripcién electoral por la que eran elegidos, las entidades y los proyectos merecedores de la ayuda financiera de la Nacién, conforme a los objetivos seftalados en la misma ley, determinando que el reparto de las apropiaciones respectivas se haria a través de las comisiones Cuartas Cons- titucionales Permanentes y serian incorporadas en el Decreto de Liquidacién del Presupuesto Nacional, desarrollando la apropiacién global respectiva de la ley anual de presupuesto. “Podria afirmarse, entonces, que Ja atribucién parlamentaria de asignar recursos a empress utiles y benéficas se circunscribia al fomento de entidades sin animo de lucro y, respondia, e” principio, ala necesidad de atender pequefias necesidades regionales que aparentemente pasaban inadvertidas al nivel nacional, pero que en todo caso, debian ajustarse a los planes y programas sectoriales bien nacionales o seccionales, lo que en tiltimas correspondia a una modalidad en que se repartia a pedazos un porcentaje importante del presupuesto, sin que la asignacién tuviese una coherencia dirigida a priorizar el gasto publico, por dems escaso. Pues bien, este esque terminé por degradarse, tal como se analizé a profundidad por la sentencia C-372 de 1994, em medida en que su aplicacién efectiva produjo desequilibrios regionales en razén a las difereneitSFloralba Padrin Pardo 239 que permitieron ese estado de cosas 101 edibilidad del Congreso colombiano, Los acontecimientos sociales Y politicos que se presentaron a finales de la década de los ochenta —la violencia del narcotrafico, el proceso de nego- ciaci6n con un grupo guerrillero y la falta de legitimidad democratica del Congreso- reclamaban la entrada de otras fuerzas y actores a la vida politica. Por un lado, era necesario darle vias a alternativas distintas a la tradicio- nal de los liberales y conservadores, asi como incluir a los organizaciones politicas que surgieran luego del Proceso de negociacién con los grupos al margen de la ley, como el movimiento guerrillero M-19. Por otro lado, habia un desequilibrio entre las funciones del Gobierno y las del Congreso, en especial por los siguientes factores: nulo control politico al Gobierno, no ejercicio de la funcién legislativa y corrupcién (auxilios parlamentarios, viajes al exterior, etc.). Objetivos central de la reforma constitucional y del movimiento ciudadano que la lideré era cambiar la cultura democratica del pais. No solo fortalecer la representacién politica, sino también implantar mecanismos de democracia participativa. Se pretendia acabar con el bipartidismo de liberales y conservadores y materializar el principio de pluralismo politico, creando las condiciones para la entrada a la vida politica de sectores de la sociedad que reclamaban representacién en el Congreso y de otros que se reintegraban a la vida civil tras abandonar las armas. explican el deterioro del prestigio yer eee i jecutivo se reservaba en los porcentajes asignados [..] sin contar las ocasiones en que el poder Seca ser ser una parte que luego repartia entre algunos congresistas, particularmente entre los integ de las comisiones de presupuesto de una y otra camara 11 Gaceta Constitucional, n° 67 del 4 de mayo de 1991, p. 5.240 Organizacidn y funcionamiento del Congreso de la Repiiblica 2. EL CONGRESO EN EL REGIMEN PRESIDENCIAL DISENADO EN LA CONSTITUCION DE 1991 En la Constitucién de 1991 se estructura el Estado colombiano con base en dos principios: centralizacién politica y descentralizacién administrativa, La Constitucién se centra en recuperar la importancia del Congreso de la Republica: ampliando los sujetos de la representacién politica y recuperando las principales funciones asignadas a las camaras, la legislativa y la de control politico. El Congreso es el organo representativo de caracter nacional con el monopolio de la funcién legislativa. La representacion politica del Presidente del Republica no tiene las mismas caracteristicas que la representacin politica de los senadores y representantes (en adelante congresistas). El Presidente es elegido por la mitad mas uno de los votos directos de los ciudadanos de todo el territorio nacional (art. 190 CP). Tiene legitimidad democratica directa y simboliza la unidad nacional (art. 188 CP). Como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, comandante en jefe de las fuerzas militares y suprema autoridad administrativa esta obligado a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos. La eleccién del Presidente es mayoritaria. Por el contrario, la eleccién del Congreso esta re- glada por un sistema proporcional basado en cociente electoral y residuos que persigue que en las camaras se encuentren representados todos los sectores de la sociedad: los grupos mayoritarios y minoritarios, la diversidad étnica y plural del pais. La eleccién del Congreso es proporcional, en él esta reflejada toda la sociedad y los congresistas tienen un mandato representativo. Los senadores de la Republica y los representantes a la Camara son elegidos con un sistema proporcional, basado en la regla del cociente electoral y residuo, con listas bloqueadas presentadas por las organizaciones politicas'?. E] sistema presidencial implica que no haya una relacién de interde- pendencia entre el Presidente y el Congreso de la Republica; el primero no depende de la confianza de las camaras y tiene una legitimidad democratica propia. Sin embargo, existe la colaboracién arménica de las funciones entre 12 La Constitucién establece que los ciudadanos eligen en forma directa a todos los representantes en el articulo 269, y la respectiva forma de eleccién como sigue: Presidente y Vicepresidente de a Republica, en los articulos 190 y 202; miembros de las corporaciones puiblicas de eleccion popular, congresistas, concejales municipales y diputados departamentales, en el articulo 263: gobernadores, en el articulo 303; alcaldes, en el articulo 314, y juntas administradoras locales, €” el articulo 269.Floralba Padrén Pardo Presidente y Congreso (art. 113 CP). En virtud de esto, al Presidente, como Jefe del Gobierno!3, en sus relaciones con el Congreso le corresponde (art. 200 CP): a) participar en el procedimiento legislativo'4: tiene unas materias reservadas para su iniciativa legislativa; tiene la obligacién de sancionar las leyes, con la posibilidad de objetarlas por cuestiones politicas y/o juridicas; b) instalar y clausurar el Congreso, sin que sea un requisito sine qua non para poder dar inicio a las sesiones; c) convocarlo a sesiones extraordinarias para debatir temas especificos y por un tiempo determinado; d) rendir los informes ante las cmaras y prestarles el apoyo que soliciten. Ademis, el articulo 150 numeral 10 CP dispone que le corresponde e) solicitarle al Congreso facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia piiblica lo aconseje. En el disefio institucional ideado por el constituyente de 1991, en el plano formal o normativo la relaci6n entre el poder legislativo y el ejecutivo aparece armonica y equilibrada. El Congreso tiene la clausula general de competencia legislativa: le corresponde hacer las leyes. Pero el Presidente tiene el “indirizzo politico” (competencia en la direccién general del pais) Y cuenta con una amplia iniciativa legislativa reservada (art. 154 CP y art. 142 de la Ley 5.* de 1992). En la bisqueda de garantizar un control efectivo del Congreso al Presidente de la Repiiblica y de evitar un desequilibrio de las relaciones entre la cabeza del Ejecutivo y la rama legislativa, el constituyente de 1991 introdujo elementos para racionalizar el poder del Presidente y lograr un equilibrio entre las competencias de estas dos ramas del poder publico's. Asi las cosas, Colombia no tiene un sistema presidencial puro, sino que introduce varios elementos de racionalidad del poder en el sistema presidencial que han sido contemplados en la Constitucién de 19g1!"91. Teniendo en cuenta este amplio campo de accién del Gobierno y con el fin de equilibrar las relaciones con el Congreso, a este se le otorga la facultad 13, De acuerdo con los articulos 200 y 208 CP, el Gobierno lo constituyen el Presidente y el ministro del ramo respectivo. El ministro actda como vocero del Gobierno, atiende a las citaciones de las cémaras y participa en los debates, directamente o por conducto de los viceministros. De acuerdo con la Corte Constitucional, el Gobierno es una instancia auténoma de tipo politico de direccién del Estado. Ci, al respecto, las sentencias C-195 de 1994, C-315 de 1995 y C-4u6 de 1998. Véase el acipite sobre el procedimiento legislativo, PapRox Pano, FLorata. El concepto y fiunciéin de las bancadas: las transformactones de la repre= Sentaciin politica. Bogota, Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 348. Ibid. p. 349. a 241242 Organizacién y funcionamiento del Congreso de la Repiiblica de controlar las politicas ptiblicas propuestas y desarrolladas por el Ejecutiyo, El control politico ha sido definido por la Corte Constitucional como “Ig valoracion critica, una suerte de vigilancia o fiscalizacion que hace el organo legislativo acerca de la actuacién del gobierno. En este tipo de control, la decision, acto o decisién del ente controlado mas que analizarse frente a una norma en concreto se enfrenta a la valoracion politica del legislativo”17, Para un mejor desarrollo de esta funcién de control politico, el Congreso cuenta con el apoyo de la Contraloria General de la Republica. Este organo de control no se limita a rendir informes ante la Comision Legal de Cuentas de la Camara de Representantes, dar informes anuales del estado de las fi- nanzas publicas del Estado, del estado de los recursos naturales de la Nacion y del cumplimiento de las politicas ptblicas, programas y planes del Plan Nacional de Desarrollo, sino que también cuenta con una Unidad de Apoyo Técnico al Congreso, creada por la Ley 1474 de 2011 (arts. 121 ss.). Esta ley, por medio de la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevencién, investigacién y sancién de los actos de corrupcién y la efectividad del control de la gestién publica, establece la posibilidad que tiene una comisi6n constitucional del Congreso, previa solicitud de uno de sus miembros, de aprobar el control excepcional, es decir, el mecanismo por medio del cual la Contraloria General puede desplazar a los érganos de control territorial del ejercicio de control fiscal, cuando existan hechos o denuncias con indicios de actos de corrupcién. También se se contemplan mecanismos de articulacién del control fiscal con el control politico, entre los que se cuenta el envio de los informes definitivos de auditoria para que el Congreso pueda ejercer un mejor control politico al Gobierno, a las entidades que manejan bienes 0 fondos de la Nacién (art. 267 CP). Por otro lado, el control politico parlamentario esté conformado por todos los mecanismos que tiene a su disposicién el Congreso para el efecto: la moci6n de censura; el informe presidencial; las citaciones a funcionarios del Estado y particulares; las comisiones de investigacion; la aprobacién de tratados internacionales; la ratificaci6n de nombramientos; las facultades extraordinarias; la aprobacién del presupuesto; la ratificacién de decisiones presidenciales y los estados de excepcién'8, 17 Alrespecto véase la sentencia C-246 de 2004. 1 18 Para el concepto y caracteristicas del control politico en Colombia, en sus tres vertientes: control parlamentario, control del Ejecutivo sobre el Legislativo y control del electorado, véase Loz“Floralba Padrén Pardo A pesar de la consagracién de estas medidas de equilibrio entre los poderes, las relaciones Gobierno-Congreso reflejan una posicién mas favorable yen ocasiones aun avasalladora del Gobierno, puesto que el Ejecutivo posee yarios instrumentos que lo sittian en un escenario de clara ventaja frente al érgano legislativo. Veamos algunos de ellos: a) el Gobierno tiene la iniciativa legislativa reservada de los temas de mayor importancia y trascendencia para la sociedad colombiana; b) en el tramite legislativo, el Ejecutivo cuenta con varias prerrogativas: puede solicitar mensajes de urgencia, insistencia y solicitud de sesiones conjuntas para la tramitacion de sus iniciativas; puede solicitar sesiones extraordinarias; puede obstaculizar el tramite de las iniciativas parlamentarias por no contar con el aval del Ministerio de Hacienda 0, dicho de otra manera, por carecer del informe de impacto fiscal, necesario para que el proyecto de ley sea viable; puede obstaculizar el orden del dia de las sesiones con la ayuda de las fuerzas politicas que lo apoyan; tiene la capacidad de impedir que se alcance el quérum deliberatorio y decisorio en comisiones 0 en plenarias; puede objetar, por inconveniencia o por inconstitucionalidad, los textos de los proyectos de ley —e incluso los de reforma constitucional— aprobados en el Congreso de la Republica. Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1909 de 2018 (por medio de la cual se adopta el Estatuto de la Oposicién Politica), el Gobierno estaba en la capacidad de alterar la composicidn de las fuerzas de oposicién, ya que no existia ninguna restriccién para hacer cambiar de postura a los congresistas, salvo las medidas establecidas en la ley de bancadas de disciplina de grupo (Ley 974 de 2005). Medidas que, por lo demas, requieren de un fuerte control interno de las:bancadas y de las organizaciones politicas respectivas, de la activacién de las sanciones de suspensién del voto y ex- pulsién. Si bien se conocen casos de puesta en marcha de sanciones en otras corporaciones de eleccién popular’, en el Congreso de la Republica, desde Vintegas, G. Control politico en el ordenamiento constitucional colombiand. Bogota, Universidad Externado de Colombia, 2010, pp. 179 88. Del mismo autor, véase, en estas Lecciones, el acdpite sobre control politico. . 19, Eleaso conocio es el del concejal Venus Albeiro Silva, dela bancadha del Polo Democritico Alter- nativo Independiente, al que le iniciaron un proceso disciplinario en el Partido por apoyar y aprobar ¢] proyecto de acuerdo por medio del cual se aprobé el Plan de Desarrollo Distrital zorszaeig “Bogoté Mejor para Todos”. Al respecto cff.; hteps://www.elespectador. com/ notin ports venus-albeiro-silva-y-el-polo-ahora-la-pelea-es-por-su-curul-articulo-681750 (Consultado el 11 de octubre de 2018). 243244 Organizacién y funcionamienta del Congreso de la Republica la expedici6n de la ley de bancadas, no se conoce ninguno. De igual forma, antes de la aprobaci6n del Estatuto de la Oposicién existia la posibilidad de manipular a los congresistas, como se refleja en la denominada “cuota de representaci6n territorial”, que no es mas que el reparto de cuota de participacion en entidades del Gobierno y puestos de trabajo a cambio de apoyo a las iniciativas del Ejecutivo. El Gobierno también podia negociar con los congresistas individualmente, lo que resultaba sencillo por la ausencia de partidos politicos fuertes y organizados. Una de las razones que pueden contribuir al mantenimiento de esta situacién es la permisi6n de la actuaci6n individual de los congresistas. En la actualidad, como consecuencia de las reglas establecidas en el Estatuto de la Oposici6n, el Gobierno esta limitado para adelantar este tipo de negociaciones unicamente con los partidos u organizaciones politicas declaradas como independientes y que son afectos al programa de Gobierno. Como fue mencionado, mediante la Ley 1909 de 2018[2°] se limité la capacidad del Gobierno para influir en las decisiones de los congresistas. Se establecié la obligacién para las organizaciones politicas de declararse como organizacién de Gobierno, en oposicién al mismo, 0 como independientes. Adicionalmente se instauré la regla consistente en que la organizacion que haya propuesto al candidato electo Presidente de la Republica no podra cambiar su estatus de organizacién de Gobierno dentro del Congreso de la Republica. Esta declaracion debe ser un acto formal, y se entiende que pro- viene de toda la organizacion. Esta regla debe enlazarse con la de disciplina de grupo y disciplina parlamentaria. La ley no contempla qué sucede en los casos en los cuales se vulnere la declaracién de oposicién o independencia de su respectiva organizaci6n politica, pero puede entenderse que las sanciones seran aquellas que se contemplan para la vulneracion de las reglas de bancadas y de disciplina de grupo, lo que podria incluso afectar la validez de las decisiones adoptadas —aprobacion de proyectos o funciones electorales, entre otras—*!, También se consagra la posibilidad de modificacion de la declaracién politica de las organizaciones. Esta puede hacerse por una vez y debe adelantarse ante la autoridad electoral. 20 Resulta relevante estudiar también la sentencia C-o18 de 2018, mediante la cual se declaré ln constitucionalidad de la Ley 1909 de 2018. 21 Paprow Panno. El concepto y funcién de lus bancadas, cit., pp. 402 ss.Floralba Padrin Pardo También fueron consagrados derechos para las organizaciones que se hayan declarado en oposicion al Gobierno (art. 11), dentro de los cuales se encuentran: — Financiacion adicional para el ejercicio de la oposicion; - Acceso a los medios de comunicacién social del Estado 0 que hacen uso del espectro electromagnético; — Acceso a la informacion y a la documentacién oficial; - Derecho de réplica; — Participacién en mesas directivas de plenarias de las corporaciones publicas de eleccién popular; — Participacién en la agenda de las corporaciones publicas; — Garantia de libre ejercicio de los derechos politicos; — Participacién en la Comisién de Relaciones Exteriores; — Derecho a participar en las herramientas de comunicacién de las corporaciones publicas de eleccién popular, y — Derechoa la sesién exclusiva sobre el Plan de Desarrollo y presupuesto. Adicionalmente, se establecié la destinacién de recursos adicionales para el Fondo Nacional de Financiacién Politica, equivalentes al 5% del monto del financiamiento del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos politicos con personeria juridica, para las organizaciones que se declaren en oposicion al Gobierno. En los casos de modificacién a la declaratoria de oposicion al Gobierno por parte de alguna organizacion politica, esta debera devolver los dineros no ejecutados al Fondo. Por otro lado, las organizaciones politicas declaradas en oposicién deben tener participacion enal menos una de las posiciones de las mesas directivas de las plenarias del Congreso de la Repiiblica (art. 18). La Ley 1909 de 2018 también prevé medidas efectivas para que las organizaciones politicas opositoras puedan hacer uso de los medios de comunica- cién. El establecimiento de estas medidas resulta fundamental, entendiendo que el acceso a los medios de comunicacién es un aspecto fundamental para el ejercicio de los derechos politicos y otros derechos fundamentales. El derecho de réplica a través de medios similares a los utilizados en la transmision del mensaje inicial también se convierte en una garantia del ejercicio de la oposicién y contribuye a la reduccién de la brecha de desigualdad entre las organizaciones opositoras y aquellas que respaldan al Gobierno. : Por iltimo, el funcionario del Gobierno Nacional que no asista, sin justa causa, a la sesion del Congreso que haya sido programada por las bancadas de oposicién, incurrird en falta grave (art. 19 par. de la Ley 1909 de 2018). 245,246 Organisacién y funcionamiento del Congreso de la Republica 2.1. COMPOSICION DEL CONGRESO Y FORMA DE ELECCION DE LOS CONGRESISTAS En Colombia, el Congreso est4 compuesto por el Senado de la Repiblica y la Camara de Representantes. Ambas camaras participan en las mismas condiciones en el desarrollo de todas las funciones asignadas en el ordenamiento juridico, de tal manera que ninguna tiene preeminencia frente ala otra, y en las pocas ocasiones en las que actiian juntas en un solo cuerpo, en Congreso pleno, la mesa directiva la presidiran el presidente del Senado y el de la Camara, en calidad de presidente y vicepresidente del Congreso, respectivamente?2, Las camaras legislativas se eligen para un periodo de cuatro afios, Se diferencian por el sistema de eleccién establecido para cada una de ellas y por los requisitos exigidos para ser senador 0 representante. Forma de eleccién. Uno de los cambios trascendentales en el sistema electoral colombiano realizados por la Asamblea Nacional Constituyente fue el establecimiento de distintas circunscripciones con el proposito de dar mayor Tepresentatividad a todas las regiones y a todos los sujetos. En términos generales, habr una circunscripcién nacional para Senado y circunscripciones territoriales para la Camara de Representantes. A lo que es preciso adicionar las circunscripciones especiales establecidas para garantizar la representacion de minorias étnicas, politicas y de los colombianos residentes en el exterior. El Senado de la Repiiblica est4 compuesto por 102 senadores, de los cuales 100 son elegidos por circunscripcién nacional por todos los ciudadanos, sin importar si residen o no en el pais. Los otros dos senadores son elegidos por circunscripcién nacional especial indigena. Cien escafios del Senado se reparten en todo el territorio nacional, sin establecer un minimo de representacién por cada departamento, por lo que cualquier senador puede ser votado en cualquier regién del pais. Esto ha 22 Elarticulo 141 CP establece: “El Congreso se reunira en un solo cuerpo tinicamente para la ins talacién y clausura de sus sesiones, para dar posesién al Presidente de la Repiiblica, para recibir Jefes de Estado y de Gobierno de otros paises, para elegir Contralor General de la Republica y Vicepresidente cuando sea menester reemplazar el electo por el pueblo, asi como decidir sobre la mocién de censura...”, En el mismo sentido el articulo 187 de la Ley 5. de 1992. En el Acto Legislativo o1 de 2007, la mocién de censura no requiere la reunién del Congreso en un solo cuerpo. Esta reforma a la mocién de censura no solo modificé su trimite en el Congreso de la Republica, sino que la extendié a otros altos funcionarios de] Estado. Véase LozaNo VILLEGAS. Control politico en el ordenamiento constitucional colombiuno, cit., pp. 281-286.Floratha Padrén Pardo 247 contribuido a una desigualdad en la representacién de las regiones, concen- trandose la elecci6n en los grandes nticleos urbanos. Para ser elegido senador se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y tener mas de treinta aftos de edad en la fecha de la eleccién (arts. 171-174 CP). De acuerdo con lo dispuesto en el articulo 176 CP, la Camara de Repre- sentantes se elegira en circunscripciones territoriales y circunscripciones especiales. Cada departamento y el Distrito Capital de Bogota sera una circunscripcién territorial. Habra una circunscripcién especial para los grupos étnicos, las minorias politicas y los colombianos residentes en el exterior. Sin embargo, el Acto Legislativo 02 de 2015 establecié que las circunscripciones especiales elegiran a cuatro representantes: dos por las comunidades afrodescendientes, uno por las comunidades indigenas y uno por la circunscripcién internacional. El sistema electoral colombiano esta enmarcado por normas preconstitucionales, el Decreto 2241 de 1987, la Constitucién de 1991, las reformas constitucionales del afio 2003 y 2009, que en términos generales consagra un sistema electoral proporcional, que utiliza listas abiertas, cerradas, posibilidad de usar voto preferente, barreras electorales o umbral (el 3% de los votos para Senado 0 el 50% del cociente electoral en las deméas corporaciones) para entrar en el reparto de las curules para el Congreso y obtener la personeria juridica y la utilizacion de la cifra repartidora (ver Titulo 1x de la Constituci6n) 73. En la composici6n de la Camara de Representantes si se tuvo en cuenta un minimo de representacién de cada uno de los departamentos y de la Capital del pais por su categoria de Distrito Capital. Asi, habra dos representantes por cada departamento y uno mas por cada 365.000 habitantes o fraccién mayor de 182.500 que tengan en exceso sobre los primeros 365.000, garanti- zando con ello que en la Camara de todas las regiones del pais contaran con representacion. A partir de 2014, la organizacion electoral ajustara la base para la asignaci6n de las curules adicionales, en la misma proporcién del crecimiento de la poblacién. Sin embargo, las curules seran como minimo las que correspondian al 20 de julio de 2002. En la actualidad, los representantes son 166. Para ser elegido representante se requiere ser ciudadano en ejercicio y tener més de veinticinco afios de edad en la fecha de la eleccion (arts, 176-178 CP). es 23, Véase el acapite sobre el sistema electoral.248. Organizactén y fancionamiento del Congreso de la Reptiblica También es oportuno resaltar las modificaciones introducidas por el articulo 1.° del Acto Legislativo 02 de 2015, conocido como reforma del equilibrio de poderes. En esta reforma se adicioné una curul al Senado y una curul a la Camara de Representantes, que sera ocupada por los candidatos a Presidente y Vicepresidente que obtuvieron el segundo lugar en la eleccién para la Presidencia de la Repuiblica. Con ello el Senado tendria 103 senadores y la Camara 167 representantes, aumentando el numero de curules establecido en el articulo 171 y 176 CP. Debe resaltarse que los cambios introducidos mediante esta reforma son una posibilidad y no una obligacion, ya que las personas Ilamadas a ocupar estas curules pueden optar por no aceptarlas, caso en el cual no habria modificaciones en el ntimero de curules previsto en las citadas normas constitucionales. De presentarse la aceptacién de dichas curules, estas serian asignadas a la Comisi6n Primera Constitucional Permanente de cada camara legislativa, como se dispuso en el articulo 24 de la Ley 1909 de 2018. De esta manera, la Comisién Primera del Senado tendria 20 senadores en lugar de 19, y la de la Camara de Representantes tendria 36 en lugar de 35, que era lo que se establecia en el articulo 2.° de la Ley 3. de 1992. Esta situacién rompe con la tradicién consistente en que estas comisiones deben estar compuestas por un numero impar de congresistas para evitar que se presenten empates en las votaciones y la toma de decisiones, e incluso puede representar un inconveniente para el Gobierno a la hora de discutirse las iniciativas legislativas que presente, atendiendo a la especial importancia de los asuntos que son tramitados en estas comisiones. Para estos casos deberan aplicarse las reglas de desempate previstas en el articulo 135 de la Ley 5.* de r992l24], Por otro lado, el Acuerdo de Paz?5 firmado entre el Gobierno Nacional la FARC-EP define en el punto 2 unas medidas que se deben implementar, 24 Articulo 135. Empates. En caso de empate o igualdad en la votacién de un proyecto, se procedera a una segunda votacion en la misma o en sesidn posterior, segiin lo estime la Presidencia. En este Liltimo caso, se indicara expresamente en el orden del dia que se trata de una segunda votacién, Si en esta oportunidad se presenta nuevamente empate, se entender negada la propuesta. Los casos de empate en votacién para una eleccién se decidirdn por la suerte”. 25 El punto 2 contiene el acuerdo “Participacién politica: Apertura democritica para construir la paz”. La construccién y consolidacién de la paz, en el marco del fin del conflicto, requiere de una ampliacién democratica que permita que surjan nuevas fuerzas en el escenario politico para enriquecer el debate y la deliberacién alrededor de los grandes problemas nacionales y, de esa manera, fortalecer el pluralismo y por tanto la representacin de las diferentes visiones e inte- reses de la sociedad, con las debidas garantias para la participacién y la inclusién politica. EnFloratba Padrin Pardo relacionadas con la democracia representativa y participativa. En lo que tiene que ver con la organizaci6n y funcionamiento del Congreso, se determiné en la Ley 1830 de 2017 que la agrupacion politica de ciudadanos que se constituya con el objeto de promover el futuro partido politico de las reinsertadas FARC-EP podra designar tres voceros en cada una de las cémaras legislativas para que participen en el debate de los proyectos de ley que se tramiten en el procedimiento legislativo especial para la paz, y que tendran las mismas facultades con las que cuenta un congresista (con la excepcin del derecho al voto). En desarrollo del procedimiento legislativo especial para la paz definido enel Acto Legislativo o1 de 2016 se expidié el Estatuto de la Oposicion (Ley 1909 de 2018), y el Acto Legislativo 03 de 2017 establecié las medidas para el componente de reincorporacién politica del Acuerdo de Paz, esto es, la participacién de la Farc (Fuerza Alternativa Revolucionaria del Comtn). Una de estas medidas es la definicién de la misma como organizacién politica, con las mismas prerrogativas, derechos y facultades con que cuentan las demas organizaciones politicas (financiacién publica, acceso a los medios de comunicaci6n, participacion en el Consejo Nacional Electoral, facultad para presentar candidatos 0 listas de candidatos, entre otros) y con la adicion de cinco curules en el Senado y cinco curules en la Camara de Representantes para los periodos constitucionales 2018-2022 y 2022-2026. Estas curules seran adicionales a las definidas por los articulos 171 y 176 CP. El Acto Legislativo 03 de 2017 establecié reglas para identificar y asignar el namero de curules que le correspondan al partido o movimiento politico que surja del transito de las FARC-EP a la vida politica legal, de conformidad con la formula establecida en el articulo 263 CP. Para el Senado, estas reglas consisten en que, si una vez aplicada la cifra repartidora la lista propia o en coalicién que inscriba el partido de las reinsertadas FARC-EP no alcanza a obtener cinco curules, el Consejo Nacional Electoral debera asignarles las que hagan falta para completar cinco. Estas curules seran adicionales al numero de miembros del Senado sefialado en el articulo 171 CP. especial, la implementacién del Acuerdo Final contribuiré ala ampliacién y profundizacion de Ja democracia en cuanto implicara la dejacion de las armas y Ia proscripcin de a violencia como método de accién politica para todas y todos los colombianos a fin de transitar a un escenatio ¢h el que impere la democracia, con garantias plenas para quienes participen eh politica, y de esa manera abrird nuevos espacios para la participacion, Ver texto del Acuerdo Final en: htp://www. comisionprimerasenade.com/procedimiento-especil-para-Ii-paz-al1-16/acuerdofinal-para-a- terminacion-del-conflicto 249250. Organizacisn y fiuncionamiento del Congreso de ta Repiblica Sila lista que inscriba el partido de las FARC obtiene cinco o menos curules, debe repetirse el proceso de asignacion de las 100 curules de la circunscrip- cién ordinaria del Senado de la Republica de conformidad con el articulo 263 CP, excluyendo los votos obtenidos por la lista del partido politico de las FARC. Si una vez aplicado el procedimiento establecido en el parrafo anterior lalista del partido de las FArc obtiene un numero de curules superior a cinco, aquellas que superen este ntimero seran asignadas y descontadas de las 100 curules de la circunscripcién ordinaria del Senado. Posteriormente debe repetirse el procedimiento para asignar un niimero de curules igual a 100, menos las curules asignadas a la lista del partido de las FARC que excedan las cinco iniciales, excluyendo los votos obtenidos por dicha lista. Para la Camara de Representantes, el partido politico de las Farc puede presentar listas de candidatos que compitan en igualdad de condiciones con los dems partidos y movimientos politicos. Cuando se realice la asigna- cién de las curules en cada circunscripci6n territorial, el Consejo Nacional Electoral debera asignar al partido de las Farc las que le hagan falta para completar cinco. Para tales efectos, el Consejo Nacional Electoral debera ordenar en sentido descendente las cinco listas inscritas para la Camara de Representantes por dicho partido que alcancen las mayores votaciones, y asignara una curul a las listas que no la hubieren obtenido de conformidad con las reglas ordinarias de asignacion de curules. En relacién con la organizacion y funcionamiento del Congreso en la implementacion del Acuerdo de Paz, quedan pendientes, para la defini- cién de las 16 circunscripciones transitorias especiales para la paz para la Camara de Representantes, para los periodos constitucionales 2018-2022 Y 2022-2026, los cambios a las reglas del sistema electoral y de la organizacion electoral. Adicionalmente, la Ley 1921 de 2018 realizé modificaciones adicionales a la composicién del Congreso de la Repiiblica. De acuerdo a lo establecido en la citada ley, para los periodos 2018-2022 y 2022-2026 habra dos miembros adicionales en el Senado de la Republica y en la Camara de Representantes, en las comisiones primeras y terceras, asi como un miembro adicional en ambas cémaras en las comisiones quintas, Estos miembros deberan ser elegidos por el sistema de cociente electoral. Por otro lado, para los mismos periodos, la Comision de Derechos Humanos y Audiencias, la Comision de Etica y Estatuto del Congresista, la Comisién para la Equidad de la Mujer, tanto del Senado como de la Camara de Representantes, y la Comision Legal de Cuentas y deFloralba Padron Pardo Investigacion y Acusaci6n de la Camara de Representantes, estaran compuestas por un miembro adicional a lo establecido en la Ley 5." de 1992. 2.2. ORGANIZACION INTERNA DE LAS CAMARAS LEGISLATIVAS: COMISIONES, PLENARIAS Y MESAS DIRECTIVAS El Congreso esta compuesto por dos camaras, el Senado de la Republica y la Camara de Representantes. En cada camara habra comisiones, plenaria y mesas directivas. Las comisiones. Las camaras tendran comisiones constitucionales permanentes, homdlogas, especializadas por materias, encargadas del debate de los proyectos de ley, acto legislativo (reformas constitucionales) y de llevar a cabo las citaciones para control politico de los altos funcionarios del Estado (art. 142 CP). También funcionaran comisiones legales*®, especiales?7 y comisiones accidentales*8 (arts. 34 y 53 de la Ley 5.* de 1992). Comisiones constitucionales permanentes. Cada camara tendra siete comisiones constitucionales permanentes homodlogas, a las que se asignan 26 Elarticulo 55 de la Ley 5.* de 1992 determina que cada camara debera integrar, aplicando el sistema de cociente electoral, las siguientes comisiones legales: Comision de los Derechos Hu- manos y Audiencias; Comisién de Etica y Estatuto del Congresista; Comision de Acreditacion Documental; Comision Legal para la Equidad de la Mujer; Comision Legal de para el Seguimiento de las Actividades de Inteligencia y Contrainteligencia. Sin embargo, es posible que haya otras comisiones Jegales en cada una de las cimaras con competencias diferentes. Por ejemplo, en el Senado existen la Comision de Administracién, la Comision de Relaciones Internacionales, la Comisién de Instruccién y la Comisién de Ordenamiento ‘Territorial. Y en la Camara se tienen la Comisin Legal de Cuentas y la Comision de Investigacién y Acusa 27, Las comisiones especiales podrin estar conformadas por senadores o representantes, 0 solo por senadores, o solo por representantes. Podran estar adscritas a organismos o instituciones nacionales de cardcter decisorio o asesor (art. 62 de la Ley 5," de 1992). Las comisiones especiales de seguimiento son: la Comisién de Seguimiento de los Organismos de Control Piiblico, la Comision de Vigilancia del Organismo Electoral y la Comisién de Vigilancia del Proceso de Descentraliza- cién y Ordenamiento Territorial. Seran 11 senadores y 15 representantes elegidos por cociente electoral (art. 63 de la Ley s.* de 1992). La Comisién de Crédito Pablico estar compuesta por 6 miembros elegidos por las comisiones terceras constitucionales mediante el sistema de cociente electoral (art. 64 de la Ley 5." de 1992) . Las comigiones accidentales pueden ser de dos clases: unas son aquellas que se conforman para superar las discrepancias en el texto de un proyecto en el procedimientolegislativo, y que estarin compuestas por un nimero igual de senadores y representantes (art, 161 CP); otras son aquels ue se conforman para el mejor desarrollo de la labor administrativa (art. 66 de la Ley 5." de 1992), & 2252 Organizacién y funcionamiento del Congreso de la Repuiblica competencias especificas, cuya composicién y forma de eleccién han sido establecidas en la Ley 3.* de 1992 y en las modificaciones introducidas por la Ley 1921 de 2018 que estaran vigentes para los mandatos constitucionales 2018-2022 y 2022-2026, para definir la participacion de los miembros de la organizacién politica Farc (Fuerza Alternativa Revolucionaria del Coman)?9. 29 Elarticulo 2.° de la Ley 3.* de 1992 determina la composicién y competencia de cada una de las comisiones constitucionales permanentes, asi: Comisién Primera: compuesta por 19 miembros en el Senado y 33 en la Camara de Representantes, conocer de: reforma constitucional; leyes estatutarias; organizacién territorial; reglamentos de los organismos de control; normas generales sobre contratacién administrativa; notariado y registro; estructura y organizacién de la administracién nacional central; de los derechos, las garantias y los deberes; rama legislativa; estrategias y politicas para la paz; propiedad intelectual; variacién de la residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos. Comisién Segunda: compuesta por 13 miembros en el Senado y 19 en la Camara de Representantes, conocera de: politica internacional; defensa nacional y fuerza publica; tratados publicos; carrera diplomitica y consular; comercio exterior e integracién econémica; politica portuaria; relaciones parlamentarias internacionales y supranacionales, asuntos diplomaticos no reservados constitucionalmente al Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migracién; honores y monumentos piiblicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio; contratacién internacional. Comisién Tercera: compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 en la Camara de Representan- tes, conocer de: hacienda y crédito piiblico; impuesto y contribuciones; exenciones tributarias; régimen monetario; leyes sobre el Banco de la Repiblica; sistema de banca central; leyes sobre monopolios; autorizacién de empréstitos; mercado de valores; regulacién econémica; Planeacin Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursatil, aseguradora y de captacidn de ahorro. Comision Cuarta: compuesta por 15 miembros en el Senado y 27 en la Camara de Representantes, conocera de: leyes organicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero; enajenacién y destinacién de bienes nacionales; regulacién del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; creacién, supresién, reforma u organizacién de establecimientos piblicos nacionales; control de calidad y precios, y contratacién administrativa. Comisin Quinta: compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 en la Camara de Representantes, conocera de: régimen agropecuario; ecologia; medio ambiente y recursos naturales; adjudicacién y recuperacién de tierras; recursos ictiolégicos y asuntos del mar; minas y energia; corporaciones auténomas regionales. Comisién Sexta: compuesta por 13 miembros en el Senado y 18 en la Cémara de Representantes, conocer de: comunicaciones; tarifas; calamidades piblicas; funciones publicas y prestaciones de los servicios publicos; medios de comunicacién; investigacién cientifica y tecnol6gica; espectros electromagnéticos; drbita geoestacionaria; sistemas digitales de comunicacién ¢ informatica; espacio aéreo; obras piblicas y transporte; turismo y desarrollo turistico; educacién y cultura. Comisién Séptima: compuesta por 14 miembros en el Senado y 19 en la Camara de Representantes, conocera de: estatuto del servidor pablico y trabajador particular; régimen salarial y prestacional del servidor piblico; organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; seguridad social; cajas de previsidn social; fondos de prestaciones; carrera administrativa; servicio civil; recreacién; deportes; salud; organizaciones comunitarias; vivienda; economia solidaria; asuntos de la mujer y de la familia. Al respecto debe tenerse en cuenta Ia adicidn de una curul en las comisiones constitucionales primeras de Senado y de Camara de Representantes que establece el articuloFloratba Padron Pardo La divisién de las camaras en comisiones responde al objetivo de espe- cializar el trabajo por materias y competencias especificas, con el fin de que en el seno de las comisiones se lleve a cabo el debate técnico, profundo y juicioso de los proyectos, Dejando para la plenaria las discusiones de caracter politico, es decir, la conveniencia o no de su aprobacién. Sin embargo, esta forma de entender la diferencia de la actuacién en comisién y en plenaria no ha sido acogida en la practica, pues el grado de discusiones en comisién y plenaria guarda absoluta simetria. : Cada camara tendra una plenaria, compuesta por la totalidad de los miembros, encargada de darle continuidad al procedimiento legislativo, de efectuar los debates de control politico y de la eleccién de algunos funcionarios, entre otras. Dignatarios de las cémaras, En cada una de las camaras y comisiones se conformara una mesa directiva. La forma de eleccién de las comisiones, plenarias y mesas directivas ha sido regulada en la Ley 5.* de 1992, que establece el Reglamento del Congreso3°, y en la Ley 3.* de 1992, en la cual se dictan normas sobre las comisiones del Congreso. La mesa directiva de cada una de las camaras y las comisiones seran elegidas por separado para un periodo de un afio, que empezara el 20 de julio. No esta permitida la reeleccion de los dignatarios de las camaras y de las comisiones. La mesa directiva de las camaras estara compuesta por un presidente y dos vicepresidentes. La minoria politica con mayor representa— cion en la camara tendra derecho a participar en la primera vicepresidencia. La mesa directiva de las respectivas sesiones plenarias y comisiones fijara el 24 de la Ley 1919 de 2018 (Estatuto de la Oposicién) y lo definido en el paragrafo transitorio 1 del articulo 1.° de la Ley 1921 de 2018: “De conformidad con lo establecido en el articulo 1 del Acto legislativo 03 de 2017, para los cuatrienios legislativos 2018-2022 y 2022 y 2026, tendran dos miembros adicionales a los establecidos en el presente articulo en el Senado de la Republica yen la Camara de Representantes, en las Comisiones Primera y Tercera, y un miembro adicional en ambas cémaras en las Comisiones Quintas, que seran elegidas por el sistema de cociente electoral”. : ae 30 Elordenamiento juridico colombiano les ha otorgado a las cimaras legislativas la atribucion de dictarse su propio reglamento; esta facultad se concreté con la expedicion de la Ley 5." de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, el Senado y la Camara de Representantes (Ley Organica del Reglamento del Congreso o Loxc), Esta ley tiene por objeto regular el ejercicio de Ia actividad legislativa para supeditar su funcionamiento a unas reglas uniformes, pero no solo regula el proceso de formacidn de la ley sino todas las actividades de la rama legislativa del poder publico: la funcién constituyente; la legislativa; la de control politico; la judicial; la electoral; la administrativa; la de control publico, y Ja de protocolo. 253254 Orgunizacisn y fancionamento de 1 Congreso de la Repiiblica orden del dia, en el que las bancadas tendran derecho a que se incluya como minimo un proyecto de su interés (art, 80 de la Ley 5." de 1992). En el articulo 18 de la Ley 1909 de 2018, Estatuto de la Oposicion, se establecié que las organizaciones politicas declaradas en opo icién tendran participacién en al menos una de las posiciones de la mesa directiva de las plenarias de Senado y Camara de Representantes. Esta posicién la ocuparan en el mandato constitucional las organizaciones politicas de la oposicién, no podra repetir la misma, salvo que por unanimidad asi lo decidan, y debera alternarse la participacion entre hombres y mujeres. En el articulo 19 ibidem se dispone que los voceros de las bancadas de la oposicién y representacién en el Congreso tendran derecho a determinar el orden del dia de la sesién plenaria y de la comisién permanente tres veces durante cada legislatura. El orden del dia de estas sesiones solo podra ser modificado por las respectivas bancadas de oposicion. Cada una de las camaras elige al secretario general para un periodo de dos aiios (art. 46 de la Ley 5." de 1992). Las comisiones constitucionales también eligen al secretario para el periodo constitucional de cuatro afios, y se elegira por la mayoria de los votos de los asistentes. La mesa directiva de las comisiones constitucionales y legales estara compuesta por un presidente y un vicepresidente, pertenecientes a diferentes partidos y movimientos politicos (art. 40 de la Ley 5.* de 1992 y art. 10.° de la Ley 3." de 1992). La organizacion de las camaras, todas las comisiones y sus respectivas mesas directivas sigue la suerte de los resultados electorales. De tal manera quea las organizaciones politicas mayoritarias en el Congreso les corresponde elegir a los miembros de las mesas directivas, dandole participacién en la vicepresidencia al partido minoritario que cuente con mayor representacion. Todo ello debe ajustarse con la participacién que deben tener las bancadas declaradas en oposicién. Las comisiones constitucionales permanentes se pueden conformar por dos vias: bien por acuerdos entre las organizaciones politicas o bien por el sistema de cociente electoral, en ambos casos con base en el resultado de las elecciones. Las reglas para la conformacién de las comisiones del Congreso han sido dispuestas en el articulo 6.° de la Ley 3." de 1992, en donde se otorga un rol protagénico a los partidos y movimientos politicos para la presentacién de la propuesta sobre la organizacién de las comisiones constitucionales permanentes. Lo que en la practica se ha traducidoFloratha Padron Pardo en que cada organizacién politica designe a una o varias personas como compromisarias para adclantar la negociacién y para concertar la propuesta de conformacién de las comisiones presentando una solucién conjunta. La regla es el cociente electoral, el cual resulta de dividir el total de escafios en la camara respectiva entre el ntimero de escafios que tiene cada comisién. De esta manera cada partido divide el total de escafios en cada camara entre el cociente, y eso arroja el numero de curules a que tiene derecho en cada una de las comisiones3!. Por regla general, las organizaciones politicas presentes en las camaras legislativas, mayoritarias Y minoritarias, son tenidas en cuenta para la conformaci6n de las comisiones permanentes y para la eleccién de los miembros de las mesas directivas. Sin embargo, dentro de los principios de interpretacién del reglamento se contempla el respeto de las reglas de las mayorias y minorias como criterios que deberan tenerse en cuenta por las mesas directivas para el desenvolvimiento de las funciones de la organizacion y funciones del Congreso, para la asignacién de ponencias, para otorgar el uso de la palabra, para respetar el quorum deliberatorio y decisorio, y para dar una participacién en condiciones iguales a todos los congresistas. De acuerdo con la regla de mayorias, toda decisién debe reflejar la voluntad de las mayorias presentes en la respectiva sesiOn y consultar, en todo momento; la justicia y el bien comun. De acuerdo con la regla de las minorias, el reglamento garantiza el derecho de las minorias a ser representadas, a participar y expresarse tal como lo determina la Constituci6n (art. 2.° nums. 3 y 4 de la Ley 5.* de 1992). No obstante, el protagonismo y referencia a los partidos y/o movimientos politicos se agota en la organizaci6n interna de las camaras, de las comisiones 31 Por regla general, Jos compromisarios se ajustan a la regla del cociente y alos residuos para hacer la negociacién sobre la composicién final de todas las comisiones constitucionales permanentes, Sin embargo, pueden presentarse situaciones como la que ocurrié para el periodo actual 2010- 2014, cuando, fruto de esta negociacion, en la conformacién de la Comision Primera del Senado de la Repiiblica, donde originalmente el Partido Liberal solo alcanzaba a tener 3 senadores, por acuerdos entre los partidos politicos se le otorgé un escaiio adicional. El numero total de escafios en el Senado es de 102. La Comisién Primera tiene 19 escafos disponibles. El cociente en las elecciones para el mencionado periodo fue 5.3684. El ntimero de senaclores elegidos por el it Liberal fue de 18, lo que por derecho propio le otorgaba 3 puestos en esi Comision, pero ln acuerdos le concedieron una curul mas, para un total de 4 senadores. Informacion suministrada en entrevista realizada en enero de 2018, en Bogoté, al secretario de la Comision Primera del Senado, Sr, Guillermo Giraldo Gil. as5256 Organisacién y funcionamiento del Congreso de la Reptilia y en la escogencia de los miembros de las mesas directivas. No tiene ninguna relevancia en el desarrollo de las funciones principales del Congreso, puesto que en la redaccién de la totalidad de la ley prevalece el haz de facultades individuales otorgadas a cada congresista, en detrimento de la actuaci6n colectiva de las organizaciones politicas o de sus bancadas. La redaccién del Reglamento del Congreso es acorde con el modelo de representacion liberal establecido en la Constitucién de 1991: un congresista con mandato representativo, libre, solo sometido a la “justicia y el bien comtin”, lo que significa que todas las facultades, derechos y prerrogativas contemplados en el reglamento se concedieron al congresista individual. Con el reconocimiento, es verdad, de las organizaciones politicas como los sujetos legitimados para presentar listas electorales a las corporaciones de eleccién popular, pero sin ninguna posibilidad de interferir en el mandato de sus miembros-elegidos. 2.3. FUNCIONAMIENTO DEL CONGRESO El periodo del Congreso es de cuatro afios, es el cuatrienio constitucional. Las camaras sesionaran durante dos periodos por afio, lo que constituyen una legislatura. La legislatura es el periodo en el que sesionan las camaras y comprende del 20 de julio al 20 de junio del siguiente afio. Cada Congreso elegido tiene cuatro legislaturas para desempefiar sus funciones. La legislatura esta compuesta por dos periodos: el primero va del 20 de julio al 16 de diciembre; el segundo, del 16 de marzo al 20 de junio. El Congreso puede sesionar por derecho propio en los dos periodos de la legislatura. Pero puede reunirse en sesiones extras en sesiones que convoque el Gobierno Nacional, en las que solo se podran debatir los temas definidos en el decreto que convoca a las sesiones extraordinarias. Sin perjuicio de la funcién de control politico que le es propia, la cual podra ejercer en cualquier tiempo. No existe debate en relacién con las sesiones extras que se convocan del 17 de diciembre al 15 de marzo, en cuanto este espacio esta contemplado dentro de la legislatura. Sin embargo, no existe la misma claridad en relacién con las sesiones extras que se convocan del 21 de junio al 19 de julio, pues es un periodo entre legislaturas, por lo que no se sabria a qué legislatura pertenecerian estas sesiones y si ello afecta la validez de las decisiones adoptadas en estePloratba Padrén Pardo 257 periodo3*. Todo ello por cuanto se vulneraria lo establecido en el articulo 149 CP que dic ‘Toda reunién de los miembros del Congreso con el propésito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder pablico, que se efectée por fuera de las condiciones constitucionales, carecera de validez; a los actos que realice no podra darseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, seran sancionados conforme a las leyes Todos los dias de la semana durante la legislatura son habiles para sesionar. Las sesiones de las camaras pueden ser de distintas clases: a, Ordinarias: las que se realizan por derecho propio en los periodos de la legislatura. b. Extraordinarias: las que se realizan en virtud de la convocatoria del Gobierno, en donde el Gobierno propone los temas, sin perjuicio de que las camaras puedan ejercer el control politico. c. Especiales: las que tienen por objeto hacer el control de los decretos legislativos expedidos en virtud de los estados de excepci6n. d. Conjuntas: las que tienen por objeto la discusion y aprobacién de proyectos de ley de las comisiones constitucionales permanentes, que hayan sido tramitados con mensaje de urgencia, insistencia y solicitud de sesiones conjuntas de comisiones. e. Reservadas: son aquellas que por la gravedad del asunto se llevan a cabo a puerta cerrada, sin asistencia de publico en las barras. Para adelantarlas se requiere la aprobaci6n de la camara 0 comisién respectiva. f. Permanentes: son las que se decretan durante la media hora antes de culminar la sesion (es decir, antes de finalizar cuatro horas) para culminar el orden del dia hasta finalizar. Pueden ser solicitadas por cualquier congresista. 32 Enrelacién con este tema, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de revisar la constitucionalidad de decretos que convocan las sesiones extras en el periodo del 21 de junio al 20 de julio. En sala plena ha decretado la inconstitucionalidad del decreto que convoca las sesiones extraordinarias, Jo que nos llevaria a la conclusidn de que este periodo, al no estar dentro de Ia legislatura, no seria una sesién valida del Congreso en los términos del articulo 138 CP. Al respecto cff. la sentencia del Consejo de Estado en la que se declaré las sesiones extraordinarias en las que se debatieron las objeciones presidenciales a la reforma a la justicia: sentencia 2012-00220 del 16 de septiembre de 2014. Pero existe un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil en el cual el Consejo de Estado determiné que son validas las sesiones extras que se convoquen en el periodo del 21 de junio al 19 de julio: Concepto del 22 de junio de 2010, rad. 11001-03-06-000-2010-00079-00, n.” interno 2018258 Organizacién y funcionamiento del Congreso de fa Repiblica ‘También se establecen reglas para los debates y las votaciones, dentro de las cuales se encuentran: —El quérum: es el minimo de miembros que se requieren en las corporaciones (comisiones y plenarias) para poder deliberar o decidir. —Quérum para deliberar o deliberatorio: para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva plenaria 0 comision. —Quérum decisorio: este puede ser de tres tipos: - Ordinario: las decisiones solo podran tomarse con la asistencia de la mayoria de los integrantes de la respectiva corporacion. ~Calificado: las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los miembros de la corporacién legislativa. - Especial: las decisiones podran adoptarse con asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes. En las sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales permanentes, el quorum decisorio sera el que se requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas (art. 116 de la Ley 5.* de 1992). Para efectos de la conformacién del quérum es necesario tener en cuenta las faltas de los congresistas que no pueden ser reemplazados por haber incurrido en alguna de las situaciones contempladas en el articulo 134 CP; se trata de la figura de la silla vacia: ... en ningtin caso podran ser reemplazados quienes sean condenados por delitos comunes relacionados con pertenencia, promocién o financiacién a grupos armados ilegales 0 actividades de narcotrafico; dolosos contra la administracién publica; contra los mecanismos de participacién democratica, ni por delitos de lesa humanidad. Tampoco quienes renuncien habiendo sido vinculados formal- mente en Colombia a procesos penales por la comisi6n de tales delitos, ni las faltas temporales de aquellos contra quienes se profiera orden de captura dentro de los respectivos procesos. Cuando falte un congresista por estar en cualquiera de las situaciones mencionadas, para el quérum se tendra como ntimero de miembros la totalidad de los integrantes de la corporacién menos aquellas curules que no puedan ser reemplazadas. La misma regla se aplicara en los eventos de impedimentos y recusaciones aceptadas. Si por faltas absolutas que no den lugar a reemplazo los miembros de los cuerpos colegiados quedan reducidos a la mitad o menos, el ConsejoFloratba Padrin Pardo Nacional Electoral convocara a elecciones para Ilenar las vacantes, siempre y cuando falten mas de 24 meses para la terminacién del periodo. Las mayorias decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votaci6n surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoria requerida, establecido el quorum decisorio, es la siguiente: — Simple: la mayoria de los votos de los asistentes de la respectiva camara o comisién (art. 118 de la Ley 5.* de 1992). — Absoluta: la mayoria de los votos de los integrantes de la respectiva camara 0 comision (art. 119 de la Ley 5.* de 1992). — Calificada: las decisiones se toman por las dos terceras partes de los integrantes de la respectiva camara 0 comisi6n (art. 120 de la Ley 5.* de 1992). —Especial: las decisiones se toman por las tres cuartas partes de los integrantes de la respectiva camara o comisién (art. 121 de la Ley 5.* de 1992). Con respecto al funcionamiento del Congreso de la Republica, también vale la pena resefiar otras funciones y aspectos procedimentales. Resulta oportuno, en ese sentido, mencionar la Ley 1828 de 2017, mediante la cual se expidié el cédigo de ética y disciplinario de los congresistas. Esta ley establece un procedimiento disciplinario para los congresistas que incurran en las conductas (art. g.°) que la misma sefiala como sanciona- bles (arts. 20 ss.). El ejercicio de la accién disciplinaria se encuentra en cabeza de las comisiones de ética de cada una de las camaras legislativas (art. 2.°), y son estas las encargadas de adelantar el proceso con base en las reglas establecidas en la citada ley y aplicando todas las garantias del debido proceso. Adicionalmente, en la Ley 1881 de 2018 se establecen las ‘reglas que regulan el procedimiento de pérdida de investidura de los congresistas. Las salas especiales de decisién de pérdida de investidura del Consejo de Esta- do son las competentes para conocer en primera instancia de la pérdida de investidura de los congresistas a solicitud de la mesa directiva de la camara correspondiente o de cualquier ciudadano, por las causales establecidas en la Constitucién. Por su parte, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sera competente para decidir el recurso de apelaci6n frente a la sentencia de primera instancia, sin la participacién de los magistrados que decidieron el fallo recurrido (art. 2.°). Ademés, la demanda de pérdida de investidura debera presentarse dentro de los cinco dias siguientes al de la ocurrencia del hecho generador de la causal de pérdida de investidura, so pena de que opere la caducidad (art. 6.°). 259260. Organizaciin y funcionamiento del Congreso de la Repiiblica Por ultimo, vale la pena mencionar la Ley 1904 de 2018, mediante la cual se establecié el procedimiento para la eleccin del Contralor General de |g Republica en desarrollo de los articulos 126 y 267 CP. Este funcionario es elegido por el Congreso en pleno, por mayoria absoluta, en el primer mes de sus sesiones y para un periodo igual al del Presidente de la Republica, La eleccién se hace con base en una lista de elegibles conformada por convocatoria publica, la cual es definida por una comision accidental integrada para tales efectos (art. 7.°). Esta comisién debe realizar audiencias publicas con la ciudadanfa para escuchar y examinar a los habilitados, luego de lo cual procede a seleccionar a los diez elegibles que seran presentados ante el Congreso en pleno (art. 8.°). 2.4. LOS CAMBIOS EN LA ORGANIZACION DEL CONGRESO A PARTIR DE LA INTRODUCCION DE LA FIGURA DE LAS BANCADAS En los afios 2003 y 2009 se realizaron sendas reformas constitucionales que hacen parte del proceso de integraci6n y fortalecimiento de las organizaciones politicas en el ordenamiento juridico colombiano33. Hablamos de integracién porque a partir de 2003 se refuerzan las funciones publicas otorgadas a las organizaciones politicas y se confiere a estas un papel central en la presentacién de candidatos y listas en las elecciones, asi como en la organizacién y funcionamiento de las corporaciones de eleccién popular (Congreso, asambleas y concejos municipales, entre otros). La reforma del afio 2003 tenia dos objetivos principales: fortalecer los partidos politicos y hacer mas eficiente el tramite legislativo y de control politico de las camaras. La reforma introduce cambios en materia de partidos, en un intento por contar con un esquema de partidos menos disperso y por eliminar los “partidos de garaje”34, estableciendo mecanismos eficaces de actuaci6n colectiva como son las bancadas. Se promueve el fortalecimiento 33. El Acto Legislativo or de 2003 y el Acto Legislativo ot de 2009, respectivamente. 34 Por “partidos de garaje” entendemos todas las agrupaciones sin ideologia ni organizacién interna y sin programa definido que se formaron a partir de la expedicin de la Constitucién de 199! gracias a las reglas flexibles establecidas en el ordenamiento juridico, y cuyo propésito era disfrutar de las prerrogativas, no expresar el pluralismo politico, que fue el objetivo de los constituyentes- Otra definicién de partidos de garaje Ia expone De la Calle, al decir que se trata de pequetias agrupaciones sin arraigo real, que se formaban para favorecer candidaturas aisladas y gozar deFloralba Padrin Pardo 264 del sistema electoral proporcional con lista Unica, al igual que la disciplina de partidos en las corporaciones de eleccién popular a través del establecimiento de la regla de bancadas. Se introducen facultades sancionatorias de las organizaciones politicas con una amplia injerencia en el ejercicio del mandato parlamentario (facultades para suspender derechos de los congresistas y expulsarlos de la bancada respectiva). La Ultima fase de reforma a las organizaciones politicas realizada en el afio 2009 se inserta en un momento histérico caracterizado por la infiltracion de grupos armados al margen de la ley en la composici6n del Congreso de la Republica para el periodo 2002-2006. Este escenario determind los objetivos de la reforma constitucional, en el sentido de tratar de blindar a los organos de representaci6n popular y sancionar a las organizaciones y a los candidatos cooptados por organizaciones ilegales. Las medidas guardan una estrecha conexi6n con los fines perseguidos por el constituyente en el afio 2003: fortalecer las organizaciones politicas y la disciplina parlamentaria. En el marco normativo se acentia la tensi6n entre el mandato libre de los congresistas establecido en el texto original de la Constitucién de 1991 y la disciplina de partidos. A partir de la reforma politica de 2003 se empieza a configurar un mandato de partidos, cuya pieza clave es la figura de las bancadas. Se plantea una sujecion total a los designios del partido, otorgandole a este poderes disciplinarios para disminuir el ejercicio del mandato parlamentario con la suspensi6n del derecho al voto, la expulsién de la bancada y la pérdida del escafio. Con la reforma del afio 2003 se refuerza la nocin de partidos y se establecen reglas de actuacién en las corporaciones de eleccin popular: deben actuar como una bancada todos los miembros elegidos en una misma lista electoral; se prohibe la doble militancia, y se introducen sanciones para el representante disidente sin justa causa (desde la suspensién del derecho a votar en sesiones hasta la expulsién del partido), esto con el propdsito de alcanzar la disciplina parlamentaria y disminuir el transfuguismo politico. Con la reforma de 2009 se refuerzan la disciplina parlamentaria y el régimen de bancadas. Por un lado, cambia la regla general para la adopcion de las decisiones: de la votacién ordinaria se pasa a la votacién nominal y ae SEE i6 s c icacion. Véase los privilegios de la ley en materia de financiacién y de uso de los medios de comunicacién. Vé De LA CaLLe, “Reforma electoral en Colombia’, cit., p. 398.262 Orgamizacton y funcionamiento del Congreso de la Replica publica35, Con esto se persigue poder identificar el “sentido del voto” de los congresistas y evitar la violacién de la disciplina parlamentaria. Por otro lado, dentro del campo de libertad de actuacién que se les reserva a los congresistas, se les otorga la facultad de cambiar de organizacion politica para presentarse a las siguientes elecciones sin incurrir en doble militancia. El uso de esta facultad obliga a renunciar al cargo 0 al escafio como minimo 12 meses antes del primer dia de las inscripciones electorales. En relacién con la organizaci6n y funcionamiento del Congreso, la regla de actuacién en bancadas ha supuesto el inicio de una nueva etapa en la representacién politica. Esta nueva forma de entender la actuacion de los congresistas elegidos por una misma lista electoral ha conllevado grandes desafios y transiciones en la relacién congresista-organizacién politica, asi como un cambio de interpretacién en cuanto a las potestades individuales del congresista en el procedimiento de elaboracién de las leyes, en el ejercicio del control politico y en la organizacién del Congreso. La transicién del mandato representativo hacia el mandato de partidos es la piedra angular del proceso de fortalecimiento de los partidos en el Congreso de la Republica, de la representaci6n politica y del mandato parlamentario en Colombia. E] establecimiento de las bancadas constituye un paso mas hacia el proceso de racionalizacién del poder en el sistema presidencial en Colombia, porque es una figura que persigue el fortalecimiento de las organizaciones politicas y la actuacién conjunta y disciplinada al interior del Congreso de la Republica, del Senado y la Camara de Representantes. Asi mismo, las bancadas nos conducen a hacer una nueva lectura del mandato parlamentario en Colombia: se trataria del paso del mandato libre al mandato de partidos. Interpretacion que no hace mas que reforzarse con los desarrollos legislativos: regla de votacién nominal y publica y renuncia al escafio, siempre que se vaya a inscribir en la lista electoral de una organizacién politica. 35 La configuracién legislativa de la votacién nominal y publica se llevé a cabo en la Ley 1431 de 2011, En el articulo 1.° se modifica el articulo 129 de la Ley 5." de 1992, en el cual se establece que la voracién ordinaria se efectéa dando los congresistas, con la mano, un golpe sobre el pupitre. En él se hace una lista de las cuestiones de mero trimite en el desarrollo de las actividades de las ccimaras para las que se podria hacer uso de esta forma de votacién. En el articulo 2.° se modifica elarticulo 130 de la Ley 5." de 1992, en el que se dispone la votacién nominal como regla general. Y se dice que las votaciones seran nominales y pablicas, con las excepciones que determine la presente ley o aquellas que la modifiquen o adicionen.Floralba Padrén Pardo La Constitucion determina que las bancadas son las figuras en las cuales se unen los miembros-congresistas de una organizacién politica para actuar en las corporaciones de eleccién popular: en su organizacion y funcionamien- to, La regulacion normativa del régimen de bancadas pretende fortalecer las relaciones de las organizaciones politicas con los representantes. El cambio que se persigue se puede sintetizar de la siguiente manera: a. Convertir a las organizaciones politicas, por medio de las bancadas, en protagonistas de la organizaci6n y funcionamiento de las corporaciones de eleccién popular; b. Permitir el control ciudadano a la bancada y a la organizacién politica respectiva; c. Promover la disciplina parlamentaria: todas las decisiones deberan ser adoptadas por la respectiva bancada, de manera democratica y segtin las reglas establecidas por la respectiva organizacién politica; y, d. Existencia de amplios poderes disciplinarios en cabeza de las organizaciones politicas para sancionar a los congresistas que no acaten la decision adoptada por su bancada o que acttien en contra de la misma. Constitucionalmente se otorgan facultades a las organizaciones politicas para suspender temporal o definitivamente del derecho al voto y/o para expulsar al congresista de la bancada u organizacién respectiva. La regulacién constitucional le establece un amplio margen de actuacion de los estatutos de las organizaciones politicas para que establezcan el reglamento interno de las bancadas, amplias facultades disciplinarias que permitan garantizar la disciplina parlamentaria. La regulacion legal del régimen de bancadas tiene como limite la autonomia de la organizaci6n. El cumplimiento de la disciplina de bancadas se deja al arbitrio de los comités disciplinarios de cada organizacién politica y del control judicial de los actos del Congreso que se puedan realizar. De tal manera, el legislador puede contemplar medidas especiales que incentiven la accién colectiva, pero no puede adoptar las decisiones inter- nas de la bancada, las que corresponde adoptar a la respectiva organizacion politica, Las bancadas encuentran un limite a la disciplina interna en que el legislador les dej6 un campo de libertad de accién a sus miembros, quienes podran votar disentir y votar en contra de los asuntos de conciencia definidos por el propio partido o movimiento39, 36 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-859 de 2006. 263264 Organisacién y functonamiento del Congreso de la Repiblica Sin embargo, la adecuacion legal de las bancadas no ha producido los efectos esperados por el constituyente en la reforma politica de 2003. Como lo veremos al analizar el contenido de la Ley 974 de 2005, la organizacion y funcionamiento de las camaras no se ha ajustado a la actuacion colectiva, Se contempla la duplicidad de funciones, puesto que se otorgan al congresista y a la bancada la facultad de realizar las funciones. Ha sido la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado37 la que le ha otorgado relevancia constitucional a la disciplina parlamentaria y a la actuacion en bancada, al determinar que la adopcin de decisiones por las camaras, que se produzca vulnerando la disciplina parlamentaria, podra acarrear un vicio en el procedimiento de la ley38, o bien la invalidez de los actos adoptados en vulneracién de la ley de bancadas. Los pocos efectos producidos por la reforma del afio 2003, sumado al desprestigio del Congreso de la Republica, condujeron a plantear una nueva reforma politica, en la cual se introducen reglas que persiguen fortalecer el régimen de bancadas y a las organizaciones politicas. Se expidieron asi el Acto Legislativo o1 de 2009 y la nueva Ley Estatutaria de Partidos Politicos, Ley 1475 de 2o11. En el afio 2009, se introdujeron otras modificaciones en relacion con la organizacién y funcionamiento del Congreso, entre las que destacan: a. Sera una funcién de los directivos de las organizaciones politicas fomentar la democracia interna y fortalecer el régimen de bancadas; b. Se permite a los representantes la posibilidad de presentarse en una lista electoral por una organizaci6n politica distinta, siempre y cuando lo hagan con 12 meses de anticipaci6n a la fecha en que comienza la inscripcién y renuncien al ejercicio del cargo o a la curul respectiva; c. La licencia de maternidad constituye falta temporal pero no dara lugar a remplazo; d. No se podra remplazar a un congresista al que se le haya proferido orden de captura por delitos relacionadas con la pertenencia, promocion o financiacién a/o por grupos armados ilegales, de narcotrafico, por delitos contra los mecanismos 37. Entre las sentencias de la Corte Constitucional destacamos aquellas en las cuales se ha establecido la relevancia de las bancadas en la organizacién y funcionamiento de las camaras: C-342 de 2006, C-453 de 2006, C-859 de 2006, C-036 de 2007, C-518 de 2007, C-141 de 2010 y C-490 de 2011; asimismo, cabe mencionar la sentencia de Ia Seccién Quinta, Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de 6 de octubre de 2011, por medio de la cual se declaré la nulidad del acto administrativo por el cual el Congreso de la Reptiblica eligié a los magistrados del Consejo Nacional Electoral. 38. Asi lo dispuso en la sentencia C-141 de 2010.Floralba Padrén Pardo 265 de participacién democratica o de lesa humanidad. La renuncia al cargo del congresista vinculado al proceso penal tampoco permite remplazarlo (es la llamada “silla vacia”); e. Para efectos de determinar el quorum de las comisiones y plenarias en las camaras, se tendra en cuenta el numero de congresistas reales, es decir, se debera descontar el numero de escafios que no puedan ser ocupadas por las respectivas organizaciones politicas, por las causales mencionadas. Se repetira la eleccién en los casos en que los miembros de los cuerpos colegiados elegidos por una circunscripcién queden reducidos a menos de la mitad; f) Se cambia la regla general para la adopcion de las decisiones: de la votacion ordinaria se pasa a la votacion nominal y publica. Con esto se persigue poder identificar el “sentido del voto” de los congresistas y evitar la violaci6n de la disciplina parlamentaria; g. Se faculta al Consejo Nacional Electoral para imponer sanciones a los partidos y movimientos politicos. En desarrollo de esta disposicién constitucional, el articulo 12 de la Ley 1475 de 2011 contemplé las sanciones de cancelacién de la personeria juridica y de disolucién administrativa de la organizaci6n politica, entre otras. Estas sanciones tienen efectos en el funcionamiento de las bancadas, pues permitiran a los miembros de la organizaci6n disuelta o cuya personeria juridica haya sido cancelada, ser miembros de otra organizacion politica y de su bancada respectiva sin incurrir por ello en doble militancia. 2.5. EL ROL DE LAS BANCADAS EN LA ORGANIZACION DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA Con la introduccién del régimen de bancadas se perseguia mejorar la organizacion y funcionamiento interno del Congreso. Esto es, se pretendia que el procedimiento legislativo fuera promovido y encauzado por las bancadas, de tal manera que desde la iniciativa, los debates, las intervenciones serian mis organizados y serian liderados por los portavoces de cada uno de los grupos. E] trabajo en comisiones en virtud de la comisién permanente a la que pertenezca, se dividiran el trabajo por temas especializados, pudiendo escoger voceros, en funcién del proyecto de ley que se discuta. En el control politico se llevaran a cabo por las organizaciones y no por los congresistas individualmente considerados. Resalta la Corte Constitucional: “las bancadas son un instrumento para ejercer la participaci6n politica dentro del Congreso, evitando la dispersién y atomizacién de las opiniones politicas, y266 Organizacisn y fuicionamiento del Congreso de la Repuiblien sobre todo, logra una mejor gobernabilid sistema politico colombiano”39, Sin embargo, los objetivos buscados por el constituyente no se han cum- plido. E] texto de la Ley 974 de 2005 no fue integral, puesto que no armoniz6 el reglamento con los cambios que impone un Congreso en bancadas, | solo ajusté cambios de menor ent lad, coadyuvando a Tacionalizar ¢| La ley tidad en el reglamento, y en otros casos intenté burlar la disciplina de bancadas al ampliar el régimen de libertad de actuaci6n individual de los Congresistas més alla de los asuntos de conciencia; establecié las funciones sigue siendo una facultad del congresista, si bien ahora también de la bancada. Hace falta una adecuacién completa que integre la reforma constitucional de la Tepresentacién politica en Colombia, es decir, que convierta ala bancada en la verdadera Protagonista del Congreso de la Republica. Sin embargo, la Corte Constitucional, en el ejercicio de control de constitucionalidad de la Ley 974 de 2005, en la sentencia C-036 de 2007 ha establecido que las facultades individuales que se otorgan a los congresistas, dichas funciones Por cada uno de los congresistas sea realizado en el marco de las directrices, decisiones y determinaciones adoptadas por la bancada ° que se trate de un asunto de conciencia. En esta oportunidad la Corte declaré la constitucionalidad condicionada de las facultades individuales otorgadas a los congresistas y declaré inconstitucional expresamente “Ta de promover citaciones o debates, y participar de manera preferente en ello; asi como la posibilidad de postular candidatos, en el desarrollo de la funcién electoral”, establecidos en el articulo 3.° de la Ley 974 de 2005. 2.6. LAS FUNCIONES DE LAS BANCADAS EN EL CONGRESO DE LA REPUBLICA Uno de los aspectos centrales de la Ley 974 de 2005, Ley de Bancadas, era la racionalizacién del funcionamiento de las camaras, En lo que tiene que 39. Sentencia C-342 de 2006,Ploralba Padrin Pardo ver con el desarrollo de la actividad legislativa, antes de la reforma, cada congresista tenia derecho a intervenir de manera indiv idual en los debates parlamentarios, sin restricciones de ninguna indole. En el régimen actual, la unidad basica de participacion es la bancada, de tal suerte que los debates no se Ileven a cabo entre posiciones individuales, sino entre posiciones colectivas. E] Capitulo 1 de la Ley 974 de 2005 apunta a introducir unas modificaciones a la Lorc con el fin de hacer expresar las atribuciones que tendrian las bancadas en el desempeiio de todas las funciones propias de las camaras legislativas. Es posible que una primera lectura de la Ley 974 de 2005 nos conduzca a afirmar que existe una duplicidad de funciones, pues estas pueden ser desarrolladas por el congresista individual y por la bancada. Muchas veces en la redaccién de los preceptos de la mencionada ley encontramos el siguiente texto “Lo anterior, sin perjuicio de las facultades 0 atribuciones que por virtud del Reglamento del Congreso se les confieren de manera individual a los congresistas”, Sin embargo, luego de la declaratoria de la constitucionalidad condicionada del articulo 3.° de la Ley 974 que establece facultades a las bancadas y acada uno de sus miembros, debemos afirmar que las funciones individuales son validas, siempre y cuando en su ejercicio se respete la disciplina de bancadas. En la sentencia C-036 de 2007, la Corte expres6: Lo anterior no significa, que la actuacién individual de los miembros de las corporaciones publicas se encuentre proscrita. Se trata de propiciar la actuacién en bancada dispuesta por la Constituci6n, para lo cual, los miembros de las bancadas deberan actuar en todo caso, en el marco de las directrices, decisiones y determinaciones adoptadas por la bancada, salvo que esta haya definido el asunto como de conciencia. Con base en lo anterior, en el desarrollo de todas las funciones otorgadas al Congreso y a cada una de las camaras debera darsele prioridad a la actua- cién en bancadas. Todas las funciones asignadas (constituyente, legislativa, de control politico, judicial, electoral, administrativa, de control publico y de protocolo) deben Ilevarse a cabo de conformidad con la disciplina de bancadas. Sin embargo, a pesar de esta sentencia de la Corte, los estatutos de los partidos contintian reproduciendo la duplicidad de funciones, como ocurre en el caso del articulo 31 del Estatuto del Movimiento Mira sobre los derechos de las bancadas, que establece las facultades y dispone en el inciso final: “Lo anterior, sin perjuicio de las atribuciones que la Ley reconozca individualmente a los congresistas”. 267268 Organizactiin y finctonamiento del Congreso de la Reptiblica A continuaci6n pasaremos a detallar las incipientes y ambiguas modificaciones que la Ley 974 de 2005 introdujo al funcionamiento de las camaras, las que en su gran mayoria estan referidas a las funciones legislativa y de control politico. El articulo g.° de la ley sefiala la obligacion de las mesas directivas de cada una de las cimaras y de sus respectivas comisiones de incluir en el orden del dia por lo menos un proyecto de ley y/o acto legislativo de interés de cada una de las bancadas existentes en la corporacién. Con base en esto, en la practica, en los érdenes del dia se ven reflejadas las iniciativas de cada una de las bancadas que actualmente se hallan presentes en el Congreso de la Republica. Los articulos 10, 11 y 12 de la ley modifican el orden, la du- racion y el namero de las intervenciones de los miembros de cada partido © movimiento politico, diferenciando la intervencin de los voceros de las bancadas de la de los demas miembros de esta. De manera similar, el articulo 12 modifica el articulo 103 de la Ley §.* de 1992, por medio del cual se regula el “niimero de intervenciones” en los debates en el Congreso. Con esta disposici6n se busca garantizar y materializar los derechos de las bancadas, a través de sus voceros; derechos de representacién, Con la limitacién del numero de intervenciones se le otorga relevanciaa la figura del vocero, como representante de la bancada respectivat°. El articulo 13 de la Ley 974 modifica la iniciativa legislativa, al abrir la posibilidad de que la iniciativa legislativa sea presentada por la bancada. Esta modificacién no adiciona ninguna competencia nueva, pues dicha facultad la podia, y la habian ejercido muchas organizaciones politicas, ya que el reglamento no requiere la presentacion de las iniciativas por un numero determinado de miembros, tampoco lo prohibia y, de igual manera la facultad sigue siendo de cada congresista individualmente considerado. Los articulos 14 y 15, a su turno, establecen la designacién de ponentes en los debates en comisiones y en plenarias. Estas disposiciones consagran la 40. En la ponencia se justificé la introduccién de esta norma en los siguientes términos: “Articulo 19. (Nuevo). Con este articulo se propone modificar el articulo 103 de la Ley 5.* de 1992, referido al nimero de intervenciones de cada congresista en la discusién de una proposicién o en su mo- dificacién dentro de un debate, para lo cual el legislador dispuso que “No se podri inte de dos veces’, con la excepcién del autor del proyecto o el autor de la modif sugicre ampliar dicha excepcién a los voceros de las bancadas, teniendo en cuenta que es a de ellos que las bancadas intervienen en los debates de las sesiones plenarias 0 conjuntas y por tanto se garantiza la plena representacién de la posicién de las mismas” (Gaceta del Congreso, no 640 de 2004), ‘emir masFloralba Padrén Pardo facultad de la bancada de escoger el ponente o los ponentes de los proyectos de ley que hayan sido presentados por la colectividad; asi mismo, expresa que debe garantizarse la representaci6n de las diferentes bancadas cuando la ponencia sea colectiva bancadas. Esto ha Ilevado a interpretaciones muy estrictas, como que en todos los proyectos de ley debe existir un ponente miembro de cada bancada, y por lo general asi son elegidos los ponentes de los proyectos de mayor importancia, es decir, los que pueden generar mas impacto en la opinion publica y los proyectos clave del Gobierno. Otra via adoptada por la mesas directiva para la asignacion de las ponencias es la de un igual o equilibrado namero de ponencias entre los miembros de las bancadas presentes en la comision oen la plenaria correspondiente! El articulo 16 de la Ley 974 modifica las reglas de la discusion de la ponencia, con base en la regla de las intervenciones arriba mencionada. De igual manera, le otorga a cualquier miembro de la camara la facultad de solicitar la discusién por articulos o de algun articulo de manera individual. El] articulo 17, por su parte, modifica la conformacién de las comisiones de conciliacién, en la medida de establecer la obligaci6n para las mesas directivas de las camaras de asegurar la representacion de las bancadas. Por su parte, la Ley 1909 de 2018 atribuy6 a las bancadas declaradas en oposicién el derecho a participar en la elaboraci6n de la agenda del Congreso de la Republica. De acuerdo con el articulo 19 de la citada ley, los voceros de las bancadas declaradas en oposicién, segtin sus prioridades y de comin acuerdo entre ellas, tienen el derecho a determinar el orden del dia de la sesion plenaria y las comisiones permanentes en tres ocasiones durante cada legislatura. Estas organizaciones también adquirieron el derecho a tener un miembro principal y un suplente dentro de la Comisién de Relaciones Exteriores, de los cuales uno debe ser mujer (art. 20). Estas organizaciones también tienen el derecho a participar de manera equitativa en los medios de comunicaci6n que estén a cargo del Congreso (art. 21), Por otro lado, las organizaciones politicas declaradas en oposicién tendran derecho a realizar una sesion exclusiva en el Congreso para exponer sus posturas sobre los informes de cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo y la ejecucion 41. Estos dos criterios de asignacién de la ponencia hi sido utilizados por la Comisién Primera del Senado durante el periodo 2006-2010. Inform: ion suministrada por la secretaria general de la Comisién. 26y270 Orgamzacion y foncionamuento del Congreso de la Repiiblica del presupuesto de inversién; sesiones en las cuales es obligatoria la asistencia del Gobierno (art. 22). REFERENCIAS DOCTRINA Dexa Cate, H. “Reforma electoral en Colombia”. En Zo’ vat TO, D. y Onozco HENRi- Que, J., Reforma politica y electoral en América Latina 1978-2007. 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Sentencia C-246 de 2004. Corte Constitucional. Sentencia C-342 de 2006. Corte Constitucional. Sentencia C- 453 de 2006. Corte Constitucional. Sentencia C-859 de 2006. Corte Constitucional. Sentencia C-036 de 2007. Corte Constitucional. Sentencia C-518 de 2007. Corte Constitucional. Sentencia C-141 de 2010. Corte Constitucional. Sentencia C-490 de 2011. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccién Quinta. Sentencia del 6 de octubre de 2011, rad. 11001-03-28-000-2010-001 20-00.

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