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Alex Zapatta C.

Derechos de agua: Estudios y particularidades en Ecuador


En: Bustamante, Rocío, ed. (2010)
Lo colectivo y el agua: entre los derechos y las prácticas
Parte I, Capítulo 4: pp. 109-125
Lima: IEP / Concertación
Derechos de agua
Estudios y particularidades en Ecuador

Alex Zapatta C.

Presentación

El objetivo de este artículo es presentar una revisión de la naturaleza de los


derechos colectivos deal agua. El artículo está dividido en cinco partes: en
la primera se presenta una revisión crítica acerca de los estudios sobre los
derechos colectivos de agua en Ecuador; en la segunda parte se presenta una
revisión panorámica de los derechos de agua; en la tercera parte se analiza
brevemente el tema de las organizaciones de usuarios de agua; en la cuarta
parte se hace una revisión del tema de la propiedad hidráulica; y, finalmente
se exponen algunos comentarios generales en torno a los temas revisados.
Durante los últimos años, la realidad de Ecuador ha sufrido grandes
cambios, especialmente institucionales, siendo uno de sus puntos más des-
tacados la aprobación de una nueva Constitución Política, a fines de sep-
tiembre del año 2008.
En el texto de la nueva Constitución, los temas relacionados al agua tie-
nen un amplio tratamiento. En la primera de las disposiciones transitorias
se establece que el nuevo órgano legislativo debe aprobar en el plazo máxi-
mo de trescientos sesenta días,

[...] la ley que regule los recursos hídricos, usos y aprovechamiento del agua,
que incluirá los permisos de uso y aprovechamiento, actuales y futuros, sus
plazos, condiciones, mecanismos de revisión y auditoría, para asegurar la for-
malización y la distribución equitativa de este patrimonio. (Primera Disposi-
ción Transitoria de la Constitución Política del Estado)
110 Alex Zapatta C.

Precisamente, al momento del cierre de este trabajo se estaba debatien-


do la nueva Ley de Aguas; este tema en particular ha limitado en cierta
manera la reflexión, dado que no fue posible analizar un nuevo texto legal,
con ello, en ciertos tramos de este trabajo, más bien se ha tenido que hacer
referencia a los discursos que se han articulado en torno a esos derechos.

Comentarios a los estudios sobre derechos de agua en el Ecuador

Apreciaciones generales

El estudio de los derechos colectivos en la gestión del agua, como un ejerci-


cio intencionado, analítico, sistemático, que va constituyendo una corriente
de investigación en el ámbito de las Ciencias Sociales, es un aspecto relativa-
mente nuevo en el Ecuador. De hecho, es recién desde mediados de los años
ochenta que el tema de los derechos colectivos al agua, empieza a ser objeto
de atención específica de los estudiosos sociales. Aunque en buena medida,
este proceso fue estimulado por la presencia de cientistas europeos (parti-
cularmente franceses1 y holandeses2) y de otros países de la región (mayor-
mente bolivianos),3 son importantes los aportes tempranos a esta reflexión
por parte de profesionales ecuatorianos vinculados a la «gestión social del
riego».4
Los estudios sobre riego antecedieron a otro tipo de estudios y reflexio-
nes sobre el agua en las Ciencias Sociales. Entre 1980 y fines de 1990 la

1.  Investigadores vinculados al Instituto Francés de Investigación Científica para el Desa-


rrollo en Cooperación (ORSTOM), ahora denominado Instituto de Investigaciones para
el Desarrollo (IRD). La investigación en torno al riego, aunque en dimensiones meno-
res, posteriormente tendría continuidad por parte del Centro Internacional de Coope-
ración para el Desarrollo Agrícola (CICDA).
2.  Investigadores vinculados al Servicio Holandés de Cooperación para el Desarrollo
(SNV) y luego al Grupo de Ingeniería de Riego y Agua (IWE) de la Universidad de Wa-
geningen.
3. En la primera mitad de los años noventa, los trabajos generados por el Programa de En-
señanza e Investigación de Riego Andino y de Valles (PEIRAV) de la Universidad Mayor
de San Simón, Cochabamba resultaron novedosos para los estudiosos del riego en el
Ecuador, ahora llamado Centro Andino para la Gestión y Uso del Agua, Centro AGUA.
4.  Especialmente entidades como el Centro Andino de Acción Popular (CAAP), el Institu-
to de Ecología y Desarrollo de las Comunidades Andinas (IEDECA), la Central Ecuato-
riana de Servicios Agrícolas (CESA), el estatal Instituto Ecuatoriano de Recursos Hi-
dráulicos (INERHI) y, posteriormente, el Consorcio para la Capacitación en Manejo de
Recursos Naturales Renovables (CAMAREN).
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 111

mayor parte de los análisis sobre el riego campesino estaban centrados en la


región interandina, donde el riego campesino y comunitario es mucho más
extendido que en la región litoral.
El concepto de «gestión social del riego» estuvo presente en todos los
trabajos que en esa época se desarrollaron en torno al riego campesino. Con
toda seguridad, los autores citados en este recuento, aceptarían estar cobija-
dos bajo ese concepto.
Aunque la mayoría de los trabajos tengan una perspectiva interdiscipli-
naria, es posible advertir distintos enfoques disciplinarios dominantes. Los
trabajos de los investigadores franceses están más cercanos al ámbito de la
Geografía Social y la Economía Agraria. Los trabajos de los investigadores
holandeses tienen una importante proximidad a la Antropología Jurídica,
Cultural y del Agua. En los trabajos del Foro de los Recursos Hídricos hay
cierto predominio de la Economía Política Crítica y del Derecho Público.

Limitaciones analíticas en los estudios sobre derechos de agua

En lo referente al análisis en torno a los derechos de agua y de los derechos


colectivos en el agua, algunas reflexiones han incurrido en dos errores analí-
ticos: a) no contextualizar adecuadamente el caso estudiado y, b) no precisar
adecuadamente las contradicciones sociales fundamentales que se presen-
tan en un sistema de agua.
La articulación de los derechos de agua en el plano nacional, local, po-
lítico o legal, es un producto histórico dinámico, configurado y modificado
en medio de contradicciones sociales que interrelacionan los ámbitos de lo
local, lo regional y nacional. De hecho, algunos estudios sobre el riego a ini-
cios de la década de los noventa, ya hacían una advertencia al respecto: los
investigadores franceses Jean Luc Sabatier, Thierry Ruf y Patrik Le Goulven
(1993) caracterizaron entonces a los sistemas de riego tradicionales como el
producto de «una construcción social, históricamente articulada» y anota-
ban que,

[…] la red que lo sostiene […] adquiere su inteligibilidad a través de su histo-


ria. Esta lectura esencial permite un análisis no reductor y confiere al espacio
regado su significación real: espacio en el que intervienen múltiples factores,
antiguos y complejos, cuyo aspecto actual es solo una etapa de transición de
una crisis antigua a una nueva crisis esperada y temida. (Sabatier, Ruf y Le
Goulven 1993: 45)

No contextualizar adecuadamente un estudio de caso puede conllevar


un error analítico asociado al marco teórico del cual parte la reflexión. Al
112 Alex Zapatta C.

respecto, la economista mexicana Blanca Rubio, tras realizar un recuento de


las teorías posmodernas que abordan el mundo rural, cuestiona en ellas las
explicaciones «que alcanzan a describir los aspectos más sobresalientes de
la realidad, unos con mayor o menor fortuna, sin cuestionarse su origen, y
sin ubicar los procesos que visualizan en una etapa determinada. No se sabe
si corresponden a una situación de crisis, de transición o a una nueva etapa
del capitalismo» (2005: 14).
Continúa Blanca Rubio señalando que «otro rasgo característico es que
no son causales. Los procesos se describen tal como ocurren, sin explicar
las causas que lo originan… en algunas de esas explicaciones, los produc-
tores rurales asoman como sujetos incapaces de transformar su realidad…»
Finalmente, al no desentrañar las contradicciones propias de una sociedad
capitalista «no alcanzan a ubicar el proceso de dominio, subordinación y
explotación que provocan la desigualdad y la exclusión que enfrentan los
productores, terminando por justificar el status quo» (2005: 14).
El segundo error analítico, consecuencia del anterior, es que no se al-
canza a describir las contradicciones fundamentales en torno a los derechos
de agua. En muchas ocasiones, al centrar el análisis en el aspecto formal, se
llega a la conclusión de que la antítesis de los derechos colectivos de agua,
serían los derechos individuales, haciendo abstracción de cómo están social-
mente repartidos tales derechos y de la complementariedad entre derechos
individuales y colectivos. Sobre este tema en particular, estudiosos holande-
ses como Boelens y Doornbos (1996: 44) hicieron la siguiente precisión:

El derecho individual de cada familia regante se refiere tanto al uso de agua


que le corresponde como la utilización de la infraestructura para hacer posible
este usufructo.
El derecho colectivo se refiere a la participación en la definición colectiva de
las reglas del juego; o sea, el derecho de tomar parte en la creación y modifica-
ción de las normas que regulan la gestión del sistema. (Boelens y Doornbos,
1996: 44)

Algunas reflexiones en torno los derechos de agua en el Ecuador

Marco legal y derechos de agua

Desde mediados de la presente década el Ecuador está atravesando un pro-


ceso de cambios institucionales, siendo el más destacado el que concluyó
con la promulgación de de nueva Constitución Política a inicios de octubre
del año 2008.
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 113

La nueva Constitución del Ecuador, define a las aguas como «patri-


monio nacional estratégico de uso público, inalienable, imprescriptible,
inembargable y esencial para la vida». Con esta declaratoria, se mantiene y
amplía la perspectiva establecida en la Ley de Aguas de 1972, de establecer
la soberanía nacional sobre todas las aguas.
Haciendo abstracción de las reformas neoliberales implementadas en
materia de aguas, desde fines de los años ochenta hasta mediados de la pri-
mera década de este siglo, la perspectiva Constitucional que afirma la no-
ción de soberanía sobre las aguas, amplía el tradicional concepto de que las
aguas son bienes nacionales de uso público para definirlas como «patrimo-
nio nacional estratégico de uso público».
El concepto de patrimonio alude a conjunto de bienes propios (de la
nación en este caso), pero también alude a la herencia (de la naturaleza) y al
legado histórico (de las generaciones anteriores) (Zapatta, 2008). Para pre-
cisar la definición constitucional de las aguas como «patrimonio nacional
estratégico de uso público», debe recurrirse a dos categorías jurídicas com-
plementarias: «bien nacional» (categoría establecida en el Derecho Civil) y
«dominialidad» (categoría propia del ámbito del Derecho Público).
El Código Civil, en su artículo 604, define a los bienes nacionales en los
siguientes términos: «Se llaman bienes nacionales aquellos cuyo dominio
pertenecen a la Nación toda. Si además su uso pertenece a todos los habitan-
tes […] se llaman bienes nacionales de uso público o bienes públicos. […]»
El artículo 612 del referido Código precisa que «las aguas son bienes
nacionales de uso público». El concepto de «dominialidad» alude a la na-
turaleza pública de un bien. Los bienes dominiales son, por su naturaleza
jurídica, inalienables e imprescriptibles.
En efecto, la inalienabilidad e imprescriptibilidad, son principios in-
herentes a los bienes públicos «pertenecientes a la esencia del régimen del
dominio público, a fin de hacer efectiva la protección de los bienes domi-
niales» (Bellotti, s.f.). Cabe agregar, que atributos como los de la inembarga-
bilidad e intransferibilidad son, a su vez, inherentes al carácter jurídico de
la inalienabilidad.
Cuando el 30 mayo de 1972 se publicó la Ley de Aguas, uno de los
objetivos expresos para la jefatura del Estado entonces fue el de «ejercer de-
rechos sobre los recurso naturales del modo más decidido a fin de establecer
en forma real y definitiva la soberanía nacional sobre las aguas territoriales,
el suelo y el subsuelo». Por eso, su Artículo 2 hace la siguiente precisión:

Las aguas de ríos, lagos, lagunas, manantiales que nacen y mueren en una mis-
ma heredad, nevados, caídas na­turales y otras fuentes, y las subterráneas aflo-
114 Alex Zapatta C.

radas o no, son bienes nacionales de uso público, están fuera del comercio y su
dominio es inalienable e imprescriptible; no son susceptibles de posesión,
accesión o cualquier otro modo de apropiación.
No hay ni se reconoce derechos de dominio adquiridos sobre ellas y los pre-
existentes sólo se limitan a su uso en cuanto sea eficiente y de acuerdo con esta
Ley. (Artículo 2 de la Ley de Aguas)

Clarificado entonces que el dominio o propiedad de las aguas corres-


ponde al Estado, es necesario destacar que éste, al tener el dominio de las
aguas, lo tiene de modo originario y permanente, es decir, no lo pierde (Cu-
billos, 1994: 26).
Si el Estado, que asume formalmente la representación de la Nación,
es el que tiene el dominio sobre las aguas, se entiende que solo éste tenga
la facultad y potestad exclusiva para otorgar y regular los derechos de uso y
aprovechamiento sobre las aguas. De hecho, la Constitución, en su artículo
318, establece que se requerirá autorización del Estado para el aprovecha-
miento del agua con fines productivos.
En lo referente al tratamiento que la nueva Constitución da al tema
de las aguas en general, hay una sensación de acuerdo y satisfacción entre
todos quienes han venido trabajando y discutiendo el tema, a veces desde
posturas diferentes y hasta contradictorias. El contenido de la misma fue
celebrado como «éxito propio» tanto por el Foro de los Recursos Hídricos
como por el movimiento indígena agrupado en la Confederación Kichwa
del Ecuador (ECUARUNARI).
Las diferencias con respecto a los derechos de agua, se trasladaron a la ar-
ticulación de una nueva Ley de Aguas.5 Al inicio del debate en torno a la
nueva Ley de Aguas, se articularon al menos tres iniciativas: la iniciativa
liderada por la filial más importante de la Confederación de Nacionalidades
Indígenas, CONAIE, el ECUARUNARI; la propuesta que se ha venido articu-
lando en el marco del Foro de los Recursos Hídricos; y la propuesta estruc-
turada desde la Secretaría Nacional del Agua (SENAGUA).6

5.  Al momento de la redacción final de este artículo, la Asamblea Nacional —órgano le-
gislativo del Ecuador— aún no había aprobado la nueva Ley de Aguas, cuyo nombre
preciso será «Ley de Recursos Hídricos, usos y aprovechamiento del agua».
6.  La SENAGUA conformada en el año 2008, sobre la base del jurídicamente extinguido
Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH). A su vez, el CNRH, conformado en
1994, asumió parte de las competencias que tenía hasta entonces el Instituto Ecuatoria-
no de Recursos Hidráulicos (INERHI), la autoridad nacional del agua en el Ecuador
entre 1966 y 1994.
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 115

Aunque en su mayor parte las propuestas son complementarias, hay


ciertamente diferencias, algunas de las cuales han girado en torno a aspec-
tos como los siguientes:

• La forma concreta que debe tener la nueva estructura institucional de


administración de las aguas. Por un lado se plantea una estructura ins-
titucional convencional pero de composición democrática, con un im-
portante nivel de participación de los usuarios del agua; mientras que la
propuesta del ECUARUNARI plantea una suerte de Consejo Plurinacio-
nal del Agua, con un importante rol de los pueblos indígenas, espacio
éste que vendría a constituir «la autoridad única del agua».
• Los derechos que sobre el agua aspiran los pueblos y nacionalidades
indígenas; en donde estos pueblos creen que deben prevalecer sus de-
rechos en los nacimientos y cursos de agua que atraviesan sus tierras y
territorios.
• La realización de una entrega gratuita de agua, un mínimo para la
producción y el consumo, por parte del Estado, tesis defendida por
la propuesta del ECUARUNARI; en contra de los otros planteamientos
que cuestionan cualquier forma de gratuidad por los servicios que fa-
cilitan el aprovechamiento del agua, debido a que estos subsidios ge-
neralmente benefician a capas medias y ricas del campo, además de las
implicaciones negativas que tal medida tendrían sobre los pequeños
sistemas comunitarios, que subsisten apenas con los aportes de sus
integrantes.

Agua: derechos humanos y derechos colectivos

La lucha por los derechos humanos en América Latina, como la posibilidad


de garantizar la vida de las personas, las condiciones de dignidad para los
pueblos y el reconocimiento de las múltiples identidades en las que social-
mente nos reconocemos, ha puesto énfasis en los últimos años en el reco-
nocimiento de los «derechos colectivos». Es decir, los derechos de aquellos
conglomerados sociales que, como consecuencia de las lógicas desarrollo
del capitalismo, son explotados, desposeídos y excluidos: los trabajadores
que laboran en condiciones precarias o están sin empleo, los jubilados, los
pueblos indígenas, afrodescendientes, los campesinos minifundistas o sin
tierra, las mujeres pobres, etcétera. Los derechos comunes de estos explo-
tados y excluidos vendrían a representar «lo genérico» cuando se habla de
derechos colectivos.
116 Alex Zapatta C.

La fuerza que ha alcanzado la reivindicación de los derechos colectivos,


habría que entenderla como resultado de un momento histórico en el cual la
sociedad capitalista ya no puede garantizar las condiciones básicas de repro-
ducción social. Al respecto, resulta necesario repasar las ideas que presenta
Jaime Breilh, quien precisa que,

La sociedad capitalista dejó hace mucho de ser el escenario de una clásica ex-
plotación de la fuerza de trabajo, y de simple extracción de una tasa de plusva-
lía mediada por condiciones mínimas de seguridad humana y bienestar social;
ahora se trata de un sistema de dominio que ha degradado la subsistencia a lo
mínimo y ha creado la imposibilidad estructural para una reproducción social
sustentable. Por eso, la crisis actual del sistema, más que una crisis de las tasas
de ganancia —que incluso siguen elevándose en varios contextos— es una cri-
sis de las condiciones globales de reproducción social. Al haberse constituido
la vida humana alrededor del cálculo de intereses de monopolios privados que
engullen toda posibilidad de reproducción, las actividades productivas me-
nosprecian los impactos de tal actividad sobre la vida (humanidad y naturale-
za); de ese modo, el crecimiento económico está impedido de ser una vía de
desarrollo humano. (Breilh 2002: 72)

Entonces, si «los derechos colectivos» reivindican los derechos del


conjunto de los explotados, desposeídos y excluidos de las nuevas lógicas
de acumulación capitalista «por la vía del despojo» como propone Harvey
(2003), existen ciertas particularidades de cada uno de esos colectivos so-
ciales (organizados o no, eso es otra cuestión): así, es posible hablar de «de-
rechos colectivos de los pueblos indígenas» o «derechos colectivos de las
mujeres empobrecidas».
Hay un nivel mucho más específico: abordar el tema de los derechos
colectivos al agua; es decir, el derecho de las colectividades a asegurarse del
agua para satisfacer sus necesidades domésticas o de producción; o de aglo-
merados sociales que, carentes de agua, aspiran a acceder a los beneficios de
su aprovechamiento. A estos aglomerados humanos carentes de agua les vie-
ne mejor que a nadie el reconocimiento de la nueva Constitución respecto a
que «El derecho humano al agua es fundamental e irrenunciable» (Art. 12).
Para clarificar la relación entre derechos humanos y agua, conviene re-
visar un documento oficial del Comité de Derechos Económicos Sociales y
Culturales, un organismo vinculado a las Naciones Unidas, que presentó la
Observación General número 15 sobre el «Derecho al agua». Tal documento
especifica los componentes del derecho al agua y las obligaciones generales
y específicas de los Estados a este respecto: «El derecho humano al agua es
el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, acce-
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 117

sible y asequible para el uso personal y doméstico» (Citado por Gorsboth,


Maike, 2008). La alemana Maike Gorsboth enfatiza la importancia que tiene
el enfoque de derechos humanos respecto al agua dado que «destaca ante
todo la responsabilidad de los Estados y, la obligación de éstos de hacer todo
lo posible para garantizar este derecho a toda persona, sin discriminación.
Cuando el Estado no cumple con sus obligaciones, el enfoque de derechos
humanos permite responsabilizarle» (Gorsboth, 2008: 3).
Es necesario establecer una diferencia entre derechos colectivos al agua,
de los derechos colectivos en el agua. En el primer caso, se hace referencia
a la necesidad de concretar un derecho por parte de los conglomerados hu-
manos que han sido excluidos por entero del acceso al agua, ya mencio-
nados líneas antes. En el segundo caso se está hablando de determinados
colectivos sociales que, con más o menos suerte, ya han accedido al agua
y, gestionan sus propios sistemas, en donde los derechos en el agua se en-
tretejen en forma de reparto de caudales, volúmenes, turnos, potestades y
obligaciones en la estructura organizativa de gestión del agua, para lo cual
se establecen criterios, acuerdos y normas propias para el reparto interno de
los derechos de agua.
La aplicabilidad de los derechos colectivos al agua, o en el agua, tienen
en común que en su nivel más concreto (acceso y aprovechamiento) conlle-
va implícitamente disyuntivas, dicotomías y tensiones, propias de una so-
ciedad atravesada por contradicciones estructurales y otras derivadas de su
carácter excluyente. En este nivel se expresa el desencuentro histórico entre
el derecho formal que ve a la sociedad como un todo uniforme y, la realidad
que reproduce y multiplica desigualdades sociales.

Derechos colectivos en el agua y pluralidad normativa

La vinculación entre la asignación administrativa y la posterior reasignación


comunitaria, entrelaza de forma compleja elementos del Derecho Positivo
(en este caso, del Derecho Público) con los fundamentos normativos de los
sistemas gestionados de manera endógena. La articulación compleja de es-
tas disímiles expresiones del Derecho es parte de lo que se ha dado en llamar
«pluralidad normativa» que sería una de las características del riego andino,
comunitario, indígena o campesino.
Una de las características de esta «pluralidad normativa», sería su di-
namismo, reglas y criterios cambiantes; a diferencia del derecho positivo,
cuya condición es la de ser «estática». Sobre este asunto en particular resulta
interesante el señalamiento que hacen Boelens y Doornbos (1996) respecto
al el hecho de que,
118 Alex Zapatta C.

Una característica importante de los marcos normativos y organizativos en el


riego andino, es que la vigencia de las reglas jurídicas y la fuerza administrati-
va, no son constantes, y cambian de acuerdo con la estación agrícola. En el
tiempo de estiaje en sistemas con escasez de agua, una buena organización
tiene reglas respetadas, un control social preciso, una gran capacidad de mane-
jo de conflictos y una fuerte administración de la distribución de aguas. En el
tiempo de lluvias, las reglas muchas veces son más flexibles: existe menos con-
trol social y a veces se opta por otras formas menos exigentes de distribución
de aguas. [...]
Una vez obtenidos los derechos de agua en el riego comunitario andino, la
conservación de esos derechos a través del cumplimiento de las obligaciones,
juega un papel muy importante [...].Aquí es fundamental la participación en
mingas o faenas: el trabajo colectivo en la reparación y mantenimiento del
sistema». (Boelens y Doornbos, 1996: 38)

Boelens y Doornbos complementan lo señalando aclarando que «los


fundamentos básicos de cada sistema de riego, son los derechos y obligacio-
nes» (Boelens y Doornbos, 1996: 39) que se establecen colectivamente.

Formas de organización de los usuarios del agua

Distintas formas organizativas en distintos momentos históricos

Durante el siglo XIX, los municipios y las juntas parroquiales tenían la res-
ponsabilidad de la provisión de agua tanto para consumo doméstico como
para riego. Con la Ley de Aguas de 1936, esta responsabilidad es transferida
a las Juntas de Agua, mientras que en las zonas de mayoritaria población
indígena las mismas organizaciones comunitarias seguían siendo las res-
ponsables del aprovechamiento de sus aguas.
La Ley de aguas de 1972, institucionalizó los Directorios de Agua en
reemplazo de las Juntas de Agua (aunque se sigue hablando de Juntas de
Agua). Con la Ley de Juntas Administradoras de Agua Potable de 1979 que-
daron diferenciados los Directorios de Agua, fundamentalmente responsa-
bles de los sistemas de riego; de las Juntas administradoras de agua potable,
encargadas de los sistemas comunitarios de agua para consumo doméstico.

Gestión colectiva de los derechos en el agua

Desde que entró en vigencia la Ley de Aguas de 1972, el Estado ha otorgado


más de 50.000 derechos de aprovechamiento de las aguas para diferentes
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 119

usos, tanto a personas naturales como a personas jurídicas y sociedades de


hecho. Los derechos otorgados a las personas jurídicas y sociedades de he-
cho, en buena medida, beneficiaron a organizaciones de usuarios de siste-
mas de agua, para riego o consumo doméstico en las zonas urbanas y sobre
todo rurales.
En el ámbito de las organizaciones de usuarios es necesario establecer
una diferencia entre los derechos de aprovechamiento otorgados por el Es-
tado que los usuarios recibieron de forma directa e individual, de aquellos
recibidos de forma indirecta, a través de las personas jurídicas o sociedades
de hecho.
Esta diferenciación es importante en la perspectiva de las organizacio-
nes de usuarios de los sistemas de agua; pues no es lo mismo una organi-
zación de regantes integrada por un grupo de personas en la que cada uno
por su cuenta, y a título personal obtuvo un derecho de aprovechamiento,
viéndose luego obligados a integrar una organización por mandato legal;
que, por otro lado, una organización que obtuvo una concesión de derechos
de aprovechamiento de aguas, como persona jurídica o sociedad de hecho,
para luego, según los criterios colectivamente establecidos, distribuirlos en-
tre cada uno de sus integrantes. En el primer caso, va a ser más difícil esta-
blecer acuerdos porque cada uno querrá que se respete su derecho propio,
personal; a diferencia del segundo caso, en donde es la organización la que
define la forma en cómo se han de asignar los derechos de agua.
La asignación administrativa de derechos de agua por parte del Estado
a una organización comunitaria y su posterior reasignación por parte de la
organización tiene más relevancia en la región interandina. Las organizacio-
nes comunitarias que gestionan el otorgamiento de derechos de agua para
su posterior reasignación suelen tener personería jurídica tales como co-
munas, comités, federaciones, directorios o juntas de agua; aunque también
existe un importante número de sociedades de hecho tales como «pre juntas
de aguas», «pre directorios de aguas» o «comités pro agua».

Formas organizativas y gestión colectiva del agua

Conviene destacar que pese a que la legislación en materia de aguas ha


definido las formas específicas de organizaciones de usuarios de sistemas
de agua, para consumo doméstico o riego; en los hechos, todas las formas de
organización social se han involucrado en la gestión del agua y de su apro-
vechamiento.
En el siguiente cuadro se intenta formular una suerte de esquema de las
estructuras organizativas vinculadas a la gestión colectiva del agua:
120 Alex Zapatta C.

ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS RELACIONADAS CON LA GESTIÓN


COLECTIVA Y/O ASOCIATIVA DEL AGUA EN EL ECUADOR

Tipo de estructura Integrantes Tipo de sistema de agua


organizativa que gestiona

Comuna o comité Miembros de una comuni- Administración de su sistema


comunitario dad indígena, campesina comunitario de agua
o, de barrio suburbano

Unión, federación o Varias comunas, Administración de su sistema


corporación comunidades o barrios comunitario de agua que
sirve a varias comunidades
y/o barrios

Juntas de Aguas Integrado por individuos Administración de un sistema


(personas naturales) asociativo de agua de
consumo doméstico

Integrado por varias Administración de un


comunas, comunidades sistema comunitario de agua
o barrios de consumo doméstico que
sirve a varias comunidades
y/o barrios

Directorios de agua Integrado por individuos Administración de un sistema


(personas naturales) asociativo de riego

Integrado por varias Administración de un sistema


comunas, comunidades comunitario de riego que
o barrios sirve a varias comunidades
y/o barrios

Consorcio o, Integrado por varias juntas Administración de proyectos


corporación de o directorios de agua de agua (de riego o consumo
juntas de agua doméstico), de gran enverga-
dura (generalmente estatales)
Fuente: Elaboración propia.
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 121

Además de las estructuras antes referidas, debe destacarse que en los


últimos años en el país se han consolidado importantes organizaciones
de influencia regional y provinciales que agrupan, desde una perspectiva
alternativa, a organizaciones de regantes o juntas de agua para consumo
doméstico. Estas estructuras organizativas han alcanzado importante inci-
dencia en la formulación y ejecución de políticas en materia de riego en sus
provincias. Podemos cirtar como ejemplos de organizaciones sólidas de los
regantes en el ámbito provincial a: INERJUNTAS, organización que agrupa a
125 juntas de riego de la provincia de Chimborazo; y FEDURIC (Federación
de Regantes de Cotopaxi) que agrupa a más de 370 juntas de riego, la casi
totalidad de organizaciones de regantes de esa provincia.

Formas de propiedad hidráulica

Boelens y Doornbos (1996) hacen referencia a E. W. Coward quien ha de-


sarrollado la «teoría sociohidráulica», en la que reivindica a la propiedad
común o la «propiedad hidráulica» como «un factor vinculador entre los
regantes» para explicar la complejidad de articulación de los diversos ni-
veles de dominio y derechos de aprovechamiento del agua. De hecho, en
la legislación ecuatoriana se puede diferenciar el dominio sobre el recurso
hídrico como tal (que inalienablemente es del Estado), del dominio sobre
la infraestructura que puede ser estatal, comunitaria, asociativa, privada o
mixta. Del dominio estatal sobre los recursos hídricos se desprenden los
actos administrativos que otorgan las autorizaciones de uso y aprovecha-
miento de las aguas.
En las siguientes líneas se aborda el tema de la propiedad, tanto en el
ámbito del riego como en el ámbito del agua para consumo doméstico, so-
bre la infraestructura de los sistemas de agua, no sobre la denominada «pro-
piedad hidráulica» en los términos esbozados por Coward.

Formas de propiedad en torno a la infraestructura para riego

En torno a la infraestructura de riego, es posible diferenciar tres formas de


propiedad: estatal, privada, comunitaria y, asociativa. La propiedad estatal
tiene dos expresiones: la propiedad del Instituto Nacional de Riego (INAR);
y, la infraestructura de riego, financiada y construida por los consejos pro-
vinciales (gobierno de la provincia).
En conjunto, el INAR representa al Estado como titular de dominio
de algo más de ochenta sistemas de riego, construidos íntegramente con
122 Alex Zapatta C.

recursos del Estado, regando en la actualidad una superficie de 250.000


hectáreas aproximadamente. Es posible que, en el marco de las políticas de
descentralización, estos sistemas sean transferidos en los próximos años a
los consejos provinciales.
Los consejos provinciales han tenido un papel muy heterogéneo en la
construcción y gestión del riego. El Consejo Provincial de El Oro, en el Lito-
ral, es el que tiene la mayor superficie bajo riego. Es necesario dejar señalado
que la nueva Constitución Política otorga «competencias exclusivas» a los
Consejos Provinciales en lo relacionado a «planificar, construir, operar y
mantener sistemas de riego», de allí la posible transferencia de los sistemas
estatales de riego a estos gobiernos intermedios.
Entre 1994 y el año 2001 se implementó el denominado Proyecto de
Asistencia Técnica (PAT) al sub sector riego financiado por el Banco Mun-
dial, que sirvió como palanca para transferir a los usuarios particulares la
administración, operación y mantenimiento de los sistemas de riego cons-
truidos por el Estado. Aunque aproximadamente la mitad de los sistemas
de riego construidos están transferidos a usuarios particulares, el Estado ha
conservado para sí la infraestructura de los mismos. Para los efectos de este
estudio es necesario puntualizar que los usuarios campesinos e indígenas de
los sistemas de riego estatales, aunque numéricamente sean más representa-
tivos que los empresarios agrícolas y hacendados, disponen de una superfi-
cie regada mucho menor.
En cuanto a la infraestructura privada, cabe señalar que los usuarios
particulares, haciendas y empresas agrícolas, han construido también sus
propios sistemas de riego. En la región interandina, algunos de esos sistemas
utilizan infraestructura construida en la época colonial. En lo relacionado
con los sistemas colectivos de riego, su infraestructura es de propiedad co-
munal, comunitaria o asociativa. En la región interandina, prevalecen los
sistemas comunales y comunitarios de riego; se caracterizan por utilizar
acequias y aprovechar la gravedad para irrigar los cultivos. Los sistemas de
riego asociativos se encuentran ubicados predominantemente en el litoral;
implica el «asocio» de varios regantes, en la construcción y gestión de un
sistema de riego. Varios de estos sistemas, para la construcción o ampliación
de su infraestructura, han recibido apoyo del Estado.
Pese a las limitaciones de superficie, calidad de los suelos y tecnología de
riego, los sistemas comunitarios y asociativos son un elemento fundamental
de la agricultura campesina y contribuyen significativamente a garantizar la
seguridad alimentaria de los ecuatorianos, pues a inicios del presente siglo
aportaban el 51% de los productos de la canasta básica (según datos del III
Censo Agropecuario Nacional).
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 123

Formas de propiedad hidráulica en los sistemas de agua


para consumo doméstico

A propósito de los sistemas de agua para consumo gestionados colectiva-


mente, habría que diferenciar tres formas principales de propiedad, estatal,
comunitaria y, asociativa.
El Estado ha tenido un papel preponderante en la construcción de sis-
temas de agua en las áreas suburbanas y rurales, bajo el criterio de construir
el sistema para luego transferirlo a las Juntas de Agua. Creado en 1965 y
extinguido jurídicamente en el año 1992, el Instituto Ecuatoriano de Obras
Sanitarias, IEOS, era el responsable de la construcción de estos sistemas con
la lógica señalada.
Algunos municipios, sobre todo los más grandes, como parte de las
estrategias de control social, han construido sistemas de abastecimiento de
agua para poblaciones en los últimos quince años, pero prefieren adminis-
trarlos directamente, asumiendo que son los propietarios de la infraestruc-
tura. Muchas veces, el criterio de control social vía infraestructura para el
abastecimiento de agua en poblaciones suburbanas y rurales, ha llevado a
que municipios como el de Quito o Cuenca, lleguen incluso a sobreponer la
infraestructura municipal a la infraestructura comunitaria o asociativa, pre-
tendiendo con ello restarles autonomía a las organizaciones que gestionan
los sistemas comunitarios de abastecimiento doméstico.

Algunos comentarios críticos a modo de conclusión

La multidimensionalidad de los derechos de agua

Como hemos podido repasar en las líneas que anteceden, los derechos de
agua tienen múltiples dimensiones; unas que giran en el ámbito de las rela-
ciones sociales de producción; otras que giran en la esfera supraestructural,
en el ámbito de los derechos y el Derecho.
Las dimensiones que giran en el ámbito de las relaciones sociales de
producción se desprenden, en primer lugar, de la posibilidad o imposibili-
dad de acceso social al agua como recurso productivo básico; como se re-
cordará, en este texto se enfatiza en la necesidad de diferenciar derechos
colectivos al agua, de los derechos colectivos en el agua. Luego, cuando se
habla de derechos colectivos en el agua, estos tienen una dimensión parti-
cular en tanto «constituyen la lógica y los fundamentos básicos de la gestión
del agua en los sistemas manejados por los propios usuarios y, simultánea-
124 Alex Zapatta C.

mente, constituyen, producen y reproducen el núcleo de las relaciones de


poder en la gestión del agua» (Boelens y Hoogendam, 2001: 33).
Con respecto a las dimensiones que giran en el ámbito de los derechos y
el Derecho, se debe resaltar una dimensión específica en el campo de los de-
rechos humanos; otra, muy particular en el campo del Derecho Público; otra,
aunque parcial, en el campo del Derecho Civil; y, finalmente otra dimensión,
tan amplia como diversa, en el campo del Derecho Consuetudinario de co-
munidades, pueblos y nacionalidades indígenas y afrodescendientes. Es el
entrelazamiento de estas múltiples dimensiones, con todas las complejidades
y contradicciones que ello conlleva, que justifica la categoría de «pluralidad
normativa».

Simplificación de la reflexión en torno a los derechos de agua

En el Ecuador, la reflexión en torno a los derechos de agua no ha estado


exenta de limitaciones analíticas, tal como se señaló el inicio de este trabajo;
algunas advertencias conceptuales y metodológicas como las referidas, no
siempre han sido consideradas.
Agréguese a lo señalado, otra cuestión compleja: los movimientos so-
ciales rurales, indígenas o campesinos, así como juntas de agua, han man-
tenido en los últimos años un cierto distanciamiento con respecto a los
espacios de investigación y/o reflexión teórica, en unos casos más, en otros
menos.
Ya sea como resultado de limitaciones analíticas o, por la falta de co-
nexión entre el movimiento social y los espacios que generan elementos
analíticos, en algunos sectores se tiende a simplificar la discusión, some-
tiendo la realidad al discurso. Con ello, no son pocas las veces en las que se
simplifican o generalizan las relaciones sociales que subyacen en la gestión
de los sistemas de agua, particularmente en los de riego.7
Es necesario tomar en cuenta la complejidad de la realidad que plantea
nuevos desafíos analíticos, como es el caso de las regiones en las que los

7.  Un ejemplo de lo señalado está en la generalización discursiva en cuanto a


que los sistemas de riego comunitarios son los que garantizan la soberanía
alimentaria. Desde luego, no está en duda el aporte de los sistemas comuni-
tarios de riego a la garantía de la soberanía alimentaria del Ecuador, en modo
alguno, de hecho en este trabajo se lo ha vuelto a enfatizar; lo que se cuestiona
es la generalización y, su complemento, la simplificación. Entonces, discursiva-
mente, si los unos aseguran la soberanía alimentaria; los demás, son sistemas
de riego que sirven a la agricultura de exportación. Aunque extremando las
Derechos de agua: estudios y particularidades en el Ecuador 125

empresarios que acaparan el agua son ellos mismos los encargados de la


gestión colectiva del riego, mientras algunos campesinos, fruto de condi-
ciones históricas determinadas, están haciendo una gestión particular del
riego. Volvemos entonces, a la centralidad que tiene para el análisis de los
derechos de agua, un adecuado trabajo de contextualización histórica.

Falta de debate real en torno a los derechos de agua

A falta de un espacio de debate construido por fuera de la institucionalidad


estatal, la Asamblea Nacional Constituyente del año 2008 y el nuevo Órgano
Legislativo se constituyeron en el espacio que ventila y dirime —según el
nivel de las presiones sociales— las distintas perspectivas en torno a temas
fundamentales para el país como la política y legislación minera, la sobera-
nía alimentaria o el tema del agua, entre otros.
La falta de debate explica que muchas de las construcciones discursivas
en las clases subalternas sean poco consistentes, no por falta de legitimidad
y razón histórica, sino por falta de la articulación —confrontación de argu-
mentos sólidos—. Esto ha pasado con frecuencia en torno al tema del agua,
en donde el discurso muchas veces ha estado más cercano a la consigna que
a una articulación consistente con perspectiva histórica.
De hecho, algunas dirigencias y ONG ven en el debate una amenaza.
Estos sectores, independientemente del momento histórico, sostienen un
discurso convocado a movilizarse en «contra de la privatización del agua
que se viene», cuando el problema fundamental en el Ecuador no es una
privatización que se viene, sino el cómo desmontar el acaparamiento de las
aguas, históricamente entretejido.
Todos quieren «debatir» con las más altas representaciones del poder
público —si fuera posible, con el Presidente de la República—; sin que haya
verdadero interés por el debate que construya y solidifique argumentos «en-
tre los de abajo»; con ello, se pierde la oportunidad de construir discursos
incluyentes que, representen los intereses de los excluidos y explotados.

cosas con el fin de graficar, con ésa lógica, los sistemas comunitarios indígenas,
como el de Gatazo Zambrano (en la provincia de Chimborazo) que produce
brócoli para la exportación, no podrían ser considerados como sistemas co-
munitarios de riego, independientemente de que los derechos de agua estén
colectivamente establecidos; en cambio, los sistemas de riego que sirven para
los ingenios azucareros, que monopolizan el agua y la tierra dado que pro-
ducen para el consumo nacional, deberían ser considerados sistemas que ga-
ranticen la soberanía alimentaria.
126 Alex Zapatta C.

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