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TRATADOS Y MANUALES DE EMPRESA EDICIÓN 4ª

INCLUYE LIBRO ELECTRÓNICO


THOMSON REUTERS PROVIEWTM
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ANTONIO BUSTOS GISBERT

Catedrático de Economía Aplicada


(Economía Política y Hacienda Pública
Universidad Complutense de Madrid)

CURSO BASICO DE ~

HACIENDA PUBLICA

CIVITAS
Cuarta edición, enero 2017

THOMSON REUTERS PROVIEW eBOOKS


Incluye versión en digital

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© 2017 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Antonio Bustos Gisbert]


©Portada: Thomson Reuters (Legal) Limited

Editorial Aranzadi, SA.U.


Camino de Calar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-9152-62~
DL NA 33-2017
Printed in Spain. Impreso en España
Fotocomposición: Editorial Aran za di, S.A. U.
Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 - Pamplona
SUMARIO

PRESENTACIÓN 19

TEMAl
EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE lA HACIEN-
DA PÚBLICA .. ...... ... .... ..... ............. ...... ... .. ... ... .................. ... .... ........... ... .......... 23
l. Introducción ............................................................................................ 23
II. Delimitación del sector público ............................................................. 25
III. El sector público en los presupuestos generales .. .. .... ... .. ...... ...... .. .. .. .... 26
IV. Principales índices de medida del sector público ................................. 29
A.Índices de tamaño del sector público basados en los gastos públicos .. ...... 29
B.Índices basados en los ingresos .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 30
C. Otros índices de medida del sector público .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 31
V. Comparación internacional ................................................................... 32
VI. Recapitulación .. .... . .. ... ... . .. .. ....... .. .... ... .. .... . .. ... . .. ...... ... ...... ... .. ...... ... ....... . . 35
Lecturas recomendadas .. ....... ... ...... ... .... .. .. .... ... ... . .. ... ...... .. ..... .. .. .... ..... ........ .. .. 35
Ejercicios prácticos 36

TEMA2
LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 41
l. Introducción ............................................................................................ 41
II. Asignación de recursos ........ .... ...... .. ...... ...... ................... ... ...... ........ ... .... 43
III. Distribución de la renta .......................................................................... 46
IV. Estabilidad económica ............................................................................ 47
V. Crecimiento económico ......................................................................... 51
VI. ¿Hay un tamaño óptimo para el sector público? .. .. .... .. .... ...... .... ...... .. ... 54
VIL Conclusión: proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pú-
blica ................................... ....................................................................... 55
Lecturas recomendadas .. ... ... .. ... .... . .. ... ... .. .. .. ... .. .. .. .. .... ... .. .... . .. . .. .. .... . ..... ... .. .. .. 55
Ejercicios prácticos .... ... ...... .. ..... .. ...... ...... ... ....... ... .. ............ .... .. .... .. .................. 56
12 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

TEMA3
ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO Y
EVOLUCIÓN .. ....... .. ... .... .. .... .. . .. ... ........ .. .. ....... .. . .. .............. .. .. ........ .. ... .. . .. .... .. . 59
l. Introducción ............................................................................................ 59
11. La teoría del Estado y de las constituciones .......................................... 60
111. Votantes, políticos, grupos de presión y funcionarios .......................... 62
A. Los votantes ... .... ...... ... ..... .. ........ ... ... ...... .. ... .... .. ....... ... ...... .. ...... ....... .. 62
B. Los políticos ......................................................................... .............. 63
C. Los grupos de presión .......................................................................... 64
D. Los funcionarios ... ............ ..................... ...... ....... ..... ........................... 66
IV. Las teorías sobre el crecimiento del gasto público ............................... 68
A. Explicaciones basadas en la demanda de gasto público ......................... 68
B. Justificaciones basadas en la oferta de gasto público ...... ................ ....... 69
C. Un enfoque basado en la interacción demanda-oferta ........................... 71
V. Una explicación del crecimiento del sector público en España .......... 72
A. Los hechos .. ........................................................................................ 72
B. Una explicación del crecimiento del gasto público en España ................. 75
VI. Conclusión ............................................................................................... 78
Lecturas recomendadas ... ... ... ....... ... ... .. .... .. .... .. ...... .. ........... ...... .. ... .... ... ... ....... 78
Ejercicios prácticos ............. .. ... ... ... .... .. ... ... ...... .... ... .. ... ....... ...... ...... ... ...... ... ... .. . 78

APÉNDICE TEMA 3
JA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS DE VO-
TACIÓN ........................................................................................................... 83

TEMA4
EL PRESUPUESTO ........ ... .. .. .. .. ... . .. ... ....... .. .... ...... .. .......... ... ... .. .. .......... .. ..... .. . 91
l. Introducción ............................................................................................ 91
11. El concepto de presupuesto ................................................................... 92
Ill. El ciclo presupuestario ............................................................................ 93
A. La Jase de elaboración ................ .................................. ....................... 94
B. Fase de discusión y aprobación ........................ ............ . ......... .............. 95
C. La Jase de ejecución .... ....... ..... ............. ........... ...... ...... ....... ................. 97
D. La fase de control ................................................................................ 97
IV. Los principios presupuestarios clásicos ............................................... .. 99
A. Los principios políticos ........................................................................ 99
B. Los principios contables .................. ........ .... .............. ...... .................... 100
C. Los principios económicos .................................................................... 102
V. La crisis de los principios presupuestarios clásicos ......... ...................... 102
VI. Las leyes de estabilidad presupuestaria: un cambio de orientación .... 105
SUMARIO 13

VII. Recapitulación: ¿mayor control o mayor eficacia? 107


Lecturas recomendadas ...................................... .................. ............ .... ..... ...... 108
Ejercicios prácúcos 108

TEMAS
LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚ-
BLICO .............................................................................................................. 113
l. Introducción ............................................................................................ 113
11. Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos puros .. 114
Ill. Monopolio y competencia imperfecta: las formas de regulación del
monopolio ... ... .... .. .... .. ...... ....... ...... ...... .. .......... ..... ... ... ....... ............ ...... .... 119
A. No intervención .................................................................................. 123
B. La legislación antitrust ....................................................................... 123
C. El estab/,ecimiento de impuestos ............................................................ 124
v.·. . ' de un l'zmz"te a los bene¡.czos
D . r'l}aczon ,¡; . ................................................... . 124
IV. Los efectos externos y sus posibles soluciones ...................................... 124
A. Exigencia de responsabilidad extracontractual ...... ... . ..... ... ... ... ......... .... 126
B. La regulación administrativa ........... ....................... ..... .... ... .. .... ...... . .. 128
C. El delito ecológico ........ ...... ............................... ................................... 130
D. Impuestos y subvenciones .................................................................... 132
E. Permisos de emisión ........................................................................... . 133
Lecturas recomendadas ................................................................................. . 134
Ejercicios prácúcos 134

TEMA6
BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 139
l. Introducción ............................................................................................ 140
11. Bienes preferentes y bienes prohibidos ................................................. 140
III. El derecho a la salud y la sanidad pública ............................................. 142
A. Los efectos de la prestación gratuita de los servicios sanitarios .. ... . ......... 142
B. Centros públicos y centros privados ... ........... ......... . ......... .. ............... . ... 144
IV. Estudio de la educación .. ....... ...... ...... .. ... .... ........ ... ...................... ...... .. ... 145
A. Justificación de la intervención pública ................. ..... ..... ...... ... ...... . ..... 146
B. Principa!,es políticas en materia de educación ...... ......... .. . ... .. .... ............ 148
a. Centros públicos ...................................................................... 148
b. Centros privados concertados ................................................. 149
c. El sistema de cheque escolar ................................................... 150
d. Los créditos avalados por el sector público ............................ 150
V. Los bienes prohibidos: las drogas ilegales ............................................. 151
A. Políticas de oferta ............................................................................... 151
14 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

B. Políticas de demanda .......................................................................... 153


C. Costes y políticas alternativas .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... 154
VI. El papel del sector público en la redistribución: justificación y me-
dios ........................................................................................................... 155
A. La justificación teórica del proceso redistributivo .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..... . ..... .. ... 155
B. El debate sobre los mecanismos de redistribución .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... ..... .. .. ..... 156
VII. Los salarios de inserción social y el impuesto negativo sobre la renta ... 158
VIII. Los programas de la Seguridad Social .. .. .. ...... .... .. ... .. .. .. .... .. .... .. .... .. ... ... 160
A. justificación de los programas públicos de Seguridad Social ....... .. .... ... .. 160
B. Sistemas alternativos de pensiones .. .. .. ..... ... .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .......... ........ ... 162
C. Efectos económicos del sistema de Seguridad Social .. .. .. .. .. ..... .... . ... .... .. .. 163
a. Los efectos de las cotizaciones del empresario ...................... 164
b. Los efectos del sistema de reparto en las pensiones . ............. 164
c. Los efectos de las prestaciones del desempleo ..... ... ...... ...... .. 164
IX. La crisis del estado de bienestar como redistribuidor de la renta ....... 165
Lecturas reco1nendadas .................................................................................. . 166
Ejercicios prácticos 166

TEMA7
LOS INGRESOS PÚBLICOS 169
l. Introducción ............................................................................................ 169
11. Clasificación de los ingresos públicos .. .. .......... ........ ...... ... ......... ......... ... 1 70
III. Elementos básicos de un tributo ............................................................ 172
IV. Clasificación de los impuestos. Principales figuras tributarias ............. 174
V. Progresividad legal y progresividad real .... .. .. .. .. .. . .. ....... ......... .. . .. .. .. .. .... 178
A. Progresividad kgal ... .... .. . ... .. . ..... .. .. .. .... .. .. .. .. .. .. .. .... .. .. ..... .. . .. .. .. .. .. .. .. .. 1 78
B. Progresividad real ............................................................................... 181
VI. Los principios tributarios ........................................................................ 182
A. Principio de simplicidad ..................................................................... 182
B. Principio de suficiencia ... .. .. .. .... ..... .. ........ ........... ... ..... .. ........ .. .. ... .. .. ... 183
C. Principio de equidad ........................................................................... 184
D. Principio de neutralidad ..................................................................... 185
E. La compatibilidad entre los principios tributarios .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. 188
VII. Los ingresos extraordinarios .................................................................. 189
A. La deuda pública: la carga de la deuda y la sostenibilidad de la deuda
pública ............................................................................................... 189
B. La venta de patrimonio público .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .......... .. .. ... .. ...... 192
C. El señoreaje y la inflación como impuesto ...... .. .. .. .. .. .. .. .... ... ...... .... ........ 194
VIII. Recapitulación ....... ... ... ... .......... ..... ...... ... ............... .... .. ... ..... .. ......... ... .. ... . 196
Lecturas recomendadas .. ....... ......... ........ ... ... .... ......... ... ... ........ ....... ..... ...... ... ... 197
Ejercicios prácticos .. .. ... ... ....... ...... .. ..... ....... ... ............................ ... ..... ... ....... .. ... 197
SUMARIO 15

APÉNDICE TEMA 7
LA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS 205

TEMAS
LA IMPOSICIÓN DIRECTA 215
l. Introducción ........................................................................................... . 215
11. L~s. i_nodalidades del impuesto sobre la renta y el problema de la defi-
n1oon de renta ....................................................................................... . 216
A. Imposición de producto o cedular ........................................................ . 217
B. Impuesto sobre la renta extensivo ......................................................... 218
C. Impuesto lineal sobre la renta .............................................................. 218
D. Impuesto personal sobre el consumo . ... . ...... .. ....... ...... ..... ... . ...... ........ ... . 219
E. La imposición dual sobre la renta ........................................................ 219
111. El tratamiento de las distintas fuentes de renta .............. ...................... 220
A. El tratamiento f avorablR de las rentas de trabajo . . . . .. . . .. . .. . . . . . . . .. . .. . .. . . . . . . 220
B. El tratamiento de los dividendos .......................................................... 221
C. El tratamiento de las rentas en especie .................................................. 221
D. Plusvalías y minusvalías .................................................................... 222
a. Plusvalías y minusvalías discutibles ......................................... 222
l. Plusvalías inexistentes total o parcialmente ..................... 222
2. Plusvalías gravadas en otros tributos ................................. 224
IV. Problemas planteados por la progresividad del impuesto ................... 225
A. El probwma de la unidad contribuyente . . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . . . .. .. . ... .. . . . . .. . .. . 226
B. Las rentas generadas en un plazo superior a un año . . . . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . . . 228
C. Las rentas irregulares ......................................................................... 228
D. El efecto de la inflación en el impuesto. La progresividad en frío . . . . . . . . .. . 229
V. El impuesto de sociedades ...................................................................... 230
A. justificación ....................................................................................... 230
B. El problRma de la doblR imposición de los dividendos ............................ 231
VI. La imposición sobre la riqueza ............................................................... 234
A. Impuesto sobre el patrimonio neto (IPN) ............................................... 234
B. Impuesto de sucesiones y donaciones .................................................... 236
VII. Efectos económicos de la imposición directa ....................................... 238
A. Una cuestión previa: el problema del fraude . .. . . . .. . . . . . . .. .. . . . . .. . .. . .. . .. . . . . . . . . 238
B. Efectos sobre la oferta de trabajo . .. . . . . .. .. . . .. . .. . . . . . . .. . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . . . . .. .. 238
l. Libre elección de horas ........................................................... 239
2. Modelos dicotómicos ............................................................... 239
C. Efectos sobre el nivel de ahorro ............................................................. 239
D. Efectos sobre la inversión ..................................................................... 241
Lecturas recomendadas .... .. ........ ..... ... ....... .. ...... ... ... ... ....... ......... ...... ......... ... ... 242
16 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Ejercicios prácticos 242

TEMA9
LA IMPOSICIÓN INDIRECTA 249
l. Introducción ............................................................................................ 249
11. Justificación y modelos de imposición indirecta ................................... 250
111. La elección entre impuestos indirectos generales ........ ...... ... ..... ... ... .. .. 251
A. El principio de neutralidad ................................................................. 251
a. El efecto piramidación ...... .... ...... ...... ......... ... .. ....... ...... ... .. ... ... 252
b. El efecto cascada ..... ..... ... ... ................ .. ... ...... ...... .... ...... ... ........ 254
c. El IVA y los efectos piramidación y cascada ........................... 256
B. El principio de suficiencia ................................................................... 257
C. El principio de simplicidad .................................................................. 257
IV. Sistemas alternativos en el diseño del IVA ............................................. 258
V. Los impuestos especiales ..... ...... ...... .. ... .... .... ..... ... ...... ..... ...... .... .. ... .. .. .... 260
A. justificación ....................................................................................... 261
B. Estructura de los impuestos especiales en España .................................. 262
a. Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas .......................... 262
b. El impuesto sobre los hidrocarburos ...... .... .... ...... ...... ... ...... ... 263
c. El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidro-
carburos ......... .................... ................ ...... .................... . ... ......... 263
d. El impuesto sobre las labores del tabaco ................................ 263
e. El impuesto sobre la electricidad .. ....... ....... ..... ...... .. .......... ..... 263
f. El impuesto especial sobre determinados medios de trans-
porte ......................................................................................... 263
VI. El impuesto sobre transmisiones patrimoniales 264
VII. Efectos económicos de la imposición indirecta ... ...... ....... ...... .. .... ... ..... 264
VIII. Conclusión ..... ....... ...... ..... ....... ...... .. ... ....... ...... ...... .. ...... ... ... ....... ... ...... .. ... 265
Lecturas recomendadas ..... ....... ..... .................. ........................... ............ ....... .. 265
Ejercicios prácticos 265

TEMA 10
LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 269
l. Introducción ................ ...... ........ ....... ..... .... ............ ............ ......... ... ...... .... 270
11. La distribución de funciones .. ... .. ... ....... ...... ...... .. ... ... ....... ...... .. .... .. .... .. .. 270
A. La asignación de recursos ................................................................... 271
l. Los bienes públicos puros ....................................................... 271
2. Distribución de funciones en el caso de los fallos del merca-
do .............................................................................................. 274
B. La distribución de la renta ... .. ........ ........ ...... ...... ... ...... ...... ...... ......... ... 276
SUMARIO 17

c. La estabilidad económica 278


l. Política monetaria 278
2. Política cambiaria ................................................................... . 279
3. Política presupuestaria ........................................................... . 279
4. Política de rentas .................................................................... . 280
D. El crecimiento económico . . .. . .. .. . .. . . .. . . . . . . . .. . .. . . . . .. . .. . . .. .. . .. . . . . .. .. . . .. . . . . .. . . . . . 281
III. Los principios de la descentralización de los tributos .......................... 282
A. La inclusión de nuevos principios tributarios ........ ... ... .... ..... .. ... . ...... .... 282
B. El replanteamiento de los principios tributarios . . .. . . .. . . . . . . . . . . . . .. . . .. .. . .. . .. . . 283
IV. El endeudamiento en el caso de las haciendas descentralizadas ......... 285
V. Las transferencias intergubemamentales .............................................. 286
VI. El presupuesto comunitario .... ... .. ... ... ... .......... ... .. ... ... .... ..... .... ...... ...... .. . 289
A. Principaws gastos y políticas comunitarias . . .. .. . . . . .. . .. . .. . . . . .. . . . . . .. . . . .. . . . . . .. 289
B. El sistema de ingresos del presupuesto de la Unión Europea . . . . .. . . . .. . . .. . .. 290
a. Derechos de aduana .... ... ....... ........ ...... .... ........ ... ...... ... ... ...... ... 290
b. Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y las
isoglucosas ................................................................................ 291
c. El recurso procedente del IVA ............................ .................... 292
d. El denominado cuarto recurso o recurso complementario .. 293
C. La propuesta de nuevos recursos propios .............................................. 294
VII. Los problemas de la armonización fiscal ... ... .... .. ......... ... ....... .... .. ...... .... 296
A. La armonización de la imposición indirecta .. . . .. . .. . . .. . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . . . . . .. . . 296
B. La armonización de la imposición directa . .. . . . . .. . . . . . .. .. . .. . . . . .. .. . .. . . . . . .. . . . . . 297
VIII. Recapitulación ......................................................................................... 299
Lecturas recomendadas .... ......... ........................................ ......... ... .................. 299
Ejercicios prácticos 299

ANEXO
SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 301
PRESENTACIÓN

Un cambio en la editorial que publicaba esta obra y las modificaciones


que han sufrido los planes de estudio, por la implantación del Grado en
Derecho ha llevado a modificar algo el Curso Básico de Hacienda Pública y
recuperar para esta edición la presentación que se hizo para las Lecciones
de Hacienda Pública que aparecieron por vez primera en 1999, así como la
idea de incorporar un texto literario a cada capítulo.
La primera edición iba precedida, pues, de una presentación que se
reproduce ahora en muchos de sus extremos porque lo que allí se decía
sigue siendo válido, al menos para quien lo escribió. Este libro refleja, en
parte, la experiencia de un buen número de años dedicados a la enseñan-
za de la Hacienda Pública en las Facultades de Derecho de la Universidad
de Salamanca y de la Complutense de Madrid, y la adaptación que se ha
debido hacer de su contenido con la transformación de la asignatura en
cuatrimestral.
Motivos de profunda gratitud explican la elección de las personas a quie-
nes se dedica esta obra. La personalidad intelectual de cualquier profesor
universitario aparece marcada por quienes ejercieron el imprescindible,
e impagable, papel de maestros. Reconocer con orgullo la propia estirpe
intelectual es no sólo garantía de generosidad y amor al saber, como me
enseñó Ricardo Senabre, sino, además, muestra de humildad profunda de
quien se sabe fruto de las semillas que otros sembraron en su interior, y no
es ocioso, en este sentido, recordar que la palabra Seminario, atribuida con
frecuencia a las antiguas cátedras universitarias, procede precisamente de
la palabra latina «seminare>>; esto es, «sembrar».
Quienes me conocen saben que mi propia vocación por la enseñanza
universitaria no puede entenderse sin la experiencia de mis padres. Su
dedicación a la enseñanza y la satisfacción que les producía su labor de
profesores de Historia de la Lengua Española y de Semántica, mi padre, y
de Lengua Española y Literatura, mi madre, explican, fuera de toda duda,
el hecho de que sus seis hijos se convirtieran, a su vez, en docentes. Son,
pues, mis padres los maestros primeros con los que me encontré y los
principales responsables de que hoy sea quien soy. No deberá, entonces,
extrañar al lector que cada uno de estos temas esté precedido de algún
texto tomado de nuestros autores clásicos. Fui educado en el aprecio por
nuestra lengua y nuestra literatura, en la curiosidad por todos los temas,
en el convencimiento de que las ciencias sociales tienen bastantes interco-
20 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

nexiones y que no suele bastar un enfoque, por necesaria que resulte la


especialización, para comprender realidades complejas. Tales enseñanzas,
vividas en el propio núcleo familiar, se fueron afianzando con el correr
de los años y con mi propia formación universitaria. Mis padres leyeron,
con paciencia envidiable, todos mis trabajos; desde los primeros intentos,
como alumno de la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca,
a mi tesis doctoral, o a los artículos más especializados. Siempre aportaron
ideas, modificaron párrafos, hicieron más inteligibles mis pensamientos;
pero, sobre todo, me ofrecieron pistas, me señalaron caminos que yo sólo
nunca hubiera explorado, y, en definitiva, ampliaron mi perspectiva sobre
los problemas y sus soluciones. Claro que muchas veces estos intercambios
acabaron en discusiones. Por supuesto que no siempre hubo acuerdo. Na-
turalmente que no en todos los casos seguí su consejo. Pero, precisamente,
los avances proceden del intercambio de ideas, de conocer otros enfoques,
de aprender otros modos de razonamiento. En ese sentido, y es algo que
he repetido muchas veces, me considero un privilegiado. Por ello, puede
entenderse que los eche de menos cada día.
Si mis padres dieron ese primer impulso de vocación universitaria y con-
tribuyeron decisivamente a que se afianzara, el que este libro se dedique a
la Hacienda Pública, o al análisis económico del sector público, no podría
explicarse, tampoco, sin la persona que comparte con mis padres esta dedi-
catoria: mi maestra, Gloria Begué. Ella fue responsable, en buena medida,
de que me decidiera a cursar la Licenciatura de Derecho, me dirigió a lo
largo de sus cinco años, y me marcó con la claridad, que siempre caracte-
riza sus planteamientos, cuáles eran las etapas que se debían cubrir en el
proceso de formación de un universitario.
Cuando se cuenta apenas con diecisiete años y el futuro se presenta
más incierto que nunca, no hay nada tan decisivo como tener cerca a una
persona dispuesta a dedicarle a uno horas y horas de conversación, como
si nada más importante existiera, a guiar sus lecturas, con la experiencia
de quien es una gran profesora, a estimular su trabajo conociendo cuáles
son las metas que se pueden alcanzar y apenas se aciertan a entrever. Mis
padres me enseñaron que no era buena idea estudiar humanidades desco-
nociendo las matemáticas; mi maestra me descubrió un campo en el que
esa combinación de saberes podía ser enormemente fecunda. Mi maestra
me trazó un camino por el que debía transitar para alcanzar una adecuada
formación universitaria, mis padres estuvieron a mi lado en cada uno de
los pasos.
No quisiera concluir esta presentación sin expresar mi agradecimiento
a todos cuantos han contribuido a la existencia de esta volumen. En primer
lugar, a los alumnos de Hacienda Pública del tercer curso de la Licenciatu-
ra de Derecho, que a lo largo de más de veinticinco años me han ofrecido
el estímulo necesario para seguir considerando a la función docente como
generadora de enormes satisfacciones. En segundo término, a las personas
que han leído, en su totalidad o en parte, versiones anteriores de esta obra
PRESENTACIÓN 21

y que han sugerido o criticado algunos de sus planteamientos. Entre ellos,


es forzoso reconocer públicamente la ayuda prestada por los profesores
José Raga Gil, Jesús Ruiz-Huerta Carbonell,Javier Loscos Fernández, Fran-
cisco Cabrilla, Rafael Calvo Ortega, Francisco Pedraja Chaparro, Ignacio
Sánchez Macías y Carmen Moral. No siempre he seguido sus consejos, de
ahí que la responsabilidad de cuantos errores puedan aparecer es exclusi-
vamente del autor.
Una referencia especial debe hacerse a la ayuda recibida de dos de mis
compañeros del Departamento de Economía Aplicada IV de la Universi-
dad Complutense de Madrid, Fernando Castro Polinio y Yanna Gutiérrez
Franco, que además de sugerirme ideas sobre el contenido, realizaron el
impagable esfuerzo de revisar el original para detectar errores en el texto
o en los gráficos.
Igualmente, debo agradecer la información recibida de algunos profe-
sores de la Facultad de Derecho de la Universidad de Salamanca, que me
permitieron completar mis ideas sobre algunos de los temas objeto de aná-
lisis en este libro. Resulta obligado citar a Rafael Muñoz de Bustillo Lloren-
t~ y José María Elena Izquierdo, profesores de Economía Aplicada, Miguel
Angel Rodilla, de Filosofía del Derecho, Isabel García Martín, de Derecho
Mercantil, mi hermano Rafael Bustos Gisbert, de Derecho Constitucional,
y Pedro Nevado Moreno, de Derecho Administrativo.
Es preciso reconocer también el estímulo de las personas que siempre
me apoyaron en la culminación (y puesta al día) de este trabajo. Entre
ellos, de modo muy notable el equipo docente de esta materia en la UNED,
auténticos inspiradores del Curso Básico de Hacienda Pública, entre ellos
hay que citar necesariamente a los profesores José Manuel Guirola López
y Miriam González Rabanal. Mis discípulos de Salamanca, Fernando Ro-
dríguez López, M.ª Victoria Muriel Patino, Pedro Calero Pérez, María José
Sánchez García, además de los ya citados José Ignacio Sánchez Macías y
José María Elena Izquierdo, mi colaboradora Mar Preus Morera, y tres
grandes amigos, a los que deb9 más que un recuerdo en este texto: José
Antonio Monzón Muñoz, Luis Alvarez Espinosa y Rafael García.
Con el tiempo suele suceder que la nómina de acreedores se incremen-
te. Y, por supuesto, un mínimo deber de agradecimiento me mueve a reco-
nocer mi deuda con todos los profesores que han hecho uso de versiones
anteriores de esta obra, en cualquiera de las versiones que ha adoptado,
para impartir cursos relacionados con el papel del sector público en la eco-
nomía. En ese sentido, mi reconocimiento a Ricardo Flores-Fillol (Univer-
sitat Rovira i Virgili) por sus muy amables palabras ( moltes gracies, de debo),
y a mis compañeros de la Universidad Complutense de Madrid, entre los
que debo destacar a mi discípulo Joaquín Artés y a tres profesores que se
han incorporado, en estos últimos tiempos, al Departamento de Economía
Aplicada IV, y de cuyas observaciones se ha beneficiado mi trabajo: Marta
Rahona,Javier Salinas y Gustavo Nombela. Igualmente, deuda de gratitud
con el profesor Carlos Rodríguez Braun, uno de cuyos libros ha servido de
22 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

fuente a más de un ejercicio de esta nueva edición. No siempre estoy de


acuerdo con Carlos, es más, estoy frecuentemente en desacuerdo, pero le
profeso un gran respeto intelectual y un enorme afecto personal. Y nadie,
creo, puede negarle seriedad en sus plante4mientos ni valentía al defen-
derlos.
Un último agradecimiento me resulta obligado, para recordar a un gru-
po de alumnos de tercero de Derecho de la UCM, con los que tuve el pla-
cer de trabajar durante dos cursos inolvidables. Cito el nombre de algunos
de ellos, Spasimira, Silvia (la más guerrera), Ana (las dos, la delegada y la
que venía de Galicia), Víctor (el atlético), Jaime (el banderizo del Boss
Springsteen) ,Juanqui (un liberal de verdad), Paula (que hacía unos dibu-
jos preciosos), Miguel, Vero, Lucas (otro atlético), Jorge (cuyo trabajo de
pizzero nunca le impidió dar el máximo en mis dos asignaturas), las dos
María del Mar, Lucía, los dos Sergios (los dos barcelonistas de la clase),
Steven, Dany,Julio, Man u, y la lista podría ampliarse, pero que valen como
representantes de un grupo extraordinario, de los que te hacen disfrutar
de tu trabajo y que se enfrentaron a la materia con tal decisión y entusias-
mo, que convierten en absurda la queja habitual de que cada generación
es peor que la precedente.

Madrid, diciembre 2016


TEMAI
EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA
HACIENDA PÚBLICA

«España, piedra estoica que se abrió en dos pedazos de dolor y piedra profunda
para darme; no me separarán de tus altas entrañas, madre»
M. Hernández, Madre España

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 11. DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO. III. EL


SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES. N. PRINCIPA-
LES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO. A. Índices de tamaño del
sector público basados en /,os gastos públicos. B. Índices basados en /,os ingresos. C. Otros
índices de medida del sector público. V. COMPARACIÓN INTERNACIONAL. VI.
RECAPITULACIÓN. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRÁCTI-
COS.

l. INTRODUCCIÓN
Parece lógico comenzar un texto de Hacienda Pública con una defi-
nición de su contenido, que permita diferenciar a esta ciencia de otras
disciplinas que tienen el mismo objeto de análisis, o con la que existan
relaciones de proximidad suficientemente acusadas. En tal sentido, ha sido
una preocupación tradicional de los hacendistas distinguir su disciplina
del Derecho Financiero y Tributario, con la que tantos vínculos se han
mantenido.
Sin embargo, nuestro propósito es mucho menos ambicioso, pues trata-
remos, tan sólo, de dar una noción que permita al lector de estas páginas
situar los conocimientos que aquí se ofrecen, dentro del conjunto de las
disciplinas económicas. En este sentido, podemos considerar la definición
de Hacienda Pública desde dos perspectivas distintas.
De un lado, es posible partir del concepto tradicional de ciencia eco-
nómica, como el estudio de la satisfacción de las necesidades humanas a
partir de recursos escasos y de uso alternativo y entender, entonces, que
la Hacienda Pública estudia un subconjunto de esas necesidades, las lla-
24 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

madas necesidades colectivas, que, por su propia naturaleza, exigen la in-


tervención del grupo político. Desde este enfoque, la disciplina objeto de
análisis, se refiere a un conjunto de actividades, cuyo elemento común es
que se realizan fuera del mercado, tanto en la forma con que se manifies-
tan las preferencias de los sujetos, pues no se hace a través de la demanda
de bienes y servicios sino a través del proceso político, como en el modo
como se financia la producción de los mismos, que no se realiza a través
del desembolso voluntario de un precio sino mediante el pago coactivo
de los impuestos. Este modo de definir la Hacienda Pública tiene algunos
inconvenientes importantes entre los que podemos destacar los siguientes:
a) En primer lugar, si sólo consideramos como necesidad colectiva
aquella que se satisface por procedimientos ajenos al mercado, estamos op-
tando por una visión concreta de las funciones del sector público, propias
del enfoque liberal de la acción del Estado. Como tendremos ocasión de
señalar más adelante, los modernos sectores públicos han ido asumiendo
funciones que exceden el campo estricto de las necesidades no cubiertas a
través del mercado.
b) En segundo término, si definimos como necesidad colectiva, toda
aquella que el grupo político decide como tal, con independencia de que
se satisfaga a través del mercado o no, el criterio de delimitación pierde
bastante utilidad, pues entonces, la acción del sector público, cubre un
abanico de posibilidades tan amplio que cualquier actividad desarrollada
por el sector público sería objeto de nuestra ciencia, con lo que estamos
pasando de un enfoque objetivo a otro claramente subjetivo, y la Hacien-
da es entonces el estudio del comportamiento de un agente económico
concreto.
Las dificultades señaladas en el apartado anterior explican una segunda
forma de definir el contenido de la Hacienda Pública. También en este caso
se parte del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de
satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo.
Se distingue, entonces, entre problemas de asignación, distribución, esta-
bilidad y crecimiento y se define, a partir de ellos, a la Hacienda Pública
como el estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto
a la resolución de estos cuatro problemas. Este modo de considerar a nues-
tra ciencia tiene algunas ventajas innegables. Atañe la primera al hecho
de que cubre cualquier enfoque que se dé a la acción del grupo político,
desde un planteamiento extremo en que sólo concurre cuando es imposi-
ble la resolución del problema a través de la cooperación voluntaria de los
agentes económicos privados, hasta las opciones más intervencionistas. Se
refiere la segunda a que permite el estudio del sector público no sólo como
agente económico con un papel activo en la resolución de los problemas,
sino también como creador del marco institucional en el que se desenvuel-
ven los sujetos privados. Por último, concierne la tercera al hecho de que
no obliga a restringir el campo de la acción pública a los mecanismos coac-
tivos, extraños al mercado, sino que, por el contrario, permite el análisis de
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA 25

las empresas públicas con los mismos criterios que se aplican en el análisis
microeconómico.

11. DELIMITACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO


Acabamos de señalar que la Hacienda Pública estudia las actividades
realizadas por el sector público en la resolución de los problemas econó-
micos de la sociedad. Esta forma de conceptuar nuestra disciplina remite,
evidentemente, al sujeto de estas actividades, de ahí que sea imprescindi-
ble establecer algún criterio que permita diferenciarlo del sector privado
de la economía.
En principio, podemos adelantar dos alternativas. Por un lado, y desde
un planteamiento objetivo, consideraríamos al sector público como todos
aquellos agentes económicos que realizan su actividad utilizando el prin-
cipio de coerción y no el de intercambio voluntario. Por otro, y con un
enfoque subjetivo, podemos enumerar al conjunto de entidades que com-
ponen el sector público con independencia de que en sus acciones utilicen
o no el poder de imperio.
En nuestra opinión, parece más aceptable el segundo planteamiento.
Como han indicado numerosos autores, la moderna organización del sec-
tor público y la multiplicidad de objetivos y funciones desempeñadas expli-
can que no exista una única forma de desarrollar sus actividades ni un solo
modo de organizarse, de tal manera que el sector público se manifestará
unas veces como una dependencia de la Administración, otras como un
organismo autónomo y otras como una sociedad anónima.
Una vez aceptado este principio, podemos considerar como integrantes
del sector público a los siguientes sujetos:
Las Administraciones Públicas que incluyen a la Administración Central
del Estado, las Administraciones autonómicas, las Administraciones loca-
les, la Seguridad Social y los Organismos autónomos. No parece que sea
precisa una mayor elaboración sobre estos componentes del sector públi-
co, salvo señalar que a veces nos referiremos a Estado para indicar a todo
el sector público aunque sea inexacto.
Las empresas públicas no financieras. En este caso, podemos incluir a
todas aquellas unidades de producción cuya propiedad o control sean pú-
blicas y vendan sus productos en el mercado. El problema fundamental es
qué debe entenderse por control, o lo que es lo mismo, qué porcentaje de
la propiedad de la empresa debe estar en manos de algún componente de
las administraciones públicas, para ser considerado como empresa pública.
Lógicamente, no puede darse una respuesta universalmente válida a esta
cuestión, pues dependerá de la estructura de la propiedad y del grado de
atomización que tenga.
26 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Las entidades financieras públicas plantean problemas similares a los se-


ñalados en el apartado anterior, sobre cuando consideramos que el control
está en manos de alguna dependencia de las Administraciones Públicas.
En algunos casos, no hay dificultad alguna, piénsese en el Banco de Espa-
ña, pero en otros la adscripción de la entidad al sector privado o al sector
público puede ser mucho más discutible, así sucedería por ejemplo con
Argentaria.
Las dificultades de atribuir una entidad al sector público se complica
aún más cuando, en el contexto de un proceso de privatización, el sector
público se reserva un poder de decisión extraordinario en el caso de que
la empresa privatizada adopte estrategias consideradas de interés general.
En este caso, resulta muy discutible que tales entidades no pertenezcan de
algún modo a la esfera del sector público, aunque no se incluyan dentro
de sus datos estadísticos.

ID. EL SECTOR PÚBLICO EN LOS PRESUPUESTOS GENERALES


Una importante fuente estadística para el conocimiento del sector pú-
blico está constituida por los presupuestos generales de los distintos com-
ponentes de la Administración.
En principio, podemos hacer una presentación inicial del Presupuesto,
a partir del contenido de la Tabla 1.1., que incluimos a continuación:

Tabla 1.1. Distribución por capítulos de los ingresos y gastos del


presupuesto

GASTOS INGRESOS
Operaciones corrientes Operaciones corrientes
Capítulo l. Gastos de personal Capítulo I. Impuestos Directos
Capítulo II. Compras de bienes y servicios Capitulo II. Impuestos Indirectos
Capítulo III. Gastos financieros Capítulo III. Tasas y otros tributos
Capítulo IV. Transferencias corrientes Capítulo IV Transferencias corrientes
Capítulo V Ingresos patrimoniales
Operaciones de capital Operaciones de capital
Capítulo V. Fondo de Contingencia Capítulo VI Enajenación de inversiones
Capítulo VI. Inversiones reales Capítulo VII Transferencias de capital
Capítulo VII. Transferencias de capital
Operaciones Financieras Operaciones financieras
Capítulo VIII. Variación de Activos Finan- Capítulo VIII. Variación de Activos Finan-
cieros cieros
Capítulo IX. Variación de Pasivos Financie- Capítulo IX. Variación de Pasivos Finan-
ros cieros

La descripción de los componentes del gasto es relativamente fácil. Así


el capítulo I incluye todos los sueldos y salarios pagados; el capítulo II, las
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA 27

compras de bienes y servicios a las empresas; el capítulo III recoge, fun-


damentalmente, el pago de intereses de la deuda; el capítulo IV incluye,
básicamente, las transferencias a las familias o a las empresas para la adqui-
sición de bienes y servicios; el capítulo V fue una innovación introducida
en la Ley de Estabilidad Presupuestaria destinada a evitar los problemas
derivados de la existencia de gastos cuya financiación no estuviera prevista,
la novedad introducida en el proyecto de presupuestos para 2015 ha sido
incorporarla a las operaciones de capital, en lugar de las corrientes donde
se ubicaba antes; el capítulo VI se refiere a los gastos de inversión realiza-
dos directamente por el sector público, y el capítulo VII los pagos a empre-
sas privadas para que lleven a cabo proyectos de inversión. Por último, en
el capítulo VIII se recogen los gastos destinados a la adquisición de activos
financieros (acciones, obligaciones ... ) y en el capítulo IX los desembolsos
destinados a amortizar títulos previamente emitidos por el sector público.
En cuanto a los distintos capítulos que integran los ingresos del sector
público, podemos observar que los dos primeros se refieren a los ingresos
por vía de impuestos, ya sean directos (capítulo I) o indirectos (capítulo
II). El capítulo III se refiere a las tasas y otros tributos (por ejemplo las
contribuciones especiales). El capítulo IV incluye los fondos obtenidos por
el sector público por transferencia de otros agentes económicos, cuando
tales fondos van destinados a la compra de bienes y servicios. En el capí-
tulo V se reflejan los ingresos procedentes del patrimonio público, tales
como los dividendos percibidos por acciones propiedad del sector público,
alquileres de propiedades públicas, precios cobrados por visitas a museos
de titularidad pública etc. Los capítulos VI y VII de los ingresos públicos
se refieren bien a la venta de propiedades públicas (capítulo VI) o a las
transferencias recibidas para llevar a cabo proyectos de inversión (capítulo
VII), como ocurre, por ejemplo, en aquellos casos en que nuestro país re-
cibe fondos procedentes de la Unión Europea. Por último, el capítulo VIII
recoge los ingresos procedentes de la venta de activos financieros, como
ocurre en el caso de la privatización de empresas públicas, y el capítulo IX
los fondos recibidos por emisión de deuda pública.
Esta distribución por capítulos se denomina clasificación económica,
que en el caso de los gastos públicos, puede resumirse en dos grandes apar-
tados:
a) El consumo público, que incluiría los capítulos 1 a 5 de los gastos.
b) La inversión pública, que estaría constituida por los capítulos 6 y 7.
Se ha defendido, con cierta frecuencia, que los gastos de consumo pú-
blico son menos convenientes que los de inversión, e, incluso, se ha llegado
a defender que los primeros son una prueba evidente del despilfarro del
sector público. Tal afirmación es incorrecta por dos motivos. En primer
término, porque tanto uno como el otro generan efectos sobre la actividad
económica, ya que el aumento de gasto público, del tipo que sea, genera
un impulso sobre la demanda de bienes y servicios de la economía y, si hay
28 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

recursos libres, contribuye a la creación de empleo. En segundo término,


porque cualquier gasto de inversión pública, acaba generando gastos de
consumo público, así por ejemplo, si el sector público invierte en la cons-
trncción de un hospital, este desembolso se contabilizará como inversión
de un período, pero, una vez inaugurado el centro sanitario, habrá que
atender a su funcionamiento, contratando el personal correspondiente y
el material necesario, lo que constituye un gasto de consumo. De hecho se
denomina carga recurrente a la relación existente entre el consumo públi-
co y de inversión pública generados por un proyecto público.
Además de esta clasificación económica, se presentan dos clasificacio-
nes adicionales de los gastos públicos. La clasificación orgánica, refleja la
distribución del gasto entre los distintos componentes del sector público
o departamentos ministeriales. Así se distingue entre el gasto asignado a la
Casa de Su Majestad, las Cortes Generales, el Tribunal Constitucional, el
Consejo General del Poder Judicial, Presidencia del Gobierno, o los distin-
tos Ministerios. La clasificación funcional, por su parte, distribuye el gasto
de acuerdo con la naturaleza de las actividades realizadas por el sector pú-
blico y así, en el proyecto de presupuestos para 2015 se diferencian cuatro
grandes apartados:
1) Servicios públicos básicos: corresponden a los llamados bienes públi-
cos puros e incluyen los servicios que constituyen el núcleo de cualquier
estado (Administración de Justicia, defensa, protección civil, etc.).
2) Gasto social: incluyen los denominados bienes preferentes (educa-
ción, sanidad ... ) y los gastos de redistribución de rentas (programas de la
Seguridad Social, prestaciones sociales como el seguro de desempleo ... ).
3) Actuaciones de carácter económico: reflejan los gastos de inversión
pública así como los destinados a la regulación de los mercados.
4) Actividades generales: recogen tres apartados fundamentales, los
servicios de carácter general que no pueden imputarse claramente a una
finalidad concreta (alta dirección, servicios generales, administración tri-
butaria) las transferencias entre distintas administraciones y los pagos de
intereses de la deuda pública.
En el proyecto de presupuestos generales del Estado para 2016, la distri-
bución funcional es la recogida en la Tabla 1.2, que incluimos a continua-
ción. Debe hacerse notar, en primer término, que la cifra destinada a otras
actividades está sesgada por el importe de las transferencias a otras admi-
nistraciones, cuyo total representa casi el 13,9% del gasto total. En la medi-
da en que estas transferencias se conviertan en gasto de las Comunidades
Autónomas o de los entes locales, se alteraría la composición del gasto por
actividades. A pesar de este sesgo, el lector puede comprobar fácilmente
el peso fundamental de las actividades redistributivas del sector público,
que constituyen el 53,590% del gasto total, cifra, que por lo señalado antes
posiblemente esté subestimando esta partida.
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE lA HACIENDA PÚBLICA 29

Al mismo tiempo, debe hacerse notar que el conjunto de las activida-


des generales supone un 32,70% del gasto total, y que dentro de ellas los
intereses de la deuda y las transferencias entre administraciones tienen un
papel fundamental pues son un 24,40%.

Tabla 1.2. Distribución funcional del gasto

Millones de euros %
Servicios públicos básicos 16.715,56 4,80
Gasto social 188.130,09 53,50
Actuaciones de carácter 28.373,33 8,10
económico
Actividades generales 116.640,10 32,70
Intereses de la deuda 33.490 9,50
Transferencias entre Administraciones 48.794,04 13,90
TOTAL 351.859,09 100,00
Fuente: Elaboración propia a partir del Proyecto de Ley de Presupuestos Ge-
nerales para 2016.

IV. PRINCIPALES ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO


Una vez estudiadas las fuentes fundamentales para el conocimiento del
sector público, podemos definir los principales índices del tamaño del sec-
tor público, que podemos clasificar en tres grandes grupos, dependiendo
de que se empleen los gastos, los ingresos o bien otros estimadores de la
actividad del sector público.

A. ÍNDICES DE TAMAÑO DEL SECTOR PÚBLICO BASADOS EN


LOS GASTOS PÚBLICOS
Diferenciamos entre índices agregados y desagregados. Los primeros
nos dan una imagen global del tamaño del sector público, pues nos seña-
lan cuál es la importancia de este agente económico en el conjunto de la
actividad del país. Por ello comparan el gasto total con un agregado macro-
económico como el Producto Interior Bruto o la Renta Nacional. Los se-
gundos permiten matizar esa imagen general entrando en el detalle de lo
que lleva a cabo el sector público, por eso toman como referencia el Gasto
Total y analizan su composición. Entre los primeros el más interesante es:
(G./ PIB) 100
donde GT indica el gasto total del sector público y el PIB es el producto
interior bruto. GT debe entenderse como el gasto total no financiero, y, por
tanto, excluye la adquisición de activos financieros y la amortización de pa-
sivos financieros. De este modo, el índice señala el gasto del sector público
30 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

en la adquisición de bienes y servicios, realización de inversiones, gastos de


personal y transferencias, ya sean corrientes o de capital.
En cuanto a los índices desagregados, podemos hacer uso bien de la
clasificación económica o de la funcional y tomando como base los gastos
totales. Si usamos la primera sabremos de cada 100 euros que gasta el Esta-
do, cuanto dedica a consumo (G<;;) y cuanto a inversión (Ir), lo que resulta
esencial para comprobar si contnbuye o no al crecimiento económico. En
ese caso tendremos:
(Gc/GT) 100
(I/G)lOO
Si usamos la clasificación funcional, podemos comprobar qué parte de
los gastos públicos se dedican a cada una de las actividades (generales, so-
ciales, económicas y otras) que lleva a cabo la Administración.

B. ÍNDICES BASADOS EN LOS INGRESOS


También aquí podemos diferenciar entre índices agregados y desagre-
gados, en el mismo sentido que se ha indicado para los ingresos. Entre los
primeros, podemos citar, en primer término, la presión fiscal que se define
como el total de impuestos dividido por el producto interior bruto:
(T/PIB)lOO
Aunque, posiblemente, sea más adecuado definirlo como tributos divi-
dido por el PIB.
Pues, de otra forma, si el sector público aumenta las tasas y reduce los
impuestos, tendríamos la idea equivocada de que ha disminuido la presión
fiscal del país.
Un segundo índice agregado, basado en los ingresos públicos es el co-
nocido como esfuerzo fiscal o índice de Frank, que se define como la pre-
sión fiscal, dividida por la renta per cápita o el producto interior bruto per
cápita.
La idea fundamental que subyace a este índice es que no es lo mismo
una presión fiscal del 30% dependiendo de cuál sea la renta per cápita
del país. Así pagar un 30% de impuestos puede ser muy poco si el nivel
de renta per cápita es muy elevado, y ser mucho si los ingresos medios de
las familias son más limitados. El principal inconveniente de este índice se
desprende de la fórmula que lo define, pues comprobamos fácilmente que
si aumenta la población del país, el índice crece, aunque no hayan subido
los impuestos, y que, por otra parte, si la economía muestra un proceso de
crecimiento, medido por el PIB, el índice disminuye muy acusadamente, al
estar elevada al cuadrado esta magnitud.
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA 31

Un último índice agregado está constituido por la llamada carga fiscal,


que se define como:
[ (T - V) / (Y - M)] 100
donde V indica el valor de los bienes y servicios suministrados por el
sector público y M el mínimo de subsistencia, siendo Y la renta nacional.
Posiblemente, se trate del índice más adecuado para medir el esfuerzo
de la población en materia tributaria, pues a los pagos realizados se des-
cuenta el valor de lo recibido por el sector público en forma de servicios, y
al mismo tiempo, el denominador no considera toda la renta percibida por
la población sino sólo aquella de que se puede disponer, una vez cubiertos
los mínimos para la subsistencia. Aunque se trate del mejor índice, como
puede imaginar el lector, no resulta fácil estimar los valores de M o V.
En lo que se refiere a los índices desagregados, debe hacerse notar que
podemos hacer la desagregación de dos modos. De un lado, podemos dis-
tinguir entre impuestos directos e indirectos y definir entonces
(Td;/ T) 100
(Tind/ T) 100
De otro, un segundo método de desagregar los índices basados en los
ingresos públicos es diferenciar entre distintos grupos de renta. En este
sentido, parece especialmente adecuado el cálculo de la carga fiscal para
cada grupo de contribuyentes. De este modo, definimos:
(T1/ T) 100
donde el subíndice i señala que nos estamos refiriendo al i-ésimo grupo
de renta o de contribuyentes.

C. OTROS ÍNDICES DE MEDIDA DEL SECTOR PÚBLICO


Aunque en este caso podemos hacer referencia a una gran cantidad de
índices, de naturaleza muy diversa, podemos distinguir entre los que mi-
den el desequilibrio de las cuentas del sector público y aquellos que tratan
de obtener cuál es la participación del sector público en la producción
total de la economía. Así, entre los primeros señalamos:
[ (T - G) / PIB] 100
que miden la importancia del déficit (o superávit) público en términos
del Producto Interior Bruto, y
(Deuda/ PIB) 100
que refleja el endeudamiento total del sector público, como porcentaje
del PIB.
32 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En cuanto a la medida de la participación del sector público en la pro-


ducción o recursos totales de la economía, podemos definir los siguientes
criterios de medida:
(VAB,/VABsector Lerciari) l 00
que señala la participación de la producción del sector público en el
conjunto de los servicios producidos por el país:
(Empleo,/Empleo,0 taJ) 100
que indica el porcentaje de mano de obra del país ocupado por el sec-
tor público en un momento de tiempo determinado, y, por último
(Empleo generado,/Empleo generadowia) 100
que permite conocer si el sector público está actuando como un motor
directo en la creación de empleo del país, sobre todo si lo comparamos con
el índice anterior.

V. COMPARACIÓN INTERNACIONAL
Una vez estudiados los diferentes instrumentos de medida del tamaño
del sector público, podemos realizar una comparación entre los datos co-
rrespondientes a nuestro país y el de las economías de otros miembros de
la Unión Europea. Estos datos se incluyen en la Tabla 1.3.

Tabla 1.3. Comparación internacional de algunos índices sobre el tamaño


sector público (2015)

País (G/ PIB)·lOO (T'/ PIB)·lOO [(T'-G) / PIB] ·100 (Deuda/ PIB) ·100
Alemania 44,7 44,9 -0,2 79,8
Austria 51,1 49,8 -1,3 89,5
Bélgica 53,6 52,5 -1,2 105,6
Dinamarca 58,9 55,9 - 3,0 59,3
Eslovaquia 38,4 35,8 - 2,6 60,1
Eslovenia 48,3 45,7 - 2,6 89,7
España 41,9 37,4 -4,5 111,5
Estonia 37,1 37,0 -0,1 12,7
Finlandia 59,1 58,1 - 0,9 70,1
Francia 55,6 52,3 - 3,1 116,l
Grecia 46,0 44,5 -1,5 188,2
Hungría 48,3 45,4 - 2,9 90,1
Irlanda 39,3 36,2 - 3,1 132,0
Italia 49,9 47,8 - 2,1 147,4
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HACIENDA PÚBLICA 33

País (G/ PIB) ·lOO (T'/PIB)·lOO [(T'-G) / PIB] ·100 (Deuda/ PIB) ·100
Luxemburgo 44,6 43,6 -0,9 33,5
Países Bajos 49,5 47,5 -2,0 87,7
Polonia 41,5 38,5 -2,9 58,4
Portugal 47,2 44,9 - 2,4 142,2
Reino Unido 45,2 41 -4,l 103,1
Rep. Checa 43,3 40,7 - 2,6 60,9
Suecia 51,4 50,6 -0,8 48,3
Zona Euro 48,7 46,9 -1 ,8 106,9
USA 36,8 32,1 - 4,6 106,5
OCDE 40,4 37,3 - 3,2 111 ,2
T* -hlicluye no sólo ingresos de naturaleza tributaria, sino también otros ingre-
sos corrientes de las administraciones públicas.
Fuente: OECD Economic Outlook, PreliminaryVersion, May 2014, n.º 95.

A partir de los datos contenidos en la Tabla anterior, se ponen de ma-


nifiesto algunos extremos, entre los que se pueden destacar los siguientes:
1) En primer término, la importancia cuantitativa del gasto público en
términos de proporción del PIB, pues una gran mayoría de los países eu-
ropeos destinan al gasto del sector público más del 45% de los bienes y
servicios producidos, cifra que, en el caso de Finlandia, alcanza bastante
más de la mitad de la producción total. No debe tener el lector muchas
dudas sobre la importancia que reviste conocer a fondo los comportamien-
tos y la adopción de decisiones por parte de un agente económico de tal
relevancia.
2) En lógica correspondencia con el aspecto anterior, también resulta
significativa la cifra de ingresos públicos ordinarios sobre el total de la ren-
ta generada, lo que, crudamente expuesto, significa que de cada 100 euros
ganados, 40 o 50 se destinan al pago de diferentes tributos.
3) En lo que se refiere al caso español, podemos comprobar que la
participación tanto del gasto público como de los ingresos ordinarios en
el producto interior bruto está por debajo de los valores medios de otras
economías europeas, e incluso muy por debajo de otros países mediterrá-
neos como Francia, Italia, Grecia o Portugal. Se ha aducido este dato para
defender que la presión fiscal en España todavía tiene posibilidades de ser
incrementada, para llegar hasta la media europea. Contra tal argumento se
han defendido dos posiciones complementarias. De una parte, se ha hecho
uso del índice de Frank, para poner de manifiesto que el esfuerzo fiscal
de los contribuyentes españoles, como los portugueses o los griegos, no es
inferior al de otros europeos, cuando se pondera la presión fiscal con el
producto per cápita del país; y que, cuando se toma en cuenta este factor,
se observaría cómo nuestro país presenta un índice superior de esfuerzo
34 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

tributario al detectado en Francia, Alemania o Austria. De otra, se ha seña-


lado que, en el caso de España, la presión fiscal ha aumentado a un ritmo
muy superior al de los demás países europeos, por la sencilla razón de que
su nivel de partida era muy bajo, y que este crecimiento rápido ha causado
efectos muy negativos sobre las decisiones de los agentes económicos, en
materias tales como el ahorro, el esfuerzo laboral, la adopción de riesgos
o la inversión privada. 4) Un último dato relevante que se desprende del
contenido de la Tabla 1.3 se refiere a la situación de déficit o superávit de
las cuentas públicas de los distintos países miembros de la Unión. En tra-
bajos anteriores he puesto de manifiesto la incapacidad de los diferentes
estados para liquidar su presupuesto de un modo equilibrado. Ello se com-
probaba no sólo por los datos de déficit sobre PIB, sino, sobre todo, por
las cifras de la deuda acumulada sobre el PIB. En efecto, esta última cifra
señalaba las consecuencias de haber ido acumulando, ejercicio tras ejerci-
cio, un déficit en las cuentas del sector público, de tal modo que la deuda
que se ha ido acumulando había llegado a representar en algunos casos
una cifra verdaderamente extraordinaria. Piénsese, en ese sentido, que, en
1997 Bélgica debía el 126,7% del PIB e Italia un 122,4% de su producción
total de bienes y servicios. No es de extrañar que el problema del déficit
público y de su control hubieran adquirido el protagonismo que tenía en
la segunda mitad de los años 90, y que se propusieran, incluso, la adopción
de una reforma constitucional que obligara al sector público a la modera-
ción de sus gastos y a liquidar el presupuesto en equilibrio. Tales normas de
autolimitación se imponen a los miembros de la Unión Monetaria a través
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y los datos de 2007, por ejemplo,
demostraban los efectos positivos que había tenido en el nivel de déficit
público y de endeudamiento acumulado. Dentro de ellos se podía hacer
notar el caso de España que llego a cerrar sus cuentas en superávit los ejer-
cicios de 2005, 2006 y 2007. Paralelamente, se apreció en ese periodo una
paulatina disminución de la deuda acumulada.

La crisis económica que sufrieron las economías occidentales a partir de


2008 cambiaron las cosas sustancialmente con una reaparición de los défi-
cits que alcanzaron cifras importantes. Ello se debió no solo a la reducción
de ingresos al contraerse la actividad económica sino también a la presión
sobre los gastos públicos (pagos por desempleo por citar el ejemplo más
evidente). En más de un país se supera, durante 2009, el 10% de déficit
sobre PIB y además la situación no mejora sustancialmente en los ejercicios
siguientes, cuando por ejemplo Irlanda alcanza un nivel del 30,6% sobre el
PIB. Esto explica por qué pese a los esfuerzos de consolidación fiscal que
se han llevado a cabo, las cifras de deuda acumulada sean particularmente
altas en aquellos países como Grecia, Portugal, Irlanda, Italia, España y
Francia, donde el déficit fue particularmente elevado (algo asimismo ob-
servable en el caso del Reino Unido y de los Estados Unidos). Nuestro país
refleja la evolución que acabamos de describir, en 2008 se trunca la serie
de tres años liquidados con superávit y se alcanza un déficit del 4,5% sobre
PIB, que se acrecienta en 2009 (11,1 %) se mantiene en cifras muy altas
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE lA HACIENDA PÚBLICA 35

durante los años 2010 y 2011 (9,6% en ambos) y llega hasta el 10,6% en
2012. A partir de ese ejercicio se logra una senda de reducción paulatina
del déficit (7,1 en 2013, 5,5 previsto para 2014, y 4,5 para 2015) debido al
esfuerzo realizado por la sociedad española tanto en materia de ingresos
(elevación tanto de la imposición directa como de la indirecta) y de gastos
(recortes importantes en todas las partidas sobre las que el ejecutivo tenía
capacidad de acción). A pesar de la mejora en las cifras de déficit, la per-
sistencia de éste (y su cuantía en los años citados) explican sin dificultad
alguna el aumento extraordinario de la deuda acumulada, que se estima
que alcanzará en 2015 el 111,5% del PIB.

VI. RECAPITULACIÓN
En esta primera lección hemos comenzado definiendo la Hacienda Pú-
blica como aquella disciplina que estudia la intervención del sector público
en la resolución de los problemas económicos de una sociedad. Al utilizar
esta noción, resulta necesario dar un concepto de sector público, y, para
ello, en una línea muy similar a la utilizada por el Derecho Administrativo,
optamos por un criterio subjetivo, lo que entraña algunas dificultades, so-
bre todo en relación con el con trol de las empresas públicas.
Una vez que hemos presentado al protagonista de nuestra disciplina
interesa conocer de qué fuentes estadísticas disponemos y cuáles son los
principales índices que permiten comprobar su dimensión. Con tal pro-
pósito, hemos hecho alusión a una fuente básica para conocerla: los Pre-
supuestos Generales. Asimismo, se han definido los principales índices de
medida del tamaño del sector público y se ha hecho una aproximación,
muy genérica, a la situación comparativa de nuestro país y de los demás
miembros de la Unión Europea.
Este último apartado nos ha permitido comprobar la indiscutible im-
portancia del papel del sector público en las economías de mercado. Sin
embargo, no siempre, históricamente, el Estado ha tenido esta relevancia
económica, y, de hecho, podemos afirmar que esta importancia es, hasta
cierto punto, muy reciente, y propio de la segunda mitad del siglo XX.
Tampoco los economistas han mantenido posiciones unánimes sobre la
conveniencia de la intervención pública en la economía y al lado de po-
siciones críticas con este papel del Estado, se han defendido teorías clara-
mente intervencionistas. Esta cuestión resulta de una importancia capital
en nuestra ciencia y a ella dedicamos la lección siguiente.

LECTURAS RECOMENDADAS
M. T. LóPEZ y A. UTRILLA: Introducción al sector público español, Civitas, 1992.
J. M. LOZANO IRUESTE: «Economía Pública y Ciencia de la Hacienda», Ha-
cienda Pública Española, 1984.
36 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

EJERCICIOS PRÁCTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un párrafo
a) Ahorro del sector público
b) Transferencias corrientes y transferencias de capital
c) Clasificación orgánica del gasto público
d) Clasificación económica del gasto público
e) Clasificación funcional del gasto público
f) Capacidad o necesidad de financiación
g) Carga fiscal, presión fiscal y esfuerzo fiscal

2. Dispones de la información siguiente sobre el sector público de un


país:

Recaudación del IRPF 4.125


Intereses de la deuda pública pagados 737
Pagos del seguro de desempleo 2.200
Compra de activos financieros 345
Amortizaciones de deuda emitida 1.345
Gastos en infraestructuras 1.863
Subvenciones a empresas 847
Fondos recibidos del FEDER 1.556
Venta de suelo público 394
Ingresos procedentes de la lotería 891
Ayudas a empresas para planes de inversión 105
Fondo para contingencias
Cotizaciones sociales 4.875
Pensiones 4.600
Compras a empresas 5.979
Recaudación del NA 4.375
Rentas, dividendos e intereses percibidos 171
Recaudación de los Impuestos Especiales 3.175
Tasas y otros tributos 330
Sueldos de los funcionarios 6.154
Recaudación del Impuesto de Sociedades 786
SE PIDE:
A) Elaborar el presupuesto de ingresos y gastos del sector público de
este país, sabiendo que la diferencia entre ingresos y gastos se cu-
brirá en un 25% por emisión de nueva deuda y el resto mediante
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE 1A HACIENDA PÚBLICA 37

privatización de empresas públicas. Se sabe también que el Fondo


de Contingencias se dotará con un 2% del gasto total no financiero.
B) Obtener la clasificación económica y la clasificación funcional del
gasto público, sabiendo que el 30% del personal se dedica a defensa,
seguridad y justicia, el 50% a sanidad, educación y cultura y el resto
a actividades de regulación de los mercados. Asimismo, sabemos que
las compras a empresas 1/ 4 se dedica a defensa, seguridad ciudada-
na y representación diplomática, 1/2 a educación, sanidad y cultura
y el resto a servicios económicos.
C) Calcular los principales índices de medida del sector público sabien-
do que el PIB es de 52.500.
3. Consulta las siguientes páginas e intenta averiguar la clasificación fun-
cional del gasto público de cada una de esas Comunidades Autónomas:
http://www.madrid.org
http://www.gencat.net/economia
http://www.juntadeandalucia.es/economiayhacienda

4. Dispones de la información siguiente:


La llegada de Ser Twyn Lannister a Desembarco del Rey para salvarla del
asedio de las tropas de Stanis Baratheon produjo algunos cambios impor-
tantes en la estructura de poder del reino. Entre ellos, los más destacables
fueron el nombramiento del propio Ser Twyn como Mano del Rey y de su
hijo Tyrion «El Gnomo» como Consejero de la Moneda. La tarea a la que se
enfrentaba éste último era particularmente compleja pues la situación de
guerra que vivía el reino representaba un importante volumen de gastos y
al mismo tiempo dificultaba la obtención de ingresos. Tras reunirse con sus
colaboradores, Tyrion ha logrado recabar la siguiente información sobre
gastos e ingresos del reino (todos los datos están expresados en miles de
«dragones de oro»):

Sueldo de los capas blancas (guardias personales del rey) 500.000


Sueldo de los capas doradas (guardias de la ciudad) 1.800.000
Compra de suministros para el palacio real 900.000
Reconstrucción del puerto 500.000
Impuesto sobre los beneficios de las casas de diversión 800.000
Amortización de un préstamo con el Banco de Dome 115.000
Impuesto sobre los salarios de los trabajadores 1.500.000
Impuesto sobre Ja venta de objetos de lujo 1.200.000
Ingresos de Ja lotería del Reino 95.000
Venta de acciones de compañía naviera Barcoluengo 21.000
38 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Ayudas a las viudas y huérfanos de la guerra 990.000


Venta de terrenos del Reino en Roca Casterly 72.000
Pago de intereses a los banqueros tiroshi 30.000
Impuesto sobre el valor de las viviendas del reino 250.000
Subvenciones de pan y otros productos básicos 420.000
Ayudas a los fabricantes de fuego valyrio para sus instalaciones 290.000
Rentas procedentes del patrimonio real 32.000
Gasto en la mejora de los caminos reales 255.000
Compras de material bélico 450.000
Nuevo préstamo recibido de los banqueros tiroshi 91.000
Sueldos de personal de palacio real 320.000
Tasas por el uso de las propiedades reales 120.000
Impuesto sobre la venta de vino y leche de amapola 900.000
Emisión de títulos de la deuda 13.500
Donaciones de los banderizos de Ser Twyn para pienso 82.000
Ayudas del Principado de Dome para construir fortalezas 47.000
Compra de acciones de empresa fabricantes de armaduras 100.000

En la reunión del Consejo Real, a la que Tyrion ha sido convocado, se


debe discutir la situación económica del reino y para ello, el Consejero de
la Moneda ha sido encargado de presentar un informe. En tu calidad de
colaborador del Gnomo, debes llevar a cabo una serie de actividades con
diligencia, dado que el Justicia del Rey, Ser Ilyan Payne, es expeditivo en la
aplicación de sanciones. Las tareas son:
A) Elaborar el presupuesto de ingresos y gastos del sector público de
este país, sabiendo que se va a dotar un fondo de contingencia de
al menos el 5% del gasto no financiero (que podremos redondear)
y que, en caso de que haya déficit, la diferencia entre ingresos y
gastos se cubrirá en un 75% por emisión de nueva deuda y el resto
mediante privatización de empresas públicas, y que si hubiera supe-
rávit, éste se destinará íntegramente a amortizar deuda o devolver
préstamos.
B) Obtener la clasificación económica y la clasificación funcional del
gasto público, sabiendo que el 20% del personal de palacio se de-
dica ajusticia, el 22% a sanidad (médicos del rey y su ejército), el
23% al pago de las septas dedicadas a la educación de los herederos
de la corona y el resto a actividades de regulación de los mercados.
Asimismo, sabemos que las compras de suministros 1/4 se dedica a
defensa, seguridad ciudadana y representación diplomática, 1/2 a
educación, sanidad y cultura y el resto a servicios económicos.

C) Calcular los principales índices de medida del sector público, sa-


biendo que el PIB es de 15.000.000, el mínimo de subsistencia de
TEMA l. EL SECTOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE lA HACIENDA PÚBLICA 39

650.000 la valoración de los servicios públicos 1.200.000 (todo ello


en miles de dragones de oro) y la población 1.000.000.

5. Disponemos de la siguiente información


La coronación de Aragom como rey de Góndor, con el nombre de Eles-
sar, marca el comienzo de la Cuarta Edad en la Tierra Media. En palabras
de Mithrandir: «lt now come the days of the King, may they be blessed». La
tarea a la que se enfrenta el nuevo rey era formidable dada la destrucción
que habían sufrido las tierras de su reino. Por ello la elaboración del pre-
supuesto se presenta como algo urgente y que, al mismo tiempo, debe lle-
varse a cabo con sumo cuidado. El rey te ha encargado tal tarea para el año
1 de la Cuarta Edad. En esa misión dispones de la información siguiente:

Recaudación del impuesto sobre la renta 120.000


Fondo para contingencias 5%
Pagos del seguro de desempleo 6.000
Compra de activos financieros 10.500
Recaudación del impuesto sobre la hierba de fumar 36.000
Reparación de la ciudad de Osgiliath 57.000
Subvenciones a fabricantes de alimentos básicos 2.400
Sueldos de los empleados públicos 240.000
Tasas y otros tributos 7.500
Ingresos procedentes de la lotería 24.000
Recaudación del impuesto sobre la renta 120.000
Ayudas a empresas para planes de inversión 600
Cotizaciones sociales 2.100
Pensiones 12.000
Compras a empresas 210.000
Rentas, dividendos e intereses percibidos 300
Recaudación del impuesto sobre la cerveza 90.000
Recaudación del impuesto beneficios empresas 24.000
Intereses de la deuda pública pagados 2.100
Fondos recibidos de Rivendell y Lorien llevar a cabo obras de reparación 45.000
de los caminos y puentes
Amortizaciones de deuda emitida 9.000
Recaudación de impuesto sobre ventas 120.000
Venta de terrenos junto a Minas Morgul 12.000
40 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

SE PIDE:
A) Elaborar el presupuesto de ingresos y gastos del sector público de
este país, sabiendo que la diferencia entre ingresos y gastos se cu-
brirá en un 90% por emisión de nueva deuda y el resto mediante
privatización de empresas públicas.
B) Obtener la clasificación económica y la clasificación funcional del
gasto público, sabiendo que el 80% del personal se dedica a defensa,
seguridad y justicia, y el resto a actividades de regulación de los mer-
cados. Asimismo, sabemos que las compras a empresas 3 / 4 se dedica
a defensa, seguridad ciudadana y representación diplomática, 1/8 a
educación, sanidad y cultura y el resto a servicios económicos.
C) Calcular los principales índices de medida del sector público, sabien-
do que el PIB es de 6.000.000, el valor de los servicios públicos que
suministra el rey Elessar a sus súbditos es de 186.000 y el mínimo de
subsistencia se sitúa en 1.200.000. La deuda acumulada por el reino
de Góndor hasta la fecha es de 240.000.

6. En el libro de C. WrcKHAM, Una historia nueva de la Alta Edad Media,


Ed. Crítica, Barcelona, 2009, se afirma que en los últimos tiempos del im-
perio romano, los principales gastos eran:
- El ejército: salario de los legionarios, aprovisionamiento
- Obras públicas
- Suministro gratuito de alimentos en las capitales, Roma y Constanti-
nopla
- Sueldos de los funcionarios civiles
Tras la desaparición del imperio de Occidente, los nuevos reinos tenían
unos soldados que no recibían salario, sino que eran propietarios, no se
llevaba a cabo suministro a las ciudades y el número de funcionarios civi-
les se redujo considerablemente. Tampoco llevaron a cabo obras públicas
importantes, pero sí contribuyeron a la construcción de iglesias. Eso sí,
la diferencia entre ingresos y gastos contribuyó a la creación de enormes
riquezas en manos de los monarcas.
SE PIDE:
Explica cuáles serían los principales cambios que se apreciarían en el
Presupuesto de Gastos, si pudiéramos utilizar las categorías propias del sis-
tema presupuestario que hemos estudiado en este tema.
TEMA2

LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

«Maldigo la poesía de quien no toma partido hasta mancharse»


G. Celaya, La poesía es un arma cargada de futuro

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 11. ASIGNACIÓN DE RECURSOS. III. DISTRIBUCIÓN


DE lA RENTA. IV. ESTABILIDAD ECONÓMICA. V. CRECIMIENTO ECO-
NÓMICO. VI. ¿HAY UN TAMAÑO ÓPTIMO PARA EL SECTOR PÚBLICO?.
VII. CONCLUSIÓN: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS EN lA
HACIENDA PÚBLICA. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRÁC-
TICOS.

l. INTRODUCCIÓN
Pocos hechos en las economías occidentales son indiscutibles. En casi
todos los casos, los economistas difieren en la apreciación de los fenóme-
nos, o en su interpretación. Sin embargo, parece que todos estamos de
acuerdo en decir que el sector público es cada vez mayor, que ocupa una
porción creciente de la actividad económica. En nuestro país, el gasto pú-
blico absorbe casi el 40% del PIB, los impuestos casi el 40% de la RN (al
que denominaremos con frecuencia Y siguiendo la terminología más habi-
tual), y uno de cada seis empleos se da en el sector público de la economía.
Estos hechos nos llevan a replantearnos cuál es el papel del Estado en
economías, que, como la nuestra, se califican de sistemas de mercado. Nos
preguntamos, entonces, qué hace el sector público y qué debería hacer, y
debemos anticipar, de antemano, que esta segunda cuestión se responde
de forma muy diversa, desde quienes defienden, a partir de un enfoque
liberal, una limitación de la actividad del Estado, hasta quienes, en una
visión más intervencionista, proponen un mantenimiento de las funciones
del sector público.
En esta segunda lección trataremos de dar una visión general del segun-
do tema citado, es decir, contestaremos a la cuestión de qué debe hacer el
sector público en una economía, cuáles deben ser sus funciones. Se trata
42 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

de una cuestión esencialmente normativa, pero que como es lógico, tiene


un fundamento positivo. Dicho en otros términos, a partir de un análisis
sobre cuál es el funcionamiento de una economía de mercado y a qué re-
sultados llega la actuación de los agentes económicos, se plantea el papel
que se reserva el Estado:

Papel del sector público


Funcionamiento
de la economía
Normativo
Positivo

Este esquema permite interpretar las dos visiones fundamentales que se


han propuesto sobre esta cuestión. Así, si entendemos que la acción indi-
vidual, expresada en el mercado, es capaz de solucionar los diferentes pro-
blemas económicos, llegaremos a la conclusión de que el sector público
debe tener un papel restringido en la economía de un país (visión liberal).
Si, por el contrario, el análisis positivo sugiere que el mercado no resuelve
adecuadamente algunos problemas de la economía, entonces deberemos
aceptar que el Estado adquiera un mayor protagonismo, como garante del
interés general (visión intervencionista).
En la lección siguiente, en cambio, analizaremos qué hace el sector pú-
blico, cuál es su comportamiento real. Estamos en este caso ante una cues-
tión fundamentalmente positiva que introduce un elemento diferencial
con respecto al análisis anterior. En efecto, tanto en la visión liberal como
en la intervencionista se parte, implícitamente, de que el sector público no
tiene finalidades propias, sino que actúa guiado tan sólo por el deseo de
alcanzar el bien común. En este análisis se desecha tal idea y se estudian
cuáles son las finalidades, y los comportamientos, de los distintos elemen-
tos que configuran los procesos de decisión del sector público.
A la hora de desarrollar el problema de cuáles deben ser las funciones
del sector público, es conveniente partir de la clasificación de los proble-
mas económicos de carácter real.
Así, los llamados problemas de asignación de recursos se ocupan de qué
bienes deben producirse y cómo hacerlo, los de distribución analizan para
quién se fabrican los bienes, o, lo que es igual, cómo repartir el conjunto
de los bienes y servicios producidos, los de estabilidad económica se refie-
ren a los desequilibrios básicos de la economía del país (el paro, la infla-
ción, el saldo de la balanza de pagos, o el de las cuentas del sector público)
y los de crecimiento atañen a la cuestión de cómo aumentar, a lo largo del
tiempo, el total de los bienes disponibles para satisfacer las necesidades de
la población. En los apartados que siguen estudiamos, para cada caso, cuál
es la interpretación liberal y cuál el planteamiento intervencionista.
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 43

II. ASIGNACIÓN DE RECURSOS


Desde un planteamiento liberal, las cuestiones de asignación tienen
una solución simple, si dejamos que la acción individual se exprese libre-
mente en el mercado. En efecto, los ciudadanos expresan sus preferen-
cias demandando los distintos productos y las empresas hacen patente sus
posibilidades ofreciendo los bienes a distintos precios. De este modo, la
demanda y la oferta expresan los deseos de los individuos y el mercado
determina la cantidad y el precio que corresponde a cada bien o servicio
(Figura 2.1).

Figura 2.1. Equilibrio en el mercado de un producto

p o s

El gráfico anterior indica cómo el mercado resuelve el primer problema


de asignación al que nos hemos referido, pues determina qué bienes (can-
tidad) y a qué precio deben fabricarse. Pero además los resuelve de una
forma eficiente, o dicho en términos más técnicos constituye un óptimo de
Pareto. Esta cuestión resulta esencial y por ello merece un análisis algo más
detallado. Recordemos que la curva de oferta representa el Coste Marginal
de producir el bien analizado, mientras que la demanda indica lo que el
consumidor (o consumidores) están dispuestos a pagar por ese producto.
De esta forma, en equilibrio se garantiza que

P=CMg
y, por tanto, que lo que el ciudadano quiere gastarse coincide, exacta-
mente, con lo que cuesta producir el bien, en la última unidad que sumi-
nistra el empresario.
Asimismo, la actuación privada resuelve el problema del cómo fabricar
los distintos bienes y servicios. El empresario, buscando su propio interés
individual, elegirá aquella combinación de los recursos (Tierra, Capital y
Trabajo) que le resulten más rentables, a partir de la productividad de cada
factor de producción, los precios de estos recursos, y el precio del bien o
servicio que él mismo ofrece.
44 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Si el mercado es capaz de resolver los problemas de asignación, tal y


como acabamos de explicar, es obvio que el sector público tiene un pa-
pel muy limitado en esta materia. Su acción debe reducirse a suministrar
aquellos bienes y servicios para los cuales no puede existir un mercado.
Esta afirmación obliga a plantear qué condiciones deben darse para que
el mecanismo de mercado funcione, y en tal sentido, deben citarse dos
requisitos independientes:
- Rivalidad en el consumo: significa que ningún ciudadano puede dis-
frutar de un bien o servicio cuando otro lo está utilizando. Si yo uso un
jersey, ninguna otra persona puede usarlo al mismo tiempo, y lo mismo se
puede decir de una gran cantidad de bienes o servicios. Pero hay produc-
tos en los que el consumo no es rival; por ejemplo si yo asisto a un concier-
to de AC-DC, disfruto del espectáculo al mismo tiempo que otras personas.
- Posibilidad de exclusión: quiere decir que existe algún modo de ex-
cluir del consumo a aquellas personas que no paguen un precio por el
producto. Por ejemplo, en el caso de la defensa nacional, de la seguridad
ciudadana, o de un espectáculo de fuegos artificiales no hay forma de eli-
minar del disfrute del producto a quienes no han pagado un precio por el
bien.
Estas dos condiciones son independientes, y, de hecho, podemos hacer
una clasificación de los bienes de acuerdo con ambos rasgos (Tabla 2.1):

Tabla 2.1. Clasificación de los bienes

Exclusión No exclusión
Consumo rival Bienes privados puros Bienes mixtos
Alimentos, ropa ... Calle congestionada
Consumo no rival Bienes mixtos Bienes públicos puros
Autopista de peaje, Defensa, seguridad ...
representación teatral

- Desde una perspectiva liberal, el único papel que debe cumplir el


Estado es la de proveer a la sociedad de los bienes públicos puros. Como
éstos son una cantidad relativamente pequeña en el conjunto de toda la
producción del país, su función es muy limitada, y de ahí que se le de-
nomine Estado mínimo, y, como no se puede cobrar un precio, el sector
público deberá financiar estas producciones a través de los impuestos, que
no deben interferir con las decisiones individuales. Quede claro que ello
no significa, necesariamente, que sea el propio Estado quien se encargue
de la producción de los bienes públicos, tan solo que financie su provisión.
El planteamiento intervencionista amplia considerablemente el campo
de la acción del sector público en los problemas de asignación de recursos
más allá de la provisión de estos bienes públicos puros. El Estado debe
intervenir en todos aquellos casos en que el mercado no produce los resul-
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 45

tados óptimos que predican los partidarios del enfoque liberal. ¿Cuándo
se da esta circunstancia? ¿En qué casos el mercado no genera resultados
eficientes? La respuesta a estas cuestiones constituye lo que denominamos
teoría de los fallos del mercado, que podemos resumir en los siguientes:

- Mercados de competencia imperfecta: cuando el mercado es un mo-


nopolio, no podemos garantizar que se dé la condición de P = CMg, (pre-
cio igual a coste marginal) pues el empresario elige aquella cantidad don-
de se da la igualdad CMg = IMg (coste marginal igual a ingreso marginal),
una cantidad inferior y un precio superior al generado por un mercado de
competencia perfecta.

- Presencia de efectos externos: el empresario, o el consumidor, sólo


tienen en cuenta los costes y los beneficios individuales, pero no los posi-
bles efectos que su actividad produce sobre terceros. De esta forma, ni la
demanda refleja todos los beneficios para la sociedad, ni la oferta todos
los costes. Un caso particular de los efectos externos lo constituyen los in-
tereses de las generaciones futuras, cuyos deseos no pueden expresarse en
el mercado en estos momentos. En estas circunstancias, las decisiones que
adopten las generaciones actuales pueden causar un daño evidente a los
intereses de las generaciones futuras.

- Información asimétrica: el análisis de los mercados de competencia


perfecta supone que los vendedores y los compradores disponen de la mis-
ma información en cuanto al precio y a la calidad del producto. En la
realidad, sin embargo, el vendedor suele tener mayor conocimiento que el
comprador y ello puede llevar, no ya a un mal funcionamiento del merca-
do, sino, incluso a su misma desaparición. De nuevo aquí aparece un cam-
po de intervención para el sector público, que lleva multitud de actividades
en este terreno, entre las que pueden citarse las normas sobre marcas, pa-
tentes, publicidad, revisiones obligatorias de vehículos, etc.

- Bienes preferentes y prohibidos: Un último caso que merece ser ci-


tado, lo constituyen aquellas situaciones en las que la sociedad valora de
forma positiva o negativa los resultados que alcanza la libre acción indivi-
dual. En unos casos, la sociedad determina que el mercado produce una
cantidad insuficiente de productos o, lo que es igual, que su precio es de-
masiado alto y no todos los ciudadanos pueden acceder a ellos (vivienda,
educación, cultura, deporte ... ), de modo que se encarga al poder público
complementar la oferta privada o subvencionar la adquisición. En otros,
la producción de determinados bienes es considerada como un mal para
el conjunto de los ciudadanos y se prohíbe la producción de los bienes o
servicios correspondientes (los ejemplos más obvios son las drogas que se
declaran ilegales, o las limitaciones establecidas sobre algunas líneas tele-
fónicas).
46 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

111. DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA


También en el campo de la distribución se da esta oposición entre los
partidarios de un enfoque liberal y quienes defienden una opción inter-
vencionista. Entre los primeros, quizás la posición más elaborada se debe
a quienes siguen el análisis de BATES CLARK. Este economista considera
que la regla de distribución adoptada por el mercado no sólo es eficien-
te, como cualquier resultado del mercado, sino que además es justa. En
efecto, en condiciones de mercado se emplea la regla de igualdad entre la
retribución obtenida y el valor del producto marginal, de este modo, en el
caso del factor trabajo tendríamos que

w=Px PMgN

es decir, el salario (w) es igual a la productividad del trabajador (PMgN)


multiplicada por el precio del producto (PJ. Cuanto mayor sea la produc-
tividad del individuo o el precio de lo que fabrica, más importante es la
remuneración que percibirá, de modo que cada uno percibimos en pro-
porción a lo que aportamos a la sociedad. A esta argumentación se suele
añadir que la redistribución afecta a los incentivos de los sujetos econó-
micos (¿para qué esforzarme si una parte del rendimiento me va a ser de-
traído? ¿Para qué trabajar más si me van a dar ingresos sin hacerlo?) Y que
acaba generando clientelas políticas pues es de la autoridad pública (y no
del propio desempeño) de donde proceden los ingresos.
Los planteamientos intervencionistas en esta cuestión tienen una multi-
plicidad de orígenes. De un lado, algunos analistas parten de una noción de
justicia, según la cual lo justo es percibir de acuerdo con lo que se aporta,
mientras que otras escuelas defienden que debemos percibir de acuerdo con
nuestras necesidades. De otro, la posición defendida por el autor citado se
olvida de cuál es el reparto inicial de los recursos y de cómo esa distribución
inicial condiciona la presuntajusticia o no del resultado final, así como de
aquellos casos en que las personas no disponen de recurso alguno, pues su
edad o circunstancias les impiden participar en los procesos productivos.
Un tercer argumento pone de manifiesto la existencia de efectos externos
positivos derivados de la igualdad en la distribución, pues se afirma que la
estabilidad social o la supervivencia misma de un sistema político, sea éste
el que sea, no puede garantizarse en aquellas circunstancias en las que una
parte importante de la sociedad vive en condiciones de pobreza extrema.
Por último, se ha afirmado que una redistribución en favor de los más desfa-
vorecidos puede conducir a un aumento de la producción, y renta, de modo
que, al final, todos saldrían ganando. Este argumento, debido a KALDOR,
resulta el más complicado y requiere algo más de elaboración. De acuerdo
con su hipótesis, si quitamos 100 u.m. de renta a los más ricos su consumo
se reducirá más bien poco, digamos en 50 u .m. En cambio, al dárselas a los
pobres, su consumo aumentará bastante más, por ejemplo en 90 u.m. De
esta manera, el consumo total del país habrá aumentado en 40 u.m. (90-
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 47

50), y esto obligará a los empresarios a aumentar la producción, con lo cual


crecerá la renta. Así se iniciará el proceso multiplicador, que ya se estudió en
la asignatura de Economía, y que puede acabar con un aumento final en la
renta nacional de 200 u.m., más que suficiente para compensar a los ricos de
las 100 que se les quitó inicialmente.

IV. ESTABILIDAD ECONÓMICA


La posición que sustentan los defensores de una visión liberal ante los
problemas de estabilidad económica parte, como es lógico, de la creencia
en las virtudes del mercado para resolver los problemas económicos. Así,
si existe paro será porque no se deja que funcione libremente el mercado
de trabajo; pues si dejamos que el salario fluctúe libremente se garantizará
que la demanda de trabajo sea igual que la oferta, de tal forma que no
habrá ningún desempleado. Si la economía está, entonces, en el pleno
empleo de los recursos, la Renta Nacional coincidirá siempre con el nivel
de Renta Nacional de pleno empleo, sin que un aumento de precios pueda
hacer crecer el total de bienes y servicios producidos.
De esta manera, las políticas fiscales o monetarias de los distintos go-
biernos son incapaces de aumentar el nivel de renta o el empleo y el Estado
hará bien en abstenerse de adoptar estas decisiones con tal finalidad.
La política monetaria, sin embargo, puede afectar sustancialmente al
nivel de precios del país. Para ello se hace uso de la ecuación cuantitativa
del dinero, que podemos resumir en la expresión siguiente:

Ms ·V=P·Y

donde M representa la oferta monetaria, V la velocidad de circulación


del dinero (es decir cuántas veces se usa un mismo billete o moneda en
transacciones), Y es la renta nacional y P el nivel de precios. La ecuación
anterior adquiere un significado más profundo cuando se incluyen los as-
pectos propios del monetarismo, en particular que V es constante y que el
nivel de renta es también fijo, por encontrarnos siempre en pleno empleo.
Si esas dos variables son constantes, o más exactamente no dependen de
la cantidad de dinero en circulación, al incrementarse la oferta monetaria
la única posibilidad de ajuste es un aumento en el nivel de precios. En su
versión dinámica, el monetarismo se puede formular del modo siguiente:
g1111 =P,+gy,
donde g mt es la tasa de crecimiento en la cantidad de dinero, p· t la tasa
de inflación y gYt el crecimiento en el nivel de renta, todos ellos referidos al
mismo periodo de tiempo, t.
En cuanto a los desequilibrios de las cuentas del sector público, los plan-
teamientos liberales excluyen la posibilidad misma de esta cuestión, pues se
ha afirmado, con exactitud, que el equilibrio presupuestario era la regla de
48 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

oro de la Hacienda Clásica, que aplicaba al sector público las mismas normas
de comportamiento de un agente económico privado. El endeudamiento
del Estado sólo se justifica cuando se utiliza para financiar aquellas inversio-
nes públicas lo suficientemente rentables como para generar ingresos con
los que pagar los intereses de la deuda y devolver la cantidad prestada.
Por último, la balanza de pagos también presentará una situación de
equilibrio si dejamos que el tipo de cambio de las monedas se fije libre-
mente en los mercados de divisas. Para entender esta última afirmación,
consideremos el mercado de divisas representado en la Figura 2.2.
En este gráfico, la demanda de divisas representa a los distintos grupos
que desean adquirir moneda extranjera y está compuesta, por tanto, por
los importadores, por quienes desean viajar al exterior o por las personas
que están interesados en comprar títulos extranjeros.
Todos ellos acuden al mercado de divisas para comprar esas monedas que
les permiten, después, adquirir los bienes, servicios o títulos en los que están
interesados. Naturalmente, su deseo de comprar estas cosas dependerá de
variables tales como el precio que tengan, los ingresos de que dispongan es-
tos ciudadanos, el interés que ofrezcan esos títulos y, por supuesto, del precio
de las monedas extranjeras en pesetas, es decir, del tipo de cambio.
Cuanto mayor es el precio de la moneda extranjera, más caro será para
los ciudadanos españoles adquirir divisas y comprar en el exterior. Por ello,
la demanda de divisas presenta la tradicional forma descendente.
Los oferentes de divisas, por el contrario, son los exportadores españo-
les, que han recibido moneda extranjera a cambio de sus productos, y las
empresas (o el propio sector público) que han vendido títulos en el exte-
rior. La oferta presenta una forma creciente, para indicarnos que cuanto
mayor sea el tipo de cambio, más rentable será vender en el exterior nues-
tros bienes, servicios o títulos. De nuevo aquí debe tenerse en cuenta que
variables tales como el precio de los productos españoles, el interés de los
títulos o los ingresos de los ciudadanos extranjeros modificarán la oferta de
divisas, es decir son sus parámetros.

Figura 2.2. Funcionamiento del mercado de divisas

Tipo
de o.
cam io
s.
E

TcO - ----·· ----···--··- · B


Déficit

Q divisas
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 49

En la situación inicial presentada en el gráfico, nos encontramos ante


un desequilibrio del sector exterior, que se manifiesta porque la demanda
de divisas (nuestras importaciones, compras de títulos extranjeros, etc.) es
mayor que la oferta (exportaciones, ventas de títulos, etc.).
La solución que nos sugiere el propio gráfico es obvia. Bastaría dejar
que el tipo de cambio se elevase hasta llegar al punto de equilibrio, y si de-
jamos que el mercado funcione libremente, esta devaluación se producirá
automáticamente.
Los partidarios de un enfoque más intervencionista consideran que el
sector público tiene un papel mucho mayor en estos temas. El origen de
esta conclusión se encuentra en las teorías defendidas por KEYNES, quien
desconfiaba mucho de la capacidad del mercado para resolver los grandes
problemas de estabilidad económica. Tenía buenas razones para ello, pues
su obra se escribe en respuesta a la Gran Depresión, iniciada en 1929 y que
había elevado el nivel de desempleo a cifras que nunca se habían observado.
Aunque las interpretaciones sobre la obra de KEYNES sean muy variadas,
trataremos de dar una visión suficientemente general de las ideas que defen-
día. En primer término, se afirma que no es cierto que una disminución del
salario conduzca al pleno empleo, como defienden los defensores del libre
mercado. El nivel de empleo aparece determinado por la demanda efectiva
de bienes y servicios, y una reducción de los salarios tan sólo rebajará los
ingresos de los trabajadores, con lo que estos consumirán menos, los empre-
sarios reducirán la producción y se acabará creando un mayor paro.
Al desecharse este dato, el resto de las conclusiones enunciadas también
desaparecen. Si el pleno empleo no está garantizado, tampoco puede afir-
marse ya que la inflación sea un fenómeno monetario, pues no es cierto que
el nivel de renta sea constante (y, por motivos diferentes, es discutible que la
velocidad de circulación sea fija) y tampoco tiene sentido defender el presu-
puesto equilibrado como regla básica de funcionamiento del sector público.
En efecto, el Estado deberá modificar el nivel de gasto, de transferen-
cias o de impuestos, de acuerdo con la situación económica del país, y, así,
si se trata de luchar contra el desempleo, deberá llevar a cabo políticas
fiscales expansivas, aunque ello conlleve un déficit en las cuentas públicas;
si, por el contrario, el problema más acuciante es el de la inflación, la re-
comendación será una política fiscal restrictiva, que reduzca la demanda
agregada y haga bajar los precios, pues éstos no vienen determinados por
la cantidad de dinero del país.
Además de lo anterior, la presencia de nuevos fenómenos como la in-
flación de costes o el estancamiento con inflación, ha conducido a los se-
guidores de la doctrina keynesiana a defender mayores intervenciones del
Estado, bien a través de acuerdos con los empresarios y sindicatos de traba-
jadores, o bien a través de reformas estructurales que hagan más competi-
tivos a los diferentes sectores productivos.
50 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En cuanto a los desequilibrios de la balanza de pagos, los tipos de cam-


bio flexibles no son la única solución, pues el Estado tiene capacidad para
alterar el nivel de renta, los precios o el tipo de interés que ofrecen los
títulos y, en esa medida, modifica los parámetros de la oferta y demanda de
divisas. De este modo, el tipo de cambio rígido, representado en la Figura
2.2., podría acabar siendo el de equilibrio en el mercado, tal y como lo
representamos en la Figura 2.3.

Figura 2.3. Cambios en el equilibrio en el mercado de divisas

Te
''
'
Dd' ',, .,,....__
''
''
'''
Tc0 A

La situación inicial del mercado de divisas (D y Sd) presenta un défi-


cit marcado por la distancia AB. Si el gobierno lieva a cabo una política
monetaria restrictiva originará una elevación de los tipos de interés, una
reducción en la tasa de inflación y una caída en el nivel de renta. Las tres
variables afectan al sector exterior, de acuerdo con el siguiente esquema:
v..i..: reducción de importaciones y de la demanda de divisas
p..i..: reducción de importaciones y de la demanda de divisas, aumento de
las exportaciones y de la oferta de divisas
rt: entrada de dinero caliente y aumento de la oferta de divisas, los ciu-
dadanos del país no adquieren títulos extranjeros, se reduce la demanda
de divisas.
El conjunto de efectos es indiscutible; la demanda de divisas disminuye,
se desplaza hacia la izquierda, mientras la oferta de divisas aumenta, se
desplaza hacia la derecha, y, en ambos casos, debido a una modificación
en los distintos parámetros (renta, precios y tipos de interés). Como conse-
cuencia, el tipo de cambio inicial se convierte en el de equilibrio, pues las
nuevas oferta y demanda de divisas se cruzan en ese valor.
En definitiva, las políticas fiscales y monetarias de que disponen los go-
biernos son capaces de asegurar el equilibrio del sector exterior, aun cuan-
do éste funcione con tipos de cambio rígidos, tal y como sucedía en un
buen número de países occidentales desde los acuerdos de Bretton Woods
en 1944 hasta, 1971, en que el presidente americano, Nixon, decidió aca-
bar con la convertibilidad del dólar en oro.
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 51

V. CRECIMIENTO ECONÓMICO
Hemos definido los problemas de crecimiento económico como aque-
llos que hacen referencia a las posibilidades de aumentar la producción de
bienes y servicios a lo largo del tiempo. Si esta capacidad de producción
depende de la cantidad de' recursos de que dispone el país, parece lógico
centrar los temas de crecimiento en el examen de las causas que explican
un aumento en los recursos.
Ya sabemos que los recursos se resumen en tres factores fundamentales:
la tierra (L), el trabajo (N) y el equipo capital (K). Como es lógico, el factor
que más interés ha despertado ha sido el último citado, pues poco pode-
mos esperar del primero y el crecimiento del segundo amplía, al mismo
tiempo, el total de necesidades por atender. Se define la Inversión como
el incremento en el equipo capital de una economía, de ahí que el estudio
de los problemas de crecimiento haya estado unido, tradicionalmente, al
análisis de los procesos de ahorro e inversión.
A partir de las afirmaciones del párrafo anterior, resulta relativamente
fácil considerar qué respuesta se da desde una perspectiva liberal a los pro-
blemas de crecimiento económico y, una vez más, no resulta difícil justifi-
car que el mercado es capaz de solventar esta cuestión.
Para ello, basta con aceptar que los ciudadanos ofrecen sus ahorros en
los mercados financieros y que las empresas demandan tales fondos para
financiar sus proyectos de inversión. En el primer caso, es lógico suponer
que cuanto mayor sea el tipo de interés que se ofrece, mayor la disponi-
bilidad a ahorrar de los ciudadanos, que perciben así una compensación
mayor por sacrificar su consumo. En el segundo, tampoco es difícil com-
prender que cuanto más alto sea el tipo de interés, menos proyectos de
inversión llevarán a cabo los empresarios, pues si, por ejemplo, se debe
pagar un 10% por tomar dinero prestado, se exigirá una rentabilidad del
proyecto de inversión superior a esa cifra, para realizarlo. De esta manera,
tendremos una situación como la descrita en la Figura 2.4.

Figura 2.4. El mercado financiero y la determinación del volumen de


ahorro e inversión

D(I) S(A)

A=I Fondos de financiación


52 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En el gráfico de la Figura 2.4, se representan la demanda de fondos


por los empresarios (para invertir) y la oferta de esos fondos (procedentes
del ahorro de los consumidores). El libre funcionamiento del mercado
establece un valor de equilibrio para el tipo de interés y para el volumen
de ahorro e inversión que produce el país. Ese nivel de inversión es lo que
explica el ritmo de crecimiento económico.
La actividad del sector público resulta contraproducente en este proce-
so, pues, al cobrar impuestos, reduce la renta disponible de los ciudadanos
y por tanto, su ahorro. En tales circunstancias, la curva de oferta de fondos
se desplaza hacia la izquierda, lo que conlleva un aumento de los tipos de
interés y una disminución de la inversión privada, lo que reduce el ritmo
de crecimiento económico. Este fenómeno lo representamos en la Figura
2.5.

Figura 2.5. Efectos de los impuestos en el nivel de inversión

D(I)
, , / s(A)' S(A)
,, ~
E~//
r,· - - -/ I

! ~ !!
i
I,' 1, Fondos de financiación

Frente al planteamiento liberal que acabamos de exponer, los defenso-


res de la intervención del sector público ponen de manifiesto que el papel
del Estado no es tan negativo.
De un lado, se afirma que, aun en el caso de que se redujera la inversión
privada, el efecto total sobre el crecimiento económico es indeterminado,
pues, con los impuestos, el sector público lleva a cabo gastos de infraestruc-
tura que colaboran, decisivamente, en el desarrollo del país.
En segundo término, se considera que la libre acción privada, tiende
a perpetuar e incluso acentuar los desequilibrios territoriales, con zonas
cada vez más deprimidas, frente a otras que sufren los efectos de una cre-
ciente congestión.
En tercer lugar se afirma que los procesos de reindustrialización, tan
necesarios después de la crisis de los años 70, exigen un papel directo del
Estado, con el objetivo de hacer mínimos los costes del proceso de ajuste.
Por último, se defiende que el crecimiento económico en la actualidad
depende de las innovaciones tecnológicas y del desarrollo técnico, aspec-
tos en los que la intervención del sector público es decisiva, no sólo para
financiar los proyectos de inversión básica, que no tienen una aplicación
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 53

práctica inmediata y que nunca serían financiados por su rentabilidad,


sino incluso en el desarrollo de nuevos productos, cuya demanda inicial es
muy limitada e incapaz de cubrir los costes de producción.

Tabla 2.2. Campos de actuación del sector público

Enfoque liberal Enfoque intervencionista


Bienes públicos puros Bienes públicos puros
Fallos del mercado:
Monopolio
Asignación de recursos Efectos externos
Información asimétrica
Bienes preferentes y prohibi-
dos
El mercado distribuye Diferente idea de justicia
de forma eficiente Ausencia de recursos
Distribución de la renta de forma justa Reparto de recursos
Estabilidad social
Asegurar el crecimiento
No hay necesidad de política Papel decisivo del sector pú-
macroeconómica blico
Paro: flexibilidad salarial Paro: causado por falta de de-
Inflación : fenómeno monetario manda efectiva. Necesidad de
Equilibrio de las cuentas públi- políticas expansivas
cas: uso de la regla del presu- Inflación: no es un simple
puesto equilibrado problema monetario. Si se
Equilibrio exterior: tipos de debe a exceso de demanda, se
cambio flexibles deben usar políticas restricti-
vas. Si es un shock de oferta,
reformas estructurales y polí-
Estabilidad económica ticas de rentas
Equilibrio presupuestario: se
abandona la regla del equili-
brio; déficit cuando se usan
políticas expansivas y superá-
vit cuando se usan políticas
restrictivas.
Equilibrio exterior: uso de
políticas internas para lograr
el equilibrio en la Balanza de
Pagos, sin modificar el tipo de
cambio
El mercado determina (tipo de El sector público puede con-
interés) el valor de la Inversión tribuir al crecimiento, si los
que es igual al Ahorro impuestos se destinan a in-
El sector público reduce el cre- fraestructuras
Crecimiento económico cimiento al establecer impues- La innovación técnica requie-
tos que reducen el Ahorro. re el apoyo del sector público
El crecimiento sin interven-
ción pública genera desequi-
librios territoriales
54 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

VI. ¿HAY UN TAMAÑO ÓPTIMO PARA EL SECTOR PÚBLICO?


Los planteamientos que hemos venido discutiendo a lo largo de los
apartados anteriores dan como resultado prescripciones muy distintas so-
bre cuál debe ser el tamaño del sector público. Una forma sintética de
presentar esta cuestión, puede hacerse fácilmente con ayuda de la Figura
2.6, donde representamos los beneficios que se obtienen de la acción del
sector público (línea B) y los costes de esta actuación (línea C).
Los beneficios son decrecientes al aumentar el tamaño del sector pú-
blico, para indicar que cuando el Estado apenas cumple funciones, la va-
loración de los individuos de una mayor intervención pública es bastante
grande, mientras que cuando el sector público está muy desarrollado, esa
valoración se va haciendo cada vez más pequeña.
Por el contrario, los costes son crecientes, pues cuanto mayor sea el sec-
tor público, mayor es el volumen de impuestos que los ciudadanos deben
pagar, en esa medida, superior el coste en el que incurren.
El tamaño óptimo del sector público se encontraría en aquel nivel donde
el coste sufrido es igual al beneficio que se obtiene, del mismo modo que el
equilibrio del mercado se alcanza donde la demanda iguala a la oferta.
Sin embargo, las valoraciones de B y C no son las mismas de acuerdo
con el enfoque sustentado por los hacendistas. Así, un economista liberal
tenderá a infravalorar los beneficios y a sobrevalorar los costes, mientras
que un intervencionista realizará la operación contraria.
Para indicar estas diferencias en la percepción, hemos representado
con las líneas discontinuas al enfoque liberal y con las continuas al inter-
vencionista. De este modo, el lector puede comprobar fácilmente como
el tamaño óptimo del sector público es muy diferente, dependiendo de la
opción que se defienda. Y no debe olvidarse tampoco que el tamaño que
alcanza el sector público en un país es fruto de su historia, de sus carac-
terísticas o de las mentalidades de sus habitantes, y no necesariamente el
resultado de una comparación objetiva de costes y beneficios.

Figura 2.6. Tamaño óptimo del sector público


B,C B;

C;

S1 S1 Tamai'lo del sector público


TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 55

VII. CONCLUSIÓN: PROPOSICIONES NORMATIVAS Y POSITIVAS


EN LA HACIENDA PÚBLICA

A lo largo de las páginas anteriores, hemos ido explicando cómo el pa-


pel que asignan los diferentes enfoques al sector público parte de visiones
distintas sobre el funcionamiento de las economías de mercado.

En la medida en que el análisis (positivo) de la realidad económica


pone de manifiesto deficiencias en los resultados obtenidos, se defiende
la intervención pública para corregirlas; mientras que cuando se considera
que el mercado puede resolver adecuadamente los problemas, se estima
que el Estado debe tener una función residual, que se limitaría a establecer
las condiciones necesarias para el libre juego de la acción individual.

Esta fundamentación positiva de las prescripciones (normativas) para


la actividad económica del sector público se extiende mucho más allá de
las consideraciones generales que hemos realizado en esta lección. Ello se
debe a que, además, deberán estudiarse, en cada caso, cuáles son los efec-
tos de las diferentes políticas de ingresos y gastos del Estado, y, de nuevo,
tendremos que hacer uso de Ja teoría económica para evaluar sus efectos.
En caso contrario, podríamos proponer una intervención pública que aca-
base empeorando Ja situación inicial.

Estas consideraciones explican por qué al estudiar cada programa de


gasto, el análisis tiene un triple componente. En primer término, habrá que
plantear si está justificada o no la intervención pública. En segundo lugar,
se deben enunciar las diferentes soluciones disponibles. Por último, ten-
dremos que analizar las consecuencias de estas políticas alternativas para
poder evaluar su conveniencia o no, aunque muchas veces observaremos
que la opción por una u otra depende de la prioridad en los objetivos que
formule el sector público, o en el orden de valores que refleje la sociedad.

Antes de entrar a analizar los distintos programas de actuación del sec-


tor público, debemos completar el estudio sobre su comportamiento y co-
nocer mejor el de nuestro país. Para ello, en la Lección 3 estudiamos, con
un enfoque positivo, cuál es el modo en que se comporta el sector público
y cómo influyen en él los distintos grupos que lo condicionan, y, en lec-
ciones sucesivas, cómo se mide y qué comportamiento ha tenido el sector
público de nuestro país.

LECTURAS RECOMENDADAS

l. GouGH: Economía Política del Estado del bienestar, H. Blume, 1982.

J. E. STIGLITZ et al.: El papel económico del Estado, Instituto de Estudios Fis-


cales, 1993.
56 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Principio de exclusión
b) Bien público puro
c) Externalidad
d) Teoría de Bates Clark sobre la distribución
e) Teoría de Kaldor sobre la distribución
f) Estructura dicotómica de la economía
g) Proposiciones normativas y positivas en la Hacienda Pública
h) Enfoque liberal e intervencionista de la acción del sector público.

2. Discute la justificación teórica para la intervención del sector público


en los casos siguientes:
a) Uso obligatorio del cinturón de seguridad
b) Normas sobre emisión de humos por los automóviles
c) Pago del subsidio de desempleo
d) Asistencia sanitaria gratuita
e) Defensa nacional
f) Instituto de Meteorología
g) Prohibición de tráfico de detenninadas drogas
h) Exigencia de requisitos para ejercer como abogado
i) Empresas de propiedad pública
j) Construcción de viviendas de protección oficial

3. Comenta el siguiente párrafo:


«Una política económica correcta depende sobre todo de que se esta-
blezca correctamente cuáles son las actividades que competen al Estado
y cuáles a los ciudadanos. El Estado debe establecer un marco de leyes,
reglamentos e impuestos en el que puedan operar libremente las empresas
y las personas».
(M. THATCHER, Los años de Downing Street, p. 577).
TEMA 2. LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO 57

4. Comenta el siguiente texto:


«Nosotros caracterizamos el Estado del Bienestar como un fenómeno
contradictorio. Concentrándonos únicamente en su aspecto "positivo",
como hacen casi todos los escritores de la tradición de la Administración
social, por ejemplo, nos llevará a no ver el lado represivo y orientado hacia
el capital. Pero, de igual manera, el concentrarnos únicamente en su as-
pecto "negativo", como hacen ciertos teóricos críticos, es no damos cuenta
de los avances muy reales que un siglo de conflictos ha conseguido. El
Servicio Nacional de Salud, la Seguridad Social para todos y otras cosas
similares sí que representan pasos muy importantes hacia adelante y en
parte sí que "aumentan el bienestar". Sin embargo, su estructura y modo
de funcionamiento proporcionan más medios para preservar las relaciones
sociales existentes de explotación dentro de nuestra sociedad».
(l. GouGH, loe. cit., p. 67).

5. Comenta el texto siguiente:


«El Estado es sólo una de las innumerables organizaciones de nuestra
sociedad que realizan actividades de índole económica. Nuestro objetivo
reside en identificar las diferencias subyacentes entre el Estado, considera-
do como organización económica, y otras organizaciones, y deducir, a partir
de tales diferencias, en qué tareas posee el Estado una ventaja comparativa.
Yo diría que existen dos características distintivas del Estado, de las que
derivan la mayor parte de las diferencias entre él y el resto de las organiza-
ciones económicas: el Estado es universal, y tiene ciertos poderes de coerción
de los que carecen otras organizaciones».
(J. E. STIGLITZ, loe. cit., p. 37).

6. En su obra Propiedad y libertad, R. PIPES afirma lo siguiente:


«Las obligaciones asumidas por el Estado de Bienestar Social requieren
de un ejército de empleados públicos para llevar a cabo sus funciones tri-
butarias, reguladoras y distribuidoras. Esto, a su vez, significa que el gobier-
no (federal, estatal y local) debe dar empleo a un número aún mayor de
sus ciudadanos y que se apropie de una porción aún mayor de la renta del
país para pagar sus salarios. En 1900, el gobierno de los Estados Unidos era
dueño del 7% de los activos fijos de la nación (carreteras y calles públicas y
la mayor parte del equipamiento militar y naval) y daba empleo al 4% de su
fuerza de trabajo. Durante la siguiente mitad de siglo, estas cifras se tripli-
caron: en 1950, el gobierno poseía el 20% de los activos de la nación y daba
empleo al 12.5% de su fuerza de trabajo. Su participación en el producto
interior bruto (PIB) creció de modo exponencial: de un 3.9% en 1870 a un
27% en 1970. Esta expansión ocurrió en gran medida como resultado ... de
las políticas de bienestar social adoptadas durante la Segunda Guerra Mun-
58 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

dial e inmediatamente después de la misma. Pero estas cifras crecieron aún


más espectacularmente en la segunda mitad del siglo XX, a raíz del enor-
me incremento de los servicios sociales ... En la década de 1990, el importe
de los gastos del gobierno ascendió a un tercio del PIB. (En Alemania es de
más de la mitad del PIB, y en Gran Bretaña, del 42%). Aproximadamente
la mitad de ese dinero se destina al bienestar social (casi el triple de lo que
se destinaba en 1960).
Esta inmensa concentración de la riqueza de los ciudadanos en manos
del gobierno lleva consigo evidentes peligros para la libertad individual,
porque el gobierno ... , es capaz de influir en el comportamiento (y garanti-
zar la conformidad) de una gran parte de la población. No es fortuito que
los cimientos de la libertad occidental se asentaran cuando los gobiernos
sólo controlaban una pequeña parte de la riqueza nacional».
Escribe un comentario que incluya los siguientes aspectos:
A) ¿Qué tipo de enfoque defiende el autor en cuanto al papel del sector
público en las economías de mercado?
B) ¿Estás de acuerdo con el enfoque el autor? Justifica tu respuesta

7. Comenta el siguiente precepto de la Constitución Española de 1978:


Art. 40. 1. Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables
para el progreso social y económico y para una distribución de la renta re-
gional y personal más equitativa, en el marco de una política de estabilidad
económica. De manera especial, realizarán una política orientada al pleno
empleo.

8. En su libro Estado contra mercado (Ed. Taurus, Madrid, 2000), el profe-


sor C. RODRÍGUEZ BRAUN, realiza, entre otras, la siguiente afirmación:
«A nosotros... el mercado nos proporciona una información crucial-
men te útil: nos indica aquello para lo que servimos. Se dirá que esto puede
ser indeseable porque, primero aquello para lo que servimos acaso no sea
lo que más nos apetezca hacer, y segundo, porque el mercado nos señala
también con claridad cuánto valemos en cada actividad que realizamos, y
esta suma quizá tampoco nos agrade» (p. 23).
Explica la teoría de distribución de la renta que subyace al planteamien-
to defendido por Carlos RODRÍGUEZ BRAUN. ¿Qué planteamientos alterna-
tivos conoces?
TEMA3

ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO:


COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIÓN

«No hagas muchas pragmáticas; y si las hicieres, procura que sean buenas y, sobre
todo, que se guarden y cumplan; que las pragmáticas que no se guardan, lo mismo
es que si no lo fuesen; antes dan a entender que el príncipe que tuvo discreción y
autoridad para hacerlas no tuvo valor para hacer que se guardasen»
Miguel de Cervantes, El ingenioso hidalgo D. Quijote de la Mancha,
capítulo LI

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 11. LA TEORÍA DEL ESTADO Y DE LAS CONSTITU-


CIONES. III. VOTANTES, POLÍTICOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y FUNCIO-
NARIOS. A. Los votantes. B. Los políticos. C. Los grupos de presión. D. Los funciona-
rios. IV. LAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO. A.
Explicaciones basadas en la demanda de gasto público. B. justificaciones basadas en la
oferta de gasto público. C. Un enfoque basado en la interacción demanda-oferta. V. UNA
EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO EN ESPAÑA.
A. Los hechos. B. Una explicación del crecimiento del gasto público en España. VI.
CONCLUSIÓN. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRÁCTICOS.

I. INTRODUCCIÓN
En este tema trataremos de dar una visión, forzosamente general, de
las principales aportaciones de la llamada escuela de la elección colectiva
al estudio de los comportamientos del sector público. Se trata de trasladar
el enfoque económico a cuestiones tales como la existencia de determina-
das instituciones, el comportamiento de los diferentes agentes que condi-
cionan los resultados de la acción pública. A partir de ese conocimiento
pretendemos resumir las principales teorías que se han defendido para
explicar el crecimiento del sector público. Para esta tarea, distinguiremos
entre quienes atribuyen el crecimiento del gasto público a presiones de la
demanda de servicios suministrados por el Estado, las de los partidarios
de buscar en la oferta una explicación para este fenómeno y, por último,
haremos referencia al intento de sintetizar ambos elementos.
60 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Por último, trataremos de identificar los elementos característicos de la


evolución del gasto público en nuestro país, que presenta elementos dife-
renciales con respecto al comportamiento del sector público en otras eco-
nomías de mercado. De esta manera, al final del tema podremos formular
algunas soluciones que alteren el rumbo del sector estatal de la economía.

II. IA TEORÍA DEL ESTADO Y DE IAS CONSTITUCIONES


En este apartado tratamos de resumir las aportaciones de los teóricos de
la Hacienda Pública acerca del origen del Estado, sin que con ello preten-
damos elaborar una explicación completa sobre este tema, pues se trata de
un campo más propio de la Ciencia Política o del Derecho Constitucional.
Se trata, más bien, de dar una interpretación económica que explique por
qué los individuos, actuando racionalmente, deciden entregar a un terce-
ro el monopolio de la coacción y qué tipo de limitaciones se imponen al
ejercicio de la fuerza.
El planteamiento más sencillo para analizar este problema trata de pro-
bar que todos los individuos salen ganando cuando entregan al Estado de-
terminadas funciones. Para ello, presentaremos un ejemplo, relativamente
sencillo, del que pueden extraerse algunas conclusiones interesantes.
Consideremos a dos individuos, A y B. El primero se dedica a la gana-
dería y su trabajo le permite cuidar 18 vacas. El segundo emplea su trabajo
en la agricultura y recolecta 10 Tm de trigo. Tanto uno como otro pueden
conservar su producción o intercambiar sus productos, aceptando un precio
de 100 u. m. por cada vaca y de 200 u. m. por cada Tm de trigo. En tales cir-
cunstancias, el valor de sus patrimonios respectivos es de 1.800 y 2.000 u. m.
Tal valor, además, es independiente de que A y B entren en una rela-
ción bilateral de intercambio. En efecto, si A vende 8 de sus vacas a B para
comprar 4 Tm de trigo, dispondrá de 1Ovacas y 4 Tm de trigo, por un valor
total de 1.800 u. m. (10 x 100 + 4 x 200 = 1.800), mientras que B seguirá
disponiendo de un patrimonio de 2.000 u. m. (8 x 100 + 6 x 200 = 2.000).
Sin embargo, A puede decidir que, en lugar de intercambiar sus pro-
ductos, le resultará más rentable robar parte de la producción de trigo a
B. Este, lógicamente, tendrá que dedicar parte de su tiempo a cuidar de su
cosecha, y no podrá ya obtener su producción máxima de 1O Tm, sino una
cifra menor, por ejemplo 8. Sus esfuerzos no garantizan el éxito frente a la
actividad delictiva de A, quien puede arrebatarle parte de su producción,
por ejemplo 3 Tm. En estas circunstancias, los patrimonios respectivos se-
rían:

A: 18 vacas ................... .. 1.800 u. m.


3 Tm trigo ................ .. 800 u. m.
2.600 u. m.
TEMA 3. Al'IÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO. .. 61

B: Ovacas
8-3 = 5 Tm .............. . 1.000 u. m.

Si la situación se invierte y es B quien roba, entonces será A quien no


tenga tiempo para cuidar a su ganado, debiendo reducir su rebaño a 16
cabezas, de las que supondremos que Ble arrebata 7.
En este caso, los patrimonios respectivos serán:

A: 16 - 7 = 9 vacas ...... 900 u. m.


OTm
B: 7 vacas .................... . 700 u. m.
lOTm ............. .......... . 2.000 u. m.
2.700 u. m.

En el supuesto de que ambos decidan robar, obtendríamos el siguiente


cuadro de resultados:

A: 16-7=9vacas ...... 900 u. m.


3 Tm trigo ................. . 600 u. m.
1.500 u. m.
B: 7 vacas ....................... . 700 u. m.
8-3 = 5 Tm .............. . 1.000 u. m .
1.700 u. m .

En la Tabla 3.1., resumimos los resultados que obtienen A y B en cada


una de las alternativas que hemos discutido:

Tabla 3.1. Matriz de pagos del juego

&trategias Ano roba A roba


1A:1.800 2 A: 2.600
Bnoroba
B: 2.000 B: 1.000
4A: 900 3A: 1.500
Broba
B: 2.700 B: 1.700

En las circunstancias que acabamos de exponer, ¿cuál será la estrategia


que adoptarán las dos personas? Si A decide ser honrado, y B lo sabe, en-
tones a éste último le interesará robar, pues gana 2.700 en lugar de 2.000.
Pero si B va a robar, y lo hará si A anuncia su propósito de ser honrado,
entonces al ganadero no le interesa cumplir su palabra, pues robando ob-
tiene 1.500, en lugar de las 900. Dicho en otros términos, la búsqueda del
propio interés conducirá a que ambos intenten despojar al otro de parte de
sus propiedades. Si por el contrario, ambos agentes comienzan adoptando
estrategias de robo, ninguno puede mejorar alterando unilateralmente su
62 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

comportamiento y la solución reflejada en la casilla 3 sería estable, aunque


no sería óptima.
El conflicto que acabamos de describir explica por qué A y B pueden
decidir que exista un tercero (el Estado) que se ocupe de proteger sus pro-
piedades y castigue las infracciones contra sus derechos, siempre y cuando
este tercer agente no exija a cada uno de los dos agentes económicos un
pago por sus servicios mayor de 300 u.m. y garantice, por su propia exis-
tencia y eficacia de sus servicios, que nadie atentará contra las propieda-
des que los ciudadanos encomiendan a su tutela. La existencia de normas
constitucionales se explicaría, entonces, por la necesidad de limitar las po-
sibilidades de acción del único titular de la violencia: el Estado.

111. VOTANTES, POLÍTICOS, GRUPOS DE PRESIÓN Y


FUNCIONARIOS
La reflexión de los distintos autores que, desde un enfoque de la teo-
ría económica ortodoxa, se han ocupado del comportamiento del sector
público se fundamenta en suponer que los agentes que influyen en la acti-
vidad del sector estatal de la economía se mueven por criterios de optimi-
zación, no muy diferentes a los que guían la conducta de los consumidores
o empresarios; es decir, se considera que votantes, representantes políti-
cos, grupos de presión o funcionarios que administran la acción pública
se mueven con el objetivo de satisfacer sus intereses, sometidos a aquellas
restricciones que su posición en el proceso les impone. A cada uno de estos
grupos dedicamos nuestra atención en los párrafos que siguen.

A. LOS VOTANTES
Cuando se intenta dar una interpretación económica a decisiones como
las de ejercer el derecho al voto o recabar información para que tal dere-
cho se ejercite de un modo más reflexivo, nos tropezamos con dos tipos de
dificultades. Las primeras son comunes a la extensión del análisis econó-
mico a materias que no estaban incluidas, tradicionalmente, en el campo
propio de la ciencia económica y su discusión nos llevaría demasiado lejos
de los propósitos de esta lección. Las segundas se refieren a qué tipos de
variables deben incorporarse al análisis y hasta qué punto puede explicarse
que efectivamente los ciudadanos se acerquen a las urnas. Esta última cues-
tión es la que más nos interesa, y para explicarla haremos uso del modelo
propuesto por DowNs.
El planteamiento de este economista considera que la acción del votante
(R) depende de la probabilidad de que su comportamiento afecte al resulta-
do de la elección (rr), de los beneficios que le reporte el hecho de que gane
el grupo político que prefiere (B), de los costes que le imponga acudir a las
urnas, en términos de las actividades a que debe renunciar para ejercer su
voto (C) y, por último, de los beneficios que le produzca el mero hecho de
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 63

«participar» en el proceso electoral, en términos de propia satisfacción o


procedentes de la aprobación de tal comportamiento por parte del grupo
social al que pertenezca (D). En estas circunstancias, se propone la siguiente
función para explicar que el votante acuda o no a ejercer su derecho:
R=Bxn+D-C
Esta formulación permite extraer algunas conclusiones de cierto inte-
rés. Entre ellas, pueden citarse las siguientes:
- Resulta irrelevante hablar de votos «cautivos» en este contexto, pues
se supone que todos los votantes valoran los beneficios que les reportará
que un determinado partido gane las elecciones. Que tales beneficios sean
individualizables (aumentar el poder adquisitivo de la propia pensión, ex-
tender la enseñanza obligatoria, etc.) o que estén motivados por el altruis-
mo es indiferente para el análisis.
- Si el votante estima que su participación puede ser decisiva para el
resultado final de la elección (11 es muy grande), lo que ocurrirá si la elec-
ción es muy reñida, entonces será más fácil que se produzca una mayor
afluencia a las urnas.
- Los costes de ir a votar explicarían las diferencias que se observan
cuando la jornada electoral se celebra en días laborables o en días festivos.
Incluso, podrían colaborar en la comprensión de la influencia de factores
meteorológicos en los resultados que se obtienen.
- Por último, los beneficios reflejados en el componente D servirían
para entender determinadas conductas, como las de apostar al equipo ga-
nador (conocido como efecto bandwagon o furgón de cola), y sentirse así
parte de una victoria colectiva.

B. LOS POLÍTICOS
Si en el caso de los votantes se trataba de explicar por qué estarán dis-
puestos a dedicar parte de su tiempo en recabar información y ejercer el
derecho al voto, cuando los economistas se han enfrentado al estudio del
comportamiento de los políticos, la cuestión parece más sencilla, pues la
presencia de un número limitado de partidos, disputando un mercado de
votantes potenciales, tiene parecidos indudables con la situación que se
califica en los estudios de Microeconomía como de oligopolio.
En principio, parece razonable aceptar que un dirigente de un partido
político quiera ser elegido. Que tal deseo se deba a su sincera voluntad de
servir al país, o al legítimo propósito de aplicar soluciones a los problemas,
desde su particular perspectiva, o a una voluntad menos confesable de ga-
nar prestigio social o medios económicos, no tiene relevancia alguna en el
análisis posterior. Sea cual sea el motivo, lo cierto es que el dirigente políti-
co, o su partido, pretenderán hacer máximo el número de votos.
64 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Si esta descripción es correcta, entonces las conclusiones que se derivan


del planteamiento son bastante evidentes y las podemos resumir en las
siguientes:
- En países cuyo sistema electoral sea de carácter mayoritario y se gene-
re una tendencia al bipartidismo, ambos grupos políticos tenderán a ocu-
par el centro político, de tal modo que sus ofertas electorales serán bastan-
te similares. Esta conclusión se apoya en la consideración, bastante lógica,
de que si un partido presenta un programa excesivamente radical, para
los gustos o preferencias del votante medio, sólo recibirá el apoyo de una
franja del electorado, dejando libre el resto del mercado a su competidor.
- Sin embargo, en aquellos regímenes políticos cuyo sistema electoral sea
proporcional, en alguna de sus modalidades, y el resultado sea de tendencia
al multipartidismo, se generan soluciones inestables, pues la tendencia de
los grupos políticos mayoritarios hacia el centro político se ve compensada
por la entrada de competidores potenciales en los respectivos extremos.
- La tendencia hacia el centro político se ve reforzada con el argumento
de que cada partido tenderá a ocupar los espacios próximos, confiando en
que mantendrá cierto apoyo de su electorado tradicional. La idea intuitiva
que subyace a esta afirmación es similar a las que explican la fidelidad a
determinadas marcas, pero aquí tienen, si cabe, un mayor peso. En efecto,
supongamos que el partido X trata de gobernar satisfaciendo los deseos
de quienes no le han votado todavía. Para ello, deberá adoptar decisiones
que, tal vez, le quiten apoyo entre su electorado básico, pero esa pérdida
de confianza no será inmediata e incluso, puede que no llegue a darse
nunca, si las alternativas no son satisfactorias.
- El mismo objetivo de hacer máximo el número de votos recibidos
explica, también, que los dirigentes políticos traten de distribuir los costes
de la decisión de tal modo que ningún colectivo se vea especialmente per-
judicado, mientras que los beneficios suelen dirigirse a grupos singulares
de votantes, cuya movilización en favor de los candidatos del partido se
considera necesaria para la consecución de la victoria electoral. Por este
mismo motivo, se entiende que los períodos preelectorales estén caracte-
rizados por importantes aumentos del gasto y que las medidas de ajuste se
adopten cuando aún falte mucho tiempo para una consulta electoral, en
la creencia de que los electores olvidarán, para entonces, los perjuicios su-
fridos. Por último, este comportamiento explica que los políticos tiendan
a sobrevalorar los beneficios derivados de una acción determinada y a sub-
estimar sus costes, al menos en la presentación de la acción del gobierno
ante los ciudadanos.

C. LOS GRUPOS DE PRESIÓN


Puede afirmarse, sin caer en la exageración, que en casi todos los siste-
mas políticos democráticos la relación entre los votantes y sus representan-
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 65

tes electos o, incluso, la misma acción del gobierno se ve afectada por la


presencia de grupos organizados en defensa de sus propios intereses, que
actúan al margen del proceso electoral. La existencia de grupos de presión
en la actividad política es, por tanto, una evidencia con la que debe con-
tarse a la hora de evaluar cuál es el funcionamiento real de la acción del
sector público.
Aunque no existen excesivas dificultades para asignar un objetivo a estos
grupos organizados, que desean obtener la satisfacción máxima de sus in-
tereses, o hacer máximos sus beneficios, se plantea una cuestión inicial de
cierta importancia. Nos referimos a qué motivos pueden explicar que un
individuo, o una empresa, decidan participar en tal actividad. Esta cuestión
no resulta trivial, por la razón de que, para cualquier agente económico,
resultaría más rentable beneficiarse de las acciones del grupo de presión,
sin incurrir en los costes que impone su pertenencia al mismo. Si todos los
sujetos realizasen la misma reflexión, el resultado obvio es que el grupo de
presión no llegaría a formarse.
Esta dificultad se puede resolver de dos modos distintos. De una parte,
se ha afirmado que la formación de grupos de presión es más fácil cuando
el número de integrantes es más pequeño, mientras que el comportamien-
to free rider se producirá en los grupos más amplios.
De otra, puede considerarse que los grupos de presión parten de aso-
ciaciones preexistentes como una actividad complementaria, de tal modo
que el grupo ya estaba formado, de forma voluntaria o coactiva, y, después,
decide utilizar sus medios para influir en los resultados de la acción guber-
namental.
En cuanto a los medios de que disponen los grupos de presión para
condicionar la acción del sector público, pueden destacarse las siguientes:
- La entrega de fondos para contribuir a la elección de aquellos candi-
datos que puedan defender sus intereses, desde el gobierno o el Parlamen-
to. En este sentido, los elementos clave del análisis, al margen de las vías
de financiación ilegal de los grupos políticos, se recogen en las distintas
normas que regulan las fuentes de ingresos de los partidos y, en particular,
los límites que se establezcan sobre estos recursos, o las exigencias de que
tales aportaciones sean o no públicas.
- La existencia de deficiencias en la información disponible por el sec-
tor público, antes de llevar a cabo una decisión, pueden llevarle a consultar
a los sectores más interesados en la adopción de determinadas normas, o
en la puesta en marcha de determinadas medidas de política económica.
Estas diferencias en la información permiten a los grupos de presión con-
dicionar la acción del Estado, al que se le presenta como única solución
viable aquella que coincide más exactamente con sus intereses.
-También resulta relevante la posibilidad de suministrar información a
los votantes. Los grupos de presión pueden reducir los costes en que incu-
rre el ciudadano para informarse sobre las consecuencias de la acción del
gobierno y decidir si le sigue apoyando, o si le retira su confianza. Ahora
66 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

bien, la información que se difunde por el grupo tenderá a favorecer sus


puntos de vista, y no podrá caracterizarse como neutral. Con ello no pre-
tendemos afirmar que tales actividades deberían prohibirse, sino más bien
lo contrario, pues posiblemente la capacidad de una decisión racional por
el votante mejora, cuando se dispone de una información mayor. Tan sólo
debería garantizarse la veracidad en la información suministrada y favore-
cer la pluralidad en las opiniones manifestadas.

D. LOS FUNCIONARIOS
Cuando se analiza el comportamiento de los funcionarios, que, en
definitiva, son quienes acaban proveyendo los bienes y servicios de la ac-
tividad pública en un buen número de casos, la referencia obligada son
las aportaciones de NrsKANEN, quien formula su modelo distinguiendo
entre el «burócrata» y la agencia que le entrega los fondos para su labor,
ya sea ésta el Parlamento o el responsable político de un órgano de la
Administración.
El análisis de NrsKANEN considera que existe una diferencia entre la
información disponible para la agencia y para el funcionario. Aquella sólo
observa el nivel de servicio público suministrado y asigna el presupuesto,
B, considerando que existe una relación entre éste y la calidad del servicio
prestado, pero desconoce el coste de entregar las distintas unidades de
bienes o servicios públicos.
El funcionario, por su parte, sí conoce el coste de suministrarlas y, ade-
más, tiene sus propios intereses en el proceso. En efecto, se considera que
el responsable de una sección dentro de un Departamento ministerial, o,
en general de una unidad de gasto, desea hacer máximo el presupuesto de
que dispone, pues su importancia en la organización burocrática o, incluso
su propia autoestima, depende de la cantidad de fondos que administra. A
partir de estas nociones, se produce una situación similar a la representada
por la Figura 3.1.
En el gráfico contenido en la Figura citada, el presupuesto que está
dispuesto a entregar la agencia para la provisión de servicios públicos es
creciente, pero a un ritmo decreciente, lo que se indica con la línea B. Los
costes, en cambio, son crecientes a una tasa cada vez mayor, lo que señala-
mos con la línea C. Por último, la línea de trazo más grueso representa la
diferencia entre el presupuesto recibido y el coste de producir el servicio
público.
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 67

Figura 3.1. Comportamiento de los funcionarios y gasto presupuestario

B, C
e

B-C

a' aº Q

Si el comportamiento de los funcionarios fuera similar a una empresa


que tratase de hacer máximo el beneficio, se elegiría aquella cantidad don-
de la diferencia entre ambos elementos fuera lo mayor posible, es decir,
se optaría por la cantidad Q*, con un presupuesto B*, y, además, esta so-
lución sería eficiente. Ahora bien, si los funcionarios pretenden disponer
de un presupuesto amplio, elegirán la cantidad Qº, con un presupuesto
mucho mayor, Bº. De este modo, se explica el fenómeno habitual de que
toda unidad de gasto tiende a agotar el presupuesto que se le asigna.

Además de estas conclusiones, se han apuntado otros elementos que


explicarían cómo la conducta de los funcionarios colabora al crecimiento
del gasto público. Entre ellos, citemos los siguientes:

- Si la agencia no puede comprobar el coste real de suministrar distintas


unidades de servicios públicos, puede considerar que aquellas unidades
de gasto que no agotan el presupuesto que se les atribuye, reciben fondos
excesivos. En tales circunstancias, se recortarán los fondos disponibles en
futuros presupuestos. De esta manera, se elimina cualquier incentivo para
que los responsables de la unidad de gasto traten de hacer mínimos los
costes de su gestión, pues el único resultado palpable de su eficacia será
disponer de menos fondos en el futuro , sin que pueda mejorarse, en perío-
dos sucesivos, la calidad de los servicios suministrados.

- La ausencia de precios en el sistema de decisión pública impide medir


la eficiencia de la actuación de los funcionarios, de ahí las dificultades de
establecer mecanismos que incentiven, a través de los salarios, un compor-
tamiento similar al que puede observarse en el sector privado. Además,
este factor convierte en sospechoso de arbitrariedad a cualquier sistema de
incentivos, de modo que se acaba prefiriendo el uso de complementos del
salario por la importancia de la función realizada, o los años de servicio en
la Administración.
68 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

IV. lAS TEORÍAS SOBRE EL CRECIMIENTO DEL GASTO


PÚBLICO
Las explicaciones ofrecidas por los hacendistas para justificar la tenden-
cia al incremento del gasto público en las economías occidentales son muy
diversas, y, como consecuencia, resulta siempre difícil realizar un intento
de síntesis en su presentación.
Afortunadamente, en el caso que nos ocupa contamos con un excelente
analizan fuerzas que condicionan la demanda de mayor gasto público o si,
por el contrario, se centran en un crecimiento en la oferta de la actividad
pública. La clasificación sería entonces la contenida en la Tabla 3.2:

Tabla 3.2. Teorías alternativas sobre el crecimiento del gasto público

Causa del crecimiento del gasto Teorías


Ley de Wagner
Efecto desplazamiento-efecto inspección
Demanda Ilusión fiscal
Redistribución de la renta
Grupos de interés
Ciclo electoral
Comportamiento de los funcionarios
Oferta
Ideología de los partidos
Centralización vs descentralización
Demanda-Oferta Enfermedad de Baumol

Fuente: Elaboración a partir de J.M. GoNZÁLEZ-PÁRAMO y J.L. RAYMOND, loe.


cit.' p. 146.

A. EXPLICACIONES BASADAS EN LA DEMANDA DE GASTO


PÚBLICO
Los análisis que buscan la explicación en variables que afectan a la de-
manda son muy variados. Entre ellos, hemos reflejado los siguientes:
a) La llamada Ley de Wagnerconsidera que el desarrollo económico del
país impulsa presiones crecientes por parte de la sociedad en favor de un
aumento del gasto público, por dos tipos de razones. La primera se refiere
a que sociedades más desarrolladas son también más complejas con un
mayor número de conflictos entre sus miembros, lo que exige una mayor
intervención del Estado en su solución. La segunda atañe a la caracteriza-
ción de los bienes y servicios públicos como bienes superiores y elásticos,
es decir que la elasticidad-renta del gasto público es mayor que la unidad,
y de ahí que al incrementarse la renta, el deseo de que aumente el gasto
público sea aún mayor.
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 69

b) La teoría del efecto desplazamiento-efecto inspección considera que


el gasto efectivamente tiende a crecer a lo largo del tiempo, pero que en
determinados períodos críticos para la sociedad (una guerra o una cala-
midad climática) ésta acepta un esfuerzo suplementario para afrontar las
consecuencias de esa conmoción. A este incremento extraordinario del
gasto público se le denomina efecto desplazamiento. Una vez superadas
las circunstancias excepcionales que justificaron el aumento del gasto pú-
blico, la sociedad ya se ha acostumbrado al nivel de impuestos existente y
acepta que la mayor recaudación se dedique a una mejora en la provisión
de bienes y servicios públicos, pues los votantes consideran poco satisfacto-
ria la calidad de los mismos (efecto inspección).
c) Una tercera posibilidad parte del hecho de que el mayor crecimiento
en los gastos del sector público se debe a funciones de carácter redistri-
butivo, un dato particularmente relevante desde el final de la II Guerra
Mundial. La clave se encontraría en que a partir de esta fecha se amplía el
sufragio a sectores de renta baja, lo que sitúa al votante medio en un nivel
de ingresos inferior al registrado con las fórmulas de sufragio censitario,
propias del siglo XIX. Como ya hemos visto, los distintos grupos políticos
tienden a acercarse a este estrato medio de los votantes, con la finalidad de
garantizarse la elección, de ahí que sean más sensibles a las demandas de
estos grupos, en favor de gastos de este carácter.
d) La presencia de grupos de interés poderosos, a los que hemos hecho
referencia, como los sindicatos o las organizaciones empresariales, tienden
a aumentar la demanda de aquellos gastos públicos que les benefician de
un modo directo. De este modo, la sociedad ejerce una presión creciente
sobre el nivel de gasto público, por vías indirectas, ajenas al puro proceso
electoral.
e) Por último, la hipótesis de la ilusión financiera destaca cómo los de-
mandantes de un mayor gasto público son plenamente conscientes de los
beneficios que les reportarán las distintas políticas del sector público, pero
consideran que los costes de las mismas se repartirán entre todos los gru-
pos sociales, o, incluso, ni siquiera piensan en la existencia de tales costes,
como algo que les ataña personalmente.

B. JUSTIFICACIONES BASADAS EN LA OFERTA DE GASTO


PÚBLICO
El crecimiento del gasto público en las economías occidentales se debe,
para un segundo grupo de aportaciones, no tanto a la demanda expresa-
da por los votantes o los grupos de interés, como al comportamiento de
quienes ofrecen distintos programas de gasto. Entre quienes han tratado la
cuestión desde este enfoque, distinguimos las siguientes hipótesis:
a) La teoría del ciclo electoral, a la que hicimos referencia antes, pone
de manifiesto cómo en los momentos previos a la consulta del electorado,
70 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

los poderes públicos inician o aceleran programas de gasto con la fina-


lidad de aparecer ante los votantes como buenos gestores de los asuntos
públicos. Que tales urgencias de última hora aumenten los costes del pro-
yecto por encima de lo inicialmente presupuestado puede revestir escasa
importancia, pues una vez que se ha conseguido la reelección, es posible
proceder a algunos recortes en el gasto público o a un aumento en los
impuestos, con la esperanza de que este esfuerzo se haya olvidado en el
período que falta hasta la siguiente consulta electoral.
b) El comportamiento de los funcionarios, analizado por NISKANEN, y
al que también nos referimos en la antes, es una justificación más del creci-
miento del gasto público por encima de lo que resultaría óptimo, socialmen-
te. La seguridad del funcionario en su puesto de trabajo, con garantías ma-
yores que las de cualquier asalariado, la falta de precios que permitan medir
la productividad, la existencia de diferentes servicios suministrados por una
misma unidad administrativa, con las lógicas dificultades que ello supone
para evaluar su rendimiento, y la ausencia de mecanismos sancionadores
automáticos de la mala gestión, tan evidentes en el caso de las empresas
sometidas a la ley del mercado, acentúan más, si cabe, la tendencia a que la
provisión de los bienes públicos requiera un volumen de recursos creciente.
c) Un tercer factor que ha impulsado el crecimiento de los gastos públi-
cos se ha buscado en la ideología de los partidos políticos, que encarnan las
principales opciones a las que se enfrenta el electorado. Si el siglo XIX se
puede presentar como una oposición entre partidos conservadores y libe-
rales, en el XX observamos que, en las democracias europeas, las alternati-
vas son los partidos conservadores o democratacristianos, de un lado, y los
socialdemócratas, de otro, con partidos liberales convertidos, a lo sumo, en
elementos necesarios para lograr la mayoría parlamentaria, mediante coa-
liciones de gobierno. Tales circunstancias son relevantes en el análisis del
gasto público, pues los partidos conservadores o los que extraen su política
social del magisterio de la Iglesia son más proclives que los liberales a las
políticas de redistribución de rentas, que han sido una fuente indudable
de crecimiento del gasto público. Por su parte, los partidos socialdemócra-
tas, de raíz marxista o no, han sido los grandes impulsores de las políticas
de gastos sociales, aunque hayan abandonado sus orígenes revolucionarios
y h?Y f;inden sus posiciones en versiones más o menos sofisticadas del key-
nes1amsmo.
d) Por último, se ha argumentado que la propia estructura del Estado,
más o menos descentralizada, puede contribuir a un crecimiento del gas-
to público. Esto ocurre cuando el proceso de descentralización lleva a una
duplicación de las funciones realizadas por el sector público, o cuando la
financiación de los entes autonómicos o locales depende, substancialmente,
de la entrega de fondos por parte del poder central, pues, en tal caso, resulta
fácil atribuir a otros la responsabilidad de los déficits en los que incurre la
gestión propia y negociar, después, un aumento en la financiación necesaria
para llevar a cabo las actividades del órgano autonómico o local. En otras cir-
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO .. . 71

cunstancias el proceso de descentralización puede colaborar en la reducción


del ritmo de crecimiento del sector público, pues los beneficios y los costes
de la actividad pública se ven con mayor claridad, al estar más próximos a
los ciudadanos, ello explica, por ejemplo, que en los Estados Unidos se haya
reclamado una menor interferencia por parte del poder central y un mayor
protagonismo para los distintos miembros de la Unión.

C. UN ENFOQUE BASADO EN LA INTERACCIÓN DEMANDA-


OFERTA
En un análisis iniciado por BAUMOL, pero continuado después por otros
economistas, se ha tratado de explicar cómo la confluencia de una deman-
da rígida de gasto público y una oferta que se desplaza para reflejar costes
crecientes, puede explicar la tendencia al crecimiento del gasto público.
Para ello, consideremos la situación reflejada en la Figura 3.2. En la situa-
ción inicial, representada por la curva de demanda (D) y la de oferta (S),
se está produciendo un nivel de suministro de servicios públicos indicado
por la cantidad Q* a un «precio» P*. Ahora bien, la productividad del sec-
tor público es inferior a la que se observa en el sector privado, tanto por
las propias deficiencias en la gestión, como por el hecho de que en el sec-
tor servicios resulta más difícil incorporar mejoras tecnológicas, o sustituir
mano de obra por equipo capital, mientras que el crecimiento en los costes
salariales del sector privado de la economía viene a ser similar al de los au-
mentos en el sueldo de los funcionarios o personal de la Administración.
Si el coste salarial crece lo mismo, pero la productividad lo hace a un ritmo
más bajo, el coste de provisión del servicio público aumenta, lo que se re-
presenta con el desplazamiento de la oferta hacia arriba (S'). En tales cir-
cunstancias se produciría una nueva cantidad Qº con un nuevo precio Pº.

Figura 3.2. Demanda inelástica y aumento de costes en la provisión de


servicios públicos

"Precio"

p• - --···-· -

aº a· a
72 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Puede comprobarse que, en la situación inicial, el nivel de gasto público


es P* x Q*, y que estaría representado por la suma de las dos áreas de los
rectángulos A y C. En la situación final, el gasto del sector público sería
Pº x Qº y su representación geométrica sería la suma de las áreas A y B. Si
comparamos By C, observaremos que el sector público está suministrando
un nivel inferior de servicios públicos (Qº < Q*) pero está incurriendo en
un mayor gasto. Este fenómeno se produce con mayor intensidad cuanto
más inelástica sea la curva de demanda y cuanto mayor sea el crecimiento
en los costes de la provisión de los servicios públicos.

V. UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL SECTOR


PÚBLICO EN ESPAÑA
En este epígrafe trataremos de comprobar si las distintas teorías que he-
mos ido describiendo en el apartado anterior pueden damos una justifica-
ción de la evolución del gasto público en nuestro país o si, por el contrario,
existen elementos diferenciales en los cambios producidos. Para ello, par-
tiremos de los hechos, tal y como los conocemos a partir de las estadísticas
oficiales, y comprobaremos qué partidas de gasto han mostrado un mayor
dinamismo. Una vez realizada esta tarea, puede hacerse un análisis de las
causas que explican el fenómeno y, entonces, pueden enunciarse qué me-
didas deberían adoptarse para corregirlo.

A. LOS HECHOS
Normalmente, la fuente a que deberíamos acudir para comprobar cuál
ha sido la evolución real del gasto público en nuestro país serían las previ-
siones contenidas en las Leyes de Presupuestos. Sin embargo, existen dos
motivos por los cuales estos datos pueden damos una visión inexacta de la
realidad.
El primero es que, debido al proceso de descentralización que ha vivido
nuestro país, una buena parte del gasto público se lleva a cabo fuera de la
Administración Central del Estado y deberíamos utilizar, en tal caso, datos
que reflejen la evolución del gasto del conjunto de las Administraciones
Públicas.
El segundo hace referencia a que las diferencias entre el gasto inicial-
mente presupuestado y el que realmente se realizó alcanzan tal cuantía
que hoy tiene cierto sentido preguntarse para qué sirven los Presupuestos,
al menos en su definición habitual. En nuestro caso, haremos uso de los
datos suministrados en los diversos informes económicos del Banco de Es-
paña, aunque, como tendremos ocasión de comentar, también plantean
dificultades.
Una primera aproximación al estudio del comportamiento del gasto
público se contiene en los datos de la Tabla 3.3, que refleja la participación
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 73

de los gastos, los ingresos y el déficit público como un porcentaje del Pro-
ducto Interior Bruto.

Los datos de la Tabla 3.3 reflejan claramente lo sucedido en nuestro


país desde 1980. Se aprecia un fuerte crecimiento en los gastos, casi diez
puntos entre 1980 y 1986 de acuerdo con la primera serie y de seis más
desde 1985 hasta 1994. Este incremento de los gastos no se ha visto acom-
pañado por un aumento paralelo de los recursos, de tal modo que las cifras
de déficit público se disparan a partir de 1982.

Igualmente, se comprueba, a partir de la información citada, que los in-


tentos de controlar el gasto público, y por consecuencia, el déficit público,
no son duraderos. Puede observarse, en tal sentido, la evolución registrada
por los gastos entre 1987 y 1989, donde se aprecia un tímido intento de
rebajar el nivel de gasto público que se pierde a partir de 1989 y, de modo
mucho más acusado, desde 1993.

Tabla 3.3. Evolución de los recursos, gastos y déficit de las


Administraciones Públicas

BASE 1980
Años 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986
Recursos 30,45 31 ,92 32,09 34,23 34,08 35,70 36,80
Gastos 32,95 34,81 37,85 38,95 39,50 41 ,50 41,82
Déficit -2,50 - 2,88 -5,76 -4,72 -5,42 -5,80 -5,02

BASE 1985
Años 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994
Recur-
36,17 37,83 37,83 39,76 39,55 40,39 42,10 42,14 41,58
sos
Gastos 42,14 40,95 41,08 42,56 43,65 45,28 46,29 49,64 48,25
Déficit -5,97 - 3,13 -3,25 -2,80 -4,10 -4,89 -4,19 -7,49 -6,67

Fuente: Elaboración propia a parúr de los datos del Banco de España, Informe
anual (1986) y Cuentas financieras de la economía española (1985-1994).

A partir del año 1995, la situación ha cambiado sustancialmente, tal y


como se refleja en el contenido de la Tabla 3.4. Aunque la serie no es di-
rectamente comparable con los datos reflejados en los cuadros anteriores,
sí nos permite observar claramente la tendencia del gasto y los ingresos
públicos a partir de ese año.
74 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Tabla 3.4. Evolución de los recursos, gastos y déficit de las


Administraciones Públicas (en porcentaje sobre PIB)

Años Recursos Gastos Déficit/Superávit


1995 37,9 44,2 - 6,3
1996 37,7 43,2 - 5,5
1997 37,6 41,6 - 4,0
1998 38,1 41 ,l - 3,0
1999 38,6 39,9 -1 ,3
2000 38,2 39,2 -1 ,0
2001 38,1 38,7 -0,6
2002 38,6 38,9 - 0.3
2003 38,1 38,4 -0,3
2004 38,8 38,9 -0,1
2005 39,7 38,4 1,3
2006 40,7 38,9 2,4
2007 41,l 39,2 2,0
2008 36,9 41,4 -4,5
2009 35,1 46,2 - 11 ,1
2010 36,7 46,3 -9,6
2011 36,2 45,7 -9,6
2012 37,2 47,8 -10,6
2013 37,8 44,8 -7,1
2014 37,4 42,9 - 5,5
2015 37,9 41 ,9 - 4,5

Fuente: OECD Economic Outlook, Preliminary Version, May 2014, n. º 95

Los datos contenidos en la Tabla 3.4 reflejan con absoluta claridad la mejo-
ra que se produce en los resultados de la actividad del sector público a partir
de 1995. Tal mejoría se puede sintetizar en la notable reducción del déficit
público, que pasa de ser un 6,3% del PIB a alcanzar el equilibrio presupues-
tario en el 2003 y el superávit a partir de esa fecha. Los datos, además reflejan
que estos resultados se han alcanzado más por la paulatina reducción del gasto
público que por un aumento en los ingresos del sector público. La situación
sufrió un fuerte deterioro a partir de 2008 cuando la crisis económica se ma-
nifiesta con toda su crudeza, aunque sobre cuya existencia o importancia se
llegó a dudar por responsables cualificados de nuestro gobierno. El deterioro
de las cuentas públicas es muy acusado pues afecta tanto a la reducción de los
ingresos (menor nivel de renta significa que la recaudación disminuya) como
al aumento del gasto (menor actividad económica produce un aumento en el
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 75

nivel de paro y, por ende, en el gasto de seguro de desempleo). Solo a partir


de 2014, con un fuerte ajuste del gasto, se van dando pasos en la consolidación
fiscal que está lejos de haberse alcanzado plenamente.

B. UNA EXPLICACIÓN DEL CRECIMIENTO DEL GASTO PÚBLICO


EN ESPAÑA
La evolución del gasto público, reflejada en el análisis del epígrafe an-
terior, indica que nuestro país no es una excepción al hecho que preten-
dían explicar las diferentes teorías a las que nos hemos ido refiriendo en
el primer apartado de este tema. Sin embargo, el caso de España presenta
algunas singularidades a las que debemos hacer mención y que permitirán
al lector considerar la relevancia de esas teorías para explicarlo. Sin ánimo
de ser exhaustivos, podemos resumir los siguientes factores:
1) El proceso de transición política vivido por nuestro país a partir de
1975, con la sustitución de un sistema autoritario por otro democrático,
generó numerosas demandas de un mayor gasto público, especialmente en
bienes preferentes. En una primera etapa, puede atribuirse a la debilidad
de los sucesivos gobiernos de la transición, carentes de apoyo democrático
y enfrentados a una acumulación de exigencias de los distintos grupos so-
ciales, que se manifestaban después de un largo período de restricción de
las libertades. Más adelante, y en la medida en que el sistema democrático
se ha ido asentando, el crecimiento en este tipo de gastos puede atribuirse
al propio funcionamiento de los Parlamentos, proclives, como ya se ha di-
cho, a generar esta clase de gasto público.
2) Un segundo factor que explica el fuerte crecimiento del gasto pú-
blico en nuestro país es la crisis económica que sufren las economías oc-
cidentales a partir de los años setenta. Aunque España comparte con los
demás países las dificultades producidas por el alza de los precios del pe-
tróleo, hay algunos rasgos característicos de nuestra economía que le dan
un carácter diferencial, y la hacen más grave. La crisis económica impulsa
el gasto público al menos en dos direcciones. Se refiere la primera a la
necesidad de efectuar pagos por seguro de desempleo para atender la cre-
ciente cifra de paro registrada por nuestro mercado de trabajo. Atañe la
segunda a las subvenciones entregadas a empresas públicas con pérdidas,
que representan una cifra elevada no sólo por la importancia del sector
público empresarial de nuestro país, sino también porque la propia crisis
económica genera un trasvase de las empresas privadas en dificultades al
sector público.
3) Un tercer factor notable es la consolidación de un modelo de Estado
de Bienestar. Aunque los orígenes de la Seguridad Social en nuestro país
son mucho más antiguos, lo cierto es que la década de los ochenta es testi-
go de una consolidación del sistema de pensiones, no sólo desde la apro-
bación del texto constitucional en 1978, sino también a partir de la huelga
general del 14 de diciembre de 1988, que se manifiesta, entre otras cosas,
76 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

en la aparición de las pensiones no contributivas. Igualmente, es fruto de


esta consolidación del Estado de Bienestar el crecimiento en el gasto edu-
cativo, sanitario o de vivienda.
4) Una cuarta característica relevante se refiere al gasto en las infraes-
tructuras de transporte. Debe reconocerse que el esfuerzo en este terreno
ha sido notable desde los primeros momentos de la transición política y
ha representado una prioridad indudable en los sucesivos gobiernos socia-
listas, pero, al mismo tiempo, hay que indicar que los importantes aconte-
cimientos vividos por España en 1992 Uuegos Olímpicos de Barcelona y
Exposición Universal de Sevilla) explican su aceleración en los años 1992 y
1993. En cualquier caso, tenemos que indicar cómo, en los ejercicios eco-
nómicos más recientes, el ajuste presupuestario ha recaído principalmente
en estas partidas, de modo que el actual Ministerio de Fomento (antes de
Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente) ha sido el gran sacrificado
en su nivel de actividad.
5) Un factor adicional, que explica el crecimiento del gasto público
en España, es el proceso de descentralización política que representa la
construcción del Estado de las Autonomías, de acuerdo con el modelo
consagrado por la Constitución Española en 1978. Ya se ha dicho, en el
epígrafe anterior, que tal proceso tanto puede llevar a una reducción del
gasto como a un aumento del mismo. En el caso de nuestro país, algunas
características del proceso han contribuido a favorecer más el incremento
del gasto que su limitación. Entre ellas, y sin ánimo de ser exhaustivos,
pueden citarse las siguientes:
i) El proceso de descentralización no ha reducido el número de em-
pleados de la Administración Central y sí, en cambio, ha aumentado el de
los que prestan sus servicios a las Comunidades Autónomas.
ii) La aparición de los entes territoriales ha producido, en no pocas oca-
siones, la duplicidad entre las funciones realizadas por la Administración
Central del Estado, en la esfera nacional, y cada una de las Comunidades
Autónomas, en el ámbito de sus competencias, sin que la distribución de
funciones realizada por la vigente Constitución haya podido evitar este fe-
nómeno.
iii) El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régi-
men general no ha sido capaz de crear mecanismos de corresponsabilidad
fiscal por parte de los entes territoriales, que, de esta forma, han tendido
a incrementar sus niveles de gasto sin tener que incurrir en el desgaste de
elevar, paralelamente, los ingresos públicos.
6) Por último, sin que ello signifique que éste sea un factor residual, el
creciente déficit público colabora decisivamente al aumento del gasto, a
través del pago de intereses por la deuda acumulada en ejercicios anterio-
res. La importancia de este fenómeno puede demostrarse fácilmente. En
efecto, si descontamos esta partida de la cifra total de gastos, comprobaría-
mos que en los años 1987, 1988 y 1989, el sector público no habría incurri-
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 77

do en un déficit y que en 1990 y en 1991 el déficit público sería inferior al


0,5% y al 1 % del PIB.

7) La evolución a la que hace referencia al Tabla 3.4, esto es desde 1995


a 2015 exige distinguir dos etapas. La primera, de 1995 a 2007, permite
corroborar algunas de las tendencias señaladas en los párrafos anteriores.
Como ya se ha dicho, a partir del ejercicio de 1996, y coincidiendo con un
cambio en la orientación política del gobierno de la nación, se produjo
una más que significativa reducción del gasto público en nuestro país. Ello
no sólo se debe a la voluntad de formar parte de la moneda única europea,
que exigía limitar el déficit a un 3% del PIB, sino también a la evolución
de determinadas variables macroeconómicas que generaban presiones im-
portan tes sobre el gasto público. Apuntemos en esta dirección, la mejora
en los datos de la tasa de desempleo, que de ser casi un 19% en 1995 pasa
a algo más del 9% en 2005 y que para el 2007 había descendido aún más.
Igualmente destacable fue la bajada de los tipos de interés, que podemos
ilustrar con el tipo de interés a corto plazo, que pasó de un 9,4% en 1995
al 4,4% en 2000 y llegó a un mínimo histórico en 2004 con un 2,1 %. En
el primer caso, la mejor situación del mercado laboral reduce el pago de
prestaciones por desempleo, mientras que en el segundo, se reduce la car-
ga de los intereses de la deuda. Por otro lado, el propio crecimiento en
el empleo permite obtener recursos adicionales no sólo a través de la im-
posición directa sino también a través de las cotizaciones sociales, en este
sentido debe recordarse que la capacidad de financiación de la Seguridad
Social permite cubrir las necesidades de financiación de la Administración
Central. En la segunda etapa, desde 2008 a 2015, los efectos de la crisis eco-
nómica hicieron que estas variables se movieran en la dirección contraria.
Por un lado, el aumento del paro (que alcanza el 25% de la población acti-
va) genera el lógico aumento en el gasto por prestaciones de desempleo y,
por otro, la desconfianza de los mercados financieros en la capacidad de la
economía española para hacer frente a sus obligaciones de pago impulsó
la prima de riesgo y con ella el tipo de interés al que podía financiarse el
sector público. Y desde el lado de los ingresos, la recesión económica llevó,
como no podía ser de otro modo, a una recaudación menor. A ello debía
agregarse una menor capacidad de generar recursos a partir de las cotiza-
ciones sociales, en una economía que no creaba sino que destruía empleo.
Todos estos factores se reflejaron en el rápido deterioro de las cuentas pú-
blicas que del superávit de 2007 pasan a un déficit muy abultado en 2011.
Solo a partir de 2013 los esfuerzos de contención de gasto, la mejora en los
tipos de interés y la ralentización de la destrucción de empleo pudo rebajar
significativamente el total de las obligaciones de pago. Ello unido a una
mayor recaudación (tanto por la elevación de tipos, primero, como por la
incipiente, y tímida, recuperación de la actividad, después) ha permitido
reducir sustancialmente las cifras de déficit.
78 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

VI. CONCLUSIÓN
A lo largo de este tema hemos estudiado el comportamiento del sector
público como agente económico. Para ello, hemos empezado planteando
si existe una justificación económica a la existencia misma del Estado y si,
además, puede buscarse una explicación económica a determinadas reglas
de funcionamiento del proceso político, en un análisis que comparte al-
gunas de sus conclusiones con las aportaciones realizadas desde la Ciencia
Política.
Posteriormente, hemos incluido algunas reflexiones sobre el proceso
político en las democracias representativas y hemos señalado el origen de
posibles deficiencias en la acción pública, aunque muchas de ellas no pue-
dan ser consideradas exclusivas de lo público.

LECTURAS RECOMENDADAS
F. CORONA: Una introducción a la teoría de /,a el,ección pública, Instituto de la
Administración Pública, 1987.
J. L. RAYMOND y J. M. GONZÁLEZ-PÁRAMO: «¿Por qué tiende a crecer el gas-
to público?» Pape!,es de Economía Española, n.º 37, 1988.
C. WoLF: Mercados o gobiernos: eU!gir entre alternativas imperfectas, Instituto de
Estudios Fiscales, 1995.

EJERCICIOS PRÁCTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Matriz de pagos de unjuego
b) Modelo de Hotelling aplicado al mercado electoral
c) Modelo de Niskanen sobre el comportamiento de la burocracia
d) Teoría del ciclo electoral del gasto público
e) Ley de Wagner
f) Efecto desplazamiento
g) Efecto inspección
h) La enfermedad de Baumol
i) Ilusión financiera

2. Comenta el párrafo siguiente:


«Tradicionalmente, el sector privado y el sector público de la economía
suelen definirse diciendo que el primero es la parte del sistema económico
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 79

controlada por personas y empresas priyadas, y el segundo la parte contro-


lada por el Gobierno. Pero en el sector privado las intervenciones estatales
son múltiples, y el sector público está en manos de un conjunto incoheren-
te de gestores, sobre los cuales la autoridad del Gobierno es poco eficaz.
Por eso últimamente se ha dado de los dos sectores una definición que está
lejos de ser puramente humorística: el sector privado es la parte del sistema
económico que controla el Gobierno; el sector público es la parte que no
controla nadie».
(L. BELTRÁN: «¿Crecimiento indefinido del sector público?», Papeles de
Economía Española, 1980, reimpreso en Ensayos de economía política,
Unión Editorial, 1996)
3. Comenta el siguiente texto:
«Las tendencias a medio plazo, a mi entender, conducen en nuestro
país difícilmente a la baja en la estructura del gasto público.
Me limitaré a cuatro vectores de cambio:
1) La demografía hará que nuestras pensiones absorban una parte cada
vez más creciente de nuestra renta nacional. La aproximación de la pen-
sión mínima al salario mínimo y el crecimiento en el número de pensionis-
tas hará que nuestras pensiones crezcan en términos relativos con respecto
al PIB ...
2) Las exigencias del desarrollo tecnológico y la necesidad de tener a los
niños estudiando más tiempo incrementarán los gastos públicos en mate-
ria de educación ... Suecia, Japón, Estados Unidos y Alemania son los cua-
tro países de cuyas generaciones el 80por100 acceden a un título de grado
medio. En nuestro país ... la media se sitúa en el 32por100. Por lo tanto hay
que hacer un esfuerzo gigantesco en materia de educación, que solamente
se podrá hacer desde el sector público, al menos en sus niveles medios.
3) La vuelta al pleno empleo será lenta, y por lo tanto habrá que hacer
un esfuerzo importante a través de actuaciones compensatorias en materia
de protección al paro y, por ejemplo, de formación profesional.
4) Finalmente, este país necesita un esfuerzo brutal en materia de in-
fraestructuras. Estos elementos de cambio generan gasto público creciente
y, a mi entender, no va a ser posible compensar esta tendencia al alza con
las disminuciones del peso de los intereses, del peso de la reconversión
industrial y de las ayudas a los sectores públicos y privados empresariales,
que tienen naturalmente que descender».
(J. BoRRELL, «Evolución y tendencias del gasto público» Papeles de
Economía Española, 1988)
80 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

4. Comenta el párrafo siguiente:


«La solución en estos momentos, sin embargo, se debería encontrar
por otro camino. Si la contención del gasto público se plantea sólo bajo
el prisma del recorte de las cifras presupuestarias, manteniendo las fun-
ciones, no cabe esperar mucho de ella, porque, una vez que se admite la
necesidad de mantener una función o actividad específica, difícilmente se
encuentran oportunidades ni argumentos para reducir su cuantía. De ahí
que, para encontrar una solución adecuada, el problema se debería plan-
tear a otro nivel bien distinto: la revisión de la necesidad de mantener en
el ámbito público la función o actividad correspondiente. Resulta urgente,
pues, abrir un amplio y profundo debate sobre qué es lo que actualmente
debería hacer el sector público y qué es lo que debería abandonar. Cuáles
son las funciones y actividades que deben seguir siendo atendidas y cuáles
las que deberían ser pasadas al sector privado. Y, como conclusión, de ese
debate actuar en consecuencia y de un modo radical sobre todo aquello
que deba ser privatizado o simplemente abandonado. Sólo así se podrá
contener el crecimiento del gasto público sin recurrir a los fracasados pro-
cedimien tos tradicionales».
(M. LAGARES, loe. cit., pp. 158-159)

5. En este tema se ha estudiado qué tipo de fallos puede tener el sec-


tor público a la hora de llevar a cabo las funciones que se le atribuyen.
Consulta las siguientes direcciones de internet y comprueba, si puedes, las
biografías de los distintos responsables de áreas clave en la gestión pública:
http://www.la-mondoa.es
http://www. number-1 O.gov. uk
http://www.premier-ministre.gouv.fr/fr/
http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Executive.shtml

6. Comenta el siguiente párrafo


«La tesis de este ensayo es que el Estado ha crecido excesivamente a ex-
pensas del mercado ... no sólo más allá de lo económicamente conveniente
sino también de lo políticamente lícito» (p. 13).
(C. RODRÍGUEZ BRAUN,
Estado contra mercado Ed. Taurus, Madrid, 2000)

7. Utiliza el análisis del comportamiento de votantes, políticos y grupos


de presión para explicar los siguientes resultados:
A) Tras los atentados de Marzo de 2004, el PSOE gana las elecciones
aunque las encuestas habían dado como ganador al PP. De hecho, ninguno
TEMA 3. ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO: COMPORTAMIENTO... 81

de los sondeos previos dudaba de la victoria del PP, al que algunos medios
(ABC, 29 de Febrero; El Mundo 4 de Marzo, el CIS 4 de Marzo, La Razón
7 de Marzo) atribuían una posible mayoría absoluta, sólo dos encuestas (El
País, 7 de Marzo, El Mundo, 8 de Marzo) excluían la posibilidad de una
victoria con esa mayoría.
B) El auge de los partidos populistas, tanto de izquierda como de dere-
cha en países como España, Francia, Reino Unido o Estados Unidos.
APÉNDICE TEMA 3
LA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS
DE VOTACIÓN

Los problemas planteados por los diversos sistemas de votación han justifi-
cado la aparición de numerosas aportaciones entre los teóricos de la Hacienda
Pública. Entre ellas, tan sólo haremos referencia a las que nos parecen más
interesantes: la paradoja del voto, el caso del votante mediano y el problema
del intercambio de votos. Concluiremos la exposición con una exposición,
forzosamente breve, de la cuestión de la intensidad de las preferencias.

A) La paradoja del voto


Podemos definir la paradoja del voto como aquella situación en la que
distintas personas con preferencias transitivas sobre determinada cuestión
llegan a resultados no transitivos cuando deciden, como un grupo, por
reglas de mayoría simple.
Para entender esta ?aradoja, resulta conveniente hacer uso de un ejem-
plo. Situemos la decisión en la conocida obra de Tolkien, El Señor de los
Anillos, En el consejo celebrado en Rivendell, con la finalidad de decidir
qué hacer con el Anillo de Poder que Sauron forjó en el Monte del Destino
(Orodruin), los tres grupos representados tienen opiniones muy diversas.
Los elfos, cuyo portavoz es Elrond, opinan que la mejor opción es llevarlo
a donde fue forjado y destruirlo (opción A), algo que el propio Elrond ya
trató de conseguir en el pasado; si ello no fuera posible, la segunda opción
dejarla en manos de los habitantes de Minas Tirith (opción B) para que lo
usen contra el propio Sauron y la tercera sería ocultarlo, pues creen que si
se opta por ella, el Señor Oscuro acabará encontrando el anillo (opción C).
Boromir, que representa a los humanos no es de la misma opinión, pues
siguiendo las instrucciones de su padre, el senescal Denethor, cree que el
anillo debe ir a su ciudad para defenderla, en segundo término piensan
que lo mejor es intentar ocultarlo y la peor llevarlo al Monte del Destino
(Orodruin) pues el riesgo de que Sauron se apodere de él es máximo, a
fin de cuentas el anillo tendría que ir nada menos que al mismo Mordor,
controlado por Sauron. Por su parte, Gloin, que habla en nombre de los
enanos, piensa que la mejor opción es ocultar el anillo, pues ellos conocen
bien las profundidades de la tierra y saben de lugares casi inaccesibles, si
el anillo había permanecido oculto en las Montañas Nubladas (Hithaeglir)
durante muchos años, no hay razón para pensar que no puede esconder-
se con igual éxito. En segundo lugar, optarían por destruir el anillo en el
Monte del Destino (Orodruin), pues no se fían del uso que los humanos
84 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

pudieran hacer del Anillo Único, y sólo en tercer término aceptarían la


propuesta de Boromir. Las preferencias se resumen en la Tabla 3. Al.:

Tabla 3.Al. Cuadro de preferencias de los votantes

Preferencia l.ª 2.· 3:


Elrond A B e
Boromir B e A
Gloin e A B
Veamos qué sucede cuando se ponen a votación las tres propuestas. Si se
elige entre la opción de destruir el anillo (A) y la de entregárselo a los hom-
bres (B), observamos que gana la primera, pues A recibe los votos de Elrond,
que cree que es lo mejor, y el de Gloin, que prefiere eso a entregárselo a los
hombres, de los que no se fía. Si a continuación se opta entre que Boromir
se lo lleve a Minas Tirith (opción B) y esconderlo (opción C), ganaría B,
que recibiría el apoyo de Boromir, que a fin de cuentas ha ido al Concilio
de Rivendel con ese propósito y de Elrond que sabe que por muy bien que
escondan el anillo acabará siendo encontrado, y prefiere que los humanos
intenten usarlo para derrotar a Sauron, aunque sabe que es una esperanza
muy poco firme. Si las preferencias del grupo, expresadas por la votación,
fueran transitivas, al comparar A (destruirlo en el Monte del Destino) y C
(esconderlo), debería ganar la primera y, sin embargo, podemos observar
que en tal caso, C recibiría los votos de Gloin y Boromir, y tan sólo Elrond
mantendría la opción de destruir. La explicación de este fenómeno, también
conocido como el caso de la mayoría cíclica, se comprende mejor con la ayu-
da de la representación gráfica contenida en la Figura 3.Al.:

Figura 3.Al. Preferencias de los votantes y paradoja del voto


Preferencia

Gloin
l."

2.ª

·.
3.º ··./ E nd

A (Destruirlo) B (Minas Tirith) C (Esconderlo) Alternativas


APÉNDICE TEMA 3. LA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS... 85

La ilustración precedente permite comprobar que la paradoja del voto


se produce por la concurrencia de dos circunstancias. De un lado, nin-
gún grupo de votantes coincide en la posición de sus alternativas. De otro,
el comportamiento de Gloin muestra un cuadro de preferencias con dos
máximos (conocidas como preferencias bimodales) pues si este votante
hubiera tenido unas preferencias reflejadas por el orden C, B, A, el resulta-
do de la votación hubiera sido que la alternativa de llevarlo a Minas Tirith
sería aprobada. Este último es el denominado caso del votante mediano al
que nos referiremos en seguida.
Antes de analizar las implicaciones del caso del votante mediano, cabe
hacer una reflexión sobre las posibilidades de que la paradoja del voto se
dé en las decisiones sobre gasto público o nivel de imposición. Para ello,
imaginemos que la elección entre las tres alternativas es entre un nivel de
gasto bajo, medio y alto, y que los votantes se distribuyen en tres grupos
iguales. Supongamos además que el cuadro de preferencias es el indicado
por el cuadro siguiente:

Tabla 3.A2. Cuadro de preferencias sobre gasto público e impuestos

Preferencias l.ª 2: 3:
Partido Federal Intransigente Bajo Medio Alto
Partido Transversal Hipotenuso Medio Alto Bajo
Frente de Liberación Fumeta Alto Bajo Medio

Un cuadro de preferencias como el indicado daría lugar a la paradoja del


voto. Sin embargo, cabría preguntarse sobre la racionalidad o, al menos el
realismo, de este orden de preferencias. En principio podríamos identificar
a los votantes del PFI como defensores de una ideología liberal que prefie-
ren una escasa participación del sector público en la vida económica. El PTH
podría representar fácilmente a un partido de centro o centro izquierda,
que acepta un nivel de gasto medio como su mejor opción, después una alta
participación del Estado en la vida económica y, por último un modelo de
Estado mínimo. En ambos casos, parece que el ejemplo es bastante realista.
Pero ¿qué ocurre con el FLF? ¿Qué tipo de convicciones políticas estarían
detrás de un orden de preferencias como el indicado?
Parece evidente que, en este caso, no es demasiado realista considerar
unas preferencias bimodales, que, en cambio, no resultaban disparatadas a
la hora de elegir el destino del Anillo de Poder. Esto parece señalar que en
aquellas decisiones que se refieren al gasto o al nivel de imposición no se
dará la paradoja estudiada, aunque no pueda excluirse cuando la decisión
estudiada es más compleja.
B) El caso del votante mediano
La situación que describimos en este epígrafe parece reflejar con mayor
exactitud el comportamiento del poder público cuando adopta sus decisio-
86 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

nes. De nuevo aquí, un ejemplo nos ayudará a comprobar por qué se dan
estas circunstancias. Para ello supongamos que tenemos tres grupos políti-
cos que deciden sobre el nivel de gasto que debe realizar el sector público.
Si consideramos que el primero es un partido de corte liberal, el segundo
de centro y el tercero socialdemócrata, tendremos las preferencias que se
contienen en la Tabla 3.A3. que incluimos a continuación:

Tabla 3.A3. Cuadro de preferencias

Preferencia l.ª 2.· 3.ª


Liberal Bajo Medio Alto
Centro Medio Bajo Alto
Socialdemócrata Alto Medio Bajo
y que se representarían gráficamente en la Figura 3.A2.

Figura 3.A2. El caso del votante mediano


Orden
Socialdemócrata
l.ª

2.ª
Centro

3.º "Liberar '

Bajo Medio Alto Nivel de gasto público

El resultado de la votación es bastante evidente. Sea cual sea el orden


en el que se presenten las alternativas, se aprobará un nivel medio de gasto
público, que es la opción preferida por el votante que tiene una posición
intermedia en el conjunto. Evidentemente, el caso del votante medio pue-
de extenderse a una pluralidad de partidos con el mismo resultado. Así
puede esperarse que en el proceso político sean precisamente los grupos
que ocupan la franja media del electorado los que logren, con cierta faci-
lidad que los resultados de las votaciones en el Parlamento reflejen con
mayor exactitud sus preferencias. El mismo análisis puede extenderse a
cualquier órgano colegiado que decida por mayoría, aunque no tengan un
carácter parlamentario.
C) El intercambio de votos
En el análisis que hemos realizado a lo largo de los apartados anteriores,
hemos supuesto que cada grupo votaba de forma individual, sin que pudie-
APÉNDICE TEMA 3. LA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS.. . 87

ran establecerse acuerdos entre ellos. Sin embargo, es perfectamente posi-


ble que dos de los grupos que toman la decisión formen una coalición, de
tal modo que se presten los votos para sacar adelante los proyectos que les
interesan. A esta posibilidad de intercambio de votos se la denomina en la
bibliografía económica logrolling, y tiene como consecuencia que el resul-
tado final de las votaciones nos aleje, aún más, de una solución eficiente en
cuanto a la asignación del gasto público. Para comprobar la existencia de
este problema, vuelve a resultar conveniente el uso de un ejemplo, como el
que desarrollamos a continuación.
Supongamos que el Parlamento está compuesto por tres grupos polí-
ticos, ninguno de los cuales dispone de mayoría suficiente para aprobar
proyectos. Consideremos además que se formulen dos propuestas de gasto,
con beneficios y perjuicios diferentes para cada uno de los colectivos que
representan estos tres grupos políticos, de acuerdo con los datos que se
contienen en la Tabla 3.A4:

Tabla 3.A4. Beneficios netos de distintas propuestas de gasto

Propuesta 1 Propuesta 11 Propuestas 1 y 11


Grupo político A 600 -400 200
Grupo político B -500 800 300
Grupo político C -400 -300 -700
Total -300 100 -200
Desde el punto de vista de la eficiencia económica, la solución óptima
sería que se aprobase sólo la propuesta JI, pues el beneficio neto para la so-
ciedad es de 100 u. m. Sin embargo, cuando se votan las dos propuestas de
forma independiente, el resultado es que ambas serían rechazadas, pues
a favor de I, votaría el grupo A y en contra los otros dos, mientras que la
propuesta II contaría con el apoyo del partido By la oposición de A y C. La
coalición, o logrolling, tampoco nos da una solución eficiente. En efecto,
supongamos que los dos grupos políticos interesados en que se aprueben
los proyectos de gasto acuerdan intercambiar sus votos, de tal manera que
el grupo A se compromete a votar la propuesta II, a cambio de que el gru-
po B apoye la propuesta l. Este acuerdo es ventajoso para ambos, pues el
resultado es positivo para los dos ( 200 u. m. y 300 u. m. respectivamente),
pero no es eficiente para la sociedad en su conjunto (el beneficio neto de
la sociedad es de - 200 u. m.). De acuerdo con este planteamiento, resulta
fácil de justificar que aquellos Parlamentos en que no exista una mayoría
absoluta para el grupo que gobierna, tenderá a aumentar el nivel de gasto
público, más allá de lo que exigen las condiciones de eficiencia económica.
D) Algunas complicaciones adicionales
En los apartados anteriores, se ha considerado que las valoraciones de
los votantes o de los partidos políticos se referían sólo a la aceptación o no
88 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

de un proyecto o una alternativa, pero, salvo de modo muy indirecto, no


hemos tenido en cuenta la intensidad de las preferencias de los votantes. Si
tenemos en cuenta la intensidad de las preferencias, el análisis se complica
considerablemente.
Para ello, consideremos la situación siguiente en la que tres tipos de vo-
tantes, a los que denominamos A, B, y C deben manifestar sus preferencias
entre dos tipos de políticas, por ejemplo entrar o no en el euro y reducir o
no el gasto en defensa. Para simplificar la notación definimos:
X entrar en el euro
Y no entrar en el euro
W reducir el gasto en defensa
Z no reducir el gasto en defensa
Con la finalidad de medir la intensidad de las preferencias de los votan-
tes, se les pide que distribuyan un total de 100 puntos entre los dos tipos de
decisiones. Suponemos que los votantes expresan sus opiniones del modo
que refleja la Tabla 3.A5 resultados que se obtienen serían los siguientes:

Tabla 3.A5. Intensidad de las preferencias de los votantes

Políticas
Votantes
XvsY WvsZ 1

A 90 10 42 58
B 45 55 10 90
e 45 55 60 40
Si se votara por separado entre entrar en el euro (X) o no (Y), saldría
que no (dos votos contra uno) y entre reducir el gasto en defensa (W) o no
(Z) saldría también que no (otra vez dos votos contra uno) pero ¿quiere
esto decir que si un partido político presenta un programa electoral en
el que no se entra en el euro y no se reduce el gasto en defensa (Y+ Z)
ganaría las elecciones? La respuesta no es tan sencilla ni mucho menos,
y para comprobarlo intentemos ver qué sucede si se presentan las cuatro
opciones electorales siguientes:
P.T.H.: Entrar en el euro+ Reducir el gasto en defensa (X+ W)
F.L.F.: No entrar en el euro+ Reducir el gasto en defensa (Y+W)
M.L.I.: Entrar en el euro+ No reducir gasto en defensa (X + Z)
P.F.I.: No entrar en el euro +No reducir el gasto en defensa (Y+ Z)
¿Cómo valoran los tres votantes las opciones? ¿Ganaría las elecciones el
P.F.I. que es el que defiende la opción Y+ Z? Para responder la pregunta
veamos cómo valoran cada una de las propuestas los tres tipos de votantes,
APÉNDICE TEMA 3. LA ADOPCIÓN DE DECISIONES: ANÁLISIS DE LOS SISTEMAS... 89

sumando las preferencias que les suscitan cada una de ellas. Al hacer esta
operación, obtenemos los resultados de la Tabla 3.A6:

Tabla 3.A6. Valoración de los distintos programas por los votantes

Votantes P.T.H. (X+ W) F.L.F. (Y+W) M.L.I. (X + Z) P.F.I.(Y + Z)


A 132 52 148 68
B 55 65 135 145
e 105 115 85 95
Comprobamos a partir de estos datos, que las preferencias de los votan-
tes serían:
Votante A: MLI > PTH > PFI > FLF
Votante B: PFI > MLI > FLF > PTH
Votante C: FLF> PTH > PFI > MLI

A partir de esta información, si la sociedad elige entre los cuatro grupos


políticos, no se daría la paradoja del voto. Para el grupo MLI es preferido
a PTH, PTH es preferido a PFI, éste a su vez es preferido a FLF, y compa-
rando este último con MLI, resulta que MLI ganaría, las preferencias de
la sociedad representada por estos tres votantes son, pues, transitivas, y la
opción ganadora sería X (entrar en el euro) y Z (no reducir el gasto en
defensa). Ahora bien si el FLF no se presentara a las elecciones, el lector
puede comprobar fácilmente que para la sociedad formada por estos tres
votantes, las preferencias dejan de ser transitivas y se reproduce la paradoja
del voto. De esta manera creemos haber ilustrado fehacientemente hasta
qué punto resulta complejo atribuir a una sociedad la obtención de prefe-
rencias sociales transitivas.
TEMA4

EL PRESUPUESTO

«Parece y verá vuestra majestad, que yo he gastado de sus rea/,es rentas en las cosas
que para la pacificación de estas partes y ensanchamiento de los señoríos que en
ellas vuestra cesárea majestad tiene, sesenta y dos mil y tantos pesos de oro, es bien
que vuestra alteza sepa que no se pudo hacer otra cosa, porque cuando yo comencé
a gastar de ello fue después de no haberme a mí quedado qué gastar y aun de estar
empeñado en más de treinta mil pesos de oro»
Hernán Cortés, Cuarta carta-relación al emperador Carlos V

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. II. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO. III. EL CICLO


PRESUPUESTARIO. A. La fase de elabaración. B. Fase de discusión y aprobación.
C. La Jase de ejecución. D. La fase de control IV. LOS PRINCIPIOS PRESUPUES-
TARIOS CLÁSICOS. A. Los principios políticos. B. Los principios contables. C. Los
principios económicos. V. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS
CLÁSICOS. VI. LAS LEYES DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA: UN CAM-
BIO DE ORIENTACIÓN. VII. RECAPITULACIÓN: ¿MAYOR CONTROL O
MAYOR EFICACIA?. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRÁCTI-
COS.

l. INTRODUCCIÓN
En este tema debemos cubrir cuatro objetivos distintos. En primer tér-
mino, es necesario elaborar una noción de este documento básico para el
conocimiento de la actividad del sector público en la economía; para ello,
partimos de un concepto aplicable a todo tipo de agente económico e in-
dicamos, a continuación, cuáles son las notas que lo singularizan en el caso
de la actividad pública.
Una de esas notas específicas hace referencia al proceso de elaboración,
ejecución y control de este documento; de ahí, que un segundo objetivo
de esta lección sea, precisamente, el análisis de lo que se denomina el ciclo
presupuestario, qué fases lo conforman, y quién tiene la iniciativa en cada
una de ellas. En nuestro análisis de estas cuestiones haremos referencia a
92 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

los preceptos establecidos en la Ley General Presupuestaria, que son los


que regulan estas materias.
La tercera cuestión objeto de estudio en este tema concierne a los prin-
cipios que deben inspirar la elaboración de los presupuestos. Se trata,
como es lógico, de un planteamiento de carácter normativo, en la medida
en que se indican una serie de prescripciones de tipo político, económico
o contable que deben seguirse para elaborarlo y ejecutarlo.
Frente al planteamiento normativo que subyace a la enumeración de los
llamados principios presupuestarios, debe hacerse un análisis positivo, so-
bre si estas prescripciones se han cumplido o se cumplen en la actualidad.
Ello nos lleva, en el último apartado de esta lección, a desarrollar el proble-
ma de la llamada crisis de los principios presupuestarios, y, en las lecciones
siguientes, a considerar otras fórmulas presupuestarias que se preocupan
menos del control de las cuentas del Estado y más por aspectos diferentes,
como la eficacia o la estabilidad económica.

11. EL CONCEPTO DE PRESUPUESTO


El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define el
término «presupuesto» en su última edición como: «Cómputo anticipado
del coste de una obra o de los gastos y rentas de una corporación».
Esta noción de presupuesto indica claramente que el elemento funda-
mental de la definición es la idea de anticipación o previsión, tanto en lo
que se refiere a los gastos por realizar, como a los ingresos que se obten-
drán para cubrirlos.
Ahora bien, una definición de presupuesto articulada sobre esta idea
puede aplicarse a cualquier tipo de agente económico que deba adoptar
decisiones constreñido por un volumen limitado de recursos. Si queremos
ajustar el concepto para el caso del sector público, debemos incorporar,
al menos, tres ideas fundamentales que le son propias. Atañe la primera
a la forma jurídica que adopta, se refiere la segunda a las implicaciones
económicas que genera el presupuesto del sector público y, por último,
concierne la tercera a las consecuencias políticas que produce su rechazo.
En primer término, los presupuestos del sector público adoptan una
forma jurídica concreta. En el caso de los Presupuestos Generales del Esta-
do, deben aprobarse mediante ley, en los de las Comunidades Autónomas,
por ley de sus respectivas asambleas legislativas, en los entes locales por
acuerdos del Pleno de las corporaciones respectivas, y, en el caso de las uni-
versidades, a su Consejo Social. En todos estos ejemplos observamos que
existe una clara voluntad de que los representantes electos participen en el
proceso de decisión. Ello se debe no sólo a las implicaciones económicas,
de las que nos ocuparemos enseguida, sino también al hecho de que los
ingresos públicos se obtienen de una forma coactiva y la sociedad debe es-
tar presente a la hora de decidir su cuantía, distribución y asignación a los
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 93

gastos correspondientes. Esta exigencia se refuerza con el hecho de que la


ejecución del presupuesto de un ente público está sometida a un procedi-
miento de control específico, que no es parangonable con el existente en
el caso de las actividades privadas.
El segundo elemento citado se refiere a las implicaciones económicas
de los presupuestos. Ya hemos estudiado que, por su tamaño, el sector pú-
blico es el principal agente económico de nuestro país; de ahí que las de-
cisiones que adopta tengan un efecto muy importante sobre el resto de los
agentes sociales, ya sean empresas o economías domésticas. Con ello, no
solamente nos referimos al hecho, obvio, de que el volumen y la composi-
ción, de los ingresos afectan a la renta disponible de los ciudadanos, y, por
ende, a sus planes de consumo o ahorro, o que los gastos de infraestructura
condicionen de un modo fundamental la actividad de sectores completos
de la economía del país, sino también al dato, frecuentemente destacado,
de que las decisiones del sector público se convierten en una pauta de com-
portamiento para otros agentes económicos. Así, cuando se procede a una
congelación de los sueldos de los funcionarios, se está presentando una lí-
nea de conducta a los empresarios en su negociación con los trabajadores.
Un tercer dato significativo corresponde a las consecuencias políticas
de la aprobación de los presupuestos, o, más correctamente, de su rechazo.
En efecto, el presupuesto de un ente público establece la línea programáti-
ca de la acción económica del sector público o de uno de sus componentes
y, en tales circunstancias, la no aprobación de sus previsiones debe enten-
derse como una pérdida de confianza por parte del órgano colegiado de
máxima representatividad en los gestores del ejecutivo, y tal retirada de la
confianza debería ser suficiente para que, en consonancia con la idea de
responsabilidad política, los gestores del ejecutivo presenten la dimisión.
Combinando todos estos elementos, podemos definir el Presupuesto
como:
«Resumen sistemático, confeccionado en períodos regulares de tiempo
y aprobado por el órgano colegiado competente, en el que se establecen
las previsiones de gastos e ingresos por parte de un elemento integran-
te del sector público, con la finalidad de atender a su plan de actuación
económica, de tal modo que su aceptación significa, implícitamente, una
renovación de la confianza en los gestores de ese componente del sector
público».

III. EL CICLO PRESUPUESTARIO


A lo largo de la exposición de este apartado tratamos de describir, so-
meramente, el proceso que sigue el presupuesto, tomando como punto de
referencia la normativa aplicable a los Presupuestos Generales del Estado,
en el convencimiento de que la tramitación de los documentos análogos
para las Comunidades Autónomas es muy similar.
94 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Es preciso hacer notar que se distinguen cuatro fases en el ciclo vital de


los presupuestos, en las que el protagonismo corresponde a cada uno de
los poderes del Estado, siguiendo la tradicional división de poderes, propia
de los regímenes liberal-democráticos. De esta forma, diferenciamos:
- Elaboración: atribuida al poder ejecutivo
- Discusión y aprobación: asignada al legislativo
- Ejecución: corresponde al ejecutivo
- Control: encomendada al poder judicial, pues se lleva a cabo a través
del Tribunal de Cuentas, sobre cuya naturaleza, administrativa o jurisdic-
cional, volveremos más adelante.

A. LA FASE DE ELABORACIÓN
En este primer momento de la vida de los Presupuestos, la iniciativa está
en manos del poder ejecutivo, quien atribuye la responsabilidad de la con-
fección del anteproyecto de ley de Presupuestos al Ministerio de Economía
y Hacienda. Se ha discutido la conveniencia de que la competencia de la
elaboración del documento presupuestario recaiga en una Oficina Presu-
puestaria, que dependería directamente de la Presidencia del Gobierno,
en el convencimiento de que la negociación entre los distintos departa-
mentos ministeriales a la hora de asignar las partidas de gasto es muy dura
y se necesita entonces todo el respaldo de la Presidencia del Gobierno a
la hora de imponer criterios, sobre todo en momentos de austeridad eco-
nómica. La experiencia española en esta cuestión ha puesto de manifiesto
que esta figura no ha llegado a consolidarse, y que, en todo caso, para esas
finalidades parece más eficaz atribuir al Ministro de Hacienda el carácter
de Vicepresidente del Gobierno.
En cuanto al proceso de elaboración propiamente dicho, debemos te-
ner en cuenta tres elementos fundamentales:
a) Las previsiones económicas durante el año de vigencia de los presu-
puestos. Estas estimaciones se suelen recoger en un cuadro macroeconó-
mico que refleja la evolución del nivel de renta, el empleo, la tasa de in-
flación o los tipos de interés. Es evidente que la recaudación de impuestos
depende de la actividad económica y que determinados gastos públicos,
como las prestaciones por desempleo, el sueldo del personal al servicio de
las Administraciones Públicas o el pago de los intereses de la deuda, están
íntimamente relacionados con las variables macroeconómicas citadas.
b) Los anteproyectos de gasto de los distintos Ministerios, entre los que
se tiene que establecer un orden de prioridades, pues exceden, casi siem-
pre, las posibilidades de los ingresos públicos. En este proceso juegan un
papel clave las distintas técnicas de evaluación de proyectos a las que hare-
mos referencia en la lección siguiente.
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 95

c) Las estimaciones de ingresos, que no sólo dependen de la evolución


económica general, sino también de las decisiones adoptadas en lo que
se refiere a los tipos impositivos o deducciones aplicables a los impuestos,
teniendo en cuenta, además, que las pérdidas de recaudación causadas por
estas deducciones deben consignarse en el Presupuesto.
Una vez elaborado el anteproyecto de ley, el Consejo de Ministros aprue-
ba su remisión a las Cortes Generales, como Proyecto de Ley, tres meses an-
tes de que expire la vigencia del presupuesto del año anterior, es decir, se
remite al Parlamento a finales del mes de septiembre. Al texto del proyecto
de ley se debe adjuntar una serie de documentos, entre los que destacan:
1) Las previsiones económicas en las que se fundamentan las estimacio-
nes de ingresos y gastos públicos.
2) El denominado Proyecto de Ley de Acompañamiento de los Presu-
puestos en el que se incorporan las modificaciones normativas en materia
de ingresos y gastos.

B. FASE DE DISCUSIÓN Y APROBACIÓN


Ya se ha indicado que, históricamente, la aparición de los Parlamentos
se conecta con la necesidad de controlar la actividad del poder ejecutivo en
materia de ingresos y gastos públicos y que, a lo largo del siglo XIX, se pre-
tendía que este órgano de representación de la soberanía popular tuviera
competencias para aprobar la orientación del gobierno ante las grandes
cuestiones de política económica y social.
Sin embargo, el funcionamiento de los sistemas democráticos, especial-
mente a partir del final de la 2.ª Guerra Mundial, pone de manifiesto algu-
nos rasgos que condicionan el papel que hoy cumple el poder legislativo
en el propio proceso presupuestario.
De un lado, debe tenerse en cuenta la preponderancia que hoy ostenta
el poder ejecutivo en todo el proceso político. Aunque no podemos dete-
nernos demasiado en esta cuestión, tal vez merezca la pena apuntar algu-
nas notas que nos parecen especialmente significativas. Así, por ejemplo,
la inestabilidad política asociada a la crisis de las democracias europeas en
el período de entreguerras justificaría la aparición de instituciones como
el voto de censura constructivo, introducido por la Ley Fundamental de
Bonn, la exigencia de un porcentaje mínimo de votos para acceder a la
representación parlamentaria, con la finalidad de evitar una excesiva ato-
mización del Parlamento, el sistema electoral francés de doble vuelta, que
también trata de garantizar la formación de mayorías estables, o la propia
institución de la Presidencia de la República francesa establecida en la V
República con poderes muy superiores a los ostentados por el Presiden-
te de la Nación en los sistemas parlamentarios puros. Una segunda nota
relevante en este contexto es el papel que representan hoy los partidos
políticos en la gestión del ejecutivo, pues el presidente del gobierno viene
96 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

a coincidir, normalmente, con el líder del grupo político que ostenta lama-
yoría en el Parlamento, de tal modo que resulta harto improbable que el le-
gislativo rechace las peticiones presupuestarias planteadas por el ejecutivo.
De otro, el análisis realizado en la lección tercera sobre los procedi-
mientos de toma de decisiones por parte del sector público, y el papel des-
empeñado en ellos por los políticos, explica un cambio muy significativo
en la actitud de los miembros del Parlamento ante el proyecto de ley de
Presupuestos, pues de estar preocupados por el excesivo gasto público, y
por los impuestos necesarios para financiarlos, se ha pasado a convertirse
en un foro donde se exigen gastos cada vez mayores, dada la rentabilidad
electoral de tales decisiones, y donde se plantean dificultades a la hora de
aumentar los impuestos, muy poco populares en unas elecciones.
Jurídicamente, las restricciones a la capacidad de decisión de los parla-
mentos aparecen consagradas en dos tipos de limitaciones en el proceso de
tramitación de este tipo de leyes:
l.ª La limitación del derecho de enmienda parlamentaria: aparece re-
cogida en al art. 134.6 de la CE, que establece que toda proposición o en-
mienda que suponga un incremento de los gastos o una reducción de los
ingresos requiere la aceptación del gobierno, para ser tramitada.
2.ª La prórroga automática del presupuesto, que también aparece refle-
jada en la CE, concretamente en el art. 134.4, tiene una lógica evidente,
pues no puede paralizarse la actividad financiera en los Estados mientras se
aprueba la Ley de Presupuestos. Se ha afirmado que esta norma incide en
la pérdida de importancia del Parlamento ya que, si no aprueba el presu-
puesto presentado por el gobierno, éste podrá seguir administrando sobre
la base del presupuesto del año anterior.
En nuestra opinión, resulta muy discutible que estas dos instituciones
jurídicas tengan, en la práctica, el calado que se les ha atribuido. En el caso
de la limitación del derecho a la enmienda en sede parlamentaria, creemos
más relevante la cuestión de si el grupo político que sustenta al gobierno
dispone o no de mayoría absoluta. Si la tiene, no hace falta usar la facultad
del ejecutivo, pues se pueden derrotar fácilmente aquellas propuestas que
aumenten el gasto o reduzcan los ingresos. Si, por el contrario, se disfruta
tan sólo de mayoría relativa, los grupos políticos que contribuyan a la es-
tabilidad del ejecutivo negociarán, posiblemente de un modo previo a la
presentación formal de los presupuestos, las enmiendas necesarias para
darle su confianza.
En cuanto a la presunta irrelevancia del rechazo de los Presupuestos,
con el argumento de que, a pesar de todo, el gobierno podrá seguir gober-
nando, ya nos hemos manifestado antes, al señalar que la incapacidad del
ejecutivo para sacar adelante este proyecto representa una retirada implíci-
ta de la confianza en el ejecutivo que lo aboca a la convocatoria de nuevas
elecciones.
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 97

C. LA FASE DE EJECUCIÓN
Una vez que la Ley de Presupuestos ha sido aprobada por el Parlamento,
se puede proceder a su aplicación. De ahí que la ejecución presupuestaria
no sea más que la actividad de la Administración dirigida a la realización
de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto.
Ahora bien, como ya se indicó en la definición de presupuesto, se trata
de una previsión, y ello nos obliga a plantearnos cuál es el grado de com-
promiso del ejecutivo con las disposiciones de esta norma jurídica. Para
ello, debemos distinguir entre los gastos y los ingresos.
Así, por lo que se refiere a los gastos, debe entenderse que el Parla-
mento autoriza un nivel máximo de gasto público. Ello supone que no hay
ningún impedimento para que el ejecutivo lleve a cabo un gasto inferior al
que le autorizó el legislativo y que, por otra parte, existan procedimientos
para corregir la cifra de gasto autorizada por el Parlamento, cuando las
previsiones fueron inexactas, en cuyo caso se habla de créditos suplemen-
tarios, o cuando se debe afrontar un gasto inesperado, para el que no se
había hecho previsión ninguna y, en este supuesto, se denominan créditos
extraordinarios. En la medida en que se produce un aumento de gasto por
encima de lo autorizado inicialmente, se deben aprobar mediante ley.
En cuanto a la vinculación del ejecutivo con la previsión de los ingre-
sos debemos distinguir entre los ingresos ordinarios (fundamentalmente,
pero no sólo, los de carácter tributario) y los extraordinarios (constituidos
en su mayor parte por las emisiones de deuda pública). En el primer caso,
el presupuesto se1i.ala una estimación de los ingresos por percibir a través
de esta vía, pero pueden producirse errores de estimación que generen
una cifra inferior o superior a la prevista. En cuanto a los segundos, el
Parlamento marca un límite máximo de endeudamiento para el ejecutivo,
y, lógicamente, no sucede nada si no se llega a ese nivel máximo; pero su-
perarlo exige una autorización del legislativo, a través del proyecto de ley
correspondiente.
Los condicionamientos de la actuación del ejecutivo en cuanto a esta
fase del ciclo presupuestario se ha modificado sustancialmente con motivo
de la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en el año 2001.
Sin embargo, dada la importancia de estas modificaciones, por el cambio
de orientación que suponen, hemos preferido dedicarles un epígrafe espe-
cífico más adelante.

D. LA FASE DE CONTROL
En esta última fase del proceso presupuestario, podemos distinguir dos
tipos de instituciones con finalidades diversas. Atañe la primera a lo que
podemos denominar como control interno de la propia Administración,
con la finalidad de garantizar que no haya despilfarros en la gestión de los
fondos públicos. Se refiere la segunda al control externo parlamentario
98 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

que trata de comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones
presupuestarias o, lo que es lo mismo, si el ejecutivo se ha movido dentro
de los límites que le autorizó el Parlamento.
En cuanto al primero de ellos, podemos señalar que, al margen de que
cada dependencia ministerial o cada sección de la Administración lleve a
cabo las contrastaciones pertinentes sobre el cumplimiento de objetivos,
productividad, realización de actividades, que estime pertinentes, existe un
control desarrollado por órganos de la propia Administración, pero exter-
nos al centro de gasto concreto. Así, la Intervención General de la Admi-
nistración del Estado fiscaliza todos los expedientes de la Administración
de los que se deriven derechos y obligaciones con contenido económico.
De este modo, el propio ejecutivo pretende vigilar la legalidad de la eje-
cución del presupuesto, comprobando la regularidad de las operaciones
contables, es decir, si las operaciones se han clasificado correctamente, si
hay un registro exacto de las cuantías, si se ha seguido el procedimiento
establecido, etc.
Por lo que se refiere al segundo tipo de control, debe señalarse que, si
el presupuesto constituye una autorización del Parlamento al ejecutivo,
el órgano legislativo debe disponer de algún instrumento que le permita
comprobar hasta qué punto se han cumplido las previsiones establecidas
en el documento presupuestario. Ahora bien, esta tarea es extraordinaria-
mente compleja, de ahí que las Cortes Generales deleguen esta función en
un órgano especializado, el Tribunal de Cuentas, que aparece regulado en
el art. 136 de la CE, donde se establece que esta institución:
- Es el órgano supremo fiscalizador de las cuentas y gestión económica
del sector público.
- Depende directamente de las Cortes Generales y ejerce sus funciones
por delegación de éstas.
- Su misión es censurar las cuentas del Estado, es decir comprobarlas.
- Debe remitir a las Cortes un informe anual en el que comunica las
infracciones o responsabilidades en las que se haya incurrido, en su caso.
- Sus miembros gozan de los mismos atributos de independencia e ina-
movilidad y están sometidos a las mismas incompatibilidades que los jueces
y magistrados.
Puede afirmarse que este órgano constitucional tiene, entonces, dos
funciones distintas. De un lado, la fiscalización de las cuentas del Estado, y,
de otro, el enjuiciamiento de la responsabilidad contable en que puedan
incurrir quienes tengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públi-
cos. Esta doble función explica que existan dos Secciones en el seno del
Tribunal, la denominada Sección de Fiscalización, regulada en los artícu-
los 8 a 1O de la Ley, y la Sección de Ertjuiciamiento, a la que se refieren los
artículos 11y12.
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 99

Ahora bien, interesa reflexionar sobre la eficacia de este tipo de control


en la ejecución presupuestaria desarrollada por el gobierno. En la medida
en que el informe del Tribunal de Cuentas puede llegar al Parlamento
cuando el ejecutivo que gestionó el presupuesto puede haber cambiado, e
incluso tener un signo político muy distinto, las implicaciones políticas de
una crítica del Tribunal a la gestión realizada pueden ser irrelevantes en
la práctica. Ello sugiere la necesidad de dotar a este órgano de los medios
adecuados para desarrollar su función de una forma lo más ágil posible.

IV. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS CLÁSICOS


En este apartado estudiamos una cuestión esencialmente normativa, tal
y como definimos ese término en la lección segunda, pues se trata de ex-
poner qué principios deben presidir la elaboración y ejecución del presu-
puesto. Ahora bien, al igual que defendimos, entonces, que los juicios de
valor sobre el papel del sector público tienen un mayor o menor grado de
reconocimiento, dependiendo de las circunstancias económicas, políticas
o sociales, también a la hora de formular criterios de elaboración de los
presupuestos deben tenerse en cuenta las circunstancias externas que los
rodean.
Desde esa perspectiva, puede afirmarse que los principios presupuesta-
rios clásicos responden al mundo económico y social del siglo XIX. Este
hecho se manifiesta en dos circunstancias plenamente relevantes. De un
lado, en la visión política tradicional, que otorgaba al Parlamento un papel
central en los asuntos públicos. De otro, los planteamientos económicos de
los autores clásicos, que, como ya sabemos, otorgaban un papel muy limita-
do al sector público en la solución de los problemas económicos.
En la medida en que ni los condicionamientos políticos ni las doctri-
nas económicas de la actualidad responden a esta visión decimonónica, se
puede hablar de una crisis de los principios presupuestarios que desarro-
llaremos en el siguiente epígrafe, y, del mismo modo, debe interpretarse el
retomo a determinadas prescripciones de la Hacienda Clásica.
Podemos considerar tres tipos de principios presupuestarios, los prime-
ros responden a la pregunta de quién debe diseñar el presupuesto, y son
los denominados principios políticos. Los segundos traducen a los crite-
rios de la contabilidad las implicaciones de los principios políticos, de ahí
que se conozcan como principios contables. En fin, los últimos señalan los
criterios que deben presidir su elaboración desde el conocimiento de la
economía, y se les define como principios económicos.

A. LOS PRINCIPIOS POLÍTICOS


Como ya se ha dicho, los principios políticos responden a una organiza-
ción concreta, que podemos identificar como el parlamentarismo, que do-
mina la escena política europea durante el siglo XIX y que llega hasta la I
100 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Guerra Mundial. El elemento fundamental en este contexto son las cámaras


legislativas, representantes de la soberanía popular de la que emanan los de-
más poderes del Estado. En efecto, es el legislativo quien da respaldo al po-
der ejecutivo, quien aprueba los ingresos y gastos públicos y quien nombra a
los encargados de fiscalizar la correcta ejecución del presupuesto.
Esta distribución de funciones, en la que el gobierno propone y ejecuta,
el legislativo aprueba y el judicial controla, se conoce como principio de
competencia. Ahora bien, si, como hemos visto, el presupuesto se puede
considerar como una autorización del legislativo al ejecutivo para que gas-
te hasta una cierta cuantía o para que se endeude hasta un cierto nivel,
debe establecerse algún tipo de cautela para evitar que el gobierno se ex-
ceda de esa autorización o que incumpla los requisitos establecidos, de ahí
que el resto de los principios políticos deban entenderse en esta clave, la de
garantizar el respeto del gobierno a los límites marcados por el legislativo.
En primer término, el presupuesto debe contener todos los ingresos
y todos los gastos que se pretendan realizar (principio de universalidad)
pues de otro modo habría parcelas de la actuación del ejecutivo que no se-
rían controladas por el poder legislativo. En segundo lugar, estos ingresos
y gastos deben presentarse en un único documento, para que sea más fácil
su conocimiento por parte del Parlamento, y además debe estructurarse de
tal manera que esté clara cuál es la procedencia de los ingresos y cuál es el
destino de los gastos (principio de unidad y claridad).
Un tercer principio relevante es el de especialidad, cuyo objetivo es
evitar que la gestión gubernamental pueda exceder los límites marcados
por el poder legislativo. En particular, se pretende evitar que el ejecutivo
traspase gastos asignados a una función para desarrollar otras (especiali-
dad cualitativa), que se superen los límites de gasto marcados (especialidad
cuantitativa) o que se lleve a cabo el gasto en un año distinto al previsto en
el presupuesto (especialidad temporal).
Por último, se mantiene que todas las fases del proceso presupuestario
deben ser públicas, con la finalidad de que los ciudadanos tengan la posi-
bilidad de informarse sobre la conducta del ejecutivo en la gestión de los
fondos públicos (principio de publicidad), aunque, dada la complejidad
de estas materias resulta, hasta cierto punto, ingenuo que esta información
sea accesible.

B. LOS PRINCIPIOS CONTABLES


Podemos afirmar que los principios contables guardan una clara corres-
pondencia con los de carácter político, pues, en definitiva, no son más que
el modo como se traducen a criterios de contabilidad.
Así, el principio de universalidad se convierte en el de presupuesto bru-
to, que podemos definir como la obligación de que todas las partidas de
ingresos y gastos deben aparecer en el presupuesto sin aumentos ni dismi-
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 101

nuciones de ningún tipo. Al principio político de unidad le corresponde


el de unidad de caja, es decir, que todos los ingresos se cobran en una sola
cuenta, a la que también se cargan todos los desembolsos, con lo que se tra-
ta de conseguir que la totalidad de los ingresos financie el importe global
de los gastos sin que se atribuyan determinadas fuentes de financiación a
gastos concretos (aunque existen excepciones a este principio)
También las cautelas establecidas para que el ejecutivo no incumpla los
términos de la delegación realizada por el parlamento tienen su traducción
contable. De este modo, podemos decir que a la especialidad cualitativa y
cuantitativa les corresponde el principio de especificación, que prohíbe
las transferencias de fondos de unas partidas a otras, y que la especialidad
temporal se refleja en el principio de ejercicio cerrado, que impide que el
gasto previsto para un año se lleve a cabo en otro.
Podemos reflejar la correspondencia entre principios políticos y conta-
bles con la ayuda de la Figura 4.1, que incluimos a continuación:

Figura 4.1. Principios políticos y principios con tables

PRINCIPIOS PRINCIPIOS
POLÍTICOS CONTABLES

1---~ COMPETENCIA

1---~ UNIVERSALIDAD ···- ·--··-· • PRESUPUESTO


BRUTO

1---~ UNIDAD/CLARIDAD ---·· UNIDAD DE CAJA

1---~ ESPECIALIDAD

-1 Cuantitativa

- Cual ~ativa

-1 Temporal EJERCICIO
CERRADO

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102 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

C. LOS PRINCIPIOS ECONÓMICOS


Ya hemos dicho que, al igual que los principios políticos responden a la
visión tradicional del parlamentarismo, los de carácter económico se fun-
damentan en los planteamientos teóricos de los economistas clásicos, que
corresponden a lo que hemos denominado en la lección segunda como
enfoque liberal. Como ya tuvimos ocasión d~ señalar entonces, este plan-
teamiento parte de la capacidad de los sujetos privados para resolver los
problemas económicos de la sociedad, de tal modo que el sector público
aparecía con una función puramente residual, la de proveer aquellos bie-
nes y servicios para los que no se podía acudir al mecanismo del mercado,
esto es, para los bienes públicos puros. De ahí que el primer principio eco-
nómico sea el de limitación del gasto público.
La confianza de los autores clásicos en las potencialidades de los indi-
viduos explica un segundo principio, el de la neutralidad impositiva o, lo
que es lo mismo, considerando que el ciudadano es el mejor juez de su
propio interés, el sector público no debe condicionar sus decisiones, en
materia de consumo, ahorro, esfuerzo laboral o adopción de riesgos, utili-
zando la legislación fiscal.
Un tercer principio relevante, tanto que se le conoce como la regla de
oro de la Hacienda Clásica, es el que sostiene que el presupuesto debe pre-
sentarse en equilibrio anual. Creemos conveniente matizar que no se trata
de asegurar un mero equilibrio contable, pues éste aparece garantizado
por las reglas habituales de la contabilidad por partida doble, sino, más
bien, que la suma de los ingresos ordinarios debe ser suficiente para aten-
der a los gastos totales del sector público. En íntima relación con este plan-
teamiento se defiende el de limitación de las emisiones de deuda pública,
que sólo son aceptables para financiar inversiones cuya rentabilidad per-
mita el pago de los intereses y la devolución, o amortización, del préstamo.

V. LA CRISIS DE LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS


CLÁSICOS
Como ya hemos tenido ocasión de señalar reiteradamente, los princi-
pios que se han descrito en el apartado anterior responden a unas cir-
cunstancias políticas y económicas muy concretas, cuyo marco histórico
abarca buena parte del siglo XIX y el primer tercio del XX. En tal caso,
los cambios en la organización política posteriores al fin de la Segunda
Guerra Mundial, y las profundas mutaciones que supuso para el análisis
económico las teorías keynesianas, no podían dejar de tener influencia en
las prescripciones normativas sobre la elaboración de los presupuestos. Por
ello, la crisis de los principios clásicos no es sino el reflejo de las mutacio-
nes producidas en la organización política de las democracias occidentales
y en la teoría económica que explica el funcionamiento de las economías
de mercado.
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 103

También por los motivos apuntados en el párrafo anterior, cuando los


hacendistas han dirigido su atención a estos cambios en los principios pre-
supuestarios, han restringido su interés a los de carácter político o econó-
mico, al considerar que los llamados principios contables no son indepen-
dientes de los políticos, pues, como ya se indicó en su momento, no son
sino traducción de éstos a los términos habituales de la contabilidad.
Siguiendo un orden lógico, parece indudable que los principios econó-
micos han entrado en una profunda crisis. En primer término, no creemos
que pueda hablarse ya de limitación del gasto público, de Estado mínimo
o de Estado residual, como querían los clásicos de la Hacienda Pública.
Los datos presentados en la primera lección del programa, el crecimiento
de las actividades estatales, defendidas por el enfoque intervencionista y
estudiadas en el tema segundo, o las teorías sobre el aumento del gasto,
que fueron objeto de análisis en el tercero, demuestran bien a las claras el
papel preponderante del Estado en la resolución de los problemas econó-
micos. A ello no es ajena la desconfianza de la teoría keynesiana en la capa-
cidad del mercado para resolver las cuestiones económicas, pero tampoco
la consagración de los llamados derechos sociales en las Constituciones de
la postguerra.
Asimismo, puede hablarse de una quiebra en el principio de neutralidad
de los impuestos, pues una de las características más evidentes del llama-
do modelo de Estado del Bienestar es, precisamente, que el sistema fiscal
se emplee como mecanismo de redistribución de la renta, e, igualmen-
te, como instrumento de política económica que incentiva determinados
comportamientos del sector privado, actividad ésta de cuya importancia es
buena prueba el hecho de que se exija que los Presupuestos consignen el
importe de los gastos fiscales.
Por último, la regla del presupuesto equilibrado, y su corolario sobre la
limitación de las emisiones de deuda, parecen pertenecer a un pasado re-
moto, sobre todo si tenemos en cuenta desde qué momento se han dejado
de liquidar los presupuestos en equilibrio, no sólo en España, sino en la
inmensa mayoría de las economías occidentales.
El abandono de la regla del presupuesto equilibrado se debe a la con-
vicción de que acentuaba los desequilibrios macroeconómicos. En efecto,
en los momentos de recesión económica, la renta nacional crece a un rit-
mo más lento o incluso llega a disminuir. En esas circunstancias, el Estado
ve recortarse su cifra de ingresos y, obligado por la regla del presupuesto
equilibrado, debe rebajar su gasto. Pero, al disminuir el gasto del sector
público, la producción y la renta del país decrece aún más, con lo que la
depresión se acentúa. En cambio, en los procesos inflacionistas, la recauda-
ción crece aún más de lo que lo hacen los precios, el sector público puede
gastar más y agrava el proceso inflacionista. Se afirma, entonces, que la
regla del presupuesto equilibrado favorece una acción paralela del sector
público a lo largo del ciclo económico, amplificando su inestabilidad. Por
104 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

ello, se asevera que tiene un efecto procíclico y que, como tal regla de con-
ducta, debe ser abandonada.
En cuanto a la crisis de los principios políticos, ya hemos dicho, en apar-
tados anteriores de esta lección, que se ha producido un reforzamiento
de las competencias del ejecutivo en materia presupuestaria, como con-
secuencia del predominio actual de este poder del Estado en las moder-
nas democracias occidentales. Ahora bien, formalmente, este cambio no
ha afectado excesivamente al principio de competencia, que mantiene la
misma distribución clásica de funciones a la que hemos aludido antes. Del
mismo modo, y a pesar de algunos elementos que rompen su contenido,
puede decirse que el principio de universalidad aún conserva su valor y
vigencia.
Uno de los principios políticos clásicos que presenta más síntomas de
erosión es el de unidad. La extensión y creciente complejidad de las tareas
desempeñadas por el sector público imposibilita la elaboración de un úni-
co documento que recoja y discipline, con carácter uniforme, la enorme
variedad de actividades gestionadas por el sector público. En ese sentido,
puede defenderse la presentación de las previsiones de gastos e ingresos en
documentos diversos, gobernados por principios distintos, que faciliten al
legislativo el conocimiento cabal de la gestión pública.
También el principio de especialidad ha sufrido transformaciones im-
portantes. Recordemos que su finalidad era controlar la acción del ejecu-
tivo, mediante la imposición de un conjunto de cautelas que le impidieran
exceder la autorización recibida por el legislativo. Ahora bien, estas res-
tricciones pugnan con la necesaria flexibilidad en la gestión que exige, en
ocasiones, transferir fondos de unas partidas a otras, gastar por encima de
lo presupuestado o dejar para el futuro un importante volumen de gasto.
Ello se ha manifestado no tanto en el abandono del principio de especia-
lidad sino en el nivel de vinculación de ese principio (capítulo, sección,
partida ... ).
La quiebra de la anualidad del presupuesto, a la que se hace referencia
al final del párrafo anterior, es patente cuando se precisa realizar una obra
pública cuya ejecución se extiende a varios años, pero cuyo coste total no
puede valorarse y aprobarse antes de emprenderlas. Para solventar esta
cuestión, existen dos fórmulas presupuestarias:
- Los créditos de compromiso significan que el gasto previsto de in-
versiones del Estado se estima en un ejercicio presupuestario, el del año
en que comienza la ejecución de la obra. Ese año se permite al ejecutivo
comprometer el gasto total, pero no pagarlo totalmente en el ejercicio.
Los presupuestos sucesivos van incluyendo las cifras correspondientes a la
fracción de obra que se realiza anualmente.
- Las leyes de programa se aprueban en el Parlamento con independen-
cia de los presupuestos y autorizan la puesta en marcha de un programa de
gastos que durante varios años financiará la obra correspondiente, atribu-
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 105

yendo los créditos de compromiso a cada ejercicio económico. Cada año


la ley de presupuestos debe reflejar estos gastos, lo que encierra el peligro
de que el Parlamento rechace la inclusión de una anualidad y se incumpla
la ley de programa.
Por último, el principio de publicidad tiene excepciones en el caso de
los gastos diplomáticos, los de carácter militar o los denominados fondos
reservados, si bien el control parlamentario es posible a través de la Comi-
sión de Secretos Oficiales.

VI. lAS LEYES DE ESTABILlDAD PRESUPUESTARIA: UN CAMBIO


DE ORIENTACIÓN
Puede afirmarse que las leyes de estabilidad presupuestaria aprobadas
en diciembre de 2001 significan un evidente cambio en la orientación de
la política presupuestaria de nuestro país y el intento más serio por reintro-
ducir los principios presupuestarios clásicos que, como acabamos de ver,
habían sufrido una importante erosión, sobre todo por lo que hace refe-
rencia al equilibrio presupuestario. En nuestra opinión hay diversas causas
que explican este cambio en la orientación, pero entre ellas deben desta-
carse, la creciente insatisfacción sobre la justificación teórica de los déficits
públicos como instrumento de política económica, la facilidad con la que
los poderes públicos recurrían al déficit como un mecanismo de ilusión
financiera, lo que explica que el volumen del déficit no era la respuesta
a una coyuntura económica que lo exigiera, sino una forma de financiar
gastos sin exigir a los contribuyentes un mayor esfuerzo, la pérdida de cre-
dibilidad del documento presupuestario, pues su ejecución significaba des-
viaciones realmente importantes con respecto a las previsiones iniciales, y,
por supuesto, los condicionamientos, incluidos en el Pacto de Estabilidad
y Crecimiento, que impone a la política presupuestaria la pertenencia de
nuestra economía a la Unión Monetaria.
Todas estas razones explican que los responsables de la política presu-
puestaria de muy diversas naciones muestren una creciente confianza en
las virtudes del equilibrio y el rigor presupuestarios como medio de asegu-
rar un crecimiento económico sostenido, y que estimen que tales condicio-
nes de la política presupuestaria son ineludibles en el proceso de unifica-
ción monetaria llevada a cabo en el seno de la Unión Europea.
En cuanto al contenido concreto de las dos leyes de estabilidad presu-
puestaria, la primera ley ordinaria y la segunda ley orgánica complemen-
taria de la anterior, lo primero que debe explicarse es, precisamente, la
existencia de dos normas jurídicas, de rango distinto, para regular esta ma-
teria. Una explicación que no resulta nada compleja, dada la descentraliza-
ción del sector público de nuestro país. En efecto, si se pretende asegurar
la estabilidad presupuestaria de todo el sector público, ello exige no solo
la disciplina presupuestaria de la Administración Central del Estado, sino
también la de los demás elementos del sector público, y la imposición de
106 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

conductas a las Comunidades Autónomas exige la aprobación de una ley


orgánica. Ahora bien, las consecuencias de la estas normas para las hacien-
das autonómicas y locales se estudiarán más adelante, en el contexto de
las lecciones que se dedican específicamente a las haciendas subcentrales.
La principal novedad que introducen estas normas jurídicas es la apli-
cación del denominado principio de estabilidad presupuestaria al que
podríamos considerar como una actualización del antiguo principio de
equilibrio presupuestario al que ya se ha hecho referencia al estudiar los
principios clásicos. El principio de estabilidad presupuestaria aparece re-
cogido en el art. 3.2 de la Ley 18/2001 como la situación de equilibrio o
superávit, calculado en términos de capacidad de financiación. A partir de
esta definición del principio, la ley establece una serie de mecanismos a
través de los cuales pueda garantizarse el cumplimiento de este objetivo.
Los principales medios por los que se pretende que el sector público
estatal cumpla el principio de estabilidad presupuestaria son los siguientes:
- El presupuesto anual debe enmarcarse dentro de un escenario plu-
rianual con la finalidad de realizar una previsión más adecuada de los in-
gresos y gastos correspondientes. ·
- A pesar de esa previsión, no pueden descartarse la aparición de nece-
sidades no previstas o que superan la previsión inicial. Tales incidencias,
se cubrían en el pasado con los créditos suplementarios y extraordinarios,
que suponían normalmente un incremento en el endeudamiento del sec-
tor público. Tras la aprobación de la Ley 18/2001 se incluye un nuevo ca-
pítulo en el presupuesto de gastos con el título de Fondo de Contingencia
con un importe del 2% del total de gastos. Los créditos extraordinarios, los
suplementos de crédito, las ampliaciones o incorporaciones de crédito de-
berán financiarse con cargo a este Fondo o si no fuera suficiente deberán
reducirse otras partidas de gasto.
- No es posible incrementar el Fondo de Contingencia de un ejercicio
económico con la porción no utilizada del fondo de un ejercicio anterior.
Dicho en términos más sencillos, si al acabar el año 2003 sobran 100 millo-
nes de euros del Fondo de Contingencia, no se puede incrementar en ese
importe el correspondiente al de 2004.
Si a pesar de estas precauciones la Administración Central del Estado o
la Seguridad Social incurren en un déficit, se debe presentar a las Cortes
Generales un plan económico financiero que permita corregir esa situa-
ción en un máximo de tres ejercicios económicos. Si hay entes de derecho
público, dependientes de la Administración Central del Estado, que incu-
rren en pérdidas que afecten al cumplimiento del principio de estabilidad
presupuestaria, deben elaborar un informe y, en su caso, un plan de sanea-
miento a medio plazo que permita corregir la situación.
En el supuesto de que la Administración Central del Estado liquide su
presupuesto con superávit, éste se dedicará a reducir el endeudamiento
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 107

neto. Si es la Seguridad Social quien se sitúa en superávit, se dedicará prio-


ritariamente a la dotación del Fondo de Reserva de la Seguridad Social,
para garantizar su viabilidad futura.
Estas normas fueron criticadas desde distintos puntos de vista; de una
parte se afirmaba que los objetivos de estabilidad presupuestaria eran de-
masiado rígidos pues venían a exigir el equilibrio presupuestario cada año,
lo que, puede causar efectos indeseables en la estabilidad macroeconó-
mica. Por otra, se afirmaba que no eran normas muy respetuosas con las
Comunidades Autónomas. Con el cambio en la orientación del gobierno,
en 2004, se lleva a cabo una reforma de estas dos normas, por un lado
buscando que el control sobre los objetivos de estabilidad de los entes sub-
centrales tengan un carácter más negociado y, por otro, flexibilizando la
exigencia de equilibrio que ahora se pretende que se consiga no para cada
año concreto sino para el conjunto del ciclo económico. Esta segunda mo-
dificación plantea no pocos interrogantes, como por ejemplo determinar
cuál es la duración del ciclo.

Vll. RECAPITUIACIÓN: ¿MAYOR CONTROL O MAYOR EFICACIA?


El análisis que hemos desarrollado hasta este momento pone de mani-
fiesto que los principios inspiradores del Presupuesto, e incluso su propio
concepto o las fases del ciclo presupuestario, estaban presididas por una
clara voluntad de control del ejecutivo por parte del órgano depositario de
la soberanía popular. Sin embargo, con ser importante el objetivo de con-
trolar la ejecución presupuestaria, no puede considerarse como la única
finalidad en la acción del sector público. De una parte, interesa garantizar
que la intervención del Estado en la vida económica sea eficaz, pues esta
exigencia tiene un claro respaldo en nuestra vigente Constitución. De otra,
los Presupuestos Generales del Estado constituyen uno de los principales
instrumentos de política económica de los que dispone el sector públi-
co, que denominamos política fiscal, y, también en este caso, las normas
constitucionales demandan un papel activo de los poderes públicos en la
consecución de distintos objetivos económicos.
Tales consideraciones obligan a analizar el papel de los presupuestos
en dos órdenes diversos. Atañe el primero a su capacidad de alcanzar sus
objetivos con eficacia y concierne el segundo a su papel como instrumento
capaz de resolver los problemas de estabilidad económica. En este segundo
sentido, si el economista, o el gestor público, considera que los mecanis-
mos del mercado son suficientes para alcanzar el pleno empleo, entonces
es muy discutible la necesidad de una política activa por parte del sector
público, que tan sólo genera inestabilidad, y problemas de inflación. En
tales circunstancias, la regla del presupuesto equilibrado no puede empeo-
rar el ciclo económico y es una garantía frente a los efectos indeseables
del déficit público. Si, por el contrario, consideramos que los procesos de
ajuste a través del mercado tienen importantes retrasos, si el gestor público
108 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

conviene en que, por mucha flexibilidad con que se dote a este mecanis-
mo, existen dificultades en el proceso para alcanzar el equilibrio y trabas
institucionales inevitables, entonces se puede afirmar que seguirán exis-
tiendo ciclos económicos causados por la acción del sector privado tendrá
sentido la defensa de una política presupuestaria activa, y será plenamente
lógico considerar que el equilibrio del presupuesto del Estado no es una
regla de obligado cumplimiento y que, por el contrario, es mejor la polí-
tica discrecional. En nuestros días, parece evidente que tanto la doctrina
como la práctica política parecen decantarse por la primera opción cita-
da, y, en el contexto de la Unión Europea, ese es el planteamiento que
subyace no sólo a los criterios de convergencia del Tratado de Maastricht,
sino también al Pacto por la Estabilidad y el Crecimiento que se aprobó a
iniciativa de la República Federal de Alemania. Sin embargo, la segunda
opinión recibe el apoyo de numerosos economistas. Como en tantas otras
cuestiones, no parece fácil que se alcance un acuerdo, y en este caso, por-
que la polémica se plantea sobre la base misma del funcionamiento de la
economía de mercado.

LECTURAS RECOMENDADAS
J. M. LOZANO: Introducción a la teoría del presupuesto, Instituto de Estudios
Fiscales, 1983.
J. SALINAS: Economía política constitucional de los Presupuestos Públicos, Tecnos,
1993.

EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Fiscalización interna y externa.
b) Principio de universalidad.
c) Principio de especialidad.
d) Principio de presupuesto bruto.
e) Principio de ejercicio cerrado.
f) Principio de equilibrio anual.
g) Principio de neutralidad.

2. Comenta el art. 81 de la Ley Orgánica de Universidades

3. Comenta los artículos 27, 34, 46 y 47 de la Ley General Presupuestaria


TEMA 4. EL PRESUPUESTO 109

4. Comenta el siguiente artículo publicado en el diario El País:


Los problemas de Zapatero en el nuevo curso
Una de dos: presupuestos o elecciones
El Ejecutivo admite que no podrá gobernar prorrogando las cuentas
públicas
Luis R. AIZPEOLEA, Madrid 29-8-2010
El pasado jueves, José Luis Rodríguez Zapatero empezó y terminó la re-
unión extraordinaria de la Comisión Delegada de Asuntos Económicos del
Gobierno pidiendo a sus ministros que se concentren en los Presupuestos
Generales del Estado en las próximas semanas. Es su mensaje central para
estas primeras semanas del curso político, porque en la negociación presu-
puestaria, cuyo momento culminante se producirá en octubre, arriesga la
interrupción brusca de la legislatura. Y ello en el contexto de una crisis que
se prolonga ya tres años y que ha permitido al PP situarse por delante del
PSOE en todos los sondeos desde hace más de un año ...
«Si no hubiera Presupuestos, la situación del Gobierno sería tan insos-
tenible que tendría que adelantar las elecciones», admite un destacado
ministro. Su argumentación es clara: «Una prórroga presupuestaria sería
inviable porque el Gobierno tiene que recortar un 7,77% las cuentas del
Estado respecto al año anterior para alcanzar los objetivos de reducción
del déficit que ha trazado. Unos Presupuestos prorrogados que no tuvieran
eso en cuenta serían falsos e irrealizables».
Y los Presupuestos no están nada claros, porque el Gobierno sólo cuenta
para aprobarlos con un candidato nada fácil, el PNV, una vez descartados
la izquierda del PSOE -IU, ICV y ERC-y el nacionalismo catalán, CiU, este
último por la proximidad de las elecciones en Cataluña.
El Ejecutivo dispone, de entrada, de una baza favorable, que es la dis-
posición del PNV a negociar. Pero sabe también que esa negociación no es
fácil, porque el PNV, desplazado a la oposición en Euskadi por los socialis-
tas vascos, no le debe nada al Gobierno de Zapatero. Solo puede moverle
su interés en obtener contrapartidas que pueda capitalizar en Euskadi y
que le otorguen protagonismo respecto al Gobierno vasco de Patxi López.
Y esas contrapartidas se van a traducir en nuevas competencias para
Euskadi que sean útiles para salir de la crisis económica, según señalan los
representantes del PNV. «Hay margen de negociación», responden fuentes
gubernamentales que ya han sondeado a los peneuvistas.
En todo caso, Zapatero está abocado a una negociación presupuestaria
de mucho calado político, en la que tendrá que implicarse personalmente
con el presidente del PNV, Iñigo Urkullu, y en la que tendrá que contar
con la complicidad de Patxi López.
110 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Zapatero dispone de algunas armas que puede utilizar como contrapar-


tida frente al PNV con el apoyo de López. Por ejemplo, garantizar a los pe-
neuvistas, a través del voto de los socialistas vascos, los presupuestos de las
tres diputaciones vascas gobernadas por los nacionalistas. Esto ya sucedió
el año pasado. Pero para el PNV puede resultar más determinante apoyar
los Presupuestos del Estado con el fin de evitar un adelanto electoral que le
perjudicaría porque polarizaría las elecciones municipales y forales vascas
de 2011 entre el PP y el PSE.
En todo caso, los Presupuestos solo serán posibles, este año, si el Gobier-
no cede al PNV traspasos para Euskadi, lo que va a requerir de Zapatero
mucha mano izquierda para contentar a la vez a Urkullu y a López.
El principal objetivo político de Zapatero en este comienzo de curso
político, por tanto, es sortear los Presupuestos. Necesita ganar tiempo para
que las reformas económicas que ha promovido cuajen y para que la socie-
dad perciba que han sido útiles. Unas elecciones anticipadas serían desas-
trosas para él, porque facilitarían el camino de Rajoy a la Moncloa. Rajoy
tratará de que Zapatero no disponga de ese tiempo y tratará de condicio-
nar a Patxi López contra la negociación presupuestaria, a través del PP
vasco, del que depende el lehendakari.
Ese tiempo es necesario para el Gobierno porque, según sus previsio-
nes, y pese a que aún existen incertidumbres, a lo largo de 2011 se empeza-
rá a percibir un punto de inflexión en la crisis. Y Zapatero necesita esos casi
20 meses que faltan hasta marzo de 2013 para que la sociedad confronte
su papel y el del líder de la oposición ante la crisis. Su esperanza de batir a
Rajoy, al que aún saca ventaja en las encuestas, radica en disponer de esos
20 meses -una obsesión en el entorno del presidente- para recuperar el
respaldo de sectores del centro izquierda que le han abandonado por el
impacto de la crisis, por su retraso en reconocerla y por las medidas impo-
pulares que ha tenido que adoptar...
(Adaptado de El País, 29 de agosto de 2010)

5. Comenta la noticia siguiente, publicada en el diario Público:


Rajoy propone prohibir por ley el déficit
Defiende un plan que incluya medidas como una reforma «en profun-
didad» del sector público
EUROPA PRESS Madrid 1-6-2010 17:43
Actualizado: 1-6-2010 17:52
El líder del PP, Mariano Rajoy, ha defendido aplicar «Un plan ordena-
do» que fije un «rumbo cierto». Entre las medidas que, a su juicio, se debe-
rían acometer destaca una reforma «en profundidad» del sector público,
una rebaja selectiva de impuestos o una reforma de la Ley de Estabilidad
TEMA 4. EL PRESUPUESTO 111

Presupuestaria que «prohíba el déficit>~ y fije techos de gasto y endeuda-


miento de las administraciones públicas.
En su opinión, el Partido Popular se toma «muy en serio» la actual si-
tuación económica. «Y mi tarea y obligación es presionar al Gobierno para
que lo tome en serio y tome decisiones porque el tiempo corre en nuestra
contra», avisó, tras subrayar que el llamado Pacto de Zurbano que impulsó
el Ejecutivo fue «la última de las oportunidades perdidas».
Tras insistir en que el objetivo básico debe generar confianza «dentro y
fuera para crecer y para crear empleo», enumeró una serie de «objetivos
instrumentales» que a su juicio ayudarían a ese objetivo principal, como
garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas e impulsar la austeri-
dad presupuestaria; reestructurar el sistema financiero; hacer una reforma
laboral y otra fiscal; más competencia y unidad de mercado; una «buena»
ley de morosidad; apostar por la política energética y la sociedad del cono-
cimiento, así como la innovación empresarial y la internacionalización de
las empresas.
En primer lugar, para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públi-
cas e impulsar la austeridad presupuestaria aseguró que hay que hacer una
reforma de la Ley de Estabilidad Presupuestaria «que prohíba el déficit,
como lo están haciendo algunos países de la UE» y que establezca techos
de gasto y de endeudamiento para las administraciones públicas».
En segundo lugar citó una «reforma en profundidad del conjunto del
sector público» para «evitar duplicidad, solapamientos y despilfarro de re-
cursos humanos». «Esto se puede y se debe hacer», recalcó, para añadir
que se trata de modificar normas como la Ley de Haciendas Locales o la
LOFCA, dejando claras las competencias de las administraciones.
(Adaptada de Público, 1 de junio de 2010)
TEMAS
LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL
SECTOR PÚBLICO

«Hasta hace no mucho he soñado con frecuencia que tenía que volver al ejército.
Por equivocación me habían licenciado antes de tiempo, y me reclamaban de pron-
to, o bien a lo largo de mi servicio militar se había cometido un error administra-
tivo que lo invalidaba, un error de segundo orden pero tan grave al mismo tiempo
que hacía inevitable mi regreso al cuartel»
A. Muñoz Molina, Ardor guerrero

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 11. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN LA PROVI-


SIÓN DE BIENES PÚBLICOS PUROS. III. MONOPOLIO Y COMPETENCIA
IMPERFECTA: LAS FORMAS DE REGULACIÓN DEL MONOPOLIO. A. No
intervención. B. La U!gislación antitrust. C. El estab/,ecimiento de impuestos. D. Fijación
de un límite a los beneficios. IV. LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES
SOLUCIONES. A. Exigencia de responsabilidad extracontractuaL B. La regulación
administrativa. C. El delito ecológico. D. Impuestos y subvenciones. E. Permisos de emi-
sión. LECTURA RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRÁCTICOS.

I. INTRODUCCIÓN
En este tema llevamos a cabo el estudio de los diferentes fallos del mer-
cado y la labor del sector público para solventarlos. En primer término
consideramos el caso de los bienes públicos puros, donde la cuestión clave
es determinar cuáles son las condiciones óptimas en su provisión, y donde
debemos reiterar algo que ya se ha indicado en un tema precedente: la
clave no es que los bienes públicos sean producidos por el sector público o
por el sector privado, sino cómo se financia esa producción. En los bienes
privados se hace a través del pago de un precio en el mercado, mientras
que en los bienes públicos, donde no existe mercado, debe hacerse me-
diante el pago de impuestos. Es obvio que cada vez con más frecuencia
observamos bienes públicos gestionados por empresas privadas, pero eso
no les hace perder en absoluto su carácter, ni los convierte en productos
susceptibles de su venta en el mercado.
114 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

La segunda parte del tema se dedica al problema de los mercados mo-


nopolizados que ha sido definido antes como un caso de los llamados «fa-
llos del mercado». Desde ese punto de vista, podríamos considerar las po-
líticas de regulación de estas estructuras de mercado como un ejemplo de
las consecuencias de adoptar una visión intervencionista en el papel del
sector público. Sin embargo, hay que recordar que la defensa de la compe-
tencia, como un objetivo irrenunciable de la actividad pública en la econo-
mía, ha sido mantenida por economistas de clara raíz liberal. En relación
con el problema de la regulación de los monopolios, nos planteamos hasta
qué punto el monopolio, como estructura de mercado, impone un coste
de bienestar para la sociedad y discutimos posteriormente las formas de
regulación del mercado.
En un tercer apartado del tema consideramos otro «fallo del mercado»
causado por la presencia de efectos externos, positivos o negativos, en la
producción de un bien o un servicio. Entonces definimos el concepto de
efecto externo como las consecuencias de la producción o consumo de
un bien sobre la producción o consumo de otro, sin que tal efecto sea
transmitido a través de los precios. En ese tema, haremos referencia, sobre
todo, a un caso particular de efecto externo negativo, el constituido por la
contaminación o los daños al medio ambiente. A partir de ese ejemplo se
pueden discutir distintas alternativas de solución.

11. CONDICIONES DE EFICIENCIA EN lA PROVISIÓN DE BIENES


PÚBLICOS PUROS
En el análisis microeconómico tradicional, la cuestión de qué cantidad
de bien privado debe fabricarse y a qué precio (uno de los dos problemas
que incluye la cuestión de la asignación de recursos) se resuelve a través del
mecanismo de mercado, como ya explicamos en la segunda lección de esta
obra. Allí tuvimos ocasión de señalar que la cantidad y el precio obtenidos
en el punto de equilibrio representan un resultado que tiene las caracterís-
ticas de un óptimo de Pareto.
En el caso de los bienes públicos, sabemos que, por definición, no pue-
de existir un mercado como ya se explicó en el tema 2 de esta obra, de ahí
que sea el sector público el encargado de su provisión. A pesar de ello,
podemos preguntamos cuáles deberían ser las condiciones de eficiencia si
dispusiéramos de un mecanismo, hipotético por supuesto, que cumpliera
las funciones del mercado. El estudio de estos sistemas hipotéticos de asig-
nación es lo que constituye el análisis de los modelos teóricos de determi-
nación de la can ti dad óptima de bienes públicos.
Para estudiar el más sencillo de estos modelos teóricos, comenzamos
recordando las condiciones de eficiencia de un mercado de bienes pri-
vados puros. Supongamos, en primer lugar, que sólo existen dos grupos
de demandantes, A y B, cuyas curvas de demanda son las contenidas en el
gráfico siguiente:
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 115

Figura 5.1. Demanda de un bien privado

a) Del grupo A b) Del grupo B


p p

100 100

50 50

20 40 a 10 30 a
A partir de estas dos demandas, es muy sencillo obtener la demanda to-
tal en el mercado. Si a un precio de 100, el grupo A demanda 20 unidades,
y el B, 1O, la demanda total en el mercado será 30. A un precio de 50, la
demanda del primer grupo es de 40 y la del segundo 30, luego la demanda
total es de 70. Gráficamente, tendríamos:

Figura 5.2. Demanda total de un bien privado

100

50

30 70 Q

La obtención de la demanda total en el mercado se consigue, así, su-


mando, para cada precio, las cantidades demandadas por los distintos gru-
pos de consumidores. Dado que la cantidad aparece reflejada en el eje
horizontal del gráfico, se dice que, en los bienes privados, la demanda en el
mercado se obtiene sumando horizontalmente las demandas individuales.
Una vez comprobado esto, estamos en disposición de obtener las con-
diciones de eficiencia en la asignación de bienes privados. Para ello, repre-
sen tamos en el gráfico de la Figura 5.3, las demandas de los grupos A y By
la situación del mercado (demanda total y oferta).
116 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Figura 5.3. Condiciones de eficiencia en la asignación de bienes privados

a) Demanda del grupo A b) Demanda del grupo B e) Demanda y oferta en el mercado


p p p
S=CMg

.........................................PE ...............................................................PE··· ..........................................

Ds

Q Q Q

En el gráfico 5.3.c) representamos la situación de equilibrio en el mer-


cado. Sabemos ya que éste se alcanzará en el punto, E, donde la demanda
se cruza con la oferta, generando la cantidad, Q _, y el precio, PE. Dado
que la oferta representa el coste marginal de producción, sabemos que se
cumple:
PE= CMg
Este precio es el mismo para el demandante A y para el demandante B.
Cada uno de ellos determina la cantidad que desea adquirir del producto,
Q? y (4. Como es lógico, la suma de ambas cantidades coincide con la can-
tidad vendida en el mercado.
En definitiva, el mecanismo del mercado genera dos condiciones que
caracterizan la eficiencia económica para los bienes privados:
CMg = p E = p A = p B
~ = QA + C2n
Es decir, el precio pagado por cada consumidor es igual al de equilibrio
en el mercado, y por tanto, al coste marginal, mientras que la cantidad de
equilibrio es igual a la suma de cantidades demandadas, que, normalmen-
te, no serán iguales para cada grupo de demandantes.
En el caso de los bienes públicos puros, las cosas cambian substancial-
mente. En primer lugar, no es posible que A y B dispongan de cantidades
diferentes del bien público, pues, al ser un producto de consumo no rival,
si A dispone de x unidades de bien público, B obtiene simultáneamente las
mismas unidades de ese bien.
En tales circunstancias, la demanda total del bien público no puede cal-
cularse sumando las cantidades. Nuestro razonamiento será, aquí, el inverso,
esto es, ¿cuánto está dispuesto a pagar A por x unidades de bien público?
¿Cuánto está dispuesto a pagar B por esas mismas unidades? Una vez deter-
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 117

minado el precio máximo que entregarían ambos consumidores, podemos


decir que la sociedad estaría dispuesta a pagar la suma de ambos precios.
Gráficamente, esta argumentación puede representarse con ayuda de
las curvas de demanda contenidas en la Figura 5.4. En el panel a) se repre-
senta la demanda del bien público por parte del consumidor A, mientras
que en el panel b) se proporciona la misma información con respecto al
ciudadano B.

Figura 5.4. Demanda de un bien público puro


a) demandante A b) demandante B
p p

Da
100
70

60 ...................... "'··································· 40
¡'
5 11 Q 5 11 Q

La primera de las curvas de demanda nos informa de que para disponer


de 5 unidades del bien público, el consumidor A estaría dispuesto a pagar
100 u . m. La segunda nos dice que por esas mismas unidades, el deman-
dan te B pagaría 70 u.m. En conjunto, la sociedad formada por estos dos
individuos pagaría 170 u.m. Repitiendo la misma operación para 11 uni-
dades de bien público, obtenemos que A pagaría 60 u.m., mientras que B
desembolsaría 40, lo que nos da una cifra total de 100 u.m.
De esta forma, obtendríamos la curva de demanda para bienes públicos
que representamos en la Figura 5.5:

Figura 5.5. Demanda total de un bien público


p

170

100

5 11 Q
118 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

De esta forma, la demanda total de un bien público se obtiene suman-


do, para cada cantidad posible, los precios que están dispuestos a pagar los
distintos demandantes. Dado que los precios están situados en el eje ver-
tical del gráfico, se dice que la demanda de un bien público se representa
sumando verticalmente las demandas individuales.
Una vez obtenida Ja demanda de bienes públicos, podemos analizar las
condiciones de eficiencia en su provisión . Para ello, consideremos el grá-
fico de la Figura 5.6, donde incluimos las demandas de A y B, así como el
hipotético «mercado» de estos bienes.

Figura 5.6. Equilibrio en un «mercado» de bienes públicos


p p p
150 S = CMg

65 .......... ~

A ¡ Da
6 Q 6 Q 6 Q

El gráfico anterior explica cómo se asignarían Jos bienes públicos en


el caso de que existiera un mecanismo que sustituyera al mercado. En el
punto de equilibrio se determina una cantidad de seis unidades de bienes
públicos a un precio de 150 u.m. Esas seis unidades son las mismas para el
demandante A y para el B, el primero está dispuesto a pagar 85 u. m. y el
segundo 65 u.m., la suma de ambos precios coincide, naturalmente, con el
precio de equilibrio del «mercado ». De esta manera, podemos resumir las
condiciones de eficiencia del modo siguiente:

<4.: =QA=~
CMg = p E= p A+ p B
Es decir, en el caso de los bienes públicos puros, las condiciones de asig-
nación se invierten con respecto a las estudiadas en el caso de los bienes
privados. Si allí la cantidad de equilibrio era igual a la suma de unidades
demandadas por los distintos consumidores, aquí es el precio de equilibrio
el que es igual a la suma de precios, y simultáneamente, al coste marginal
de producción. Por el contrario, la cantidad de equilibrio es la misma para
los distintos individuos que demandan el bien público .
Debe hacerse notar, en cualquier caso, que este mecanismo hipotético
plantea algunos problemas. Quizás el más complejo sea el de cómo deter-
minar las preferencias de los consumidores, o lo que es lo mismo, cómo
sabemos cuánto están dispuestos a pagar por el bien público. En el caso
de los bienes privados, tal problema no se plantea, pues el mero hecho
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 119

de comprar el producto a un precio determinado ya indica cuáles son las


preferencias del consumidor, pero en los bienes públicos tal compra no
existe, de ahí que una buena parte de la bibliografía en esta materia se
haya dedicado a establecer mecanismos alternativos para descubrir estas
preferencias.
Una segunda cuestión relevante es matizar que esta condición de equi-
librio no significa, necesariamente, que la financiación de los bienes pú-
blicos debe hacerse como sugieren las condiciones de eficiencia que aca-
bamos de describir. En efecto, el análisis que hemos desarrollado parece
sugerir que el ciudadano A debería contribuir con 85 u. m. a la provisión
del bien público y que B, por su parte, debería aportar 65. Tal planteamien-
to supone adoptar una forma determinada de considerar la equidad en la
financiación del sector público, en concreto aplicar el principio del bene-
ficio, pero ello supone, implícitamente, renunciar a cualquier finalidad
redistributiva en la acción estatal.
Por último, hay que señalar que los modelos de asignación más comple-
jos, como el de SAMUELSON, acaban generando condiciones de equilibrio
muy similares a las que acabamos de explicar, si bien parten de una situa-
ción de equilibrio general, en vez de utilizar el planteamiento de equilibrio
parcial.

III. MONOPOLIO Y COMPETENCIA IMPERFECTA: LAS FORMAS


DE REGULACIÓN DEL MONOPOLIO
La evaluación de los costes del monopolio exige comparar sus resul-
tados con los de un mercado de competencia perfecta. En aquellas situa-
ciones en que el mercado es perfectamente competitivo, sabemos que el
equilibrio se alcanza donde la demanda se cruza con la oferta, y que ésta, a
su vez, representa el coste marginal de producción (al que denominamos
habitualmente CMg). En los mercados de monopolio, por el contrario, la
empresa elige aquella cantidad en la que el CMg iguala (se cruza) con el
ingreso marginal (al que denominamos IMg). Una vez determinada la can-
tidad producida por el monopolista, su precio de venta se obtiene a través
de la curva de demanda. Dicho en otros términos, el monopolista puede
decidir qué cantidad ofrecerá en el mercado, pero son los demandantes
quienes establecen el precio máximo que pagarán por esa cantidad. En las
formas de competencia imperfecta, como el oligopolio, la cuestión clave
es evitar que las distintas empresas alcancen, mediante un acuerdo, los
resultados del monopolio.
En la Figura 5.7 hemos representado gráficamente un mercado con una
oferta horizontal, para comparar los resultados del monopolio y la com-
petencia perfecta. La principal ventaja de utilizar una oferta horizontal es
que, en tales circunstancias, el coste marginal (CMg) coincide con el coste
medio de producción (CMe). Esta coincidencia resulta muy útil a la hora
de establecer los costes auténticos causados por un monopolio.
120 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Figura 5.7. Comparación entre competencia perfecta y monopolio

S = CMg = CMe
Pe

Consideremos inicialmente que el mercado es de competencia perfecta.


En estas circunstancias, el precio y la cantidad vendrían dadas por el punto
de equilibrio E, es decir una cantidad (4; y un precio Pe El consumidor
obtendría así un excedente marcado por el triángulo delimitado por los
puntos E, Pe y el de intersección de la curva de demanda con el eje vertical.
Si el mercado fuera un monopolio, y éste tuviera los mismos costes que
las empresas de competencia perfecta, entonces, la empresa elegiría la can-
tidad ~' correspondiente al punto A donde el ingreso marginal se cruza
con el coste marginal, vendería esa cantidad a un precio P M' como indica
el punto M en la curva de demanda, y, como consecuencia, el consumidor
vería reducido su excedente al triángulo marcado por los puntos M, P M y el
de intersección de la demanda con el eje vertical, punto B.
De esta forma, el consumidor sufre una pérdida de excedente que viene
representada por el área del trapecio delimitado por los puntos PM' M, E, A
y Pe Sin embargo, no toda esta pérdida de excedente para el consumidor
representa un auténtico coste social.
En efecto, el área del trapecio puede dividirse en dos zonas bien deli-
mitadas:
a) El área del rectángulo P M Pe A M se calcularía como la base por la
altura. La base del rectángulo es la cantidad que vende el monopolista,
mientras que la altura es la diferencia entre los precios de venta del mono-
polista y del mercado de competencia perfecta. Es decir,
Área del rectángulo= Base x altura=~ (PM - Pe)
Ahora bien, el precio del mercado de competencia perfecta coincide
con el coste marginal, y éste, a su vez con el coste medio. Usando esta in-
formación podemos reescribir la fórmula anterior como:
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y Ll. INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 121

Área del rectángulo = ~ (PM - CM)

La diferencia entre el precio de venta del monopolista y el coste medio


de fabricación nos dice cuánto gana el empresario por cada unidad que
vende. Al multiplicar esta diferencia por el número de unidades, estamos
calculando los beneficios del empresario.

De esta manera, el rectángulo que consideramos es una pérdida de ex-


ceden te del consumidor que se convierte en beneficios para el empresario.
En la medida en que lo que pierde uno, lo gana el otro, no podemos con-
siderarlo una pérdida para la sociedad en su conjunto. Será, en todo caso
una redistribución entre los componentes de la sociedad, que nos parecerá
más o menos injusta, pero no es un coste social.

b) El área del triángulo M A E representa una pérdida de excedente


para el consumidor que no se apropia el monopolista. Esta área es el au-
téntico coste social del monopolio y puede calcularse del siguiente modo:

Área = 1/ 2 Base x altura

La base es la diferencia entre las cantidades que se venden en compe-


tencia perfecta y en monopolio. La altura es la diferencia en los precios.
Por tanto, el área es:

En el análisis que hemos realizado, hemos partido de la base de que el


monopolista tiene los mismos costes que el mercado de competencia per-
fecta. Este supuesto es muy poco realista, en la medida en que empresas
de superior tamaño pueden producir a un coste más bajo (se dice, en este
caso, que el empresario dispone de economías de escala). El hecho de pro-
ducir a un coste inferior, beneficia a la sociedad, ya sea porque el producto
se puede vender a un precio más bajo o porque el monopolista obtiene
mayores beneficios.

Con la finalidad de explicar con más detalle esta cuestión, considere-


mos el gráfico siguiente, donde representamos las curvas de demanda, in-
greso marginal y costes marginales de competencia perfecta (indicado por
el índice «CP») y del monopolista (reflejado con el índice «M»).
122 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Figura 5.8. Comparación entre monopolio y competencia con costes


distintos
p

En estas circunstancias, el beneficio para el monopolista está represen-


tado por los rectángulos A y C y la pérdida de excedente para el consumi-
dor se indica por el trapecio formado por las áreas A y B. De esta forma,
podemos distinguir tres áreas distintas:
- El área A, marcada en gris oscuro, representa beneficio para el mo-
nopolista, obtenido de una pérdida de excedente para el consumidor. De
nuevo, se trata de una cuestión de distribución de renta y no de eficiencia
económica. Podemos evaluar esa área como:
(PM - p CP ) . <4i
- El triángulo B representa la pérdida de excedente de consumidor que
no se apropia el empresario. Constituye, por tanto, un coste de bienestar
para la sociedad. El valor de esta área sería:
V2 (PM-PCJ,). (~r-<4.i)
- El rectángulo marcado por la letra C representa los beneficios para el
empresario obtenidos por su capacidad para reducir los costes con respec-
to a los de la industria de competencia perfecta. Significan, en esa medida,
una ganancia pura para la sociedad. El área de este rectángulo puede cal-
cularse a partir de la siguiente fórmula:
(CMe,CJ' - CMe,M) . <4i
El monopolio resultará eficiente si la ganancia pura excede a la pérdida
de bienestar, es decir si el área del triángulo B es menor que el área del
rectángulo señalado con C. Formalmente, es eficiente si:
\t2 (P M- PCP) · (~p- <4.i) < (CMc,CP - CMe,M) · <4i
En aquellos casos en que el monopolio sea ineficiente, puede justificar-
se la intervención pública. Esta puede adoptar formas muy diversas, entre
las que citamos las siguientes:
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y lA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 123

A. NO INTERVENCIÓN
Desde un planteamiento cercano a las posiciones liberales, se ha defen-
dido que lo mejor es que el sector público deje tranquilo al empresario. La
idea es que si el monopolista obtiene grandes beneficios, tal hecho acabará
atrayendo a nuevos competidores al sector, lo que, finalmente terminará
convirtiendo d monopolio en un mercado competitivo. En apoyo de su
propuesta suelen citarse numerosos casos de mercados que inicialmente
eran monopolios, desde el bolígrafo a las fotocopiadoras, y que en la actua-
lidad son bastante más próximos a mercados de competencia.
Una variante de esta postura es la constituida por la llamada teoría de
los mercados disputables. En opinión de estos economistas basta con que
el monopolista se vea amenazado por la posibilidad de que entren otros
competidores en el mercado que le puedan arrebatar su posición de pri-
vilegio. En efecto, si suponemos que el empresario que suministra el bien
o el servicio es un monopolista en virtud de una concesión administrativa
(ejemplo típico en líneas de autobuses o líneas aéreas), pero sabe que en
cuanto haya una propuesta de servicio a un coste inferior, perderá la con-
cesión en favor de otra empresa, entonces procurará no subir los precios
para no perderla. Obviamente, si el monopolista no sube los precios por
encima del coste medio, entonces no se daría ninguna pérdida de exce-
dente para el consumidor.

B. LA LEGISLACIÓN ANTITRUST
Esta alternativa tiene sus orígenes en dos tipos de leyes norteamerica-
nas:
- La Sherman Act prohibía los monopolios y los abusos de una posición
monopolista. La prohibición inicial se vio matizada, enseguida, por la apli-
cación de la llamada ru/,e of reason, o regla de la razón, que defendía que la
prohibición sólo debía aplicarse a los monopolios que no fueran razona-
bles, es decir aquellos que no se justificasen por que el empresario fuera
más eficiente. En cambio, la prohibición de prácticas abusivas (discrimina-
ción de precios, contratos en los que se venden dos productos simultánea-
mente ... ), sí ha tenido continuidad y podemos encontrarla reflejada en la
legislación mercantil tanto europea como española.
- La Clayton Act y la Federal Trade Commission Act pretenden evitar la for-
mación de monopolios a partir del acuerdo o la fusión de empresas inde-
pendientes. En el primer caso se trata de impedir la creación de un cártel o
la existencia de acuerdos para la fijación conjunta de precios, el reparto de
los mercados en áreas geográficas servidas de forma exclusiva por un único
empresario, etc. En el segundo se someten las fusiones de empresas a una
evaluación por el sector público de las consecuencias de esa unión sobre el
grado de competencia del mercado.
124 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

C. EL ESTABLECIMIENTO DE IMPUESTOS
Una tercera alternativa es dejar que el monopolista disfrute de su po-
sición de dominio en el mercado pero, al mismo tiempo, someterle a un
impuesto que permita al sector público apropiarse de sus beneficios. De
este modo, el excedente del consumidor que había obtenido el empresario
podría serle devuelto, al menos en teoría, a través de la acción del Estado.
Esta solución explica que algunos impuestos se hayan denominado mono-
polios fiscales y está en el origen del nombre de algunas empresas privadas
que gestionaban el monopolio de algunos productos (por ejemplo Compa-
ñía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A.).

D. FIJACIÓN DE UN LÍMITE A LOS BENEFICIOS


Una última posibilidad consiste en dejar operar libremente al empre-
sario pero indicarle que su cifra de beneficios no puede exceder un de-
terminado límite. Se trata así de incentivar que el monopolista no marque
precios excesivamente altos para no superar el límite fijado a los benefi-
cios. La forma habitual de establecer el límite es considerar que la cifra de
beneficios (B), dividida por el capital invertido por el empresario (K) tiene
que ser menor o igual a un límite (s). Es decir:

B/K = (IT - CT)/K = (p · Q- w · N - e · K)/K ::;; s


donde p indica el precio del producto, Q la cantidad vendida, w el sa-
lario pagado a los trabajadores, N el número de empleados, K el volumen
de capital utilizado y c el coste del mismo. El problema que plantea esta
solución es el denominado efecto AvERCH:JOHNSON, que en realidad tiene
dos manifestaciones:
- Una tendencia al despilfarro para aumentar los costes totales y rebajar
así la cifra de beneficios. Tal despilfarro se dedica, principalmente, a gastos
que benefician a los ejecutivos de la empresa: personal auxiliar a su servi-
cio, cambio de coche con cargo a la empresa, despachos espaciosos con
todo lujo de comodidades ...
- El empleo de equipo capital, en detrimento del factor trabajo. Tanto
la contratación de trabajadores como la compra de nuevas máquinas au-
menta el coste y, por tanto reduce los beneficios (es decir, el numerador
de la fracción). Pero en el caso de la maquinaria, además aumenta el de-
nominador, de ahí que sea un sistema más eficaz para no superar el nivel
máximo autorizado.

IV. LOS EFECTOS EXTERNOS Y SUS POSIBLES SOLUCIONES


Puede afirmarse que cuando existe un efecto externo negativo, causado
por la producción de un bien, el libre funcionamiento del mercado de-
termina una cantidad producida que es mayor de la que resultaría óptima
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 125

desde el punto de vista social. Para demostrar esta afirmación, considere-


mos el gráfico de la Figura 5.9.

Figura 5.9. Cantidad de equilibrio y cantidad óptima en presencia de


efectos externos

Como ya hemos dicho muchas veces, la curva de demanda, D, repre-


senta la valoración de los consumidores del producto que se vende en el
mercado. La oferta, a su vez, indica el coste marginal de producir distin-
tas cantidades de producto. Este coste tan sólo tiene en cuenta los gastos
que recaen sobre el empresario, o dicho técnicamente, la curva de oferta
solamente refleja costes privados. En esas circunstancias, el libre juego de
la acción individual sólo se preocupará de estos costes, de tal modo que el
mercado fijará la cantidad Q , y un precio PE, donde la curva de demanda
se cruza con la oferta que refleja los costes marginales.
Desde un punto de vista social, las cosas son distintas. Si la producción
del bien que se vende en este mercado genera daños al medio ambiente,
entonces, para la sociedad, los costes relevantes no son sólo los que refleja
la curva de costes marginales, sino que a éstos hay que sumarles los daños
causados al medio ambiente. Se obtiene, así, una nueva curva de oferta que
indica costes superiores a los que tendría en cuenta la acción individual.
En esas circunstancias, la cantidad óptima, Q,,, y su precio correspondiente,
P , se determinarían por el punto de cruce entre la demanda y esta curva
d~ oferta, tal y como se indica con el punto A de la representación gráfica.

Comparando la solución óptima con la de equilibrio en el mercado,


comprobamos fácilmente que en presencia de efectos externos negativos,
el libre juego del mercado genera una producción mayor que la que sería
deseable desde un punto de vista social. Ello genera un coste de bienestar
que se indica con el triángulo sombreado. Por tanto, las diversas soluciones
que se han propuesto deben valorarse de acuerdo con su capacidad de
reducir la cantidad vendida en el mercado, o lo que es lo mismo, son sus
posibilidades de aumentar el precio de venta del bien. Al mismo tiempo,
126 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

las soluciones que se han apuntado deberían ser capaces de resarcir, en su


caso, a quienes han sufrido daños por la contaminación ambiental.

A. EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL


Una primera solución responde al contenido el art. 1902 del Código Ci-
vil. De acuerdo con este planteamiento, el empresario que cause un daño a
un tercero se vería obligado a compensarle económicamente. Bajo este su-
puesto, el problema se resuelve fácilmente, pues al tener que pagar por los
daños, el empresario considera como un coste privado más, el daño al me-
dio ambiente. Técnicamente, se dice que, en estas circunstancias, el efecto
externo se internaliza. Además de ser una solución eficiente al problema,
es defendible desde un punto de vista de la equidad, pues el perjudicado
recibe una compensación del causante del perjuicio.
El planteamiento propio del Código Civil tiene una formulación econó-
mica que se conoce como el Teorema de CoASE que puede enunciarse del
modo siguiente:
«Con derechos de propiedad bien definidos y en ausencia de costes
de transacción, el problema de las efectos externos puede resolverse por
acuerdo entre las partes. Esta solución es eficiente y, además, independien-
te de quién sea el titular de los derechos de propiedad».
El contenido de este teorema puede no resultar demasiado obvio, de
ahí que sea conveniente realizar un ejemplo para entender el sentido de lo
expresado por Coase. Para ello, consideremos un empresario de la indus-
tria química, cuya fábrica realiza unos vertidos al río. Tales vertidos son ma-
yores al aumentar la producción y causan daños a una piscifactoría, situada
aguas abajo. Consideramos que los resultados, para uno y otro empresario
son los contenidos en la Tabla 5.1:

Tabla 5.1. Beneficio total y perjuicio total generado por una actividad
contaminante

Volumen de Beneficio total Daño total


producción (Q) empresa (B) piscifactoria (D)
10.000 600.000 100.000
20.000 1.100.000 300.000
30.000 1.500.000 600.000
40.000 1.900.000 1.000.000
50.000 2.300.000 1.500.000
60.000 2.600.000 2.100.000

Fuente: Elaboración propia.


TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y lA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 127

A partir de los datos de esta tabla, podemos obtener cuál es el beneficio


marginal y el daño marginal de las diferentes producciones que puede
elegir la empresa contaminante. Estos datos se contienen en la Tabla 5.2:

Tabla 5.2. Beneficio y perjuicio marginal de una producción


contaminan te

Q producidas Q total Beneficio marginal .:18/ .:1Q Daño marginal ID/ .:1Q
p s 10.000 10.000 600.000 100.000
2" 10.000 20.000 500.000 200.000
3" 10.000 30.000 400.000 300.000
4"' 10.000 40.000 400.000 400.000
5"' 10.000 50.000 400.000 500.000
5a.• 10.000 60.000 300.000 600.000
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de la Tabla 5.1.
Consideremos, inicialmente, que el derecho de propiedad corresponde
al dueli.o de la piscifactoría. En este caso, prohibirá totalmente la actividad
de la fábrica contaminante. Ahora bien, ésta última podría convencer al
perjudicado para que le deje fabricar, pagando una compensación.
En efecto, si el fabricante desea producir las primeras 10.000 Tm ob-
tendría un beneficio de 600.000 u.m., más que suficientes para compensar
el perjuicio de 100.000 u.m. causado al dueli.o de la piscifactoría. Una vez
obtenido el permiso para producir estas primeras 10.000 toneladas, podría
convencerle para fabricar 10.000 más, pues el beneficio marginal, 500.000
u.m., sigue excediendo el dali.o que causa al propietario de la piscifactoría,
200.000 u .m. Siguiendo este mismo argumento, el fabricante podría llegar
a alcanzar una producción total de 40.000 toneladas, pues al llegar a este
nivel, el beneficio de las últimas 10.000 unidades, 400.000 u .m., compensa
exactamente el daño causado. Más allá de este nivel de producción, sería
imposible que llegase el propietario de la empresa. Si el fabricante desease
producir el quinto grupo de 10.000 Tm, para alcanzar un nivel total de
50.000, obtendría un beneficio de 400.000 u.m. por esas últimas toneladas
fabricadas, insuficiente para compensar el dali.o de 500.000 u.m. causado
al propietario de la piscifactoría.
Si el derecho de propiedad corresponde al dueño de la planta química,
elegirá el máximo nivel de producción, 60.000 Tm., donde sus beneficios
totales son máximos. En tales circunstancias, el propietario de la piscifac-
toría intentará reducir el perjuicio causado. Así, puede ofrecerle una com-
pensación para que el industrial rebaje su nivel de producción, en 10.000
toneladas, pues las últimas fabricadas le causan un dali.o de 600.000 u.m.,
mientras que para el empresario químico sólo le aportan 100.000 u.m . de
beneficios. Con el mismo razonamiento, llegaríamos a la conclusión de
que el dueli.o de la piscifactoría podría convencer al fabricante para que
128 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

redujese la producción en 10.000 unidades más, pues el perjuicio sufrido,


excede el beneficio obtenido por el empresario. De este modo, es fácil
comprobar que se alcanzaría el mismo nivel de producción, 40.000 tone-
ladas, que se obtuvo cuando el derecho de propiedad correspondía a la
piscifactoría.
A pesar de lo expuesto, la solución civil al problema de los efectos ex-
ternos tropieza con algunas dificultades, entre las que podemos destacar
las siguientes:
- Es necesaria una correcta definición de los derechos de propiedad.
Es decir, debe quedar claro quién tiene el uso prioritario sobre el medio
ambiente. ¿Tiene un derecho el empresario a usar, por ejemplo, un río
para efectuar vertidos? o ¿es preferente el derecho de otros ciudadanos a
disfrutar de unas aguas no contaminadas? y, en este último caso ¿hasta qué
punto de limpieza de las aguas?
- Aunque la solución sea la misma, con independencia de a quién se
atribuyen los derechos de propiedad, el resultado no es el mismo para los
dos agentes implicados en el proceso. Si el derecho se atribuye al perjudi-
cado por la contaminación, éste adquiere el derecho a la compensación.
En el supuesto contrario, el causante de la contaminación es el receptor
del pago correspondiente. En el primer caso, estamos aplicando la regla de
«el que contamina, paga»; en el segundo, utilizamos un principio distinto:
«el que renuncia a contaminar, cobra».
El enfoque civilista del problema es más adecuado cuando el número
de personas afectadas por la presencia de los efectos externos es razonable-
mente limitado. Si existe un único perjudicado y un causante del daño, la
solución mediante acuerdo entre ambos o a través de resolución judicial es
relativamente sencilla. Sin embargo, cuando los perjudicados son muchos,
las posibilidades de acuerdo son muy limitadas e, igualmente, resulta difícil
que una resolución judicial satisfaga las pretensiones de todos ellos, pues el
proceso será largo y muy costoso para la sociedad.

B. LA REGULACIÓN ADMINISTRATIVA
Una segunda solución corresponde a las diferentes normas, pertene-
cientes al campo del Derecho Administrativo, que regulan las actividades
nocivas, insalubres o peligrosas. En este caso, el sector público establece
un límite máximo a la emisión de agentes contaminantes por parte del em-
presario, de tal modo, que si la empresa los supera puede verse sometida a
algún tipo de sanción administrativa.
El análisis de la eficacia de este sistema debe partir de la posibilidad de
establecer algún tipo de relación entre cantidad producida y nivel de con-
taminación generado. En la Figura 5.10, reflejamos el caso normal en el
que a mayor producción corresponde a un grado mayor de contaminación
y el sector público establece un nivel máximo admisible G.
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 129

Figura 5.10. Límite máximo a la emisión de agentes contaminantes


Contaminación =
C f (Q)

Ce
C=g(Q)

Q
ªº
En el gráfico contenido en la Figura 5.10, suponemos que la contami-
nación generada, e, depende de la cantidad producida, Q, a través de una
relación indicada por la función:
e= f (Q)
y que esta función es conocida por el sector público que regula el límite
máximo de emisión. Si el empresario elige fabricar la cantidad (4, genera-
ría un nivel de contaminación CE, que supera claramente el máximo fijado
por la Administración, C". En tales circunstancias, al empresario no le que-
dan más que dos alternativas:
1) Reducir su producción hasta Q.,, para que el nivel de contaminación
generada coincida con el máximo admisible.
2) Elegir un nuevo sistema de producción, menos contaminante, para
que la relación entre cantidad producida y nivel de emisiones venga esta-
blecido por la relación C = g (Q), es decir menos contaminación para la
misma cantidad producida. De esta forma, la cantidad de equilibrio, (4,
sería compatible con el límite establecido por el sector público.
Ambas respuestas tienen un diferente reflejo en los resultados obteni-
dos por el mercado. Recordemos que, al plantear el problema, en la Figura
5.9, llegábamos a la conclusión de que se trataba de reducir la cantidad
producida desde (4 hasta ~· Si el empresario opta por aceptar el límite
marcado por el regulador, y que, entonces, su producción no puede exce-
der la cantidad Q..., la curva de oferta se hace vertical en ese nivel máximo
de producción, tal' y como indicamos en el gráfico siguiente:
130 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Figura 5.11. Efecto de la regulación administrativa: se acepta el límite


marcado
p s
CMg + Dal'los

En estas circunstancias, la regulación administrativa es eficiente, pues


consigue el objetivo previsto, reduciendo la cantidad vendida en el merca-
do desde ~. hasta ~· Sin embargo, la regulación administrativa tropieza
con alguna dificultad adicional. Entre ellas, pueden citarse las dos siguien-
tes:
- La necesidad de un conocimiento muy profundo de las distintas re-
laciones existentes entre cantidad producida y grado de contaminación, y,
correlativamente, la exigencia de una normativa muy detallada y prolija, de
difícil aplicación. Y además que esta normativa se pueda adaptar cada vez
que se modifiquen las técnicas, pues, en caso contrario, una mejora técnica
mantendrá constante el nivel de vertidos, pero, eso sí, con una producción
mayor.
- En el caso de la solución civil, la subida de precios se debía a que
los efectos externos se internalizaban para reparar el daño causado. Era
una solución respetuosa con la equidad porque el perjudicado recibía una
compensación que procede de la subida de precio. En la solución admi-
nistrativa, por sí misma, esta compensación no se lleva a cabo, de tal modo
que la subida de precios beneficia directamente al fabricante que causa la
contaminación
- La imposición de sanciones administrativas en caso de incumplimien-
to, puede exigir un coste considerable en términos de proceso contencio-
so-administrativo. Si el empresario estima poco probable que recaiga una
sanción por su actividad contaminante, o si el importe de ésta es muy in-
ferior al coste de emplear una tecnología más limpia, el sistema resultaría
muy poco eficaz.

C. EL DELITO ECOLÓGICO
Una tercera alternativa consiste en la penalización de las conductas que
generan daños al medio ambiente. Su regulación básica se encuentra en
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 131

los artículos 325 y ss. del vigente Código Penal. Para nuestros propósitos,
más que un análisis detallado .de los diferentes tipos delictivos, nos interesa
un planteamiento general de la eficacia de tales normas en la resolución
de los problemas medioambientales.
A la hora de valorar el sentido de este tipo de sanciones, partimos de
la base de una conducta racional del empresario, movido por el deseo de
alcanzar el máximo beneficio. Aplicando este criterio al caso que nos ocu-
pa, comprobamos que el incumplimiento de las normas de protección del
medio ambiente, genera unos beneficios y unos costes para el empresario.
El beneficio, B, vendría determinado por el coste de instalar las depu-
radoras necesarias para evitar los vertidos contaminantes. El coste estará
constituido por la sanción penal aplicable al caso, S, multiplicado por la
probabilidad, Il, de que el empresario sea condenado. La norma penal
será eficaz en la prevención de este tipo de conductas delictivas siempre
que se cumpla que:
Il. S>B
Es decir, siempre que el coste esperado sea superior al beneficio deri-
vado del incumplimiento de las normas de protección al medio ambiente.
Este planteamiento permite detectar las principales desventajas del uso
de sanciones penales en este campo. Entre ellas, podemos citar las siguien-
tes:
- El uso de las sanciones penales en este campo plantea las dificultades
habituales de lo que se ha venido en llamar huida al Derecho Penal, que
contrasta con la prescripción general de emplear esta rama del ordena-
miento jurídico como último recurso.
- Un segundo problema se plantea cuando el beneficio esperado por el
empresario es muy grande y la probabilidad de ser condenado muy peque-
ña. Si, en los términos de la fórmula empleada, B es muy grande y Il muy
pequeña, entonces la sanción penal, S, debería ser muy elevada, para que
se cumpla la desigualdad y la pena sea efectiva. Esto plantea dificultades
importantes, tanto en términos de posición comparativa de las distintas
penas como de constitucionalidad o simple admisibilidad ética de las nor-
mas penales (por ejemplo, la sanción penal eficaz para este caso podría ser
«pena de muerte por empalamiento » o «pena de muerte en la hoguera»
que resultarían totalmente inaceptables en una sociedad como la nuestra).
- Por último, si la sanción penal fuera muy grave, sin llegar a la exagera-
ción de los ejemplos anteriores, es posible que los jueces sólo apliquen la
sanción en caso de hechos probados con absoluta certeza. Dicho en otros
términos, la probabilidad de que te apliquen una determinada sanción pe-
nal no es independiente de la gravedad de ésta. De este modo, el aumento
en la penalización de determinadas conductas no se refleja inmediatamen-
te en un incremento del coste esperado para el empresario.
132 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

D. IMPUESTOS Y SUBVENCIONES
Una última solución consiste en la aplicación de impuestos sobre aque-
llas empresas que contaminan (normalmente se denominan ecotasas) o
la concesión de subvenciones a quienes incorporen tecnologías más «lim-
pias» en sus procesos de producción. Dada la naturaleza totalmente distin-
ta de ambos planteamientos, merece la pena discutir cada uno de ellos de
forma independiente.
El planteamiento en este caso es que si el empresario causa un daño a la
sociedad a través de vertidos contaminantes debe pagar un impuesto que
compense a los ciudadanos. Se trata por tanto de una clara atribución de
derechos de propiedad, de acuerdo con la cual, los ciudadanos tienen el
derecho a gozar de un medio ambiente limpio y quien vulnere ese derecho
debe pagar por ello. De ahí que se haya dicho que este sistema es una apli-
cación del principio «quien contamina, paga».
En cuanto a la eficacia de este sistema, deben hacerse las siguientes
consideraciones:
- Si el empresario se ve obligado al pago de un impuesto que compensa
los daños, entonces éstos son considerados como un coste más del proceso
productivo. En este sentido, el impuesto funciona exactamente igual que
la compensación por responsabilidad extracontractual y no es smo otra
forma de que los efectos externos sean intemalizados por el empresario.
- El planteamiento basado en impuestos medioambientales es además
particularmente adecuado en aquellos casos en que la solución civilista era
poco eficaz, es decir cuando el número de afectados es muy grande y no es
posible un acuerdo entre las partes.
- A pesar de lo anterior debe tenerse en cuenta que las ecotasas no
son igualmente equitativas, si las comparamos con la solución del Derecho
Privado. En el caso del art. 1902 del CC, el perjudicado recibe la compensa-
ción del causante del perjuicio, en el caso de los impuestos el que recibe el
pago es el sector público, y ya no es tan fácil asegurar que con esos fondos
se compense a los perjudicados.
- Por último, y llevando más lejos el argumento del párrafo anterior,
cabe preguntarse si el propio sector público no utilizará los ingresos proce-
dentes de los impuestos medioambientales para financiar actividades (por
ejemplo construcción de autovías, pantanos o centrales nucleares) que
causen daños aún mayores al medio ambiente, con lo que la efectividad de
este sistema sería más que discutible. Una posible solución a este inconve-
niente sería obligar al sector público a que la recaudación por este concep-
to se dedicara íntegramente a la solución de problemas medioambientales,
pero tal opción tropieza con las dificultades derivadas de la vinculación de
ingresos públicos a finalidades concretas.
El sistema de subvenciones es lógicamente la aplicación de la regla in-
versa al del establecimiento de impuestos. Aquí, el sector público intere-
sado en conseguir un nivel de contaminación inferior ofrece una subven-
ción al causante del daño para cubrir, total o parcialmente, los costes de
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y 1.A INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 133

la sustitución de la técnica de producción que emplea, por una tecnología


menos contaminante. El ejemplo más evidente de este tipo de solución se
encuentra en la diferente fiscalidad de las gasolinas normal y sin plomo de
los automovilistas.
El sistema puede resultar eficaz para el logro de las finalidades del sec-
tor público, pero deben tenerse en cuenta las siguientes dificultades:
- Este sistema atribuye al empresario el derecho a contaminar, de tal
modo que si la sociedad desea evitar el daño debe pagar por ello. Es funda-
mental que este elemento quede claro a la hora de evaluar la equidad del
sistema propuesto.
- Un segundo inconveniente es que al subvencionar la actividad conta-
minadora, se están reduciendo los costes de producción y ello puede hacer
aumentar la cantidad producida. De esta manera, puede ocurrir que aun
usando una técnica menos contaminante, al incrementarse la producción,
el volumen de vertidos al medio ambiente sea mucho mayor que el inicial.

E. PERMISOS DE EMISIÓN
Una alternativa innovadora en esta materia es la constituida por la crea-
ción de un mercado de permisos de emisión o de licencias transferibles.
El fundamento de esta técnica se encuentra en el mismo análisis que ex-
plicaba el pago de un impuesto: el empresario no tiene ningún derecho a
contaminar, y si lo hace se ve obligado a comprar un permiso para realizar
la correspondiente emisión de contaminantes. Hasta este punto, el pro-
cedimiento tendría los mismos efectos, sobre el precio y la cantidad de
equilibrio que una ecotasa.
Sin embargo, el sistema que analizamos en este epígrafe permite una
flexibilidad mucho mayor y, además, nos facilita el uso simultáneo de me-
canismos ya analizados en apartados anteriores de esta lección. Para ello,
explicaremos, con un ejemplo, cuál sería el funcionamiento de este siste-
ma y hasta qué punto significa ventajas importantes sobre otras posibilida-
des de actuación pública.
Supongamos que el objetivo del sector público es limitar el volumen de
depósitos contaminantes a una cantidad que se considera como un nivel
máximo compatible con la sostenibilidad del medio ambiente. Este máxi-
mo no depende sólo de la actividad de una empresa o de una industria
concreta sino que es función de la cantidad producida por empresarios
muy diversos y de la existencia de otras actividades económicas que ami-
noran el efecto sobre la contaminación ambiental. Consideremos, además
que existen dos grupos de empresas, uno que utiliza una tecnología poco
contaminante, que genera escasos efectos sobre el medio ambiente, y otro
que, al emplear un sistema de producción menos limpio, produce daños
importantes en términos de contaminación. Si asignamos derechos de con-
134 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

taminación a las diferentes empresas, nos encontraremos ante el caso de


que al primer grupo le sobran licencias, mientras que al segundo le faltan.
En estas circunstancias, existe la posibilidad de un acuerdo ventajoso
para ambas partes, por el que el primero vendería las licencias sobrantes
al segundo. Con ello, el nivel máximo de deposiciones no aumentaría más
allá de la cifra crítica predeterminada por el regulador público, y, en cam-
bio se generan unos incentivos muy eficaces para sustituir las técnicas más
contaminantes por las que resultan menos dañinas. Al existir un mercado
de licencias, el empresario puede considerar rentable usar una tecnología
limpia y vender los derechos de contaminación que le sobren, con lo que
la venta de las licencias resulta análoga a las subvenciones, pero sin repre-
sentar un coste para los contribuyentes.
Este mismo tipo de argumentación explica que puedan venderse licen-
cias de este tipo por parte de los propietarios, públicos o privados, de ex-
plotaciones forestales, cuya existencia reduce los efectos de Ja contamina-
ción industrial. Además, si los países con amplias masas boscosas obtienen
ingresos adicionales por la conservación de, por ejemplo, las selvas tropi-
cales, estamos añadiendo un importante beneficio al mantenimiento de
estos bosques, lo que contribuye a reducir los riesgos de destrucción a Jos
que hoy están sometidos.

LECTURAS RECOMENDADAS
Ch. RowLEY: Políticas antitrust y eficiencia económica, McMillan-Vicens Vives,
1975.
D. LóPEZ BONILLO: El medio ambiente, Cátedra, 1994.

EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Provisión pública y producción pública.
b) Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes privados.
c) Condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos.
d) Mercado disputable
e) Rule of reason
f) Efecto Averch:Johnson
g) Efecto externo
h) Responsabilidad extracontractual
i) Impuestos pigouvianos
j) Licencias transferibles
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 135

2. Considera los siguientes datos sobre la demanda de un producto:

Precio 100 200 300 400 500 600 700


QA 300 250 200 150 100 50 o
QB 400 350 300 250 200 150 100

En los datos de la Tabla anterior,~ representa la cantidad demandada


por el consumidor A y~ la correspondiente al ciudadano B. Suponemos
que la curva de oferta de este bien refleja un coste marginal constante e
igual a 400.

SE PIDE:

a) Obtener la demanda total en el mercado, representar gráficamente


ésta y la curva de oferta y comprobar cuáles son las condiciones de
eficiencia, si el producto al que se hace referencia es un bien priva-
do.

b) Realizar el mismo tipo de análisis del apartado anterior en el caso de


que el producto estudiado sea un bien público.

3. Considera un mercado de un bien privado en el que hay dos grupos


de de!11andantes y una única curva de oferta reflejados en las siguientes
ecuac10nes:

QdA = 1000 - IOP X

Qd8 = 1800- 20Px

Q 5 = 800 + 20Px
Considera igualmente el «mercado » de un bien público en el que tene-
mos también dos grupos de demandantes y una única oferta que se resume
en las ecuaciones siguientes.

pdA = 100 - O,IOQX

pct B = 90 - 0,05QX

P5 = 40 + 0,05Qx
SE PIDE

Explicar y obtener el precio y cantidad de equilibrio en ambos casos y


señalar las diferencias en la asignación óptima para los bienes privados y
para los bienes públicos.
136 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

4. La curva de demanda del producto X responde a los siguientes datos:

Q o 200 400 600 800 1000


p 1.000 900 800 700 600 500
IMg 1.000 800 600 400 200 o
La fabricación del producto X tiene costes constantes valorados en 600
u.m.
SE PIDE:
A) Comparar las soluciones a que llegaría un mercado de competencia
perfecta y un monopolio, si ambos se enfrentan a los mismos costes.
Representar gráficamente las dos situaciones posibles y evalúa los
costes de bienestar que genera el monopolio.
B) Realizar el mismo análisis del apartado anterior para el caso de que
el monopolista pueda suministrar el producto a un coste constante
de 400.

5. D. Euprepes Longnose es propietario de un pequeño chalet, frente


al cual se ha instalado una explotación porcina que despide unos efluvios
altamente molestos para el citado individuo y su familia. La empresa logra
un beneficio de 500 u.m. por cada cerdo vendido en el mercado. El perjui-
cio causado a la familia Longnose se valora del modo siguiente:

Número de cerdos 100 200 300 400 500


Perjuicio (u.m.) 20.000 60.000 120.000 200.000 300.000
SE PIDE:
Ilustrar el teorema de Coase, en este caso suponiendo:
a) D. Euprepes era el propietario del chalet antes de que se establecie-
ra la empresa (NOTA: Vid. arts. 590 y 1902 del Código Civil).
b) D. Euprepes compró la parcela cuando ya existía la explotación por-
cina.

6. En el curso del río Guadalfeo están situadas dos empresas, la prime-


ra emplazada aguas arriba produce Garbanzato de Potasio, con un coste
marginal constante de 1.000 u.m. por tonelada de producto. La segunda es
una piscifactoría que recibe contaminada el agua del río, lo que produce
una gran mortandad entre las truchas asalmonadas que son la especialidad
de la empresa. De hecho, se evalúan en 100 peces muertos por cada Tm
de Garbanzato producida, siendo el precio de cada trucha de 20 u.m. En
TEMA 5. LOS FALLOS DEL MERCADO Y LA INTERVENCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO 137

cuanto a la curva de demanda del citado compuesto químico, responde a


los datos siguientes:

Precio 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 o


Cantidad o 50 100 150 200 250

SE PIDE:
a) ¿A qué solución llegaría el mercado si se le dejase funcionar libre-
mente?
b) ¿Cuál sería la solución óptima?
c) Estudiar las diferentes alternativas de que dispone el sector público
para alcanzar la solución óptima.

7. Comenta la siguiente norma aprobada en las Cortes de Valladolid de


1258:
42. «Manda el rey que non pongan fuego para quemar los montes, e
al quelo fallaren faziendo quel echen dentro, e sinon pudieren aver quel
tomen lo que oviere».
TEMA6

BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

«Camina mi pensión con pie de plomo,


el mío, como dicen, en la huesa
a ojos yo cerrados, tenue o gruesa
por dar más luz al mediodía la tomo.
Merced de la tijera a punta o lomo
nos conhorta aun de murtas una mesa;
ollaí la mejor voz es portuguesa
y la mejor ciudad de Francia, Como
No más, no, borceguí; mi chimenea,
basten los años que ni aun breve raja
de encina la perfuma o de aceituno
¡Oh cuanto tarda lo que se desea!
Llegue; que no es pequeña la ventaja
de comer tarde al acostarse ayuno»
L. de Góngora, Soneto 164,
«Dilatándose una pensión que pretendía»

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. 11. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROHIBIDOS.


III. EL DERECHO A LA SALUD Y LA SANIDAD PÚBLICA. A. Los efectos de
/,a prestación gratuita de los servicios sanitarios. B. Centros públicos y centros privados.
IV. ESTUDIO DE LA EDUCACIÓN. A. justificación de la intervención pública.
B. Principales políticas en materia de educación. a. Centros públicos. b. Centros
privados concertados. c. El sistema de cheque escolar. d. Los créditos avalados
por el sector público. V. LOS BIENES PROHIBIDOS: LAS DROGAS ILEGA-
LES. A. Políticas de oferta. B. Políticas de demanda. C. Costes y políticas alternativas.
VI. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN LA REDISTRIBUCIÓN: JUSTI-
FICACIÓN Y MEDIOS. A. La justificación teórica del proceso redistributivo. B. El
debate sobre los mecanismos de redistribución. VII. LOS SALARIOS DE INSERCIÓN
SOCIAL Y EL IMPUESTO NEGATIVO SOBRE LA RE"t\1TA. VIII. LOS PRO-
GRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL. A. justificación de los programas públicos
de Seguridad Social B. Sistemas alternativos de pensiones. C. Efectos económicos del
sistema de Seguridad Social a. Los efectos de las cotizaciones del empresario.
b. Los efectos del sistema de reparto en las pensiones. c. Los efectos de las
prestaciones del desempleo. IX. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR
140 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

COMO REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA. LECTURAS RECOMENDADAS.


EJERCICIOS PRÁCTICOS.

I. INTRODUCCIÓN
En este tema estudiamos dos tipos de cuestiones, cuya única relación es
que, en ambos, hay algún tipo de juicio de valor por parte de la sociedad
que considera que determinados bienes y servicios deben ser accesibles a
todas las personas o que debe haber un mínimo nivel de renta para todos.
Se trata además de actuaciones que hemos relacionado con las funciones
sociales del sector público en el tema 1 y que constituyen la esencia del
modelo de Estado de Bienestar que es el prevalente en la mayor parte de
los países de Europa. Por supuesto, que lo que aquí se desarrolla no cubre
todos los aspectos de la cuestión, pues no sólo no hacemos referencia a un
bien preferente tan importante como la vivienda sino que tampoco nos en-
cargaremos de los bienes prohibidos, en los que se parte de la idea de que
la sociedad no los considera bienes, sino males, de ahí que su distribución
y venta se consideren actividades ilícitas. Ahora bien en las cuestiones que
serán objeto de análisis haremos referencia tanto a la justificación de la
presencia del sector público como a los medios de que dispone para llevar
a cabo sus políticas.

II. BIENES PREFERENTES Y BIENES PROIIlBIDOS


Se trata de dos tipos de bienes en los que la presencia del sector público
se explica por la existencia de un juicio de valor previo emitido por la so-
ciedad, que, en unos casos, considera que determinados bienes deben ser
accesibles a todos los ciudadanos, con independencia de los recursos eco-
nómicos de que dispongan, mientras que, en los otros, esa misma sociedad
estima que son más que bienes, males, y que por tanto el consumo debe
verse dificultado o incluso prohibido.
Este paralelismo, en cuanto a la justificación de la intervención pública,
va mucho más allá, aunque no sea éste el momento o el lugar adecuado
para profundizar en la materia. Sin embargo, creemos relevante introducir
algunos elementos de reflexión para que el lector medite sobre el papel
presente y, sobre todo, futuro, del sector público en nuestro país. Entre
ellos, citaremos tres cuestiones que nos resultan particularmente impor-
tantes.
En primer término, nos parece obvio que cuando la sociedad decide
obligar al consumo de un determinado producto, por ejemplo en la edu-
cación hasta un determinado nivel de enseñanza, o impide el consumo de
otro, como acontece con las drogas ilegales, está afectando a las decisio-
nes libres de los individuos, que podrían optar por otro orden de valores,
sin entrar necesariamente en conflicto con los mayoritarios dentro de la
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y IA REDISTRIBUCIÓN DE IA RENTA 141

sociedad. Un primer grupo de preguntas se refieren, entonces, a qué cir-


cunstancias justifican coartar esas libertades y qué motivos puede tener el
sector público para saber mejor que el individuo cuál es la forma óptima
de cuidar de sus intereses.
En segundo término, la percepción social de que determinados servi-
cios son esenciales a la dignidad del hombre y que, por tanto, su acceso no
puede verse limitado por la carencia o insuficiencia de medios económi-
cos, no va acompañada de una preocupación análoga por las condiciones
en los que tales servicios se suministran o de si efectivamente responden
a una finalidad redistributiva. Los casos de abuso de estos servicios son
tan frecuentes y excesivos que pueden llegar a poner en peligro la propia
capacidad pública para seguir prestándolos y, sin embargo, no existe una
clara conciencia de los efectos que la desmesura en la demanda de estos
servicios puede acabar generando. U na reflexión similar podría hacerse
sobre el nivel de fraude fiscal, que señala una grave incoherencia en los
planteamientos de una sociedad muy dispuesta a reconocer determinados
derechos sociales pero no a entregar los recursos para financiar su provi-
sión.
Por último, en el caso de la prohibición de determinadas drogas, po-
demos seguir dos tipos de planteamientos que llevan a conclusiones to-
talmente opuestas. De un lado, podemos considerar con STUART MILL,
que las decisiones de un ser humano racional, aunque perjudiquen a su
salud, material o espiritual, tan sólo le competen a él como individuo.
Esta posición conduce, inevitablemente, a la despenalización del tráfico
de las actuales drogas prohibidas, y su sometimiento al mismo régimen
de otros productos potencialmente dañinos para la salud (medicamentos,
por ejemplo) en los que como máximo se exige un control público sobre
su distribución a menores o sobre la información que debe suministrarse
al usuario. A este argumento se suele añadir una larga enumeración de
las consecuencias indeseables de la prohibición que, se afirma, causa más
daños que la prohibición misma. Asimismo se insiste en que la prohibición
ha fracasado dado lo sencillo que resulta acceder a estos productos.
Frente a ello, se ha defendido que las drogas hoy prohibidas causan da-
ños no sólo a la salud del usuario de las mismas, sino también a terceros. Se
añade además el argumento de que los costes de salud, o incluso los de pér-
didas en la producción debido a que los consumidores sean adictos a este
tipo de producto, acaban recayendo sobre la sociedad en su conjunto. En
estas circunstancias, el mantenimiento del sistema actual de prohibición
sólo se justificaría si consideramos que estos efectos son superiores en las
drogas consideradas aún como ilegales, frente a las que tienen un régimen
legal. Igualmente se señala que no puede decirse que la prohibición haya
fracasado, pues de no ser por ella, el consumo de las drogas hoy ilegales
no sería inferior al del alcohol o el tabaco. Además, se aduce, que una le-
galización bajaría considerablemente los precios y, como consecuencia, se
estimularía el consumo. Por último se argumenta que hablar de libertad
142 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

entre quienes hacen uso de las drogas no deja de ser un sarcasmo, dado
que su adicción les hace cualquier cosa menos libres.

Ill. EL DERECHO A lA SALUD Y lA SANIDAD PÚBLICA


Las prestaciones sanitarias ofrecidas por el sector público tienen una
doble justificación. De una parte, nos encontramos con un servicio que
genera efectos externos positivos, por lo que la solución que alcanzaría el
mercado no será óptima. De otra, hay indudables elementos de carácter
redistributivo, pues la entrega gratuita, o casi gratuita, de estos servicios,
permiten asegurar que nadie será desprovisto, por falta de medios econó-
micos, de este bien, considerado como esencial en nuestra Constitución.
En el caso de este bien preferente, nuestra atención se dirige a dos as-
pectos, fundamentalmente. Se refiere el primero a qué problemas plantea
la prestación gratuita de los servicios sanitarios y si tal gratuidad debe apli-
carse a todo tipo de prestación. Concierne el segundo a la discusión sobre
si es preferible el suministro de estos servicios a través de centros públicos o
de centros privados y qué tipos de problemas plantea la gestión de la salud
en unos y otros.

A. LOS EFECTOS DE LA PRESTACIÓN GRATUITA DE LOS


SERVICIOS SANITARIOS
Si aceptamos la hipótesis de que los servicios de salud se prestan de
forma gratuita, por motivos distributivos o por la presencia de efectos ex-
ternos, se extraen, fácilmente las siguientes conclusiones:
1) En el gasto sanitario de carácter preventivo, la presencia de exter-
nalidades resulta decisiva y, como consecuencia, este tipo de prestaciones
deben ser gratuitas e incluso obligatorias. De este modo, resulta obvio que
están plenamente justificadas las campafias obligatorias de vacunación o el
tratamiento gratuito de enfermedades altamente contagiosas. Ahora bien,
resulta también evidente que en ausencia de medidas de protección por
parte de los usuarios, el gasto en salud podría llegar a ser imposible de
asumir con los recursos públicos, pero sobre esta cuestión volveremos en-
seguida.
2) Si la finalidad del gasto sanitario es de carácter redistributivo, enton-
ces resulta difícil justificar la gratuidad del mismo para todos los usuarios
y para todas las contingencias médicas. En el primer caso, porque la fina-
lidad del gasto es que los ciudadanos carentes de recursos puedan acce-
der a un bien esencial, pero no que éste se preste, indiscriminadamente,
a todos los integrantes de la sociedad. En el segundo supuesto, porque
aquellas prestaciones que no resuelvan graves problemas de salud no están
cumpliendo la finalidad distributiva teóricamente atribuida a esta actividad
pública.
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 143

Si estas dos conclusiones avalan un replanteamiento de las funciones


que realiza el sector público en materia de sanidad, la propia prestación de
este tipo de servicios genera una serie de efectos que tiende a aumentar el
gasto sanitario. Entre ellas, las más relevantes son, a nuestro modo de ver,
las siguientes:
1) El hecho de tener garantizado el servicio de salud, aunque no se
disponga de recursos suficientes, impide que el sujeto adopte toda la dili-
gencia debida para preservar su propio estado de salud. Este problema se
denomina técnicamente riesgo moral y lo podemos definir como aquella
situación en la que la probabilidad de que suceda un acontecimiento de-
pende del comportamiento del sujeto. Aplicado al caso que nos ocupa, la
posibilidad de contraer una enfermedad, por ejemplo un cáncer de pul-
món, depende de las prácticas de riesgo en las que incurra el sujeto, en este
caso, fumar. Si el individuo tuviera la seguridad de que su tratamiento iba a
correr de su cuenta, o si se viera forzado a contratar un seguro privado para
cubrirse del riesgo, posiblemente tendría un fuerte incentivo para evitar
esta adicción. Sin embargo, cuando el sector público ha intentado graduar
su prestación de acuerdo con los hábitos de salud de cada individuo se ha
producido una importante resistencia por parte de los usuarios. De ahí
que, en la mayor parte de los casos, se confíe el estímulo de las conductas
preventivas a la realización de campañas informativas o al establecimiento
de impuestos sobre los productos cuyo consumo puede generar problemas
médicos.
2) La entrega gratuita de medicamentos a determinados grupos socia-
les, carentes de medios, genera algunos problemas añadidos. En efecto,
nos encontramos en este supuesto con un auténtico caso de discriminación
de precios por parte de un monopolista, el Servicio Nacional de Salud, que
aplica dos tipos de subvención al precio de los fármacos: total, en el caso
de los pensionistas y enfermos crónicos, y parcial para el resto de beneficia-
rios. Ahora bien, como es de sobra conocido, la posibilidad de que esta dis-
criminación sea efectiva depende de que ambos grupos de consumidores
no puedan realizar transacciones entre ellos, y tal fenómeno resulta a todas
luces plausible en el caso del producto que nos ocupa. Como consecuen-
cia, el gasto farmacéutico soportado por el sistema de salud crece muy por
encima de lo que exigiría el inicial propósito redistributivo. Por ello, las
propuestas de introducir un pago, denominado ticket moderador, en las
recetas de cualquier fármaco y para cualquier colectivo, tendrían la ventaja
de eliminar algunos de los incentivos que generan este comportamiento
de los usuarios del sistema, pues los usuarios compartirían los costes de los
medicamentos con este pago, aunque sea simbólico.
3) Un tercer elemento relevante, a nuestro juicio, es la presencia de
información asimétrica en la relación entre médico y paciente. La persona
que acude a una consulta médica ignora no sólo la posible enfermedad que
padece y su forma de curación, sino también cuáles son los procedimientos
de diagnóstico más adecuados para determinar la naturaleza del proble-
144 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

ma. Si cada una de las pruebas necesarias supone un coste para el sistema
sanitario, pero no necesariamente para el paciente, podríamos observar
una demanda excesiva de pruebas médicas en relación con el beneficio
marginal, que en términos de diagnóstico, puede obtenerse de cada uno
de ellos. Por parte del médico no habrá inconveniente en realizar todas
estas pruebas, en la medida en que su prestigio dependa de su acierto en
la diagnosis y el tratamiento y el coste no recaiga sobre el usuario. Este tipo
de consideraciones de información asimétrica también explicarían porqué
resulta difícil para el gestor económico de un hospital público denegar la
adquisición de un material considerado como prioritario.

B. CENTROS PÚBLICOS Y CENTROS PRIVADOS


La gratuidad en la prestación sanitaria no exige, necesariamente, que el
servicio sea suministrado por los centros públicos. Lo mismo sucede, como
veremos enseguida, con la educación y, en buena medida, gran parte de las
consideraciones que haremos entonces serían aplicables a este caso.
Ahora bien, en el caso de la prestación de los servicios sanitarios hay al-
gunas circunstancias específicas que estimamos procedente resaltar. Entre
ellas pueden citarse las siguientes:
1) En la sanidad posiblemente existan importantes economías de escala
que justifiquen las ventajas comparativas de los grandes complejos hospi-
talarios frente a unidades más pequeñas, pues los costes del material e in-
fraestructura son tan elevados, que no resultaría rentable para un número
muy escaso de pacientes. Estas ventajas posiblemente no sean tan acusadas
en la atención primaria, que puede prestarse de una forma más descentra-
lizada.
2) La gestión pública de los centros sanitarios puede analizarse con ayu-
da del modelo de NISKANEN, que se expuso en el tema 3 de esta obra,
aunque debe añadirse que en este caso la diferencia de información entre
el principal (financiador) y el agente (centro de gasto) está acrecentada
porque el primero desconoce la utilidad del material que se desea adquirir
y tan sólo observa los resultados tangibles de la acción médica, como son el
número de pacientes tratados con éxito. En el caso de un centro privado,
que estuviera guiado por el principio del máximo beneficio, también se
produciría esta asimetría en la información, y sus efectos expansivos sobre
el gasto, pero al menos existiría la disciplina impuesta por la cuenta de
resultados.
3) El uso exclusivo de centros privados, sin imponer la obligación de
atender a todos los usuarios que lo soliciten o algún tipo de restricción
similar, podría llevar al resultado, posiblemente indeseable para el sector
público, de que sólo se admitiese a los pacientes más rentables, es decir
aquellos cuyo tratamiento generase un mayor beneficio marginal.
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y lA REDISTRIBUCIÓN DE lA RENTA 145

4) Los intentos por mejorar las prestaciones de la sanidad pública a tra-


vés de cambios en los procedimientos de gestión han obtenido resultados
muy modestos que, en nuestra opinión, demuestran que los incentivos de
carácter económico son bastante importantes, aunque se sometan a las exi-
gencias de la deontología profesional. Un par de ejemplos contribuirán a
explicar mejor qué tipo de situaciones pueden producirse.

De un lado, imaginemos que el responsable de un hospital pretende


reducir las listas de espera en la atención a los pacientes y habilita el uso
de los quirófanos en las tardes, y con la finalidad de incentivar una mayor
dedicación por parte del personal sanitario paga una remuneración extra
por realizar intervenciones en esa franja horaria. En estas circunstancias,
puede ocurrir perfectamente que las intervenciones quirúrgicas se despla-
cen del horario matutino al vespertino, sin ganancias apreciables en la re-
ducción de las listas de espera.

De otro, consideremos que ante el crecimiento del gasto sanitario y la


información asimétrica entre principal y agente se opta por la solución
habitual de los problemas de agencia, es decir, la participación en los resul-
tados, de tal modo que el médico reciba parte de los beneficios de una me-
jor gestión. Esta experiencia, aparentemente, tuvo unos buenos resultados
iniciales pero, después acabó incrementando el gasto sanitario. Una posi-
ble explicación de este fenómeno se puede encontrar en el hecho de que
los responsables de un centro médico tengan su propia consulta privada y
que el gasto realizado en el hospital se reparta entre el colectivo de médi-
cos y la entidad financiadora, mientras que los beneficios, en términos de
reputación y de incremento de la clientela propia, puedan ser apropiados
de forma individual. Si este es el caso, el fenómeno resulta plenamente
explicable.

IV. ESTUDIO DE LA EDUCACIÓN

En el análisis de la educación debemos cubrir dos tipos de cuestiones.


Atañe la primera a la justificación del papel público en este terreno. Se
refiere la segunda a las distintas formas que puede adoptar esta política
estatal. En cualquier caso, debemos ser conscientes de la conexión que
se presenta entre una cuestión y otra; así, por sólo poner el ejemplo más
evidente, si pensamos que el papel del sector público se debe a una volun-
tad de redistribuir rentas, entonces no parece fácil defender la gratuidad
del sistema educativo, sino que tal carácter debería quedar restringido a
aquellas personas que carecen de los medios suficientes; por el contrario,
si el análisis hace hincapié en las extemalidades presentes en la enseñanza,
la gratuidad quedaría ligada, precisamente, a la existencia de estos efec-
tos externos, y, entonces, debería ponderarse, en cada nivel de enseñanza,
hasta qué punto estos efectos son relevantes. Pero sobre ello volveremos
enseguida.
146 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

A. JUSTIFICACIÓN DE LA INTERVENCIÓN PÚBLICA


La explicación de por qué la educación se considera un bien preferente
se basa en los siguientes argumentos:
La participación en el proceso educativo es un mecanismo de redistri-
bución de la renta. El argumento, esencialmente, señala que la capacidad
de obtener ingresos en el mercado de trabajo depende de la formación
recibida, a la que en muchos casos se denomina capital humano. Si la edu-
cación sólo fuera accesible a quienes tienen medios económicos, las capas
más desfavorecidas de la sociedad estarían permanentemente condenadas
a obtener un bajo nivel de ingresos, pues no podrían adquirir los conoci-
mientos suficientes para alcanzar puestos mejor remunerados.
Un segundo argumento en favor de la presencia pública en el sistema
educativo se basa en la presencia de efectos externos positivos en este tipo
de servicio. La idea es que la educación, en sus niveles básicos, no sólo
beneficia a quien la recibe, sino también al conjunto de la sociedad. Estos
efectos beneficiosos proceden de muy diversas fuentes: el hecho de vivir
en una sociedad más educada y tolerante, la propia posibilidad de sistemas
democráticos de gobierno, la mayor capacidad de desarrollo económico al
contar con una mano de obra mejor preparada, etc. son factores que nos
benefician a todos simultáneamente.
Un tercer motivo que justifica el control por parte del sector público
del sistema educativo se fundamenta en la presencia de información asi-
métrica en el mercado laboral. En este caso, la cuestión se refiere a que el
empresario que va a contratar a un trabajador desconoce cuál es su pro-
ductividad, que sólo llegará a observar después de su incorporación a la
empresa. Si tiene que elegir entre distintos candidatos debe acudir a datos
externos, por ejemplo los títulos académicos de que disponga cada uno,
para hacerse una idea de qué puede esperar, razonablemente, de cada po-
sible empleado. Si estos títulos funcionan como una señal, en la termino-
logía de SPENCE, de la capacidad del trabajador, entonces el sector público
tiene un interés lógico en controlar que el contenido de tales documentos
se corresponda con unos conocimientos contrastados de alguna forma. De
ahí que la Administración se reserve una serie de competencias en materia
de regulación y homologación de los diversos títulos.
Por último debe recordarse que el proceso educativo genera beneficios
perfectamente individualizables, de los que se apropia el sujeto que hace
uso del servicio. En tal sentido se ha dicho que allí donde sea más claro
que el beneficiado es el propio individuo, éste debe correr con los gastos
de la enseñanza, mientras que donde los elementos de carácter social sean
más acusados, la financiación pública tiene un mayor sentido. Desde este
punto de vista, las políticas educativas deben ser diferentes de acuerdo con
el nivel de enseñanza donde se apliquen.
Una forma fácil de considerar este último aspecto se fundamenta en el
mismo tipo de análisis que desarrollamos en el capítulo anterior al hablar
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y lA REDISTRIBUCIÓN DE 1A RENTA 147

de los problemas del medio ambiente. Para ello, consideremos las situacio-
nes representadas en la Figura 6.1. En el panel de la izquierda se considera
el caso de la enseñanza básica, en la que los elementos redistributivos o de
externalidad positiva son muy acusados, lo que se indica por una gran dis-
crepancia entre la demanda, D, que refleja los beneficios individuales de
quienes perciben los conocimientos correspondientes, y la línea «D» que
incluye, además los beneficios sociales. Por el contrario, en el panel (B)
se representa gráficamente la situación de la enseñanza universitaria en la
que la discrepancia entre beneficios sociales y los apropiados individual-
mente es muy poco significativa.

En el primer supuesto, el mercado, actuando libremente, fijaría un pre-


cio de equilibrio, PE' y una cantidad ~. donde los beneficios individuales
se igualan con el coste marginal de proveer educación. Sin embargo, si se
tienen en cuenta además los beneficios sociales, para el conjunto del país
sería óptimo alcanzar la cantidad~· Ello obligaría a que el sector público
garantizase que los oferentes recibieran el precio P8 , y que, en cambio,
los receptores de los servicios educativos pagasen un precio, negativo, P r·
La idea de que los usuarios de la educación reciban un precio a cambio
no debe resultar del todo sorprendente, pues para familias de un nivel de
renta bajo, puede resultar más útil que los componentes de la misma se
incorporen al mercado de trabajo, mientras que si van a la escuela se dejan
de percibir los ingresos correspondientes, desde esa perspectiva, no sólo
resulta necesaria la gratuidad de la enseñanza sino también la percepción
de un pago compensatorio. Naturalmente, no es forzoso que el precio pa-
gado por los usuarios sea negativo, sino que puede ser sencillamente cero,
o como ocurre en el panel (B), que representa la enseñanza superior, una
cifra positiva.

Figura 6.1. Efectos externos de la educación, precios óptimos y tasas


A) El caso de la enseñanza obligatori a B) El supuesto de la enseñanza un iversitaria

p p o
"O"
\
s
\ Ps -···-····· -·········
\
\ ''
\ ''
Ps \
''
''
''
\ Q Q
\
\
\
Pp --·--·-·--······· \
148 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En efecto, en el caso de la enseñanza universitaria, los beneficios so-


ciales son mucho menos importantes que en los niveles básicos, pues las
consecuencias del proceso educativo son más fácilmente apropiables por
el individuo. En estas circunstancias, sería defendible que el coste de la
enseñanza recayera principalmente sobre los beneficiarios de la misma y
que la intervención pública quedara restringida a garantizar el acceso a la
enseñanza superior de las personas que carecen de los medios suficientes
para ello.

B. PRINCIPALES POLÍTICAS EN MATERIA DE EDUCACIÓN


En principio, y sintetizando mucho la cuestión, podemos distinguir cua-
tro tipos de posibilidades de intervención en esta materia, la provisión pú-
blica, los centros privados financiados directamente por el sector público,
el cheque escolar y el sistema de préstamos avalados por el sector público.

a. Centros públicos
En su versión más radical, se propondría que todo el sistema educativo
se realizara a través de centros de titularidad estatal. Quienes defienden
esta opción señalan las siguientes ventajas:
1) Mayores posibilidades de desarrollar el aspecto redistributivo del
proceso de enseñanza.
2) Mejor control de la calidad del servicio que podría prestarse de un
modo más homogéneo, pues la Administración podría comprobar que las
instalaciones y medios disponibles en cada centro de enseñanza son simi-
lares, sin que las zonas más desarrolladas contasen con centros mejor dota-
dos que los de las zonas menos deprimidas.
3) Igualmente se considera que el sector público podría garantizar una
mayor homogeneidad en las exigencias para la obtención de los títulos co-
rrespondientes, sin dejar espacio a centros privados donde se podría «com-
prar» el diploma acreditativo de determinados estudios.
Frente a estas ventajas, se han señalado un buen número de inconve-
nientes:
1) Se duda de que todas las ventajas señaladas en el párrafo anterior
lo sean realmente, pues la experiencia parece demostrar que el nivel de
exigencia y la calidad de las instalaciones de centros públicos es muy hete-
rogénea.
2) Las críticas, ya estudiadas en el tema 3, al comportamiento del sec-
tor público pueden aplicarse directamente a este tipo de política pública.
La masificación de la enseñanza en centros públicos, las dificultades para
medir la calidad de los docentes, etc., son críticas que se escuchan con
frecuencia entre los usuarios del servicio público de enseñanza, mientras
que por parte de los gestores, sean o no personal docente, se ponen de
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 149

manifiesto los inconvenientes de un sistema en el que el precio pagado por


el usuario está muy por debajo del coste, con el consiguiente incentivo al
abuso del servicio.
3) Una última crítica que puede apuntarse se deriva del carácter mo-
nopolista que tendría un servicio completamente estatal con todos los in-
convenientes que ello supone para cualquier tipo de mercado en términos
de capacidad de innovación pedagógica o de contenido de la enseñanza.
En este sentido, se ha apuntado que la presencia de centros privados en
competencia con los públicos es un incentivo para que éstos mejoren la
calidad de la enseñanza que prestan, si no quieren incurrir en el riesgo de
perder alumnado.

b. Centros privados concertados


En este sistema, coexisten los centros públicos con los privados, si bien
éstos reciben su financiación con cargo a los presupuestos generales del
Estado, al menos para cubrir aquellos niveles de enseñanza que se consi-
deren obligatorios y gratuitos. A cambio de recibir la financiación pública,
el centro privado se obliga al cumplimiento de determinadas normas en
materia de organización interna del centro (por ejemplo, creación de un
Consejo Escolar, con participación de padres, profesores y alumnos) o en
cuanto al proceso de selección del alumnado, en el que intervienen sobre
todo consideraciones de carácter geográfico.
Al margen de las ventajas e inconvenientes que se deducen, por oposi-
ción, de las enumeradas en la alternativa anterior, se han citado algunas
consideraciones adicionales:
1) El centro privado se mueve por criterios de rentabilidad, como cual-
quier empresa privada. En estas circunstancias no es posible garantizar el
acceso de todos a la enseñanza si no hay centros públicos que complemen-
ten la oferta privada, pues habría zonas del país sin oferta escolar por no
ser rentable.
2) La existencia de un sistema público que coexista con otro privado
también se ha defendido para evitar que el sector privado de la enseñanza
engañe a los responsables educativos, solicitando una subvención superior
a la necesaria. Si el sector público tiene su propio sistema de centros, co-
noce con cierto detalle cuál es el coste de las instalaciones necesarias para
impartir la docencia con una calidad determinada.
3) El sistema de concierto se ha criticado en la medida en que impone
restricciones, no siempre relacionadas con la garantía de la calidad en el
servicio prestado, pues muchas veces se relacionan con un determinado
modelo de gestión o con la aceptación de criterios específicos para la ad-
misión de alumnos.
4) Por último, el hecho de que los conciertos se negocien periódica-
mente entre el sector público y el centro privado introduce elementos de
150 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

incertidumbre que pueden hacer deseable para el empresario renunciar


al sistema. En esas circunstancias, el sector público puede verse obligado a
construir nuevas plazas con la finalidad de garantizar la enseñanza gratui-
ta, lo que puede resultar mucho más costoso.

c. El sistema de cheque escolar


En esta alternativa, el sector público financia directamente a las familias
entregando unos fondos que sólo pueden utjlizarse para pagar el coste de
la enseñanza, de ahí el nombre de cheque escolar que recibe este plantea-
miento.
El cheque puede adoptar un sistema muy flexible: puede ser graduado
según el nivel de renta del perceptor, puede ser utilizado para pagar ínte-
gramente el coste de la enseñanza en un centro público o para satisfacer
parte del coste de la matrícula en un centro privado.
La principal ventaja del cheque escolar es que da la máxima libertad a
las familias a la hora de decidir la enseñanza que recibirán sus hijos. Ade-
más se aduce que los centros escolares competirán por obtener el máxi-
mo número de alumnos, con lo que su propio interés les hará ofrecer un
alto nivel de calidad en el servicio. Entre sus desventajas, se dice (y debe
recordarse que esta propuesta tiene su origen en los Estados Unidos) que
un sistema de esta naturaleza no garantiza la integración de los distintos
grupos sociales (y raciales, principalmente), pues determinados centros
podrían presentar como su característica fundamental el de ser «centros
exclusivos». Igualmente se dice que en muchos casos los centros compi-
ten garantizando un alto nivel de aprobados o elevando artificialmente
las notas medias. De ahí que el uso de este sistema se haya completado
con mecanismos externos de evaluación que permita evitar efectos inde-
seables.

d. Los créditos avalados por el sector público


El planteamiento en este último sistema es que la enseñanza, especial-
mente la universitaria, permite la obtención de ingresos superiores a su
receptor. Se trata entonces, de que si el ciudadano se beneficia pague el
servicio y, en el caso de que no disponga de fondos, puede acceder a prés-
tamos a bajo interés que, en su caso avalaría el sector público. Una vez
que esta persona encuentre un trabajo, después de su etapa de formación,
procedería a devolver el crédito percibido.
Aunque el planteamiento parece eficiente, hay dos razones que pueden
dificultar su puesta en marcha:
1) El peticionario del crédito puede pensar que sus posibilidades de
encontrar un trabajo que le permita devolverlo son escasas. En esas cir-
cunstancias, y salvo que pueda recibir el respaldo de otras personas (nor-
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 151

malmente sus familiares), no se atreverá a involucrarse en este tipo de ope-


ración.
2) Si el Estado avala el capital y los intereses de los créditos de todos los
estudiantes que lo soliciten, se verá obligado a poner límites en la cuantía
o en las condiciones para acceder a ello, pues, en caso contrario el gasto,
por este concepto, podría llegar a ser excesivo.

V. LOS BIENES PROHIBIDOS: LAS DROGAS ILEGALES


Suponiendo que el sector público decide mantener el actual sistema de
penalización del tráfico de drogas, puede operar sobre los dos elementos
que intervienen en el mercado. De ahí que podamos considerar políticas
de control de oferta y políticas de disminución de la demanda.

A. POLÍTICAS DE OFERTA
El primer tipo de políticas consiste en dificultar el acceso al producto
por parte de los consumidores, incorporando el tráfico de estas sustancias
a un tipo delictivo, que en nuestra legislación se incluye entre los delitos
contra la salud pública.
La existencia de este tipo delictivo, que ha planteado notable contro-
versia entre los penalistas, unida a los esfuerzos represores por parte de los
responsables policiales de los distintos países, conduce a la evidente con-
clusión de que el empresario que vende este tipo de productos incluye la
posible sanción penal como un coste más del proceso de producción. Ello
explica por qué el precio de venta de estos productos supera, en mucho, el
coste de producción.
Además del factor señalado en el párrafo anterior, el carácter ilegal de
este mercado favorece la creación de monopolios en la distribución, pues
el mercado queda en manos de redes mafiosas a las que, obviamente, no
pueden aplicarse las reglas de la libre concurrencia. El carácter monopo-
lista de este mercado favorece que los precios se desvíen aún más del coste
de producción.
El aumento del precio no conduce a una disminución significativa del
consumo, pues al ser un producto de carácter adictivo, la demanda debe
considerarse bastante inelástica. Esta situación la describimos con ayuda
del gráfico de la Figura 6.2.
152 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Figura 6.2. Penalización del tráfico de drogas


C+R

En el gráfico precedente, consideramos una situación inicial en la que


la oferta viene indicada por la línea C (que refleja un coste de produc-
ción constan te), y la demanda por la línea D. En estas circunstancias, el
mercado establecería un precio P L y una cantidad Q, correspondientes al
punto de equilibrio, E. Si este producto es penalizado, la oferta se modifi-
ca, pues ahora debe reflejar que la sanción penal es considerada como un
coste. Asimismo, como ya se ha indicado, una actividad ilegal tiende a ser
monopolizada, con lo que hemos de incluir la curva de Ingreso Marginal.
Como consecuencia, se alcanza un nuevo punto de equilibrio, M, al que
corresponde un precio mucho mayor que el inicial, P lL' y una cantidad
menor, QL.
Bajo estas condiciones, el gasto de los consumidores ha aumentado con-
siderablemente, pues inicialmente compraban por un total de PLQ,' que
corresponde al área OPLEQ,, y, después pasan a gastar P 1L QL' que es mu-
cho mayor.
Este incremento en el gasto por parte de los consumidores, unido a sus
dificultades para conseguir ingresos en el mercado laboral por su adicción,
les mueve a obtener los medios necesarios para financiar su consumo a
través de la comisión de delitos. Nada tiene de extraño, en este contexto,
que buena parte de la delincuencia causante de inseguridad ciudadana
esté asociada, de una forma u otra, al consumo de drogas. Pero debe que-
dar claro que son los precios elevados, unidos a la rigidez de la curva de
demanda, los causantes de tal situación.
Un factor adicional que debe tenerse en cuenta es que la prohibición
del tráfico de estas drogas conduce a una falta de control sobre su conteni-
do. El fenómeno de la adulteración de la droga vendida en el mercado es
suficientemente conocido como para que necesite de mayor elaboración.
Baste con recordar que la mayor parte de los accidentes causados a lasa-
lud individual, con resultado de muerte en no pocas ocasiones, se debe al
hecho de que el consumidor, acostumbrado a un producto adulterado,
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 153

utiliza un suministrador que le ofrece otro de mayor pureza, provocándose


así una sobredosis.
Una última consecuencia de la ilegalidad del tráfico es que se generan
grandes beneficios para el empresario. Beneficios que, además, no tien-
den a eliminarse por la libre entrada de nuevos competidores, al ser un
mercado ilegal. Estas ganancias, representadas por la diferencia entre el
precio de venta y el coste de producción explican, desde luego, que los
traficantes de estos productos puedan realizar todo tipo de actividades des-
de la corrupción de gobiernos o responsables policiales a la eliminación
de sus mayores perseguidores. En el gráfico se han representado por la
diferencia entre coste marginal (C+R) e Ingreso Marginal, el área rayada
verticalmente.

B. POLÍTICAS DE DEMANDA
Una segunda alternativa a la política pública en materia de drogas ile-
gales es la actuación sobre los demandantes del mercado. En este caso,
disponemos de tres instrumentos de diferente intensidad: las campañas
de información y disuasión del consumo, el suministro de sustitutivos (el
ejemplo más conocido es Ja metadona para usuarios de la heroína) y la
penalización del consumo (en unos casos, como se propuso en España,
mediante sanción administrativa pero en otros, como en algunos estados
de los EEUU, en tipos delictivos incluidos en el Código Penal). Cualquiera
de estas variantes tiene el mismo objetivo, una reducción de la demanda
del producto. Si la política pública de control de demanda tiene éxito, el
resultado, que es fácil de comprobar, tiene cuatro aspectos:
- una reducción en el consumo
- una disminución en el precio de venta
- como consecuencia de Jos dos efectos anteriores, el gasto de los con-
sumidores en drogas, disminuye.
- una disminución de los beneficios del empresario.
No deja de ser significativo que no se haya impuesto la opción de pe-
nalizar al consumidor en lugar de al vendedor, si los efectos son mucho
más eficientes. La explicación tiene que ver, a nuestro entender, con la
percepción que tiene la sociedad sobre esta cuestión en la que se tiende
a considerar al comprador (el adicto a Ja droga) como un enfermo, o, si
se quiere, como la parte débil de Ja relación, mientras que el traficante es
visto como el auténtico culpable de los males causados por Ja droga. En
esas circunstancias resulta muy complejo convencer a la opinión pública
que debe perseguirse al «débil» (el consumidor) porque es más eficiente.
En cambio, esta percepción es muy distinta en el caso de que se prohíba
la prostitución, donde al comprador (el cliente que adquiere los servicios
154 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

sexuales) se le considera el auténtico culpable de la situación y en cambio


a la oferente se la ve como la parte débil de la relación.

C. COSTES Y POLÍTICAS ALTERNATIVAS

La discusión sobre si sería más conveniente legalizar la venta de algu-


nas de las drogas ilegales, en particular de las llamadas «drogas blandas»,
puede racionalizarse a partir del estudio de los distintos costes que están
presentes en el mercado. En principio, podemos considerar dos tipos de
costes:

l. Los costes causados a la salud (C5 ) pueden considerarse decrecientes


al aumentar la represión ejercida sobre las drogas (R). Los motivos para
ello pueden deducirse fácilmente de lo expuesto con anterioridad. Una
mayor represión sobre las drogas eleva los precios y hace disminuir, más o
menos apreciablemente, la cantidad vendida en el mercado. Sin embargo,
el hecho de que la demanda sea rígida, unido a las dificultades de aplicar
este tipo de políticas represivas, nos hace pensar que, a partir de un cierto
grado de represión, las ganancias en términos de reducción de los costes
de salud pueden ser muy limitadas.

2. Un segundo componente de los costes está constituido por los recur-


sos destinados a la propia represión, donde agruparemos no sólo los gastos
de la persecución policial del tráfico sino los de toda la delincuencia aso-
ciada a este mercado, y donde deben tenerse en cuenta también los de la
actividad judicial o de mantenimiento de la población reclusa. Estos costes
de represión (CR) crecen, de forma cada vez más acusada, al aumentar la
persecución de esta actividad. Puede tenerse la impresión de que con fre-
cuencia, la intención de las autoridades públicas ha sido llevar al mínimo el
coste para la salud, que, como hemos visto, recae, en no pocos países, sobre
sistemas públicos que se financian con impuestos, sin tener en cuenta la
presencia del segundo componente de los costes. Y sin embargo resultan
muy relevantes. El fracaso de la prohibición del consumo de alcohol du-
rante la llamada Ley Seca (1920-1933) se debió a los costes (inasumibles)
de prohibir un consumo que estaba muy extendido. Allí donde estos costes
sean muy elevados parece más eficiente utilizar otro tipo de medidas que
no alcanzan la prohibición (limitaciones en la venta a menores, restric-
ciones en el consumo en lugares públicos, imposición especial, etc.). Por
otro lado, la existencia de estos costes permite comprender por qué un
cambio en el status jurídico de las drogas puede ser irreversible. En efecto,
supongamos que se legalizan las denominadas drogas blandas y que, como
consecuencia de ello, se reduce su precio y aumenta su consumo. Si, en un
momento posterior, el sector público decide volver a prohibirlas, compro-
bará que el coste de represión ha crecido extraordinariamente y que eso le
impide volver a la situación de partida.
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y lA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 155

VI. EL PAPEL DEL SECTOR PÚBLICO EN IA REDISTRIBUCIÓN:


JUSTIFlCACIÓN Y MEDIOS
A. LA JUSTIFICACIÓN TEÓRICA DEL PROCESO REDISTRIBUTIVO
Aunque las perspectivas ofrecidas por los economistas, en esta materia,
son muy variadas, trataremos de presentar, tan sólo, las que nos parecen
más relevantes. En esta dirección comentamos, brevemente, las opiniones
sustentadas por STUART MILL, Noz1cK y RAWLS.
El planteamiento de STUART MILL parte de la observación de las enor-
mes diferencias sociales existentes en la Gran Bretaña del siglo XIX. Estas
desigualdades, inaceptables moralmente, le llevan a afirmar que si se trata
de elegir entre ese tipo de sociedad y el comunismo, todas las deficiencias
o dificultades de éste último sistema no harían inclinar la balanza del otro
lado. Sin embargo, en opinión del autor británico, la elección no debe
plantearse, necesariamente, entre capitalismo y comunismo, sino que el
primero de los sistemas puede incorporar reformas que le permitan sub-
sistir. Entre ellas, la reforma en la distribución de la propiedad y de los
ingresos resulta particularmente urgente, y, además generará efectos bene-
ficiosos para el conjunto.
La conclusión citada al final del párrafo anterior se entiende mejor,
cuando consideramos que la argumentación utilizada por STUART MILL
se basa en las nociones de utilidad total y utilidad marginal. La persona
que obtiene ihgresos observa que su satisfacción aumenta, pero lo hace a
un ritmo cada vez más lento, o en los citados términos de utilidad, el valor
total es creciente, pero el marginal es decreciente. Imaginemos, entonces
que en la sociedad hay dos grupos de personas, unos, ricos, con un nivel
de utilidad muy alto, y otros, pobres, con una utilidad total muy baja. Si le
quitamos un poco de renta a los primeros para dársela a los segundos, el sa-
crificio sufrido, en términos de utilidad marginal perdida, es muy inferior
al beneficio percibido, en utilidad marginal ganada. En conjunto, el nivel
de bienestar total de la sociedad habrá aumentado como consecuencia de
la redistribución realizada.
Llevando hasta sus últimas consecuencias la argumentación, es fácil
comprobar que el nivel máximo de satisfacción social, o, si se quiere, de
bienestar, se alcanzará cuando todos los individuos tengan el mismo nivel
de renta, pues se habrán agotado todas las posibilidades de ganancia en el
bienestar colectivo. No resulta extraño, entonces, que STUART MILL afirme
que su programa sea revolucionario.
El segundo planteamiento al que hacíamos referencia es el seguido por
Noz1cK, quien niega al sector público cualquier prerrogativa para privar
a unos ciudadanos de sus ingresos para entregárselos a otros. El mono-
polio de la violencia es concebido como procedente de una evolución en
el propio mercado de servicios de seguridad, mercado que aparece para
salvaguardar los derechos de propiedad de los ciudadanos. Esta forma de
156 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

originarse impide que el monopolio de la violencia se utilice para que se


les prive de ellos. Por eso, del mismo modo que este monopolio nace de
la voluntad de los individuos, expresada en el mercado, sólo una voluntad
unánime de éstos puede justificar cualquier redistribución de los recursos.
Dicho en otros términos, el sector público puede actuar cuando mejore la
situación de algún miembro de la colectividad, sin empeorar la de ningún
otro.
Si limitamos el campo de intervención pública a aquellos casos que ob-
tengan un consenso unánime, las posibilidades de acción redistribuidora
son nulas en el caso de posiciones iniciales que sean óptimos en el sentido
de Pareto, pues recordemos que un óptimo de Pareto es aquella situación
en la que no podemos mejorar la posición de un individuo, sin empeorar
la de otro. Si el mercado, en condiciones de competencia perfecta, nos
acerca a situaciones de óptimo de Pareto, el papel redistributivo del sector
público es imposible.
Por último, debemos hacer referencia al análisis de esta cuestión tal y
como fue planteada por RAwLs, para quien resulta imposible desvincular
las actitudes sobre la redistribución de las posiciones iniciales de renta de
cada uno de los individuos. En efecto, si exigimos una votación unánime
para llevar adelante un proceso de reparto, nos encontraremos con el veto
efectivo de quienes, al poseer un alto nivel de ingresos se verán perjudica-
dos en el proceso. Si nos basta el voto mayoritario, y los que perciben un
nivel de ingresos más bajo constituyen un número superior a los privilegia-
dos, los sistemas electorales garantizarán que se lleve a cabo esa redistribu-
ción.
Estas dificultades llevan a RAwLs a plantear el problema, como si pudie-
ra suscitarse antes de conocer cuál será nuestra posición en la sociedad.
Imaginemos que preguntamos a los diversos individuos qué regla de dis-
tribución aceptarían, antes de conocer cuál será su futuro, o como dice el
propio autor, bajo el velo de la ignorancia. En estas circunstancias, ningu-
no puede excluir que le corresponda ocupar la peor posición posible en
la escala social o económica, y, por tanto, propondrá, en su propio interés,
que se ayude al máximo a quien se encuentre en la peor situación. A esta
propuesta, que todos aceptarían unánimemente, se le denomina criterio
maximin.
Es importante resaltar que el acuerdo unánime no procede de una apli-
cación de principios de solidaridad, ni de que en las preferencias de los
individuos se encuentre, como algo deseable, una mayor igualdad; sino
que es una simple consecuencia de la búsqueda del propio interés.

B. EL DEBATE SOBRE LOS MECANISMOS DE REDISTRIBUCIÓN


La discusión sobre las políticas redistributivas ha ido más allá de la justi-
ficación ética de la propia actividad pública en esta materia, para alcanzar
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 157

también a los medios empleados por el poder político para alcanzar sus
objetivos. En particular, hacemos referencia a la cuestión de si resulta más
apropiado efectuar una redistribución en especie, es decir permitiendo a
todos los ciudadanos alcanzar un nivel mínimo de productos esenciales
(alimentación, educación, sanidad o vivienda), o si, por el contrario, debe
hacerse a través de ingresos compensatorios.

Quienes defienden la primera opción, entre los que podemos citar al


economista de Yale,James ToBIN, el argumento decisivo se fundamenta en
el hecho de que mediante la entrega de determinados bienes y servicios, el
sector público garantiza que el ciudadano obtenga estos elementos esen-
ciales, mientras que la redistribución en dinero puede conducir a un gasto
en productos distintos, con lo que el objetivo puede no alcanzarse.

Por el contrario, quienes, como Milton FRIEDMAN, defienden que, de


haber redistribución, se realice a través en mecanismos monetarios, ponen
de manifiesto que éstos son superiores a los basados en pagos en especie,
pues permiten una mayor libertad de elección por parte del individuo, que
siempre es el mejor juez de sus propios intereses. El pago en bienes y ser-
vicios se catalogaría, así, como una muestra de la desconfianza del sector
público en la libertad individual, o si queremos, en una manifestación de
los rasgos paternalistas del modelo de Estado de Bienestar.

No resulta demasiado fácil optar por una u otra fórmula, pues, a nues-
tro modo de ver, existen argumentos de peso que las avalan. De una parte,
parece indudable que la entrega de dinero resulta ser más eficiente en tér-
minos de capacidad de elección y menos proclive a generar fraude. De otro
lado, la distribución en especie también puede defenderse, al menos desde
dos puntos de vista diferentes. Atañe el primero a que efectivamente se dan
circunstancias en las que el perceptor de la ayuda carece de información
suficiente, lo que le impediría adoptar una conducta óptima. Pensemos,
en este contexto, en el caso de quien nunca ha recibido una educación
superior y no es consciente de las posibilidades que se le abren al dedicar
sus ingresos a la adquisición de capital humano. En estas circunstancias sus
decisiones no resultarían adecuadas, aunque las tomara con total libertad.
Se refiere el segundo al hecho, muy frecuente, de que la ayuda percibida
del sector público vaya dirigida no al individuo que la cobra, sino a los
menores que dependen de él, de tal modo que su actuación sea más bien
la de administrador de esos recursos. En este caso, puede suceder que los
fondos se destinen a la satisfacción de sus necesidades y no a las de quienes
iban dirigidas.

En cualquier caso, debemos ser conscientes de que ambos mecanismos


de redistribución coexisten en los modernos Estados de Bienestar, y que al
lado de la entrega de bienes preferentes, a los que ya _hicimos referencia
en el tema anterior, existen formas de pago en dinero. Estas últimas son las
que estudiamos en los epígrafes siguientes.
158 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

VII. LOS SALARIOS DE INSERCIÓN SOCIAL Y EL IMPUESTO


NEGATIVO SOBRE lA RENTA
Con este procedimiento se paga al perceptor una cantidad S, obtenida
a partir de un mínimo prefijado, que puede hacerse depender del número
de personas que tiene a su cargo el que recibe la subvención, y de la renta
que recibe el ciudadano. Es decir, definimos:

S = M(n) - R
donde M(n) es el mínimo prefijado y R la renta del ciudadano. De esta
forma, si el perceptor tiene una renta de 1.000 y se fija un mínimo de 2.500
u.m., el salario sería de 1.500 u.m.
Este procedimiento tiene un grave inconveniente, al que se conoce
como trampa de la pobreza. En efecto, supongamos que el perceptor de
la ayuda recibe una oferta que le permite aumentar su renta hasta 2.000
u.m., trabajando más horas. Lógicamente, no tendrá interés en aceptar-
la, pues si incrementa sus ingresos en esa cuantía, verá reducida la ayuda
hasta 500 u.m., con lo que sus ingresos totales no cambiarán. De hecho,
si renunciara a las 1.000 u.m. que obtenía trabajando, seguiría teniendo
los mismos ingresos totales, pues la subvención del Estado aumentaría en
la misma cantidad. Es decir, con este sistema, el perceptor de la ayuda no
tiene ningún motivo para insertarse en el mercado de trabajo, mientras el
ingreso sea inferior al mínimo preestablecido.
El mismo argumento de la «trampa de la pobreza» se puede utilizar
para criticar las propuestas de un salario público a favor de las amas de casa
que realizan el trabajo doméstico. Se ha afirmado que en este caso, se gene-
ran barreras a la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, pues el
coste de oportunidad de trabajar incluye ahora la pérdida de los ingresos
obtenidos por desempeñar el trabajo doméstico. Tampoco estaría exento
de esta crítica el programa de Renta Mínima Garantizada que se defiende
por algunas fuerzas políticas.
En cambio, el impuesto negativo sobre la renta soluciona el problema
planteado por la trampa de la pobreza. La idea es establecer un impues-
to proporcional, digamos del 20%, pero con un mínimo, por ejemplo de
500.000 u.m., de tal modo que si el ciudadano tiene una renta R, deberá
pagar la cantidad:

T = 0,20 (R- 5.000)


donde la cantidad T será positiva, y el ciudadano pagará al Estado, o
negativa, y en ese caso, será el ciudadano quien cobre.
De esta forma, aquellos que se encuentren por debajo del mínimo de
5.000 u.m. percibirán una cantidad decreciente, en concepto de ayuda del
sector público. Si no tenemos ningún ingreso, recibiremos 1.000, si, por el
contrario, obtenemos una renta de 2.500, la compensación se reducirá a la
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y lA REDISTRIBUCIÓN DE lA RENTA 159

mitad, y cuando alcancemos el valor mínimo de 5.000 u .m., ni pagaremos


un impuesto ni tendremos ayuda alguna.
Para aquellos ciudadanos que superen el mínimo, se establece la obliga-
ción de contribuir con una cuota del 20% sobre lo que exceda ese valor mí-
nimo. De este modo, un perceptor de una renta de 6.000 u.m., pagará una
cuota de 200 u.m., mientras que quien obtenga unos ingresos de 15.000 de
u.m., abonará un total de 2.000.
Este planteamiento puede representarse como hacemos en el gráfico de
la Figura 6.3 que representamos a continuación.

Figura 6.3. Impuesto negativo sobre la renta


Impuesto
T

o
10.000 Renta
- 800

El procedimiento que acabamos de comentar ofrece alguna ventaja im-


portante sobre el salario de inserción social. Podemos comprobar, en pri-
mer término, cómo en este caso no puede darse la trampa de la pobreza.
Para ello, basta analizar los datos de la Tabla siguiente que emplean los
mismos datos del ejemplo que hemos venido utilizando, y los compara con
el programa de un salario de mantenimiento:

Tabla 6.1. Renta inicial, impuesto y renta final en un impuesto negativo


sobre la renta y en un programa de salario de inserción social

Renta (Y) S:5,000-Y Y+S T = 0,20 (Y - 5.000) Y-T


o 5.000 5.000 - 1.000 1.000
2.000 3.000 5.000 -600 2.600
4.000 1.000 5.000 -200 4.200
5.000 o 5.000 o 5.000
7.000 o 7.000 400 6.400

Fuente: Elaboración propia.


160 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Los datos contenidos en la Tabla precedente permiten comparar los


resultados entre estos dos sistemas de protección social. Por un lado, com-
probamos como en el salario de inserción social, al perceptor se le elimi-
nan los incentivos para incorporase al mercado de trabajo cuando el pago
es inferior al mínimo garantizado, pues su nivel de ingresos resulta inalte-
rable bajo estas condiciones. Tal efecto no aparece en el caso del impuesto
negativo sobre la renta, pues, la inserción laboral, aun con ingresos bajos,
permite alcanzar superiores niveles de renta.
Por otra parte, y es un grave inconveniente del sistema de impuesto
negativo sobre la renta, no se garantiza un nivel de ayuda tan elevado a las
personas más necesitadas. Con los datos del ejemplo utilizado, un mínimo
exento de 5.000 u.m. y un tipo impositivo del 20%, la ayuda máxima en-
tregada por el sector público es de tan sólo 1.000 u.m. lo que se antoja una
cifra muy poco adecuada.
Obviamente, podemos elegir un mínimo, M', que permita alcanzar la
ayuda de 5.000 para quienes no perciben ningún ingreso. Para establecer
la cantidad necesaria, tan sólo debemos resolver la ecuación siguiente:
-5.000 = 0,20(0-M')
M' = 5.000/0,20=250.000
El problema es que un mínimo exento tan cuantioso puede plantear
graves problemas recaudatorios al sector público, que no ingresaría nin-
guna cuota para quienes estén por debajo de esa cifra y tendría que pagar
a un número muy elevado de ciudadanos. Por supuesto, si alteramos el
tipo impositivo, y empleamos un 40% en lugar del 20%, el valor de M' se
reduciría a la mitad, pero en tales circunstancias, los ciudadanos conside-
rarían a la presión fiscal como excesiva. Posiblemente, estas desventajas, en
términos de recaudación, explican por qué ningún país ha llevado a cabo
esta experiencia.

VID. LOS PROGRAMAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL


En este último epígrafe, nos referimos a la Seguridad Social, que repre-
senta una parte muy importante de la participación del Estado en la acti-
vidad económica. Para ello, discutimos, brevemente, tres tipos de cuestio-
nes: la justificación de que sea una política pública, las formas que puede
adoptar un régimen público de seguros sociales y, por último, cuáles son
los principales efectos negativos del sistema actual.

A. JUSTIFICACIÓN DE LOS PROGRAMAS PÚBLICOS DE


SEGURIDAD SOCIAL
Desde una perspectiva liberal, este tipo de programas tiene difícil justifi-
cación pues el mercado podría dar satisfacción a los problemas que cubre
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y lA REDISTRIBUCIÓN DE IA RENTA 161

la Seguridad Social. Teóricamente, los ciudadanos podrían contratar con


una compañía de seguros de carácter privado el riesgo de quedar desem-
pleado o incapacitado para trabajar, pues tal contrato no ofrece más di-
ficultades que las de asegurarse frente a la eventualidad de un accidente
de tráfico ni de cualquier tipo de seguro de vida. En cuanto al problema
del paro, corno ya tuvimos ocasión de explicar en el segundo tema de esta
obra, debe resolverse dejando mayor libertad al mercado de trabajo.
Respecto al sistema de pensiones, también el mecanismo de mercado
nos ofrece una alternativa. En efecto, los fondos de pensiones pueden sa-
tisfacer la misma necesidad que hoy cubre el sistema público, y de hecho,
como fórmula complementaria, existen múltiples entidades que ofrecen
este tipo de producto al ahorrador de nuestro país.
Frente a este planteamiento, y con un enfoque intervencionista en esta
materia, se han enunciado diversas razones para defender la presencia pú-
blica en este campo:
- Una primera razón es que las compañías privadas sólo estarían dis-
puestos a asegurar a aquellos trabajadores cuyo riesgo de quedar desem-
pleados sea muy pequeño, o exigirían unas primas muy elevadas a quienes
fácilmente puedan ser despedidos. En estas circunstancias, no se podría
garantizar que todo el mundo accediera a este tipo de seguros. Esta crítica
se acompaña con la evidente reflexión de que, precisamente, quienes se
encuentran en un mayor riesgo de desempleo son los que necesitan más
perentoriamente este tipo de aseguramiento, de ahí que resulte imprescin-
dible un sistema público.
- Un segundo motivo, directamente conectado con los argumentos del
párrafo anterior, avala la obligatoriedad de estos sistemas de aseguramien-
to colectivo. Nos referimos a los problemas, típicos en las compañías de
seguros, relacionados con la denominada selección adversa. Imaginemos
que el seguro de desempleo es obligatorio y que existen ciudadanos con
un alto riesgo de incurrir en esa eventualidad, mientras que otros pueden
contar con una muy razonable estabilidad en el trabajo. Una entidad que
asegure a todos ellos puede compensar el alto riesgo de unos frente al
muy bajo de los otros sin exigir una pago excesivo a ninguno de ellos. Si el
seguro fuese voluntario, los que se enfrentan a un riesgo bajo no tendrían
incentivos para contratar ninguna forma de aseguramiento, el riesgo me-
dio para la entidad se elevaría, y con él la prima exigida. Sin embargo, al
aumentar el pago, los trabajadores de riesgo menor, aunque no sea bajo,
pueden decidir que no les compensa el seguro, renunciarían a contratarlo,
y ello elevaría aún más la prima, con el resultado de nuevas expulsiones del
mercado. En el límite el mercado acabaría desapareciendo.
- Una tercera razón se basa en que quienes tienen una escasa capacidad
económica no pueden generar el suficiente ahorro como para obtener una
pensión en el futuro, de tal modo que una gestión absolutamente privada
162 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

del sistema de prestaciones sociales dejaría fuera de cobertura a los secto-


res más amenazados por el fenómeno de la pobreza.
- Un cuarto motivo se refiere al hecho de que una compañía privada no
podría hacer frente a graves crisis de desempleo, que sólo una entidad tan
fuerte como el propio sector público podría cubrir.
- Por último, se ha dicho que el hecho de que se garanticen las pensio-
nes o el seguro de desempleo no sólo beneficia a los perceptores, sino a la
sociedad en su conjunto. El argumento es que si no existieran estas trans-
ferencias, entonces el trabajador parado o jubilado perdería sus ingresos,
reduciría su consumo y ello conduciría a una disminución en el volumen
de bienes producido por las empresas. Tal reducción en la actividad pro-
ductiva llevaría a nuevos despidos y un incremento mayor en el desempleo.
Este proceso multiplicador, negativo, acabaría generando una grave depre-
sión económica, que perjudica a toda la sociedad.

B. SISTEMAS ALTERNATIVOS DE PENSIONES


Si aceptamos que el sector público debe representar un papel en el
mantenimiento de un sistema universal de pensiones, algo que no pare-
ce sometido a discusión entre las fuerzas políticas mayoritarias de nuestro
país, puede optar por una de las dos fórmulas siguientes.
1) Sistemas de capitalización: consisten en que las aportaciones pagadas
por cada participante en el plan constituyen un fondo, que después se uti-
liza para pagar las prestaciones correspondientes. En este caso, existe una
correlación entre las cantidades aportadas y la percepción recibida, y su
funcionamiento no es muy diferente a un plan privado de pensiones. Los
argumentos, que manejan normalmente en la discusión de esta materia
los beneficiarios del sistema, sobre la improcedencia de un recorte en las
prestaciones, dado el esfuerzo realizado en términos de cotizaciones, sólo
serían válidos si nuestro sistema respondiera a las características de los mé-
todos de capitalización.
2) Sistemas de reparto o de transferencias entre generaciones: en este
caso, las aportaciones, cotizaciones, de los trabajadores sirven para pagar
las prestaciones de la población inactiva. No hay ya una correspondencia
entre cantidades aportadas y pensión recibida, y en tal sentido, las cotiza-
ciones tienen una clara naturaleza jurídica de impuestos.
Este sistema, que coincide con el existente en nuestro país, ha llevado
a algunos autores a plantearse el problema de su viabilidad financiera. En
efecto, se afirma que el sistema será viable si se cumple la siguiente igual-
dad:
A. c =P. pr
donde,
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 163

A= número de activos
c =cotización
P = población pasiva
pr = prestación percibida
Si el número de activos sigue disminuyendo, por el escaso crecimiento
de la población y la lentitud en la creación de empleo, y el número de pasi-
vos crece, por aumento en la esperanza de vida y en la tasa de paro, llegará
un momento en que se produzca la quiebra financiera del sistema. En tales
circunstancias sólo hay tres alternativas para su mantenimiento:
- aumentar las cotizaciones
- disminuir las prestaciones
- que el sector público aporte cantidades cada vez mayores para que el
sistema se pueda mantener.
Esta visión tan pesimista se ha criticado por diferentes autores, quepo-
nen de manifiesto que la fórmula empleada en el análisis es, hasta cierto
punto, inadecuada y que debería sustituirse por
c. M 5 = pr. P
donde M5 es la masa salarial percibida por los trabajadores empleados.
Si utilizamos esta segunda fórmula, crecen las alternativas para evitar una
quiebra financiera del sistema, pues, los fondos obtenidos para financiar
las prestaciones pueden incrementarse, si aumenta la participación de los
salarios en el conjunto de la renta nacional, lo que puede conseguirse me-
diante un crecimiento de su remuneración por encima de las ganancias
de productividad, o a través de políticas de creación de empleo. En este
sentido, un reciente trabajo sobre la viabilidad del gasto en pensiones en
nuestro país se ha señalado que la evolución del gasto en pensiones como
porcentaje del PIB, y por ende su viabilidad, viene determinado por cuatro
factores: la tasa de cobertura del sistema (cuantos pensionistas sobre los
mayores de 65 años), la evolución demográfica (crecimiento de la pobla-
ción activa en relación a los mayores de 65 años), la tasa de desempleo
y, por último, la relación entre la pensión media y la productividad de la
economía.

C. EFECTOS ECONÓMICOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL


Al margen de las dificultades que plantea la viabilidad financiera de los
sistemas públicos de prestación social, se han apuntado otras críticas a la
existencia o al diseño concreto de estos programas. Entre ellas reflejamos
las tres que nos parecen más relevantes y que se refieren a la financiación
mediante la cuota empresarial de la Seguridad Social, a la reducción del
164 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

ahorro e inversión privada, y a la disuasión en la búsqueda de un nuevo


puesto de trabajo.

a. Los efectos de las cotizaciones del empresario


Se han criticado porque son un auténtico impuesto sobre la creación de
empleo, que perjudica a aquellas empresas que utilicen de un modo más
intensivo la mano de obra. En este sentido, se defiende la sustitución de la
cuota empresarial por un aumento en el IVA, que no discriminaría a unas
empresas frente a otras y que, además, no perjudicaría la competitividad de
las empresas españolas, en la medida en que el IVA se devuelve al exportar
un producto.

h. Los efectos del sistema de reparto en las pensiones


En este caso la crítica se dirige a la forma concreta en que se establece
el sistema de prestaciones. En tal contexto, se afirma que un sistema de
capitalización, público o, sobre todo, privado, da incentivos para que los
ahorradores busquen la entidad más rentable para su plan de pensiones.
A su vez, la empresa que administra estos fondos les buscará el destino más
productivo, de forma que el ahorro se dirige a financiar las inversiones más
eficientes para la economía del país. En un sistema público, el ahorro del
trabajador es captado, de forma obligatoria por el sector público, que lo
utiliza no para financiar inversiones productivas, sino para pagar prestacio-
nes de la población pasiva, que lo destinan a consumo.

c. Los efectos de las prestaciones del desempleo


La existencia de un seguro de desempleo se critica porque añade más
rigidez al mercado de trabajo. Para un enfoque liberal, el problema del
paro es debido a la falta de flexibilidad de este mercado para rebajar los
salarios. El seguro de desempleo colabora a generar esa rigidez porque el
trabajador puede no aceptar una rebaja en el salario, al contar con la cer-
teza de que percibirá, al menos durante un tiempo, una compensación por
estar desempleado. En estas circunstancias, el elemento clave en el análisis
es la relación existente entre el pago percibido, cuando se está empleado,
y la prestación obtenida en condiciones de desempleo. Esto explicaría por
qué los datos de desempleo de las economías europeas son muy superiores
a los de la economía norteamericana. Pero además se señala que las cotiza-
ciones pagadas por los empresarios son un impuesto sobre la creación de
empleos, lo que contribuye a acentuar las dificultades de crear puestos de
trabajo. Y a ello se añaden los costes no salariales de la contratación labo-
ral, como las indemnizaciones por despido que, asimismo, contribuyen a
mantener altas tasas de paro. Los tres elementos juntos han sido utilizados
por algunos economistas, como BLANCHARD, para explicar que la tasa na-
tural de desempleo sea considerablemente mayor en Europa. Aunque hay
voces discrepantes con respecto a esta teoría, no cabe duda que sus plan-
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 165

teamientos están en el sustrato de las recientes reformas que se han llevado


a cabo en el mercado de trabajo español.

IX. LA CRISIS DEL ESTADO DE BIENESTAR COMO


REDISTRIBUIDOR DE LA RENTA
En esta lección hemos planteado las diferentes formas de lucha contra
el fenómeno de la pobreza a partir de prestaciones monetarias. Este tipo
de transferencias, junto con la provisión de bienes preferentes, constituyen
el núcleo del modelo de Estado del Bienestar, de carácter claramente inter-
vencionista, que se impone en el continente europeo a partir del primer
tercio del siglo XX.
Este modelo sufre un proceso de transformación evidente cuyas causas
pueden encontrarse en circunstancias de muy diverso orden. Las primeras
se refieren a los cambios producidos en la escena internacional, donde el
proceso de globalización de la economía, y la falta de poderes supranacio-
nales que compensen las fuerzas del mercado, hacen cada vez más difícil
el mantenimiento de las políticas nacionales de redistribución de la renta.
Ese mismo proceso hace crecientemente complejo el gravamen de las ren-
tas de capital, cuya movilidad permite eludir los impuestos nacionales que
recaen sobre la renta del sajeto; de este modo, la imposición sobre la renta
de los ciudadanos acaba convirtiéndose en una exacción sobre los salarios.
Dicho en otros términos, no sólo resulta más difícil controlar la acción del
mercado, sino que también es más complejo recaudar los recursos precisos
para hacerlo.
Un segundo grupo de circunstancias están relacionadas con los cambios
sufridos por las econonúas de planificación central que, mientras subsistie-
ron, presentaban un punto de referencia a los grupos menos afortunados
en las economías de mercado. La presencia de esta alternativa, unida a
tradiciones de raíz muy distinta, como puede ser el cristianismo, explica-
ría, al menos en parte, que el modelo de Estado de Bienestar se impusiera
en el continente europeo y no, en la misma medida, en los Estados Uni-
dos. Con todos los defectos que se le puedan achacar, lo cierto es que el
modelo de Estado redistribuidor ha sido capaz de resolver los conflictos
sociales, al ofrecer a todos los miembros de la sociedad un marco mínimo
de protección. En otros casos, y el norteamericano es particularmente evi-
dente, pero no el único, la expulsión de determinados colectivos, sociales
o raciales, de los procesos de producción y distribución acaba generando
comportamientos de extremada violencia y una indudable fractura social.
En este sentido, es posible que la ausencia del modelo comunista o, si se
quiere, su desprestigio, permita un recorte en las prestaciones del Estado
de Bienestar que hemos vivido en Europa, pero no estoy muy seguro de
que las soluciones neoliberales permitan un mayor bienestar, no ya para
todos los miembros de la sociedad, sino siquiera para todo el conjunto de
los ciudadanos.
166 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Por último, parece evidente que las economías europeas han reacciona-
do de forma muy distinta a la norteamericana, en cuanto a la creación de
empleo. El crecimiento económico en los Estados Unidos lleva asociado
ganancias en la creación de puestos de trabajo que no son comparables a
las observables de este lado del Atlántico. En estas condiciones, y por ser el
paro el problema más perentorio de las economías europeas, parece lógico
que se vuelvan los ojos hacia el modelo norteamericano y que se someta
a revisión el modelo de Estado de Bienestar o que se atribuya esta incapa-
cidad para resolver el problema del paro a una supuesta «euroesclerosis»,
debida a un modelo de Estado excesivamente intervencionista. Pero, en
nuestra opinión no debe olvidarse, tampoco, que las desigualdades sociales
son más acusadas en el caso americano que en el europeo. Ello demuestra,
a nuestro entender, que, aun admitiendo el marco de la economía de mer-
cado, existen formas diferentes de organizar la sociedad y de repartir com-
petencias entre el mercado y el sector público. En cada país será la propia
sociedad quien adopte las decisiones correspondientes, pero, como suele
ocurrir en las cuestiones económicas, no hay un modelo único ni tampoco
un sistema superior a otro en todos los aspectos. La esencia de la discu-
sión económica es que podemos elegir entre alternativas de acuerdo con
nuestras preferencias. Esa capacidad de elegir no la elimina el éxito, más o
menos pasajero, de una forma determinada de concebir las prioridades o
de un análisis económico concreto. Si ayer no todos los economistas eran
keynesianos, aunque lo fuera la mayor parte de la profesión, hoy tampoco
todos los economistas son liberales, aunque en la actualidad la confianza
en los mecanismos del mercado sea mucho mayor que entonces.

LECTURAS RECOMENDADAS
J. ALBARRACÍN et alii: La larga noche neolibera~ Icaria, 1993
R. MuÑoz DE Bus TILLO LLORENTE (ed.): El Estado de Bienestar en el cambio de
siglo, Alianza Editorial, 2.000
J. TRIGO PORTELA: Bienestar social y mecanismos de mercado, Unión Editorial,
1996.

EJERCICIOS PRÁCTICOS
1. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Bien preferente.
b) Centros concertados.
e) Cheque escolar.
d) Capital humano.
e) Riesgo moral.
TEMA 6. BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA 167

f) Ticket moderador.
g) Relación principal-agente.
h) Criterio maximin en la distribución de la renta
i) Teoría de NozrcK sobre la redistribución
j) Trampa de la pobreza
k) Impuesto negativo sobre la renta
1) Sistema de capitalización en las pensiones
m) Sistema de reparto en las pensiones
n) Selección adversa

2. Comenta los arts. 27, 41, y 43 de la vigente Constitución española

3. ¿En qué sentido la teoría de la distribución de KALDOR puede em-


plearse para justificar un proceso de reparto como el exigido por Noz1cK?
Razona tu respuesta y presenta un ejemplo que lo ilustre.

4. Se conocen los siguientes datos sobre el país R, correspondientes a


dos periodos de tiempo separados por 10 años:

Periodo t Periodo t + 10
Población activa 15.000.000 20.000.000
Población de 65-70 años 3.000.000 4.000.000
Población mayor de 70 años 1.000.000 1.200.000
Tasa de paro 6,00% 12,00%
En t, la cobertura del subsidio de desempleo era del 80% de los afecta-
dos con un importe de 3.000 u.m. Las pensiones de jubilación cubrían al
60% de los mayores de 70 años, con un importe de 2.500 u.m. En el año t
+ 10 se pretenden cubrir los siguientes objetivos:
a) Adelantar la edad de jubilación a los 65 años
b) Ampliar la cobertura del desempleo hasta el 100%
c) Elevar a 6.000 u.m. y 5.000 u.m. respectivamente, el subsidio de des-
empleo y la pensión de jubilación
SE PIDE:
1. Analizar la viabilidad financiera de esta propuesta.
2. Imaginemos que en t + 15 la tasa de paro ha descendido al 5% y que
la población activa se ha incrementado en 1.000.000 de personas de-
bido a la inmigración. ¿Cambiaría tu respuesta al apartado anterior?
168 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En tu análisis considera que la población mayor de 65 años no ha


cambiado entre t + 10 y t + 15.
5. Comenta los dos párrafos siguientes:
«Cuando el gasto público no fluye directamente hacia el beneficiario
sino que pasa por una burocracia ... intermedia, la cuestión se complica
aún más. Por ejemplo, superficialmente parecería obvio que más gasto en
educación es igual a más educación ... aunque la educación sea importan-
te, entre otras cosas porque extiende la igualdad de oportunidades, no es
evidente que deba ser provista por una burocracia pública. No hay argu-
mentos solventes para justificar el papel actual del Estado en el ámbito de
la educación que estriba en protagonizar directa y masivamente toda la
enseñanza, hasta la universitaria, y por medio de funcionarios públicos ...
La hipertrofia de la población universitaria es algo difícilmente defendi-
ble ... La universidad gratuita o fuertemente subvencionada significa que
los contribuyentes, trabajadores en su mayoría, están subvencionando a
jóvenes de clase media y alta, que podrían perfectamente pagar los costes
de la enseñanza. Además como el sistema reduce el precio de la educación
universitaria, anima considerablemente a consumirla, muy por encima de
la demanda social de licenciados, con el consiguiente paro de jóvenes con
titulación superior: un resultado ineficiente y frustrante» (pp. 90-91).
«Las drogas son un ejemplo particularmente dramático de los efectos
perjudiciales provocados por la intervención pública, en especial entre la
juventud. Criticar dicha intervención no equivale a afirmar, por supuesto,
que las drogas sean buenas; al contrario, igual que el tabaco y el alcohol,
son sustancias peligrosísimas, insalubres y adictivas. De lo que se trata es
de que el Estado empeora lo que ya está mal... Las drogas en sí... ya son
malas ... , la prohibición ... es peor» (pp. 98-99).
(C. Rodríguez Braun,
Estado contra mercado Ed. Taurus, Madrid, 2000)
TEMA7

LOS INGRESOS PÚBLICOS

«El sexto preparatorio y aparejo de guerra ha de ser de dinero y thesoro, sin el qual
no se puede fazer guerra formalmente. Ca como dize el fiwsofo Aristóteles, el prín-
cipe pobre, aunque animoso, puede Jazer insulto, mas no guerra; pues solamente
para la necesidad de las guerras y cosas bellicas, debe el buen político tener wpia
pecuniaria»
Rodrigo de Arévalo, Suma de la política

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. II. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS.


III. ELEMENTOS BÁSICOS DE UN TRIBUTO. IV. CLASIFICACIÓN DE LOS
IMPUESTOS. PRINCIPALES FIGURAS TRIBUTARIAS. V. PROGRESIVIDAD
LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL. A. Progresividad legal B. Progresividad real.
VI. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS. A. Principi,o de simplicidad. B. Principio de
suficiencia. C. Principio de equidad. D. Principio de neutralidad. E. La compatibilidad
entre los principios tributarios. VII. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS. A. La
deuda pública: la carga de {,a deuda y {,a sostenibilidad de {,a deuda pública. B. La venta
de patrimonio público. C. El señoreaje y la inflación como impuesto. VIII. RECAPITU-
LACIÓN. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRÁCTICOS.

l. INTRODUCCIÓN
Este tema, que inicia el estudio de los dedicados a los ingresos públicos,
tiene cinco objetivos fundamentales. El primero es presentar el conjunto
de los recursos del sector público, diferenciando entre los llamados ingre-
sos ordinarios y los extraordinarios. En segundo término, se definen los di-
ferentes elementos de un tributo, tal y como aparecen contemplados en la
legislación española. Una vez definidos estos elementos se puede proceder
a la clasificación de los impuestos, donde se analiza, en particular, el con-
cepto de progresividad y la diferencia que existe entre progresividad legal
y real. La cuarta sección se destina al estudio de los principios tributarios.
Finalmente se hace una exposición de los principales problemas genera-
dos por los ingresos extraordinarios.
170 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

11. CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS PÚBLICOS


La clasificación tradicional de los ingresos públicos entre ordinarios y
extraordinarios es la que parece contar con un mayor interés para los ha-
cendistas que se ocupan de estas materias. Diferentes autores han dado
diversos criterios para considerar como ordinario o extraordinario un in-
greso, pero ninguno definitivo. En efecto, se señalan los tres criterios si-
guientes:
a) Si los ingresos los obtiene el sector público de la renta del sujeto, esta-
mos en presencia de un ingreso ordinario (v. gr. el impuesto sobre la renta
o cualquier otro impuesto, se paga con cargo a la renta del sujeto). Si el
ingreso se obtiene del patrimonio del ciudadano estamos en presencia de
un ingreso extraordinario (v. gr. la deuda pública es una forma de materia-
lizar el ahorro de los ciudadanos, y en tal sentido el ingreso para el sector
público procede del patrimonio del sujeto). Este criterio de clasificación
no parece del todo correcto, y puede conducir a algún error de interpre-
tación, por ejemplo, si con la renta del sujeto se adquiere deuda pública,
¿sería un ingreso ordinario?, y si el sujeto vende unas acciones para com-
prar la deuda, ¿estamos, entonces, ante un ingreso extraordinario?, ¿y si se
vende para pagar el impuesto sobre la renta?
b) Si los ingresos se obtienen de un modo periódico se consideran or-
dinarios. En cambio, si el sector público los percibe de un modo eventual
o transitorio se catalogan como extraordinarios. Tal vez este sea el criterio
más fácil de emplear, aunque dejaría fuera algunos ingresos que tradicio-
nalmen te se han considerado ordinarios y que se recaudan de forma ex-
cepcional (una contribución especial, como veremos más adelante encaja-
ría en este supuesto).
c) Un tercer criterio procede de uno de los principios fundamentales
de la Hacienda clásica al que nos referimos en el tema 2, y por ello está
sometido a las críticas que se indicaron allí. Nos referimos al criterio que
considera que los ingresos extraordinarios (básicamente la deuda pública)
deben financiar las inversiones públicas, mientras que los ingresos ordina-
rios deben financiar los gastos corrientes del sector público. Este principio
clásico fue abandonado hace años como elemento de decisión en las emi-
siones de deuda pública y lógicamente el criterio no es del todo útil.
Como hemos dicho, ninguno de los tres criterios es totalmente convin-
cente, y, por ello, parece lógico buscar otros elementos de diferenciación.
En tal sentido, podemos considerar los dos siguientes:
1) En los ingresos ordinarios del sector público no es precisa una au-
torización expresa del Parlamento al aprobar la ley de presupuestos, pues
la existencia de los distintos ingresos ordinarios está prevista por una nor-
ma jurídica anterior. Así la ley del impuesto sobre la renta de las personas
físicas permite al sector público obtener ingresos en el momento en que
una persona obtenga una renta, sin necesidad de que las Cortes Generales
reiteren esa posibilidad cada año. En cambio, si el sector público quiere
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 171

emitir deuda, es precisa la autorización del legislativo para cada ejercicio


económico, y, como ya sabemos, el Parlamento establece un nivel máximo
de endeudamiento.
2) En el caso de los ingresos extraordinarios, se produce una reducción
del patrimonio neto del sector público, pues si emite deuda o nueva mone-
da se están incrementando los pasivos a los que debe hacer frente el sector
público, y si se privatizan empresas públicas se está reduciendo el activo.
Por el contrario, cuando el Estado percibe ingresos ordinarios no se causa
tal efecto sobre el patrimonio neto, al menos de forma inmediata, pues sí
los produce a través de la cuenta financiera.
De acuerdo con estos criterios, podemos considerar como ingresos or-
dinarios los siguientes:
1) Precios.
2) Tasas.
3) Contribuciones especiales.
4) Impuestos.
En cuanto a los ingresos extraordinarios, consideramos como tales:
1) Emisiones de deuda.
2) Venta de patrimonio público o privatización de empresas públicas.
3) Acuñación de moneda (señoreaje).
Parece lógico comenzar definiendo los distintos ingresos ordinarios.
1) Precios públicos. No vamos a entrar en la discusión sobre las diferen-
cias entre precios privados, cuasiprivados, políticos y públicos que han teni-
do una larga tradición en la Hacienda Pública. Vamos tan solo a enumerar
las características que debe reunir un precio público:
- Se pagan por servicios o actividades realizadas bajo el régimen de De-
recho público, lo que les diferencia de los precios pagados en actividades
privadas de la Administración.
- Tales servicios o actividades son realizados también por el sector pri-
vado.
- Son de solicitud voluntaria por parte de los administrados.
Esta noción de precio público responde, así, a la realización de activi-
dades que no son esenciales, pero que tampoco son privadas y de ahí su
sujeción al Derecho público.
2) Tasas. La definición legal de tasa exige la concurrencia de varias cir-
cunstancias:
172 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

a) En primer término debe haber un beneficio individual claramente


derivado de la realización de una actividad pública o de un uso privativo
del dominio público.
b) En segundo lugar, debe concurrir una de dos circunstancias, a saber:
- Que el servicio sea de recepción obligatoria para el administrado, por-
que así lo establezca una norma legal o reglamentaria o porque sea esen-
cial para la vida privada o social del ciudadano.
- Que el servicio no sea prestado por el sector privado.
3) Contribuciones especiales. Las contribuciones especiales se pagan
cuando el ciudadano obtiene un beneficio o se incrementa el valor de su
patrimonio como consecuencia de la realización de una obra pública o el
establecimiento o ampliación de servicios públicos. El rasgo distintivo de
la contribución especial es que el ciudadano no solicita el servicio público
o la obra pública, pero se beneficia (directamente o por un aumento en
el valor de su patrimonio) de un modo especial de la actuación del sector
público.
4) Los impuestos. Podemos definirlos como tributos exigidos sin contra-
prestación. En el impuesto, por tanto, se rompe la relación bilateral exis-
tente en los ingresos públicos vistos hasta ahora; cuando el ciudadano paga
un impuesto, ello no le confiere el derecho a exigir algo concreto a cam-
bio. Se rompe pues el nexo entre lo que pago (impuesto) y lo que recibo
a cambio (servicio público). De ahí que no se paguen más impuestos por
recibir mayor cantidad de servicio público, sino que la determinación del
volumen de impuestos pagados por un ciudadano se basa en su capacidad
económica, puesta de manifiesto por su nivel de renta, su consumo o su
patrimonio.

ID. ELEMENTOS BÁSICOS DE UN TRIBUTO


Resulta más fácil definir los elementos fundamentales de un tributo (se
entiende por tales a los impuestos, contribuciones especiales y tasas) a par-
tir del siguiente ejemplo:
«En el Sigw XIII de nuestra era, el emperador de japón decidió establecer un
impuesto sobre /,a posesión de espadas y otras armas b/,ancas simi/,ares, pues el/,o sów
estaba permitido a /,os miembros de la nobleza. A efectos de este impuesto las armas se
valoraban del siguiente modo:

Katanas 1O.000 piezas de plata.


Wakizasis 5. 000 piezas de plata.
Tantos 1. 000 piezas de plata.

Las dos primeras espadas de un samurái (1 catana + 1 wakizasi) no pagaban


impuesto. Una vez calculado el valor de las armas, el impuesto era del 20%. Los
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 173

samuráis heridos en acción, /,os mayores de 70 años o /,os parientes del emperador
hasta cuarto grado podrían restar 1O.000 piezas de plata de su deuda con el monar-
ca ( 1O.000 por cada una de estas tres circunstancias). Por cada día de retraso en el
pago del impuesto se debía satisfacer una multa de 200 piezas de plata. Por vivir en
la capital, Kioto, se establezca un recargo del 2 %.
El célebre samurái Miyamoto Mushashi era en el período citado el orgulloso pro-
pietario de 20 catanas, 20 wakizasis y 30 tantos. Perdió la movilidad del miembro
inferior izquierdo en la guerra y tenía 72 años. Vivía en Kioto y se retrasó 5 días en
el pago del impuesto».
A partir del ejemplo, podemos definir los siguientes elementos:
a) Hecho imponible (art. 20 LGT): es el presupuesto jurídico o econó-
mico que da lugar al nacimiento de la obligación de pagar el tributo; aquí
«ser propietario de espadas o armas blancas».
b) Sujeto pasivo (art. 36 LGT): es la persona natural o jurídica obliga-
da al pago del tributo como contribuyente o como su sustituto. Miyamoto
Mushashi es el contribuyente en este caso.
c) Base imponible (art 50 LGT): es la valoración económica del hecho
imponible; esto es, cómo convertimos «ser propietario de espadas ... » en
una cifra expresada en unidades monetarias. En nuestro ejemplo:

20 catanas x 10.000 = 200.000 piezas de plata.


20 wakizasis x 5.000 = 100.000 piezas de plata.
30 tantos x 1.000 = 30.000 piezas de plata.
Base imponible 330.000 piezas de plata.

d) Base liquidable (art. 54 LGT): es el resultado de restar a la base


imponible las reducciones que se establezcan en la Ley reguladora del im-
puesto. En nuestro ejemplo el samurái está exento de pagar por la primera
catana y el primer wakizasi, luego la deducción que puede hacer en la base
imponible es:

1 catana x 10.000 = 10.000 piezas de plata.


1 wakizasi x 5.000 = 5.000 piezas de plata.
Deducción 15.000 piezas de plata.

Base liquidable= BI - D = 330.000 - 15.000 = 315.000 piezas de plata.


e) Tipo de gravamen (art. 55 LGT): cifra, coeficiente o porcentaje que
se aplica a la base liquidable para obtener como resultado la cuota íntegra.
En nuestro ejemplo el tipo impositivo (proporcional) es del 20%.
f) Cuota íntegra (art. 56.1 LGT): es el resultado de aplicar el tipo impo-
sitivo a la base liquidable, salvo que sea una cantidad fija.
174 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Cuota íntegra: 20 % x 315.000 = 63.000 piezas de plata.


g) Cuota líquida (art. 56.5 LGT): es el resultado de restar a la cuota
íntegra las deducciones en la cuota que permite la Ley. En nuestro ejemplo
sería:

Por heridas de guerra 10.000 piezas.


Por mayor de 70 año 10.000 piezas.
Deducciones en cuota 20.000 piezas.

Cuota líquida= cuota íntegra - deducciones= 63.000 - 20.000 = 43.000


h) Deuda tributaria (art. 58 LGT): la constituye la cuota líquida más
los recargos, intereses de demora y sanciones, que, en su caso, tenga que
satisfacer el contribuyente. En este caso tenemos que añadir:

Recargo por vivir en Kioto: (2 % sobre 43.000) 860 piezas de plata.


Multa por retrasos 5 x 200 1.000 piezas de plata.
Total multas y recargos 1.860 piezas de plata.

Deuda tributaria: 43.000 + 1.860 = 44.860

IV. CIASIF1CACIÓN DE LOS IMPUESTOS. PRINCIPALES FIGURAS


TRIBUTARIAS
Los impuestos pueden clasificarse de acuerdo con diferentes criterios,
pero si hacemos uso de la base imponible, se clasifican en directos e indi-
rectos. Aunque los límites de ambas categorías no son totalmente nítidos,
pueden considerarse dentro de los primeros aquéllos que recaen sobre
manifestaciones directas de la capacidad de pago del contribuyente (su
renta o su patrimonio), tienen en cuenta las circunstancias personales del
sujeto pasivo (cuya identidad es conocida por el Ministerio de Economía y
Hacienda) y son de difícil traslación. Por el contrario, los impuestos indi-
rectos recaen sobre expresiones indirectas de la capacidad contributiva (el
consumo), no tienen en cuenta las circunstancias personales del contribu-
yente y en general se trasladan vía precios al consumidor final.
Para explicar dónde se pueden establecer impuestos es necesario re-
cordar la distinción entre variables flujo y variables stock. Las primeras
son aquellas magnitudes económicas que se definen para un período de
tiempo; así la renta nacional, o el consumo, son variables que se refieren
a un año, normalmente. Las segundas, son aquéllas que se definen para
un momento del tiempo, así la riqueza o el patrimonio de una persona se
establece en una fecha concreta.
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 175

A partir de estas definiciones, podemos considerar que la imposición


sobre las dos variables flujo permite las posibilidades señaladas en la Tabla
7.1.

Tabla 7.1. Posibilidades de la imposición de variables flujo

Renta Consumo
IMPOSICIÓ~ REAL IMPOSICIÓN DE PRODUCTO IMPUESTOS GENERALES
Contribución Urbana (IBI) Impuesto sobre Tráfico de Em-
Contribución rústica y pecuaria presas (ITE)
(IBI) Impuesto sobre el Valor Añadí-
Impuesto sobre el rendimiento do (IVA)
de trabajo personal
Impuesto sobre actividades em-
presariales, profesionales y arús-
ticas (IAE)
Impuesto sobre las rentas del
capital
IMPOSICIÓN SOBRE FUEN- IMPUESTOS ESPECÍFICOS
TES DE RENTA CONCRETAS Impuesto de lujo
Cotizaciones sobre los salarios a Impuestos especiales
cargo de los trabajadores Impuesto sobre los seguros
Cotizaciones sobre los salarios
a cargo de la empresa
IMPOSICIÓN PERSONAL Impuesto sobre la renta de las !mpuesw pl'Ysonal sobre el gasto
personas físicas (IRPF)
Impuesto sobre el beneficio de
la sociedades (IS)

Fuente: Elaboración propia.


De acuerdo con el contenido de la Tabla anterior, el sistema impositivo
puede recaer sobre la renta o sobre el consumo, sin tener en cuenta las
condiciones personales del contribuyente, y en tal caso hablamos de impo-
sición real, o teniéndolas en cuenta, y en ese supuesto nos referimos a las
figuras tributarias como imposición personal.
En el cuadro anterior hemos marcado con negrita las figuras tributarias
actualmente vigentes, en grafía normal aquellos impuestos que han existi-
do en nuestra tradición tributaria, y en cursiva lo que no han sido más que
propuestas teóricas o de distintas comisiones de reforma, sin que se hayan
llevado nunca a cabo en nuestro país.
De esta forma, podemos afirmar que la imposición sobre la renta en Es-
paña se ha basado, en una época anterior, en una imposición de producto,
que diferenciaba cada tipo de renta por su fuente, sin tener en cuenta las
características personales de los sujetos, y con tipos proporcionales. Esta
imposición real se complementó después con un impuesto general sobre
la renta que sí tenía en cuenta las circunstancias personales del sujeto pasi-
176 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

vo, pero la integración definitiva en un único impuesto progresivo y gene-


ral sobre la renta se produjo en la reforma de FERNÁNDEZ ÜRDÓÑEZ. Bien
es verdad que algunas de las figuras tributarias desaparecidas con la refor-
ma citada perviven en la imposición local; así sucede con el impuesto sobre
bienes inmuebles, IBI, heredera de las contribuciones urbana y rústica, o
el impuesto sobre actividades económicas, IAE, que sucede a la licencia
fiscal que formaba parte de la imposición sobre actividades empresariales
o profesionales.
La caracterización del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
como un tributo que recae sobre la renta global de los ciudadanos ha cam-
biado en los últimos tiempos. En tal sentido, puede apuntarse una primera
modificación del impuesto sobre la renta, por la que la tributación de las
plusvalías y minusvalías quedaba sometida a un impuesto distinto, aunque
formalmente aparecía dentro del impuesto sobre la renta, y, posteriormen-
te, la última reforma del impuesto ha establecido un impuesto sobre la
renta de carácter dual, en el que todas las rentas procedentes del capital
son sometidas a un gravamen proporcional. Igualmente la cotización sobre
los salarios que paga el trabajador se puede considerar como un impuesto
de producto sobre un tipo de renta, que no tiene en cuenta la situación
personal del sujeto pasivo.
En cuanto al impuesto sobre el beneficio de las sociedades, de amplia
tradición en nuestro país, sigue teniendo el carácter de proporcional que
le había caracterizado siempre, y las sucesivas reformas que ha recibido
han acentuado su carácter de impuesto personal.
Por lo que se refiere a la imposición sobre el consumo, estamos en pre-
sencia de figuras tributarias de carácter real. Se sigue produciendo la co-
existencia entre impuestos de carácter general, antes el ITE y hoy el IVA,
y tributos específicos sobre determinados consumos (originariamente, hi-
drocarburos, tabacos y alcohol). A estos impuestos especiales, también co-
nocidos como accisas, se deben sumar el impuesto que recae sobre la ma-
triculación de determinados medios de transporte, creado para compensar
la rebaja del IVA, y el más reciente impuesto sobre seguros privados. Por el
contrario, el impuesto de lujo que gravaba determinados consumos, consi-
derados como suntuarios (entre los que se encontraba el jabón), desapare-
ció en favor de los tipos incrementados del IVA, que a su vez, se eliminaron
posteriormente. Igualmente, deben considerarse como un impuesto indi-
recto, aunque no tengan legalmente ese carácter, la cuota empresarial de
la seguridad social.
Existe una propuesta teórica defendida en 1955 por KALDOR de sustituir
el impuesto sobre la renta por un impuesto personal sobre el consumo. Se
trataría de un impuesto directo y personal, en el que del total de la renta
del individuo se descontaría en la base todo el ahorro realizado por el con-
tribuyente. Sobre esta posibilidad, volveremos más adelante en una lección
posterior.
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 177

En cuanto a la imposición sobre variables stock, podemos hacernos una


idea cabal de la situación en nuestro sistema tributario, a partir del conte-
nido de la Tabla 7.2 donde distinguimos entre impuestos que recaen sobre
la tenencia del patrimonio y las figuras tributarias que se establecen sobre
la transmisión del mismo. De esta forma, la Tabla se divide en dos aparta-
dos, el primero referente a la propiedad y el segundo a la transmisión, ya
sea ésta onerosa o gratuita.

Además de esta distinción, el impuesto puede tener un carácter general,


recayendo sobre la totalidad del patrimonio, o bien sobre determinados
elementos de la riqueza de una persona. Así, en el caso de la tributación
por la mera tenencia, distinguimos entre el impuesto sobre el patrimo-
nio neto que recae sobre el conjunto de la riqueza neta del contribuyente
de los diferentes tributos que gravan algunos de los integrantes del patri-
monio, como pueden ser las propiedades inmobiliarias o los vehículos a
motor. En los impuestos sobre la transmisión gratuita, o unilateral, de la
riqueza, también podemos diferenciar entre aquellos que gravan el total
del caudal hereditario, antes de su distribución a los herederos, y los que se
establecen sobre cada cantidad donada o heredada, tal y como se establece
en el vigente impuesto de sucesiones y donaciones.

En cuanto a los impuestos que recaen sobre la transmisión onerosa del


patrimonio, nuestro sistema tributario incluye el Impuesto sobre Trans-
misiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados uno de cuyos
hechos imponibles es la transmisión onerosa de elementos patrimoniales
incluyendo no sólo la compraventa o la permuta, sino también la cons-
titución de derechos reales, los préstamos, fianzas arrendamientos, pen-
siones, etc.

Tabla 7.2. Imposición sobre variables stock: tenencia y transmisión


~~

IMPUESTO GENERAL ELEMENTOS PATRIMONIALES


TENENCIA Impuesto sobre el patrimo- Impuesto sobre bienes inmuebles
nio neto (IPN) (IBI)
Impuesto sobre vehículos de trae-
ción mecánica (ITPAJD)
TRANSMISIÓN Impuesto sobre el caudal relicto Impuesto sobre sucesiones y do-
GRATUITA naciones (ISD)
TRANSMISIÓN Impuesto sobre Transmisiones Pa-
ONEROSA trimoniales y Actos Jurídicos Do-
cumentados (ITPAJD)

Fuente: Elaboración propia.


178 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

V. PROGRESIVIDAD LEGAL Y PROGRESIVIDAD REAL

A. PROGRESIVIDAD LEGAL
El concepto de progresividad legal se obtiene a partir de la relación
existente entre recaudación (T) y base liquidable (B), o lo que es igual
sobre los conceptos de tipo medio y marginal.

tme =tipo medio de gravamen= ~ 100


B

tmg =tipo marginal de gravamen= .1T 100


.18

De este modo diremos que:


- el impuesto es proporcional si tme = tmg
- el impuesto es regresivo si tme > tmg
- el impuesto es progresivo si true < tmg
Si el impuesto no tiene un tipo impositivo, sino que la cuota es una can-
tidad fija, se denomina impuestos de cuota fija o de capitación.
En la Figura 7.1 hemos representado los tres tipos de impuestos usando
tm, y tmg, proporcional, regresivo y progresivo.

Figura 7.1. Clasificación de impuestos por su tipo impositivo

B B B

La progresividad legal puede adoptar tres formas distintas: la progresi-


vidad por clases, la progresividad por escalones y el impuesto proporcional
con un mínimo exento. Estudiamos a continuación cada una de estas al-
ternativas.
a) Progresividad por clases: En este caso, todas las bases imponibles se
agrupan en clases, a cada una de las cuales corresponde un tipo impositivo
que se aplica a la totalidad de la base. Es decir, sería lo siguiente:
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 179

Clase Base liquidable Tipo aplicable


l.ª 0-6.000 10%
2. ª 6.001-12.000 12%
3.' 12.001-18.000 14%
4.' ... ...
De acuerdo con esta tabla, un ciudadano cuya base imponible fuera
6.100€, pertenecería a la ~· ª clase, le correspondería el tipo del 12% y
su cuota sería 732€ (6.100 x 12%) . Otro contribuyente cuya base fuera
12.400€, pertenecería a la 3.ª clase, se le aplicaría el tipo impositivo del
14% y su cuota sería 1.736€ (12.400 x 14%).
La progresividad por clases plantea un grave inconveniente técnico de-
nominado error de salto, que se produce cuando un aumento en la base
imponible genera un aumento aún mayor en la cuota. El lector puede
comprobarlo fácilmente considerando a dos contribuyentes, A con unos
ingresos de 5.900 y B que obtenga 6.010. El primero pertenece a la pri-
mera clase y pagaría 590 euros, el segundo, pertenece a la segunda clase
y pagaría 721,2, con lo que 110 euros de diferencia en los ingresos llega a
pagar 131,2 euros más de impuesto, lo que significa que el tributo es con-
fiscatorio
b) Progresividad por escalones. En este caso, cada base imponible se
subdivide en tramos o escalones, a cada uno de los cuales corresponde un
tipo impositivo diferente. La cuota se obtiene multiplicando cada porción
(o escalón) por su tipo y sumando las cantidades resultantes. Tendríamos
por ejemplo lo siguiente:

Base liquidable comprendida entre Tipo aplicable


0-6.000 10%
6.001-12.000 12 %
12.001-18.000 14%
... .. .
De acuerdo con esta tabla, si un contribuyente tuviera una base imponi-
ble de 6.100 € pagaría:

Por los primeros 6.000 X 10% = 600 €


Por los siguientes 100 X 12% = 12 €
Total 612 €
180 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En cambio, un contribuyente con 12.500 €de base imponible pagaría:

Por Jos primeros 6.000 X 10% = 600 €


Por los segundos 6.000 X 12% = 720 €
Por los siguientes 500xl4%= 70 €
Total 1.390 €

Puede comprobarse fácilmente que en este caso no puede producirse el


llamado error de salto.
Los impuestos progresivos se presenten con una tarifa o escala de gra-
vamen como la contenida en la Tabla 7.3, similar a la que se aplicará en
España tras la última reforma del IRPF, sumando la tarifa estatal con la
autonómica.

Tabla 7.3. Tarifa de un impuesto progresivo por escalones

Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
0,00 0,00 12.450,00 19 %
12.450,00 2.365,5 7.750,00 24 %
20.200,00 4.225,5 15.000,00 30%
35.200,00 8.725,5 24.800,00 37%
60.000,00 17.901,5 En adelante 45%

Fuente: Ley reguladora del IRPF.

El empleo de esta tarifa es bastante sencillo. Tomemos como ejemplo


a un contribuyente cuya base imponible sea 35.000 €. Le corresponde la
tercera línea de la tarifa, pues la siguiente (35.200), excede, aunque sea
por poco, el valor de su base. Para calcular la cuota que le corresponde,
tendremos:

l. a 20.200 Cuota: 4.225,5


2.' 14.800 X 30% Cuota: 4.440
Cuota: 8.665,5

En cuanto al tipo medio de gravamen, será:

8 665 5
tm e = 35.000
' ' 100 = 241 76o/c
O
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 181

Para otro contribuyente que tenga una base imponible de 58.000 ten-
dríamos que empezar en la cuarta línea, calculando la cuota y tipo medio
de gravamen correspondientes:

l ." 35.200 Cuota: 8. 725,5


2." 22.800 X 37% Cuota: 8.436
Cuota: 17.161,5

. ' 100 =29 59%


=1758~00
161 5
tm
e '

c) Impuesto proporcional con mínimo exento. La idea aquí es que el


tipo impositivo es constante, pero haya una porción de la base imponible
que está exenta de gravamen . Puede comprobarse fácilmente que, en reali-
dad, nos encontramos ante un impuesto progresivo por escalones con dos
únicos escalones, el primero entre cero y el mínimo exento y el segundo a
partir del mínimo. La tarifa sería la siguiente, por ejemplo:

Base liquidable comprendida entre npo aplicable


0-6.000 0%
6.001-en adelante 20 %

Su aplicación es extraordinariamente sencilla, pues tan solo haya que


eliminar el mínimo exento de la base imponible y aplicar el impuesto pro-
porcional correspondiente.

B. PROGRESIVIDAD REAL
A lo largo de la exposición anterior hemos hecho referencia a la pro-
gresividad legal, es decir a la evolución de los tipos impositivos al cambiar
de base imponible. Sin embargo, al lado del concepto de progresividad
legal se ha definido el de progresividad real, que no usa la relación entre
el tipo impositivo y la base o la recaudación y la base. La progresividad real
se define a partir de la elasticidad-renta del impuesto, es decir, llamando Y
a la renta:

~o/oT ~T 0 Y
Er,Y --·-
~ 0/oY ~y To

Se afirma que un impuesto es realmente progresivo si su ETY es mayor


que la unidad, realmente proporcional si su ETv es unitaria y 'realmente
regresivo cuando la ET,v es menor que uno. '
182 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Es fácil demostrar que la existencia de impuestos legalmente progre-


sivos no garantiza la progresividad real del impuesto. Por ejemplo un im-
puesto legalmente progresivo sobre el consumo puede no ser realmente
progresivo si al aumentar la renta de los sujetos la proporción que dedican
al consumo decrece. Igualmente, si tenemos un impuesto sobre la renta
legalmente progresivo pero con fuertes deducciones por ahorro (o por
compra de vivienda), puede suceder que quienes más ingresos perciban
se beneficien más de estas deducciones y por ello, la elasticidad renta del
impuesto disminuya.

VI. LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS


Aunque los hacendistas han formulado un largo catálogo de principios
tributarios, podemos resumirlos en los cuatro siguientes:

A. PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
Indica, lógicamente, que el sistema tributario debe ser sencillo y cómo-
do tanto para el contribuyente como para la Administración. La idea fun-
damental que subyace a este principio es que el pago de los tributos genera
dos tipos de costes para el contribuyente. De un lado, satisfacer el impuesto
supone una reducción de los ingresos disponibles para el individuo. De
otro, el mero cumplimiento de las obligaciones tributarias también cau-
sa un conjunto de costes, no necesariamente monetarios. El principio de
simplicidad exige que estos últimos costes sean lo más reducidos posibles.
En cuanto a las implicaciones del principio de simplicidad para el dise-
ño del sistema tributario, podemos resumirlas en las siguientes:
- Las normas tributarias deben ser lo suficientemente claras y transpa-
rentes como para que el ciudadano conozca fácilmente cuáles son sus obli-
gaciones tributarias y pueda, en su caso, liquidar el impuesto. Esta conse-
cuencia se une al deseo de que tales normas no presenten contradicciones
que dificulten su comprensión por parte del contribuyente.
- La normativa tributaria debe tener una cierta continuidad y no ser ob-
jeto de reformas frecuentes. Tales reformas no sólo hacen más compleja la
regulación de los impuestos sino que además in traducen un elevado grado
de inseguridad jurídica para los ciudadanos.
- Los impuestos no sólo deben resultar fáciles para el contribuyente,
sino también para la propia administración tributaria. En efecto, si es difí-
cil la gestión del impuesto, puede ocurrir que, transcurrido un largo plazo
después de que el ciudadano haya liquidado el tributo, la administración
comunique al interesado que se han detectado errores o infracciones y que
debe completar o modificar la liquidación realizada. Ello, además, supone
una quiebra en la seguridad jurídica, con los consiguientes perjuicios para
el ciudadano.
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 183

- Deben establecerse procedimientos de pago fraccionado para acercar


al máximo la obligación de contribuir y la realización del hecho imponi-
ble. Así en el impuesto sobre la renta, que se liquida seis meses después
de finalizado el período impositivo, el contribuyente satisface una serie de
cantidades a cuenta del impuesto, que reciben distintas denominaciones,
con la finalidad de no enfrentarse a un fuerte desembolso en un momento
muy concreto del tiempo, aunque, al menos en nuestro país, existen serias
dudas sobre la eficacia de los procedimientos vigentes o que cumplan la
finalidad para la que se establecen.

B. PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
Hasta cierto punto, podemos afirmar que este principio se desprende
de la regla del equilibrio presupuestario. Señala que el conjunto de im-
puestos debe ser capaz de generar recursos capaces de cubrir los gastos
del sector público. Las principales implicaciones de este principio son las
sigui en tes:
- En primer término, si se cumple la llamada Ley de Wagner, la elasti-
cidad del gasto con respecto a la renta es mayor que 1, y de ello se deduce
que la elasticidad renta de los impuestos también deberá ser mayor que la
unidad. Por tanto, el sistema tributario debe ser realmente progresivo, por-
que, en caso contrario, el crecimiento del país llevaría indefectiblemente al
déficit público. Aunque esta conclusión parece bien fundamentada, debe
tenerse en cuenta que nuestro análisis de las funciones del sector público
arroja ciertas dudas sobre su validez. En efecto, el cumplimiento de la ci-
tada «ley» exige que la evolución del gasto sea coherente con los cambios
en la renta, creciendo al aumentar ésta y disminuyendo al bajar el nivel
de actividad económica. Ahora bien, los gastos de transferencias tienden
a aumentar, precisamente, en los momentos de recesión económica, y, si
el sistema tributario es realmente progresivo, podemos encontrarnos con
una situación en la que no se producirán déficits públicos cuando se incre-
mente la renta, pero sí cuando ésta disminuya.
- Si, como afirman PEACOCK y WISEMAN, existen circunstancias extraor-
dinarias en las que se produce un incremento en el nivel de gasto público,
el sistema tributario debe tener la suficiente flexibilidad para hacer frente
a esa contingencia, modificando alguno de los elementos básicos de la re-
lación tributaria.
- Una tercera consecuencia del principio de suficiencia es que los tri-
butos deben ser claramente percibidos por los ciudadanos. Ello se debe
a que, como ya expusimos en su momento, las presiones a favor de un
mayor gasto público se fundamentan, en ocasiones, sobre la idea de que
otros agentes económicos acaban suministrando los recursos necesarios
para financiarlos. Si los impuestos no son percibidos claramente por los
ciudadanos, es más fácil que se genere este fenómeno de ilusión financiera
y que el sistema tributario llegue a ser incapaz de financiar el conjunto del
184 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

gasto público. En tal sentido, son más defendibles los impuestos directos
sobre el nivel de renta que los indirectos sobre el consumo.

C. PRINCIPIO DE EQUIDAD
La noción de que el sistema tributario debe responder a las exigencias
de la justicia tiene una larga tradición en la doctrina hacendística. Este
principio, además, adquiere mayor importancia al ser el único que recibe
una referencia directa en la Constitución Española. La importancia que
atribuye nuestra ley fundamental a esta característica del sistema tributario
está plenamente justificada, al entenderse que los valores superiores de su
ordenamiento jurídico son la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralis-
mo político.
Ahora bien, no resulta tan sencillo dar un contenido específico a la
noción de equidad, cuando se aplica al análisis del sistema tributario. A
pesar de ello, se pueden avanzar algunas consideraciones, entre las que
reseñamos las siguientes:
- En primer lugar, una indudable exigencia de la justicia del sistema
tributario debe ser la generalidad en el pago de los impuestos. La propia
CE lo señala, en el art. 31 que hemos citado, al indicar que «todos» deben
contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. La importancia de este
aspecto se hace más relevante al considerar el fenómeno del fraude fiscal,
al que podemos señalar como el más grave incumplimiento del principio
de equidad en la situación actual de nuestro sistema tributario.
- Una segunda consecuencia del principio de equidad es la igualdad de
los contribuyentes frente al sistema tributario. Igualdad que debe enten-
derse en una doble perspectiva; de una parte, como equidad horizontal,
tratando de idéntica forma a los que se encuentren en la misma situación,
y, de otra, como equidad vertical, dando un trato fiscal diverso a aquellos
que no se hallen en las mismas circunstancias. Ahora bien, las nociones de
equidad horizontal y vertical deben matizarse suficientemente con la fina-
lidad de que nos sirvan para extraer conclusiones en el diseño del sistema
tributario. En tal sentido deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:
1) El sistema tributario debe ser sensible a las diferencias en las situacio-
nes personales de los contribuyentes, pues sólo así puede dar un trato que
cumpla con las exigencias de equidad horizontal y vertical. Ello nos llevaría
a preferir la imposición directa a la indirecta y a considerar más adecuados
los tributos personales que los que tienen un carácter real. No es extraño,
entonces, que cuando las consideraciones de equidad son prioritarias en
una sociedad, se intente fundamentar el sistema tributario en la imposi-
ción personal sobre la renta.
2) Una segunda consecuencia de Ja aplicación del principio de equidad
es la idea de proporcionalidad en el reparto de la carga tributaria, es decir,
que el sacrificio causado por el pago del impuesto sea el mismo para todos
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 185

los ciudadanos. Ahora bien, esta noción no lleva a todos los autores a las
mismas conclusiones, sino que podemos diferenciar dos líneas distintas:

De una parte, podemos considerar el pago de los impuestos con inde-


pendencia de las actividades realizadas por el sector público. En tal caso,
la proporcionalidad se entiende considerando que lo justo es que paguen
más quienes tienen una mayor capacidad económica y, en este caso esta-
mos utilizando el criterio de la capacidad de pago. De ello se deduce que si
la renta y el patrimonio personal son los mejores indicadores de capacidad
económica, entonces la imposición directa debe ser la base del sistema
tributario. Asimismo, si partimos de la idea de que el sacrificio marginal
realizado por los contribuyentes debe ser similar y de que la utilidad mar-
ginal de la renta es decreciente, entonces deben defenderse los impuestos
progresivos o al menos proporcionales.

De otra, la proporcionalidad puede entenderse considerando de un


modo simultáneo los ingresos y los gastos públicos. En estas circunstancias
utilizamos el denominado criterio del beneficio y consideramos que la pro-
porcionalidad se consigue si contribuyen más al sostenimiento de los gas-
tos públicos quienes más se benefician de la actividad del Estado. La apli-
cación de este criterio, evidente en el caso de las tasas y las contribuciones
especiales, tropieza con dos tipos de dificultades. De un lado, no siempre
es posible determinar qué beneficio obtiene cada persona de la acción del
sector público. De otro, aplicar este criterio supone que el Estado renuncia
a realizar una política redistributiva, lo que no es aceptable para todos los
hacendistas. Debe hacerse notar, por último, que el empleo de este criterio
avalaría tanto el uso de impuestos progresivos como el de los de carácter
proporcional o incluso los regresivos.

D. PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD

Indica que los impuestos deben alterar lo menos posible las decisiones
de los agentes económicos. La idea fundamental, en este caso, es que los
individuos eligen, de forma óptima, utilizando los precios generados por
el funcionamiento del sistema económico. Como estos precios se ven alte-
rados como consecuencia de los impuestos, se pretende que tales distorsio-
nes sean mínimas.

El único impuesto que no altera ningún precio relativo de la economía


es el de cuota fija o de capitación. Sin embargo, un sistema tributario ba-
sado en este tipo de gravámenes no cumpliría con otros principios tribu-
tarios de ahí que la bibliografía haya buscado otras formas más operativas
de conseguir la neutralidad. En tal sentido, la neutralidad de un impuesto
se mide a partir del concepto de exceso de carga fiscal, cuya obtención y
significado se parece mucho al concepto de coste social que estudiamos al
analizar el monopolio. Para ello, consideremos el gráfico de la Figura 7.2.
186 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Figura 7.2. Establecimiento de un impuesto sobre la venta de un


producto
p

1
A lB
Po ·-·~·- ---.i-. ... . . . . . . . . . . . .... . 1

! !
Q, < ) Qo Q
~Q

En el gráfico, inicialmente haya un precio P 0 al que los demandantes


adquieren la cantidad~- Si el Estado establece un impuesto sobre el pre-
cio de venta (T = t P 0 ), el precio se eleva hasta PI' con lo que la cantidad
disminuye hasta Q 1• El demandante pierde entonces el excedente formado
por las áreas A y B, cuya interpretación es similar a la enunciada para el
caso del monopolista.
El área A tiene como base la cantidad vendida en el mercado y como
altura el impuesto cobrado por el sector público. En tales circunstancias,
podemos identificar fácilmente esta área con la recaudación obtenida por
el Estado. Se trata, pues, de una pérdida de excedente para el consumidor
que se convierte en recaudación para el sector público.
El triángulo B es pérdida de excedente para el consumidor que no es
percibida por nadie. Esta área es, entonces, el exceso de carga fiscal. Puede
calcularse fácilmente su importe:
Área = 1h base · al tura
Base= ~Q

Altura= impuesto= T = t · P0

El término ~Q puede evaluarse a partir de la elasticidad de la demanda.


La definición de esta variable es:
d /J.Q Po
E=-·-
/J.P Qo

pero el incremento en los precios no es más que el impuesto cobrado


por el sector público, es decir t P0 • Sustituyendo, tendremos:
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 187

d !J.Q Po !J.Q -
E=--·-=--
t · P0 Q0 t · Qo
de donde, calculamos que

De esta manera, el área del triángulo es


Área= 1h base· altura= Y2 E<l·t·Q.,· t · P0 = Y2 E<l · t2 ·(P 0 • Q.,)

donde, el valor de la elasticidad de la demanda está en términos absolu-


tos, es decir, sin tener en cuenta el signo menos. Esta expresión es conoci-
da como Fórmula de HABERGER.
En estas circunstancias, el exceso de carga fiscal es tanto mayor:
1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la demanda del producto. En el
límite, si la elasticidad es cero, el exceso de carga fiscal se anula. La con-
secuencia evidente es que deben gravarse más aquellos productos que dis-
pongan de menos sustitutivos o sean imprescindibles para el consumidor.
2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avala la moderación en
los impuestos sobre la venta del producto.
3) Cuanto mayor sea el término P0 Q¡, que no es más que el gasto inicial
de los consumidores. De este aspecto se deduce que los productos que
representan un fuerte gasto de las familias deberían ser gravados de forma
más moderada.
El mismo planteamiento que acabamos de hacer para un impuesto so-
bre la venta de un producto, puede extenderse a un tributo que recaiga
sobre la renta de una persona. Utilizando un procedimiento análogo al
empleado en el caso anterior, podemos demostrar que en este caso es:

Y2 E'· t 2 • (wo · No )
donde
Es = elasticidad de la oferta de trabajo.
t =tipo impositivo del impuesto sobre la renta.
w 0 =salario inicial
N 0 = número de horas de trabajo iniciales
Las conclusiones que obtenemos para el diseño de un impuesto sobre
la renta son similares a las expuestas en el caso de un gravamen sobre la
venta de los productos. En particular podemos afirmar que el exceso de
carga fiscal será mayor:
188 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

1) Cuanto mayor sea la elasticidad de la oferta de trabajo. En este caso,


resultaría que el gravamen debería ser superior para aquellos perceptores
de renta cuya capacidad de reducción en su esfuerzo laboral sea más pe-
queña y en cambio inferior para los contribuyentes que renuncien a un
mayor número de horas de trabajo al enfrentarse con la pérdida de ingre-
sos salariales causada por el impuesto.
2) Cuanto mayor sea el tipo impositivo, lo que avalaría una limitación
en la progresividad de la tarifa del impuesto sobre la renta.
3) Cuanto mayor sea la renta inicial del sujeto, representada por el tér-
mino W0 N0 , lo que, de nuevo, favorece el establecimiento de límites a la
progresividad en la imposición personal sobre la renta.

E. LA COMPATIBILIDAD ENTRE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS


En los apartados anteriores de esta sección hemos ido describiendo al-
gunas de las exigencias que se derivan de los principios tributarios más im-
portantes. Sin duda, el lector habrá apreciado que las prescripciones que
se han ido exponiendo son incompatibles y, por ello, un sistema tributario
que trate de cumplir con los diferentes principios no puede descansar en
una única figura impositiva.
La principal oposición se produce, a nuestro juicio, entre Jos principios
de equidad y de neutralidad, y, al menos, en dos órdenes distintos. Atañe
el primero al diseño de la imposición indirecta, pues, desde los postulados
de la equidad, los productos de primera necesidad deberían sufrir un gra-
vamen inferior a los de los bienes de lujo, mientras que si, como parece, la
demanda de éstos es más elástica que la de los primeros, Jos postulados del
principio de neutralidad exigirían la conclusión contraria.
Se refiere el segundo al diseño de la imposición directa, donde se apre-
cian, incluso más claramente, las dificultades para hacer compatibles am-
bos principios. En efecto, si tomamos como objetivo prioritario cumplir
con la idea de justicia, parece razonable concluir que la imposición perso-
nal sobre la renta tenga un carácter progresivo. Sin embargo, nuestro aná-
lisis del principio de neutralidad, aplicado al mercado de trabajo, llevaría a
la conclusión contraria, en primer término porque el exceso de carga fiscal
es mayor al incrementarse el tipo impositivo, en segundo lugar porque la
oferta de trabajo es más elástica en los mayores perceptores de renta y, por
último, porque el valor de los ingresos iniciales del trabajador influye di-
rectamente en el cálculo del exceso de carga fiscal.
Estas discrepancias entre los principios de equidad y neutralidad no son
fáciles de resolver y, de hecho, se presentan no sólo en el diseño teórico del
sistema tributario óptimo sino también en las reformas, totales o parciales,
del cuadro impositivo del país. Por tal motivo, cuando nos enfrentemos a
la evaluación de las distintas propuestas de reforma, comprobaremos que
determinadas modificaciones de un impuesto son más defendibles en vir-
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 189

tud del principio de neutralidad, pero más criticables desde las exigencias
del principio de equidad.

VII. LOS INGRESOS EXTRAORDINARIOS


Como ya se ha señalado incluimos dentro de esta categoría la emisión
de deuda pública, la venta de patrimonio público y la emisión de dinero.

A. LA DEUDA PÚBLICA: LA CARGA DE LA DEUDA Y LA


SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA PÚBLICA
Indudablemente, la deuda pública es el principal ingreso extraordina-
rio de que dispone el Estado. Este tipo de ingreso extraordinario plantea
dos grandes cuestiones, a las que trataremos de dar respuesta en las pá-
ginas que siguen. En primer lugar, se debe plantear sobre quién recae la
carga de la deuda, lo que exige, previamente, definir qué entendemos por
«carga». En segundo término, se suscita la cuestión de la sostenibilidad de
la deuda pública.
La cuestión de la carga de la deuda hace referencia a si podemos identi-
ficar quién soporta los costes cuando el sector público no financia sus gas-
tos con impuestos sino que procede a emitir deuda pública. Los términos
del debate en este caso son complejos, pues lo que se trata de dilucidar es
si la carga de la deuda recae sobre la generación actual o sobre las genera-
ciones futuras.
Esta cuestión se hace más compleja al presentar dos problemas termino-
lógicos. El primero es qué debemos entender por generación, donde he-
mos optado por definir como generación futura al conjunto de individuos
que no estaban presentes cuando el sector público decide emitir la deuda
y que, por tanto, no podían prestar su consentimiento a esta operación
financiera. El segundo es cómo debemos entender el concepto de carga
de la deuda, cuestión sobre la que se han ofrecido al menos tres versiones
o acepciones:
• como los recursos que pierde el sector privado al emprenderse un
proyecto público que se financia con deuda pública
• como la reducción en el consumo privado producida por el endeuda-
miento público
• como la disminución en la utilidad, a lo largo de la vida de una gene-
ración, causada por la decisión de financiar el gasto público con deuda en
lugar de con los impuestos.
Reflejando de forma resumida las distintas posiciones mantenidas por
los economistas al plantear este tema, podemos distinguir cuatro grandes
teorías, que describimos a continuación.
190 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

1) Los clásicos, como ya sabemos, consideraban a la deuda pública de


un modo negativo. Igual que cuando un padre de familia deja deudas está
trasladando hacia sus herederos la carga de su consumo presente, del mis-
mo modo un gobierno que emite deuda está trasladando a las generacio-
nes futuras la carga del gasto realizado en la actualidad. Dicho en otros
términos, la deuda pública es análoga a las deudas privadas y, por ello, sólo
debe utilizarse este método de financiación del gasto cuando se cubran in-
versiones suficientemente rentables como para que no suponga una carga
en el futuro o, cuando por aplicación del criterio del beneficio, el gasto
financiado por la emisión de deuda sea disfrutado por las generaciones fu-
turas. Además de estos argumentos contrarios a la deuda pública, se apun-
taban otros inconvenientes, pues al ser un procedimiento para trasladar la
carga hacia el futuro, puede contribuir a un mayor despilfarro en el gasto
público.
2) Los keynesianos no se oponen al déficit público como un instrumen-
to de política fiscal, y para abordar el problema de la carga de la deuda,
que arrojaba dudas sobre la conveniencia de incurrir en el déficit, recurren
a un planteamiento ya defendido por el mercantilismo. La esencia de la ar-
gumentación es que no existe equivalencia alguna entre la deuda pública y
la deuda privada. Cuando el sector público emite deuda en el interior del
país, tenemos la deuda con nosotros mismos, pues unos miembros de la so-
ciedad, los propietarios de los títulos, reciben el pago de intereses de otros
integrantes de esa misma sociedad. El único efecto de la emisión de deuda
es que absorbe parte del ahorro de los ciudadanos, pero no reduce, nece-
sariamente, el nivel de consumo del país. Tampoco es negativa esta absor-
ción del ahorro, porque en momentos de recesión económica, el ahorro
excesivo puede conducir a un desempleo aún mayor, cuando la inversión
privada no es sensible a los tipos de interés. En todo caso, de producirse
algún tipo de carga por la emisión de deuda, ésta rece sobre la generación
presente que hará un mayor esfuerzo de ahorro para adquirir los títulos de
la deuda. En el caso de la deuda exterior, la generación presente no sufre
carga alguna, pues permite el uso de recursos ajenos, sin renunciar a los
propios o afectar a la economía nacional.
3) La posición mantenida por los keynesianos se consideró aceptable
hasta la aparición de un trabajo de J. BucHANAN, en 1958, que suscita nu-
merosas dudas sobre la corrección de los planteamientos basados en la
obra de KEYNES. La cuestión clave es que por carga de la deuda se entiende
el sacrificio realizado, en términos de utilidad, por la generación presen-
te o la futura. En tal sentido, no puede afirmarse que quienes adquieren
los títulos de la deuda sufran sacrificio alguno. Su decisión es totalmente
libre y responde a un plan de ahorro determinado de forma individual, de
modo que si no hubieran comprado la deuda emitida, habrían destinado
su ahorro a la adquisición de otros activos financieros. En cambio, las ge-
neraciones futuras sí sufren la carga de la deuda porque con sus impuestos
tendrán que pagar los intereses y la amortización, o se verán obligados a
sufrir un recorte en el nivel de prestaciones públicas, con la misma finali-
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 191

dad. Ese aumento de los impuestos no se habría producido si la generación


actual hubiera pagado todos los gastos públicos con sus propios tributos, y
en tal sentido, la generación futura sufre la carga de la deuda, y con inde-
pendencia de que sea interna o exterior.

4) La denominada nueva macroeconomía clásica a la que hemos hecho


referencia en otras lecciones de esta obra, en conexión con la hipótesis de
las expectativas racionales, plantea numerosas dudas sobre la traslación de
la carga de la deuda pública a las generaciones futuras. En este sentido, un
trabajo de R. BARRO plantea la cuestión de si puede hablarse de transferen-
cia de carga, cuando la generación presente goza de previsión perfecta y se
preocupa, además, del bienestar de sus herederos. En el planteamiento de
BARRO, que resumimos muy esquemáticamente, la generación actual sabe
que la emisión de deuda supone, en principio, una carga para la futura,
que se traducirá en un mayor nivel de impuestos. En esas circunstancias, in-
crementarán su nivel de ahorro con la finalidad de legar a los herederos los
medios necesarios para hacer frente a ese mayor esfuerzo en términos de
fiscalidad. Por ello, la carga de la deuda recae sobre la generación actual.
Esta hipótesis retoma una idea apuntada por David RICARDO, por lo que
ha recibido la denominación de Teor~ma ricardiano de la equivalencia,
aunque es menester indicar que el propio autor británico, perteneciente
a la escuela clásica, desechó esta idea por el excesivo número de circuns-
tancias en las que sería válida. Estos requisitos necesarios para que el plan-
teamiento de BARRO sea correcto han sido la principal fuente de críticas
a su teoría. Entre ellos, citemos que resulta discutible que a la generación
actual le preocupe tanto el porvenir de la siguiente, pues los legados son
menos intencionados de lo que parece. Y que no es excesivamente sencillo
valorar el importe de los impuestos futuros a los que deberá hacer frente
la generación futura.

Este último aspecto nos parece crucial para valorar adecuadamente la


hipótesis de BARRO, porque su análisis olvida los aspectos de crecimiento
de la economía y de sostenibilidad de la deuda. La evolución a lo largo
del tiempo de la ratio deuda/ renta depende de la tasa de crecimiento de
la economía y del tipo de interés del mercado, de tal modo, que puede
ocurrir que, aun teniendo el sector público un déficit primario, el endeu-
damiento se vaya eliminando paulatinamente, sin necesidad de elevar los
impuestos. En esas circunstancias, ni la generación actual sufre la carga
de la deuda, ni tampoco la futura se enfrentará a impuestos mayores. La
ratio entre deuda y renta nacional puede disminuir o aumentar a lo largo
del tiempo, dependiendo de la tasa de crecimiento de la economía y del
tipo de interés al que se emitan los títulos. Si la ratio crece se dice que la
deuda sigue una senda explosiva, mientras que si disminuye se afirma que
la deuda es sostenible.
192 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Aunque no lo demostremos formalmente, puede comprobarse que la


sostenibilidad de la deuda depende de la siguiente expresión:

a= d + e 0 (r - gv)
donde d es la relación existente entre el déficit primario del sector pú-
blico y el PIB, entendiendo como déficit primario aquél que no incluye
en los gastos el pago de intereses de la deuda, eQ es el nivel de deuda acu-
mulada sobre PIB, r es el tipo de interés en el mercado y gv la tasa de
crecimiento de la economía. Si a> O, la deuda sigue una senda explosiva,
mientras que en caso contrario, la deuda es sostenible. La ecuación indica
los elementos de los que depende que a sea positivo o negativo son:
- del valor del déficit primario como porcentaje de la renta nacional, de
tal modo que cuanto mayor sea d, más fácil que la deuda siga una senda ex-
plosiva. Por ello, no es difícil entender que la reducción del endeudamien-
to acumulado pase por la superación de los problemas de déficit público.
- del endeudamiento inicial, medido por la ratio deuda-renta e 0 , lo que
indica que una política de reducción del endeudamiento acumulado es
más dificultosa si se parte de un nivel inicial muy elevado.
- del tipo de interés, r, al que se emitan los títulos, pues si es muy eleva-
do representará una grave carga de gastos financieros y será más fácil que
la deuda siga una senda explosiva.
- de la tasa de crecimiento económico, gv, que actúa compensando al
tipo de interés, de tal modo que puede ocurrir que aun siendo d > O, el
endeudamiento acumulado pueda disminuir.

B. LA VENTA DE PATRIMONIO PÚBLICO


En las modernas economías de mercado, se puede observar fácilmen-
te la tendencia del sector público a vender su participación en empresas
rentables, en un proceso de privatización al que, desde luego, no escapa
el caso de nuestro país. Tal fenómeno se ha intentado relacionar con la
búsqueda de nuevas formas de financiación extraordinaria para el sector
público y, en no pocas ocasiones, se ha defendido la superioridad de este
procedimiento sobre la emisión de la deuda pública.
La discusión de este ingreso extraordinario debe incluir, en nuestra opi-
nión, al menos las siguientes cuestiones: ¿hasta qué punto son diferentes
como medio de financiación la emisión de deuda y la venta del patrimonio
público? ¿En qué circunstancias es preferible la privatización a la emisión
de deuda?
En lo que se refiere a la primera cuestión, podemos considerar que, con
los matices que se señalarán más adelante, privatizar empresas públicas es
equivalente a emitir nueva deuda. Esta conclusión nos parece indudable
porque si el sector público emite deuda está incrementando sus pasivos
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 193

financieros, mientras que si privatiza empresas está enajenado activos y el


resultado final, en términos de deuda neta, es el mismo. Además, en el
caso de que el sector público emita deuda, se verá obligado a realizar un
pago de intereses futuros a los que, en su caso, habrá de hacer frente con
los impuestos que recaude, mientras que si privatiza empresas públicas ren-
tables, las únicas que pueden venderse en el mercado, dejará de percibir
una serie de ingresos patrimoniales, y esta pérdida de ingresos deberá ser
compensada, del mismo modo, con un mayor nivel de imposición. Dicho
en otros términos, si se cumplen las condiciones para que exista una carga
de la deuda para las generaciones futuras, también la privatización de em-
presas la genera.
A pesar de estas consideraciones, y respondiendo así a la segunda cues-
tión planteada, existen razones por las que puede ser preferible la privati-
zación de empresas públicas rentables a la emisión de deuda pública. Entre
ellas, podemos citar las siguientes:
1) Si el Estado tiene una calificación muy baja en cuanto a su solvencia
internacional, puede serle imposible emitir deuda, salvo que lo haga con
un tipo de interés excesivamente elevado, con lo que la privatización pue-
de ser su única alternativa de financiación extraordinaria. En tal sentido
puede pensarse en el caso de Rusia y la necesidad de privatizar la explota-
ción de sus recursos naturales como alternativa a la obtención de nuevos
créditos de las entidades financieras internacionales.
2) La privatización puede venir condicionada por objetivos distintos a
la financiación y, a nuestro juicio, estas finalidades son las que explican la
extensión del fenómeno en las economías de mercado contemporáneas.
Desde la perspectiva de un replanteamiento de las funciones del sector pú-
blico, en clave liberal, tiene sentido que el Estado vaya abandonando la ges-
tión empresarial allí donde es posible que el mercado sea más eficiente. Tal
circunstancia parece especialmente relevante en un contexto de globaliza-
ción de la actividad económica. Igualmente, los procesos de privatización
han sido considerados como un medio de crear una clase de propietarios a
los que se puede tener mejor acceso como hipotéticos votantes.
3) Por último, puede ocurrir que la privatización de empresas públicas
rentables permita al sector público obtener ingresos superiores a los de la
emisión de la deuda pública, cuando los mercados financieros consideren
que una gestión privada puede ofrecer mejores dividendos que los pro-
ducidos por la administración pública. Esto es así porque el valor de un
título en los mercados financieros puede estimarse a partir de la relación
siguiente:
D
Valor en mercado= -
r
en donde D es el dividendo que se podría repartir por acción y r el tipo
de interés vigente en el mercado. Si la privatización conduce a un mayor
194 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

valor estimado de D, el valor de las acciones se elevaría y el sector público


lograría mayores ingresos.

C. EL SEÑOREAJE Y LA INFLACIÓN COMO IMPUESTO


Un tercer ingreso extraordinario del sector público es la emisión de
dinero. Tal procedimiento, al que se denomina señoreaje, tiene la ventaja
evidente de que el Estado se ahorra los costes financieros asociados a la
emisión de deuda pública o evita la pérdida de ingresos patrimoniales por
la privatización de empresas públicas. Ahora bien este sistema de financia-
ción extraordinaria plantea algunas cuestiones importantes, entre las que
se pueden destacar las siguientes:
1) ¿Qué explica que los ahorradores absorban la emisión de dinero
como forma de materializar su ahorro? En principio, el sector público no
puede obligar a nadie a mantener saldos monetarios ociosos y, si un aho-
rrador lo hace, será porque la alternativa de comprar activos financieros
es menos atractiva. Ello obliga a diferenciar dos casos distintos. Si el aho-
rrador es ciudadano del país que emitió dinero, la explicación puede de-
berse a que el tipo de interés del mercado sea demasiado bajo y que, por
ello, considere que va a subir en el futuro. En ese caso, si compra activos
financieros antes de la elevación de los tipos de interés, puede enfrentarse
a una pérdida o minusvalía en el futuro y de ahí que opte por mantener su
ahorro en forma de dinero hasta que se produzca la subida de los tipos de
interés. Si el ahorrador es un ciudadano extranjero, su comportamiento
puede deberse a que prefiera tener sus ahorros en una moneda fuerte, o
de refugio, en lugar de en títulos de su propio país, en cuyo caso lo que
ocurre es que espera que la moneda propia se deprecie frente a la de refu-
gio, y que ello le genere una ganancia superior a los intereses que cobraría
si adquiere activos financieros de su país.
2) ¿Cuáles son los costes de la financiación pública por medio del seño-
reaje? En el caso de los impuestos ya hemos visto que causan un coste de
bienestar medido a través del exceso de gravamen. Del mismo modo, he-
mos estudiado cómo la emisión de deuda pública puede generar una carga
que puede recaer sobre las generaciones futuras. En el caso de la emisión
de dinero el coste de este medio de financiación se relaciona con la in-
fluencia que tiene la cantidad de dinero sobre la tasa de inflación del país.
Si consideramos que se cumple la ecuación cuantitativa del dinero, de
la que hablamos en el tema 2, tendremos que:

Ms ·V=P·Y
donde
M5 = oferta monetaria.
V = velocidad de circulación del dinero.
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 195

P = índice de precios.
Y= renta nacional.
En el planteamiento monetarista, la velocidad de circulación del dinero
es constante y el nivel de renta puede crecer, pero por razones totalmente
ajenas al aumento de la oferta monetaria. En tal circunstancia, podemos
demostrar, aunque no incluimos la demostración en el texto, que:

g,,,, = P,+gy,
donde g• indica la tasa de crecimiento de la cantidad de dinero, pt la
tasa de inflación y gv1 el crecimiento de la renta nacional. La expresión án-
terior puede convertirse fátilmente en

P, = gmt-gYt
es decir, la tasa de inflación es igual a la diferencia entre el aumento
porcentual de la oferta de dinero y la tasa de crecimiento de la economía.
A partir de esta idea, se pueden identificar fácilmente los costes para
la sociedad de este procedimiento de financiación extraordinaria. En tal
sentido, podemos hacer las consideraciones siguientes:
1) Si la economía está en pleno empleo sin que se produzca crecimiento
en el nivel de renta, toda la creación de dinero se traduce en inflación. La
subida de los precios afecta a la demanda del sector privado, reduciendo el
consumo y la inversión, este efecto se produce porque, de un lado, los in-
gresos reales de los consumidores se pueden reducir, al menos en el corto
plazo, y, de otro, porque la tasa de inflación hace subir los tipos de interés,
lo que reduce el consumo de bienes duraderos y la inversión empresarial.
Sin embargo, si la economía tiene una tasa de crecimiento positiva, la emi-
sión de moneda a un ritmo similar no tiene por qué causar inflación, ni
imponer coste alguno en los agentes económicos privados. Ello explica
que el señoreaje pueda ser utilizado como fuente de financiación del sec-
tor público, pero de un modo limitado.
2) Cuando la emisión de moneda causa procesos inflacionistas, pode-
mos considerar que el gasto público expulsa al sector privado, pues como
ya se ha dicho, se reducen el consumo y la inversión. Ahora bien, si el gasto
público se hubiera financiado con impuestos, también se produce un caso
de expulsión del consumo privado, que se reduce por causa de la mayor
presión fiscal. Aparentemente, no haya grandes diferencias en que el sec-
tor privado reduzca su participación en la renta nacional por un motivo
o por otro. ¿Quiere esto decir que la inflación es análoga a un impuesto?
La respuesta es que si tan solo nos preocupamos de ese aspecto, podemos
observar una clara analogía entre ambas formas de financiación, pero si
nos interesan otros objetivos económicos, los dos sistemas son claramente
distintos. En tal sentido, puede comprenderse fácilmente que la inflación
es mucho más injusta que cualquier impuesto, pues no atiende a las cir-
cunstancias personales del contribuyente, ni a su capacidad económica,
196 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

sino que sus efectos serán más acusados para las personas que tengan ren-
tas menos flexibles o quienes mantengan su ahorro en forma de activos
líquidos, así como para aquellos ciudadanos que, por disponer de peor in-
formación, no previeron el proceso inflacionista y no tomaron las medidas
adecuadas para evitar sus consecuencias negativas.
3) Al margen de lo indicado en el apartado anterior, la inflación gene-
ra otros costes importantes para los ciudadanos. De un lado la inflación
afecta a la recaudación de los impuestos generando, en algunos supuestos,
un incremento de tributación para los contribuyentes, con el consiguiente
exceso de gravamen. De otro, obliga a cambiar los precios de las distin-
tas empresas, lo que también supone costes, y genera incentivos evidentes
para que el ciudadano se desprenda rápidamente de sus activos líquidos
para adquirir bienes y servicios antes de que suban los precios. Finalmente,
la inflación afecta a la sociedad, en la medida en que genera otros desequi-
librios económicos como los problemas en la balanza de pagos, el desem-
pleo o el freno al crecimiento económico.

VIII. RECAPITULACIÓN
A lo largo de este tema, hemos estudiado los principales conceptos de
la teoría general de los ingresos públicos. En primer término, hemos parti-
do de la diferencia entre ingresos ordinarios y extraordinarios, señalando
hasta qué punto es dificil encontrar un criterio útil para delimitar ambos
conceptos. En segundo lugar, se ha hecho referencia a los elementos bá-
sicos de un tributo, lo que nos ha permitido clasificar los impuestos entre
directos e indirectos (cuando se diferencia a partir de la base imponible),
y entre proporcionales, progresivos, regresivos y de cuota fija (cuando la
clasificación atiende al tipo impositivo), y en tal sentido se han estudiado
los conceptos de progresividad legal y real.
Igualmente, hemos analizado una cuestión fundamentalmente norma-
tiva, la de cómo debe ser el sistema impositivo más adecuado de un país.
Para ello, se han explicado cuáles son los principios tributarios más impor-
tantes, que hemos resumido en los de suficiencia, simplicidad, equidad y
neutralidad, a pesar de que la doctrina ha elaborado un catálogo mucho
más amplio.
Por último, hemos estudiado los ingresos extraordinarios del sector pú-
blico, que hemos identificado con la emisión de deuda pública, la privati-
zación de empresas y la emisión de dinero.
En tal sentido, se ha tratado de suministrar al lector con las claves fun-
damentales para entender las dos cuestiones teóricas más relevantes sobre
esta materia: el problema de la carga de la deuda y, en clara conexión con
esta polémica, el análisis de la sostenibilidad de la deuda. El tema también
analiza, con cierto detenimiento, los otros dos ingresos extraordinarios. En
ambos casos se ha tratado de dar una visión sencilla de la existencia o no
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 197

de una carga para la sociedad actual o para las generaciones futuras. Nues-
tra exposición parte de un evidente paralelismo entre emisión de deuda y
privatización de empresas y, en cambio, lleva a la conclusión de que la emi-
sión de moneda sólo genera una carga si conlleva la aparición de procesos
inflacionistas.

LECTURAS RECOMENDADAS
E. FUENTES QUINTANA: «Opciones fiscales de los años 80» en Papeks de
Economía Española, 1986.
F. NEUMARK: Principios de la imposición, l. E. F., 1994.
J. L. RAYMOND y J. M. GONZÁLEZ-PÁRAMO, «¿Son equivalentes deuda públi-
ca e impuestos?», Papeks de Economía Española, n.º 33, 1987.

EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Tipo medio y tipo marginal.
b) Progresividad legal y progresividad real.
c) Error de salto.
d) Progresividad por clases.
e) Progresividad por escalones.
f) Principio de simplicidad.
g) Principio de suficiencia.
h) Principio de equidad.
i) Principio de neutralidad.
j) Criterio de la capacidad de pago.
k) Criterio del beneficio.
2. El ayuntamiento de la ciudad Z ha elaborado su presupuesto de gas-
tos para el próximo ejercicio económico y en él se prevén los siguientes
desembolsos:

a) Sueldos del personal del Ayuntamiento 1.000 u .m .


b) Pavimentación del casco antiguo 100 u.m.
c) Acondicionamiento del parque del barrio T 200 u.m.
d) Limpieza de la ciudad 60u.m.
e) Recogida de basuras 40u.m.
198 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

f) Mantenimiento del aparcamiento subterráneo 130 u.m.


g) Contratación grupo musical para las fiestas patronales 50u.m.
h) Gasolina para los vehículos de la policía municipal 30u.m.
i) Puesta en marcha de la depuradora de aguas 120 u.m.
j) Servicio de Ja grúa municipal lOu.m.

Explicar cuál debe ser el método óptimo para financiar estos gastos
(precios privados, precios públicos, tasas, contribuciones especiales o im-
puestos). Razona la respuesta e indica, si procede, si en algún caso debe
utilizarse una financiación mixta.
3. Considera los textos siguientes:
1) «Habló Yaveh a Moisés diciendo: Cuando cuentes el número de los
israelitas para hacer un censo, cada uno pagará a Yaveh ... medio siclo. El
tributo reservado a Yave1! es medio siclo ... el rico no dará más ni el pobre
menos de medio siclo» (Exodo, 30, 11-15)
2) «El diezmo entero de la tierra, tanto de las semillas de la tierra como
el de los frutos de los árboles es de Yaveh: es cosa sagrada de Yaveh ... Todo
diezmo de ganado mayor o menor, es decir cada décima cabeza que pasa
bajo el cayado, será cosa de Yaveh» (Levítico, 27, 30-33)
3) «Nadie se presentará ante Yaveh con las manos vacías: sino que cada
cual ofrecerá el don de su mano, según la bendición que Yaveh tu Dios te
haya otorgado» (Deuteronomio, 16, 16-17)
SE PIDE:
Analizar la evolución del sistema tributario a lo largo de los cinco pri-
meros libro de la Biblia (el Pentateuco) y comentar que sistema te parece
más adecuado.
4. Buchardus Vormitensis (950-1025) fue un obispo de la ciudad de
Worms, santificado después y conocido como San Bucardo o San Burkhar-
dt de Worms. Autor prolífico, entre sus obras se encuentra un Penitencial
en el que encontramos la siguiente norma:
«22. El ayuno puede ser sustituido con limosna. Si uno eventualmente no de-
seara ayunar pero tiene los medios de sustituir tal penitencia, que ofrezca
una limosna de 20 sueldos si es rico, y así sustituirá 7 semanas de peniten-
cia; si en cambio no es tan rico como para dar tanto, que entregue la mitad;
y si es efectivamente pobre, que dé 3. Y ninguno se ha de escandalizar si a
uno se le imponen 20 y al otro la mitad; cuesta ciertamente menos al rico
dar 20 que al pobre dar 3. Pero cada uno de éstos debe decidir a quién o a
qué finalidad debe donar su limosna, sea que la dé para el rescate de cau-
tivos o para la iglesia o para el clero o para los pobres».
(Traducido de Giorgio Picasso et alii ( eds.), A pane e acqua, Peccati e peni-
tenze nel Medioevo, Europia, 1986, p. 115).
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 199

SE PIDE: Comentar el párrafo anterior.

5. Dos contribuyentes, A y B, están sometidos a un impuesto sobre la


renta cuya tarifa corresponde con la Tabla 7.3 del texto. Conocemos la
siguiente información sobre ambos:

Contribuyente A:
Renta percibida ........................ . 16.000 €
Pago alquiler casa ........................ . 1.000 €
Ahorro realizado ........................ . Ou.m.
Contribuyente B:
Renta percibida ........................ . 42.000 €
Pagos adquisición casa:
Intereses ........................ . 5.800 €
Amortización préstamo ........................ . 4.000 €
Ahorro realizado ........................ . 1.500 €

De acuerdo con las normas tributarias del país donde residen A y B,


los pagos por alquiler de la vivienda y los intereses por adquisición de la
misma pueden deducirse de la base imponible. El ahorro realizado por el
sujeto pasivo, incluyendo dentro de este concepto las amortizaciones de los
préstamos para comprar casa, dan derecho a una deducción en la cuota
del 15%.

SE PIDE:

a) Obtener la cuota íntegra, el tipo medio y la cuota líquida de ambos


contribuyentes.

b) Comentar si un impuesto sobre la renta de estas características es


progresivo legal y realmente.

c) Se ha sugerido, por el Ministro de Hacienda, que si el ahorro realiza-


do por el contribuyente se destina a un plan privado de pensiones,
daría derecho a una deducción en la base por ese importe, lo que
sustituiría a la actual deducción en la cuota. Si tal reforma se lleva a
cabo ¿perdería o ganaría progresividad real el impuesto?

6. El país X va a cambiar su sistema tributario, modificando el impuesto


sobre la renta. En la actualidad es un impuesto proporcional del 30% con
un mínimo exento de 100.000 u.m. La propuesta del gobierno es reducir el
tipo impositivo al 20% y el mínimo exento a 50.000 u.m. La población del
país tiene la distribución de renta que figura en la tabla siguiente:
200 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

N.º Cuota Cuota


Nivel renta Recaudación 1 Recaudación 2
familias actual reforma
300 120.000
400 150.000
200 300.000
100 420.000
10 6.000.000

Se pide completar la tabla anterior, comparando las dos propuestas de


impuesto, comprobar la recaudación obtenida por el sector público y ha-
cer un pequeño comentario sobre quienes ganan y pierden con la reforma.
7. Dispones de la siguiente información sobre el sistema tributario de la
ciudad independiente de Los Gemelos, regida por Ser Walder Frey, por todos
conocido como El Finado Lord Frey.
El impuesto sobre la renta es proporcional del 20% con un mínimo
exento de 10.000 dragones de oro (unidad monetaria empleada en la saga
Canción de Fuego y Hielo, en donde se hace referencia a Los Gemelos, y al
propio Ser Walder Frey). Se puede deducir de la base la mitad de lo que haya
ahorrado el contribuyente.
Los distintos grupos de renta tienen diferente capacidad de ahorro, y
por otro lado, el hecho de tener una renta más alta permite contratar ase-
sores que les ayuden a evadir los impuestos. Para simplificar indiquemos
las siguientes situaciones:

Nivel de renta Porcentaje de ahorro Ingresos declarados


0-10.000 o 100%
10.001-20.000 5% 100%
20.001-30.000 10% 80 %
30.001-40.000 20 % 80%
40.001-50.000 25 % 70%
Más de 50.000 30% 60%

SE PIDE: Estudiar si el impuesto sobre en la ciudad citada es progresivo


legal y realmente.

8. En el libro de C. WICKHAM: Una historia nueva de la Alta Edad Media,


Ed. Crítica, Barcelona, 2009, se presentan los siguientes datos sobre las
explotaciones agrarias del siglo VI d. C en Egipto:
- El impuesto era de 3,2 artabai de trigo por cada aroura de tierra que
tuviera el contribyente
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 201

Para sembrar una aroura se precisaba un artaba de trigo


La cosecha de una aroura estaba entre 10 y 12 artabai de trigo
Si el contribuyente no era el propietario de la tierra, tenía que pagar
al dueño una renta de 4 a 6 artabai de trigo.
SE PIDE:
a) ¿Cuál es el tipo impositivo si calculamos como base del impuesto la
cosecha que se obtiene de cada aroura? ¿Te parece un impuesto proporcio-
nal, progresivo o regresivo?
b) ¿Cuál es el tipo impositivo si calculamos como base del impuesto el
rendimiento neto que el contribuyente obtiene de la tierra? ¿Cambia tu
opinión sobre la proporcionalidad, progresividad o regresividad del im-
puesto?
9. En su trabajo, Historia Antigua de España JI, de la Antigüedad tardía al
ocaso visigodo, UNED, 2001, pp. 137-139, el profesor Sayas Abengoechea
explica un conjunto de ingresos tributarios denominados sacrae largitiones.
Sus principales características eran las siguientes:
- Los ingresos obtenidos por este conjunto de ingresos se destinaban a
los vestidos de la corte, los soldados y empleados imperiales, el pago de los
salarios de los legionarios (stipendium) y el donativo que se entregaba con
motivo del ascenso al trono de un nuevo emperador
- Un primer ingreso era el portuarium o teloneum, un impuesto que gra-
vaba la venta de mercancías al pasar de una circunscripción a otra, a la
salida o entrada de ciudades importantes y en lugares concretos donde
actuaban como un peaje. En Sicilia este impuesto era del 5%, en la Galia
del 2,5% y en Hispania de ser un 2% pasó posiblemente al 2,5% en época
de Septimio Severo o Antonino Pio. Del impuesto quedaban exentos los
llamados navicularii que transportaban mercancías a Roma.
- El aurum coronarium era otra figura tributaria, que se ofrecía al empe-
rador con motivo de su subida al trono, aunque luego se extendió a cele-
braciones quinquenales o con motivo de los triunfos. En el 364, Valentina-
no le quitó el carácter voluntario y lo convierte en un auténtico impuesto
que gravaba los ingresos procedentes de las tierras de los miembros de la
curia municipal (decuriones).
- El aurum oblaticium era muy similar al anterior pero recaía sobre los
senadores que lo entregaban con motivo de los aniversarios imperiales. La
cuantía era voluntaria, pero los senadores recibían una sugerencia sobre la
cantidad deseada.
- El aurum gkbale, gleba/is, collatio o follis era un recargo que gravaba las
tierras de los senadores. Constantino clasificó en tres categorías las propie-
dades de los senadores y de acuerdo con esta clasificación los senadores pa-
gaban anualmente dos, cuatro u ocho folles. Al parecer una follis equivalía a
202 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

cinco solidi, lo que lo hacía particularmente gravoso, de ahí que se lograra


de Teodosio crear una cuarta categoría que pagaba anualmente siete solidi.
- La collatio lustralis era otro componente de este cortjunto de ingresos.
Fue instituido por Constantino y se pagaba cada cinco años, aunque luego
se estableció el pago cada cuatro. Estaban sometidos a este tributo todo
tipo de actividades comerciales, incluyendo no sólo a los grandes comer-
ciantes sino incluso a los pequeños obreros libres o los artesanos, llegando
pues a incluir a todos los que ejercían una profesión (tenderos, prestamis-
tas, prostitutas ... ) salvo algunas que quedaban exentos (pintores, profeso-
res, médicos, algunos clérigos, veteranos del ejército).
SE PIDE: Evaluar este conjunto de ingresos de acuerdo con los princi-
pios tributarios que se han expuesto en esta lección.
10. Don Agatope, al que podemos considerar un contribuyente repre-
sentativo del país X, consume cinco tipos de producto. Los datos de su
consumo son los siguientes:

Elasticidad de la
Precio (u.m.) Cantidad
demanda
Alimentación 150 4.000 -0,05
Vestido 750 250 -0,50
Diversiones 50 1.200 -3,25
Viajes 420 2 -4,50
Bienes duraderos 1.000 50 -1 ,20

En el país se discute el establecimiento de un impuesto sobre las ventas


para el que se proponen tres alternativas:
l. Alternativa A: Tipo impositivo idéntico del 10% para los cinco pro-
ductos
2. Alternativa B: Tipos impositivos diferentes:
para alimentación y vestido: 5%
para diversiones, viajes y bienes duraderos: 35%
3. Alternativa C: Tipos impositivos discriminados:
para alimentación y vestido: 45 %
para diversiones, viajes y bienes duraderos: 6%.
TEMA 7. LOS INGRESOS PÚBLICOS 203

SE PIDE:
A) Completar los datos de la Tabla siguiente:

Alternativa A Alternativa B Alternativa e


Recaudación total (T)
Exceso de carga fiscal (ECF)
RatioECF/T

B) Elaborar un informe sobre la conveniencia de las tres alternativas,


utilizando los principios tributarios que conozcas.
11. En un país el endeudamiento acumulado es del 75% (calculado so-
bre el nivel de renta) y el déficit primario es del 2% de la renta nacional. La
tasa de crecimiento de la economía es del 5% y el tipo de interés es del 2%.
SE PIDE:
A) Analizar si la deuda pública tiene una senda explosiva o no.
B) Considera ahora que el país en cuestión se ve afectado por una serie
de escándalos políticos que afectan gravemente a la confianza de los inverso-
res extranjeros, de tal modo que el Banco Central se ve obligado a aumentar
los tipos de interés hasta el 6%, mientras que la tasa de crecimiento económi-
co se reduce al 1%. ¿Qué sucedería con el endeudamiento del país?
C) A partir de los datos del apartado B) ¿qué debería suceder con el
déficit primario para que la deuda no siga una senda explosiva?
12. Dispones de la siguiente información:
Tres países presentan situaciones muy diversas en las finanzas públicas.
Hallstatia tiene un déficit primario sobre PIB del 4% y una deuda acumula-
da del 80% sobre el PIB, Tartessia un déficit primario sobre el PIB del 8%
y una deuda acumulada del 50% sobre el PIB y Tesalia un déficit primario
sobre PIB del 6% y una deuda acumulada del 130% sobre el PIB. Los tres
países tienen la misma moneda, pero el tipo de interés que pagan en el
mercado internacional es muy distinto. Hallstalia goza de gran confianza
entre los ahorradores por lo que obtiene financiación a un 3%, Tartessia se
ve obligada a pagar un 4,5% por su financiación y Tesalia tiene desembol-
sar un 7% para lograr ser financiada. En cuanto a las tasas de crecimiento
de las economías respectivas, Hallstatia parece estar saliendo de la crisis
económica y los últimos datos señalan una tasa de crecimiento del 4%,
Tartessia aún está en las primeras fases de recuperación económica, con
un crecimiento de apenas el 1 %, por último, Tesalia tiene un crecimiento
moderado del 3%.
SE PIDE: Analizar la evolución de la deuda en estos tres países y comen-
tar los resultados.
APÉNDICE TEMA 7

LA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS

A) Reglas generales de la incidencia


Para explicar la incidencia de un impuesto sobre la venta de un produc-
to, consideremos el gráfico siguiente:

Figura 7.Al. Incidencia de un impuesto sobre la venta de un producto


«5» = Coste + T
p

S= Coste
P2ct .. .. ..................... .

P, .. ...... . . .!. ............. ~ ........ .. .. ..


P2º .. .. .. .. .. ...... .. ...... .. . .

Inicialmente, el mercado aparece caracterizado por las curvas de oferta


y demanda, lo que determina un punto de equilibrio E, con un precio P 1 y
una cantidad Q1• Si ahora el Estado establece un impuesto por valor de T y
permite que sea trasladado al consumidor, la oferta refleja no sólo el coste
de fabricación sino además el impuesto. De este modo, tenemos dos curvas
de oferta: la que reflejamos como S indica lo que cobra el empresario, la
que aparece como «S» señala además de lo cobrado por el fabricante, el
impuesto recaudado por el sector público.
Para el consumidor este impuesto se presenta unido al precio de venta
del producto. No tiene importancia, desde su punto de vista, que lo cobre
total o parcialmente el empresario, tan sólo que se ha producido un incre-
mento en el precio de adquisición. En estas circunstancias, el consumidor
206 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

se situaría en el punto A, donde la curva de demanda se cruza con esta


«oferta» que refleja, además de los costes de producción, el impuesto. Con
ello, la cantidad se reduce hasta~ y el precio pagado por el demandante
llega hasta P 2c1.
Sin embargo, el oferente no cobra el mismo precio que paga el consu-
midor, pues a esa cifra hay que restarle el impuesto. En otras palabras, el
precio cobrado por el oferente, P 2°r es simplemente p 2c1 - T. Esto lo indi-
camos con el punto B, cuya distancia hasta A coincide exactamente con el
impuesto.
De acuerdo con esta argumentación, tanto el demandante como el ofe-
rente han sufrido las consecuencias del impuesto. El primero porque paga
un precio mayor que el inicial. El segundo, porque recibe un precio infe-
rior. En cualquier caso, podemos asegurar que, tomados en valor absoluto,
debe cumplirse que
!JPd+!JPof= T
Por otra parte, usando las definiciones de elasticidad de oferta y de elas-
ticidad de la demanda, y considerándolas en valor absoluto, podemos es-
cribir

E c1 = ~Q .!l
Md QI
E 'if = ~Q .!l
M ºr Q1

de donde se deduce que

y, lógicamente, que
E-!JP'=EJ'! .!Jp!
Tenemos, así, dos ecuaciones:
EJi".¿jpl=EJ'! .¿jp!
¿jp!= T-!JP'

Sustituyendo la segunda ecuación en la primera, y operando


APÉNDICE TEMA 7. LA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS 207

Ed ·M" =Eº1 ·(T-Md)=Eº1 ·T-Eº1 ·Md


E " ·M" +Eºr ·Md = E º1 ·T
Md(E" +E °-r)=E º1 ·T
E º!
M" = Ed +E º!
·T

Esta expresión nos indica hasta qué punto el impuesto se traslada al


consumidor en forma de incremento en los precios. Puede comprobarse,
inmediatamente, que las posibilidades de repercutir el gravamen al de-
mandante dependen de las elasticidades de las curvas de demanda y de
oferta y no de las previsiones legales. Igualmente, puede demostrarse que
el impuesto es pagado, en parte, por el empresario, de acuerdo con la
ecuación siguiente:

B) El impuesto no es trasladable
Aunque los resultados obtenidos en el apartado anterior no sufren mo-
dificación alguna, cuando el impuesto no es trasladable, la representación
gráfica de la situación sí sufre variaciones. En efecto, si el impuesto no se
puede trasladar, no puede sumarse a los costes y no desplaza la curva de
oferta, pero sí afecta a la curva de demanda. El empresario observa que del
total pagado por el comprador, una parte no le llega a ser entregada, sino
que la ingresa el sector público, así la demanda «percibida» por el oferente
se desplaza hacia el interior, tal y como se indica en el gráfico siguiente:

Figura 7.A2. El impuesto no es trasladable


Precio

Q
208 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En el gráfico anterior, se presenta una situación de equilibrio inicial con


un precio PE y una cantidad ~· Si ahora el impuesto no es trasladable, la
curva de demanda, tal como es percibida por el empresario, se desplaza
hacia el interior, lo que queda marcado por la línea Dr. En tales circuns-
tancias, el empresario reduce su producción hasta QI' dado que está reci-
biendo un precio, P 1°F, menor que el inicial, aunque el consumidor está
pagando, entre el impuesto y el pago al empresario, una cifra superior, P 1°,
al precio inicial. Como en el caso anterior, la distancia entre la demanda
real y la percibida por el empresario es el impuesto. Asimismo, el gravamen
acaba afectando tanto al demandante como al oferente, siendo de aplica-
ción las mismas reglas que hemos enunciado antes.
C) Un ejemplo numérico de las reglas de incidencia
Posiblemente resulte adecuado realizar un ejemplo concreto que per-
mita valorar los resultados obtenidos en los dos epígrafes anteriores. Para
ello consideremos un mercado en el que se vendía inicialmente una can-
tidad de 10.000 unidades a un precio de 200 unidades monetarias, y su-
pongamos que el Estado establece un impuesto del 10% sobre la venta del
producto. Es decir,
T= t · P0 = 10% · 200 = 20
El precio pagado por el demandante y el percibido por el oferente se
pueden calcular si conocemos las elasticidades de la demanda y de la ofer-
ta. Supongamos que la primera es -0,5 y la segunda + 3,5. Tendremos en-
tonces que:
Eºf
-----T
Eo.f + Ed
Ed
tJ...Pºf ------T
Ed + Eo.f

donde los valores de las elasticidades deben tomarse en términos abso-


lutos. Tendremos
Eºf 35
-----T= ' 20 = 17,5
Ed +Eºf 0,5 +3,5
Ed 5
-----T= o,
20 = 2,5
Ed + Eo.f 0,5 +3,5
Es decir, el precio para el demandante se ha elevado en 17,5 mientras
que para el oferente se ha reducido en 2,5. Por lo que se refiere a la can-
tidad final, podemos hacer uso de la elasticidad de la demanda, del modo
convencional, es decir, utilizando su signo:
APÉNDICE TEMA 7. lA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS 209

!!.Qd Po !!.Qd 200 !lQ" . 2


-05 = - - · - =--·--=-----'---
' Md Q0 17,5 1.000 175
!lQ" = - 175. 0,5 = -43 75
2 ,

y, por tanto, la cantidad final es


QJ= 1.000- 43, 75 = 956,25
En cuanto a la representación gráfica de lo sucedido en el mercado, po-
demos diferenciar el caso en que se traslade, panel a, o no sea trasladable,
panel b.

Figura 7.A3. Un ejemplo concreto de incidencia del impuesto


/
/

p ,, . .s.
/

/
/
/ p s
/
/
217,5
217,5
s
200
200
197,5
197,5

956,25 l 000 Q 956,25 l 000 Q

a) Impuesto trasladable b) Impuesto no trasladable

El ejemplo que acabamos de desarrollar permite comprobar que da lo


mismo que el impuesto sea trasladable o que no lo sea, pues las normas que
regulan el funcionamiento del mercado determinan que ambos agentes
económicos soportan al menos una parte del gravamen.

D) Casos especiales en la incidencia del impuesto

La afirmación del párrafo precedente se contradice en cuatro casos


puntuales que pasamos a describir a continuación.

a) Demanda totalmente inelástica

Si la curva de demanda es rígida, o vertical, el consumidor está indican-


do que se dispone a pagar cualquier precio por adquirir el producto. En
tales circunstancias, parece evidente que todo el impuesto acabará siendo
soportado por el comprador. Formalmente la demostración es la siguiente:
210 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

E" =0

Naturalmente, si el demandante paga, en términos de subida de pre-


cios, todo el impuesto, el empresario no sufre carga alguna como conse-
cuencia del gravamen.
b) Oferta totalmente in elástica
Una oferta rígida, o vertical, señala que el empresario desea tanto ven-
der su producto que está dispuesto a hacerlo al precio que sea. De nuevo
aquí observamos que la capacidad de negociación de un agente econó-
mico está enormemente limitada. Por ello, no debe extrañamos que sea
el oferente quien cargue ahora con la totalidad del impuesto. Podemos
demostrar esta afirmación si consideramos que
d
M°-f= E T
Eºr +Ed
Eºf =0

Si ahora el oferente asume todo el gravamen, entonces el demandante


es quien queda libre del impuesto.
e) Demanda totalmente elástica
Si la curva de demanda es totalmente elástica, es decir horizontal, nos
está indicando que un pequeño aumento en el precio del producto obliga
al consumidor a abandonar el mercado. En este caso, resulta imposible
que el empresario pueda trasladarle, total o parcialmente, el impuesto, de
modo que el gravamen recae enteramente sobre el oferente. Formalmen-
te, la demostración es:
of"
é!.Pd = E · T
Eºf" + Ed
. d EºI
ltm D.? =--T=O
Ed~ oo <X>

Si el aumento de precio para el demandante tiende a ser cero, cuando


la elasticidad de la curva de demanda se aproxima a infinito, entonces el
impuesto recae enteramente sobre el empresario.
APÉNDICE TEMA 7. lA INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS 211

d) Curva de oferta totalmente elástica


En esta situación estamos suponiendo que los costes marginales del em-
presario son constantes y que, por tanto, un aumento o disminución de la
producción realizada por el oferente no lleva aparejada cambio alguno en
el precio que desea cobrar. Puede demostrarse que, entonces, el oferente
no ve alterado el importe cobrado, como consecuencia del impuesto, y que
todo el gravamen recae sobre el consumidor.
d
~of = E T
Ect +Eºf
d
lim ~of = !!_T =O
E ºr -.+co oo

Si el cambio de precio para el oferente tiende a hacerse cero cuando


el valor de la elasticidad de la oferta se acerca a infinito, entonces, el in-
cremento de precio para el demandante tiende a absorber la totalidad del
impuesto.
E) El exceso de carga fiscal reconsiderado
Cuando estudiamos el principio de neutralidad, suponíamos, implícita-
mente, que la curva de oferta era totalmente elástica, de tal modo que todo
el gravamen recaía sobre el consumidor. En esas circunstancias, el exceso
de carga fiscal generado se valoraba como la pérdida de excedente del con-
sumidor que no revertía al sector público en forma de recaudación. Una
vez analizadas las reglas de la incidencia, sabemos que el impuesto recae,
normalmente, sobre empresarios y consumidores, de este modo, ambos
sufren una pérdida de excedente, parte de la cual es exceso de carga fiscal.
Esta situación puede analizarse con ayuda del gráfico contenido en la Figu-
ra 7.A4, que incluimos a continuación.

Figura 7.A4. Incidencia y exceso de carga fiscal


S+T

Precio

o, o, Q
212 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En el mercado que hemos representado, inicialmente se vendía la canti-


dad Q1 a un precio P 1 • Como consecuencia del establecimiento del impues-
to, la cantidad disminuye hasta Q,¡, el demandante paga un precio más alto,
P 2d, y el oferente cobra un importe menor. P 2°r.

La subida de precio para el demandante genera un coste de bienestar


para el consumidor, que se valora por las áreas «a» y «C». Del mismo modo,
la disminución del importe cobrado por el oferente le produce un coste de
bienestar, indicado por las áreas «b» y «d».

Por su parte el sector público, recauda unos ingresos impositivos cuya


cuantía es el impuesto multiplicado por el número de unidades vendidas.
Es decir:

Recaudación= área «a»+ área «b»

De esta forma, podemos hacer la siguiente distribución de las pérdidas


de excedente de los dos agentes económicos:

área "a"-t Reca+udación Estado}


Pérdida consumidor= ,
{
area "c"-t exceso carga fiscal

área "b" -t Reca+udación Estado}


Pérdida empresario= ,
{
a rea "d" -t exceso carga fiscal

Es decir, el área del triángulo marcado con la letra «C» representa la


pérdida de excedente para el consumidor que no se convierte en recau-
dación para el Estado; es decir, el exceso de carga fiscal soportado por el
demandante. A su vez, el área «d» indica la pérdida de excedente para el
vendedor que no revierte al sector público como ingreso, esto es, el exceso
de carga fiscal soportado por el oferente.

El problema radica, entonces, en cómo calcular el valor de estos dos


triángulos. Para ello, definamos:
Eºf
ad=----
Eºr + Ed
. Ed
ao.1 = --,,.----,-
Eºf +Ed
APÉNDICE TEMA 7. 1A INCIDENCIA DE LOS IMPUESTOS 213

y tras una serie de operaciones que no detallamos, obtendremos:

ECFd =_!_ Ed (a d · t J(Pi ·Q1)


2

ECFº1 =kEº1 (aº1 ·tJ(Pi ·Q1)

Estas dos fórmulas nos permiten detectar de qué depende el exceso de


carga fiscal generado en los demandantes y los oferentes. Así, podemos
concluir que las variables que afectan al exceso de carga fiscal tienen un
efecto distinto al analizado en la lección anterior:
1) El tipo impositivo aumenta el exceso de carga fiscal generado, tanto
para el demandante como para el oferente.
2) El exceso de carga fiscal es mayor, cuanto más alto sea el valor del
gasto inicial del consumidor, valorado por el producto P 1Q 1• De nuevo aquí
es un efecto que se aplica por igual al demandante y al oferente.
3) En cambio, el valor de las elasticidades de demanda y oferta tienen
un efecto indeterminado sobre el exceso de carga fiscal generado. En
nuestro análisis anterior, afirmábamos que el exceso de carga fiscal para el
demandante era mayor cuanto mayor fuera la elasticidad de la demanda, y
tal aserto era adecuado porque el impuesto solamente recaía sobre el com-
prador. En el contexto de una incidencia sobre demandante y oferente,
por el contrario, un aumento en la elasticidad de la demanda, por un lado
incrementa el exceso de carga fiscal, pues entra como el primer factor en
la multiplicación, pero, por otro, disminuye el valor del coeficiente ad, y eso
reduce el exceso de carga fiscal.
TEMAS
LA IMPOSICIÓN DIRECTA

«En cuanto Dios cría, sin wque se inventa


de más que ello vale se paga la renta.
A cien reyes juntos nunca ha tributado
España las sumas que a vuestro reinado»
F. de Quevedo, Memorial al rey Felipe IV

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. LAS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE 1A


RENTA Y EL PROBLEMA DE 1A DEFINICIÓN DE RENTA. A. Imposición de
producto o cedular. B. Impuesto sobre la renta extensivo. C. Impuesto lineal sobre la ren-
ta. D. Impuesto personal sobre el consumo. E. La imposición dual sobre la renta. III. EL
TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA. A. El tratamiento
favorabl,e de las rentas de trabajo. B. El tratamiento de los dividendos. C. El tratamiento
de las rentas en especie. D. Plusvalías y minusvalías. a. Plusvalías y minusvalías dis-
cutibles. l. Plusvalías inexistentes total o parcialmente. 2. Plusvalías gravadas
en otros tributos. N. PROBLEMAS PlANTEADOS POR 1A PROGRESMDAD
DEL IMPUESTO. A. El problRma de la unidad contribuyente. B. Las rentas generadas
en un plazo superior a un año. C. Las rentas irregulares. D. El efecto de la inflación en el
impuesto. La progresividad en frío. V. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES. A. Justifi-
cación. B. El problRma de la dobl,e imposición de los dividendos. VI. 1A IMPOSICIÓN
SOBRE 1A RIQUEZA. A. Impuesto sobre el patrimonio neto (JPN). B. Impuesto de
sucesiones y donaciones. VII. EFECTOS ECONÓMICOS DE 1A IMPOSICIÓN
DIRECTA. A. Una cuestión previa: el problRma del fraude. B. Efectos sobre la oferta
de trabajo. l. Libre elección de horas. 2. Modelos dicotómicos. C. Efectos sobre
el nivel de ahorro. D. Efectos sobre la inversión. LECTURAS RECOMENDADAS.
EJERCICIOS PRÁCTICOS.

l. INTRODUCCIÓN
En este tema estudiamos los principales problemas que plantea la im-
posición directa. Para ello comenzamos con el análisis del Impuesto sobre
la Renta de las Personas Físicas (en adelante IRPF) De un lado, interesa
determinar qué entendemos por renta, y, a partir de ahí señalar las dife-
216 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

rentes modalidades de este impuesto personal: el impuesto sobre la renta


extensiva (modelo que ha sido el empleado en nuestro país desde 1978
hasta 2007), el impuesto proporcional con mínimo exento, el impuesto
personal sobre el gasto y el impuesto dual sobre la renta (que es el modelo
actualmente vigente en nuestro país). Asimismo, hemos de referirnos a la
cuestión de si debe das un tratamiento diferencial a los distintos compo-
nentes de la renta. El carácter progresivo del impuesto es una fuente de
dificultades adicionales. Se ha afirmado, sin exageración, que la comple-
jidad técnica del impuesto se debe a las consecuencias indeseables de la
progresividad. En este tema nos referiremos a cuatro problemas bien cono-
cidos: la unidad contribuyente, las rentas generadas en un plazo superior a
un año, las rentas irregulares y el efecto de la inflación sobre el impuesto.
El segundo tributo que es objeto de estudio es el Impuesto de Sociedades
donde nuestra atención se centra en la cuestión de si está justificada la exis-
tencia de este gravamen y en el problema que genera la doble imposición
de los dividendos. El análisis de la imposición directa concluye con las dos
figuras tributarias que gravan la tenencia de patrimonio y su transmisión
gratuita. Finalmente, se consideran cuáles son sus principales efectos eco-
nómicos de este conjunto de impuestos sobre las principales decisiones de
consumidores y empresarios.

II. 1AS MODALIDADES DEL IMPUESTO SOBRE IA RENTA Y EL


PROBLEMA DE IA DEFINICIÓN DE RENTA

Aunque es posible buscar muy diversas definiciones para el concepto de


renta, para nuestros propósitos basta comparar dos nociones opuestas. De
un lado lo que podemos denominar definición económica de renta, que
viene a coincidir con una macromagnitud de la economía, concretamente
con la renta nacional, y definición extensiva de renta, que es la habitual-
mente adoptada por los hacendistas que se han ocupado de estas materias.

El concepto económico de renta considera a ésta como la suma de las


remuneraciones a los factores de producción, o, lo que es lo mismo, la
suma de pagos que recibe una unidad familiar, como recompensa por su
participación en los procesos productivos. En la medida en que los distin-
tos factores de producción son la tierra, el capital y el trabajo, podemos
considerar que la renta, así definida, está compuesta por la suma de alqui-
leres o rentas de la tierra, sueldos y salarios, que son la remuneración del
trabajo, intereses, o pagos por el uso del capital ajeno, y beneficios, que
recompensan tanto el capital propio, arriesgado por el empresario en su
actividad, como la actividad de coordinador del proceso productivo que,
frecuentemente, lleva a cabo.

Por otro lado, la definición extensiva de renta, también llamada


HAIG-SIMONS, considera que esta variable representa la capacidad máxima
de consumo de un contribuyente, manteniendo constante su patrimonio.
TEMA 8. lA IMPOSICIÓN DIRECTA 217

Desde este punto de vista, integrarían la renta del ciudadano los siguientes
elementos:
o los sueldos, salarios, y demás compensaciones del trabajo personal;
o los intereses percibidos por la titularidad de activos de renta fija;
o los alquileres y rentas de la tierra;
o los beneficios de las empresas individuales, así como de las actividades
profesionales o artísticas;
o los dividendos procedentes de la titularidad de activos de renta varia-
ble;
o las rentas pagadas en especie, tales como el uso de vivienda, disposi-
ción de vehículos automóviles, bienes cedidos, préstamos a interés inferior
al de mercado, etc.;
o las transferencias recibidas del sector público, como el seguro de des-
empleo, las pensiones, etc.;
o las plusvalías y minusvalías generadas por cambios en Ja composición
del patrimonio del contribuyente;
o los premios, de cualquier naturaleza;
o las donaciones y herencias recibidas por el sujeto.
De esta manera, el criterio fundamental para determinar si un ingreso
es o no componente de Ja renta del individuo no es si su procedencia está
ligada a la participación en los procesos productivos, sino si colabora o no
a incrementar la capacidad de consumo del contribuyente, dejando a salvo
su patrimonio.
Una vez que hemos señalado los dos modos posibles de definir la renta
que será objeto de gravamen, podemos diferenciar entre las siguientes for-
mas de diseñar el impuesto sobre la renta:

A. IMPOSICIÓN DE PRODUCTO O CEDULAR


En este caso, se establece un impuesto sobre cada una de las distintas
fuentes de renta: trabajo personal, rendimientos de la propiedad urbana,
de las propiedades agrícolas, de las actividades empresariales, profesionales
o artísticas, y de las ganancias y pérdidas de capital. Normalmente el tipo
impositivo es de carácter proporcional y no se suman los rendimientos de
distintas procedencias para obtener una valoración global de la capacidad
contributiva del sujeto. Es un sistema muy sencillo, pero que resulta muy
poco defendible de acuerdo con los principios de equidad y suficiencia.
218 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

B. IMPUESTO SOBRE LA RENTA EXTENSIVO


Puede afirmarse que durante buena parte del periodo que va desde los
años 60 hasta el fin del siglo XX ha estado dominado por un modelo de
imposición personal sobre la renta basado en el concepto de renta exten-
siva. A este modelo responde el Impuesto sobre la Renta que se aprueba
en nuestro país en 1978, en el que, idealmente al menos, se trataba de
sumar todos los ingresos del contribuyente, sin establecer diferencias en-
tre ellas, salvo las rentas de trabajo, que recibían un trato favorable y la
deducción, muy limitada, para paliar la doble imposición de los dividen-
dos. La tarifa, por su parte, tenía un amplio número de tramos y un fuerte
carácter progresivo, lo que llevaba a establecer algún tipo de limitación
en cuanto al importe total de las cuotas del impuesto sobre la renta y del
patrimonio neto, cuyas declaraciones se presentaban conjuntamente. Este
planteamiento tiene sus mejores apoyos en los principios de suficiencia y
de equidad. Es evidente que la fuerte progresividad del impuesto permitía
una recaudación elevada para el Estado y que, además, se diera también la
característica de flexibilidad que va asociada a este principio. Igualmente,
si entendemos la equidad como igualdad es indudable que el carácter pro-
gresivo del impuesto debe afectar a todo tipo de rentas, con independen-
cia de su origen, y que, además, el criterio de la capacidad de pago es más
compatible con impuestos progresivos que con los de tipo proporcional.
En cambio, este modelo de impuesto era mucho más débil cuando se le va-
lora desde los principios de simplicidad y neutralidad. En primer término,
porque su carácter progresivo hace que se presenten todos los problemas
a los que haremos referencia de inmediato, y, en segundo lugar porque
muchos de los efectos económicos negativos del impuesto sobre la renta
proceden precisamente de su carácter progresivo.

C. IMPUESTO LINEAL SOBRE LA RENTA


Se trata de atenuar el carácter progresivo del impuesto sustituyéndolo
por un impuesto proporcional con mínimo exento. Sus principales ventajas
se encuentran en que es más sencillo resolver los problemas causados por
la progresividad, pues basta con alterar el mínimo exento para ello, y en
que presumiblemente causa menos efectos negativos sobre las decisiones
de los contribuyentes, dado que, en ellas, el elemento clave son los tipos
marginales y como se explicó en el tema 7, en el proporcional con mínimo
exento el tipo marginal no es creciente, sino constante. Las principales
críticas a esta modalidad de impuesto es que no resulta tan coherente con
el principio de capacidad de pago, aunque no lo incumple totalmente, que
puede perjudicar a las rentas medias, beneficiando a las más altas, y que
puede suponer una menor recaudación para el sector público. Es decir, es
mejor en cuanto a simplicidad y neutralidad, peor en cuanto a suficiencia
y equidad. Aunque en nuestro país sólo ha sido una propuesta teórica, ha
influido en la reducción de los tramos de la tarifa del impuesto que en la
actualidad han quedado reducidos a cuatro.
TEMA 8. L\ IMPOSICIÓN DIRECTA 219

D. IMPUESTO PERSONAL SOBRE EL CONSUMO


Otra forma de diseñar el impuesto sobre la consiste en sustituir la base
imponible del impuesto sobre la renta que sería sólo la parte de renta dedi-
cada al consumo, con un tipo impositivo que puede ser tanto proporcional
como progresivo. La ventaja fundamental de esta propuesta es que tiene
evidentes efectos positivos sobre el ahorro, que queda exento de tributa-
ción, y sobre el esfuerzo laboral, pues el mero hecho de ganar más no
significa pagar más. Por tanto su mejor apoyo está en el principio de neu-
tralidad. Sin embargo se ha criticado porque tiene una capacidad recauda-
toria muy inferior al impuesto sobre la renta, porque puede significar una
reducción significativa de la progresividad del sistema tributario, dado que
las familias de mayor nivel de renta consumen proporcionalmente menos
que las de escaso poder económico, y porque planteará importantes cues-
tiones prácticas a la hora de considerar gastos como la compra de vivienda,
que pueden entenderse como consumo (y ser gravado) o como modo de
mantener el ahorro (y considerarse exento). Por ello, las principales críti-
cas a esta modalidad proceden de los principios de suficiencia, equidad y
simplicidad. Aunque pudiera tener un futuro como un impuesto comple-
mentario del de la renta, no parece que los sistemas tributarios contempo-
ráneos vayan a evolucionar en esa dirección.

E. LA IMPOSICIÓN DUAL SOBRE LA RENTA


Recientemente, se ha producido la aparición de una posibilidad adi-
cional, que ha sido denominada imposición dual sobre la renta. Este es el
modelo al que responde el impuesto sobre la renta que se ha establecido
en nuestro país tras la aprobación de la Ley 35/ 2006. Su novedad consistía
en sustituir la imposición global sobre la renta por un sistema en el que se
diferencia entre las rentas de trabajo y de actividades económicas, some-
tidas a una tarifa progresiva y las rentas de capital que tributan a un tipo
uniforme, relativamente bajo, que en el caso de España era del I8%. Con
posterioridad, se modificó el gravamen sobre las rentas del ahorro para in-
troducir una limitada progresividad, que no llegaba, desde luego a la tarifa
de las rentas de trabajo y actividades económicas.
No cabe duda que el sistema es defendible desde la perspectiva de la
neutralidad, pues iguala la tributación de todas las rentas de capital con la
de las plusvalías, aunque en el caso de los dividendos, por el problema de la
doble imposición, no se logra plenamente. Sí es cierto, en cambio, que esta
reforma incentiva claramente el ahorro, pues sus rendimientos ven reduci-
do el tipo impositivo que se les aplica. El modelo es mucho más discutible
desde otras perspectivas. Así, resulta poco cumplidor de los tradicionales
criterios de equidad, pues los contribuyentes con un mismo nivel de ingre-
sos tendrán cuotas fiscales distintas, dependiendo de su composición. Tam-
poco parece que sea más sencillo que el sistema tradicional, si atendemos
al principio de simplicidad, porque no resulta fácil determinar en el caso
220 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

de las actividades empresariales qué parte del beneficio corresponde al


trabajo realizado por el empresario y qué porción es el pago a los recursos
de capital invertidos en la empresa. El modelo español opta por considerar
que todo el beneficio es fruto del trabajo autónomo del empresario y por
tanto le aplica el mismo régimen que a los rendimientos de trabajo, pero
podría haberse considerado otra alternativa. Igualmente debe hacerse no-
tar que se presentan notables complicaciones cuando unos rendimientos
son positivos (por ejemplo un salario sometido a la tarifa progresiva) y
otros negativos (por ejemplo una pérdida de capital sometida al tipo pro-
porcional), de ahí que las normas sobre compensación de bases sean par-
ticularmente complejas En cuanto al principio de suficiencia, es cierto que
la recaudación por rentas de capital se ha incrementado en los países que
lo han puesto en vigor, pero ello puede deberse a una atracción del aho-
rro exterior que se enfrenta a una menor tributación. En el largo plazo, si
se extendiera este sistema al resto de los países europeos, es posible que
asistamos a una modificación mucho más radical que apunta a que estas
rentas sean gravadas allí donde se originan y no en el país de residencia
del perceptor.

111. EL TRATAMIENTO DE LAS DISTINTAS FUENTES DE RENTA


Aunque la definición extensiva de renta parece exigir que los distintos
ingresos se consideren de un modo conjunto, sin establecer discrimina-
ciones entre ellos, lo cierto es que se han apuntado diversas razones para
llevar a cabo un trato diferencial para algunas fuentes de renta. En este
epígrafe analizaremos el caso de las rentas de trabajo, los dividendos, las
rentas en especie y las ganancias y pérdidas de capital.

A. EL TRATAMIENTO FAVORABLE DE LAS RENTAS DE TRABAJO


Algunos hacendistas han mantenido que las rentas de trabajo deben te-
ner un tratamiento privilegiado, y, para ello, aducen las siguientes razones:
1) Las rentas de trabajo exigen un esfuerzo que no es comparable al de
las rentas del capital, cuya percepción no requiere sacrificio alguno. Este
argumento parece bastante débil, por dos motivos. De un lado, las rentas
del capital sí han exigido un esfuerzo previo, en la medida que son fruto
del ahorro acumulado por el ciudadano, y tal ahorro se ha obtenido me-
diante el sacrificio del consumo presente. De otro, el esfuerzo laboral es
muy distinto en las diversas profesiones y carecería de sentido dar un trato
uniforme a todas las rentas salariales.
2) Las rentas de trabajo son más inseguras que las rentas de capital.
Tampoco se puede considerar una argumentación especialmente robus-
ta, pues los rendimientos del capital también están sometidos a un grado
de incertidumbre, comparable muchas veces al del trabajo personal. Por
otro lado, puede afirmarse que determinadas actividades empresariales o
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 221

profesionales tienen un riesgo muy superior al existente en la actividad de


trabajo por cuenta ajena.
3) Las rentas de trabajo tienen un horizonte temporal limitado, mien-
tras que las rentas del capital son, en principio indefinidas. Este es el ar-
gumento más convincente, pues se apoya en la idea de que al llegar la
edad fijada en la legislación aplicable, el trabajador deja de participar en el
proceso productivo y de obtener rentas, o las ve sensiblemente reducidas.
Esto no ocurre en el caso de los intereses y otras rentas del capital, y, en
cierta medida, tampoco en las actividades empresariales o profesionales,
donde es el sujeto pasivo quien decide cuándo va a dar por finalizada su
participación en la vida económica. De esta forma, el trabajador tendrá
que realizar un esfuerzo de ahorro suplementario, con la finalidad de crear
un patrimonio suficiente para mantener el mismo nivel de ingresos que
cuando estaba en activo, de ahí que se le conceda una deducción especial.

B. EL TRATAMIENTO DE LOS DIVIDENDOS


En el caso de los dividendos procedentes de la propiedad de acciones
de sociedades, nos encontramos con un problema distinto. En este supues-
to, la dificultad se debe a la coexistencia de dos tributos diferentes sobre
una misma fuente de renta. En efecto, los dividendos percibidos por los
socios son una parte de los beneficios de las sociedades, y éstos ya han sido
gravados por un impuesto anterior, concretamente por el Impuesto de So-
ciedades. De esta forma se da una situación de injusticia conocida como
el problema de la doble imposición de los dividendos. Esta dificultad será
tratada más adelante, donde tendremos ocasión de señalar las circunstan-
cias en las que se produce este problema así como las diversas formas de
resolver el tema. Por el momento, basta indicar que nuestra legislación ha
optado por distintas soluciones desde el uso de una deducción en la cuota,
después por el llamado sistema del avoir fiscal que consiste en multiplicar
el importe del dividendo por un coeficiente y, al mismo tiempo, establecer
una deducción en la cuota, lo que hace desaparecer el exceso de grava-
men generado por la coexistencia de ambos tributos, y más adelante por
la solución de dejar exentos los dividendos hasta un límite de 1.500 euros,
exención que ha desaparecido en la última reforma del IRPF.

C. EL TRATAMIENTO DE LAS RENTAS EN ESPECIE


Ya hemos dicho que el concepto extensivo de renta exige incorporar a
los pagos dinerarios las rentas en especie. Además de que indudablemente
aumentan la capacidad de consumo del ciudadano, una exención de este
tipo de rentas favorecería que las empresas hiciesen pagos de esta naturale-
za con la finalidad de que el contribuyente eludiera el impuesto.
Sin embargo, el uso de rentas en especie puede plantear un problema
de liquidez al contribuyente, si buena parte de sus remuneraciones se efec-
222 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

túan con bienes y servicios, pues, en casos extremos, podría no disponer


de los fondos suficientes para pagar el impuesto. Para comprobar este caso
consideremos un contribuyente que recibe un sueldo moderado pero al
mismo tiempo se le proporciona una vivienda a la que se atribuye una
renta en especie muy elevada. En estas circunstancias puede suceder que
los ingresos en dinero sean insuficientes para abonar el impuesto sobre la
renta y ello explica que, en algunos casos, la legislación tributaria establez-
ca límites en cuanto a la cuantía de algunas rentas en especie, y así, por
ejemplo, el uso de vivienda no puede valorarse en más del 10% del sueldo.

D. PLUSVALÍASYMINUSVALÍAS
Ya hemos dicho que en la noción de renta extensiva se incluyen las ga-
nancias (plusvalías) o las pérdidas (minusvalías) obtenidas al transmitir un
elemento del patrimonio del sujeto pasivo. Aceptando este hecho interesa
estudiar si en todos los casos estamos ante una auténtica renta que deba ser
incluida en la base imponible del contribuyente.

a. Plusvalías y minusvalías discutibles


1. Plusvalías inexistentes total o parcialmente
Agrupamos en esta primera categoría dos supuestos diversos. El prime-
ro hace referencia a las ganancias generadas por un cambio en el índice
de precios, mientras que el segundo se relaciona con modificaciones en los
tipos de interés.
a) Plusvalías causadas por la inflación: En este primer caso, nos encon-
tramos ante la situación en la que el sujeto pasivo vende un elemento de su
patrimonio, por ejemplo, su vivienda, y consigue un precio muy superior al
que pagó inicialmente por ella. La diferencia entre los precios de compra
y de venta se supone debida al proceso de inflación que afecta al mercado
inmobiliario, y la cuestión es si esta ganancia es real o ficticia. Parece claro
que en esta situación la plusvalía es más aparente que real. En efecto, su-
pongamos que el ciudadano compró su casa por 90.000 euros y que cinco
años más tarde la vende en 120.000. Aparentemente se ha generado una
plusvalía de 30.000, que debería tributar con las demás fuentes de renta.
Ahora bien, si este individuo quiere disponer de una casa de las mismas ca-
racterísticas deberá dedicar el importe de 120.000 a su nueva vivienda, con
lo que no podemos afirmar que la ganancia se haya generado. Este proble-
ma resuelve en la legislación española en el propio cálculo de la plusvalía.
En efecto, el valor de la ganancia no se obtiene de

Plusvalía= Precio de venta - Precio de compra


TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 223

sino que el precio de compra se multiplicaba por unos coeficientes co-


rrectores para que las magnitudes sean comparables, teniendo en cuenta
la tasa de inflación. Así, tendríamos:

Plusvalía= Precio de venta - Precio de compra corregido


Precio de compra corregido= Precio de compra x Coeficiente corrector

b) Plusvalías causadas por cambios en los tipos de interés: Este supuesto


reviste una mayor complejidad y, por ello, conviene ilustrarlo con un ejem-
plo. Supongamos, para ello, que un contribuyente adquiere unos títulos de
renta fija por un importe de 10.000 euros y que tales títulos tienen asegura-
do un interés anual del 10%. Ello significa que el contribuyente obtendrá
un rendimiento tal que:

Rendimiento = Tipo de interés x Valor nominal del título


(1.000) (r =10%) (10.000)

Este rendimiento lo obtiene el ahorrador, con independencia de lo que


suceda posteriormente con los tipos de interés, de ahí la denominación de
títulos de renta fija que reciben este tipo de activos. Si, una vez adquiridos
estos títulos, los tipos de interés bajan, las nuevas obligaciones que se emi-
tan ofrecerán un rendimiento inferior. Consideremos, por ejemplo, que el
tipo de interés baja hasta el 8%, de mo.d o que las nuevas obligaciones de
10.000 euros sólo ofrecen un rendimiento de 800 euros Es evidente que el
propietario de las emitidas al 10% tiene unos títulos más valiosos que los
que ahora se venden en el mercado. Igualmente indudable es que ahora
podrá pedir un precio mayor que el de adquisición, pues cualquiera esta-
ría dispuesto a pagar una cantidad, X, que al nuevo tipo de interés, el 8%,
genere un rendimiento de 1.000 euros. Es decir:

X· 0,08 = 1.000
X = 1.000 / 0,08 = 12.500

Si comparamos el precio de adquisición y el de venta, el ahorrador ha


obtenido una plusvalía de 2.500 euros. De hecho, puede vender su título
en 12.500, comprar una obligación de las nuevas, por la que pagará 10.000
euros, y dedicar, íntegramente, la plusvalía al consumo, manteniendo, por
tanto, su patrimonio.

Sin embargo, para algunos hacendistas, como PREST, el contribuyente


no está en iguales circunstancias al principio y al final de la operación, tal
y como podemos reflejar en la Tabla 8.1:
224 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Tabla 8.1. Patrimonio y rendimiento para el contribuyente

Patrimonio Rendimiento
Situación inicial 10.000 1.000
Situación final 10.000 800

Fuente: Elaboración propia.

A simple vista, es decir, si nos preocupa tan sólo la constancia del patri-
monio, es verdad que la plusvalía de 2.500 es una auténtica renta, pero si
al contribuyente le interesa no sólo el valor del patrimonio sino también el
rendimiento que se obtiene de él, resulta que no toda la plusvalía es una
renta en sentido estricto, pues no está en la misma situación que al princi-
pio, de ahí que se afirme que sólo parte de esta plusvalía debía ser gravada.

2. Plusvalías gravadas en otros tributos


Este segundo bloque hace referencia a aquellos casos en los que las
plusvalías ya han sido objeto de gravamen en otro tipo de tributos y que, en
esa situación, no tiene sentido someter a las plusvalías al impuesto sobre la
renta. Explicamos brevemente ambos casos.
a) Plusvalías generadas por la acción del sector público: este caso hace
referencia a aquellas situaciones en las que el aumento del valor de la
propiedad del sujeto pasivo se debe a la realización de obras públicas o al
establecimiento o ampliación de servicios públicos. No hay duda de que
en este caso existe una ganancia para el ciudadano que podría dedicar al
consumo. La dificultad estriba en que este tipo de supuestos constituye
el hecho imponible de un tributo específico, la contribución especial. En
la medida en que el contribuyente ya haya pagado por este incremento
en el valor de su propiedad, no debería ser objeto de nuevo gravamen a
través del impuesto sobre la renta, o, al menos, debería considerarse de-
ducible del IRPF las cantidades ya satisfechas en forma de contribución
especial.
b) Plusvalías generadas por el ahorro empresarial: nos referimos en este
epígrafe al caso de un aumento en el valor de las acciones generado por el
ahorro empresarial de las sociedades. El valor de una acción puede definir-
se desde distintos puntos de vista:
a) El valor nominal representa la parte correspondiente del capital so-
cial que corresponde a cada título. Cuando se constituye una sociedad, o
se amplia, los socios hacen una aportación para la existencia de la nueva
entidad. El importe de esta deuda inicial de la sociedad con respecto a sus
propietarios, se denomina capital social, este se divide en títulos de propie-
dad, las acciones, de tal modo que se cumple que:
TEMA 8. L\. IMPOSICIÓN DIRECTA 225

Valor nominal x n.º de acciones = Capital social


Valor nominal= Capital social / n.º acciones

b) El valor teórico representa lo que le correspondería a cada socio en


caso de que se liquidase la sociedad. Si se hiciera esta liquidación, quedaría
un remanente igual al capital social más las reservas. El valor teórico será
entonces:
Capital social+ Reservas
Valor teórico = d .
n. -0 e accwnes

Capital social Reservas


Valor teórico = +- - - - - -
º º
n. de acciones n. de acciones
, .
Va lar teonco = Valar nomma
. l+ Reservas
.
n. 2 de acciones

De acuerdo con la expresión que acabamos de obtener, el aumento de


las reservas eleva el valor teórico por encima del valor nominal. Pero estas
reservas se nutren con los beneficios de la sociedad, que ya han sido gra-
vados en el impuesto de sociedades. Por tanto, carece de sentido volver a
gravarlos en el IRPF.
c) El valor de capitalización representa lo que se está dispuesto a pagar
por un título que genera un rendimiento, en el caso de las acciones un
dividendo, D, a lo largo del tiempo. Intuitivamente, si el ahorrador está
persuadido de que las acciones van a pagar un dividendo, estará dispuesto
a pagar una cifra X, tal que
X·r=D
X=D/r
En este caso, una reducción del dividendo, por obra del impuesto, re-
duce el valor de capitalización de la empresa, y, por tanto, la plusvalía ge-
nerada. Si esta limitación del dividendo se debe al impuesto de socieda-
des, también queda afectado, directamente, la posibilidad de obtener una
plusvalía. De nuevo resulta innecesario gravar la plusvalía de una forma
independiente.

IV. PROBLEMAS PLANTEADOS POR lA PROGRESIVIDAD DEL


IMPUESTO
El IRPF plantea numerosos problemas de diseño por causa de su carác-
ter progresivo. En particular, se destacan cuatro cuestiones diversas: uni-
dad contribuyente, rentas de plazo mayor de un año, rentas irregulares, y
el efecto de la inflación sobre el impuesto. Con la finalidad de hacer más
visible la magnitud de cada problema, en todos los ejemplos que se <lesa-
226 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

rrollan a continuación haremos uso de la tarifa siguiente, que corresponde


a la prevista para 2016 y que ya incluimos en el tema anterior:

Tabla 8.2. Tarifa del Impuesto sobre la renta de personas físicas

Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
0,00 0,00 12.450,00 19 %
12.450,00 2.365,5 7.750,00 24 %
20.200,00 4.225,5 15.000,00 30%
35.200,00 8.725,5 24.800,00 37%
60.000,00 17.901 ,5 En adelante 45 %

Fuente: Ley reguladora del IRPF.

Debe hacerse notar que el nuevo IRPF establece que por cada contribu-
yente se computa un mínimo personal de 5.550, al que se añade 2.400 por
el primer hijo (salvo que sea menor de 3 años que serían 2.800), 2. 700 por
el segundo, 4.000 por el tercero y 4.500 por el cuarto y siguientes. Se aplica
la tarifa al mínimo personal y familiar y de este modo se obtiene una cifra
que se descuenta de la cuota íntegra.

A. EL PROBLEMA DE LA UNIDAD CONTRIBUYENTE


La cuestión se plantea cuando dos o más componentes de la familia
obtienen rentas. Si el impuesto fuera proporcional, daría lo mismo que
declarasen de forma conjunta o por separado, pues el tipo impositivo es
constante, pero si es progresivo la suma de ingresos se ve sometido a un
tipo superior al que correspondería a cada uno de los sumandos.
Para comprobar la importancia del problema y la viabilidad de algu-
na de las soluciones que expondremos a continuación, consideremos una
familia compuesta por los dos cónyuges y dos hijos menores de edad. Su-
pongamos que sólo los padres obtienen rentas, la madre 18.000 y el padre
12.000. Aplicando las normas que acabamos de resumir, tendríamos el si-
guiente cuadro:
Declaración conjunta

•base liquidable= 30.000


• cuota resultante= 4.542
• tipo medio= 15,14%
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 227

Declaración separada

• base liquidable mujer= 18.000


• cuota resultante mujer= 2.158,5
• base liquidable marido = 12.000
• cuota resultante marido = 750,5
• cuota total resultante = 2.909
• tipo medio = 9,70
La diferencia entre casarse o no es evidente. Si los dos cónyuges deciden
formar una pareja de hecho su ahorro fiscal es de 1.633 euros, y su tipo
medio resulta del 9,7% en lugar del 15,14%.
Las principales soluciones para el problema de la unidad contribuyente
son las siguientes:
a) Permitir la declaración por separado aunque se éste casado. El pro-
blema queda resuelto radicalmente pero genera el incentivo a que las
rentas comunes se pongan a nombre del perceptor de la renta más baja.
Este fenómeno, denominado arbitraje fiscal, aplicado a nuestro ejemplo,
supondría que los dos cónyuges declararían 15.000 euros, pagarían una
cuota idéntica de 1.438,5, lo que significa una cuota total de 2.877 euros, y
un tipo medio real del 9,59%.
b) El sistema del splitting supone sumar las rentas de ambos cónyuges,
dividir por el número de perceptores y con este cociente acudir a la tarifa
del impuesto y determinar el tipo medio. La cuota se obtendría aplicando
este tipo medio a la suma de rentas. En nuestro ejemplo tendríamos las
siguientes operaciones:
(12.000 + 18.000) / 2 = 15.000
15.000 ~ tm e = 9,59%

cuota= 9,59% · 30.000 = 2.877


Puede comprobarse que este sistema genera el mismo resultado que la
declaración por separado cuando los contribuyentes practican el arbitraje
fiscal, pero tiene la ventaja de que no es necesario que los cónyuges alteren
la atribución de rentas.
c) El sistema del quotient también supone sumar las rentas de los cón-
yuges, pero el divisor en este caso se calcula sumando un punto por cada
perceptor de renta y medio punto por cada hijo dependiente. En nuestro
ejemplo el divisor sería:
1 + 1 + 0,5 + 0,5 = 3
A partir del cálculo del divisor, el procedimiento es análogo al descrito
anteriormente. Se divide por este número, se calcula el tipo medio que
corresponde al cociente y la cuota se obtiene multiplicando el tipo medio
por la suma de rentas. Puede comprobarse que este sistema, propio de la
228 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

legislación francesa, es el más beneficioso para el contribuyente, especial-


mente cuando se trata de familias con un amplio número de hijos.

B. LAS RENTAS GENERADAS EN UN PLAZO SUPERIOR A UN AÑO


De nuevo en este caso nos encontramos con un problema creado por
la progresividad del impuesto. Cuando la renta tarda en generarse más de
un año, resulta que atribuimos a un ejercicio económico los rendimientos
que corresponden a un período mayor. La consecuencia inmediata es una
elevación del tipo medio de gravamen que perjudica claramente a los con-
tribuyentes que perciben este tipo de ingresos.
El problema se puede entender mejor con un ejemplo. Supongamos
que D.ª Urbana (soltera y sin hijos) tiene un sueldo anual de 21.000 euros
y que, además, es escritora de cuentos infantiles. En este último concepto,
obtiene en 2016 un premio de 60.000 euros en atención a toda su trayecto-
ria, de 20 años, como narradora. Si no se tiene en cuenta que este premio
ha exigido una labor de 20 años, declarará 91.000 euros, le corresponderá
una cuota de 30.881, o, lo que es lo mismo, un tipo medio del 33,93%. Si
no hubiera percibido el premio, habría declarado su sueldo, le habría co-
rrespondido una cuota de 3.411 euros, es decir, un tipo medio del 16,24%,
considerando claro está un mínimo personal de 5.550 euros.
La solución que se aplica en este momento consiste en permitir una
reducción del 40% del valor de la renta obtenida en más de dos años: Ten-
dríamos:
21.000 de rendimiento de trabajo.
36.000 del premio obtenido.
La base imponible sería de 57.000 a la que le correspondería una cuota
de 15.821, o lo que es lo mismo, un tipo medio de gravamen del 17,39%,
sobre los 91.000 realmente percibidos.

C. LAS RENTAS IRREGULARES


El problema que se plantea en este caso hace referencia a aquellas pro-
fesiones cuyos ingresos sufren grandes oscilaciones a lo largo del tiempo.
El tema es particularmente importante en aquellas actividades en las que
el contribuyente obtiene grandes rendimientos durante un período rela-
tivamente corto de su vida laboral, y después los ven muy reducidos. Si el
impuesto es progresivo, en los años de grandes rendimientos el tipo impo-
sitivo aumenta y con ello la cuota. De este modo, dos contribuyentes que
tengan los mismos ingresos dentro de un mismo periodo de tiempo, pero
con fuertes oscilaciones en un caso y con rendimientos muy constantes en
el otro pagarán cifras muy diferentes con un claro perjuicio para quien
tiene rentas irregulares.
Nuestra legislación no ofrece una solución a este problema, aunque el
tenor de alguna de las leyes reguladoras del impuesto parecía que estaba
TEMA 8. lA IMPOSICIÓN DIRECTA 229

previsto darle una respuesta. Entre las propuestas para resolver el tema po-
demos destacar el sistema de las medias móviles. De acuerdo con este proce-
dimiento, el contribuyente cuyas rentas sean irregulares puede pedir un tra-
tamiento especial, de tal modo que para calcular el tipo medio de gravamen,
se calcula el valor medio de sus ingresos, por ejemplo, en los tres últimos
años. Este tipo medio se aplica, entonces, a Ia renta del año correspondiente.
La denominación de «media móvil» se debe a que al año siguiente se
volverá a obtener el ingreso medio, y para ello excluimos la cifra del año más
distante en el tiempo e incorporaremos los datos del más reciente. De este
modo, el numerador va cambiando cada año, mientras dure la opción por el
tratamiento de renta irregular. Al hacer la media de unos años con otros se
trata de que los de altos rendimientos compensen a los de bajo rendimiento,
pero, evidentemente este procedimiento no permite resolver el problema
de quienes obtienen su renta no tanto de un modo irregular sino muy con-
centrado en el tiempo (deportistas de élite, algunos actores o cantantes ... ).

D. EL EFECTO DE 1A INFLACIÓN EN EL IMPUESTO. 1A


PROGRESMDAD EN FRÍO

El último problema que plantea la progresividad del impuesto hace re-


ferencia al efecto de la inflación sobre la recaudación obtenida por el IRPF.
Para comprobar en qué consiste esta dificultad supongamos que un contri-
buyente obtiene en un año (digamos año t) unos ingresos de 30.000 euros.
Supongamos que al aplicar la tarifa le corresponde una cuota de 6.493,6
euros, y, por tanto, un tipo medio del 21,64%.
Si en el año siguiente (t + 1), los precios suben un 10% y el contribu-
yente consigue un aumento de sus ingresos hasta 33.000, su renta real no
ha aumentado, pues tiene la misma capacidad adquisitiva, pero si la tarifa
no se modifica, pagaría 7.391,2, con lo que su tipo medio sería del 22,4%.
Gráficamente se daría la situación de la Figura 8.1.

Figura 8.1 Progresividad en frío

tipo medio ot

30.000 33.000 Base


230 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En el gráfico precedente, si no se modifica la tarifa, una renta de 33.000


euros en el año t+ 1 se verá sometida a un tipo impositivo del 22,4%, cuan-
do en realidad debería pagar un 21,64%. Si la tarifa no se corrige, el contri-
buyente sufre un exceso de gravamen, denominado progresividad en frío o
rémora fiscal, cuyo importe es:

rémora fiscal= (22,4% - 24,64%) 30.000


o, en términos generales,

rémora fiscal= (tm ne- tm.) Base imponible


1

donde:
tm 0 c = tipo medio no corregido
tm¡ = tipo medio corregido
La forma de corregir la progresividad en frío es bastante obvia. Basta
con que los responsables de la gestión de los impuestos actualicen, cada
año, la tarifa, de tal modo que, en nuestro ejemplo, a una base de 33.000
euros del año t + 1 le corresponda el mismo tipo impositivo que se aplicaba
en el año ta rentas de 30.000. A este procedimiento, que representamos en
la misma Figura 8.1, se le llama indiciación.

V. EL IMPUESTO DE SOCIEDADES
A. JUSTIFICACIÓN
A la hora de justificar el impuesto de sociedades podemos distinguir
dos tipos de teorías, de un lado las que defienden la hipótesis de la doble
personalidad, y, de otro, las que consideran que la sociedad no es sino un
conducto por el que determinadas rentas llegan a poder de los accionistas.
La teoría de la doble personalidad considera que la empresa mercantil
tiene un personalidad jurídica distinta de los socios, si existen dos personas
jurídicas, entonces tenemos dos capacidades contributivas distintas, que
son gravadas por dos tributos diferentes.
Para quienes proponen la teoría del conducto, la sociedad no es sino
una «tubería» por la que determinados ingresos, los dividendos, llegan a
personas físicas concretas. Desde este punto de vista, parece poco adecua-
do establecer un impuesto al comienzo del conducto, en la sociedad, y otro
distinto al final del mismo, en el socio.
A pesar de que esta última hipótesis hace difícil justificar la existencia
separada del impuesto de sociedades, se han elaborado algunos argumen-
tos para defenderlo. Entre ellos, podemos citar los siguientes:
1) El impuesto de sociedades existe porque si no habría una renta que
no estaría sometida a ningún tipo de gravamen: el ahorro empresarial. Este
argumento es muy discutible porque el ahorro empresarial aumenta las
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 231

reservas de la sociedad y ello puede elevar el valor teórico de las acciones,


lo que, a su vez, producirá una plusvalía que sí está sometida al IRPF.
2) El impuesto de sociedades es una contrapartida que debe pagarse
a cambio el privilegio de la responsabilidad limitada de los socios que no
responden con su patrimonio personal de las deudas de la sociedad. Tam-
poco es un argumento muy aceptable pues existen sociedades mercantiles
sometidas al impuesto en el que este privilegio no se concede, como las
sociedades colectivas.
3) El impuesto de sociedades es una forma de luchar contra el poder de
las grandes empresas que disponen de enormes recursos económicos. Esta
argumentación encaja bastante mal con el hecho de que el impuesto de
socieda?es tiene un carácter proporcional, y sería más defendible si fuera
progresivo.
4) El impuesto de sociedades es la contrapartida a los beneficios que
obtienen las empresas de la acción del sector público. Aun admitiendo que
determinados gastos del Estado favorecen de modo especial a las empresas
sociales, si esto fuera cierto se notará en la cifra de beneficios percibidos
por la empresa y en los dividendos que reparta entre sus acciomstas, quie-
nes se verán obligados, en cualquier caso, a satisfacer el correspondiente
IRPF, por tanto no es un argumento decisivo.
5) El impuesto de sociedades es un instrumento de política fiscal. Si el
Estado quiere incentivar determinados comportamientos por parte de las
empresas, es más fácil hacerlo a través de deducciones en la cuota de este
impuesto, pues sería muy dificil que incentivos creados en el IRPF para que
los socios, a su vez, condicionen las decisiones de la empresa de la que son
propietarios. Este argumento, unido a la capacidad recaudatoria del tribu-
to y su escasa perceptibilidad por el contribuyente, explica a nuestro juicio
la pervivencia de esta figura tributaria.

B. EL PROBLEMA DE LA DOBLE IMPOSICIÓN DE LOS


DIVIDENDOS
Si sólo existiera el impuesto sobre la renta, el gravamen de los dividen-
dos sería:

t
p
D
donde S> representa el tipo impositivo del IRPF y D los dividendos per-
cibidos por el socio.
Sin embargo, cuando coexiste el impuesto sobre la renta de las personas
con el impuesto de sociedades, la situación cambia radicalmente. Por un
lado al socio ya no le llega un dividendo D, sino que éste queda reducido
por el impuesto de sociedades. Indicando el tipo impositivo de este tributo
con t5, tendríamos:

(1-t)D=D-t
s sD
232 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Este dividendo es ahora sometido al impuesto sobre la renta, con lo que


el contribuyente deberá pagar:

tP (1 - t5 ) D
El gravamen soportado por el dividendo será la suma de lo pagado en el
impuesto de sociedades y en el impuesto sobre la renta de personas físicas:
t5 D + tp (1 - t 5 ) D

!
IS
!
IRPF

o lo que es lo mismo

tP D + t5 D - t5 tP D
En la expresión de la fórmula anterior hay tres sumandos, de los cuales,
el primero coincide con la cuota que hubieran pagado los dividendos en
caso de que sólo existiera el impuesto sobre la renta de las personas físicas.
Los otros dos son, por tanto, el exceso de gravamen generado por la doble
imposición. Este exceso de gravamen se puede resumir en:

t5 (1 - tP)D
Podemos comprobar que cuanto menor sea el tipo impositivo del IRPF,
mayor será el exceso de gravamen. Así, para un dividendo de 1.000 u.m. y
un tipo impositivo de sociedades del 35 %, el exceso de gravamen generado
respondería a los datos contenidos en la Tabla 8.3.

Tabla 8.3. Doble imposición de los dividendos y exceso de gravamen

Tipo imposiúvo Exceso de gravamen por doble imposición


0,10 0,35 (1 - 0,10) 1000 = 315
0,20 0,35 (1 - 0,20) 1000 = 280
0,30 0,35 (1- 0,30) 1000 = 245
0,40 0,35 (1 - 0,40) 1000 = 210
0,50 0,35 (1 - 0,50) 1000 = 175
Fuente: Elaboración propia.
El contenido de este cuadro permite comprobar que el exceso de gra-
vamen generado por la doble imposición de los dividendos es mayor para
aquellos contribuyentes que pagan un menor tipo impositivo de renta de
las personas físicas, es decir para quienes perciben un menor nivel de ren-
ta. Por este motivo, se ha afirmado que este problema genera un compo-
nente regresivo en el sistema tributario.
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 233

Este análisis es válido dentro de tres limitaciones importantes:


- el tipo impositivo del impuesto de sociedades puede ser menor del
35%, pues la existencia de deducciones en la cuota, por inversiones, inves-
tigación y desarrollo, creación de empleo, etc. puede condicionar que el
tipo efectivo sea mucho menor.
- la empresa no modifica la distribución de sus beneficios entre divi-
dendos y ahorro empresarial como consecuencia del doble gravamen ge-
nerado. Como tendremos ocasión de explicar más adelante, es posible que
la sociedad elija un reparto distinto entre ambas alternativas como conse-
cuencia, precisamente, de la doble imposición.
- el impuesto de sociedades es efectivamente soportado por la empresa
sin que se haya producido ningún tipo de traslación hacia otros agentes
económicos. Si esta traslación existe, en parte o en todo, no podríamos
hablar de doble imposición, pues el IS no ha recaído sobre los socios.
Para resolver el problema, los diferentes sistemas fiscales han aportado
un amplio catálogo de soluciones, que podemos agrupar en dos modalida-
des, las que responden a la llamada integración total y las que se engloban
en la modalidad denominada integración parcial.
En la integración total el problema se resuelve suprimiendo el impuesto
de sociedades y presumiendo que la cifra total de beneficios ha sido per-
cibida por los propietarios de la sociedad. Estos incluyen estas cantidades
en la base imponible del impuesto sobre la renta y aplican la tarifa corres-
pondiente. En la integración parcial se mantienen los dos impuestos, pero
se establecen normas específicas para resolver, o aminorar, el problema de
la doble imposición de los dividendos. Estas normas pueden introducirse
tanto en el impuesto de sociedades como en el propio impuesto sobre la
renta. Si se opta por resolverlo en el impuesto de sociedades, el legislador
puede elegir entre diversas posibilidades. Una de ellas consiste en conside-
rar a los dividendos como un gasto deducible para calcular la base imponi-
ble del impuesto, otra en establecer dos tipos impositivos diferentes en el
impuesto, uno muy alto para el beneficio no distribuido y otro, muy bajo o
incluso cero, para los dividendos. En uno u otro caso, el resultado es que
los dividendos no sufren ningún gravamen en el impuesto de sociedades,
con lo que es imposible que se produzca doble imposición. La principal
desventaja de esta fórmula es que favorece que la empresa dedique a divi-
dendos la totalidad de los beneficios. Este incentivo puede ser peligroso,
en la medida en que la empresa tenga que recurrir a la financiación exter-
na y se vea abocada a un gran riesgo financiero. Si se elige resolverlo en
el impuesto sobre la renta se dispone también de distintas modalidades,
entre ellas permitir una deducción en la cuota por los dividendos percibi-
dos, el sistema denominado «avoir fiscal» que consiste en n multiplicar el
dividendo percibido por el socio por un coeficiente de y luego aplicar una
deducción por el dividendo percibido (sistema que resolvía plenamente el
problema) o dejar exentos a los dividendos en el IRPF, al menos hasta una
234 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

cierta cuantía, que era la solución vigente en España hasta la última refor-
ma, lo que significa que esta renta no estaría siendo gravada por la tarifa
del impuesto sobre la renta del ahorro sino al tipo impositivo de socieda-
des. La reforma prevista elimina tal deducción, de tal modo que volvemos a
la situación de doble gravamen de los dividendos sin ningún tipo de ajuste.

VI. IA IMPOSICIÓN SOBRE IA RIQUEZA


A. IMPUESTO SOBRE EL PATRIMONIO NETO (IPN)
Se trata de un impuesto que recae sobre la riqueza neta, es decir, des-
contando del valor del activo las deudas del sujeto pasivo, tiene en cuenta
las circunstancias personales del contribuyente y se recauda periódicamen-
te. Debe señalarse en primer lugar que es equivalente a un recargo sobre
las rentas de capital, tal equivalencia se puede establecer definiendo

donde
1w = tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio neto
l¡, = tipo impositivo del impuesto sobre la renta de las personas físicas
r =tipo de interés o rendimiento del patrimonio en el mercado
Por tanto, si el tipo impositivo del impuesto sobre el patrimonio es del
0,5% y el tipo de interés es del 5%, el recargo equivalente sobre las rentas
del capital es:

Recargo= 0,5/5 = 0,1=10%


En cambio, si el tipo de interés del mercado es del 10%, el recargo sería
de tan sólo el 5%. Ello indica, claramente, que si el patrimonio se dedica a
activos poco rentables, será mayor el recargo sufrido por el contribuyente
en sus rentas de capital. Como tendremos ocasión de señalar, este aspecto
tiene relevancia a la hora de justificar la existencia de este tributo.
Las justificaciones para el establecimiento del IPN pueden resumirse en
las siguientes consideraciones:
a) Es un modo de aplicar el criterio de la capacidad de pago, pues dos
personas con idéntica renta, una de las cuales tenga un gran patrimonio y
otra que no disponga de él, tienen capacidad económica distinta. La capa-
cidad económica adicional que representa la posesión de riqueza merece
la existencia de un tributo propio, y esa finalidad es cubierta por el IPN.
Estas mismas consideraciones de equidad se aplican, para defender este
tributo, pero desde una perspectiva distinta, cuando se afirma que la exis-
tencia de un recargo sobre las rentas de capital es un modo de discriminar
en favor de las rentas salariales. Se añade, en este último caso, que el em-
pleo del IPN es un procedimiento más adecuado que establecer la discri-
TEMA 8. lA IMPOSICIÓN DIRECTA 235

minación en el propio IRPF. En efecto, si el trato favorable a las rentas de


trabajo se establece en la imposición personal sobre la renta, se generan
incentivos para que los ingresos del contribuyente se presenten como ren-
tas salariales aunque no lo sean, mientras que tal incentivo no se da si la
discriminación se realiza a través del IPN. Aunque debemos apuntar, que
cuando el establecimiento del IPN se debe a razones de equidad, el diseño
del impuesto exigiría que los distintos elementos patrimoniales se valora-
sen a precio de mercado y que tales valores se modifiquen de acuerdo con
los cambios en el mismo, algo que no siempre sucede.
b) Otrajustificación del impuesto sobre el patrimonio neto se basa en
razones de eficiencia económica. En este caso, las motivaciones son muy
diversas, pero podemos señalar dos aspectos diferenciados, que mantienen
una clara conexión con lo indicado en el epígrafe anterior. De un lado,
hemos comprobado que el recargo sobre las rentas de capital, al que es
equivalente el IPN, es mayor cuanto menor sea el rendimiento del patri-
monio. En tales circunstancias, se afirma que el impuesto sobre la riqueza
neta obliga al contribuyente a dedicar sus activos a las finalidades más pro-
ductivas, mientras que este incentivo está ausente en el IRPF, pues los altos
tipos marginales de este último tributo pueden disuadir al ahorrador que
puede preferir mantenerlo en activos líquidos y no percibir ingreso alguno
por su riqueza.
De otro lado, la equivalencia entre IPN y recargo sobre las rentas de ca-
pital permite, idealmente al menos, rebajar la tributación en el IRPF y com-
pensarla con el tributo sobre la riqueza. Aparentemente, al contribuyente
le daría lo mismo una situación que otra, pero sus efectos económicos no
son idénticos. Ello se debe a que los altos tipos marginales del IRPF no sólo
pueden generar un efecto indeseable sobre el ahorro, sino que además
pueden afectar a la decisión de ofrecer horas de trabajo, mientras que en
el IPN se puede dar un efecto disuasorio sobre el ahorro, pero no influye,
en la misma medida, sobre la oferta de trabajo.
c) Una última justificación del impuesto se refiere a su virtualidad como
elemento de control de otros impuestos del sistema tributario. En efecto,
en primer lugar, es una forma de evitar la posibilidad de defraudar en
el impuesto sobre Ja renta pues si se ocultan rentas, no es fácil explicar
cómo se generan grandes patrimonios. Además colabora en la correcta
valoración de las ganancias o las pérdidas de capital, que si se producen
afectan al valor del patrimonio neto declarado. Por último, este impuesto
se presenta como una pieza decisiva en la aplicación del Impuesto sobre
Sucesiones y Donaciones, al que nos referiremos enseguida. Ahora bien si
su principal objetivo es el de control, las valoraciones deberían ser estables
y ello contradice la primera justificación que hemos mencionado.
d) Señalemos por último que tiene una escasa potencia recaudatoria
algo que llevó en el caso de España a su desaparición a efectos prácticos
aunque desde algunas formaciones políticas se ha abogado por su recupe-
ración. En nuestro país, el Impuesto sobre el Patrimonio Neto nació con
236 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

un carácter de tributo temporal, de ahí el nombre de Impuesto Extraordi-


nario sobre el Patrimonio, que recibió en 1977. Sin embargo el Impuesto
se convirtió en una figura más de nuestro sistema tributario, hasta su desa-
parición en 2008. Ahora bien, la supresión se llevó a cabo de un modo pe-
culiar, el IPN no ha desaparecido (pues ello permitiría a las Comunidades
Autónomas establecerlo como tributo propio y no como cedido) pero no
se exige, desde el 1 de enero de 2008, mediante una bonificación del 100%
en la cuota y eliminando la obligación de declararlo. Ello significa que re-
sulta bastante sencillo reestablecerlo.

B. IMPUESTO DE SUCESIONES Y DONACIONES


Este tributo recae sobre la transmisión gratuita de la riqueza individual.
Nuestro análisis de este tributo se centra en señalar las diferencias entre las
dos posibles modalidades de este impuesto: el que recae sobre el caudal
relicto y el que grava cada sucesión o donación separadamente.
Aunque las posibilidades de tributación en la transmisión gratuita inclu-
yen otras posibilidades, nuestra discusión se centra en dos posibilidades; de
un lado, el impuesto puede exigirse desde el punto de vista del causante, y
en tal caso nos encontramos en presencia de un Impuesto sobre el Caudal
Relicto (ICR). De otro, podemos pensar en el causahabiente, al que por
motivos obvios se asimila el donatario, y en este supuesto estamos ante un
tributo como nuestro Impuesto de Sucesiones y Donaciones (ISD). A la
hora de decidir cuál de las dos figuras es más adecuada, parece razonable
que nuestra discusión trate de comprobar el grado de cumplimiento de
los principios tributarios que hemos estudiado por parte de estos dos gra-
vámenes.
Así en lo que se refiere al principio de simplicidad, el ICR presenta una
mayor facilidad de administración al recaudarse sobre el patrimonio de
un único contribuyente, en lugar de liquidar un impuesto por cada uno
de los beneficiados en la sucesión hereditaria, como sucedería en el ISD.
Lógicamente también resulta más sencillo para los herederos realizar una
única declaración que obligar a cada uno de ellos a pagar el impuesto co-
rrespondiente.
En cuanto al principio de suficiencia, y siempre que estemos conside-
rando tributos de carácter progresivo, el ICR tiene una mayor capacidad
recaudatoria que el ISD, pues la base del primero será mayor que las co-
rrespondientes a los diferentes tributos recaudados por el segundo. Natu-
ralmente si estamos suponiendo que ambos impuestos son proporcionales,
entonces son equivalentes.
Por lo que respecta al principio de equidad, la cuestión es mucho más
compleja, aunque trataremos de exponer lo más sencillamente posible los
principales argumentos expresados en esta materia. De un lado, se ha de-
fendido que el ICR cumple apropiadamente con el criterio del beneficio,
TEMA 8. lA IMPOSICIÓN DIRECTA 237

en la medida en que supone un pago a cambio de la protección a las pro-


piedades, dispensada por el sector público. Este argumento no parece ex-
cesivamente fundado si el sistema tributario ya contiene un Impuesto sobre
el Patrimonio Neto, pues si el contribuyente ya ha satisfecho un gravamen
por el hecho de poseer un patrimonio no parece necesario que satisfaga
otro a la hora de transmitirlo a sus herederos. Por el contrario, el ISD tiene
una mayor coherencia con la idea de capacidad de pago que subyace a la
imposición personal. En efecto, como ya hemos estudiado en el impuesto
sobre la renta, la definición extensiva de renta exigiría que las herencias
y las donaciones se incluyeran en la base imponible del beneficiario. Sin
embargo históricamente se ha tenido en cuenta, a efectos de tributar por
estos ingresos, la relación de parentesco entre el donante y el donatario o
entre el causante y el causahabiente, lo que avala la existencia de un tributo
específico para estos casos. En el caso del ICR no podríamos considerar
que este impuesto esté sustituyendo el gravamen de este componente de
la definición de renta extensiva, y que, por tanto, responda a la equidad
horizontal entendida desde el criterio de la capacidad de pago.

En lo que atañe al principio de neutralidad, ambos impuestos son equi-


valen tes en cuanto a un posible efecto disuasorio sobre el ahorro, si en-
tendemos que éste se ha generado con la finalidad de transmitir un pa-
trimonio a los herederos. Ahora bien, coherentemente con lo señalado al
analizar el cumplimiento del principio de suficiencia, esta reducción del
ahorro será menor en el ISD, porque la cuota tributaria será menor en este
caso.

Por último, debe recordarse que el gravamen sobre la transmisión gra-


tuita de la riqueza se ha presentado en diversos autores como un mecanis-
mo para evitar la perpetuación de las diferencias en la distribución de la
renta y patrimonios. Desde esa perspectiva, tanto uno como otro gravamen
cumple adecuadamente esa función, pero hemos de considerar que el ISD
es más flexible porque puede graduar el gravamen no solo con el importe
del patrimonio transmitido, lo que hace igualmente el ICR, sino además
con la riqueza previa de que disponía el beneficiario. Además la asimila-
ción de los casos de donaciones a las herencias permite evitar una vía de
fraude que sí estaría presente en el ICR, salvo que se crease un impuesto
complementario sobre las donaciones, con lo que parte de las ventajas del
ICR desaparecerían.

Nuestra exposición parece sugerir que el ICR es superior al ISD en


cuanto a los principios de simplicidad y suficiencia, pero inferior en los
que se refieren a equidad y neutralidad. Esta apreciación explica, en nues-
tra opinión, que se haya impuesto finalmente la segunda modalidad en
este tributo, pues dado que los impuestos sucesorios se recaudan sólo de
forma eventual, las ventajas del ICR en cuanto a la recaudación obtenida o
la simplicidad en su administración no tienen un excesivo peso.
238 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

VII. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA


A. UNA CUESTIÓN PREVIA: EL PROBLEMA DEL FRAUDE
Cuando se afirma que la imposición personal sobre la renta genera
efectos negativos sobre las decisiones económicas de los contribuyentes,
estamos suponiendo, implícitamente, que éstos satisfacen realmente el im-
puesto. Sin embargo, es bien conocido que, en nuestro país, la imposición
sobre la renta sufre un importante fraude, de ahí que se pueda ser bastante
escéptico sobre la relevancia de estos efectos económicos.
Ocurre, sin embargo, que el propio fraude puede analizarse como fruto
de una decisión económica del contribuyente, que compara las ventajas de
su incumplimiento tributario con los perjuicios de tal actuación. Podemos
suponer, en un modelo muy simplificado, que estas ventajas e inconvenien-
tes son:
•ventajas de defraudar:

y. tm
g
donde Y representa la renta defraudada y tm g el tipo marginal del im-
puesto sobre la renta.
• inconvenientes de defraudar:

íl(Y) . S(Y)
donde S representa la sanción por el fraude cometido y I1 la probabi-
lidad de ser sancionado y donde tanto una como otra variable depende,
positivamente de la cantidad defraudada.
El contribuyente defraudará siempre que el beneficio esperado sea ma-
yor que el coste en el que puede incurrir. Tal planteamiento señala tres
posibles vías para la acción del sector público, si quiere reducir la actividad
defraudadora de los contribuyentes:
- elevar las sanciones fiscales por fraude
- aumentar la probabilidad de detección del contribuyente
- reducir los tipos marginales del impuesto.

B. EFECTOS SOBRE LA OFERTA DE TRABAJO


Los modelos teóricos que se han ocupado de este problema se pueden
clasificar en dos grandes esquemas, de un lado, los que consideran que el
trabajador puede decidir libremente el número de horas que ofrece, y, de
otro, los que parten del supuesto de que la decisión es dicotómica, trabajar
o no, pero que no se puede alterar la jornada laboral, que está prefijada.
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 239

l. Libre elección de horas


En este caso, nos encontramos con dos efectos contrapuestos. De una
parte, la rebaja en la compensación percibida por el trabajador induce a
que este reduzca el número de horas ofrecidas, para incrementar su tiem-
po de ocio (efecto sustitución). De otra, al reducirse sus ingresos, el traba-
jador puede verse obligado a realizar un esfuerzo suplementario con la fi-
nalidad de mantener su nivel de vida (efecto renta). No es fácil determinar
cuál de los dos efectos es el dominante, pero podemos aventurar que en
los niveles de renta superiores el primero sea el decisivo, mientras que en
estratos de renta inferiores se dé la situación inversa.

2. Modelos dicotómicos
Los casos en que la decisión del contribuyente es entre incorporarse
o no al proceso productivo se han estudiado fundamentalmente para la
participación de los segundos perceptores de renta en el mercado de tra-
bajo. En estas circunstancias, podemos representar las dos opciones para la
unidad familiar en los siguientes términos:
Opción 1: un solo perceptor de rentas que obtendría: YA -T(YA)
Opción 2: dos perceptores de renta obtendrían: YA+ YB - T(YA +YB) - e
donde Y indica el nivel de ingresos, T ( ... ) los impuestos que se satisfa-
cen y C el coste que debe asumir la familia en términos de cuidado de los
hijos o realización de labores domésticas.
De acuerdo con este esquema, el impuesto sobre la renta puede influir
en esta decisión a partir de dos elementos distintos. El primero se refie-
re a la solución que se aplique al problema de la unidad contribuyente
y la cuantía que suponga el impuesto recaudado por las rentas de ambos
miembros de la unidad familiar. El segundo atañe a la posibilidad o no de
deducir los costes, C, de la renta percibída por el sujeto.

C. EFECTOS SOBRE EL NIVEL DE AHORRO


El impuesto sobre la renta puede generar efectos negativos sobre el aho-
rro de los contribuyentes a través de un buen número de mecanismos.
Entre ellos, cabe citar los siguientes:
a) El IRPF reduce la renta disponible de los contribuyentes. Tal reduc-
ción puede abordarse renunciando a consumo o al ahorro, pero si parti-
mos de la teoría de la renta relativa, es más fácil que el perdedor sea éste
último, pues a los agentes económicos les resulta muy difícil rebajar su
calidad de vida (efecto trinquete).
El hecho de que el IRPF sea progresivo acentúa este problema, pues
reduce proporcionalmente más la capacidad económica de quienes tienen
240 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

mayores posibilidades de ahorrar, si entendemos que la propensión margi-


nal al consumo es decreciente al incrementarse el nivel de renta.
En tercer término, como el IRPF recae sobre las rentas de capital, rebaja
la compensación que recibe el ahorrador por sacrificar su consumo, y, en
esa medida, reduce los incentivos para ahorrar. El hecho de que las rentas
de capital estén sometidas a un tipo proporcional hace menos plausible
este efecto.
No es fácil realizar una valoración conjunta de estos argumentos por-
que, de nuevo aquí, como en el caso de la oferta de trabajo, se produce un
efecto renta y un efecto sustitución. A pesar de que la cuestión no tiene
una fácil solución teórica ni empírica, trataremos de dar una visión simpli-
ficada de este problema. Para ello, debemos partir de la base de que el aho-
rro se puede entender como un modo de ajustar la corriente de ingresos
percibida por el contribuyente a sus planes de consumo. Así, si reducimos
la vida de ciudadano a dos períodos, el presente y el futuro, puede suceder
que si el consumidor prevé tener más ingresos hoy que mañana, decida
ahorrar una parte de su renta para que en el futuro se pueda mantener su
nivel de consumo. El impuesto, como ya se ha dicho, reduce la capacidad
de ahorrar y el rendimiento de ese ahorro, y el consumidor rebajaría en
consecuencia la cantidad ahorrada. Ahora bien, si pretende alcanzar un
nivel de consumo predeterminado en el futuro, tendrá que ahorrar más no
sólo para recuperar los rendimientos perdidos por culpa del impuesto sino
también porque su renta futura se verá disminuida como consecuencia del
IRPF.
Por último, las normas reguladoras del impuesto sobre la renta, en rela-
ción con otras figuras tributarias, favorecen determinadas formas de aho-
rro, entre las que deben resaltarse la adquisición de la propia vivienda o la
participación en fondos de pensiones, en detrimento de otras como puede
ser la adquisición de acciones, dado el superior gravamen que sufren los
dividendos. Asimismo se ha indicado que los impuestos sobre la riqueza
generan incentivos a favor de mantener el ahorro en activos menos contro-
lables fiscalmente.
b) El impuesto de sociedades (IS) afecta al ahorro que llevan a cabo las
propias empresas para crear reservas. El argumento gira en torno al hecho
de que con los beneficios, la sociedad puede bien proceder al reparto de
dividendos o bien mantenerlos dentro de la empresa, lo que constituye el
denominado ahorro empresarial, que puede generar una plusvalía. Si el
sistema tributario trata de forma diferente a los dividendos y a las plusva-
lías, bien porque se someten a tarifas distintas o porque en un caso se ha
resuelto la doble imposición y en el otro no, encontraremos que habrá
accionistas que preferirán aquellas empresas que dedican principalmente
sus beneficios al pago de dividendos y otros que comprarán activos de so-
ciedades que dedican sus beneficios al ahorro empresarial. A este efecto se
le denomina efecto clientela.
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 241

c) La imposición patrimonial también actúa disuadiendo el nivel de


ahorro. En primer término porque el IPN no hace sino gravar el ahorro
acumulado por el contribuyente, y en segundo lugar porque la imposición
sobre las herencias puede reducir el importe del legado que cada perso-
na desea dejar a sus herederos, aunque en este caso los efectos no están
muy claros, pues los análisis más sofisticados que utilizan a generaciones
superpuestas no arrojan una conclusión clara. En este caso, los legados
percibidos por cada generación y la herencia que se deja a la siguiente se
configuran como un proceso dinámico. En estas circunstancias cada deci-
sión de un grupo de agentes económicos sobre el legado que dejará a los
herederos se ve afectada por la herencia que se ha percibido previamente.
Aun si suponemos que los deseos de dejar una herencia dependen, positi-
vamente, de la riqueza disponible por el ciudadano, entre la que se cuenta
el legado percibido, esta relación positiva puede tener un carácter decre-
ciente, o creciente. En el primer caso, puede afirmarse que un impuesto
sobre las herencias reduce el valor del legado que se deja a la siguiente
generación, y por tanto el ahorro realizado por cada familia. En el segun-
do, en cambio, el efecto es indeterminado y tanto puede aumentarlo como
disminuirlo.

D. EFECTOS SOBRE LA INVERSIÓN


El impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades recaen sobre los
beneficios de las empresas individuales y las que de carácter societario. En
ambos casos, a la hora de definir los beneficios considera como gasto dedu-
cible tanto el salario pagado por el uso de factor humano como el coste de
uso del capital. En tal sentido, el impuesto sería neutral si permite deducir
a efectos fiscales el coste económico sufrido por el empresario al contratar
recursos productivos.
Ocurre, sin embargo que en el caso del coste del capital, el valor econó-
mico difiere del valor deducible a efectos fiscales, pues tenemos:

Coste económico: Precio de la máquina· (d + r - p*)

donde des la tasa de depreciación, r el tipo de interés nominal y p* la


tasa de inflación.

Coste fiscalmente deducible: Precio de la máquina· (d + r)


y puede observarse que, entonces el coste fiscalmente deducible es su-
perior al real o económico, lo que supone una forma de subvención indi-
recta, salvo que nos encontremos con un caso de estabilidad de precios.
Además de este aspecto, en nuestra legislación se establecen una serie
de deducciones para aquellas empresas que lleven a cabo procesos de am-
pliación de sus instalaciones o que realicen gastos para la promoción de sus
242 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

productos. En la medida en que estos incentivos sean eficaces, podremos


afirmar que se favorece, por esta vía, la inversión empresarial.

LECTURAS RECOMENDADAS
E. ALBI: «La reforma del IRPF: los elementos del debate», Revista de Econo-
mía Pública, 1990.
A. BUSTOS y F. PEDRAJA, «La doble imposición de los dividendos: un análi-
sis comparado», Hacienda Pública Española, 147, 1999.

EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Concepto extensivo de renta.
b) Ganancia de capital.
c) Arbitraje fiscal.
d) Sistema del splitting.
e) Sistema del quotient.
f) Sistema de las medias móviles.
g) Rémora fiscal.
h) Indicación.
i) Efecto sustitución y efecto renta.
j) Impuesto personal sobre el gasto.
k) Impuesto dual sobre la renta.
l) Teoría de la doble personalidad.
m) Teoría del conducto.
n) Integración parcial.
ñ) Integración total.
o) Impuesto sobre el caudal relicto e impuesto sobre sucesiones y do-
naciones.
2. Comenta el siguiente párrafo, publicado en el diario ABC del lunes
30 de noviembre de 1987, por D. Javier GóMEZ-ACEBO, Letrado del Conse-
jo de Estado:
«Las plusvalías (sean mobiliarias o no) no pueden calificarse como ren-
ta de una persona, pues -en el mejor de los casos- se trata de una ficción
legal y, hoy, en Derecho español, una afirmación totalmente inexacta.
TEMA 8. IA IMPOSICIÓN DIRECTA 243

La corriente del pensamiento que considera a una plusvalía como inte-


grante de la renta de una persona parte de un claro prejuicio: la conocida
teoría de Marx sobre la plusvalía sobre la que ese autor monta toda su
teoría económica, lo cual explica el matiz peyorativo que dicho concepto
ha padecido durante casi un siglo. En efecto, entendida la plusvalía como
aquel incremento en el valor de un bien que se deriva de la incorporación
del trabajo humano con que dicho bien se manipula, resulta natural que
la tributación de ese valor añadido a persona diferente de aquella que lo
incorpora, se considere un acto de pillaje y, por derivación necesaria, se
condene el sistema económico-político que ampara y protege tales actos.
De lo anterior, los diversos sistemas de penalización fiscal de las plusva-
lías que se generen, aunque se disfracen de eufemismos de incrementos y
disminuciones patrimoniales.
Pero que se trata de una artificialidad resulta, con claridad meridiana,
de que cualquier sistema impositivo que las haga tributar como parte in-
tegrante del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas reglamenta
las plusvalías como cantidades asimiladas a la renta y nunca como renta
propiamente dicha.
Así como los demás elementos que integran la noción legal de renta
podrían entenderse incluidos dentro de esa noción legal sin ser explícita-
mente mencionados, no sucedería así -con toda probabilidad- respecto
de los incrementos y disminuciones patrimoniales, puesto que por mucho
que se forzara las reglas usuales de interpretación de las normas, no po-
drían entenderse incluidos los incrementos y disminuciones patrimoniales
en el Impuesto sobre la Renta, porque son cosas diferentes, aunque se han
colocado forzada y arbitrariamente dentro de la estructura de un mismo
tributo ... » .
3. Consideremos tres contribuyentes, A, By C, cuyos ingresos son:
A: Sólo rendimientos de trabajo por un importe de 48.000 €
B: Rendimientos de trabajo 24.000 €, rendimientos de capital (intere-
ses): 24.000 €
C: Rendimientos de capital: 48.000 €
Los tres contribuyentes son solteros y sin ninguna circunstancia perso-
nal específica, y por tanto se les aplica el mínimo personal de 5.050 euros.
Las rentas de trabajo tienen derecho a una deducción en la base de
acuerdo con las siguientes normas:

Rdto ~ 9.000 4.000


9.000 < Rdto ~ 13.000 4.000 - 0,35 (Rdto -9.000)
Rdto> 13.000 2.600
244 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En la legislación del impuesto sobre la renta, la tarifa aplicable a las


rentas de trabajo y actividades económicas es:

Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
o o 17.360 24,00
17.360 4.166,40 15.000 28,00
32.360 8.366,40 20.000 37,00
52.360 15.766,40 En adelante 43,00

La cuantía resultante se minorará en el resultado de aplicar esta tarifa al


mínimo personal y familiar. El mínimo personal de 5.550, al que se añade
2.400 por el primer hijo (salvo que sea menor de 3 años que serían 2.800),
2. 700 por el segundo, 4.000 por el tercero y 4.500 por el cuarto y siguientes.
La base liquidable del ahorro se grava al 18%, restando, en su caso, el
mínimo personal y familiar si no se hubiera descontado ya de la cuota co-
rrespondiente a Ja base liquidable general.
SE PIDE:
A) Obtener Ja cuota líquida con arreglo a la legislación actual y compro-
bar si puede afirmarse que las rentas de trabajo tienen o no un tratamiento
favorable
B) Cambiaría tu respuesta si nuestro impuesto sobre la renta siguiera el
modelo de impuesto sobre la renta extensiva.
4. A y B forman un matrimonio con dos hijos menores de 25 años. Sus
ingresos son los siguientes:

Rendimiento de trabajo de A ................. .. 45.000 €


Rendimiento de trabajo de B............ ....... . 14.000 €
Rentas del ahorro de A ............... .. .......... .. . 1.500 €
Rentas del ahorro de B............................ .. 4.500 €
Rentas del ahorro familiar (ambos) ........ .. 8.200 €
En el país donde viven A y B no hay ningún tratamiento favorable para
las rentas de trabajo. La tarifa del impuesto es idéntica a la del ejercicio
anterior en cuanto a los tipos impositivos, pero no en lo que se refiere al
mínimo personal y familiar. En este caso, por cada declaración (individual
o conjunta) se puede deducir 1.200 euros en la cuota y por cada hijo me-
nor de 25 años se puede deducir 800 euros.
SE PIDE: Evaluar las siguientes alternativas de tributación
A) Declaración conjunta
B) Declaración por separado
TEMA 8. LA IMPOSICIÓN DIRECTA 245

C) Sistema del splitting


D) Sistema del cociente con eliminación de las deducciones por hijos
E) Impuesto proporcional del 25%
5. Un contribuyente obtiene en el año tunos ingresos de 35.000 euros.
En t+ 1 sus ingresos son 38.000. Suponemos que la tasa de inflación en el
país de residencia del citado contribuyente es del 8% y que se aplica la tari-
fa del ejercicio 3 tanto un año como el otro. Se pide calcular el importe de
la rémora fiscal y señalar las modificaciones que deberían realizarse en la
tarifa para eliminar el problema. Considera que el impuesto sobre la renta
responde al modelo de imposición dual, ¿influye en tu respuesta cuál sea
la procedencia de estos ingresos?
6. D. Estercacio E., defraudador en potencia, obtiene los siguientes ren-
dimientos:

- rendimientos de trabajo ...................... .. 24.000


- rendimientos del capital.. .................... .. 3.000
- rendimientos de actividades profesionales: 60.000

Sabiendo que la probabilidad de ser descubierto y sancionado si defrau-


da es del 95% en las rentas de trabajo, del 25% en las de capital y del 10%
en las de actividad profesional, se pide obtener la multa que disuadiría a
este contribuyente de intentar el fraude fiscal. Considera a estos efectos
si existe alguna diferencia entre que la sanción se aplique sobre la base
ocultada o sobre la cuota que deja de ingresar la Agencia Tributaria. En tu
respuesta, considera que los rendimientos de capital están sometidos a un
tipo proporcional del 18% y los demás a la tarifa del ejercicio 3.

7. Comenta el siguiente texto:


«Los argumentos favorables a la integración parten de la base de que
la sociedad no posee capacidad tributaria independiente, y es únicamente
un conducto a través del cual los beneficios se trasladan a los accionistas ...
Aceptando la hipótesis de partida de que el impuesto sobre sociedades es
soportado por los accionistas, es decir, que no se traslada a los consumido-
res, se produce una sobreimposición de los dividendos ... ».
(J. F. CORONA, «La integración de los impuestos sobre la renta. Análisis de
su incidencia», HaciendaPúblicaEspañola, n.º 92, 1985, pp. 33-48).

8. Un contribuyente dispone de un patrimonio de 10.000.000 u.m por


el que obtiene un rendimiento anual del 5%. El gobierno del país ha de-
cidido reducir un 8% la tributación de las rentas de capital y, en cambio,
establecer un impuesto sobre el patrimonio del 2%. ¿Qué alternativa pre-
ferirá el contribuyente? ¿Cambiaría la respuesta si el rendimiento obtenido
246 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

fuera del 10%? ¿Y si el impuesto sobre el patrimonio fuera del 4%? ¿En qué
caso sería indiferente, para el sttjeto, el impuesto sobre el patrimonio y la
tributación de las rentas del capital?
9. En la república de Taxonia existe un impuesto sobre el caudal relicto
de carácter progresivo con la tarifa que se indica a continuación:

Resto base
Base liquidable Cuota íntegra Tipo aplicable
liquidable
6.000 o 6.000 10%
12.000 600 6.000 14%
18.000 1.440 6.000 18%
24.000 2.520 6.000 22 %
30.000 3.840 6.000 26%
36.000 5.400 6.000 30%
42.000 7.200 6.000 34%
48.000 9 .240 6.000 40 %
Supongamos que el gobierno de Taxonia sustituye el impuesto sobre el
caudal relicto por un impuesto de sucesiones y donaciones, con las siguien-
tes normas complementarias:
- Se establecen cuatro grupos de contribuyentes dependiendo del gra-
do de parentesco, estos grupos coinciden con los señalados en el art. 20 de
la Ley 29/ 1987 del Impuesto de Sucesiones y Donaciones. Se conceden las
siguientes deducciones en la base: 6.000 para los pertenecientes al primer
grupo, de 4.500 para los del segundo, 3.000 para los del tercero y sin dere-
cho a deducción alguna para los del cuarto.
-Se mantiene la misma tarifa que existía en el impuesto sobre el caudal
relicto.
- Se aplican Jos siguientes coeficientes para multiplicar la cuota íntegra:

Grupos de beneficiarios
Patrimonio previo
Grupo 1 Grupo 11 Grupo III Grupo IV
del beneficiario
0-100.000 1 1,2 1,5 2,2
100.001-200.000 1,1 1,4 1,7 2.4
200.001-300.000 1,2 1,6 1,9 2,6
más de 300.000 1,3 1,8 2,1 2,8
D. Fribonio EF. ha dejado una herencia de 32.000. La mitad de la cual
correspondería a su viuda y el resto se dividiría en partes iguales entre sus
cuatro hijos y su mejor amigo, dos de Jos cuales son mayores de 21 años .
La primera dispone de un patrimonio de 120.000, los dos hijos mayores
TEMA 8. lA IMPOSICIÓN DIRECTA 247

de un patrimonio de 10.000 y 6.000 respectivamente, los hijos menores no


disponen de patrimonio personal propio y su amigo tiene un patrimonio
de 75.000.
SE PIDE:
A) Determinar la cuota correspondiente al impuesto sobre el caudal
relicto.
B) Determinar la cuota correspondiente al impuesto sobre sucesiones y
donaciones previsto por el gobierno de Taxonia.
C) Comparar los resultados obtenidos y analizar qué figura tributaria
resulta más adecuada.
TEMA9

LA IMPOSICIÓN INDIRECTA

«Ante vos, mucho honrrado, de grand sabiduría


Don Xymio, ordinario alcalde de Bugía
Yo el lobo me querello de /,a comadre mía:
En juyzio propongo contra su malfetría
E digo que agora en el mes de feblero
Era de mill é tresr;ientos en el ano primero
Rregnando nuestro señor el leon masillero
Que vin 'á nuestra cibdat por nonble de monedero»
Juan Ruiz, Arcipreste de Hita, Libro de Buen Amor, 325-326.

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. II. JUSTIFICACIÓN Y MODELOS DE IMPOSICIÓN


INDIRECTA. III. LA ELECCIÓN ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENE-
RALES. A. El principio de neutralidad. a. El efecto piramidación. b. El efecto cas-
cada. c. El IVA y los efectos piramidación y cascada. B. El principio de su.fiáencia.
C. El principio de simplicidad. IV. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISEÑO
DEL IVA. V. LOS IMPUESTOS ESPECIALES. A. Justificación. B. Estructura de los
impuestos especiales en España. a. Los impuestos sobre las be birlas alcohólicas. b.
El impuesto sobre los hidrocarburos. c. El impuesto sobre ventas minoristas
de determinados hidrocarburos. d. El impuesto sobre las labores del tabaco.
e. El impuesto sobre la electricidad. f. El impuesto especial sobre determina-
dos medios de transporte. VI. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PA-
TRIMONIALES. VII. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN INDI-
RECTA. VIII. CONCLUSIÓN. LECTURAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS
PRÁCTICOS.

I. INTRODUCCIÓN
El análisis del sistema tributario español se completa con esta lección,
destinada a la imposición indirecta donde se analizan los aspectos más re-
levan tes de la imposición sobre ventas. Para ello, comenzamos explicando
las justificaciones que se han ofrecido para incorporar al sistema tributa-
rio este conjunto de ingresos, así como las posibles formas que pueden
250 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

adoptar. En segundo término, analizamos las distintas posibilidades que se


ofrecen para introducir un impuesto general sobre las ventas y qué grado
de cumplimiento de los distintos principios tributarios presentan. Por últi-
mo describimos las principales características del NA como figura central
de la imposición indirecta y analizamos el papel que cumplen y los rasgos
principales de los impuestos especiales.

11. JUSTIFICACIÓN Y MODELOS DE IMPOSICIÓN INDIRECTA


Como pone de manifiesto el texto que introduce esta lección, la impo-
sición indirecta tiene una larga tradición histórica, pues se refiere al esta-
blecimiento de la alcabala por Alfonso XI en las Cortes de Alcalá de 1349.
Ya se ha indicado que este conjunto de figuras tributarias recaen sobre el
consumo realizado por los contribuyentes, sin tener en cuenta la situación
personal de los mismos. De este modo, podemos considerarlos como im-
puestos generales de carácter real.
En cuanto a los motivos que explican su importancia en el conjunto de
los ingresos ordinarios del sector público, se han apuntado las siguientes
consideraciones:
- Su potencia recaudatoria es grande, a lo que se añade un menor grado
de perceptibilidad del gravamen, pues el tributo se confunde con el precio
de venta. Esta característica conduce a una menor resistencia por parte de
los contribuyentes, y a ella se une, en algunos casos, la posibilidad de alegar
otros motivos diferentes al estricto ámbito financiero, como la considera-
ción del consumo gravado como indeseable, así en el alcohol y el tabaco, o
de que genera efectos externos negativos sobre el medio ambiente, como
sucede en el caso de los impuestos sobre los derivados del petróleo.
- En segundo término, los impuestos indirectos actúan como un ele-
mento compensador de los efectos negativos de otros tributos en el nivel
de ahorro de la sociedad. Como hemos visto, la imposición directa, sobre
la renta o el patrimonio, pueden tener un efecto de reducción en el aho-
rro. Ahora bien, si el consumo está gravado por la imposición indirecta,
entonces estamos generando incentivos al ahorro, que escaparía de tribu-
tación. Este argumento no es del todo convincente, porque si el ciudadano
tiene un nivel de renta muy bajo, con un volumen de ahorro reducido,
resultará que el aumento de precios causado por la imposición indirecta,
elevará su gasto de consumo, con lo que su capacidad de ahorro resultará
aún menor. Por el contrario, el efecto positivo sobre la tasa de ahorro será
más defendible en los niveles de renta más altos.
- Un tercer factor digno de tenerse en cuenta es el posible efecto infla-
cionista de la imposición indirecta, pues su establecimiento, o los cambios
en los tipos impositivos, conducen a un incremento en los precios. Ahora
bien, la permanencia de este efecto resulta discutible, si se entiende que la
inflación es, sobre todo, un fenómeno monetario, por lo que no resulta difi-
cil encontrar opiniones que defienden que el posible efecto inflacionista de
los incrementos en la imposición indirecta no se mantendrá a largo plazo.
TEMA 9. lA IMPOSICIÓN INDIRECTA 251

- Por último, debe indicarse que se ha acusado a la imposición indi-


recta de regresiva, porque la proporción de gasto dedicado a consumo en
las economías de menor nivel de renta es mayor que en los estratos más
altos. Precisamente, esta idea explicaría la existencia de impuestos indirec-
tos distintos, por ejemplo un impuesto general sobre las ventas y además
un impuesto sobre los bienes de lujo, o la coexistencia de tipos impositivos
diferenciados, con niveles bajos para los productos de primera necesidad e
incrementados para los bienes de lujo.
Una vez analizadas las principales razones que avalan el establecimiento
de la imposición indirecta, debemos plantearnos cuáles son los tipos de
impuesto que pueden establecerse, en tal sentido podemos distinguir dos
tipos de criterios:
1) En cuanto al tipo de consumo objeto de gravamen, podemos distin-
guir entre impuestos generales sobre el consumo, como serían el actual
ImP,uesto sobre el Valor Añadido (IVA) o el antiguo Impuesto sobre el
Trafico de Empresas (ITE), o impuestos que recaen sobre determinados
consumos específicos, como los denominados impuestos especiales (IE)
que incluyen las bebidas alcohólicas, las labores de tabaco, los hidrocarbu-
ros y la venta de determinados medios de transporte.
2) En cuanto al número de fases del proceso de producción en los que
recae el impuesto, puede distinguirse entre impuestos monofásicos, que
recaen sobre una única fase del proceso productivo, y que se clasifican
entre impuesto sobre fabricantes, impuesto sobre mayoristas e impuesto
sobre minoristas, y los impuestos plurifásicos que recen sobre más de una
fase del proceso productivo. Estos últimos podemos clasificarlos entre im-
puesto sobre las ventas, del que un buen ejemplo era el ITE, y el impuesto
sobre el valor añadido, que sustituyó al anterior.

111. LA ELECCIÓN ENTRE IMPUESTOS INDIRECTOS GENERALES


A la hora de decidir entre las diversas posibilidades que se acaban de
describir, un elemento fundamental es su grado de cumplimiento de los
distintos principios tributarios que hemos venido utilizando. Ahora bien,
en la exposición que sigue omitiremos cualquier referencia al principio de
equidad, pues las cuestiones más interesantes que puede suscitar ya han
sido expuestas en el epígrafe precedente.

A. EL PRINCIPIO DE NEUTRALIDAD
El cumplimiento del principio de neutralidad en lo que se refiere a la
elección entre las diversas posibilidades que ofrece la imposición general
sobre el consumo tiene un matiz distinto al empleado en otras ocasiones.
Es deseable, en este contexto, que el precio finalmente cargado al con-
sumidor no sea superior a la recaudación prevista por el sector público
y que se elimine, así cualquier incentivo para que las empresas empleen
formas de integración vertical. Sin embargo, dependiendo del diseño que
252 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

se haga de la imposición indirecta, es posible que tal cosa ocurra, debido a


dos efectos diversos, conocidos como efecto piramidación y efecto cascada,
que pasamos a explicar a continuación.

a. El efecto piramidación
El efecto piramidación se puede producir en todo tipo de impuestos
indirectos, cuando los empresarios fijan sus precios usando márgenes co-
merciales, es decir, cuando añaden al coste de las materias primas, un por-
centaje para cubrir los gastos de transformación y sus beneficios. Para com-
probar cómo se produce este efecto es conveniente hacer uso del ejemplo
que incluimos en la Tabla siguiente:

Tabla 9.1. Fijación de precios mediante margen en ausencia de impuesto


Fabricante Mayorista Minorista

M. primas 60.000

Margen (200%) 180.000

Precio Venta 240.000

En el ejemplo anterior, el fabricante ha comprado materias primas por


un importe de 10.000, le ha añadido un margen del 200%, es decir 20.000,
y vende en 30.000. Esta cantidad es la cifra pagada por el mayorista, que
añade, a su vez, un margen del 100%, con lo que el precio de venta será de
60.000. Si el minorista paga esa cifra y suma un margen del 300%, el precio
de venta será de 240.000.
Si ahora el gobierno establece un impuesto sobre los fabricantes del
10%, el cuadro cambiaría del modo siguiente:

Tabla 9.2. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre


fabricantes

M. primas

Margen (200%)
Fabricante

10.000

20.000 (100%)
'
/
Mayorista

33.000
33.000
5 (300%)
Minorista

66.000
198 000

Precio antes Impuesto 30.000 66 000 264 .000

Impuesto 3.000

Precio Venta 33.000 -

Si el precio de venta al cliente ha aumentado desde 240.000 hasta


264.000, es decir en 24.000 euros, y el sector público sólo ha recaudado
30.000 euros es pertinente preguntarse dónde se encuentra la explicación
TEMA 9. lA IMPOSICIÓN INDIRECTA 253

para esta diferencia. Tal explicación puede verse si comparamos las cifras
de beneficios de los mayoristas y los minoristas. Los primeros han pasa-
do de ganar 30.000 euros a 33.000 euros, mientras que los segundos, que
percibían 180.000 euros pasan a cobrar 198.000. Este incremento en las
ganancias de los empresarios se genera porque el margen se aplica a una
cifra que viene incrementada por el impuesto pagado por los fabricantes,
de ahí que se denominen rentas fiscales.
En el caso de que el impuesto recaiga sobre los mayoristas, suponiendo
que se trata de un tipo impositivo del 5%, tendríamos la siguiente situa-
ción:

Tabla 9.3. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre


mayoristas

_F
Fabricante Mayorista Minorista

M. primas 10.000 30.000 63 .000


Margen (200%) 20 .000 ~ 30.000 (300%) 189 000

Precio antes Impuesto


30.000 __J '.--..' 60.000 252.000

Impuesto 3.000

Precio Venta 63.000

Podemos comprobar cómo, en este caso, el impuesto de 3.000 euros se


acaba traduciendo en un aumento de precio para el consumidor de 12.000
euros. Igualmente se observa que sólo se producen rentas fiscales para el
minorista, que gana 9.000 euros adicionales.
Obviamente, si el impuesto recae sobre los minoristas (con un tipo im-
positivo del 1,25%) no se produce efecto piramidación y el aumento de
precios para el consumidor coincide con el impuesto:

Tabla 9.4. Fijación de precios mediante margen con un impuesto sobre


minoristas

_F
Fabricante Mayorista Minorista

M. primas 10.000 30000 60000


Margen (200%) 20.000 ~ 30.000 (300 %) 180.000

Precio antes Impuesto 30.000 __J '·-- -, 60.000 240.000

Impuesto 3.000

Precio Venta 243.000

La conclusión general es bastante fácil de extraer: en los impuestos mo-


nofásicos, cuanto más lejos del consumidor final se sitúe el impuesto, ma-
yor será el efecto piramidación para una recaudación dada.
254 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

h. El efecto cascada
Al contrario de lo que sucedía en el efecto piramidación, el efecto cas-
cada sólo puede producirse en los impuestos plurifásicos y en su génesis
no juega ningún papel el modo en que los empresarios marquen sus pre-
cios. Se manifiesta en que el sector público recauda una cifra mayor de la
prevista, lo que encarece el producto para el consumidor sin que se lucre
ningún empresario. De nuevo un ejemplo ayudará a comprender cómo se
produce este efecto:

Tabla 9.5. Fijación de precios sin margen comercial


Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 > 50.000 ;::: 130.000

s"'"" }
~~::es ...... ... 40.000 80 .000 190.000
Alquileres
Beneficios

Precio Venta 50000 130.000 320.000

Si el gobierno establece un impuesto del 10% sobre las ventas, puede


prever una recaudación total de:
• 5.000 euros sobre fabricantes
• 13.000 euros sobre los mayoristas
• 32.000 euros sobre los minoristas
Sin embargo, el proceso productivo daría un resultado distinto, tal y
como reflejamos en la Tabla siguiente:

Tabla 9.6. Fijación de precios sin margen comercial y efecto cascada


Fabricante Mayorista Minorista

Materias primas 10.000 -- 55.000 ;:: 148.500

s"'"" }
~:~~::es ... .... .. 40.000 80 .000 190.000
Alquileres
Beneficios

Precio antes T 50.000 135.000 338 .500


Impuesto 5.000 13.500 33 .850
Precio de Venta 55.000 148.500 372.350
TEMA 9. lA IMPOSICIÓN INDIRECTA 255

pues, observamos que el sector público recauda 500 euros más en los
mayoristas y 1.850 euros adicionales en los minoristas.
En este caso, no se han producido rentas fiscales. La causa del efecto
cascada es la aplicación del impuesto a cifras que vienen incrementadas
por un tributo pagado en una fase anterior del proceso productivo. Ló-
gicamente, cuanto más largo sea el proceso productivo, o más empresas
intervengan en él, mayor será la cuantía del efecto cascada. Del mismo
modo, es fácil comprender que si todo este proceso se realiza dentro de
una misma empresa no puede darse el efecto cascada, de ahí que se haya
defendido que este tipo de impuestos in,directos favorece la concentración
de empresas. En cuanto a la valoración del efecto, resulta evidente que
cuanto mayor sea el número de fases, más pronunciado es el efecto cascada
de un impuesto plurifásico sobre las ventas.
Naturalmente el cálculo se complica si se producen simultáneamente
los efectos cascada y piramidación. Esto sucede si estamos ante un impues-
to plurifásico sobre las ventas y además las empresas fijan los precios usan-
do el sistema de margen comercial. Un ejemplo de esta situación se presen-
ta en la Tabla que incorporamos a continuación:

Tabla 9.7. Efectos piramidación y cascada de un impuesto general sobre


ventas
Fabricante Mayorista Minorista

M. primas 10.000 'r 33 .000


-' 72.600

Margen (200%) 20.000 (100%) 33.000 (300%) 217.800

Precio antes Impuesto 30.000 66.000 290.400

Impuesto 3.000 6.600 29.040

Precio Venta 33.000 - 72 .600 319.440

Con los datos de este ejemplo, en ausencia de impuestos, el fabricante


hubiera vendido por 30.000 al mayorista, éste habría aplicado un margen
del 100% y hubiera obtenido un precio de venta de 60.000. Por último, el
mayorista, comprando en 60.000, aplicaría un margen del 300%, 180.000,
con lo que el precio de venta hubiera sido de 240.000. Un impuesto ge-
neral sobre las ventas del 10% tendría que haber recaudado 3.000 a los
fabricantes, 6.000 a los mayoristas y 24.000 a los minoristas. Con ello, el
precio de venta se habría elevado en 33.000. Sin embargo, el precio final
es de 319.400, lo que supone un incremento de 79.400. El reparto de esta
cifra sería la siguiente:
• 33.000 en concepto de recaudación esperada por el sector público.
• 3.000 en concepto de rentas fiscales de los mayoristas.
• 37.800 en concepto de rentas fiscales de los minoristas.
256 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

• 5.600 en concepto de efecto cascada.

c. El IVAy los efectos piramidación y cascada


A lo largo de la exposición, hemos tratado de diferenciar claramente
entre los dos efectos, piramidación y cascada. Sin embargo, ambos tienen
un elemento común: se producen porque cada empresario considera al
impuesto que le carga su proveedor como un coste del proceso productivo;
es decir, no diferencia entre el precio de compra y el impuesto.
Este elemento permite entender por qué el IVA es un impuesto que
puede evitar ambos efectos. El sistema empleado en nuestro país, al que
se denomina cuota menos cuota, consiste en diferenciar entre el IVA pa-
gado a los proveedores, o IVA soportado, y el cobrado a los clientes, o IVA
repercutido. El empresario ingresa la diferencia entre ambas cantidades,
es decir:
A ingresar= IV" - !Vi\
De este modo, si el IVA soportado se resta de la cantidad a ingresar, el
empresario no podrá considerarlo un coste, pues se lo devuelve la adminis-
tración tributaria, y si no es un coste, no podrá dar nunca lugar a efectos
piramidación o cascada, salvo que una fase esté exenta de aplicar el IVA,
mientras que las otras no.
Deben hacerse notar dos consideraciones adicionales, que permiten va-
lorar más justamente este procedimiento:
- El sistema citado permite comprobar cómo de hecho cada empresario
paga un porcentaje del Valor Añadido por su empresa: En efecto, conside-
remos que:
IV"= t ·Ventas
!Vi\ = t · Compras
IV" - !Vi\= t · Ventas - t · Compras= t (Ventas - Compras)
y la diferencia entre Ventas y Compras a otras empresas no es sino el
Valor Añadido por el empresario.
- Además este impuesto es más neutral en el caso de la exportación del
producto, donde se aplica un IVA de tipo cero. En este caso, el IVA reper-
cutido será cero, y la administración tributaria devolverá el IVA soportado.
De este modo, el producto exportado, sale del país libre de impuestos y
sólo pagará el impuesto indirecto del país de destino, lo que permite que
ningún producto compita en desigualdad de condiciones.
Por tanto, en lo que se refiere a la neutralidad podemos considerar que
el orden de preferencia entre los impuestos, de mayor a menor cumpli-
miento de este principio, sería el contenido en la Tabla siguiente:
TEMA 9. LA IMPOSICIÓN INDIRECTA 257

Tabla 9.8. Cumplimiento del principio de neutralidad

'I;ipo de impuesto Efecto piramidación Efecto cascada


Monofásicos
Fabricantes + (alto) -
Mayoristas +(medio) -
Minoristas - -
Plurifásicos
Impuesto sobre Ventas + (alto) +
Impuesto sobre Valor Añadido - -

Fuente: Elaboración propia.


Podemos considerar, entonces, que los impuestos mejores desde la pers-
pectiva de la neutralidad son el impuesto sobre minoristas y el IVA.

B. EL PRINCIPIO DE SUFICIENCIA
La discusión de las prioridades en materia de suficiencia económica no
reviste tanta dificultad como en el caso del principio de neutralidad. Como
ya se ha indicado en numerosas ocasiones, la idea de suficiencia está unida a
la existencia de bases imponibles amplias que además resulten ser flexibles.
Desde este punto de vista, los impuestos plurifásicos tienen ventajas sobre los
monofásicos, siendo la base mayor para el que recae sobre todas las ventas,
incluyendo así los consumos intermedios, que el IVA, que al aplicarse sobre
la suma de valores añadidos, está gravando, en definitiva, la renta nacional.
Entre los monofásicos, el impuesto de minoristas estaría recayendo sobre la
variable macroeconómica de consumo, el impuesto sobre mayoristas tendría
una base inferior, y el menos aceptable sería el impuesto sobre fabricantes.

C. EL PRINCIPIO DE SIMPLICIDAD
También hemos tenido ocasión de señalar que el principio de simplicidad
está unido tanto a la ausencia de costes de cumplimiento para los contribu-
yentes como a la facilidad de administrar el tributo por parte del Ministerio
de Hacienda. Desde ese punto de vista, un impuesto que afecte a un número
muy elevado de pequeños empresarios supone costes mayores, tanto para el
contribuyente como para la Administración. Los primeros porque pueden
no disponer de los medios necesarios para llevar a cabo la gestión contable
que exige la correcta aplicación del impuesto, la segunda porque se enfrenta
a la difícil tarea de asegurar el correcto cumplimiento de las obligaciones
tributarias por parte de una gran cantidad de contribuyentes.
Por ello, no puede ser extraño que desde la perspectiva de la simplici-
dad el impuesto sobre fabricantes sea el más adecuado. Recae sobre un
258 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

número relativamente pequeño de empresas, que tienen una dimensión


superior a la media y que podrían gestionar razonablemente bien el im-
puesto. Ahora bien, sus deficiencias en cuanto a la neutralidad y a la sufi-
ciencia lo hacen descartable. En cambio, el impuesto sobre minoristas es
el menos cumplidor del principio de simplicidad, mientras que el de ma-
yoristas se situaría en una posición intermedia. En cuanto a los impuestos
plurifásicos, comparten la dificultad comentada para el de minoristas, pues
su actividad también está sometida a este tipo de tributos, pero la existen-
cia de otros contribuyentes en el sistema permite la aplicación de sistemas
especiales, aunque entonces se pierden algunas de las ventajas del IVA en
cuanto a la neutralidad.
Resumiendo el cumplimiento por parte de los cinco impuestos que he-
mos analizado, tendríamos la situación reflejada en la Tabla siguiente:

Tabla 9.9. Posición relativa de las distintas formas de imposición indirecta

Neutralidad Suficiencia Simplicidad


Monofásicos
Fabricantes 4.º 5.º l. º
Mayoristas 3.º 4.º 2. º
Minoristas l.º 3.º 5. º
Plurifásicos
Impuesto sobre 5.º l.º 4.º
Ventas
Impuesto sobre 2. º 2.º 3.º
Valor Añadido

Fuente: Elaboración propia.


Puede observarse que el IVA no es el primero en cuanto a ninguno de
los tres principios que hemos estudiado, pero en conjunto aparece como
el que los cumple, como término medio, mejor. Por ello, puede entenderse
que la Unión Europea lo acabara conformando como el impuesto indirec-
to fundamental y que nuestro país se adaptara a la exigencia de incorporar-
lo a su sistema tributario tras nuestra adhesión.

IV. SISTEMAS ALTERNATIVOS EN EL DISEÑO DEL IVA


En este epígrafe tratamos algunas de las cuestiones fundamentales que
plantea el diseño del Impuesto sobre el Valor Añadido. Como es lógico,
no se trata de agotar todos los aspectos de la cuestión, pues la normativa
de este tributo es lo suficientemente compleja como para dedicarle un
espacio que excedería, con mucho, los propósitos de esta obra. En ese sen-
tido, haremos referencia tan sólo a los sistemas alternativos que pudieron
haberse utilizado.
TEMA 9. , LA IMPOSICIÓN INDIRECTA 259

Como su propio nombre indica, este tributo recae sobre el valor aña-
dido por cada empresa en el proceso productivo. Ahora bien, como se
explica al estudiarse el cálculo de las variables macroeconómicas, existen
dos procedimientos para calcular el valor añadido.
Por un lado, podemos sumar las remuneraciones a los distintos factores
de producción (sueldos y salarios, alquileres, intereses y beneficios), tal y
como se hace para obtener el concepto de Renta Nacional, y en este caso,
tenemos un cálculo del valor añadido por el método de la adición. Por
otro, el cálculo de esta magnitud puede obtenerse restando de la produc-
ción de la empresa, se haya vendido o no, y restando las compras a otras
empresas, este es el procedimiento que se emplea para calcular el Produc-
to Nacional y se conoce, en el contexto que nos ocupa, como método de
la sustracción.
Un segundo elemento diferenciador en cuanto al procedimiento de ob-
tención del valor añadido se refiere al tratamiento de los bienes de equipo
y de las existencias. En este sentido, puede optarse entre una de las tres
posibilidades siguientes:
- No permitir ningún tipo de deducción ni por la depreciación de la
maquinaria ni por las existencias acumuladas por el empresario. En este
caso, estamos ante un cálculo del Valor Añadido Bruto o Valor Añadido
tipo Producto.
- Permitir una deducción por el desgaste del equipo capital, o depre-
ciación, en cuyo caso, estamos calculando el Valor Añadido Neto o Valor
Añadido tipo Renta.
- Autorizar la deducción de todas las compras de la maquinaria y del
aumento en las existencias, pero en tal caso no se permite restar el importe
de la depreciación. Si se opta por esta fórmula, se está utilizando un con-
cepto de Valor Añadido tipo Consumo.
Combinando ambos elementos, podemos presentar el siguiente cuadro
de procedimientos.

Tabla 9.10. Métodos de cálculo del Valor Añadido

Método de adición Método de sustracción


VAB =Sueldos+ alquileres VAB =Ventas+ aumento
VAB tipo producto + rentas+ intereses+ de existencias - compras a
beneficios + depreciación empresas (salvo equipos)
VAN tipo renta VAB - depreciación VAB- depreciación
VA= Ventas - compras
VAB - compras de equipos
VAB tipo consumo a empresas (incluyendo
- aumento de existencias
compras de equipos)
Fuente: Elaboración propia.
260 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

El modelo utilizado en España es el último citado, pero, como ya tuvi-


mos ocasión de señalar en el epígrafe anterior, el procedimiento de apli-
cación del tributo responde al denominado sistema cuota menos cuota.
La cuestión de cómo se utiliza este para conseguir que el Valor Añadido
gravado sea tipo Consumo, es bastante fácil de resolver. Para ello, el empre-
sario considerará como IVA repercutido un porcentaje de sus ventas, pero
no del incremento en las existencias, y descontará como IVA soportado no
sólo el que le carguen sus suministradores de materias primas o de servi-
cios, sino además el pagado al adquirir nuevos equipos.

V. LOS IMPUESTOS ESPECIALES


Incluimos en este epígrafe las cuatro figuras tributarias que se encuen-
tran reguladas en la Ley de Impuestos Especiales y que podemos identificar
del modo siguiente:
1) Como un impuesto monofásico sobre los fabricantes en los casos si-
guientes:
Los impuestos sobre bebidas alcohólicas:
• impuesto sobre la cerveza
• impuesto sobre el vino y bebidas fermentadas
• impuesto sobre productos intermedios
• impuesto sobre el alcohol y bebidas derivadas
El impuesto sobre hidrocarburos.
El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarbu-
ros.
El impuesto sobre las labores del tabaco
El impuesto sobre la electricidad
2) Como un impuesto monofásico en fase minorista en el caso del im-
puesto especial sobre determinados medios de transporte.
La característica fundamental de este tipo de tributos es que suponen
un gravamen adicional al representado por la imposición indirecta de ca-
rácter general. Por este motivo, una primera tarea en la descripción de
este epígrafe es el análisis de las justificaciones teóricas que hayan podido
aportarse para explicar su pervivencia. Bien es verdad que no todas ellas
pueden aplicarse de igual modo a todos los conceptos incluidos, pero tra-
taremos de presentar algunas características generales.
TEMA 9. lA IMPOSICIÓN INDIRECTA 261

A. JUSTIFICACIÓN
A la hora de justificar la existencia de este conjunto de impuestos es-
peciales, se han presentado un conjunto de razones, si bien no todas ellas
resultan totalmente convincentes. En esa dirección, podemos formular las
siguientes reflexiones:
1) Los impuestos especiales se mantienen en el sistema tributario por-
que pretenden gravar consumos que generan costes externos. Como ya se
tuvo ocasión de señalar en su momento, una solución posible al problema
de los efectos externos es someterlos a un impuesto. Es posible que ésta
sea una de las argumentaciones más convincentes para estos gravámenes,
pues en el caso del automóvil o los hidrocarburos resulta indudable la ge-
neración de daños al medio ambiente, e igualmente, aunque en menor
escala, el consumo de tabaco empeora la calidad del aire respirado. Ocu-
rre, sin embargo, que los mayores daños al medio pueden ser causados
por otros productos o procesos productivos que no están sometidos a estos
impuestos, con lo que la justificación pierde algo de su base. Además, no
es demasiado convincente considerar que también en el caso del alcohol se
produce un efecto externo negativo, salvo en un sentido muy lejano.
2) Un segundo argumento que se ha utilizado con frecuencia es que los
impuestos especiales pretenden evitar el consumo de determinados pro-
ductos porque la sociedad, como conjunto, considera que causan un daño
al usuario. En la terminología empleada en el tema 2, estaríamos ante un
caso de fallo del mercado porque éste no refleja adecuadamente las pre-
ferencias de la sociedad, que optaría por evitar la adquisición de este tipo
de bienes. Dicho en otros términos, nos encontraríamos ante un caso de
bien prohibido al que no se le aplica el rigor de las drogas ilegales. Esta
argumentación no es tampoco totalmente convincente, por diversos moti-
vos. Atañe el primero a que podríajustificar el impuesto sobre las labores
del tabaco o sobre las bebidas alcohólicas, pero desde luego no parece muy
adecuada para los impuestos sobre hidrocarburos o sobre la adquisición
de vehículos. Se refiere el segundo a que existen otros productos adictivos,
con posibilidades de causar daños a la salud y que, en cambio, no están
sometidos a impuesto especial alguno.
3) Una versión modificada del argumento anterior, pero que merece
ser tratada separadamente, es la que defiende que estos impuestos pue-
den utilizarse no tanto para evitar un consumo indeseable sino para dirigir
al consumidor hacia aquellas variedades del producto que o son menos
adictivas o causan un daño menos grave. Así tendría sentido gravar menos
a la cerveza que a los alcoholes de mayor graduación, y realizar un pro-
cedimiento similar con el caso de las labores del tabaco. Este argumento
puede criticarse desde la defensa de la libertad del individuo para elegir el
producto que mejor satisface sus preferencias y sólo podría justificarse una
actitud del sector público de información al consumidor, y no de tratar de
modificar sus pautas de comportamiento. A esta crítica se añade otra que
se basa en la relativa rigidez de la demanda de los productos adictivos, que
262 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

hace poco creíble un cambio en los productos adquiridos por el consumi-


dor como consecuencia de un distinto tratamiento tributario.
4) Un cuarto argumento indica que los impuestos especiales se justifican
por una aplicación del criterio del beneficio. Se aduce que en el caso del al-
cohol o el tabaco, los daños a la salud que recibe el propio sujeto no acaban
recayendo sobre sus propios recursos, porque la sanidad es un servicio pres-
tado por el sector público. En estas circunstancias, el impuesto especial que
se ha ido satisfaciendo no es más que un pago realizado por el contribuyente
para compensar al sistema de salud el mayor gasto que produce su adicción.
Del mismo modo, en el caso de los impuestos especiales sobre hidrocarburos
o sobre automóviles, se trata de compensar al sector público por la realiza-
ción de obras de infraestructuras que utilizan los usuarios de automóviles.
Este tipo de razonamientos no es desdeñable aunque, como es evidente no
todo el gasto de carreteras se financia con cargo a la imposición que recae
sobre los automóviles, ni todos los hidrocarburos gravados por el impuesto
especial están asociados al uso de vehículos a motor.
5) Por último, pero no parece una razón nada desdeñable, debe recor-
darse que un sistema tributario es fruto de su propia historia. Los impues-
tos sobre hidrocarburos, labores del tabaco o alcoholes son sucesores de
las antiguas figuras de los monopolios fiscales, mientras que el impuesto
sobre la matriculación de determinados medios de transporte se incorpora
a nuestro ordenamiento cuando desaparece el tipo incrementado del IVA
y se considera que el sector público perdería un importante volumen de
ingresos, mientras que en las expectativas del consumidor ya está desconta-
do el hecho de que la compra de estos mediqs de transporte está sometido
a un gravamen superior.

B. ESTRUCTURA DE LOS IMPUESTOS ESPECIALES EN ESPAÑA


El análisis pormenorizado de la regulación de cada supuesto sometido
a gravamen en la ley de impuestos especiales excede claramente los pro-
pósitos de este tema. Por ello, nos conformaremos con señalar los aspectos
más relevantes:

a. Los impuestos sobre las bebidas alcohólicas


Las principales características de este impuesto pueden resumirse en los
siguientes apartados:
- El hecho imponible está constituido por la fabricación o importación
de este tipo de productos. En particular se distinguen cuatro figuras tri-
butarias diversas: el impuesto sobre la cerveza, el impuesto sobre el vino
y bebidas fermentadas, el impuesto sobre los productos intermedios y el
impuesto sobre el alcohol y las bebidas derivadas del mismo. Un elemento
clave a la hora de determinar el importe del impuesto es la graduación de
la bebida.
TEMA 9. l.A IMPOSICIÓN INDIRECTA 263

b. El impuesto sobre los hidrocarburos


En el caso del impuesto sobre los derivados del petróleo, están someti-
dos a este impuesto las gasolinas, con o sin plomo, el gasóleo, el fuelóleo,
el queroseno, el gas licuado de petróleo (GLP), el metano y otros gases del
petróleo, los aceites medios y ligeros, así como otros hidrocarburos. Los
tipos impositivos son muy variados dependiendo del producto y de su utili-
zación. Las diferencias, muy acusadas, entre los tipos impositivos aplicados
a un producto cuando cambia la finalidad del mismo explican que la ley
incluya preceptos sancionadores para quienes incumplan las limitaciones
establecidas en cuanto al uso de cada tipo de carburante.

c. El impuesto sobre ventas minoristas de determinados hidrocarburos


Esta figura tributaria nace con la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, con
la finalidad de financiar la sanidad pública y las actuaciones medioambien-
tales y recae sólo sobre determinados hidrocarburos y con tipos impositivos
muy diferentes según la naturaleza del producto. Ambos aspectos refuer-
zan algunas de las críticas que hemos señalado antes sobre la dificultad de
justificar no sólo el tributo, sino también este tratamiento diferenciado. Sin
entrar en el contenido concreto de los tipos impositivos, debemos señalar
que su limitada cuantía sin duda trata de aprovechar el fenómeno de ilu-
sión financiera a la que tantas veces nos hemos referido en esta obra.

d. El impuesto sobre las labores del tabaco


Están sometidos al impuesto los cigarros, cigarrillos, picadura y demás
tabacos para fumar. En cuanto a los tipos impositivos se distingue entre
los cigarros, con un tipo impositivo de 15,8%, la picadura el 41,5%, y los
cigarrillos con un tipo impositivo del 52 %. Además del tipo impositivo
proporcional y una cantidad fija de 41,5 €por cada 1.000 cigarros, 22 €por
cada 1.000 gramos de picadura y de 24, 1 € por cada 1.000 cigarrillos.

e. El impuesto sobre la electricidad


Tan sólo indicaremos que este impuesto grava el suministro de energía
eléctrica, representa una escasa cuantía para cada contribuyente individual
pero ha generado importantes ingresos para el sector público.

f. El impuesto especial sobre determinados medios de transporte


Este impuesto especial recae sobre la primera matriculación en España
de vehículos automóviles destinados al consumo privado, la primera matri-
culación de embarcaciones y buques de recreo, salvo las destinadas exclu-
sivamente al ejercicio de actividades de alquiler y de aeronaves cuando se
destinen a un uso privado. Es un impuesto transferido a las Comunidades
Autónomas en el que, desde 2007, se tiene en cuenta la capacidad de con-
taminación de los medios de transporte gravados.
264 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

VI. EL IMPUESTO SOBRE TRANSMISIONES PATRIMONIALES


La explicación de la pervivencia de este tributo está relacionada con su
origen histórico, en el que las transmisiones patrimoniales tenían que ser so-
metidos a actos de registro para garantizar la seguridad del tráfico, con as-
pectos de ilusión financiera, pues dada la escasa cuantía de los tipos imposi-
tivos el contribuyente no percibe excesivamente el valor del impuesto y con
su capacidad recaudatoria, nada desdeñable, que obligaría al sector público
a un incremento en otros tributos para compensar la recaudación perdida si
se renunciase a este ingreso. Otros argumentos teóricos apuntan a la posible
aplicación del criterio del beneficio, a cambio de la seguridad en el tráfico eco-
nómico garantizada por el sector público debe satisfacerse este tipo de impues-
tos, y sobre todo a su carácter de complementario de la imposición indirecta,
para gravar las ventas entre particulares que no se someten a los impuestos
generales como el Impuesto sobre el Valor Añadido. Señalemos tan solo que
dentro de las transmisiones patrimoniales se incluyen todas las transmisiones
onerosas int,er vivos, así como la constitución de derechos reales, préstamos,
fianzas, arrendamientos, etc. Indiquemos también que el sujeto pasivo del tri-
buto depende del tipo de transmisión realizada, así en la compra de bienes o
derechos, es el adquirente; en la constitución de derechos reales, aquel a cuyo
favor se constituye; en el arrendamiento, el arrendatario, etc. La base imponi-
ble se determina por el valor real del bien transmitido, aunque la legislación
incluye una serie de normas para casos particulares como los usufructos vitali-
cios, o los derechos de uso y habitación. Tales normas se aplican. En cuanto a
la determinación de la cuota, debe hacerse notar que en unos casos se aplica
un tipo impositivo a la base imponible, por ejemplo el 6% para la transmisión
de bienes inmuebles, o el 4% para los bienes muebles pero en otros la cuota
se satisface con efectos timbrados, como en el caso de los arrendamientos o de
la transmisión de valores.

VII. EFECTOS ECONÓMICOS DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA


En apartados anteriores de este tema hemos descrito algunos de los efec-
tos económicos de la imposición indirecta sobre el ahorro. Igualmente, se ha
analizado la neutralidad del IVA frente a modelos alternativos de imposición
general sobre las ventas. Por ello, no parece necesario insistir aquí en estas
cuestiones, por lo que nos referiremos tan sólo a los efectos de esta figura
tributaria que pueden afectar al volumen de inversión privada.
Intuitivamente resulta fácil comprender que el diseño del IVA como
tipo consumo resulta el más favorable a la inversión privada, pues permite
deducir como IVA soportado el total pagado al adquirir la maquinaria. Por
el mismo motivo, el IVA tipo producto claramente perjudica la compra de
equipo capital, pues no permite deducir nada en concepto de IVA sopor-
tado. En cuanto al IVA tipo renta, permite deducir como IVA soportado la
depreciación pero eso no representa el total del coste de capital, pues no
incluye los intereses que sí forman parte del coste. Por el contrario, el IVA
TEMA 9. lA IMPOSICIÓN INDIRECTA 265

tipo consumo permite deducir una cifra superior al coste en el que incurre
el empresario, con lo que el IVA soportado estaría actuando aquí como
una auténtica subvención.

VIII. CONCLUSIÓN
En esta lección hemos repasado las principales cuestiones que suscita
la imposición indirecta, con lo que podemos dar por terminado el análisis
del sistema tributario vigente en nuestro país. Como ha sido habitual en
los demás temas dedicados a esta tarea no hemos tratado de dar una visión
completa de todas cuestiones jurídicas que plantea la imposición sobre el
consumo, pues ello es más bien el objeto de la disciplina del Derecho Tri-
butario. Sí se ha pretendido, en cambio, reflejar los problemas económicos
o hacendísticos que se suscitan.
Por ello, en primer término se ha analizado lajustificación de la impo-
sición indirecta así como las fórmulas sobre las que se puede articular. El
estudio de los modelos de imposición general sobre las ventas, y el cumpli-
miento por cada una de estas figuras de los principios de la imposición que
hemos utilizado sistemáticamente en esta obra, nos ha llevado a describir
los dos efectos de distorsión más importantes causados por estos tributos:
el efecto piramidación y el efecto cascada.
Una segunda cuestión tratada en este tema ha sido las formas de diseño
que puede adoptar el IVA y la existencia de los denominados impuestos
especiales, deteniendo nuestra atención en los motivos, discutibles, que
pueden justificar su establecimiento.

LECTURAS RECOMENDADAS
J. A. GrMENO ULLASTRES: Imposición sobre el consumo y distribución personal
sobre la renta, Instituto de Estudios Fiscales, 1980.
J. A. GrMENO ULLASTRES: La fiscalidad del tabaco en la CEE, Civitas, 1994.

EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible en un párrafo:
a) Impuestos generales y sobre consumos específicos.
b) Impuestos monofásicos y plurifásicos.
c) Efecto cascada.
d) Efecto piramidación.
e) Rentas fiscales.
f) IVA repercutido.
266 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

g) NA soportado.
h) Sistema cuota menos cuota.
2. Comenta la siguiente afirmación: «Si el IRPF recae sobre la renta
de las personas, está gravando la renta nacional, y si el NA se aplica a los
valores añadidos por las distintas empresas, entonces también recae sobre
la renta nacional. Por consiguiente, en nuestro sistema tributario, la renta
nacional está gravada dos veces».

3. Considera un proceso productivo en el que un fabricante de bebidas


alcohólicas (LAKURDA S.A.) vende a un mayorista (PRIVA, S.A.) y éste, a
su vez, a una empresa de ven ta a domicilio (TELE BOTELLON). Los datos
relevantes del proceso productivo son los siguientes:

LAKURDA S.A. PRIVAS.A. TELEBOTELLÓN


Materias primas 10.000
Margen aplicado 150% 100% 300%
Precio de venta

SE PIDE:
A) Completar los datos del cuadro
B) Estudiar el efecto piramidación producido por los tres tipos de im-
puesto monofásico que conoces, así como por los dos plurifásicos, si el
Estado pretende una recaudación de 2.500 u.m. %
C) Estudiar el efecto cascada que puede producirse.

4. Dispones de la siguiente información sobre la actividad de una em-


presa:

GASTOS INGRESOS
Compra materias primas 80.000 Ventas totales 550.000
Publicidad 45.000 Aumento de existencias 50.000
Energía 25 .000
Sueldos 250.000
Intereses 5.000
Depreciación 15.000
Beneficios 180.000
TOTAL 682.500 TOTAL 682.500
TEMA 9. lA IMPOSICIÓN INDIRECTA 267

SE PIDE:
A) Si el tipo impositivo del IVA es del 15%, calcular la cuota que le co-
rrespondería ·a esta empresa aplicando el concepto de IVA tipo producto,
utilizando tanto el sistema de la adición como el de la sustracción.
B) Con el mismo tipo impositivo, aplicar el IVA tipo renta, por los dos
procedimientos citados.
C) Para el mismo tipo de gravamen, aplicar el IVA tipo consumo, tanto
por vía adición como sustracción.
D) Utiliza el sistema cuota menos cuota y comprueba que tus resultados
son los mismos que en el apartado anterior.
E) Cómo deberían cambiar los datos de la contabilidad de la empresa
para tener en cuenta el pago del IVA. Considera sólo el último caso seña-
lado.

5. El gobierno creó en 2004 un impuesto especial sobre los seguros pri-


vados, cuyo tipo impositivo, del 4%, se aplica al importe de todas las ope-
raciones de seguro. Consideramos que este tributo se aplica a las primas
pagadas por los asegurados.
SE PIDE:
a) ¿Qué críticas podrían formularse a esta nueva figura tributaria? En la
respuesta procura hacer uso de los principios tributarios que hemos utili-
zado en este texto.
b) ¿Qué efectos tendrá este impuesto sobre el mercado de los seguros
de vida, si además tenemos en cuenta que desaparece la deducción en el
IRPF por la contratación de seguros de vida?

6. Comenta el texto siguiente


«A further question is, whether the State while it permits, should nevertheless in-
directly discourage conduct which it deems contrary to the best interests oj the agent;
whether, for example, it should take measures to render the means of drunkenness
more costly, or add to the difficulty of procuring them, by limiting the number of the
places of sale. On this as on most other practica[ questions, many distinctions require
to be made. To tax stimulants for the sole purpose of making them more difficult to
be obtained, is a measure differing only in degree Jrom their entire prohibition; and
wou/,d be justifiable only if that were justifiable. Every increase of cost is a prohibition,
to those whose means do not come up to the augmented price; and to those who do, it
is a penalty laid on them for gratijying a particular taste. Their choice of pleasures,
and their mode of expending their income, after satisfying their legal and moral obli-
gations to the State and to individuals, are their own concern, and must rest with
their own judgment. These considerations may seem at first sight to condemn the
selection of stimulants as special subjects of taxation for purposes oj revenue. But it
268 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

must be remembered that taxation for fiscal purposes is absolutely inevitable; that in
most countries it is necessary that a considerable part of that taxation should be indi-
rect; that the State, therefore, cannot help imposing penalties, which to some persons
may be prohibitory, on the use of some articles of consumption. It is hence the duty
of the State to consider, in the imposition of taxes, what commodities the consumers
can best spare; and a fortiori, to select in preference those of which it deems the use,
beyond a very moderate quantity, to be positively injurious. Taxation, therefore, of
stimulants, up to the point which produces the largest amount of revenue (supposing
that the State needs ali the revenue which it yields) is not only admissible, but to be
approved of>.
John Stuart Mill, On Liberty, Cap IV
TEMA 10

LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA


EUROPEA

«A vegades és necessari i for~ós


que un home mori per un poble,
pero mai no ha de morir tot un poble.
per un home sol:
recorda sempre aixo, Sepharad.
Fes que siguin segurs els ponts del dialeg
i mira de comprendre i estimar
les raons i les parles diverses defs teus fil1s.
Que la pluja caigui a poc a poc en efs sembrats
i !'aire passi com una estesa ma
suau i molt benigna damunt els amples camps.
Que Sepharad visqui eternament
en l'ordre i en la pau, en el treball,
en la difícil i merescuda
llibertat».
Salvador Espriu, La pell de brau, XLVI

SUMARIO: l. INTRODUCCIÓN. II. LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES. A. La asigna-


ción de recursos. l. Los bienes públicos puros. 2. Distribución de funciones en
el caso de los fallos del mercado. B. La distribución de la renta. C. La estabilidad
económica. l. Política monetaria. 2. Política cambiaria. 3. Política presupues-
taria. 4. Política de rentas. D. El crecimiento económico. III. LOS PRINCIPIOS
DE LA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS TRIBUTOS. A. La inclusión de nue-
vos principios tributarios. B. El replanteamiento de los principios tributarios. IV. EL
ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS DESCENTRALIZA-
DAS. V. LAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES. VI. EL PRE-
SUPUESTO COMUNITARIO. A. Principales gastos y políticas comunitarias. B. El
sistema de ingresos del presupuesto de la Unión Europea. a. Derechos de aduana. b.
Los derechos agrícolas y las cotizaciones sobre el azúcar y las isoglucosa. c. El
recurso procedente del IVA. d. El denominado cuarto recurso o recurso com-
plementario. C. La propuesta de nuevos recursos propios. VII. LOS PROBLEMAS
DE LA ARMONIZACIÓN FISCAL. A. La armonización de la imposición indirecta.
270 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

B. La armonización de la imposición directa. VIII. RECAPITULACIÓN. LECTU-


RAS RECOMENDADAS. EJERCICIOS PRÁCTICOS.

l. INTRODUCCIÓN
A lo largo de los temas anteriores, hemos estado considerando, implíci-
tamente, que el sector público es un único agente que realiza determina-
das funciones en la actividad económica para lo que debe proveerse de los
recursos necesarios, fundamentalmente a través de los impuestos. Sólo en
algunas ocasiones nos hemos referido a la presencia de diferentes niveles
de gobierno, al señalar el hecho que determinados impuestos han sido
cedidos a las Comunidades Autónomas o que tienen una naturaleza de
gravamen local.
Sin embargo, en la situación actual de nuestro país, es absolutamente
necesario hacer una referencia a la coexistencia de diversas esferas de ac-
tividad del sector público, o dicho en términos más técnicos, no nos en-
contramos con una única Hacienda, sino que estamos en presencia de una
Hacienda con pluralidad de jurisdicciones, que podemos concretar en la
Hacienda Central, la de las Comunidades Autónomas, las Haciendas Loca-
les y la correspondiente a la Unión Europea.
En este tema analizamos las cuestiones generales planteadas por la coe-
xistencia de diferentes niveles de gobierno en la acción del sector público.
En primer término, repasamos la distribución de funciones, analizamos
los principios generales que debe cumplir la financiación de los distintos
niveles de gobierno y, en íntima conexión con este problema, las reglas
que debe cumplir la transferencia de fondos entre unas entidades y otras.
Y seli.alamos los límites que deben imponerse al endeudamiento de las di-
ferentes unidades de gobierno. En el caso de la Unión Europea explicamos
con un mayor detenimiento tanto los rasgos específicos de su presupuesto,
como las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal.

II. LA DISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES


En el primer tema de esta obra, se ha presentado una definición del con-
tenido de la Hacienda Pública a partir del concepto de Economía, como
ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con re-
cursos escasos de uso alternativo. Se distinguió, entonces, entre problemas
de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento y se definió, a partir
de ellos, la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas
por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas.
En este epígrafe tratamos de analizar cuál debe ser el papel de cada nivel
de gobierno en la resolución de estos cuatro grandes problemas.
TEMA 10. lA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y lA HACIENDA EUROPEA 271

A. LA ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Nuestra discusión, en la lección segunda, del papel del sector público
en las funciones de asignación de recur:sos, distinguía entre el enfoque li-
beral, que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros, y la
perspectiva intervencionista, para la que se amplía considerablemente esta
esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos del merca-
do. Lógicamente, en los términos de este tema, debemos repasar el papel
de los diferentes niveles de gobierno en cuanto a cada uno de estos casos.

l. Los bienes públicos puros


Como ya sabemos, los bienes públicos se caracterizan por la ausencia
de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio
de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes
deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de
los impuestos.
La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de
gobierno en la provisión de los bienes públicos se fundamenta en una serie
de aspectos que podemos resumir en los siguientes:
En primer término, la no rivalidad en el consumo puede presentarse
a escalas muy distintas y así podemos diferenciar por ejemplo el caso de
la defensa nacional, en el que el ámbito de no rivalidad coincide con el
Estado o incluso con entes supraestatales, el de la seguridad ciudadana,
que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las Comuni-
dades Autónomas, o el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la
actividad o los servicios de limpieza en los que el marco más adecuado es
indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de asig-
nar la provisión de bienes públicos es la esfera en la que se produce la no
rivalidad en el consumo.
Un segundo factor relevante atañe al coste de provisión del bien pú-
blico y, más específicamente a la presencia de economías de escala en su
producción. Consideremos el caso de la prevención de incendios en un
núcleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para locali-
dades muy pequeñas, realizar las inversiones necesarias para evitar esa con-
tingencia mientras que los medios de extinción de incendios pueden ser
compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que
los diferentes ayuntamientos encuentren más rentable formar una manco-
munidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada
por la Diputación Provincial o por la Comunidad Autónoma.
Una tercera cuestión concierne al problema de revelación de preferen-
cias hacia los bienes públicos puros por parte de los integrantes de la co-
munidad. Ya tuvimos ocasión de señalar, cuando realizamos el análisis de
las condiciones de eficiencia en la provisión de bienes públicos, que no
resulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos, pues no
272 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

es plausible suponer que el individuo contestaría a la pregunta de cuánto


estaría dispuesto a pagar por disponer de él, cuando sabe que si el bien
público se ofrece lo conseguiría de forma inmediata con un precio igual
a cero. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solu-
ción indirecta para este problema. Para ello consideremos que existen dos
jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de
bienes públicos, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra en la que se
ofrece una menor cantidad de bienes públicos, y se paga una menor cifra
de impuestos. En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella
comunidad en la que la combinación entre impuestos y bienes públicos se
ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferen-
cias mediante la emigración fue denominado, muy gráficamente, por Trn-
BOUT como votación con los pies, y, como veremos nos ofrece argumentos
en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribución
de la renta.
Por último, aunque tiene una clara conexión con el argumento ante-
rior, es preciso señalar que el conocimiento de las preferencias de los ciu-
dadanos es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el
gobierno que realiza las funciones de administración. Si estuviéramos en
una situación de información perfecta, en la que los gestores del sector
público tuvieran un conocimiento absoluto de cuáles son los intereses de
los ciudadanos, no habría ninguna ventaja para que la provisión de bie-
nes públicos se hiciera de forma descentralizada, pues el gobierno central
podría hacer lo mismo que los entes territoriales, y además aprovecharía
las economías de escala y garantizaría una mayor igualdad entre todas las
regiones o localidades.
Nuestra discusión de estos cuatro factores puede resumirse en la pre-
sencia de dos tipos de costes. De un lado los costes de suministro de los
bienes públicos, en los que el elemento relevante es la posible presencia de
economías de escala en una primera etapa y de probable aparición de eco-
nomías de congestión a partir de un cierto tamaño de la jurisdicción. De
otro, los costes de captar la información relevante sobre las preferencias
de los ciudadanos, que podemos entender como creciente, al aumentar la
dimensión del territorio. Estos dos costes, señalados como C, y C2 , respec-
tivamente, se pueden sumar en un concepto único de CT, y representarlos
gráficamente como se hace en la Figura 10.1.
En el gráfico que incluimos a continuación, estamos considerando que
el coste de provisión del bien público, C 1, presenta una primera zona de
economías de escala, concretamente hasta una jurisdicción de tamaño A,
como se indica porque el coste es decreciente, y que a partir de este punto
se aprecian deseconomías de escala, y el coste correspondiente empieza a
ser creciente. Por el contrario, los costes asociados a problemas de infor-
mación sobre las preferencias de los ciudadanos, CJ' tienen un carácter
creciente. Si sumamos ambos costes, obtenemos la lmea CT, con la carac-
terística de tener su punto mínimo, M, en el tamaño de jurisdicción en el
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 273

que los dos costes iniciales se cortan. En estas circunstancias la provisión


óptima de bienes públicos se alcanza para una jurisdicción de tamaño T*.

Figura 10.1. Costes de provisión de los bienes públicos y tamaño óptimo


de jurisdicción

T* Tamaño jurisdicción

Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos
en encontrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo
del bien público que estemos tratando. Esta situación se refleja en la Figura
10.2, donde se comprueba que para el bien público 1, el tamaño óptimo
sería T 1, para el bien público 2, el tamaño óptimo sería T 2 y para el bien
público 3, el tamaño óptimo sería T 3•

Figura 10.2. Bienes públicos y tamaños óptimos de jurisdicción

€ Bien 1 Bien 2 Bien 3

V : ........
.. ~ .. -----
1
\
' ><
,,

--- -------- ---


-/
,/
/
I
1

Jurisdicción
r,· T3*

Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atri-
buirse a una jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número
de niveles de gobierno tendería a crecer, en principio de un modo ilimi-
tado. Obviamente tal conclusión parece muy poco razonable, pues cuanto
mayor sea el número de unidades de gobierno mayores serán los costes
274 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordina-


ción entre todas ellas. Podríamos extender este tipo de análisis para deter-
minar no sólo la atribución de los bienes públicos a las diversas jurisdiccio-
nes sino también para calcular el número óptimo de entes territoriales que
deberían crearse.

2. Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado


La discusión precedente puede aplicarse, hasta cierto punto, a los casos
de intervención pública debida a los denominados fallos del mercado. En
este sentido, pueden formularse las siguientes reflexiones:
En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o el con-
trol de los monopolios, parece razonable considerar que esta función debe
atribuirse tanto a la Unión Europea, en cuanto a su formulación, como al
gobierno central, en lo que se refiere a su aplicación concreta. Ello se debe
a que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un merca-
do único, entonces los problemas causados por la limitación de la compe-
tencia debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas no sólo afectan al
país del que sean originarias, sino al conjunto de los países miembros. No
es de extrañar, por ello, que la legislación de defensa de la competencia
haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que
ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales normas
se puede comprobar la intervención tanto de las autoridades comunitarias
como la acción de instituciones propias de cada país, dependiendo de la
escala en la que se plantee la cuestión. A esta preferencia por el ámbito
europeo en la regulación de los monopolios se añade otra circunstancia
relevante, que también procede del deseo de alcanzar un mercado único.
En efecto, supongamos que no existieran este tipo de normas generales
para toda la Unión, sería posible, entonces, que las empresas tendieran a
localizarse en aquellos países en los que las normas sobre el control de los
monopolios fueran menos rígidas, y, en virtud del principio de libre circu-
lación de los bienes y servicios, vender sus productos en todo el mercado.
Evidentemente, este mismo tipo de reflexiones avala la competencia de
la Unión Europea en las circunstancias que hemos denominado como de
información asimétrica y que han dado lugar, históricamente, a las normas
sobre marcas o nombres comerciales.
Un segundo caso de fallo del mercado estaba representado por el con-
trol de los efectos externos, donde nuestra discusión hizo referencia espe-
cial al caso de la contaminación atmosférica. En este caso, también parece
fácil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un
lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminación
resulta razonable defender la competencia de la Unión Europea en este
ámbito. Y ello por muy diversos motivos. De una parte, y se trata de una
argumento similar al presentado para el caso de los monopolios, porque si
los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección del me-
dio ambiente, las empresas contaminantes tendrán un indudable incentivo
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 275

para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una
ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más
exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circu-
lación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un
país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal
modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de
la contaminación atmosférica pueden ser inútiles al recibir las emisiones
de otros países.
Ahora bien, en lo que respecta a la vigilancia del cumplimiento de esas
normas, parece más lógico que se ejerza desde aquellos niveles de gobier-
no que tienen un acceso más fácil a la información correspondiente. Dicho
en otros términos, si una industria papelera está realizando un vertido a un
río, que excede los límites permitidos por la legislación comunitaria y que
además causa un daño a otro país, posiblemente sea más sencillo que esta
infracción la detecte el ayuntamiento donde esté situada dicha empresa o,
si los medios de vigilancia presentan economías de escala, la Comunidad
Autónoma correspondiente.
El último caso de fallo de mercado al que debemos hacer referencia es
el supuesto de los bienes preferentes, que hemos circunscrito a los supues-
tos de la educación y sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos
encontrar una más clara afinidad con respecto a la discusión que se ha
realizado sobre los bienes públicos puros, y, por tanto, carece de sentido
reiterar aquí la exposición correspondiente. Ahora bien, aún en el caso de
que lleguemos a la conclusión de que las Comunidades Autónomas tengan
ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en
cuenta algunos aspectos relevantes:
- En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes
características de carácter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades
adicionales que estudiaremos con mayor profundidad a la hora de discutir
las competencias en materia de distribución de la renta, pero que podemos
anticipar ahora. En efecto, supongamos que una Comunidad Autónoma
opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de
bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida
pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circuns-
tancias, el proceso defendido por Tiebout podría llevar a que la primera
comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la se-
gunda recibiera a los de altos ingresos, con lo que la política de la primera
acabaría siendo inviable.
- Un segundo elemento digno de ser considerado se refiere al hecho de
la libre circulación de factores de producción, y concretamente de la mano
de obra, entre los distintos países miembros de la Unión Europea. Para
mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educación,
existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos aca-
démicos correspondientes.
276 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

- Por último, si el país al que pertenecen las diferentes comunidades


autónomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudada-
nos, entonces también el gobierno central debe tener competencias en
este tipo de materias, pues en caso contrario podríamos observar la situa-
ción en la que una Comunidad Autónoma garantiza la educación gratuita
y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14.
Naturalmente, pero sobre ello volveremos en un epígrafe posterior, el go-
bierno central puede conseguir la nivelación en la provisión de determi-
nados bienes preferentes a través de transferencias a los niveles inferiores
de gobierno, del mismo modo que si determinado nivel de enseñanza es
atribuido a los entes locales, la Comunidad Autónoma podría compensar a
los Ayuntamientos con menor capacidad recaudatoria para que generasen
una calidad mínima en ese servicio.

B. LA DISTRIBUCIÓN DE LA RENTA
Ya hemos tenido ocasión de señalar que las competencias del sector
público en materia de distribución de la renta son una cuestión más que
discutida y que para un importante número de economistas no está dema-
siado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre
la distribución de rentas realizada por el mercado.
Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías
de mercado se producen indudables desigualdades en la distribución de
la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades más
llamativas, aunque sólo sea para garantizar la estabilidad misma del orden
social, entonces la pregunta de qué nivel de gobierno se debe hacer cargo
de las principales políticas redistributivas resulta ser relevante.
En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes polí-
ticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se lle-
van a cabo a escala del país o, dicho en otros términos, si son competencia
del gobierno central y que, por el contrario, llevarían a situaciones insos-
tenibles si se pretenden realizar en el marco de la Comunidad Autónoma
o mucho más si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se
pueden apuntar las siguientes reflexiones:
- En primer término, el análisis realizado por TIEBOUT, y que hemos
denominado «votación con los pies», demuestra que si una Comunidad
Autónoma elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos
marginales muy altos en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físi-
cas y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede
verse enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y
recursos productivos haga inviable su política. Ello se debe a que los ciu-
dadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras
que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a
esa Comunidad Autónoma, con lo que el resultado final sería financiera-
mente inviable. Este argumento, que constituye la defensa fundamental
TEMA 10. l.A HACIENDA DESCENTRALIZADA Y l.A HACIENDA EUROPEA 277

para atribuir al gobierno central las políticas redistributivas, no está exento


de críticas pues parte, implícitamente, de una movilidad absoluta de los
ciudadanos entre unas Comunidades y otras, es decir, la ausencia de coste
alguno en el proceso de emigración, y de una previsión perfecta por par-
te de los individuos y ninguna de esas dos premisas es totalmente válida.
Además determinados instrumentos de política de redistribución pueden
estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fe-
nómeno de atracción de candidatos de bajo nivel, de renta. Las críticas al
argumento basado en la «votación con los pies» no nos parecen definitivas,
sino que, como mucho, nos obligarían a reformularlo diciendo que, a lar-
go plazo, los procesos de emigración e inmigración pueden hacer inviable
la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las Comunidades
Autónomas.
- Una segunda razón que avala la realización de políticas de redistri-
bución a escala nacional y no local es la posible generación de comporta-
mientos free rider. Para ello consideremos que un ente local decide apli-
car fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos
una buena provisión de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con
conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones de-
portivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados por los
impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal
cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de
ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva. El efecto
final sobre la viabilidad financiera de la política de redistribución es el mis-
mo que el señalado en el párrafo anterior.
-Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema
adicional más para la atribución de estas competencias a las Comunidades
Autónomas o, en mayor medida, a los entes locales, aún en el caso de que
se dieran las circunstancias defendidas por los partidarios de la denomi-
nada economía de oferta. En efecto, consideremos que un ente local o
territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor
número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económi-
ca, y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes
preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene
un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por parte de los
territorios limítrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudación infe-
rior para todos los implicados, con peores servicios o políticas redistributi-
vas menos generosas.
A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de
redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos
argumentos favorables a la misma. Entre ellas, podemos citar las siguientes:
- De un lado, podemos pensar que los modelos de «Votación con los
pies», que constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de
estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la pre-
sencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos
278 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

que Ja desigualdad excesiva en Jos niveles de renta es rechazada por todos


los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un
bien público puro al que podríamos aplicar el mismo análisis desarrollado
en el primer apartado del epígrafe anterior y la presencia de información
más exacta en los niveles locales avalaría una actividad redistributiva por
parte de estos entes.
- De otro, podríamos observar la existencia de políticas redistributivas
en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperati-
vos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la Comu-
nidad Autónoma X establece un programa de mantenimiento de renta
mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es
posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunida-
des. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulación de los
demás territorios, por sí mismos o por la presión de sus votantes, entonces
encontraríamos una política idéntica por parte de todos los territorios, con
ventajas en cuanto a la información sobre los beneficiarios y que no gene-
raría ningún movimiento migratorio que hiciese inviable supervivencia. El
mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados
por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.

C. LA ESTABILIDAD ECONÓMICA
En el caso de las políticas de estabilización económica, también hemos
tenido ocasión de señalar la diversidad de planteamientos sobre su efica-
cia. De lo que se trata en este caso es de analizar, aun en el supuesto de
que se acepte la viabilidad de estas políticas, a qué nivel de gobierno debe
asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instru-
mentos de las políticas de estabilización económica.

1. Política monetaria
En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea,
con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las
competencias en cuanto a este instrumento de la política económica de-
ben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomien-
dan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos
Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión Monetaria
pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al cre-
cimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en
términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países.
Este mismo argumento explicaría por qué dentro de un mismo país, la
capacidad de emitir moneda es competencia del gobierno central y no se
atribuye a los territorios o a las entidades locales. La atribución de la polí-
tica monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea inmediata-
mente el problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar
TEMA 10. lA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 279

las prioridades de la política económica y hasta qué punto será útil este
instrumento si se producen crisis asimétricas en los distintos países.

2. Política cambiarla
La fijación de los tipos de cambio son una competencia unida a la polí-
tica monetaria, por ello, no merece la pena insistir que esta cuestión debe
quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea. Tan sólo debe
tenerse en cuenta que esta competencia había sido ya muy restringida des-
de que, tras el fin del orden económico internacional fijado en Bretton
Woods, los países miembros de la Unión Europea apostaron por la estabi-
lidad de los tipos de cambio, la creación del Sistema Monetario Europeo y,
finalmente, el establecimiento de la moneda común.

3. Política presupuestaria
Como es bien sabido, la política presupuestaria se refiere a los efec-
tos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes
y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Aun a riesgo de simpli-
ficar excesivamente la cuestión podemos afirmar que la efectividad de la
política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de
renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal efecto se
evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos
en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con
el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política
fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una Co-
munidad Autónoma hiciera una política de incremento de gasto público
para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban
a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta
podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra
jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el
país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del
territorio que la lleva a cabo.

Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y


no a las Comunidades Autónomas y así se presenta en la mayor parte de
la bibliografia sobre la cuestión. Sin embargo, podríamos añadir algunas
consideraciones que nos parecen relevantes. Entre ellas, debemos destacar
las siguientes:

a) La efectividad de las políticas fiscales depende crucialmente de la


información disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Des-
de este punto de vista, se añaden ventajas al ejercicio de esta competencia
por parte de los gobiernos centrales y no de las haciendas subcentrales. En
cambio no resulta igualmente plausible atribuir a la Unión Europea una
información mejor que la disponible por parte de los países miembros.
280 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

b) La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda


central está limitada en un contexto de creciente globalización de la eco-
nomía. Así si el gobierno de Francia decide realizar una política expansiva,
puede que sus efectos se difuminen y acaben beneficiando a las naciones
de su entorno. Ello avalaría que la Unión Europea podría tener más efica-
cia en la adopción de la política fiscal que cualquiera de los distintos paí-
ses miembros, pues siendo éstos economías muy abiertas, la Unión podría
considerarse como una economía cerrada. Tal planteamiento choca con la
falta de recursos de la propia Unión, pero la situación puede cambiar en
el futuro. En ese sentido, no nos parece irrelevante recordar que el papel
de la política presupuestaria, a escala federal, en los Estados Unidos, fue
tachada en su día de anticonstitucional y que fueron las circunstancias de
la crisis de los afios treinta las que acabaron imponiendo un papel funda-
mental del gobierno central en el disefio de la política fiscal. Es posible
que hoy veamos como claramente contrario al principio de subsidiariedad
el posible papel de los órganos comunitarios en la política presupuestaria;
ante una crisis de dimensión europea, no podemos estar tan seguros de
que no llegase a aceptarse.
c) No obstante lo indicado en los párrafos anteriores, puede defender-
se una política de estabilización basada en instrumentos de carácter fiscal
cuando no adoptan la forma de déficit presupuestario sino las fórmulas de
equilibrio. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que si un ente territorial
se compromete a una política muy decidida frente al problema del desem-
pleo, puede acabar atrayendo a ciudadanos que se encuentren en paro y
acabar generando una situación peor que la inicial.
d) Una última consideración relevante hace referencia al establecimien-
to de límites a las políticas de déficit público de los estados europeos que
participan en la moneda única. Tales restricciones, contenidas en el llama-
do Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no impiden la política fiscal sino
tan sólo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector público,
pero arrojan importantes dudas sobre la capacidad futura de los estados de
la Unión para llevar a cabo políticas presupuestarias. La renuncia a las po-
líticas de déficit público sólo se explica por la creciente insatisfacción con
los modelos teóricos que proponían el uso de este instrumento de política
económica.

4. Política de rentas
Este último instrumento de la política económica hace referencia a la
conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales
y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a tra-
vés de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas.
En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación, en los
que los interlocutores sociales normalmente tienen una dimensión nacio-
nal, avala que este tipo de política se formule a escala estatal. No obstante,
las situaciones diversas de las Comunidades Autónomas, que pueden sufrir
TEMA 10. 1A HACIENDA DESCENTRALIZADA Y 1A HACIENDA EUROPEA 281

crisis asimétricas, permitiría, en nuestra opinión, la consecución de acuer-


dos puntuales que afecten tan sólo a un ente territorial.

D. EL CRECIMIENTO ECONÓMICO
Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo económicos se han
tratado, en numerosas fuentes bibliográficas, como un elemento más de
las políticas de estabilización económica, nuestra discusión del capítulo se-
gundo de esta obra sugiere, más bien, que se puede considerar un proble-
ma distinto. Podemos señalar, brevemente, que, en este caso, los principa-
les instrumentos disponibles por parte del sector público son las medidas
de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas
tributarias, y las políticas de gasto público en inversión o de investigación
básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos.
Así, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar,
de nuevo, la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la
presencia de economías de escala en la realización de obras de infraes-
tructura avala la centralización de estas competencias, y así, determinados
gastos para mejorar las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdiccio-
nes y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o
incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión Europea.
Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información
a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo
de desarrollo económico, al conocer de forma más inmediata cuáles son
las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. Estas
ventajas en cuanto a la información avalarían, en cambio, una tendencia a
la descentralización de estos gastos. En estas circunstancias, la atribución
de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerá, como en el
caso de los bienes públicos, de la importancia relativa de estos dos costes.
En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica de
nuevo aquí pueden apreciarse importantes economías de escala en cuan-
to al gasto público que justifica no sólo la coordinación de estos planes
no sólo a escala nacional sino incluso europea y debe recordarse, en ese
sentido, que numerosas innovaciones técnicas con procedencia en algún
país europeo han perdido posibilidades con respecto a las desarrolladas
en los Estados Unidos, por la ausencia de financiación pública suficiente o
porque el mercado nacional en el que podría aplicarse era excesivamente
estrecho. Dicho en otros términos, la pluralidad de esfuerzos no coordi-
nados entre equipos de investigación de distintas instituciones europeas
puede conducir a soluciones ineficientes. Ahora bien, igualmente en el
caso de la investigación puede ocurrir que los intereses de una Comunidad
Autónoma difieran de los de otra jurisdicción y líneas de investigación muy
prometedoras para resolver sus problemas económicos no tengan utilidad
alguna para los de otra. En este supuesto, volvemos a estar en presencia de
ventajas para los entes subcentrales basadas en economías de información.
282 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

III. LOS PRINCIPIOS DE IA DESCENTRALIZACIÓN DE LOS


TRIBUTOS
En el epígrafe precedente hemos señalado que determinadas funciones
desempeñadas por el sector público pueden realizarse con mayor eficacia
si se delegan a los niveles subcentrales o a los supraestatales. Tal afirmación
exige que consideremos de qué modo debe procederse a la entrega de
recursos necesarios para llevar a cabo tales funciones. En este apartado no
pretendemos analizar, específicamente, los ingresos tributarios que se asig-
nan a cada componente del sector público, pues ello será objeto de nuestra
atención en las lecciones siguientes. Por el contrario, nuestro interés se
destina a comprobar qué modificaciones plantea la hacienda descentrali-
zada a los principios tributarios a los que hicimos referencia en el tema 7.
Tales cambios se presentan en una doble dirección. De una parte, la
presencia de niveles distintos en la definición del sector público obliga a
un replanteamiento de los principios que discutimos en su momento (sim-
plicidad, suficiencia, equidad y neutralidad). De otra, la descentralización
fiscal exige formular una serie de principios adicionales que se fundamen-
tan, precisamente, en la existencia simultánea de estos diversos niveles de
gobierno.

A. LA INCLUSIÓN DE NUEVOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS


La configuración del sector público de un modo descentralizado obliga
a incluir nuevos principios tributarios, entre los que destacan el principio
de autonomía y el principio de localización. Ambos proceden precisamen-
te de las ventajas que hemos señalado en la actuación de los entes subcen-
trales, y que están relacionadas con la mejor información disponible por
parte de las haciendas territoriales y con las ventajas de que cada persona
elija como residencia aquella jurisdicción donde la combinación entre tri-
butos pagados y servicios suministrados por el sector público se aproxime
mejor a sus preferencias.
Entendidas así las cosas, no parece difícil defender el principio de au-
tonomía pues sólo si se cumple esta exigencia podemos pensar que cada
Comunidad Autónoma o ente local puede llegar a formular las correspon-
dientes combinaciones entre las que elegirán los ciudadanos. Es decir, si
los gobiernos correspondientes no tienen un determinado margen de dis-
crecionalidad sería imposible que se llegasen a presentar estas distintas
posibilidades. Este principio de autonomía no sólo significa una capacidad
de decisión en cuanto a las prioridades del gasto público sino también la
posibilidad de contar con recursos financieros que dependan de fuentes
controladas por los gobiernos subcentrales. En caso contrario, la capaci-
dad de las haciendas descentralizadas para elaborar sus propios programas
de actuación dependerá de la voluntad del gobierno central de conceder
la financiación correspondiente.
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 283

En segundo término, debe cumplirse el principio de localización, que


sencillamente significa que los tributos recaudados en una determinada
jurisdicción deben ser efectivamente pagados por los contribuyentes de
ese territorio. Como ya sabemos, pues discutimos esta cuestión al estudiar
la incidencia de los impuestos, el hecho de que la ley señale a una persona
como sujeto pasivo de un tributo no garantiza que sea éste quien lo pague,
pues la carga tributaria puede ser trasladada a otros agentes económicos.
Cuando tenemos en cuenta la presencia de haciendas subcentrales esta
cuestión alcanza una mayor relevancia, pues si un gobierno autónomo es-
tablece un impuesto que puede trasladarse fácilmente a los ciudadanos de
otras regiones, fenómeno que se conoce como exportación fiscal, enton-
ces podrá falsear las opciones entre las que eligen sus ciudadanos que no
siempre correrán con las consecuencias de una más amplia provisión de
servicios públicos. La aplicación de este principio avalaría, por ejemplo,
que cada gobierno subcentral tuviera competencias en la fase minorista
de la imposición indirecta, diñcilmente trasladable a otras regiones, pero
no de las de fabricante o mayorista, cuyo traslado hacia otras regiones es
mucho más plausible.

B. EL REPLANTEAMIENTO DE LOS PRINCIPIOS TRIBUTARIOS


En primer término, podemos considerar que en lo que atañe al prin-
cipio de simplicidad, la descentralización fiscal añade circunstancias que
hacen más dificil su cumplimiento. En efecto, si, en virtud de la autonomía
fiscal, las diferentes Comunidades Autónomas, o los entes locales, tienen
capacidad normativa para establecer sus propios tributos o para regular
aspectos fundamentales de la relación tributaria, tales como estimación
de las bases imponibles, exenciones, tarifa aplicable o deducciones en la
cuota, entonces es indudable que se hace más difícil que el contribuyente
conozca y cumpla sin costes sus obligaciones tributarias. La consecuencia
lógica de este principio es que para aquellos tributos de amplia base, como
el impuesto personal sobre la renta o el impuesto de sociedades, la com-
petencia debe encomendarse al gobierno central y no a las Comunidades
Autónomas, pues si se trata de sumar todas las rentas percibidas por un úni-
co individuo, con independencia del lugar en el que se han generado, tal
cometido puede hacerse con mayor facilidad en el nivel central de gobier-
no que en cada uno de los entes territoriales, y, del mismo modo resulta
más sencilla su administración central que la descentralizada. En cambio,
no genera particulares dificultades, desde la perspectiva de la simplicidad,
la atribución a las haciendas subcentrales de aquellos tributos en los que se
graven bases muy localizadas, como puede ocurrir con la propiedad urba-
na, o en los que exista una clara correspondencia entre el servicio prestado
por el sector público y el pago realizado por el contribuyente, como sucede
con las tasas o con las contribuciones especiales.
En segundo término, no parece excesivamente compleja la aplicación
del principio de suficiencia al diseño del sistema de financiación en un
284 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

marco descentralizado. La definición de este principio tan sólo reclama


que cada unidad de gobierno disponga de los recursos necesarios para
atender a los gastos exigidos por la asunción de determinadas funciones.
Los problemas que puede plantear el cumplimiento de este principio,
y que lo complican con respecto a lo analizado en la lección correspon-
diente proceden más bien de la forma en que se valoran las competencias
asumidas por una Hacienda subcentral, pues una infravaloración conduce
inevitablemente a la imposibilidad de financiarlas, o de la capacidad de
adaptarse a una mayor demanda en la provisión de los servicios transfe-
ridos. Por último, si se pretende un nivel mínimo de provisión de deter-
minados servicios públicos, en aras del principio de igualdad reconocido
por nuestra Constitución, la suficiencia de recursos exigiría la existencia
de transferencias de los territorios de mayor capacidad económica a los de
menor nivel de renta.

Por otra parte, en lo que se refiere al principio de equidad, la posible


existencia de una pluralidad de sistemas fiscales en un mismo país exige
la correspondiente coordinación entre los tributos existentes para evitar
fenómenos de doble imposición o de tratamiento fiscal diferente para los
ciudadanos, lo que resultaría ser poco compatible con las exigencias de la
justicia, ya sea entendida como equidad horizontal o como equidad verti-
cal. Con ello no pretendemos defender que el esfuerzo fiscal de todos los
ciudadanos deba ser idéntico, pues es evidente que la acción pública no se
limita a la exacción de impuestos, sino también a suministrar bienes y ser-
vicios a los ciudadanos. En todo caso, podríamos considerar que las exigen-
cias del principio de equidad entre los individuos pertenecientes a diversos
territorios se concretan en que la carga fiscal sea similar en todos ellos.

Por último, en lo que se refiere al principio de neutralidad, su exigen-


cia en el marco de haciendas descentralizadas requiere que los sistemas
tributarios propios de cada territorio no introduzcan distorsiones en las
decisiones de los agentes económicos. Así, si una empresa está decidiendo
en qué jurisdicción va a ampliar sus instalaciones, uno de los factores que
pueden condicionar su comportamiento es el nivel de imposición al que se
deba enfrentar, y, a igualdad de circunstancias, acabará optando por aqué-
lla que le ofrezca un menor nivel de tributación. Del mismo modo, si en la
imposición personal sobre la renta se otorgan mayores deducciones en un
territorio que en otro, se puede producir un desplazamiento de contribu-
yentes hacia aquel domicilio donde se encuentre una menor presión fiscal.
Parece claro, por tanto, que las complicaciones en cuanto al principio de
neutralidad proceden de su compatibilidad con el de autonomía, pues de
un lado hemos predicado que cada jurisdicción debería elegir con libertad
una combinación de impuestos y gastos que coincida con las preferencias
de sus ciudadanos, pero tal autonomía conlleva la aparición de distorsio-
nes en las conductas de los agentes económicos.
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 285

IV. EL ENDEUDAMIENTO EN EL CASO DE LAS HACIENDAS


DESCENTRALIZADAS
Ya hemos tenido ocasión de señalar que el principio de suficiencia exige
que el sistema tributario de las haciendas territoriales y locales sea capaz
de atender a los gastos necesarios para cumplir las funciones que se han
atribuido a estos órganos. Igualmente, hemos analizado, en la lección co-
rrespondiente, los problemas que plantea el uso de financiación extraor-
dinaria, y en particular, el debate sobre quién soporta la carga de la deuda
pública. En ese contexto, además se señalaron los efectos de la emisión de
deuda sobre la consecución de determinados objetivos macroeconómicos
y las limitaciones que se imponen a los estados miembros de la Unión Mo-
netaria en cuanto a la posibilidad de déficits públicos.
En estas circunstancias, parece que referirse al endeudamiento de los
distintos niveles de gobierno respondería, en el mejor de los casos a un
interés puramente teórico, pues en la práctica, esta posibilidad está muy
limitada. No obstante, podemos hacer las siguientes reflexiones:
1) Aun en el caso de que no se hubiera producido el proceso de unifica-
ción monetaria, es razonable considerar que el endeudamiento de las ha-
ciendas subcentrales debe estar limitado. Ello se debe que si hemos defen-
dido que la política monetaria es una competencia del gobierno central,
entonces no puede admitirse una financiación del déficit de los distintos
territorios que pueda incrementar la oferta monetaria. De ello se deduce
la obligación de que el déficit se financie de un modo ortodoxo, o dicho
en otros términos mediante la emisión a los particulares o con operaciones
de crédito que no incrementen las disponibilidades líquidas en manos del
público.
2) En segundo término, las consideraciones que realizamos en materia
de carga de la deuda y de su sostenibilidad serían aplicables, igualmente,
a las haciendas subcentrales. Ahora bien, en la medida en que los entes
subcentrales dispongan de sistemas tributarios más o menos flexibles, o
si para determinados territorios el crecimiento de la actividad es menor o
mayor que la media del país, puede suceder que siendo la deuda sostenible
en algunos territorios no lo sea en otros. En estas circunstancias el recurso
al endeudamiento, si se le impone la condición de ser sostenible, puede
ampliar las desigualdades en la provisión de servicios entre los distintos te-
rritorios, si las regiones más ricas son más dinámicas que las más atrasadas.
3) Una tercera reflexión concierne al empleo del endeudamiento para
financiar inversiones. Con ello queremos señalar que si aceptamos que la
carga de la deuda recae sobre las generaciones futuras y que la emisión
de deuda se destina a financiar proyectos de inversión que beneficiaran a
las generaciones futuras, entonces la aplicación del criterio del beneficio
conduciría a considerar óptimo el empleo de esta fuente de financiación
extraordinaria. Por el contrario, si las inversiones se financian a través de
sucesivos superávits obtenidos en períodos anteriores, entonces la genera-
286 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

ción actual estaría transfiriendo recursos hacia el futuro. De acuerdo con


este análisis en el segundo caso interesa trasladarse a la comunidad que
ha realizado la inversión una vez que ésta se haya culminado, pues de este
modo el individuo puede aprovecharse del esfuerzo realizado por otros
contribuyentes. Por el contrario, en el primero se da un evidente incentivo
a abandonar el territorio que debe hacer frente a la deuda emitida. Debe
hacerse notar que ambos sistemas coinciden si el planteamiento de BARRO,
discutido en un tema anterior, es correcto, pues en ambos casos la carga
acaba recayendo sobre la generación presente, que tendría un claro incen-
tivo para abandonar el territorio correspondiente. En cualquier caso, estos
presuntos efectos migratorios pueden verse aminorados por el hecho de
que al liquidar las propiedades en el proceso de emigración, el comprador
descontaría del precio de compra el valor de los impuestos a que se verá
sometido al trasladarse a ese territorio.

V. lAS TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES


El análisis de los ingresos disponibles por los diferentes niveles de go-
bierno quedaría incompleto si no hacemos referencia a la posibilidad de
que existan transferencias entre ellos. Tales transferencias interguberna-
mentales pueden producirse bien desde el gobierno central a las Comuni-
dades Autónomas o desde éstas hacia los diferentes entes locales. En primer
término señalaremos cuáles son las justificaciones de estas transferencias
para después considerar la forma en que pueden llevarse a cabo, sus efec-
tos y cuáles son las más apropiadas para cada uno de los fines considerados.
En cuanto a las finalidades de estas transferencias podemos señalar las
siguientes:
1) Una primera razón se basa en la realización de políticas activas para
igualar la distribución de la renta entre las diferentes Comunidades Autó-
nomas o entre los diversos territorios. En este caso, las transferencias cum-
plen el papel de contribuir a la formación del suficiente capital como para
garantizar un mayor crecimiento económico para las zonas más desfavore-
cidas. Por ello, no es extraño que este tipo de transferencias se materialice
en la financiación de proyectos de inversión.
2) Un segundo motivo está relacionado con la consecución del princi-
pio de igualdad para todos los ciudadanos de una jurisdicción. Esta aspira-
ción puede verse truncada por dos motivos diversos, aunque coincidentes
en cuanto a sus conclusiones. De una parte, puede suceder que la base
fiscal de las distintas comunidades, o los entes locales, sean notoriamente
dispar y, por ello, no pueda garantizarse a los ciudadanos la obtención de
un nivel mínimo de determinadas prestaciones públicas, o, en una pers-
pectiva más ambiciosa, no se pueda alcanzar una cierta igualación en la
calidad de los servicios prestados por el sector público. De otra, aún en
el caso de que el territorio tuviera una suficiente capacidad fiscal, las con-
diciones de población, por su tamaño, dispersión o edad, o incluso los
TEMA 10. lA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 287

condicionamientos geográficos, pueden hacer más cara la provisión de un


servicio determinado en una zona concreta. En ambos casos, ya sea por
falta de ingresos o por un nivel de gasto superior, el objetivo de las transfe-
rencias intergubemamentales es compt;nsar al territorio correspondiente
para que se alcance un nivel mínimo en determinados servicios públicos,
que garantice el cumplimiento del principio de igualdad.

3) Por último, un tercer motivo se basa en la presencia de efectos exter-


nos en las actividades de un territorio que favorece a las áreas limítrofes o
al Estado en su conjunto. En estas circunstancias, una hacienda subcentral
realizaría el esfuerzo correspondiente a los beneficios que intemalice pero
no el de las extemalidades correspondientes. El resultado, lógicamente, se-
ría una asignación ineficiente de los recursos públicos que puede evitarse
a través de transferencias entre los distintos territorios. Estas transferencias
pueden instrumentarse bien a través de acuerdos de cooperación, para
lo que es necesaria una correcta identificación de los beneficiarios de la
actividad pública, o financiando tales proyectos con cargo a los ingresos
recaudados por el gobierno central que después transferiría los recursos
necesarios a los territorios implicados.

Por lo que se refiere a la forma en que pueden materializarse estas trans-


ferencias, podemos resumirlas en las que incluimos en el esquema siguien-
te:

Figura 10.3. Clasificación de las transferencias intergubemamentales


Generales

Condicionale{ { No compensatorias

Específicas {Acotadas

Compensatorias

Sin límite

Participación en ingresos

Incondicionales { { Igualadoras de capacidad

Perecuatorias Relacionadas con


el esfuerzo fiscal

Igualadoras de previsió
{
No relacionadas
con el esfuerzo fiscal

Fuente: C. MONASTERIO yJ. SuÁREZ, Manual de haáenda autonómica y loca~ p. 36.


288 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En primer lugar las transferencias pueden ser condicionales o incon-


dicionales según que los fondos transferidos se destinen a una finalidad
concreta decidida por quien la hace o si pueden asignarse libremente a los
fines que desee el perceptor.
Las transferencias condicionales se dividen en generales y específicas
dependiendo del grado de concreción que presente la finalidad estable-
cida al recibirla. Así, si se indica que el destino debe ser la mejora de la
red viaria estamos en presencia de una transferencia condicional general,
mientras que si se indica que debe destinarse a una carretera concreta del
territorio será específica. A su vez las subvenciones específicas pueden ser
una cantidad fija, y en tal caso se denominan no compensatorias, o un
porcentaje del coste del proyecto, en cuyo caso se definen como compen-
satorias. Tal porcentaje de participación en el coste puede tener un límite,
y entonces estamos en presencia de transferencias acotadas, o no tenerlo.
En cuanto a las transferencias incondicionales, podemos considerar di-
ferentes modalidades. De un lado pueden estar constituidas por una mera
participación en los ingresos de niveles superiores de gobierno, en virtud
de las cuales los entes subcentrales tienen derecho a un porcentaje en los
tributos recaudados. Ello presenta la ventaja de que si la recaudación de
un impuesto es más eficiente a escala nacional, las comunidades autóno-
mas tienen derecho a una parte de esos ingresos, en la medida en que
las bases gravadas se han generado en su jurisdicción. De otro, se pueden
conceder transferencias incondicionales que no guarden relación con los
ingresos recaudados por el sector público central en el territorio del ente
que participa en los ingresos y que su finalidad es más bien proceder a una
igualación en las situaciones de los diferentes entes. A éstas se las denomi-
na perecuatorias. Como ya sabemos, esta necesidad de igualación puede
proceder de la diferente capacidad fiscal o bien de las diversas situaciones
en cuanto al coste del suministro de los servicios públicos. En este segundo
supuesto, la subvención puede hacerse depender o no del esfuerzo fiscal
realizado por el territorio.
En cuanto a qué tipo de transferencia es más adecuada, hemos de indi-
car que la pluralidad de formas que hemos señalado pone de manifiesto la
presencia de objetivos contrapuestos, que se tratan de alcanzar de forma
simultánea. Simplificando la cuestión podemos señalar los siguientes as-
pectos:
1) Las transferencias incondicionales son más coherentes con el princi-
pio de autonomía de los entes subcentrales, en la medida en que pueden
asignarse a las finalidades que más se ajusten a las preferencias de los inte-
grantes del territorio. En cierta medida, puede aplicarse a la discusión en-
tre transferencias incondicionales y condicionales los mismos argumentos
que hacían preferibles las transferencias monetarias a las realizadas en es-
pecie para el caso de los individuos, y del mismo modo que puede demos-
trarse la superioridad, en términos de bienestar alcanzado, de los pagos en
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA YLA HACIENDA EUROPEA 289

dinero al suministro gratuito o subvencionado de bienes se puede compro-


bar la ventaja de las transferencias incondicionales sobre las condicionales.
2) La analogía con el caso de las políticas de redistribución de la renta
se mantiene a la hora de proclamar la superioridad de las transferencias
condicionales cuando el objetivo es garantizar el cumplimiento de deter-
minadas finalidades. Así como se dijo que la educación gratuita es mejor
que el impuesto negativo sobre la renta si de los que se trata es de garan-
tizar el acceso obligatorio y gratuito a determinados niveles de enseñanza,
del mismo modo las transferencias condicionales son más eficaces para
garantizar el cumplimiento de las finalidades para las que se crean.
3) La elección concreta entre las modalidades que presentan las dos
grandes opciones que hemos discutido debe hacerse teniendo en cuenta
otra serie de factores adicionales entre los que deben citarse el deseo de
corresponsabilizar a los distintos niveles de gobierno en la realización de
actividades públicas, lo que en unos casos hará preferibles las transferen-
cias compensatorias y en otros las perecuatorias relacionadas con el esfuer-
zo fiscal, la aspiración a una cierta igualdad entre los distintos territorios,
en cuyo caso serán más adecuadas las transferencias no compensatorias o
las perecuatorias igualadoras de capacidad fiscal, o bien se tratará de evitar
las situaciones de ilusión fiscal en las que los recursos recibidos en forma
de transferencia pueden ser interpretados por los contribuyentes como
una reducción en el «precio» que deben pagar por los servicios públicos y
expandir su demanda de servicios públicos.
4) Por último, creemos necesario reiterar alguna de las consideraciones
realizadas en el tema tercero de esta obra, cuando describimos el proceso
de crecimiento del gasto público en nuestro país. La ausencia de una co-
rrespondencia entre los servicios públicos suministrados por un territorio
y los impuestos pagados en el mismo, o lo que es igual la dependencia
con respecto a las transferencias intergubernamentales puede estar dando
lugar a una situación en la que los responsables de la gestión de un ente
descentralizado puede trasladar su responsabilidad hacia otros gestores
distintos, con las consecuencias que ya tuvimos ocasión de describir en su
momento, y en las que resultaría ocioso insistir una vez más.

VI. EL PRESUPUESTO COMUNITARIO


A. PRINCIPALES GASTOS Y POLÍTICAS COMUNITARIAS
Antes de entrar en el análisis concreto de las políticas comunitarias y su
reflejo en cuanto a la estructura del gasto, podemos realizar las siguientes
reflexiones generales:
- En primer lugar, debemos destacar que las cifras del presupuesto co-
munitario indican un peso muy escaso en el conjunto de la actividad eco-
nómica. Si el presupuesto del sector público interno viene a representar
una media del 48% del PIB en los distintos países miembros, el de la Unión
290 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

no supera el 1,20% del PIB. Poco puede esperarse de unas cifras tan bajas
para atender a un número tan amplio de programas de gasto.
- Una segunda nota distintiva en cuanto a las funciones realizadas es
el peso decisivo de las políticas de mantenimiento de los precios agrarios,
recogido, como ya se ha indicado por las acciones del FEOGA, sección ga-
rantía. En condiciones de libre circulación de los bienes y servicios, la úni-
ca política agraria efectiva para mantener los precios de los productos es la
elaborada a escala comunitaria, y ello explica su génesis y su importancia
en cuanto al gasto total.
- Por otro lado, podemos pensar que las políticas de redistribución de
la renta, entre las diversas regiones europeas, pueden ser más efectivas
cuando se realizan desde la Unión Europea. Ello no sólo se debe a que
las diferencias entre regiones son mucho más acusadas en nuestro caso
que en el de otros países de estructura federal, lo que exige un esfuerzo
comparativamente mayor, sino también porque las grandes inversiones en
infraestructuras, destinadas a reducir estos desniveles de riqueza, son más
efectivas cuando se diseñan a escala comunitaria que cuando se llevan a
cabo por los distintos estados miembros, donde el gasto realizado puede
ser ineficaz si los países implicados no coordinan sus esfuerzos. Por último,
debe recordarse que determinadas acciones de la Unión pueden resultar
generadoras de desigualdad, lo que exigiría un esfuerzo compensador a
través del presupuesto y las políticas de reequilibrio regional.
- En cuarto lugar debe señalarse que el cumplimiento de objetivos mar-
cados por las directivas comunitarias pueden suponer un desembolso ex-
cesivo para algunos de los países miembros, al que no podrían hacer fren-
te con sus recursos financieros. Por ejemplo, consideremos que la Unión
adopta una política de defensa del medio ambiente que obligan a un país
miembro a realizar inversiones muy cuantiosas, sin que disponga de los
recursos necesarios. En este caso, sólo se tienen dos opciones, o dotar de
financiación adicional a este país o aceptar el fracaso de esa política.

B. EL SISTEMA DE INGRESOS DEL PRESUPUESTO DE LA UNIÓN


EUROPEA

a. Derechos de aduana
Uno de los rasgos definidores del proceso de integración seguida por
los países europeos ha sido la de constituir una Unión Aduanera, lo que
exige el establecimiento de un arancel común frente a terceros. En estas
circunstancias, los recursos obtenidos por la aplicación de este arancel se
consideran un ingreso propio de la Unión, si bien la gestión de estos ingre-
sos corresponde a cada Estado miembro, la recaudación debe entregarse a
la Hacienda europea, salvo un 10% en concepto de gastos derivados de las
funciones de administración del impuesto.
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 291

Los derechos de aduana no tienen, al menos teóricamente, una función


de tipo recaudatorio, sino que su objetivo es proteger la producción del
país que impone el arancel contra la competencia procedente de otras
naciones. De hecho, una de las cuestiones que ha suscitado más interés,
en el debate sobre este tipo de derechos arancelarios, ha sido más que
su potencia recaudatoria su capacidad de generar una protección efectiva
contra los competidores extranjeros.
Puede resaltarse la pérdida de importancia de este recurso. Ello se debe
a dos factores distintos pero cuyos efectos se potencian al proceder ambos
del proceso de liberalización de los intercambios comerciales entre los dis-
tintos países. De una parte, las sucesivas ampliaciones de la Unión y el cum-
plimiento del período transitorio de adaptación significan la eliminación
de aranceles entre los distintos países, con lo que los ingresos de la Unión,
por esta vía, se van reduciendo. De otra, las sucesivas rondas negociadoras
del GATI o de su actual sucesora, la OMC, significan la reducción de los
aranceles entre los países comunitarios y los extracomunitarios, con lo que
también por esta vía se causa una disminución de los derechos de aduana.

b. Los derechos agrícol~ y las cotizaciones sobre el azúcar y las


isoglucosas
En este apartado consideramos tres tipos de ingresos diversos, pero que
tienen en común su relación con la política agraria común. En lo que se
refiere a los derechos agrícolas, su origen se encuentra en la fijación de
precios mínimos garantizados para los productos agrarios. Si la Unión
pretende mantener los precios y existen competidores extracomunitarios
que pueden suministrar esos mismos productos a un precio inferior, nos
encontramos con dos dificultades paralelas. De un lado, resulta que los
productos agrarios importadbs tendrán una indudable ventaja competiti-
va con respecto a los de origen comunitario. De otro, las producciones
agrarias de la UE tendrán dificultades para introducirse en los mercados
foráneos. De este modo podemos definir las exacciones reguladoras agra-
rias, o prélevements, como los impuestos variables exigidos a los productos
agrarios importados con la finalidad de que no compitan en condiciones
ventajosas con los productos de la agricultura europea a los que se quie-
re garantizar un precio mínimo. Si, además, se pretende que el producto
europeo pueda competir en igualdad de condiciones con los del resto del
mundo, entonces el producto comunitario debería recibir una subvención,
conocida como restitución a la exportación.
Estos dos mecanismos producirían el efecto perseguido en cuanto a los
objetivos de garantizar el precio mínimo a los agricultores europeos y a
que, a su vez, éstos no perdieran mercados interiores, pero no dejaban de
causar problemas. Entre ellos citemos los siguientes:
- En primer término este tipo de política afectaba negativamente a los
países extracomunitarios que fueran exportadores netos de productos
292 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

agrícolas que veían cómo no podían competir a precios más bajos en el


territorio de la Unión, mientras los de origen comunitario lo hacían en
igualdad de condiciones con los suyos. No es extraño que, en estas circuns-
tancias, la ronda Uruguay estableciera que a partir de 1995 se producirían
modificaciones en estos dos instrumentos, que, para nuestros propósitos
de este tema, se traducen en que los antiguos pré!ivements se convierten en
los derechos agrícolas, a los que se pretende dotar de mayor transparencia
y reducir su cuantía. Al mismo tiempo, la Unión se comprometía a reducir
las restituciones a los productos destinados a la exportación.
- En segundo lugar, el procedimiento perjudicaba a aquellos países eu-
ropeos que, como el Reino Unido, tenía importantes relaciones comercia-
les con países extracomunitarios, precisamente en cuanto a los productos
agrícolas. Los consumidores británicos se vieron frente a unos precios su-
periores para los productos de alimentación, y los impuestos correspon-
dientes, sobre los bienes importados, eran considerados como un recurso
propio de la Unión. Como consecuencia, el Reino Unido tenía una apor-
tación neta al presupuesto positiva que no se correspondía con la renta
per cápita del país. Estas disfunciones dieron lugar al acuerdo del Consejo
Europeo de Fontainebleau, en 1984, que instituye el denominado cheque
británico y que se configura como una devolución especial a Gran Breta-
ña como consecuencia del exceso de aportación británica al presupuesto
comunitario, debido a las características de la política agraria común. Si el
Reino Unido formaliza su solicitud de salida de la Unión obviamente desa-
parece esta restricción del presupuesto europeo
En cambio las cotizaciones sobre el azúcar y las cotizaciones sobre la
producción de isoglucosas, son tributos que gravan la producción y alma-
cenamiento del azúcar o las isoglucosas, y cuya justificación se encuentra
en que se pretende que los gastos destinados a la regulación del mercado
del azúcar corran a cargo del propio sector. El hecho de que este sistema se
aplique al azúcar y no a otros productos agrarios se debe a que resulta re-
lativamente sencilla su gestión, pues la remolacha o la caña hay que trans-
formarla para obtener azúcar. Su extensión a las isoglucosas, que como
su nombre indica son sustitutivos del azúcar, trata de evitar los efectos de
sustitución que se apreciaron en un primer momento. La evolución de este
tipo de ingresos no es fácil de predecir porque se trata de un mercado con
un alto nivel de inestabilidad.

c. El recurso procedente del IVA


En los derechos de aduana o en los recursos procedentes de la puesta
en práctica de la política agraria común, nos encontramos con unos in-
gresos propios de la Unión Europea que nacieron, en realidad, con otra
finalidad. Sin embargo, en el caso del recurso procedente del IVA estamos
ante un auténtico instrumento cuya finalidad es la de alcanzar la suficien-
cia en el ámbito de la Hacienda europea. No es de extrañar que ocupe una
posición privilegiada en el conjunto de los ingresos del presupuesto co-
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y LA HACIENDA EUROPEA 293

munitario y que su papel creciente sólo se redujo cuando se establecieron


límites a su recaudación.
La principal ventaja de elegir el IVA como elemento de referencia se en-
contraba en que este impuesto ha sufrido un proceso de armonización que
permitía aplicar, sin graves distorsiones, un recurso cuyo importe se calcula
a partir de las recaudaciones nacionales. Para el cálculo del recurso, se
parte de la base imponible teórica del IVA en cada país, y se considera que
éste debe entregar a la Hacienda europea un porcentaje de ese valor que
se fijó en 1,4% como máximo, aunque se ha convenido en ir reduciendo,
progresivamente, este porcentaje hasta alcanzar el 1%en1999.
Una vez explicado el procedimiento general de cálculo de la aportación
de cada país por este recurso deben hacerse las siguientes matizaciones:
1) El procedimiento perjudica a aquellos países cuyo nivel de consumo,
en relación al PNB, sea mayor o cuyo peso de la imposición indirecta sea
más acusado. Este perjuicio puede tener efectos muy acusados si acepta-
mos la idea de que las sociedades de nivel de renta más bajo tienen un ma-
yor porcentaje de consumo. Por ello, se establece como límite que la base
imponible teórica del IVA no puede superar el 55% del PNB de ese país.
2) En segundo lugar, este sistema de cálculo beneficia a los países cuyo
fraude en este impuesto sea más acusado, porque la recaudación, para un
tipo medio dado, será más pequeña. No es extraño, en este orden de cosas,
que la Comisión Europea haya mostrado su preocupación por el índice de
fraude del IVA en España, que se cifra en un 30%.
3) Por último, y debido al denominado cheque británico, la aportación
del Reino Unido por este concepto se reduce para impedir que su aporta-
ción neta sea excesiva. Esta deducción a la que tiene derecho Gran Bretaña
se cubre ampliando la aportación de los demás países miembros de acuer-
do con los criterios empleados para el reparto del cuarto recurso comuni-
tario, es decir el PNB de cada país, al que nos referiremos inmediatamente.

d. El denominado cuarto recurso o recurso complementario


La característica fundamental de este recurso es que tiene un papel de
cierre del sistema de financiación de la Hacienda europea. Como ya se ha
dicho, el presupuesto comunitario debe presentar una situación de equi-
librio, en el que el total de gastos debe cubrirse con los recursos que esta-
mos discutiendo. Si los tres primeros no son capaces de financiar todos los
gastos de la Unión, la diferencia se reparte entre los estados miembros en
proporción a su Producto Nacional Bruto (PNB).
Su empleo como forma de financiación suscita las siguientes reflexio-
nes;
1) Si el recurso basado en el IVA podría ser criticado por su posible re-
gresividad, en el caso del recurso PNB, parece que se cumple mejor el cri-
294 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

terio de la capacidad de pago, al ser la aportación de cada Estado función


de su nivel de renta.
2) La estimación de estas aportaciones está sometida igualmente a una
necesidad de armonizar los cálculos de las magnitudes macroeconómicas
de carácter real y, en particular los procedimientos de la contabilidad na-
cional, para evitar distorsiones.
3) En la medida en que los distintos países tengan porcentajes distintos
de economía sumergida, el cálculo de este recurso puede acabar generan-
do situaciones de injusticia.

C. 1A PROPUESTA DE NUEVOS RECURSOS PROPIOS


La posibilidad de introducir un nuevo recurso debe ser estudiada a par-
tir de una serie de criterios que estableció la propia Comisión y que respon-
den a los principios de la imposición que se han utilizado con frecuencia
en esta obra. Podemos resumirlos en los siguientes:
•el respeto a la capacidad contributiva de los Estados miembros (equi-
dad entendida desde del criterio de la capacidad de pago);
•su aplicación a todos los contribuyentes, ya sean personas o empresas
(equidad entendida como exigencia de igualdad);
•debe aplicarse sobre una base uniforme con un mismo tipo impositivo
(neutralidad);
• debe ser capaz de generar suficientes recursos financieros y adaptarse
al ciclo económico (suficiencia);
• debe ser perceptible para los ciudadanos y de fácil gestión (simplici-
dad).
A partir de estos criterios, las principales fórmulas que se han propuesto
pueden resumirse en los siguientes sistemas, que resumimos en la Tabla
siguiente:

Tabla 10.1. Principales propuestas de nuevos recursos para la Unión


Europea

Thibutarios
Imposición directa Imposición indirecta
Impuesto sobre la renta de personas físicas Impuesto sobre el valor añadido
- Impuesto sobre rentas de trabajo Impuestos especiales
- Impuesto sobre rentas del capital Impuesto sobre el C0 2
Impuesto de sociedades Impuesto sobre intercambios de divisas
Impuesto sobre el patrimonio Impuesto sobre las comunicaciones
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y lA HACIENDA EUROPEA 295

No tributarios
Emisión de moneda
Sanciones pecuniarias previstas en el PEC

Fuente: Elaboración propia

En cuanto al análisis pormenorizado de estas propuestas, podemos se-


ñalar las siguientes consideraciones:
1) Cesión a la Hacienda europea de una parte de la recaudación del
IRPF. Esta propuesta tiene, a su vez, dos versiones:
•que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las ren-
tas de trabajo;
• que se ceda sólo la parte correspondiente a la recaudación de las ren-
tas del capital de los no residentes.
Tanto en un caso como en el otro, las principales dificultades estriban
en la ausencia de un impuesto sobre la renta armonizado, las diferencias
en el nivel de fraude fiscal y, en el caso de las rentas del capital, la posibili-
dad de escapar a su tributación simplemente desplazando el patrimonio.
2) El impuesto de sociedades permitiría, como el anterior, introducir
un impuesto directo en el conjunto de los recursos comunitarios. El princi-
pal problema es la ausencia de armonización en esta materia, con lo que la
asignación de cuotas a cada país puede acabar representando un esfuerzo
fiscal muy diverso.
3) Establecimiento de un impuesto sobre el patrimonio. Tal propuesta
tendría los defectos ya señalados en el tema que dedicamos a la imposición
sobre la riqueza y además generaría incentivos para que el ahorro se trasla-
dara fuera de la Unión Europea.
4) Modificar el actual recurso IVA por una parte de la recaudación di-
rectamente obtenida por cada Estado miembro o establecer un recargo
cuyo importe sería considerado como ingreso propio de la Unión. En la
medida en que se profundice en la armonización de este impuesto parece
una alternativa viable, pero sigue siendo criticable por las diferencias en el
nivel de fraude fiscal y por la regresividad de la imposición indirecta.
5) Una alternativa a utilizar la imposición general es hacer uso de los
impuestos especiales. Sin embargo, debemos recordar las críticas que se
formularon en su momento a estas figuras tributarias a las que se añade el
hecho de que los impuestos especiales no están armonizados.
6) El establecimiento de un impuesto que recaiga sobre las emisiones
de C0 2, o dióxido de carbono tendría la ventaja de ser coherente con el
objetivo de limitar los efectos externos. Su principal inconveniente es que
no todos los Estados miembros disponen de este tributo.
296 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

7) La introducción de un impuesto que grave las transmisiones de ac-


tivos en los mercados financieros. Su principal ventaja es la posibilidad
de emplearlo como medio de combatir la especulación, pero genera los
mismos efectos indeseables en cuanto a la asignación del ahorro fuera del
territorio de Ja Unión.
8) El establecimiento de un impuesto específico para las comunicacio-
nes por entender que éstas se han visto muy beneficiadas por el logro del
mercado interior. Sus principales defectos son similares a los presentados
en nuestro análisis de los impuestos especiales.
9) El señoreaje que podría obtenerse a través de la emisión de euros,
posibilidad a la que ya se hizo referencia en la lección7. En este caso las
dificultades se plantean por las reticencias de determinados países miem-
bros al uso de la emisión de moneda por sus posibles efectos inflacionistas
y además porque dejaría fuera a los países que no se incorporen a la última
fase de la Unión Económica y Monetaria.
10) Las sanciones pecuniarias por el incumplimiento de los requisitos
establecidos en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento podrían resultar un
recurso útil pero cuya capacidad recaudatoria es discutible, su previsión
casi imposible y su finalidad se acabaría confundiendo.

VII. LOS PROBLEMAS DE IA ARMONIZACIÓN FISCAL


Las cuestiones relativas a la armonización fiscal proceden fundamental-
mente de la consecución del objetivo de la libre circulación de mercancías
y de factores de producción. Hemos señalado más arriba que la presencia
de sistemas tributarios distintos en un marco de movilidad perfecta de los
recursos y los productos que se obtienen de ello puede generar importan-
tes distorsiones en cuanto a la asignación y causar situaciones de ventaja
competitiva para los agentes económicos situados en los territorios con
menor presión fiscal. Si consideramos, además, que la Unión Europea ha
adoptado una moneda única, las soluciones tradicionales para estas dis-
torsiones, que operaban a través de la devaluación o revaluación de las
monedas nacionales, pierden toda su virtualidad. Ahora bien un análisis
más riguroso de esta cuestión exige separar los problemas planteados por
la circulación de las mercancías, que tratamos en la armonización de la
imposición indirecta, de los que se originan por la libre circulación de
factores, especialmente el capital, que se incluyen bajo la rúbrica de la ar-
monización de la imposición directa.

A. LA ARMONIZACIÓN DE LA IMPOSICIÓN INDIRECTA


Podemos afirmar que los problemas de la imposición indirecta se han
hecho más acuciantes desde que se pretende alcanzar el mercado interior
en el que desaparecen las barreras no arancelarias y los trámites aduaneros
al pasar de un país comunitario a otro. En presencia de fronteras interio-
TEMA 10. IA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y IA HACIENDA EUROPEA 297

res, no existen graves dificultades para que coexistan dos tipos impositivos
del IVA, pues al realizarse el trámite aduanero en la frontera, se resta el IVA
nacional al producto procedente del país de origen, y luego se le aplica
el tipo impositivo de la nación de destino con lo que estaría en igualdad
de condiciones para competir con los productos nacionales. Una ventaja
adicional de este procedimiento es que el impuesto será pagado por un
importador del país de destino e ingresado por su propio gobierno, con lo
que no se produce ningún tipo de exportación fiscal.
Bien es verdad que esto sólo es cierto en el caso de que ambos países
utilicen el mismo tipo de impuesto general sobre el consumo, pues si el
país exportador emplease un impuesto sobre ventas, tipo ITE, no sería fácil
determinar cuál es el tributo realmente satisfecho y cuya devolución hay
que realizar ahora, pues dependerá no sólo del producto exportado sino
también de la estructura del proceso productivo y el grado de integración
vertical de la empresas fabricante. Ello explica que, desde un primer mo-
mento, se intentaran armonizar las figuras de la imposición general sobre
el consumo de los distintos países miembros y que se impusiera la fórmula
del IVA a todos los candidatos sucesivos a la adhesión.
Ahora bien, si se eliminan las fronteras entre los dos países, se produ-
cen dos efectos distintos, En primer término, si el IVA utilizado en el país
de destino es superior al que se establece en el de origen, entonces el im-
portador del producto tendría ventajas comparativas de origen puramen-
te fiscal. Obviamente tales ventajas desaparecerían si se unifican los tipos
impositivos del impuesto entre ambos países, de ahí que un elemento im-
portante en el proceso de armonización fiscal haya sido ir aproximando
los tipos de gravamen. La supresión de las fronteras plantea un problema
adicional, relacionado con la exportación fiscal. Pues el producto exporta-
do incluye un impuesto que cobra el país exportador y paga el consumidor
de otro país. Este problema obliga a un segundo núcleo de normas que
permitan un proceso de compensación por el cual los exportadores netos
de productos devuelvan parte de los ingresos tributarios obtenidos de los
ciudadanos de otros países miembros.
Como resulta evidente, los mismos problemas causados por la elimina-
ción de fronteras en el Impuesto sobre el Valor Añadido se pueden predi-
car con respecto a los impuestos especiales, con la particularidad de que si
se trata de impuestos monofásicos sobre fabricantes, se produce un posible
efecto piramidación que hace más difícil realizar los ajustes correspondien-
tes. No es extraño que, por su mayor dificultad, el terreno recorrido en este
campo sea muy inferior al registrado en la armonización del IVA.

B. LA ARMONIZACIÓN DE LA IMPOSICIÓN DIRECTA


En el campo de la imposición directa, debemos distinguir tres tipos de
cuestiones, según nos refiramos a la movilidad del factor trabajo, a la del
capital o al establecimiento de empresas en las diferentes naciones que
298 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

conforman la Unión Europea, cuya importancia relativa es muy diversa,


pues en el primer caso se dan razones extraeconómicas que no hacen de-
masiado plausible una emigración por motivos fiscales, mientras que tal
movilidad es mucho más factible en el caso de las decisiones sobre el esta-
blecimiento de empresas y sobre todo en el caso del factor capital. En prin-
cipio, no parece que la coexistencia de regímenes fiscales diversos supon-
ga un grave problema en cuanto a posibles distorsiones en la asignación
del factor trabajo, por las razones que acabamos de apuntar en el párrafo
precedente. Además los convenios de doble imposición permiten resolver
razonablemente bien el caso en el que un trabajador sometido a impuesto
en el país del que es residente obtenga rendimientos en otra jurisdicción.
Las cuestiones relacionadas con la armonización fiscal destinada a evitar
distorsiones en la asignación del capital son mucho más complejas porque
se derivan de, al menos, dos tipos de consideraciones:
- Como pone de manifiesto el ejemplo desarrollado en el caso del factor
trabajo, si la renta obtenida en el exterior es incluida en la declaración del
IRPF no deben producirse graves problemas de distorsión. La cuestión que
surge inmediatamente es que si un ciudadano obtiene rentas del capital
en otro país europeo y ni se le practica retención alguna, ni la generación
de tales ingresos se comunica a la Administración tributaria del gobierno
de su nación, entonces no hay motivo alguno para que el contribuyente
incluya tales rentas entre los ingresos que componen su base imponible
con lo que el grado de cumplimiento de las rentas de capital sería mucho
más bajo, y el ciudadano dirigiría su ahorro hacia aquél país con menor
tributación. En este caso, nos encontramos más bien con un problema de
coordinación internacional en la lucha contra el fraude fiscal, que no se
deriva sólo del proceso de construcción europea.
- En segundo término, la regulación de los distintos rendimientos del
capital puede generar situaciones de doble imposición en algunos supues-
tos. En estas circunstancias no siempre será fácil determinar cuál ha sido el
total de impuestos pagados en el país donde se generó la renta, y, por ello,
el procedimiento habitual para evitar la doble imposición internacional
puede ser ineficaz.
En cualquier caso, no debe olvidarse que la movilidad del factor capital
está en la base de algunas reformas fiscales, entre ellas la recientemente
aplicada en España, y que esta misma movilidad explica la aparición de los
denominados sistemas duales de imposición sobre la renta, a los que hici-
mos referencia en el tema 8. Un elemento adicional en este tipo de consi-
deraciones son las normas del impuesto de sociedades pues pueden afectar
decisivamente al cálculo del beneficio gravado, por el tratamiento de los
diferentes costes, al importe final del impuesto, y, mediante el sistema de
deducciones en cuota. Ello llevaría a que las empresas pudieran acabar
decidiendo dónde establecer la sede social de la empresas por motivos fis-
cales, lo que, de nuevo, supone, una distorsión con respecto a la asignación
eficiente de los recursos.
TEMA 10. LA HACIENDA DESCENTRALIZADA Y lA HACIENDA EUROPEA 299

VIII. RECAPITULACIÓN
En esta lección hemos analizado las cuestiones fundamentales plantea-
das por la coexistencia de diferentes niveles de gobierno en la acción del
sector público. En primer término, hemos repasado la distribución de fun-
ciones, manteniendo la clasificación entre problemas de asignación, distri-
bución, estabilidad y crecimiento, si bien han sido los dos primeros los que
han centrado nuestro interés. En segundo término, hemos analizado qué
cambios debemos introducir en los principios generales que debe cumplir
la financiación de los distintos niveles de gobierno. En ese sentido hemos
tratado de simplificar la cuestión considerando, de una parte la introduc-
ción de nuevos principios de la imposición y, de otra, las modificaciones
que deben incorporarse a los que ya habían sido estudiados. Finalmente,
hemos estudiado las cuestiones relacionadas con los ingresos no tributa-
rios, tanto lo que se refiere al recurso al endeudamiento como a las reglas
que debe cumplir la transferencia de fondos entre unas entidades y otras.
La segunda parte del tema hace referencia a las principales implicacio-
nes de la actividad de la Unión Europea, no sólo como un agente econó-
mico que obtiene ingresos y realiza gastos que afectan a las decisiones de
los consumidores y empresarios, sino también como regulador que acaba
condicionando la capacidad normativa en materia fiscal de los distintos
estados miembros.

LECTURAS RECOMENDADAS
c. MONASTERIO ESCUDERO y J. SuÁREZ PANDIELLO: Manual de hacienda au-
tonómica y local, Ariel, 1998.
W. E. ÜATES: Federalismo fiscal, Instituto de Estudios de la Administración Loca~
1977.
l. VEGA MocoROA (coordinadora): La integración europea: curso básico, Lex
Nova, 1998. Especialmente los capítulos VI Q. SALINAS SÁNCHEZ), VII y
VIII (1. VEGA MüCOROA).

EJERCICIOS PRÁCTICOS
l. Define brevemente, a ser posible, en un párrafo:
a) Bien público local.
b) Votación con los pies.
c) Teorema de la descentralización.
d) Compqrtamiento free rider.
e) Exportación fiscal.
f) Transferencia condicional, específica, compensatoria y acotada.
300 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

g) Transferencia incondicional perecuatoria.


h) Transferencia incondicional de participación en ingresos.
i) Gastos obligatorios y gastos no obligatorios.
j) Derechos de aduana.
k) Prélevements.
1) Recurso IVA.
m) Recurso PNB.
n) Cheque británico.
ñ) Armonización fiscal.

2. Analiza el art. 4 de la Carta Europea de Autonomía Local y señala


como pueden usarse los costes a los que hace referencia para determinar
el ámbito óptimo de una competencia.
3. Analiza los artículos 148 y 149 de la Constitución Española de 1978,
y argumenta sobre la idoneidad de la atribución de competencias que se
establece en ellos.
4.Justifica los siguientes principios de descentralización del gasto públi-
co, defendidos por l. ZUBIRI, «Sobre la asignación de gastos en un sistema
federal», Revista de Economía Pública, 1988.
a) Si un determinado gasto no afecta exclusivamente a los residentes de
una región, no debe descentralizarse.
b) Si el coste de provisión de un gasto es decreciente en un determi-
nado tramo, no debe descentralizarse a regiones cuya población sea muy
inferior a la que generaría el coste mínimo de provisión.
c) Si un gasto redistributivo es susceptible de generar movimientos mi-
gratorios importantes, no debe descentralizarse.
d) Las políticas de regulación económica, cuyo objetivo sea actuar sobre
variables que, en buena medida, están fuera del control de los gobiernos
locales, no deben descentralizarse.
ANEXO
SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS

TEMAl
EL SECJOR PÚBLICO COMO SUJETO ECONÓMICO DE LA HA-
CIENDA PUBLICA

Ejercicio 2
A) Elaboración del presupuesto
GASTOS 24634 INGRESOS 24634
Operaciones corrientes 20976 Operaciones corrientes 18728
Cap. I Gastos de personal 6154 Cap. I Impuestos directos 9786
Cap. II Compras 5979 Cap. II Impuestos indir. 7550
Cap. III Gastos finan. 737 Cap. III Tasas y otros ingr. 330
Cap. IV Tr. corrientes 7647 Cap. IV Tr. corrientes 891
Cao. V Fondo Contin¡r. 459 Cao. V In¡rresos oatrim. 171
Operaciones de capital 1968 Operaciones de capital 1950
Cap. VI Inv. reales 1863 Cap. VI Enaj. Inversiones 394
Cao. VII Tr. caoital 105 Cao. VII Tr. de capital 1556
Operaciones financieras 1690 Operaciones financieras 3956
Cap. VIII Var. activos fin 345 Cap. VIII Var. activos fin 2967
Cap. IX Var. pasivos fin 1345 Cap. IX Var. pasivos fin 989

Notas:
Gastos: En el valor de las transferencias corrientes se han sumado las
subvenciones a empresas (847), las pensiones (4600) y el seguro de desem-
pleo (2200). El fondo de contingencia debe ser un 2% del gasto total, ex-
cluidas las operaciones financieras. Es decir, una cifra X que cumpla la
condición:
X = 0,02 · (22.485 + X)
X= 449,7 + 0,02X
X - 0,02X = 449,7
0,98X = 449,7
X= 449,7 = 459
0,98
302 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

En el resto de las partidas, solo hay que poner cada una de las cifras que
viene en el supuesto.
Ingresos: En los datos de ingresos deben tenerse en cuenta los siguien-
tes elementos:
a) En Impuestos directos se ha incluido el IRPF ( 4.125) más el Impuesto
de Sociedades (2.400) y más las Cotizaciones Sociales ( 4.875).
b) En los impuestos indirectos se ha incluido el IVA (4375) y los impues-
tos especiales (3.175)
c) El resto de las cifras se pueden ir agregando directamente salvo los
capítulos VIII y IX. Para calcular el importe de éstos, hemos de sumar el
total de los capítulos I a VII de ingresos que nos da la cifra de 20.678 y
comparar con el total de gastos que es 24.634, hay una diferencia entre in-
gresos y gastos de 3.956 que se reparte en un 75 % por variación de activos
financieros (2.967) y el 25 % restante por emisión de deuda pública (989).
B) Clasificación económica y clasificación funcional
Clasificación económica:
Gasto en consumo público (caps. I a V): 20.976
Gasto en inversión pública (caps. VI y VII): l. 968
Clasificación funcional:

Gastos en actividades generales: 3.340,95


30% gasto personal: 1.846,2
1/ 4 compras empresas 1.494,75
Gastos en actividades sociales: 13.713,50
50% gasto personal 3.077
1/ 8 compras empresas 2.989,5
Transferencias corrientes 7.647
Gastos en actividades económicas: 4.693,55
20 % gasto personal: 1.230,8
Resto compras: 1.494,75
Gasto en inversión: 1.968
Otros gastos: 1.196
Fondo de contingencia 459
Intereses de la deuda 737
C) Calcular los principales índices de medida del sector público, basa-
dos en los ingresos y en los gastos, sabiendo que el PIB es de 52.500, la ren-
ta per cápita es 20, la población 2000, el valor de los servicios prestados por
el sector público se 12.000 y el mínimo de subsistencia se estima en 5.000
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 303

C.1 Índices basados en los gastos


Agregados:

~100 = 22 •944 100 =43 70%·


P!B 52.500 ' '
G-Tr IOO =22.944- 7.752 100 =28 94
P!B 52.500 '

Desagregados
a) Económica:

_S_IOO= º·
2 976
100=91,42%;Í100= 1.
968
100=8,58%
GTOTAL 22.944 GTOTAL 22.944
b) Funcional:

G gra/ 100=14 56%· G socia/ 100 = 59 77%


GrorAL ' 'GrorAL '

G econom 100 = 20,46%; G orras 100 = 5,21 %


GTOTA L G TOTAL

C.2 Índices basados en los ingresos


Agregados
17 866
Presión Fiscal=__!___ 100 = · 100 = 34,03%
PIB 52.500

Esfaerzo Fiscal = _P_'R_isc_a_l__ = 34,03 = 2 12


Rp ercapita, 20 '

17 866 12 000
Car Fiscal= T -V 100 = · - · 100 = 1 7015
ga R- M 52.500 - 5.000 '

Desagregados

TD 100 = 54 77%· TIND = 45 33%


T ' ' T '
3.
No es particularmente sencillo obtener la información que se pide. Hay
que ir desde la página que se da en el ejercicio a la página concreta de la
304 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

consejería competente en materia presupuestaria y buscar los datos. Tal vez


el itinerario más directo sea en el caso de Andalucía, en los otros dos casos
hay que hacer un mayor esfuerzo. U na vez agrupados los datos y calcula-
do en porcentajes (para que resulten comparables) nos dan las siguientes
clasificaciones:
Andalucía Catalunya Madrid
Actividades generales 2,39% 12,27% 5,90%
Actividades sociales 66,01% 53,66% 75,02%
Actividades económicas 19,41 % 22,37% 12,70%
Otras actividades 12,19% 11,70% 6,38%
Para interpretar los datos, ténganse en cuenta los siguientes aspectos
que pueden ser relevantes:
- Catalunya tiene competencias en materia de Seguridad Ciudadana
(mossos d'esquadra), Madrid comparte gastos con entes locales en esa ma-
teria (Bescam).
- En otras actividades se incluyen las transferencias a otros en tes de la
administración, que pueden dedicarse a actividades sociales o económicas,
lo que haría que los datos que se han usado infravaloren esas partidas.

Ejercicio 5
A) Elaboración del presupuesto
En primer lugar clasificamos la información de la que disponemos y
completamos los datos del capítulo V de gastos, correspondiente al fondo
de contingencia.
Capítulo I 2620000
Capítulo II 1350000
Capítulo III 30000
Capítulo IV 1410000
Capítulo V 340000
Total operaciones corrientes 5750000
Capítulo VI 755000
Capítulo VII 290000
Total operaciones de capital 1045000
Capítulo VIII 100000
Capítulo IX 115000
Total operaciones financieras 215000
TOTAL GASTOS 7010000
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 305

Capítulo I 2550000
Capítulo II 2100000
Capítulo III 120000
Capítulo IV 177000
Capítulo V 32000
Total operaciones corrientes 4979000
Capítulo VI 72000
Capítulo VII 47000
Total operaciones de capital 119000
Capítulo VIII 21000
Capítulo IX 104500
Total operaciones financieras 125500
TOTAL INGRESOS 5223500

Total de gasto no financiero sin tener en cuenta el fondo de contingen-


cia= 6.455.000. Sea X el fondo de contingencia, que debe ser igual al 5%
del total del gasto no financiero (incluido el propio fondo); es decir:
X= 0,05 (6.455.000 +X)
X= 322.750 + 0,05 X
X-0,05 X= 322.750
0,95 X= 322. 750
X= 322.750/ 0,95 = 340.000 (339.737 que redondeamos a 340.000)

Comparamos la cifra de ingresos previstos (5.223.500) con el total de


gastos del ejercicio (7.010.000), lo que nos arroja un déficit de l. 786.500.
De acuerdo con las instrucciones del ejercicio, un 75% debe financiarse
con emisión de nueva deuda, lo que nos da una cifra de 1.339.875 y el 25%
restante, 446.625 por privatización de empresas públicas. Esto significa que
a los datos iniciales del capítulo IX hay que añadir la nueva emisión, lo que
nos da una cifra total de 1.444.375 (= 104.500 + 1.339.875) y que a los del
capítulo VIII hay que agregar la suma de la nueva venta de acciones de em-
presas públicas, lo que da una nueva cifra de 467.625 (= 21.000 + 446.625).
306 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Por tanto el presupuesto definitivo nos quedaría:


GASTOS 7010000 INGRESOS 7010000
Operaciones corrientes 5750000 Operaciones corrientes 4979000
Cap. I Gastos de personal 2620000 Cap. I Impuestos directos 2550000
Cap. II Compras 1350000 Cap. II Impuestos indirectos 2100000
Cap. III Gastos finan 30000 Cap. III Tasas y otros ingresos 120000
Cap. IV Tr. corrientes 1410000 Cap. IV Tr. corrientes 177000
Cap. V F. Contingencia 340000 Cap. V Ingresos patrimoniales 32000
Operaciones de capital 1045000 Operaciones de capital 119000
Cap. VI Inv. reales 755000 Cap. VI Enaj. Inversiones 72000
Cap. VII Tr. capital 290000 Cap. VII Tr. de capital 47000
Operaciones financieras 215000 Operaciones financieras 1912000
Cap. VIII Var. activos fin 100000 Cap. VIII Var. activos fin 1444375
Cap. IX Var. pasivos fin 115000 Cap. IX Var. pasivos fin 467625

B) Clasificación económica y clasificación funcional


B 1) Clasificación económica:
No plantea ninguna dificultad pues la propia elaboración del presu-
puesto ya nos la da de modo directo:
Gasto en consumo público (caps. 1 a V): 5. 750.000
Gasto en inversión pública (caps. VI y VII): 1.045.000
B2) Clasificación funcional del gasto:
No hay dudas en cuanto a los capítulos 111 a VII pues están asignados a
funciones de modo único:
Cap. 111 + Cap. V: Otras actividades (370.000)
Cap. IV: Actividades sociales (1.410.000)
Cap. VI+ Cap. VII: Actividades económicas (1.045.000)
Los problemas se plantean en los capítulos 1 (Gastos de personal) y 11
(Compras). Si analizamos el primero de ellos tenemos los siguientes apar-
tados:
Sueldos de capas blancas (500.000) se destinan a seguridad: Actividades
generales
Sueldos de capas doradas (1.800.000): Actividades generales
Sueldos de personal de palacio (320.000):
20% ajusticia: 64.000: Actividades generales
22% Sanidad: 70.400: Actividades sociales
23% Educación (septas): 73.600: Actividades sociales
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 307

35% Regulación mercados: 112.000: Actividades económicas


En las compras (1.350.000) distinguimos:
El gasto en material bélico .... : 450.000 Actividades generales
Suministros del palacio (900.000): Se reparten del modo siguiente
25% defensa, seguridad ... : 225.000: Actividades generales
50% educación, sanidad ... : 450.000: Actividades sociales
25% servicios económicos: 225.000: Actividades económicas
Clasificación funcional:

Actividades generales: 3.039.000


Gasto personal: 2.364.000 (= 500.000 + 1.800.000 + 64.000)
Material bélico 450.000
1/ 4 suministros 225.000
Actividades sociales: 2.004.000
Gasto personal: 144.000 (= 70.400 + 73.600)
1/ 2 suministros 450.000
Transferencias corrientes 1.410.000
Actividades económicas: 1382.000
Gasto personal: 112.000
Resto compras: 225.000
Gasto en inversión: 1.045.000
Otras actividades 370.000
Intereses deuda 30.000
Fondo de Contingencia 340.000

C) Principales índices que se pueden obtener


C.1 Índices basados en los gastos

Agregados:

_!}__ 100 = 6·795 ·000 100 = 45 30%·


PIE 15.000.000 ' '
G-Tr lOO = 6.795.000-1.700.000 lOO =
33 97 %
PIE 15.000.000 '
308 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Desagregados
a) Económica:

Í100= · · 100 = 84,62%;~100=l.0 ·ººº100=15,38%


5 750 000 45
GTOTAL 6.795.000 GTOTAL 6.795.000

b) Funcional:
G G .
~ J00 = 44,72%; soctal J00 = 29,49%
G TOTAL GTOTAL

G econom 100 = 20 34%· G ofras JOO = 5 45%


GTOTAL ' 'GTOTAL '

C.2 Índices basados en los ingresos


Agregados

Presion Fiscal=_!_ 100 = 4·775 .000 100 = 3183%


PIB 15.000.000 '
Esfuerzo Fiscal =?Fiscal =31•83 =212
Rpercápita 15 '
Car Fiscal= T-V 100= 4.775.000-1.200.000100=2491%
g:i R- M 15.000.000- 650.000 '
Desagregados

TD 100 = 53 51 %· TIND = 46 49%


T ' ' T '

Ejercicio 6
A) Elaboración del presupuesto

GASTOS 577.500 INGRESOS 577.500


Operaciones corrientes 240.000 Operaciones corrientes 146.100
Cap. I Gastos de personal 210.000 Cap. I Impuestos directos 246.000
Cap. II Compras 2.100 Cap. II Impuestos indir. 7.500
Cap. III Gastos finan . 20.400 Cap. III Tasas y otros ingr. 24.000
Cap. IV Tr. corrientes 27.900 Cap. IV Tr. corrientes 300
Cap. V Fondo Conting. Cap. V Ingresos patrim.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 309

GASTOS 577.500 INGRESOS 577.500


Operaciones de capital 57.000 Operaciones de capital 12.000
Cap. VI Inv. reales 600 Cap. VI Enaj. Inversiones 45.000
Cap. VII Tr. capital Cap. VII Tr. de capital
Operaciones financieras 10.500 Operaciones financieras 9.660
Cap. VIII Var. activos fin 9.000 Cap. VIII Var. activos fin 86.940
Cap. IX Var. pasivos fin Cap. IX Var. pasivos fin

Notas:

Gastos: En el valor de las transferencias corrientes se han sumado las


subvenciones a fabricantes de alimentos (2.400), las pensiones (12.000) y
el seguro de desempleo (6.000). El fondo de contingencia debe ser un 5%
del gasto total, excluidas las operaciones financieras. Es decir, una cifra X
que cumpla la condición:
X= 0,05 · (530.100 +X)
En el resto de las partidas, solo hay que poner cada una de las cifras que
viene en el supuesto.
Ingresos: En los datos de ingresos deben tenerse en cuenta los siguien-
tes elementos:
a) En Impuestos directos se ha incluido el impuesto sobre la renta
(240.000) más el Impuesto sobre los beneficios de las empresas (2.400) y
más las Cotizaciones Sociales (2.100).
b) En los impuestos indirectos se ha incluido el Impuesto sobre las ven-
tas (120.000) y los impuestos especiales sobre la cerveza (90.000) y sobre la
llamada «hierba de los medianos» (36.000)
c) El resto de las cifras se pueden ir agregando directamente salvo los
capítulos VIII y IX. Para calcular el importe de éstos, hemos de sumar el
total de los capítulos I a VII de ingresos que nos da la cifra de 480.900 y
comparar con el total de gastos que es 577.500, hay una diferencia entre
ingresos y gastos de 96.600 que se reparte en un 10% por variación de ac-
tivos financieros (9.660) y el 90% restante por emisión de deuda pública
(86.940).

B) Clasificación económica y clasificación funcional


Clasificación económica:
Gasto en consumo público (caps. I a V): 500 .400
310 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Gasto en inversión pública (caps. VI y VII): 57.600


Clasificación funcional:
Gastos en actividades generales: 349.500
80% gasto personal: 192.000
3/ 4 compras empresas 157.500
Gastos en actividades sociales: 46.650
1/ 8 compras empresas 26.250
Transferencias corrientes 20.400
Gastos en actividades económicas: 131.850
20% gasto personal: 48.000
Resto compras: 26.250
Gasto en inversión: 57.600
Otros gastos: 30.000
Fondo de contingencia 27.900
Intereses de la deuda 2.100

C) Principales índices que se pueden obtener


C.1 Índices basados en los gastos
Agregados:

_Q_ 100 = 558·000 100 =9 30%·


P/B 6.000.000 ' '
G-Tr lOO= 558.000-21.000 = %
100 895
PIB 6.000.000 '
Desagregados:
a) Económica:

~100= 5 00.400100 = 89,68%;_!..e._100 = 57 600


· 100=10,32%
GTOTAL 558.000 GTOTAL 558.000

b) Funcional:

G gral 100=62,63%· G socia/ 100=8,36%


GTOTAL 'GTOTAL

G eco110111 ¡00 = 23,63%; G otras 100 = 5,37%


G TOTAL G TOTAL
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 311

C.2 Índices basados en los ingresos


Agregados
399 900
Presión Fiscal=_!_ 100 = · l 00 = 6 67%
PIB 6.000.000 '

Carg¡i Fiscal= T-V J00 = 399.900-186.000 100 = 4,46%


R- M 6.000.000 -1.200.000

Desagregados

TD 100 =36 53%· TIND =63 47%


T ' ' T '

C.3 Otros índices:

T-GTOTAL 100= 6 67-9 30=-2 63


PIB ' ' '
Deuda Acumulada lOO = 240.000 lOO = 40
PIB 6.000.000

Ejercicio 7.
En las fases finales del imperio romano los principales capítulos de gas-
to serían:
Capítulo I: salario de los legionarios, sueldo de los funcionarios
Capítulo II: compra de aprovisionamientos para los soldados
Capítulo IV: transferencias corrientes, pues el suministro en las capita-
les era gratuito
Capítulo VI: inversiones reales, que reflejaría la realización de obras
públicas
Tras la formación de los nuevos reinos, se reducirían considerablemen-
te los siguientes capítulos:
Capítulo I: pues no se paga a los soldados, que realizan su actividad sin
contraprestación (eran propietarios de tierras en cambio) y la administra-
ción se reduce considerablemente (muchos menos funcionarios civiles)
Capítulo II: a pesar de que el aprovisionamiento de las tropas cuente con
apoyo del gobierno, es mucho menor, los soldados llevan sus propias armas.
Capítulo IV: desaparece la entrega gratuita de alimentos
312 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Capítulo VI: también se reduce considerablemente la obra pública lle-


vada a cabo por el reino.
En cambio, sí pudieron aumentar los gastos que aparecerían en dos
capítulos:
Capitulo VII: transferencias de capital, si entendemos que los monarcas
ayudaron a la construcción de iglesias o las financiaron con tierras
Capítulo VI: recogería el hecho de que los monarcas verían aumentar
su tesoro, pero con una finalidad muy distinta a la del imperio romano.
En cualquier caso, sí puede argumentarse que el presupuesto se redujo
considerablemente.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 313

TEMA2
LOS OBJETIVOS ECONÓMICOS DEL SECTOR PÚBLICO

Ejercicio 2
Se trata de discutir la conveniencia de la intervención pública en los
problemas que se citan; por ello tan sólo se señalan las claves que permitan
la interpretación, sin entrar a discernir hasta qué punto son totalmente
convincentes:
a) Uso obligatorio de cinturón de seguridad: los costes causados a la
salud por no llevar el cinturón no recaen sobre el individuo totalmente
al ser la sanidad una prestación social por su carácter de bien preferente.
b) Emisión de contaminantes: es un caso claro de efecto externo que el
mercado no tiene en cuenta necesariamente.
c) Seguro de desempleo: La justificación se basa, en este caso, en el con-
vencimiento de que el mercado no asegura, por sí mismo, la consecución
del pleno empleo, aunque esta idea no es aceptada por todos los econo-
mistas. En estas circunstancias el seguro de desempleo permite mantener
los ingresos de los parados y, por ende, su consumo, lo que a su vez evita
excesivas fluctuaciones en la actividad económica. Por otro lado, se desta-
ca que el sector privado exigiría unas primas excesivas para determinados
colectivos, cuyo riesgo de desempleo sea alto, y que carecería de recursos
para hacer frente a un supuesto de paro masivo
d) Sanidad: La intervención pública en este caso se puede defender
tanto desde su carácter de bien preferente, como desde la idea de que un
buen estado de salud no sólo beneficia al individuo sino al conjunto de la
sociedad (es decir hay efectos externos positivos que el mercado no tiene
en cuenta).
e) Defensa: No es difícil justificar este caso pues se trata de un bien pú-
blico puro.
f) Instituto de Meteorología: El problema es más complejo pero puede
entenderse la intervención pública porque en este caso la información no
tiene consumo rival, y puede transmitirse a un coste muy bajo sin que el
suministrador de los datos pueda impedir que se difundan, con lo que no
sería rentable para una empresa privada explotar esta actividad.
g) Prohibición de la heroína: Se trata de un bien prohibido y por tanto
nos encontramos con un juicio de valor por parte de la sociedad. Sobre
esta cuestión se vuelve más adelante en la lección 11.
h) Exigencia de titulación para ejercer como abogado: La forma más
fácil de justificar la intervención pública es la de que nos encontramos ante
un caso de información asimétrica y que el cliente se fía de la existencia
314 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

de este título como aval de la capacidad de quien le presta asesoramiento


legal.
i) Empresas públicas como RENFE, Telefónica o Correos: En estos ca-
sos la evolución de nuestra economía pone de manifiesto hasta qué punto
es difícil justificar la intervención pública en este campo. En el caso de
la telefonía, hoy la empresa citada tiene carácter privado, RENFE puede
empezar a ver competencia en la prestación de sus servicios y en cuanto a
Correos ya hace tiempo que está sometido a una fuerte competencia. En
este contexto ¿cuál es la justificación a una intervención pública? Posible-
mente, la única forma de explicarlo sería la sospecha de que las empresas
privadas sólo ocupan aquellos segmentos de mercado que resulten renta-
bles y que la sociedad desea que estos servicios sean accesibles a todos los
ciudadanos, con lo que observamos, como ocurre con frecuencia en estas
materias, una oposición entre las exigencias de la eficiencia económica y
las de la equidad.
j) El control de los alquileres: En este caso la justificación del papel
del sector público se basa en el carácter de bien preferente de la vivienda,
aunque distintos economistas han planteado los efectos indeseables de este
tipo de intervención en los mercados de vivienda.

Ejercicio 3
El texto de Margaret Thatcher claramente defiende el planteamiento
liberal sobre el papel del sector público, pues considera que el Estado tan
sólo debe establecer un marco seguro en el que los particulares actúen.
Si se pretende defender la posición de la ex premier británica, es lógico
acudir a los diversos argumentos utilizados en el enfoque liberal que se
han expuesto a lo largo de la lección, mientras que los oponentes de esta
postura encontrarán bases de discusión en la perspectiva intervencionista.

Ejercicio 4
El texto de Ian Gough considera insuficiente al Estado de Bienestar,
empleando una perspectiva marxista. Por un lado, las ventajas sociales que
otorga, deben ser defendidas por su carácter redistributivo, así la sanidad
o educación públicas, las prestaciones del desempleo o las pensiones. Por
otro, en la medida en que eliminan las mayores desigualdades de la socie-
dad capitalista conducen a una falta de movilización de las clases trabaja-
doras e impiden la sustitución del sistema por una sociedad socialista, que
erradicaría las causas de la desigualdad. En una línea similar, los teóricos
de la crisis fiscal del Estado, como O'Connor, llegan a la conclusión que a
largo plazo resulta imposible para el sector público cumplir con los gastos
de legitimación del sistema, los de carácter social, y los de acumulación de
capital, los de carácter económico, y que ello llevará a una crisis presupues-
taria que se acabará saldando con una reducción en los gastos sociales.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 315

Ejercicio 5
El texto de J. Stiglitz pretende hacer un análisis objetivo del papel del
sector público en las economías de mercado. Para ello, se pregunta qué
ventajas tiene este agente económico frente a otros de carácter privado y
responde que su capacidad de coerción y de garantizar la universalidad de
la prestación de servicios. Si aplicamos estas dos características a los proble-
mas de asignación de recursos, podríamos concluir que el sector público
puede utilizar estas ventajas en los casos de los bienes públicos puros, en
los bienes preferentes y prohibidos y en el supuesto de efectos externos
que afecten a una colectividad amplia de ciudadanos. En otros aspectos
de la intervención pública, estas virtudes no son tan notorias y ello parece
avalar un menor papel del sector público en tales terrenos.

Ejercicio 6
Se da respuesta conjunta a los dos apartados, porque lo que se pide es
un comentario. Naturalmente la propuesta de solución es sólo un ejemplo
de cómo podría hacerse, pero no debe considerarse como la única alter-
nativa posible.
El texto que se nos presenta refleja claramente un enfoque liberal en
cuanto al papel del sector público en la vida económica. En opinión del au-
tor, el aumento en su importancia, indudable según los datos que maneja,
se debe a los gastos sociales y tal hecho es potencialmente peligroso para
la libertad de los ciudadanos, no sólo para la libertad económica sino las
propias libertades públicas. Son opiniones con las que no estoy de acuerdo
por las razones que indico a continuación.
En primer lugar, el autor solo parece ver efectos negativos en los gastos
sociales y eso es discutible. Los gastos sociales incluyen las transferencias
y los bienes preferentes, las primeras se justifican para mantener la capa-
cidad de obtener rentas de quienes no pueden incorporarse a un puesto
de trabajo, ya sea por su edad o por estar en paro). Los programas de
pensiones o seguros de desempleo no sólo permiten mantener el consumo
a quienes no perciben un sueldo, con consecuencias favorables en mo-
mentos de recesión económica, sino que permiten la cohesión social y que
los conflictos sociales no desemboquen en auténticos problemas de orden
público, pues crean una red de seguridad para todos, lo que ayuda a que
el Estado se legitime. En cuanto a los bienes preferentes, me parece im-
posible aceptar que el acceso a la salud, a la educación o a la vivienda esté
condicionado por la capacidad de pagar un precio, y que una parte impor-
tante de la población quede al margen de estos bienes esenciales para la
dignidad de una persona. Para Pipes resulta contrario al progreso, en mi
opinión es un claro avance de nuestra sociedad.
La segunda razón que puede aducirse se refiere a la opinión de Pipes
sobre que el crecimiento del sector público es un peligro para la libertad.
316 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Nada más erróneo. Los derechos sociales que han propiciado el crecimien-
to del sector público han servido sobre todo para que el ejercicio de nues-
tros derechos y libertades sea más efectivo. Por solo poner el ejemplo más
obvio, ¿acaso no es más libre el ciudadano que ejerce su derecho al voto
con un nivel de educación mínimo garantizado que el que lo hace en con-
diciones de ignorancia o incluso analfabetismo? La visión de Pipes opone
crecimiento del sector público y libertad, pero en mi opinión los gastos
sociales permiten un ejercicio más auténtico de la libertad.
Podrían aducirse más razones, que no incluyo por no ser objeto de la
exposición de Pipes, y que justificarían el papel público en las infraestruc-
turas o el desarrollo tecnológico. Baste recordar que no hace falta ima-
ginarse como sería ese mundo ideal sin apenas Estado que nos propone
Pipes. La humanidad ya lo ha vivido y autores como Dickens nos lo han re-
tratado con todo detalle. Ese paraíso ya lo conocemos, pero sinceramente,
no querría ir a visitarlo, si mi bienestar coexiste con la miseria y privaciones
de la mayor parte de mis conciudadanos.

Ejercicio 7
Un comentario del art. 40.l de la Constitución Española que refleje lo
estudiado en esta lección debería incluir, al menos los siguientes aspectos:
a) El precepto señala un protagonismo para el sector público en tres
ámbitos muy claros de la actividad económica:
El crecimiento y desarrollo económicos
La distribución de la renta
La estabilidad económica, donde se hace hincapié en el desempleo
b) En materia de crecimiento económico el comentario debería incluir,
en primer lugar, cómo lo determina el mercado (papel del ahorro y la in-
versión) y después señalar qué razones se han dado desde una posición in-
tervencionista para defender un protagonismo público. El alumno debería
ser capaz de argumentar que el artículo permite tanto una interpretación
liberal como intervencionista.
c) Con respecto al tema de la distribución de la renta, hay una referen-
cia a que sea más equitativa, en este caso, sí parece que la interpretación
puede estar más próxima a los postulados intervencionistas, aunque debe
recordarse que para autores como Bates Clark la distribución a la que llega
el mercado es justa
d) Por último, el comentario debería explicar las visiones liberal e inter-
vencionista en materia de paro e inflación y cuáles son las consecuencias
que conllevan para la actividad pública. Puede reiterarse aquí lo dicho en
materia de crecimiento económico sobre que el artículo puede ser inter-
pretado desde ambos puntos de vista.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 317

Ejercicio 8
Sin duda, el planteamiento de Carlos Rodríguez Braun responde al
planteamiento liberal en materia de distribución de la renta. El comenta-
rio debería incluir una exposición sucinta de ese planteamiento y de sus
consecuencias. Igualmente, debería hacerse un resumen de los plantea-
mientos intervencionistas en esta cuestión.
318 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

TEMA3
ANÁLISIS POSITIVO DEL SECTOR PÚBLICO:
COMPORTAMIENTO Y EVOLUCIÓN

Ejercicio 2
El texto de Lucas Beltrán incluye dos ideas diferentes. De una parte, se
afirma que el sector privado está sometido a un excesivo número de regu-
laciones por parte del Estado. De otro, se considera que en el sector públi-
co, al no haber un responsable claro, nadie parece ejercer el control. La
primera afirmación puede defenderse utilizando las ideas expuestas en el
enfoque liberal en la lección anterior. La segunda se argumentaría sobre la
base de cómo se toman las decisiones en el caso del sector público y cómo
los intereses de los votantes, grupos de presión, políticos y funcionarios
pueden combinarse para que el resultado final tenga poco que ver con el
interés general, al que, teóricamente, sirve el Estado. En una línea diferen-
te, puede emplearse el análisis de los sistemas de votación para considerar
si el interés colectivo puede ser satisfecho siempre.

Ejercicio 3
El texto de Borrell parte de un planteamiento intervencionista en cuan-
to al papel del Estado en el sistema económico. Esto se observa fácilmente
si tenemos en cuenta que defiende que el gasto público no debe disminuir
en el futuro, debido a cuatro elementos que, a su juicio, impulsarán una
mayor actividad pública: el gasto en pensiones, el gasto en educación, el
subsidio de desempleo y las infraestructuras públicas. La mera enumera-
ción de estos gastos señala el componente redistributivo de dos de ellos y
el papel de la inversión pública en capital humano (educación) y capital
físico (infraestructuras) en los otros dos. La defensa de la posición sosteni-
da por Borrell debe basarse en las consideraciones del enfoque interven-
cionista (incapacidad del mercado para generar el pleno empleo, papel
de las pensiones para mantener la capacidad de consumo de los jubilados,
efectos sobre el consumo y la actividad económica de las políticas redistri-
butivas, como señala el modelo de Kaldor, papel del sector público en el
crecimiento económico, etc.). Las críticas que se pueden dirigir al texto
de Borrell (véase el de Lagares del ejercicio siguiente) se deben apoyar
en un enfoque más liberal del papel del sector público en la economía de
mercado. ¿Hasta qué punto esas funciones que señala el político socialista
no pueden desarrollarse por el sector privado? ¿Qué tipo de fallos o inefi-
ciencias se pueden observar cuando las lleva a cabo el sector público?
Ejercicio 4
El contenido del texto de Lagares marca una clara contraposición con
las ideas defendidas por Borrell. La clave del análisis se encuentra en la
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 319

afirmación de que no puede procederse a una reducción del gasto público


sin un replanteamiento de las funciones que lleva a cabo el Estado en la
vida económica. Parece obvio que este replanteamiento debería hacerse
desde un enfoque liberal, es decir dejando a la iniciativa privada y al merca-
do la solución de los principales problemas económicos. En estas circuns-
tancias los principales argumentos deben encontrarse en el contenido de
la lección segunda donde se expusieron las razones por las que los liberales
consideran al mercado capaz de resolver la mayor parte de los problemas
económicos. En cuanto a una posición crítica frente al texto de Lagares,
puede fundamentarse en los diversos fallos atribuidos al mercado así como
a las situaciones en las que el mercado no permite que todos los ciudada-
nos accedan a determinados bienes y servicios (caso de los denominados
bienes preferentes).
Ejercicio 5
Se trata de buscar en esas direcciones de correo cuál es la formación o
la experiencia que tienen los responsables políticos de diferentes áreas de
gobierno. No se ofrece una solución concreta porque la composición de
los gobiernos se modifica a lo largo del tiempo y lo que ahora se proponga
puede quedar superado en una fecha posterior. Sí se pueden dar, en cam-
bio, algunas claves del tipo de comentario que se puede hacer, que podría
incorporar las siguientes cuestiones:
a) ¿Hasta qué punto la información que se pide es accesible? ¿Son trans-
parentes los gobiernos o el alumno ha tenido que buscar en otras páginas
para encontrar la información relevante?
b) ¿Qué nivel de formación tienen )os miembros del gobierno? ¿Qué
han estudiado? ¿En universidades prestigiosas? ¿Hay centros docentes que
resulten más representados? ¿Han estudiado en su lugar de residencia o se
han desplazado? ¿Estudios en el extranjero?
c) ¿Los ministros han tenido algún tipo de actividad pública o privada
o, por el contrario, son «profesionales de la política»? ¿Es más frecuente
la actividad en el sector público o en sector privado? ¿Pertenecen o han
pertenecido a cuerpos prestigiosos de la Administración? ¿Son o han sido
empresarios?
d) ¿Se observa algún tipo de diferencia en la selección de los ministros
en los distintos países? ¿Y en la distribución de los ministerios?
e) ¿Cuáles son las principales conclusiones a las que ha llegado el alum-
no tras su análisis?
Ejercicio 6
El comentario del texto debería incluir los siguientes aspectos:
1) ¿Cuáles son las principales razones que han hecho crecer el gasto
público en nuestro país?
320 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

2) ¿Qué tipo de modelo de Estado configura ese crecimiento del gasto


público?
3) ¿Por qué puede defenderse que el crecimiento del sector público
puede ser negativo para el sistema económico? La respuesta a esta cuestión
puede encontrarse más en la argumentación liberal de la lección 2 que en
el contenido de la lección 4, en particular los que se vinculan con la idea
de un «estado mínimo».
4) ¿Por qué puede pensarse que un tamaño desmedido del sector públi-
co puede ser inconveniente políticamente? ¿Estás de acuerdo con esa idea?
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 321

TEMA4
EL PRESUPUESTO

Ejercicio 2
El precepto indica que los presupuestos de la Universidad deben cum-
plir tres principios políticos: publicidad, unicidad y universalidad y uno de
los principios económicos: equilibrio.
Ejercicio 3
Los preceptos legales incluidos en este ejercicio hacen referencia a di-
versos principios presupuestarios estudiados en la lección. Así puede com-
probarse fácilmente la existencia de las siguientes menciones:
art. 27.1. Anualidad: Especialidad temporal, principio de ejercicio ce-
rrado
Especialidad cuantitativa y cualitativa
Excepciones al principio de especialidad en determinados organis-
mos públicos
Principio de presupuesto bruto
art. 34.1 Principio de especialidad temporal
2. y 3. Excepciones a principio de especialidad temporal
art 46. Especialidad cuantitativa
art. 47. Excepciones al principio de anualidad en el caso de planes plu-
rianuales.
Una vez identificadas las referencias, el comentario debería explicar
qué son los principios presupuestarios, cuáles son los más importantes y
cómo se ven reflejados en la legislación española.
Ejercicio 4
El artículo plantea varias cuestiones de interés que deberían incluirse
en el comentario, aunque por supuesto es no agota todas las posibilidades.
La primera hace referencia a un tema que se trata en la lección, las conse-
cuencias políticas de la no aprobación de los presupuestos y que tal hecho
aboca a la celebración de elecciones. La segunda cuestión importante se
relaciona con las referencias que hace el artículo a la estrategia política de
PSOE y PP, el comentario de esta cuestión debería relacionarse con lo estu-
diado en la lección 3 sobre el comportamiento de los políticos, en donde
puede encontrarse material muy relevante. Por último, debe destacarse
una afirmación errónea que aparece en el artículo:
«Una prórroga presupuestaria seria inviable porque el Gobierno tiene que recortar
un 7, 77 % las cuentas del Estado respecto al año anterior para alcanzar los objetivos
322 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

de reducción del déficit que ha trazado. Unos Presupuestos prorrogados que no tuvie-
ran eso en cuenta serían falsos e irrealizab/,es».
La afirmación es errónea, porque no son irrealizables. El presupuesto
marca un máximo de gasto, pero no obliga a llegar a él. Por tanto si se
prorrogaran los presupuestos del año pasado, bastaría con que el gobierno
no alcanzara sus cifras, con lo que de hecho reduciría el gasto. Cuestión
distinta es que eso no cambia la clave de la cuestión (el gobierno ve recha-
zada su política expresada en cifras), y que si es cierto que resultarían ser
unos presupuestos ficticios, pero no son irrealizables.
Ejercicio 5
El comentario de la noticia puede incluir dos tipos de cuestiones. La
primera hace referencia a los cambios que propone el líder de la oposición
para la Ley de Estabilidad Presupuestaria, cuyo origen y sentido se explica
en el último apartado de esta lección. La segunda se refiere a los proble-
mas de la eficiencia de los gestores públicos y a la duplicación de servicios
públicos (para lo que sería de utilidad volver sobre los argumentos analiza-
dos en la lección 3).
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 323

TEMA5
LOS FALLOS DEL MERCADO Y 1A INTERVENCIÓN
DEL SECTOR PÚBLICO

Ejercicio 2
a) En el caso de que sean bienes privados, para cada precio, sumamos
las cantidades que está dispuesto a demandar cada individuo. Tendremos
así, los datos de la siguiente tabla:

Precio 100 200 300 400 500 600 700


Q\ 300 250 200 150 100 50 o
(4! 400 350 300 250 200 150 100
QTfYL\I 700 600 500 400 300 200 100
La condición de equilibrio, en un mercado de competencia perfecta, es
P ~ = CM . Como éste último vale 400, el precio de equilibrio será ese mismo,
y la cantldad de equilibrio cumplirá que QT (400) = Q\ (150) + ~ (250).

La representación gráfica sería la siguiente:


p

700

400

;
Oe= 250 i
''
100 150 400 Q

b) En el caso de que estos datos se refieran a un bien público puro,


debemos fijar la cantidad y considerar qué precio están dispuestos a pagar
los diferentes ciudadanos, para sumarlos. Así, si la cantidad es 300, el indi-
viduo A estaría dispuesto a pagar 100, mientras que el B pagaría 300. Entre
los dos, el precio que se pagaría es de 400 (suma vertical de las demandas
individuales). Procediendo de un modo análogo, tendremos los datos de
la tabla siguiente:
324 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

QA = <41 300 250 200 150 100


PA 100 200 300 400 500
PB 300 400 500 600 700
PA + PB 400 600 800 1000 1200
En este hipotético «mercado», si aplicamos la misma regla de precio
igual a coste marginal y éste, a su vez, vale 400, el precio se iguala a esa cifra
(A pagaría 100 y B 300) y la cantidad suministrada sería de 300 que disfru-
tarían, conjuntamente, los dos individuos (recuérdese la no rivalidad en el
consumo como característica de los bienes públicos puros).
En este caso, tendríamos la siguiente representación gráfica:
p

400 CMg

100

100 150 300 Q

Ejercicio 3
a) Para obtener el precio y la cantidad de equilibrio en el caso de un
bien privado, debemos sumar las cantidades que demandan ambos grupos,
y obtenemos
Qd = 2800 - 30 p X
La oferta es la misma que viene en el ejercicio, Q5 = 800 + 20 Px· En
equilibrio, la cantidad demandada es igual a la ofrecida, y por tanto se
cumple que:
800 + 20 p X = 2800 - 30 p X
Despejando y sacando factor común, tenemos:
20 p X + 30 p X = 2800 - 800
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 325

Px (20 + 30) = 2000


Px · 50 = 2000
El precio de equilibrio es, por tanto 40. En cuanto a las cantidades, no
tenemos más que sustituir ese precio en las dos demandas y la oferta, para
comprobar que:
QdA= 1000 - 10 • p X = 1000 - 10 • 40 = 600
QdB= 1800 - 20 • p X = 1800 - 20 ' 40 = 1000
Es decir, la demanda total es de 1600 unidades, mientras que la oferta
es:
Q 8 = 800 + 20 · p X = 800 + 20 · 40 = 1600
Observamos que se cumplen las condiciones de equilibrio de la asigna-
ción de los bienes privados:
PA=PB=PE=40
QS = QdA + QdB = 1600
b) Para el caso de un «mercado» de bienes públicos puros, sabemos que
la cantidad que se ofrezca en el mercado es la misma que recibirán el gru-
po A y el B, pues el consumo no es rival, pero que en cambio el precio que
están dispuestos a pagar los demandantes (sumando el precio que pagaría
cada grupo) debe coincidir con el precio que exigen los suministradores.
Ello significa que debemos sumar el precio pd Aal precio pd 8 :
pd = 100- O, 10 Qx + 90- 0,05 Qx = 190- 0,15 Qx
Igualamos el precio que pagan los demandantes al que exigen los ofe-
rentes, despejamos y sacamos factor común:
190-0,15 Qx = 40 + 0,05 Qx
190- 40 = 0,15 Qx + 0,05 Qx = Qx (0,15 + 0,05)
150 = Qx · 0,20
De esta ecuación se deduce inmediatamente que Qx = 750. En cuanto a
los precios que se pagarán, no tenemos más que sustituir
pdA =100 - o' 10 Q X = 100 - 75 = 25
PdB:= 90 - 0,05 Qx = 90 - 37,5 = 52,5
Entre ambos grupos, estarán dispuestos a pagar 25 + 52,5 = 77,5. Los
oferentes, por su parte, exigen:
P5 = 40 + 0,05 Qx = 40 + 37,5 = 77,5
Observamos que se cumplen las condiciones de equilibrio de la asigna-
ción de los bienes públicos:
PA + PB =PE= 77,5
326 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Ejercicio 4
A) Resulta útil comenzar el problema realizando la representación grá-
fica que se pide y, a partir de ella, comparar los resultados.
p
\
\
\

800
\
,
··-···--·..........\ ..................... .
\
\
\ ¡
\ ¡
i\ !
600 - - - - - . - - - - - - - - - - - (CMe = CMg)
\
\
\
\
\
\
\
IMg ' D

400 800 Q

Un mercado de competencia se situaría en el punto de equilibrio, don-


de el coste marginal (curva de oferta) coincide con la curva de demanda,
como se representa por el punto E. El precio sería de 600 u.m. y la cantidad
de 800 unidades. En cambio, el monopolio elige aquella cantidad para la
que el ingreso marginal coincide con el coste marginal (punto M), lo que
nos da una cifra de 400 unidades. Para averiguar el precio del monopolista
llevamos esa cantidad hasta la curva de demanda (punto A) y comproba-
mos que el precio es de 800 u.m.
El aumento de precios se refleja en una pérdida de excedente para los
consumidores, marcada por la suma de las áreas 1 y 2. Estas dos áreas pue-
den identificarse fácilmente:
Área 1 =Pérdida de excedente apropiada, como beneficio, por el em-
presario
Área 2 =Pérdida de excedente no apropiada por nadie= coste de bien-
estar
Utilizando los datos que aparecen en el gráfico, podemos calcular fácil-
mente ambas áreas:
Área 1 = (PM - CMe) · ~ = (800 - 600) · 400 = 200 · 400 = 80.000
Área 2 = 1/ 2 (P~ - Pr ) · (Q - ~) = 1/ 2 · (800 - 600) · (800- 400) =
1/ 2 · 200 · 400 = 4u.OOO P P
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 327

Por tanto, si el monopolio tiene los mismos costes que un mercado de


competencia perfecta, se produce una redistribución a favor del empresa-
rio de 80.000 y un coste de bienestar de 40.000.
B) Si el monopolista tiene costes distintos a los de competencia perfec-
ta, la situación se modifica considerablemente. Como se ha hecho en el
apartado anterior, resulta adecuado comenzar con la representación gráfi-
ca de los datos, para pasar después al análisis.
p
''
''
700 ''
........................,.,... .......
1 '
600 ,___ _ _ _'---.+---~----- S (CMe =CMg)cp
''
3 ' '
400
_________ :~---~------- (CMe =CMg}M
¡ '
~Mg ' , D
;

600 800 Q

El mercado de competencia se situaría en el mismo punto de equilibrio,


E. El precio seguiría siendo de 600 u.m. y la cantidad de 800 unidades.
En cambio, el monopolio elige aquella cantidad para la que el ingreso
marginal coincide con el coste marginal que le corresponde ahora (punto
M), lo que nos da una cifra de 600 unidades. Para averiguar el precio del
monopolista, hacemos lo mismo que antes, llevamos esa cantidad hasta la
curva de demanda (punto A) y comprobamos que el precio es de 700 u.m.
Tenemos así tres áreas distintas:
Área 1 =Pérdida de excedente apropiada, como beneficio, por el em-
presario
Área 2 =Pérdida de excedente no apropiada por nadie= coste de bien-
estar
Área 3 = Beneficios del empresario procedentes de la reducción de cos-
tes = ganancia de bienestar para la sociedad.
Utilizando los datos que aparecen en el gráfico, podemos calcular fácil-
mente ambas áreas:
Área 1 = (PM - Pcp ) · n~ = (700 - 600) · 600 = 100 · 600 = 60.000
Área2=1 / 2· (PM -Pe p ) · (n
°'«"p
_n)
~
=1 / 2· (700-600) · (800-600)
= 1/ 2. 100. 200 = 10.000
328 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Área 3 = (CMecp - CMe M ) · n~ = · (600-400) · 600 = 200 · 600 = 120.000


Por tanto, si el monopolio tiene costes inferiores a los de un mercado de
competencia perfecta, se produce una redistribución a favor del empresa-
rio de 60.000, un coste de bienestar de 10.000 y una ganancia de bienestar
de 120.000. En esas circunstancias no puede afirmarse que la monopoliza-
ción de este mercado cause una pérdida de bienestar a la sociedad.
Ejercicio 5
Para resolver el problema, ilustrando el teorema de Coase, lo primero
que es preciso hacer es obtener el beneficio marginal y el daño marginal
derivado de un aumento en la producción porcina. Con tal finalidad se
incluyen los datos de la Tabla siguiente:
Beneficio
Producción Daño total Daño marginal Beneficio total
marginal
o o o o o
100 20.000 20.000 50.000 50.000
200 60.000 40.000 100.000 50.000
300 120.000 60.000 150.000 50.000
400 200.000 80.000 200.000 50.000
500 300.000 100.000 250.000 50.000
Si representamos gráficamente el beneficio y el daño marginal, tendre-
mos la siguiente situación:
BMg Daño Marginal
DMg
100.000 .............................................................................................,_,,,,,,,,,..

80.000

60.000 ········-··································-·-·····································-·········-········· 0

50.000 1----------.,..:;--_._- - o ---<----- 1 1


Beneficio
Marginal
40.000

20 .000

o 100 200 300 400 500 Q (cerdos)

Para ilustrar el Teorema, suponemos que inicialmente el derecho de


propiedad corresponde a D Euprepes, y que por tanto impide que el em-
presario abra su explotación porcina. Ahora bien , el productor obtiene
un beneficio de 50.000 por los 100 primeros cerdos, mientras que éstos
tan sólo le causan un daño de 20.000 al propietario. Se abre entonces una
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 329

posibilidad de negociación entre ambos, por la cual el productor puede


compensarle los daños sufridos y mantener un beneficio neto de 30.000
(= 50.000 que gana con la producción - 20.000 de compensación de da-
ños). Una vez alcanzado este primer nivel de producción, puede elevar la
producción hasta 200 cerdos, porque los 100 adicionales le generan un
beneficio extra de 50.000, de los cuales ha de entregar 40.000 en concepto
de compensación de daños. No podría, en cambio, llegar a un nivel de
300, porque los 100 últimos cerdos le proporcionan un beneficio adicional
de 50.000, insuficiente para compensar el daño adicional de 60.000. Por
tanto, la explotación se quedaría en un punto intermedio entre 200 y 300
(indicado por el punto C).
Si, por el contrario, suponemos que el derecho de propiedad corres-
ponde al empresario, elegirá un nivel máximo de producción, es decir 500.
Ahora bien los últimos 100 cerdos generan UI! beneficio de 50.000 al em-
presario y un daño de 100.000 a D. Euprepes. Este estará dispuesto a pagar
una cifra que compense al empresario por su pérdida de beneficios y así
librarse del olor generado por éstos últimos cerdos. Una vez que la produc-
ción ha alcanzado la cifra de 400, puede comprobarse que reducir en 100
la producción significa una pérdida de beneficios de 50.000 para el empre-
sario y librarse de unos daños valorados en 80.000 para el propietario del
chalet. Sigue habiendo una posibilidad de negociación entre ambos, que
acabará conduciendo al mismo punto C que ya hemos considerado antes.
Ejercicio 6
De acuerdo con los datos del problema el coste medio de fabricar el
compuesto químico es constante e igual a 1.000. Si el coste medio es cons-
tante, coincide con el coste marginal y con la curva de oferta, que, como
sabemos, tan sólo refleja los costes privados de un proceso de producción.
Ahora bien, si consideramos los daños al medio ambiente, en este caso
representados por la destrucción de truchas en la piscifactoría, debemos
evaluar éstos a partir de las pérdidas de producción y su precio en el mer-
cado. Tendremos así, los datos siguientes:
Coste medio(= coste marginal) 1 Tm de producto químico= 1.000 u.m.
Daño medio(= daño marginal) 1 Tm de producto químico= 2.000 u.m
donde éste último dato se obtiene de multiplicar el número de truchas
perdidas, por su precio.
Si representamos gráficamente la curva de demanda, el coste marginal
y la suma de éste con el daño, tendremos la situación siguiente:
330 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

Precio Oferta limitada


administrativamente

3.000 Coste mar inal + Daño marginal

1.000 t----~-------~------ Coste marginal


!Impuesto

Demanda

o 100 300 Q

Si dejamos que el mercado funcione libremente, la curva de oferta re-


levante sería el coste marginal privado, se alcanzaría el punto de equilibrio
E, con un precio de 1.000 y una cantidad de 300. Si tenemos en cuenta,
además de los costes privados, los costes sociales, la curva de oferta social-
mente relevante sería la que representa no sólo el coste de producción
sino también el daño causado, el punto de equilibrio socialmente deseable
sería el indicado con la letra S, el precio sería 3.000 y la cantidad debería
reducirse hasta 100.
En cuanto a las distintas alternativas de que dispone el sector público,
hemos representado gráficamente dos de ellas. Por un lado, puede estable-
cerse un impuesto de 2.000 u.m. por cada tonelada producida, con lo que
se alcanza la solución óptima. Por otro, puede limitarse, en la licencia co-
rrespondiente, el volumen de producción para que éste no supere las 100
Tm que resultan ser óptimas. Obviamente, puede utilizarse también el ries-
go de una sanción penal por los daños al medio ambiente, que será efectiva
siempre y cuando se cumpla que la probabilidad de aplicar la sanción por
su importe sea igual a 2.000 u.m. Por último, puede utilizarse la solución
descrita en el teorema de Coase porque aquí pueden definirse bien los
derechos de propiedad y porque no existen claros costes de transacción, al
haber tan sólo dos agentes implicados en el problema.
Ejercicio 7
Comentar el texto no tiene dificultad alguna. En todo caso, resulta re-
levante que ya en el siglo XIII hubiera preocupación por los incendios fo-
restales. La solución, particularmente drástica, es la que hemos catalogado
como de Derecho Penal, se aplica pena de muerte o privación de todos los
bienes del causante del incendio.
ANEXO. SOLUCIONES A LOS EJERCICIOS PRÁCTICOS 331

TEMA6
BIENES PREFERENTES Y LA REDISTRIBUCIÓN DE LA RENTA

Ejercicio 2
El artículo 27 hace referencia a algunas de las cuestiones que se han
comentado en el análisis de la educación. Por ello, tan sólo aludiremos a
las conexiones que se aprecian con mayor facilidad:
- El carácter de bien preferente de la educación aparece en el primer
apartado del art. 27 al reconocerse el derecho de todos a este servicio.
- La presencia de fuertes extemalidades positivas en los primeros ni-
veles de enseñanza justifican que el apartado 4 señale que la enseñanza
básica sea obligatoria y gratuita. Es evidente que la obligatoriedad no exige
necesariamente la gratuidad y, de hecho puede discutirse si esta gratuidad
debe aplicarse a todo el mundo, con independencia de su nivel de renta.
- La posible prestación del servicio educativo a través de centros concer-
tados está reflejada en los apartados 7 y 9. Se debe comprobar que la recep-
ción de estos fondos públicos se vincula más al modo en que se gestionen
los centros que a la función redistributiva que lleven a cabo. A pesar de los
intentos por introducir esa consideración en el debate del texto constitu-
cional en el Senado, por parte de algunos senadores no adscritos a los dos
grandes grupos que protagonizaron el debate constitucional.
- Por último, debe comprobarse cómo el apartado 8 del art. 27 hace re-
ferencia a la función inspectora del sector público, fácilmente defendible
con las consideraciones realizadas sobre el papel de señal de la educación
en el mercado de trabajo.
El artículo 41 establece que el sector público mantendrá un régimen
de Seguridad Social en situaciones de necesidad, especialmente en caso
de desempleo. Trata, por tanto algunas de las cuestiones examinadas en
el apartado VIII de la lección, y se encuentra material de sobra tanto para
justificar su existencia como para formular críticas a esta opción.
El artículo 43 se refiere al derecho a la protección de la salud. El co-
mentario del artículo debe incluir las distintas razones que se han aducido
para defender la intervención pública en esta materia (efectos externos,
elementos redistributivos) y no debe olvidar algunas de las principales
críticas que se le han formulado y que están relacionadas tanto con los
efectos de la gratuidad como con el hecho de que se haga en centros de
tipo público.
Ejercicio 3
La argumentación de KALDOR explicada en la lección segunda, lleva-
ba a la conclusión de que una redistribución de la renta, en favor de los
menos favorecidos permitiría un aumento en la renta nacional suficiente
332 CURSO BÁSICO DE HACIENDA PÚBLICA

como para compensar a los inicialmente perjudicados en el proceso de


redistribución. En este caso, podría demostrarse que nadie sale perdiendo
y que un grupo, los de menor nivel de renta, salen ganando. Como no hay
ningún perdedor, sería aceptado unánimemente por todos los agentes eco-
nómicos, tal y como se exige en el criterio de Noz1cK.
Ejercicio 4
1) De acuerdo con los datos del problema, el total de parados es el 6%
de la población activa (15.000.000) lo que nos da una cifra de 900.000. La
población mayor de 70 años es de 1.000.000 de personas. Por tanto, los
gastos en el año t serían
Gastos de desempleo= 80% parados o 3.000 = 2.160 millones de u.m.
Pensiones = 60% mayores de 70 años o 2.500 = 1.500 millones de u.m.
El total de gastos es de 3.660 millones de u.m. Como estos gastos han
de ser financiados, de una u otra forma, por la población ocupada (el 94%
de la población activa, dado que un 6% está parado), resulta un esfuerzo
individual de 259,60 u.m. por persona ocupada.
Con los datos para el año t + 10, tendremos un número mayor de para-
dos, el 12% de una población activa de 20.000.000, es decir 2.400.000 pa-
rados. El número de perceptores de pensiones pasa a ser de 5.200.000 (co-
rrespondientes a los 4.000.000 de personas entre 65 y 70 años y el 1.200.000
de mayores de 70 años). Los gastos en el año t + 10 serán:
Gastos desempleo= 100% parados o 6.000 = 14.400 millones de u.m.
Gastos pensiones = 60% mayores 65 años o 5.000 = 15.600 millones de
u.m.
El total de gastos es de 30.000 millones de u.m. Estos gastos han de ser
financiados por una población ocupada de 1