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Procuraduría Pública

Especializada en Materia
Constitucional

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”


“Año del Bicentenario del Perú: 200 años de Independencia”

Escrito Nº :1
Sumilla : Demanda de inconstitucionalidad

SEÑORA PRESIDENTA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO,


Procurador Público Especializado en Materia
Constitucional, designado por Resolución Suprema
N.° 24-2017-JUS/CDJE e identificado con D.N.I
Nº 09338035, en representación del Poder
Ejecutivo, me apersono ante el Tribunal
Constitucional para interponer demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31188, Ley
de negociación colectiva en el sector estatal.

1. APERSONAMIENTO Y PETITORIO

1. Al amparo de los artículos 47º y 203º de la Constitución Política del Perú; el Decreto
Legislativo Nº 1326, Decreto Legislativo que reestructura el Sistema Administrativo de
Defensa Jurídica del Estado y crea la Procuraduría General del Estado; el artículo 48.2 de su
Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 18-2019-JUS; y los artículos 98º y 99º
del Código Procesal Constitucional, el Poder Ejecutivo interpone demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31188, Ley de negociación colectiva en el sector
estatal (en adelante, la Ley), aprobada por insistencia en el Congreso de la República,
promulgada por su presidenta a.i. y publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 2 de mayo
de 2021.

2. Se solicita al Tribunal Constitucional que declare la inconstitucionalidad de la Ley


por cuanto contraviene las siguientes disposiciones de la Constitución Política del Perú de
1993 (presentadas según el orden de desarrollo en la demanda):

i) El artículo 105°, en concordancia con la jurisprudencia del Tribunal


Constitucional, respecto a la aprobación de leyes con previo dictamen y el
carácter excepcional de su exoneración.
ii) El artículo 2°, inciso 2, que reconoce el derecho de igualdad ante la ley.
iii) El artículo 43º, que reconoce el principio de separación de funciones, que
comprende la obligación de cooperación entre órganos constitucionales, y
que reconoce que el Estado peruano es uno e indivisible.
iv) El artículo 118º, inciso 17, sobre la competencia del Poder Ejecutivo para
administrar la hacienda pública.
v) El artículo 77°, que reconoce el principio de exactitud presupuestal.
vi) El artículo 78º, que reconoce el principio de equilibrio y estabilidad
presupuestaria.
vii) El artículo 79º, que prohíbe a los congresistas crear o aumentar gasto
público.

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de la siguiente dirección web:
https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento, Número y Rango de Fechas de ser el
caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo de Documento, Número, Remitente y Año,
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viii) El artículo 118º, inciso 3, en concordancia con la Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo, sobre la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir el sistema
administrativo de gestión de los recursos humanos.
ix) El artículo 28°, inciso 2, que solo reconoce fuerza vinculante a los
convenios colectivos.
x) El artículo 139º, inciso 3, que garantiza el derecho de acceso a los órganos
jurisdiccionales para cuestionar laudos arbitrales que sean contrarios a los
principios de la Constitución presupuestaria.

3. La demanda de inconstitucionalidad se presenta, por razones de forma, contra todo


el texto de la Ley y, por el fondo, contra el segundo párrafo del artículo 2º, los artículos 4º,
6º, el literal d) del artículo 13.1, los artículos 17.1, 18.6, 19.1 y 19.4, relacionados con la
negociación colectiva respecto a remuneraciones y otras condiciones de trabajo con
incidencia económica; así como contra la Única Disposición Complementaria Derogatoria.

2. LEGITIMACIÓN ACTIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA


INTERPONER DEMANDAS DE INCONSTITUCIONALIDAD

4. Conforme al artículo 203º, inciso 1, de la Constitución, el presidente de la


República cuenta con legitimación activa para interponer demandas de
inconstitucionalidad. Para ejercer esta facultad requiere del voto aprobatorio del Consejo
de Ministros, conforme lo señala el primer párrafo del artículo 99º del Código Procesal
Constitucional. El mismo Código establece, en el artículo 102º, inciso 1, que a la demanda
de inconstitucionalidad respectiva se acompaña la certificación del acuerdo adoptado por el
Consejo de Ministros.

5. En concordancia con este procedimiento, en su sesión de fecha 12 de mayo de


2021, el Consejo de Ministros aprobó la interposición de una demanda de
inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31188, Ley de negociación colectica en el sector
estatal, y designó al Ministro de Justicia y Derechos Humanos para que la interponga
(Anexo 1-E). Mediante Resolución Ministerial Nº 90-2021-JUS, de fecha 21 de mayo de
2021, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos delegó en el Procurador Público
Especializado en Materia Constitucional la representación del Poder Ejecutivo en el
presente proceso (Anexo 1-F).

3. PLAZO PARA LA INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA

6. Conforme al artículo 100º del Código Procesal Constitucional, la demanda de


inconstitucionalidad contra una norma debe ser interpuesta dentro del plazo de seis años
contado a partir de su publicación.

7. En el presente caso, la Ley Nº 31188 se publicó en el diario oficial “El Peruano” el


2 de mayo de 2021 (Anexo 1-D), por lo que la demanda se interpone dentro del plazo
establecido a nivel normativo.

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de la siguiente dirección web:
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4. CONTENIDO DE LA NORMA OBJETO DE CONTROL CONSTITUCIONAL

8. La Ley Nº 31188 consta de veintiún artículos, seis capítulos, una única disposición
complementaria derogatoria y dos disposiciones complementarias finales. Analizadas en su
conjunto, abordan los siguientes temas:

a) Respecto a las disposiciones generales (Capítulo I, artículos 1º al 3º)

La Ley señala en el artículo 1º que su objeto es regular el derecho de negociación


colectiva de las organizaciones sindicales de trabajadores estatales conforme a la
Constitución, el Convenio 98 y el Convenio 151 de la Organización Internacional
del Trabajo. El segundo párrafo del artículo 2º excluye de su ámbito a las empresas
del Estado, y dispone que se rijan por lo regulado en el Texto Único Ordenado de la
Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo 10-
2003-TR, y su reglamento. El artículo 3 establece los principios que rigen para la
negociación colectiva, incluyendo el de previsión y provisión presupuestal.

b) Respecto a las materias negociables (Capítulo II, artículo 4º)

El artículo 4º establece como objeto de la negociación colectiva todo tipo de


condiciones de trabajo, que comprenden las remuneraciones y otras con incidencia
económica, y las relaciones entre los empleadores y trabajadores, y de las
organizaciones de empleadores con las organizaciones de trabajadores.

c) Respecto a los niveles de negociación colectiva (Capítulo III, artículos 5º y


6º)

La Ley establece en el artículo 5º dos niveles de negociación colectiva: i) el nivel


centralizado, donde el acuerdo tiene incidencia para todos los trabajadores de las
entidades públicas, y ii) el nivel descentralizado, el cual se aplica por sector,
territorio o entidad pública, y tiene incidencia en su respectivo ámbito. En el caso
de los gobiernos locales, la negociación colectiva está sujeta a los ingresos de cada
municipalidad.

El artículo 6.1, literal a, precisa que las materias negociables en el nivel


centralizado son: i) modificación de la estructura remunerativa aplicable a todos los
trabajadores estatales, ii) tipo, cuantía o características de las remuneraciones, y iii)
otras condiciones de trabajo con incidencia económica. En el artículo 6.2 se señala
que las materias negociables en el nivel descentralizado son las condiciones de
trabajo, que incluyen remuneraciones y otras de índole económica, en su respectivo
ámbito, exceptuándose las materias pactadas en el nivel centralizado, salvo acuerdo
en contrario.

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Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
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d) Respecto a los sujetos de la negociación colectiva (Capítulo IV, artículos 7º


al 11º)

En este capítulo se determina los sujetos y los representantes de las partes en la


negociación colectiva. Asimismo, se detallan las facultades de la representación
empleadora y las licencias sindicales para la negociación colectiva. En el artículo
10º se señala que la parte empleadora asegura, bajo responsabilidad, “que en la
negociación colectiva en el sector público, su representación garantiza la viabilidad
presupuestal para la ejecución de los acuerdos adoptados”.

e) Respecto al procedimiento de negociación colectiva (Capítulo V, artículos


12º al 16º)

En este capítulo de la Ley se establece que la negociación colectiva se inicia con la


presentación del proyecto de convenio y especifica el contenido de este en el
artículo 12º; mientras que en el artículo 13.1 se desarrolla el procedimiento de la
negociación colectiva centralizada y señala al respecto, en el literal d), que los
acuerdos alcanzados con incidencia económica son remitidos a la Presidencia del
Consejo de Ministros para su inclusión en la Ley de Presupuesto Público. El
artículo 13.2 establece el procedimiento para el caso de la negociación colectiva
descentralizada.

De otro lado, el artículo 14º establece el plazo y otros alcances para que la parte
empleadora proporcione la información necesaria requerida por las organizaciones
sindicales; mientras que el artículo 15º establece como una sanción administrativa
del empleador no cumplir con proporcionarla; finalmente, el artículo 16º señala que
las partes están obligadas a negociar de buena fe y evitar acciones que sean lesivas
a la parte contraria, para lo cual establece las acciones consideradas de mala fe,
como “la designación de negociadores que carezcan de facultades suficientes para
la adopción de acuerdos” (literal d).

f) Respecto al convenio colectivo y arbitraje laboral (Capítulo VI, artículos 17º


al 21º)

El Capítulo VI de la Ley establece, en el artículo 17.1, que el convenio colectivo


tiene “fuerza de ley” y vincula a las partes que lo adoptaron. Entre otros aspectos,
señala que las partes determinan desde cuándo rige, excepto las disposiciones con
incidencia presupuestaria, que rigen a partir del 1 enero del año siguiente a su
suscripción (artículo 17.2).

El artículo 18º regula el arbitraje laboral en la negociación colectiva. En el numeral


18.5 se indica que, al resolver, “el tribunal arbitral recoge la propuesta final de una
de las partes o considera una alternativa que recoja los planteamientos de las
partes”. En el numeral 18.6 se faculta al tribunal arbitral, en caso lo estime

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conveniente, definir una “provisión cautelar que es comunicada a la entidad a fin de


que la incluya en el proyecto de presupuesto para el siguiente ejercicio”.

Por su parte, el artículo 19º precisa los alcances sobre el laudo arbitral y en su
numeral 19.1 establece que “tiene la misma naturaleza y efectos que el convenio
colectivo”, es decir le otorga fuerza de ley; mientras que el artículo 19.4 establece
restricciones al Estado para impugnar laudos arbitrales. Finalmente, los artículos
20º y 21º, respectivamente, establecen el plazo para remitir a la autoridad
competente el convenio colectivo o el laudo arbitral y regulan aspectos sobre el
aporte sindical.

g) Respecto a la Única Disposición Complementaria Derogatoria

Se derogan diversos artículos de la Ley N.° 30057, Ley del Servicio Civil.
Asimismo, se deroga el Decreto Legislativo N.° 1442, de la Gestión Fiscal de los
Recursos Humanos en el Sector Público, y el Decreto Legislativo Nº 1450, que
modifica el Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad
Nacional de Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos.

h) Respecto a las dos Disposiciones Complementarias Finales

Se establece la vigencia y eficacia de los convenios más favorables y beneficiosos


al trabajador suscritos con anterioridad y se da pautas para cumplir con el proceso
de descuento de los aportes sindicales.

5. PRELIMINAR: NEGOCIACIÓN COLECTIVA EN EL SECTOR PÚBLICO Y


SU RELACIÓN CON EL PRESUPUESTO PÚBLICO

9. La presente demanda de inconstitucionalidad se sustenta en el hecho de que la Ley


Nº 31188 ha regulado el procedimiento de negociación colectiva en el sector estatal, pero
sin garantizar el respeto a los principios de la Constitución presupuestaria.

10. Si bien el artículo 3º de la Ley señala que la negociación colectiva se rige por el
principio de previsión y provisión presupuestal, en el sentido que “todo acuerdo de
negociación colectiva que tenga incidencia presupuestaria deberá considerar la
disponibilidad presupuestaria”, no contiene medidas concretas que permitan garantizar el
respeto a principios relacionados con el presupuesto público o identificar, a partir de las
competencias que corresponden al Poder Ejecutivo, el margen de negociación de las
entidades públicas en materia de remuneraciones y otras condiciones de trabajo con
incidencia económica.

11. En el mismo sentido, el artículo 10º de la Ley dispone que “[l]a parte empleadora
asegura, bajo responsabilidad, que en la negociación colectiva en el sector público, su

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representación garantiza la viabilidad presupuestal para la ejecución de los acuerdos


adoptados”, pero no precisa medida alguna que permita contar con la información y
evaluación necesaria en materia presupuestal para que el representante del Estado pueda
realizar planteamientos concretos en materia de negociación colectiva.

12. Por ello, corresponde recordar, como base de los argumentos de la presente
demanda sobre la inconstitucionalidad de Ley por razones de forma y fondo, la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la relación entre la negociación colectiva
en el sector estatal y el presupuesto público.

13. En este sentido, el punto de partida es reconocer que, en el ámbito de las entidades
estatales, los derechos y condiciones laborales de los trabajadores tienen una relación
directa con el presupuesto público. En las sentencias recaídas en los expedientes N° 3-
2013-PI/TC, 4-2013-PI/TC y 23-2013-PI/TC (acumulados) 1 , y los expedientes N° 25-
2013-PI/TC, 3-2014-PI/TC, 8-2014-PI/TC y 17-2014-PI/TC (acumulados) 2 , el Tribunal
Constitucional desarrolló criterios jurisprudenciales sobre la materia. De forma particular,
en la última de las sentencias mencionadas señaló lo siguiente:

“161. […] En vista que el elemento presupuestario cumple la función constitucional


específica de consignar o incluir ingresos y gastos debidamente balanceados o
equilibrados para la ejecución de un ejercicio presupuestal determinado, las limitaciones
presupuestarias que se derivan de la Constitución deben ser cumplidas en todos los
ámbitos estatales, y, fundamentalmente, en las medidas que signifiquen un costo
económico para el Estado, como es el caso de algunos aspectos de las condiciones de
trabajo o de empleo, los cuales se financian con recursos de los contribuyentes y de
la Nación.
162. El resultado de la negociación colectiva en el sector público, por lo general,
genera repercusiones directas en el presupuesto estatal, de ahí que "[deba] efectuarse
considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y
equitativo, cuya aprobación corresponde al Congreso de la República, ya que las
condiciones [de trabajo o] de empleo en la administración pública se financian con
recursos de los contribuyentes y de la Nación" (fundamento 53 de la STC 0008- 2005-
PI/TC). Así pues, el principio del equilibrio presupuestal constituye un límite a la
negociación colectiva. Este límite presupuestario definitivamente adquiere mayor
relevancia en contextos especiales. los cuales generan un impacto económico negativo en

1
Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 18 de setiembre de 2015. En esta sentencia se cuestionó la
Ley N° 29812. de Presupuesto para el Sector Público para el año 2012, y la Ley N° 29951, de Presupuesto
para el Sector Público para el año 2013. Entre otros aspectos, se alegó la inconstitucionalidad de la
prohibición de incrementos salariales en el Sector Público a través de la negociación colectiva. Mediante esta
sentencia, se exhortó al Congreso de la República a que regule la negociación colectiva en el Sector Público
en un plazo de un (1) año contado a partir de la legislatura 2016 – 2017.
2
Publicada en el diario oficial “El Peruano” el 4 de mayo de 2016. En esta sentencia se cuestionó, entre
otras, las disposiciones de la Ley de Servicio Civil, Ley N° 30057, sobre la prohibición de someter a
negociación colectiva condiciones laborales de carácter económico. En este fallo se reiteró la exhortación
formulada al Congreso de la República en la sentencia del expediente N° 3-2013-PI/TC y otros
(acumulados).

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la actividad desarrollada por el Estado que haga propicia la adopción de tales medidas a
fin de evitar mayores perjuicios económicos, según lo expresa la OCDE en la "Public
Sector Compensation in Times of Austerity", de 2012 […]” (resaltado agregado).

14. Acorde con lo señalado por el Tribunal Constitucional, el límite presupuestario de la


negociación colectiva no significa que el derecho no pueda ejercerse. Tampoco impide que
se puedan discutir o negociar beneficios económicos respetando el límite constitucional del
presupuesto equitativo y equilibrado (fundamento jurídico 164 de la misma sentencia). La
capacidad de negociar se ve razonablemente restringida sobre la base de un documento
objetivo y público: el presupuesto3.

15. Siendo el equilibrio presupuestal un límite con sustento constitucional al ejercicio


del derecho a la negociación colectiva, resulta indispensable que los trabajadores cuenten
con la información necesaria para garantizar que su pliego de reclamos sea viable. Ellos
deben conocer el tope máximo a sus demandas que le permite el presupuesto de una
entidad, antes de iniciar el proceso de negociación. En esa misma línea, el Tribunal ha
sostenido en el fundamento jurídico 178 de la sentencia citada, que la información
presupuestaria permite a las partes negociar en igualdad de condiciones.

16. Asimismo, el Tribunal ha precisado que la intervención de una autoridad


competente vinculada con las remuneraciones y condiciones laborales con impacto en el
presupuesto público, no significa, en lo absoluto, que se afecte la autonomía de las partes
para negociar:

“La negociación colectiva en el sector público se desarrolla, por lo general, sobre la base
de una relación bipartita en la que la entidad pública y las organizaciones o grupo de
trabajadores públicos tienen un cierto grado de autonomía para realizar el proceso
negocial y participar en la elaboración y establecimiento del contenido de los acuerdos
colectivos. Sin embargo, también es posible la intervención de alguna autoridad
pública competente cuando el procedimiento de negociación colectiva está referido a
aspectos remunerativos u otras clausulas [sic] que puedan tener un impacto
económico en el programa presupuestario estatal (párrafos 270 y 298 del Informe de
la CEACR, 2013). Tal intervención, por obvio que parezca, no puede suponer una
injerencia en la autonomía de las partes. Al respecto, se ha afirmado que "son compatibles
las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas
responsabilidades financieras el derecho a participar en las negociaciones colectivas junto
al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación
colectiva" (párrafo 334 del Informe de la CEACR, 2013)”4 (resaltado agregado).

17. En base a la jurisprudencia reseñada, corresponde que en la normativa sobre la


materia se determine las autoridades competentes para participar en el proceso de
negociación colectiva, así como los límites dentro de los cuales se pueda acordar el
3
Dicho criterio se señaló en la sentencia recaída en el expediente 3-2003-PI/TC y otros (acumulados),
fundamento jurídico 67.
4
Fundamento jurídico 179 de la sentencia recaída en el expediente 25-2013-PI/TC y otros (acumulados).

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incremento de ingresos (fundamento jurídico 180 de la sentencia recaída en el expediente


N° 25-2013-PI/TC y otros -acumulados).

18. En atención a lo expuesto, el Tribunal Constitucional ha reconocido la obligación


que tiene el Estado de garantizar el interés general, de modo tal que los ingresos de los
servidores tengan sustento económico en recursos condicionados al presupuesto; siendo
así, debe regularse la oportunidad en la que se celebran los convenios dado que de llegarse
a un acuerdo, este debe incluirse en el presupuesto conforme a las reglas constitucionales y
legales establecidas a tal efecto para el año fiscal que corresponda.

19. En la presente demanda se sostiene que la Ley Nº 31188 fue elaborada sin tomarse
en cuenta la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, lo que ha dado lugar a una
regulación sobre la negociación colectiva en el sector estatal sin reglas específicas que
permitan garantizar el respeto y observancia de los principios que conforman la
Constitución presupuestaria, por lo que la Ley deviene en inconstitucional, tanto por
razones de forma como de fondo.

6. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD POR LA


FORMA DE LA LEY Nº 31188

20. La Ley Nº 31188 es inconstitucional por vicios de forma, por cuanto para su
aprobación se ha vulnerado el procedimiento de producción normativa5. A través de su
jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha reconocido la validez de los requisitos
establecidos respecto a dicho procedimiento; en ese sentido, en los siguientes párrafos se
exponen pronunciamientos del Tribunal respecto a la exoneración de determinados actos
del procedimiento legislativo por parte de la Junta de Portavoces, y sobre la debida
deliberación de las propuestas normativas por el Pleno del Congreso, que deben ser
observados como parámetro constitucional de análisis de la expedición de las leyes.

6.1 De las exoneraciones aprobadas por la Junta de Portavoces en el procedimiento de


expedición de leyes

21. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en el


“Caso de la Ley de Publicidad Estatal”, donde determinó que, si bien la potestad de
establecer exoneraciones por parte de la Junta de Portavoces es discrecional, ello no
implica que pueda ser usada de modo arbitrario y generalizado. Por lo tanto “un

5
“Una norma incurre en una infracción constitucional de forma, fundamentalmente, en 3 supuestos: a)
cuando se produce el quebrantamiento del procedimiento de producción normativa previsto en la
Constitución; b) cuando se ha ocupado de una materia que la Constitución directamente ha reservado a otra
específica fuente formal del derecho; y, c) cuando es expedida por un órgano que, constitucionalmente,
resulta incompetente para hacerlo” (STC 20-2005-PI/TC y 21-2005-PI/TC -acumulados- fundamento jurídico
22).

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procedimiento legislativo de excepción no puede ser aplicado de forma masiva. De lo


contrario, se convierte en los hechos en el procedimiento legislativo regular”6.

22. En el mismo caso, el Tribunal refirió, además, lo siguiente:

“aunque la potestad para establecer exoneraciones sea discrecional, ello no significa que no
existan razones subyacentes a la adopción del acuerdo de exoneración. En efecto, este
mecanismo no debería ser empleado, en línea de principio, en los casos en los que se
advierta la necesidad de un importante nivel de especialización y/o tecnicidad de los temas
a debatir, así como en aquellos que revistan elevada complejidad, ya que ello demanda, por
su naturaleza, un mayor grado de deliberación. Evidentemente, este Tribunal también
advierte que existen contextos y escenarios políticos en los que la excesiva extensión del
debate puede generar ciertos niveles de inconvenientes ante la presencia de una situación
que demanda un accionar inmediato por parte del Congreso de la República, lo que podría
ameritar el empleo de las exoneraciones reguladas. Todos estos factores deberían ser
sopesados en el momento en que se decide la posibilidad de emplearlas”7.

23. En el “Caso cuestión de confianza y crisis total del gabinete”, el Tribunal señaló
que “al haberse exonerado al proyecto de resolución legislativa del trámite ante la
Comisión de Constitución y Reglamento, se advierte un vicio de inconstitucionalidad
radicado en el empleo de un mecanismo de excepción cuando no correspondía en razón de
la materia involucrada, lo cual resulta contrario a la finalidad del artículo 105 de la
Constitución”8.

24. Uno de los últimos pronunciamientos sobre el tema se encuentra en el “Caso de la


ley que suspende el cobro de peajes”, donde se reitera la línea jurisprudencial del Tribunal
sobre el control de las exoneraciones realizadas por la Junta de Portavoces, respecto a su
carácter excepcional y el reconocimiento de ciertos escenarios que hace posible su empleo.
Respecto al pronunciamiento en el caso concreto, tuvo oportunidad de verificar el acta que
contiene el acuerdo de exoneración del trámite de envío a comisión de los proyectos de ley
y concluyó que “no constan allí, las razones subyacentes que justifiquen la adopción del
acuerdo de exoneración, más aún si la respectiva autógrafa había sido observada. En
consecuencia, no resultando justificada la exoneración del trámite de envío a comisión de
los proyectos de Ley 4951 y 4985/2020-CR, el Tribunal Constitucional considera que
dicha práctica aplicada indiscriminadamente y sin respetar su excepcionalidad no se ajusta
a los parámetros constitucionales”9.

25. Como puede advertirse, en el parámetro jurisprudencial se ha dejado en claro que, a


pesar de ser una potestad discrecional de la Junta de Portavoces la aprobación de diferentes
6
Fundamento jurídico 34 de la sentencia recaída en los expedientes 12-2018-PI/TC y 13-2018-PI/TC
(acumulados).
7
Fundamento jurídico 35 de la sentencia recaída en los expedientes 12-2018-PI/TC y 13-2018-PI/TC
(acumulados).
8
Fundamento jurídico 26 de la sentencia recaída en el expediente 6-2018-PI/TC.
9
Fundamentos jurídicos 23 y 24 de la sentencia recaída en el expediente 6-2020-PI/TC.

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de la siguiente dirección web:
https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento, Número y Rango de Fechas de ser el
caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo de Documento, Número, Remitente y Año,
según corresponda.”

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exoneraciones contempladas en el Reglamento del Congreso dentro del procedimiento de


expedición de leyes, tales como el dictamen de comisión, la pre-publicación en el portal
oficial, la doble votación, entre otras; no puede ser empleada desnaturalizando su carácter
excepcional porque ello implicaría una arbitrariedad., siendo necesario evaluar respecto a
este tema el contenido y alcance de los proyectos de ley.

6.2 De la deliberación en el procedimiento de expedición de leyes como parámetro de


validez constitucional

26. La deliberación dentro del procedimiento de expedición de leyes por parte del
Congreso como garantía del respeto al sistema democrático es reconocido por el Tribunal
Constitucional en varios pronunciamientos. En el “Caso cuestión de confianza y crisis total
del gabinete”, el Tribunal declaró inconstitucional una norma al considerar que existieron
vicios de deliberación en la tramitación de su expedición. En la fundamentación jurídica
del punto 1.1, sobre exoneración de dictamen y déficit de deliberación, se precisa en
relación con el empleo del mecanismo de exoneración de dictamen y su vínculo con la
deliberación que “cuando este mecanismo es empleado con el propósito de efectuar
trascendentales reformas que inciden en la esencia misma de nuestra Constitución, debe
demandarse un importante nivel de deliberación, aspecto que no se ha advertido en este
caso”10.

27. La necesidad de contar con un proceso de deliberación que permita recoger la


pluralidad de ideas y, en su desarrollo, corroborar la compatibilidad del proyecto
legislativo con la Constitución, ha sido plasmada por el Tribunal en la sentencia emitida en
el caso sobre la ley contra el “transfugismo”, donde en la fundamentación jurídica respecto
al desarrollo del punto sobre la democracia participativa, se postula con relación al proceso
de deliberación que este “sirve para el intercambio de información, así como colabora en la
toma de decisiones. […] De este modo, la deliberación se erige como un proceso
indispensable para poder enriquecer el debate no solo en cuanto a lo referido a la
información que se pueda brindar, sino también en cuanto a perspectivas y enfoques. Y es
que es la calidad del proceso deliberativo la que legitima la función legislativa, de ahí que
se afirme que una norma jurídica se legitima como resultado de la deliberación general y
no de la voluntad general”11.

28. En esa misma línea, en el “Caso del fortalecimiento de los grupos parlamentarios”,
el Tribunal determinó que, para garantizar el elemento democrático es importante que los
sujetos que intervengan en el debate tengan, necesariamente, conocimiento de lo que va a
ser materia de discusión, en ese sentido: “La adopción de decisiones […] debe
fundamentarse en un constante y nutrido intercambio de argumentos, lo cual requiere que

10
Fundamento jurídico 25 de la sentencia recaída en el expediente 6-2018-PI/TC.
11
Fundamento jurídico 5 de la sentencia recaída en el expediente 6-2017-AI/TC.

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
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todos los que intervengan en ella cuenten con los datos necesarios que les permitan emitir
una opinión informada que se oriente al bien público”12.

29. Debe precisarse, además, que el Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse sobre
la garantía de una adecuada deliberación en el procedimiento de producción normativa
desde las comisiones de trabajo del Congreso. Reconoce en ese sentido que, si bien es
potestad congresal establecer en qué comisiones serán estudiados y discutidos los
proyectos de leyes o resoluciones legislativas, ello cuenta con un límite, es decir, las
comisiones a las que son enviados deben contar con un mínimo nivel de especialización
sobre el contenido que se va a discutir13.

30. En atención a lo detallado se puede concluir que un eficiente ejercicio deliberativo


congresal en el procedimiento de producción normativa se garantiza en la medida que
existan verdaderos espacios deliberativos que sustenten la adopción de la decisión final.
Estos espacios se procuran desde el debate en las comisiones de trabajo especializadas,
según la materia que verse el proyecto legislativo, hasta el debate que se realice en el Pleno
del Congreso, lo cual supondría que se ha seguido el procedimiento determinado para la
elaboración normativa, que, según mandato constitucional, comprende el debate. Ir en
contra de lo anterior supondría un quebrantamiento del proceso de formación de las
normas.

6.3 Del procedimiento para la aprobación por insistencia de la Ley N° 31188

31. La Ley de negociación colectiva en el sector estatal fue aprobada por el Pleno de
Congreso de la República con fecha 18 de octubre de 2018, y la autógrafa respectiva fue
observada por el Poder Ejecutivo mediante comunicación de fecha 18 de diciembre de
2018 (Anexo 1-H).

32. Todo esto ocurrió mientras estuvo en funciones el Congreso elegido en el año 2016,
que fuera disuelto constitucionalmente el 30 de setiembre de 2019. El nuevo Congreso,
elegido en enero de 2020 para reemplazar al anterior, empezó sus actividades el 16 de
marzo de ese año.

33. En sesión virtual de Junta de Portavoces, del 19 de abril de 2021, es decir más de 2
años después de haber sido observada la autógrafa de Ley, se acordó la exoneración de
dictamen de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social y la ampliación de Agenda del
Pleno del Congreso.

34. De la página institucional del Congreso de la República se puede advertir que no se


encuentran publicadas las actas de las sesiones virtuales de la Junta de Portavoces
correspondientes al año 2021. Sin embargo, de la revisión del expediente virtual

12
Fundamento jurídico 23 de la sentencia recaída en el expediente 1-2018-PI/TC.
13
Fundamento jurídico 11 de la sentencia recaída en el expediente 15-2012-PI/TC.

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parlamentario de la Ley Nº 31188, se puede advertir que a través de Oficio 1334-2020-


2021-ADP-D/CR, de fecha 20 de abril de 2021 (Anexo 1-G), el Oficial Mayor del
Congreso de la República comunicó al Presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad
Social el acuerdo adoptado por la Junta de Portavoces sobre exonerar de dictamen de
comisión el análisis de las observaciones del Poder Ejecutivo a la autógrafa de ley, sin que
se haga mayor precisión de las razones sobre la adopción de dicho acuerdo.

35. Luego de la exoneración, en sesión virtual de fecha 22 de abril de 2021, el Pleno


del Congreso de la República debatió la aprobación de la insistencia de la autógrafa de ley
durante aproximadamente 15 minutos, donde además se planteó una cuestión previa para
que la autógrafa sea remitida a las comisiones de Trabajo y Seguridad Social, Economía,
Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera y Presupuesto y Cuenta General de la República,
que, por su especialidad, debían analizar tanto el objeto y contenido de la citada autógrafa
de Ley como las observaciones formuladas oportunamente por el Poder Ejecutivo. Sin
embargo, luego de la respectiva votación, y ante la negativa de acceder a la remisión a
comisiones, se aprobó por insistencia la Ley Nº 31188.

36. De lo expuesto se puede advertir que, en el procedimiento de producción normativa


de la Ley de negociación colectiva en el sector estatal, se transgredieron requerimientos
esenciales, como un debate apropiado respecto a una norma de desarrollo de un derecho
reconocido en la Constitución y el análisis correspondiente de las observaciones del Poder
Ejecutivo en las comisiones especializadas, toda vez que se empleó la potestad de
exoneración de dictamen sin respetar el carácter excepcional del mismo.

37. De haberse hecho efectiva la deliberación y el respectivo análisis, se habría


debatido en torno a la constitucionalidad o no de las disposiciones sometidas a
consideración y, entre otros aspectos, se hubiese identificado la falta de coherencia entre el
contenido central de la Ley (regular la negociación colectiva en el sector estatal) y la
incorporación de la Única Disposición Complementaria Derogatoria, a través de la cual se
derogaron normas que no se encuentran relacionadas con la Ley y que tampoco forman
parte de sus antecedentes.

38. En ese sentido, la vulneración del procedimiento de producción normativa respecto


a la Ley, cuestionada en el presente proceso, es claramente atentatoria del artículo 105º de
la Constitución Política, por lo que deviene en inconstitucional, en su totalidad, por la
forma.

7. FUNDAMENTOS QUE SUSTENTAN LA INCONSTITUCIONALIDAD POR EL


FONDO DE LA LEY Nº 31188

39. Para el análisis de la presente controversia, el Tribunal Constitucional debe tomar


en cuenta que se encuentra ante un caso donde debe pronunciarse sobre las relaciones entre
el Poder Ejecutivo y el Congreso de la República, en especial respecto a la definición del

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uso de los recursos públicos y la gestión de los recursos humanos en el sector público,
conforme a los mandatos y reglas establecidos en la Constitución Política de 1993.

40. La decisión a emitirse tendrá una repercusión importante en el desarrollo de tales


relaciones, por lo que debe orientarse a evitar que situaciones similares se produzcan a
futuro, es decir, que mediante una ley el Congreso de la República decida de forma
unilateral sobre asuntos que tengan impacto en los recursos públicos, al margen de la
Constitución, las competencias del Poder Ejecutivo y la ley de presupuesto. Como se
expuso también en la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley N° 31131 (Ley que
establece disposiciones para erradicar la discriminación en los regímenes laborales del
sector público), las leyes de este tipo, con manifiestos vicios de inconstitucionalidad, solo
generan falsas expectativas en materia laboral, que no solo dependen de una norma para su
implementación sino de una sostenibilidad financiera en el tiempo a fin de garantizar el
equilibrio fiscal.

41. Las falsas expectativas creadas mediante una ley aprobada sin contar con el
financiamiento y la sostenibilidad financiera exigidas por la Constitución y la ley, solo van
a dar lugar a reclamos antes las instancias estatales que se encuentran obligadas a cumplir
la norma, situación que seguramente llegará a los tribunales y que dará lugar a sentencias
que tendrán dificultades para ser cumplidas, en atención precisamente a la ausencia de
recursos. Todo ello devendrá en un reclamo ciudadano contra el Estado y sus instituciones
en general, y originará un conflicto social, cuyo origen será precisamente la emisión de
leyes sin sostenibilidad económica en el tiempo.

7.1 La Ley Nº 31188 vulnera el derecho a la igualdad ante la ley reconocido en el


numeral 2 del artículo 2º de la Constitución

42. El segundo párrafo del artículo 2° de la Ley Nº 31188 excluye de su ámbito de


aplicación a las empresas del Estado. En este sentido, señala: “Las negociaciones
colectivas de las empresas del Estado se rigen por lo regulado en el Texto Único Ordenado
de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, aprobado mediante Decreto Supremo 010-
2003-TR, y su reglamento”.

43. Sin embargo, la Ley no considera que, conforme a lo establecido en las normas que
regulan el sistema del presupuesto nacional, las empresas del Estado forman parte del
sector público, por lo que cualquier acuerdo que no respete las reglas fiscales y
presupuestales afecta los recursos del Estado.

44. En este sentido, el numeral 10 del artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1436,
Decreto Legislativo Marco de la Administración Financiera del Sector Público, señala que
el Sector Público está conformado por el conjunto de entidades, empresas públicas, y otras
formas organizativas a las cuales se aplica la Administración Financiera del Sector
Público, que comprende el sector público financiero y no financiero, que conforme al

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numeral 5.2 del artículo 5 del citado Decreto Legislativo, comprende a todas las empresas
del Estado.

45. En esa misma línea, el inciso 8 del numeral 3.1 del artículo 3 del Decreto
Legislativo N° 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público,
expresamente señala que se encuentran dentro del ámbito de dicho Sistema, las empresas
de los gobiernos regionales y gobiernos locales, el Fondo Nacional de Financiamiento de la
Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y sus empresas; a las cuales, conforme al
artículo 2 del citado Decreto Legislativo, se les aplican los principios del Sistema de
Administración Financiera del Sector Púbico y del Sistema Nacional de Presupuesto
Público, entre los que se encuentran los de Equilibrio Presupuestario y Equilibrio Fiscal.

46. De los antecedentes de la Ley Nº 31188 no se advierte una justificación objetiva y


razonable que permita excluir a los trabajadores de las empresas del Estado del ámbito de
su aplicación; siendo que tal diferenciación entre trabajadores de las empresas del Estado y
los demás que laboran en el sector público, a quienes se aplica por igual las normas en
materia de presupuesto público, vulnera el derecho a la igualdad ante la ley reconocido en
el artículo 2º, numeral 2, de la Constitución.

47. A lo expuesto debe agregarse que excluir del ámbito de aplicación de la Ley a las
empresas del Estado contraviene lo establecido en el artículo 43° de la Constitución, en el
extremo que reconoce que el Estado es uno e indivisible, aspectos que deben ser
especialmente observados en el empleo de los recursos públicos para el cumplimiento de
los convenios colectivos.

7.2 La Ley Nº 31188 vulnera el principio constitucional de cooperación de poderes


reconocido en el artículo 43º de la Constitución

48. Uno de los principios esenciales de todo Estado Constitucional, a fin de evitar la
arbitrariedad en el ejercicio del poder, es el respeto y garantía del principio de separación
de poderes o funciones, el cual ha ido evolucionando con el tiempo, siendo dotado de un
contenido más amplio, siempre en la línea de alcanzar los fines del Estado Constitucional.

49. En diversos pronunciamientos originados como consecuencia de conflictos entre el


Congreso de la República y el Poder Ejecutivo, el Tribunal Constitucional ha reiterado y
ampliado su jurisprudencia sobre este tema. Al referirse al contenido del principio de
separación de poderes reconocido en el artículo 43º de la Constitución, ha señalado que el
mismo tiene los siguientes rasgos de identidad14:

- Principio de separación de poderes propiamente dicho: Hace referencia a la


autonomía funcional y a las diferentes competencias que cada poder estatal tiene,
así como a las funciones que cada uno cumple.

14
Fundamento jurídico 56 de la sentencia recaída en el expediente 6-2018-PI/TC.

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- Principio de balance entre poderes: Hace referencia a la existencia de mecanismos


de coordinación, mecanismos de control recíproco y mecanismos de equilibrio de
poderes.
- Principio de cooperación: Implica que las competencias y funciones de los poderes
y órganos constitucionales autónomos se encuentren orientadas al cumplimiento de
los fines del Estado, previstos en el artículo 44º de la Constitución, a la concreción
del conjunto de bienes y valores constitucionales, y siempre teniendo como
horizonte la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad (artículo 1º
de la Constitución).
- Principio de solución democrática: Implica que las relaciones entre los poderes
públicos deben tender a establecer y preferir mecanismos de diálogo que permitan
resolver las controversias.

50. En el presente caso, la Ley Nº 31188 afecta el principio de separación de poderes,


desde la perspectiva de cooperación entre órganos constitucionales, por cuanto ha sido
emitida al margen de la interacción que debe existir entre el Congreso de la República y el
Poder Ejecutivo para expedir normas que tienen impacto en la economía del país, en
particular en una situación de emergencia en materia de salud como consecuencia del
COVID-19. Durante el procedimiento parlamentario que dio lugar a la Ley, el Congreso no
tomó en cuenta las observaciones que realizó el Poder Ejecutivo, en el sentido de existir
dificultades para el financiamiento e implementación de los acuerdos producto de la
negociación colectiva si no se establecen reglas que garanticen los principios de la
Constitución presupuestaria.

51. El procedimiento para la aprobación de la Ley refleja la ausencia de acciones por


parte del Congreso para evaluar su contenido e impacto en la economía, desde la
perspectiva de las relaciones con el Poder Ejecutivo, que implica el desarrollo de acciones
conjuntas y de coordinación en beneficio de la persona y la sociedad. Por este motivo, la
Ley Nº 31188 resulta contraria al artículo 43º de la Constitución.

7.3 La Ley Nº 31188 vulnera la competencia del Poder Ejecutivo para administrar la
hacienda pública reconocida en el artículo 118°, numeral 17, de la Constitución

52. El numeral 17º del artículo 118° de la Constitución Política del Estado dispone lo
siguiente:

“Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República:


[…]
17. Administrar la hacienda pública”.

53. Al amparo de esta facultad, corresponde al Poder Ejecutivo administrar la Hacienda


Pública, lo cual implica el análisis de los ingresos y gastos consignados en el presupuesto,
que se viabiliza necesariamente a través de la políticas nacionales y sectoriales, cuyo
diseño y supervisión constituye función exclusiva del Poder Ejecutivo, encabezado por el

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presidente de la República, de acuerdo con el artículo 4° de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica


del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE). Asimismo, estas políticas son de obligatorio
cumplimiento por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno. De igual
modo, la LOPE define las políticas nacionales, así como los objetivos prioritarios, los
lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales
de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para
asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas. Dentro de dichas
políticas, están siempre presentes los propósitos de la Hacienda Pública.

54. El artículo 46° de la LOPE, por su parte, establece que los sistemas administrativos
están a cargo de un ente rector y tienen por finalidad regular la utilización de los recursos
en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su
uso. En esta norma se precisan tres sistemas que forman parte de la competencia de
administrar la hacienda pública, previstos en los numerales 3, 4 y 5:

➢ Presupuesto Público.
➢ Tesorería.
➢ Endeudamiento Público.

55. A lo expuesto debe agregarse que el inciso 1 de la Cuarta Disposición Transitoria


de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, señala lo siguiente
respecto al tema de las remuneraciones y otros ingresos económicos del personal que
labora en el sector público15:

“Las escalas remunerativas y beneficios de toda índole, así como los reajustes de las
remuneraciones y bonificaciones que fueran necesarios durante el Año Fiscal para los
Pliegos Presupuestarios comprendidos dentro de los alcances de la Ley General, se
aprueban mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas, a
propuesta del Titular del Sector. Es nula toda disposición contraria, bajo responsabilidad”.

56. La competencia reconocida al Poder Ejecutivo para administrar la hacienda pública


se ejerce y manifiesta de diversas formas y en diversos procedimientos, como ocurre en las
diferentes fases de elaboración del presupuesto público. En concordancia con esto último,
el artículo 78º de la Constitución reconoce al Poder Ejecutivo la iniciativa en la
elaboración del presupuesto nacional, el cual debe encontrarse efectivamente equilibrado,
mientras que el artículo 79º del texto constitucional señala que los representantes ante el
Congreso “no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se
refiere a su presupuesto”.

15
La Única Disposición Complementaria Derogatoria del Decreto Legislativo 1440, sobre el Sistema
Nacional de Presupuesto Público, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 16 de setiembre de 2018,
señala lo siguiente: “Derógase la Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, salvo la
Cuarta, Sétima, Octava, Décima, Duodécima y Décimo Tercera Disposición Final y la Segunda, Tercera,
Cuarta, Sexta, Sétima y Novena Disposición Transitoria de dicha Ley, las cuales mantienen su vigencia”.

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57. En el presente caso, la Ley Nº 31188 regula la negociación colectiva en el sector


estatal sin considerar los razonables límites en materia presupuestaria. En este sentido,
permite, sin límite alguno, que la negociación colectiva comprenda las remuneraciones y
otras condiciones de trabajo con incidencia económica (artículo 4°), así como la
modificación de la estructura remunerativa aplicable a los trabajadores estatales (artículo
6º). Asimismo, dispone que, en el marco del procedimiento de la negociación colectiva, sin
mediar evaluación alguna por parte del Poder Ejecutivo, se incluyan los acuerdos
adoptados en la ley de presupuesto (literal d del numeral 13.1 del artículo 13°); y faculta a
los tribunales arbitrales a dictar una provisión cautelar para que las propuestas finales
presentadas por las partes se incluyan en el proyecto de presupuesto para el siguiente
ejercicio fiscal (numeral 18.6 del artículo 18°).

58. Estas medidas implican un gasto público que no ha sido sustentado y sobre las
cuales se advierte que no ha existido un análisis cualitativo y cuantitativo, el mismo que
constituye un elemento esencial en la viabilidad técnica y presupuestaria de una propuesta
legislativa. Asimismo, se trata de medidas respecto a las cuales no se ha previsto la
intervención del Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, a fin de
garantizar que el procedimiento de negociación colectiva se desarrolle en armonía con las
políticas nacionales en materia de administración de la hacienda pública.

59. De acuerdo con información del Ministerio de Economía y Finanzas, la Ley Nº


31188 generaría un gasto público con repercusión en el presupuesto nacional, que asciende
a un estimado de S/ 6 228 millones de soles16, que tendría que ser cubierto con fondos
públicos. Sin embargo, la Ley no fue resultado de alguna iniciativa legal planteada por el
Poder Ejecutivo sino de proyectos de ley presentados por diversas organizaciones políticas
al interior del Congreso de la República. Además, a través de Oficio N° 345-2018-PR, el
Poder Ejecutivo puso en conocimiento del presidente del Congreso la observación a la
autógrafa de la Ley de negociación colectiva en el sector estatal (Anexo 1-H), donde en el
punto tres, sobre observaciones generales, especifica la ausencia de regulación con efectos
presupuestales, la ausencia de análisis de las consecuencias del costo fiscal y la falta de
coherencia con la unidad presupuestal y la política remunerativa del servicio civil. A pesar
de las observaciones formuladas por el Poder Ejecutivo respecto a la falta de sostenibilidad
presupuestal de la propuesta, el Congreso de la República decidió aprobar la Ley objeto de
impugnación en el presente proceso.

60. A lo expuesto debe agregarse que la Ley desconoce la atribución del Poder
Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, de aprobar vía Decreto
Supremo las escalas remunerativas de las entidades públicas, tal como lo dispone la Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto, permitiendo establecer remuneraciones sin

16
Ver al respecto el numeral 2.67 y el Cuadro 4 del Informe N° 564-2021-EF/53.04, emitido por la Dirección
de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del
Ministerio de Economía y Finanzas (Anexo 1-I).

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https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento, Número y Rango de Fechas de ser el
caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo de Documento, Número, Remitente y Año,
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control y sin sostenibilidad, creando dispersión en los ingresos de los servidores del
Estado.

61. Por estas razones, la Ley Nº 31188 resulta contraria al artículo 118, numeral 17, de
la Constitución, dado que afecta las competencias del Poder Ejecutivo reconocidas
constitucionalmente en materia de administración de la hacienda pública.

7.4 La Ley Nº 31188 vulnera el principio de exactitud presupuestal reconocido en el


artículo 77º de la Constitución

62. El Tribunal Constitucional ha precisado que la actividad presupuestal del Estado se


rige por once principios, dentro de los cuales se encuentra el principio de exactitud
presupuestal, reconocido en el artículo 77º de la Constitución, que implica “consignar la
totalidad de los recursos y gastos fiscales en atención al verdadero y real rendimiento de
las fuentes de percepción de renta estatal, constituyéndose en la descripción cabal de las
funciones y servicios que efectuará el órgano ejecutivo en su condición de responsable de
la administración”17.

63. Al referirse a los límites que impone la Constitución a la actuación de los poderes
del Estado para la elaboración de la Ley de Presupuesto, el Tribunal Constitucional ha
señalado lo siguiente18:

“42. Las normas constitucionales de las que hemos extraído los principios constitucionales
presupuestarios, Fundamento N.° 9, supra, imponen límites a los Poderes del Estado para la
formulación y elaboración del Proyecto de Presupuesto que presenta el Ejecutivo, haciendo
uso de la facultad de iniciativa en esta materia, y al propio Congreso de la República, para
su aprobación. En efecto, el artículo 77.° de la Constitución prescribe que el presupuesto es
anual; que su estructura contiene dos secciones: gobierno central e instancias
descentralizadas; que se asigna equitativamente los recursos públicos; y que su
programación y ejecución responde a los criterios de eficiencia de necesidades sociales
básicas y de descentralización. Por su parte, el artículo 78.° de la Constitución dispone que
el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado; que no pueden cubrirse con
empréstitos los gastos de carácter permanente; y que no puede aprobarse el presupuesto sin
partida destinada al servicio de la deuda pública. A su turno, el artículo 79.° de la
Constitución establece que los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para
crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto”.

64. Asimismo, en el “Caso Ley de Presupuesto Público” el Tribunal señaló que la Ley
de Presupuesto cumple la función constitucional específica de consignar o incluir ingresos
y gastos debidamente balanceados para la ejecución de un ejercicio presupuestal concreto.
De igual modo, le reconoce una función de previsión, la cual está vinculada al principio de

17
Fundamento jurídico 9 de la sentencia recaída en el expediente 4-2004-CC/TC
18
Fundamento jurídico 42 de la sentencia recaída en el expediente 4-2004-CC/TC

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
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exactitud presupuestal, en el marco de la cual se cumplirá la otra función autoritativa que


se le reconoce. El Tribunal precisa estos aspectos de la siguiente manera19:

“19. Así pues, y bajo la perspectiva de los principios de separación y colaboración de


poderes, la Ley de Presupuesto despliega cuando menos dos importantes funciones: una de
previsión y otra de autorización. En el primer caso, la Ley de Presupuesto enumera los
ingresos fiscales del Estado, que se valoran comparativamente con los gastos fiscales a
realizarse dentro del período fiscal. En el segundo caso, la Ley de Presupuesto fija el
alcance de las competencias del Ejecutivo en materia económico-financiera, de acuerdo
con un factor cualitativo (especificidad y finalidad de la materia presupuestal) y otro
cuantitativo (monto máximo a gastar), además de uno de carácter temporal (anualidad)”.

65. En el presente caso, las medidas previstas en los artículos 4º, 6º, literal d) del
numeral 13.1 del artículo 13° y el numeral 18.6 del artículo 18° de la Ley Nº 31188,
vulneran el principio de exactitud presupuestal consagrado en el artículo 77° de la
Constitución, por cuanto generan un gasto en el tesoro público sin relación con el
rendimiento de alguna fuente concreta de ingreso fiscal.

7.5 La Ley Nº 31188 vulnera el principio de equilibrio y estabilidad presupuestaria


reconocido en el artículo 78º de la Constitución

66. En su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha desarrollado el concepto de


Constitución presupuestaria, dándole el siguiente contenido20:

“26. La Constitución presupuestaria está integrada por todas las normas que rigen la
actuación de los poderes del Estado a quienes el constituyente ha encomendado el ejercicio
de competencias para la elaboración y aprobación del presupuesto anual. Como ha
señalado este Tribunal a través de su jurisprudencia, la Constitución presupuestaria se rige
por los principios de legalidad, competencia, justicia presupuestaria y el de equilibrio y
estabilidad presupuestaria. La Constitución presupuestaria requiere la participación tanto
del Poder Ejecutivo como del Congreso de la República.
27. Esta constatación sobre la participación de los diversos poderes del Estado en materia
presupuestal no implica que se relativice la competencia que corresponde al Poder
Ejecutivo respecto de la administración de la hacienda pública. El Ejecutivo, a través del
[Ministerio de Economía y Finanzas], es el responsable de planear y presentar el proyecto
de presupuesto, así como de destinar los recursos del tesoro público. De acuerdo con el
artículo 78 de la Constitución, el presidente envía al Congreso el proyecto de Ley del
Presupuesto en un plazo que vence el 30 de agosto de cada año”.

45. Con relación a esta materia, el artículo 78º de la Constitución reconoce el principio
de equilibrio presupuestal, de acuerdo con el cual el proyecto de ley de presupuesto que
remite el Poder Ejecutivo al Congreso de la República debe estar efectivamente

19
Fundamento jurídico 19 de la sentencia recaída en el expediente 3-2013-PI/TC y otros (acumulados)
20
Sentencia Nº 151/2021 (Expediente 16-2020-PI/TC), Caso de la devolución de aportes al Sistema Nacional
de Pensiones, de fecha 4 de febrero de 2021, fundamentos jurídicos 26 y 27.

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equilibrado, por lo que no se puede disponer o autorizar gastos sin el financiamiento


correspondiente; por el contrario, los ingresos y gastos del Estado deben estar
balanceados21.

67. Sobre este principio, el Tribunal ha establecido los siguientes lineamientos22:

“28. […] Dichos principios orientan la actuación de los órganos y poderes del Estado en el
uso de los fondos del tesoro público. En atención al principio de interpretación de unidad
de la Constitución, este Tribunal encuentra oportuno señalar que la prohibición de crear o
aumentar el gasto público, que limita la potestad del Congreso de la República, debe
interpretarse de conformidad con el principio de equilibrio presupuestal. En efecto, la
previsión contenida en el artículo 79 de la Constitución tiene, entre otros objetivos, uno que
aquí interesa de forma especial, que es el relacionado con la necesidad de mantener
equilibrado el presupuesto. […]
29. […] este principio implica que el presupuesto debe contener todos los ingresos y gastos
del Estado debidamente balanceados, a efectos de evitar que el déficit fiscal perturbe el
proceso de desarrollo económico del país. El equilibrio presupuestal es un principio
fundamental de nuestro modelo constitucional y se sustenta en el objetivo de no
comprometer las perspectivas económicas de las generaciones futuras. Este principio
impone límites a la adopción de medidas que demanden gasto público. La conciencia de la
escasez de recursos públicos para atender las obligaciones del Estado subyace a este
principio.
[…]
31. Incluso, este Tribunal ha reconocido que el control del gasto público es un fin que,
además de legítimo, ostenta una marcada trascendencia social (sentencia emitida en los
Expedientes 0012-2018-PI/TC y 0013-2018-PI/TC, fundamento 142). Dicha situación
demanda que los órganos responsables de ejecutar el gasto público actúen con
responsabilidad en el ejercicio de sus funciones. Por ello, este Tribunal observa que las
autoridades deben evitar la aprobación de medidas que puedan desestabilizar la economía y
mellar las reservas del tesoro, ya que esto afectaría la posibilidad de ejecutar los fines
propios del Estado y comprometería las perspectivas económicas de las generaciones
futuras.
[…]
35. En ese sentido, con el fin de salvaguardar los principios de equilibrio y estabilidad
presupuestaria, todo proyecto de ley que incida en el presupuesto público, además de los
requisitos de habilitación de creación o aumento de gasto que recae en el Poder Ejecutivo,
debe acreditar la disponibilidad de recursos para su ejecución […].
37. Como ya se señaló en los párrafos precedentes, la aprobación de medidas que
demanden gasto público requiere de la participación del órgano administrador de la
hacienda pública, esto es, del Poder Ejecutivo. Además, el ejercicio de dicha competencia
debe contrastarse con los principios que orientan las disposiciones de la Constitución

21
Ver al respecto la STC 4-2004-CC/TC, fundamentos jurídicos 9.4, 42 y 43; así como la STC 3-2013-
PI/TC, 4-2013-PI/TC y 23-2013-PI/TC -acumulados-, fundamentos jurídicos 17-19.
22
Sentencia Nº 151/2021 (Expediente 16-2020-PI/TC), Caso de la devolución de aportes al Sistema Nacional
de Pensiones, de fecha 4 de febrero de 2021.

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presupuestaria, el de equilibrio presupuestal y estabilidad presupuestaria, que operan como


freno al endeudamiento público”.

68. En el presente caso, las medidas previstas en los artículos 4º, 6º, literal d) del
numeral 13.1 del artículo 13° y el numeral 18.6 del artículo 18° de la Ley Nº 31188, no
solo requieren de recursos para su implementación en el presente ejercicio fiscal 2021, sino
de sostenibilidad en el tiempo. Como se indicó líneas arriba, conforme a la evaluación
realizada por el Poder Ejecutivo, a través del Ministerio de Economía y Finanzas, la
aplicación de la norma implicaría un costo estimado de S/ 6 228 millones de soles23

69. Por lo expuesto, la Ley 31188 resulta contraria al principio de equilibrio y


estabilidad presupuestaria consagrado en el artículo 78º de la Constitución, en tanto
implica un incremento de recursos del tesoro público, por cuanto asumir el cumplimiento
de los acuerdos de negociación colectiva sobre remuneraciones y otras condiciones
económicas conlleva un gasto público no previsto en los pliegos presupuestales de los
órganos de la administración pública.

7.6 La Ley Nº 31188 vulnera la prohibición de los congresistas en materia de


iniciativa de gasto prevista en el artículo 79º de la Constitución

70. El artículo 79º de la Constitución establece que “los representantes ante el


Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos […]”. Conforme lo
expuso el Poder Ejecutivo durante el procedimiento parlamentario, la implementación de
las disposiciones contenidas en la Ley demandará mayores recursos al Tesoro Público, por
lo que se trata de una norma que contraviene el referido artículo constitucional.

71. Con relación a este tema, corresponde citar lo resuelto por el Tribunal
Constitucional en la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra la Ley Nº 29620,
Ley que crea la Universidad Nacional Intercultural de Quillabamba, tramitada en el
Expediente N° 8-2015-PI/TC. En este caso, el Tribunal señaló:

“40. Al respecto, este Tribunal ha señalado que las normas que generan gastos traen
graves consecuencias que podrían afectar a otros sectores, pues se alteraría la
cadena de pagos del sistema financiero, ya que al exigirse el desembolso de una
determinada cantidad de dinero para favorecer a unos, podría dejarse de cubrir
necesidades de otros, con el resultado de incumplimiento de determinados
objetivos trazados, lo que produciría un desbalance financiero, pues cada
organismo del Estado programa sus gastos y en base a su presupuesto planifica
los objetivos a realizar (Sentencia 0032- 2008-PI/TC, fundamento 16).”

23
Ver al respecto el numeral 2.67 y el Cuadro 4 del Informe N° 564-2021-EF/53.04, emitido por la Dirección
de Gestión de Personal Activo de la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del
Ministerio de Economía y Finanzas (Anexo 1-I).

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41. Las limitaciones aplicables al Congreso de la República para crear gasto público
han sido explicadas de manera más amplia por este Tribunal en los fundamentos
30 y 32 de la Sentencia 0007-2012-PI/TC:

[...] no puede desatenderse que el artículo 79° de la Constitución, establece que


"el Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en
lo que se refiere a su presupuesto". Ello significa que el Parlamento, motu propio,
salvo en lo atinente a su propio presupuesto, no tiene competencia para, ex novo,
crear fuentes que originen gasto para la hacienda pública. Ello es
sistemáticamente coherente con el artículo 118°, inciso 17, de la Constitución que
dispone que es competencia del Poder Ejecutivo, "administrar la hacienda
pública".
[…]
En tal sentido, la función del Parlamento es controlar y fiscalizar la acción del
Ejecutivo en la administración del tesoro público, pero en ningún caso puede
sustituirlo en la dirección de la política económica, menos aun creando gastos que
escapan a la proyección técnica diseñada por el Gobierno […].”

72. De igual manera, en la demanda de conflicto de competencia interpuesta por el


Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, sobre el presupuesto del primero, tramitado bajo
el Expediente N° 4-2002-CC, el Tribunal Constitucional reconoció que la iniciativa de
gasto que ostenta el Congreso de la República se limita exclusivamente a su propio
presupuesto, y no sobre el resto de entidades de la Administración Pública. Así, el Tribunal
Constitucional, citando a la doctrina, señaló que: “el presupuesto es una manifestación más
del control jurídico-político del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo, como corolario del
sometimiento de la actividad financiera del Estado al imperio de la ley, propio de todo
Estado de Derecho, y como expresión de la Teoría de la separación de poderes” 24. En esa
perspectiva, añade la referida sentencia 25, los fines de la actividad presupuestal pueden
resumirse en:

a) Facilitar el conocimiento y control político-parlamentario del programa


económico del Ejecutivo.
b) Coadyuvar a la ejecución eficiente y a la fiscalización administrativo-
financiera por parte de la Contraloría General de la República.
c) Prever los posibles efectos económicos y sociales de los programas de
ingresos y gastos fiscales durante un ejercicio presupuestal.
d) Interpretar, a través de los programas de obras, servicios y cometidos, el
sentido de la noción bien común.

73. Por las consideraciones expuestas, los congresistas de la República no tienen


capacidad para proponer iniciativas que incrementen el gasto en el Presupuesto General de

24
Fundamento jurídico 6 de la sentencia recaída en el expediente N° 4-2002-CC.
25
Fundamento jurídico 7 de la sentencia recaída en el expediente N° 4-2002-CC.

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la República, circunstancia que se presenta en el caso de la Ley Nº 31188, por lo que


contraviene el artículo 79º de la Constitución.

7.7 La Ley Nº 31188 vulnera la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir el
sistema administrativo de gestión de los recursos humanos

7.7.1 Marco normativo general sobre la competencia del Poder Ejecutivo

74. El numeral 3º del artículo 118° de la Constitución Política del Estado dispone lo
siguiente:

“Artículo 118.- Corresponde al Presidente de la República:


[…]
3. Dirigir la política general del Gobierno”.

75. Como desarrollo de esta norma constitucional, la Ley N° 29158, Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo, establece en el artículo 4º lo siguiente con relación a la competencia
exclusiva de este poder del Estado para el diseño de las políticas nacionales, siendo éstas
las que conforman la política general del Gobierno:

“Artículo 4.- Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo


El Poder Ejecutivo tiene las siguientes competencias exclusivas:
1. Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento
obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno.
Las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos
principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la
provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal
desarrollo de las actividades públicas y privadas. Las políticas nacionales conforman la
política general de gobierno. […]”.

76. En concordancia con lo señalado en esta disposición del bloque de


constitucionalidad, mediante Decreto Supremo N° 4-2013-PCM, publicado en el diario
oficial “El Peruano” el 9 de enero de 2013, se aprobó la Política Nacional de
Modernización de la Gestión Pública, definida en el artículo 1º como “el principal
instrumento orientador de la modernización de la gestión pública en el Perú, que
[establece] la visión, los principios y lineamientos para una actuación coherente y eficaz
del sector público, al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del país”. En el numeral 3.2
del Anexo del Decreto Supremo N° 4-2013-PCM se señala que uno de los pilares centrales
de la Política de Modernización de la Gestión Pública es el servicio civil meritocrático.
Esto último debe ser entendido como el conjunto de medidas institucionales que articula y
gestiona a los servidores públicos, armoniza los intereses de la sociedad y los derechos de
los servidores públicos, y tiene como propósito principal el servicio al ciudadano.

77. En consecuencia, dentro de la competencia constitucional del Poder Ejecutivo para


dirigir la política general del gobierno se encuentra la de dirigir la política de

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modernización de la gestión pública, que requiere un servicio civil basado en la


meritocracia, a fin de que el sector público alcance resultados a favor de los ciudadanos y
el desarrollo del país. Para favorecer la meritocracia, se requiere que las remuneraciones en
el sector público guarden relación con los requisitos para acceder y ascender en la función
pública, y con el desempeño de los trabajadores.

78. La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo también establece los denominados sistemas
administrativos del Estado, siendo uno de ellos el Sistema Administrativo de Gestión de
Recursos Humanos.

79. En cuanto a la definición sobre los sistemas, la LOPE señala en el artículo 43º que
“son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos
mediante los cuales se organizan las actividades de la Administración Pública que
requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los
Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno”. Respecto a los sistemas
administrativos, el artículo 46º los define como aquellos que “tienen por finalidad regular
la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la
eficacia y eficiencia en su uso”.

80. La misma LOPE dispone que el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos


Humanos es de aplicación nacional y que el Poder Ejecutivo tiene la rectoría del mismo.
Respecto a los alcances del referido sistema administrativo, el Decreto Legislativo Nº
1023, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 21 de junio de 2008, señala lo
siguiente:

“El Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos - en lo sucesivo, el Sistema -


establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del servicio civil; y,
comprende el conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas
utilizados por las entidades del sector público en la gestión de los recursos humanos”.

81. Con relación al objetivo del servicio civil, el Artículo I del Título Preliminar del
Decreto Legislativo Nº 1023 señala que se orienta “a la consecución de los objetivos de la
administración pública y los intereses de la sociedad”. Por su parte, el artículo II del
referido título dispone que “el servicio civil es el conjunto de medidas institucionales por
las cuales se articula y gestiona el personal al servicio del Estado, que debe armonizar los
intereses de la sociedad y los derechos de las personas al servicio del Estado”.

82. Por lo tanto, corresponde al Poder Ejecutivo la rectoría respecto a las políticas en
torno al servicio civil y la gestión de los recursos humanos, cuyo objetivo es brindar a los
ciudadanos una eficiente gestión pública, orientada a garantizar sus derechos.

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7.7.2 Afectaciones de la Ley N° 31188 a la política nacional en materia de recursos


humanos en el sector público

83. En el presente caso, la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley


Nº 31188 dejó sin efecto disposiciones de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil, y los
decretos legislativos 1442 y 1450, cuyo contenido no se relaciona con el objetivo de la
Ley, cual es regular el ejercicio del derecho a la negociación colectiva en el sector estatal.
Por el contrario, se trataba de normas orientadas a fortalecer la política nacional en materia
de recursos humanos del sector público, aspecto esencial para organizar los recursos
públicos que permitan garantizar, entre otros aspectos, el cumplimiento de los derechos de
los trabajadores estatales.

84. El Decreto Legislativo N° 1442 contenía disposiciones sobre la Gestión Fiscal de


los Recursos Humanos en el Sector Público, a fin de fortalecer y modernizar el Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos mediante la asignación y utilización
eficiente de los ingresos correspondientes a los recursos humanos del Sector Público, a
través de la implementación de la Planilla Única de Pago del Sector Público, alineada con
los principios de sostenibilidad y responsabilidad fiscal, en el marco de las facultades que
le otorga la Constitución Política del Perú al Poder Ejecutivo.

85. La derogatoria dispuesta en la Ley genera que no se cuente, entre otros, con un
marco normativo con rango de ley que regule la gestión fiscal de los recursos humanos del
Sector Público, que comprende los ingresos correspondientes a los recursos humanos, el
registro en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos
de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP) y otros aspectos relacionados con
dichas materias, lo cual impacta negativamente en el uso de los fondos públicos de los
recursos humanos del sector público.

86. Con la misma falta de deliberación y fundamento se derogó el Decreto Legislativo


N° 1450, Decreto Legislativo que modifica el Decreto Legislativo Nº 1023, Decreto
Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Rectora del Sistema
Administrativo de Gestión de Recursos Humanos, y artículos específicos de la Ley Nº
30057, Ley del Servicio Civil, que tampoco se encuentran relacionados con el objeto de la
Ley, esto es, aprobar las disposiciones necesarias para la negociación colectiva.

87. Por las razones expuestas, la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la


Ley Nº 31187 contraviene la competencia del Poder Ejecutivo para dirigir el sistema
administrativo de gestión de los recursos humanos, al eliminar normas que concretaban el
ejercicio de esta competencia.

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7.8 La Ley Nº 31188 vulnera el inciso 2 del artículo 28° de la Constitución que solo
reconoce fuerza vinculante a los convenios colectivos

88. El artículo 28, numeral 2, de la Constitución, señala que la convención colectiva


“tiene fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado”. Con relación a esta característica,
el Tribunal Constitucional ha señalado:

“[…] Al lado de estas tareas de fomento y estímulo, al Estado también le corresponde la


obligación constitucional de asegurar y garantizar que los convenios aprobados tengan
"fuerza vinculante en el ámbito de lo concertado" (fundamento 5 de la STC 0785-2004-
PA/TC). Las normas particulares derivadas de este proceso de negociación "tienen fuerza
vinculante en el ámbito de lo concertado" (artículo 28.2 de la Constitución) y, ante la
aprobación de ellas por los sujetos legitimados, el Estado tiene la obligación de garantizar
su cumplimiento mediante el reconocimiento de una serie de derechos de organización y
procedimiento”26.

89. En este sentido, al momento de analizar las obligaciones de los particulares y el


Estado respecto al cumplimiento de los convenios colectivos, el Tribunal Constitucional ha
establecido que las mismas se derivan de la “fuerza vinculante” que les otorga la
Constitución. Por ello, no se requiere otorgar o reconocer otra característica adicional a los
convenios colectivos para cumplir con el mandato constitucional previsto en el artículo 28,
numeral 2, de la Constitución.

90. Sin embargo, el numeral 17.1 del artículo 17 y numeral 19.1 del artículo 19 de la
Ley exceden lo dispuesto en la norma constitucional y establecen, respectivamente, que el
convenio colectivo y el laudo arbitral tienen fuerza de ley.

91. Al respecto se debe señalar que otorgar esta característica adicional a los convenios
colectivos deviene en inconstitucional pues mediante una ley no se pueda dar “fuerza de
ley” a un acuerdo de voluntades. Tampoco puede ocurrir ello respecto a los laudos
arbitrales, dado que son decisiones por medio de las cuales se resuelve una controversia, de
observancia obligatoria para las partes que deciden acudir a la vía arbitral.

92. En este sentido, solo la Constitución puede dar fuerza de Ley a determinadas
normas. Ello se aprecia de forma clara cuando el artículo 94º de la Constitución señala que
el Reglamento del Congreso tiene fuerza de ley, y cuando el artículo 118, inciso 19, otorga
esa misma característica a los decretos de urgencia que dicta de manera extraordinaria el
Poder Ejecutivo en materia económica y financiera.

93. Asimismo, el Tribunal Constitucional, al referirse a las normas que conforme al


artículo 200, inciso 4, tienen rango de ley, y contra las cuales procede una demanda de

26
Fundamento jurídico 54 de la sentencia recaída en los expedientes 3-2013-PI/TC y otros -acumulados-
(Caso de la Ley del Presupuesto Público).

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de la siguiente dirección web:
https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento, Número y Rango de Fechas de ser el
caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo de Documento, Número, Remitente y Año,
según corresponda.”

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inconstitucionalidad, ha establecido como característica común de las mismas su fuerza de


ley. Al referirse, por ejemplo, a las ordenanzas municipales, ha señalado lo siguiente:

“La fuerza o el valor de ley de estas normas se determina por el rango de ley que la propia
Constitución les otorga –artículo 200°, inciso 4 de la Constitución–. Se trata, por tanto, de
normas que, aun cuando no provengan de una fuente formal como la parlamentaria, son
equivalentes a las emitidas por ella y, como tales, se diferencian por el principio de
competencia y no por el de jerarquía normativa. De este modo, la ordenanza, en tanto ley
municipal, constituye un instrumento importante a través del cual las municipalidades
pueden ejercer y manifestar su autonomía” 27.

94. En consecuencia, la fuerza de ley de una norma viene delimitada por el


reconocimiento expreso de esta característica en la Constitución o porque forma parte del
grupo de normas con rango de ley (artículo 200, inciso 4), así como por su contenido
(relacionado con las competencias del órgano emisor) y su relación con otras normas del
ordenamiento jurídico. Esto último implica que, en principio, una norma con fuerza de ley
puede modificar el ordenamiento jurídico y solo ser dejada sin efecto por otra con similar
característica, con las particularidades que pueden presentarse respecto a determinadas
normas.

95. En atención a lo expuesto, los convenios colectivos y los laudos arbitrales no se


asemejan, en su forma de elaboración, contenido y relación contra otras normas del
ordenamiento jurídico, a las normas que constitucionalmente tienen fuerza de ley.
Reconocerles fuerza ley implica otorgar competencias al empleador y trabajador del sector
público, y a los tribunales arbitrales, para generar actos normativos con rango de ley, que
podrían modificar o alterar el sistema de fuentes normativas previsto en la Constitución, así
como aquellas normas que regulan materias relacionadas con el presupuesto público y la
gestión de los recursos humanos en el sector estatal.

96. Además, llevaría al razonamiento absurdo de considerar los convenios colectivos y


laudos arbitrales como fuentes normativas susceptibles de ser impugnadas a través del
proceso de inconstitucionalidad, como ocurre en el caso de las normas con rango de ley
previstas en el artículo 200, inciso 4, de la Constitución.

97. Lo advertido en los párrafos anteriores se agrava considerando que, de acuerdo con
la Ley, las partes de la negociación colectiva tienen como objeto de negociación todo tipo
de condiciones de trabajo y empleo, que comprenden las remuneraciones y otras
condiciones de trabajo con incidencia económica, lo que podría comprometer el destino de
recursos públicos, así como alterar el marco normativo que regula esta materia.

27
Fundamento jurídico 30 de la sentencia recaída en el expediente 47-2004-AI/TC.

“Esta es una copia auténtica imprimible de un documento electrónico archivado por el Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
D.S.026-2016-PCM. Su autenticidad e integridad pueden ser contrastadas a través de la siguiente dirección web:
https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/login.jsp e ingresando el Tipo de Documento, Número y Rango de Fechas de ser el
caso o https://sgd.minjus.gob.pe/gesdoc_web/verifica.jsp e ingresando Tipo de Documento, Número, Remitente y Año,
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7.9 La Ley Nº 31188 vulnera el derecho de acceso a los órganos jurisdiccionales para
cuestionar laudos arbitrales que sean contrarios a los principios de la Constitución
presupuestaria

98. El derecho de acceso a la justicia forma parte de la tutela jurisdiccional efectiva,


reconocida en el artículo 139º, inciso 3, de la Constitución, e implica la facultad de acudir
ante los órganos jurisdiccionales del Estado a fin de hacer valer una pretensión.

99. En el caso de los laudos arbitrales en materia de negociación colectiva existe la


posibilidad de cuestionarlos ante los órganos jurisdiccionales en caso sean contrarios a los
principios de la Constitución presupuestaria, correspondiendo a los tribunales competentes
pronunciarse en torno a la controversia. Sin embargo, el artículo 19.4 de la Ley Nº 31188
dispone lo siguiente:

“El incumplimiento en la ejecución del laudo inhabilita al empleador a impugnar un laudo


o a continuar el procedimiento iniciado si durante el proceso se verifica tal hecho, para lo
cual la parte sindical podrá deducir en cualquier etapa del proceso la excepción por
incumplimiento de laudo”.

100. De esta manera, se establece una restricción irrazonable y desproporcionada para


cuestionar en sede jurisdiccional un laudo arbitral, pues para ejecutar la impugnación, cuyo
objetivo es garantizar los principios de la Constitución presupuestaria, se le exige al Estado
dar cumplimiento a un laudo que precisamente ha transgredido dichos principios y que, por
esa razón, busca ser impugnado ante los tribunales.

101. En atención a lo expuesto, el artículo 19.4 de la Ley Nº 31188 es contrario a la


tutela jurisdiccional efectiva reconocida en el artículo 139, numeral 3, de la Constitución.

POR LO EXPUESTO:
Solicito admitir la demanda de inconstitucionalidad, continuar el proceso conforme a las
disposiciones del Código Procesal Constitucional y declararla fundada en todos sus
extremos.

PRIMER OTROSÍ: ANEXOS


Adjunto a la demanda los siguientes anexos:

1-A Copia simple del Documento Nacional de Identidad de Luis Alberto Huerta
Guerrero.
1-B Copia simple de la Resolución Suprema Nº 24-2017-JUS, publicada en el Diario
Oficial “El Peruano” el 2 de febrero de 2017, mediante la cual se designa a Luis
Alberto Huerta Guerrero como Procurador Público Especializado en Materia
Constitucional.
1-C Impresión de la Papeleta Electrónica de colegiatura y habilitación de Luis Alberto
Huerta Guerrero (Registro CAL Nº 41824).

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1-D Copia simple de la Ley Nº 31188, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 2 de
mayo de 2021.
1-E Constancia expedida por el secretario del Consejo de Ministros, que certifica la
aprobación -en su sesión del 12 de mayo de 2021- de la autorización para la
interposición de la demanda de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 31188.
1-F Copia de la Resolución Ministerial Nº 90-2021-JUS, de fecha 21 de mayo de 2021,
expedida por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, mediante la cual se
delega representación procesal a la Procuraduría Pública Especializada en Materia
Constitucional.
1- G Copia del Oficio 1334-2020-2021-ADP-D/CR, de fecha 20 de abril de 2021, a
través del cual el Oficial Mayor del Congreso de la República comunica al
presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social el acuerdo adoptado por la
Junta de Portavoces de exonerar de dictamen de comisión el análisis de las
observaciones del Poder Ejecutivo a la Autógrafa de ley.
1- H Observaciones del Poder Ejecutivo a la Autógrafa de ley, puesta en conocimiento
del Congreso a través del Oficio N° 345-2018-PR.
1- I Informe N° 564-2021-EF/53.04, de fecha 4 de mayo de 2021.

SEGUNDO OTROSÍ: DELEGACIÓN DE REPRESENTACIÓN


Delego representación en Sofía Liliana Salinas Cruz (Registro CAC N.° 7637), Jorge Luis
Palacios Palacios (Registro CAL N.° 65928), Aldo Zela Villegas (Registro CAL N.°
40433) y Lizbeth Yvonne Esteba Gutiérrez (Registro CAA N° 8689), para que en virtud del
Decreto Legislativo N.° 1326 representen a esta Procuraduría en el presente proceso.

TERCER OTROSÍ: AUTORIZACIÓN


Autorizo a Javier Efraín Regalado Mejía (DNI N.° 43273789), Carmen Johana Limaylla
Cárdenas (DNI N.° 47462091) y Fiama Lucía Gamboa Huamán (DNI N°. 46661943) para
efectos de recabar y tramitar copias certificadas, oficios, exhortos, partes y otros en el
presente proceso.

Lima, 3 de junio de 2021


Firmado por
HUERTA GUERRERO Luis Alberto FAU
20131371617 hard

Date: 03/06/2021 13:37


_________________________________
LUIS ALBERTO HUERTA GUERRERO
Procurador Público Especializado en Materia Constitucional
Registro CAL Nº 41824

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Humanos, aplicando lo dispuesto por el Art. 25 del D.S. 070-2013-PCM y la tercera Disposición Complementaria final del
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