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Jean Carlo Rodríguez-de-Francisco y Rutgerd
Fondo Editorial PUCP Boelens
13. A la orilla del río. La cultura anfibia del Bajo Sinú en Colombia:
transformación, explotación y conflicto . ...................................................... 223
Tatiana Roa Avendaño
14. Las tribus y los bosques, la gente pescadora y el río:
un repensar de la justicia hídrica en Kerala, India........................................ 237
Jyothi Krishnan y Abey George
15. Afectación del acceso al agua y reacciones mesuradas de los afectados:
ilustraciones de Bolivia..................................................................................... 249
Vladimir Cossio
16. Avanzamos en la lucha por la justicia hídrica................................................ 263
Antonio Gaybor Secaira
17. Agua, acumulación y acción local: a modo de conclusiones....................... 273
Edgar Isch López, Rutgerd Boelens y Francisco Peña

Siglas y acrónimos..................................................................................................285

Lista de autores......................................................................................................287

La alianza Justicia Hídrica....................................................................................290


Capítulo 1

Justicia hídrica: análisis y acción


en contextos cambiantes

Rutgerd Boelens, Edgar Isch y Francisco Peña

La justicia hídrica se presenta a la vez como un campo de estudio y como un


terreno sembrado por intereses, conflictos y propuestas. De esta manera, el
debate teórico no solo se enmarca en el escenario académico sino que surge
de la cercanía con la realidad concreta. Esta realidad, si se considera de ma-
nera multilateral, se muestra compleja y particular, atormentadora y preña-
da de esperanza, local y atada a las tendencias globales. Pero esas aparentes
paradojas no son más que ángulos para considerar la problemática hídrica
con una nueva perspectiva que procura dar un sentido profundamente so-
cial a la gestión de los recursos hídricos.
El temario de investigación y acción de Justicia Hídrica llena los deba-
tes políticos nacionales e internacionales por una razón importante: la dis-
tribución extremadamente desigual de los recursos hídricos es una fuente
de luchas y conflictos recurrentes. Con una demanda creciente de agua, y
muchos lugares con problemas en torno a la cantidad, calidad, oportuni-
dad y seguridad de abastecimiento de agua, las tensiones y fricciones están
aumentando rápidamente. Por lo tanto, en los países latinoamericanos, así
como en otras partes del mundo, también los derechos de agua son puntos
centrales en muchos de los conflictos locales y nacionales, en la medida en
que las escalas de la competencia y el conflicto se amplíen a dimensiones
internacionales y globales (Perreault 2005, Bennet et al. 2005; Bebbington
et al. 2010; Panfichi y Coronel 2011; De Vos et al. 2006; Veldwisch y Bolding
2011). Estas luchas por los derechos de agua no solo se refieren o se limitan
a las cuestiones de distribución de recursos materiales; los derechos de agua
en las comunidades campesinas, territorios indígenas y otros espacios de
10 R. Boelens, E. Isch y F. Peña

gestión hídrica, tienen que ver con el acceso a las instalaciones y al sistema
de agua pero también con el poder y los privilegios para controlar la toma
de decisiones sobre dicha gestión, con instituciones que reproducen la ine-
quidad en el acceso a los bienes ambientales más importantes (Boelens y
Doornbos 2001).
De manera general, el legado de la gestión pública en la región no ha
sido favorable para las organizaciones de usuarios. Desde la instalación de
las naciones-estado en América Latina, el Estado no solo ha ejercido un mo-
nopolio oficial sobre la elaboración de normas, la aplicación y solución de
conflictos relacionados con el agua, sino que también ha tratado de someter
los derechos consuetudinarios y los sistemas de gestión alternativos, forzan-
do también la organización territorial local. El sistema de gestión del agua
del Estado pone énfasis en la uniformidad y es universalista; a sus ojos la
autogestión local y sus actores son atavismos del pasado que deben quitarse.
Además, se basa en estándares supuestamente reproducibles que deberían
ser entonces replicados en todos los rincones de la sociedad del agua: el
sistema oficial es, y siempre ha sido, organizado de manera jerárquica y bu-
rocrática, basado en una red de institutos y reglas implementados de arriba
hacia abajo, siguiendo procedimientos preestablecidos, para asegurar que
los derechos y obligaciones locales correspondan a las prescripciones nacio-
nales. Al avasallar los arreglos locales, favorece también una alta inestabili-
dad social y el estallido de conflictos violentos.
En sus intentos por modernizar las culturas hídricas locales con sus
supuestamente atrasadas instituciones de control del agua, las burocracias
del agua a menudo impusieron normas tomadas de escuelas e institutos in-
ternacionales de gestión hídrica, desafiando las formas propias de los usua-
rios y colectivos locales de organizar la gestión, la producción y la identidad
del agua (Isch y Gentes 2006; Urteaga y Boelens 2006; Gelles 2000, 2010;
Boelens y Zwarteveen 2005; Sick 2008; Vera y Zwarteveen 2008; Roth et al.
2005; Bustamante 2010; Hicks y Peña 2011). Todos los sistemas de admi-
nistración de agua de riego, agua potable, y otros usos —en particular la
enorme diversidad de «repertorios de derechos y formas de justicia rebeldes
y desobedientes» de las comunidades campesinas e indígenas—, tuvieron
que ser ajustados y normalizados para facilitar el control centralizado del
gobierno (Boelens 2009). Además, este legado del desarrollo y la gobernanza
de los recursos hídricos dirigidos por el Estado, en la mayoría de los países
del continente, muestra una inversión pública en proyectos de agua que,
pese a los discursos populistas, ha sido muy sesgada hacia los sectores y
grupos de usuarios más poderosos en el uso del agua (véanse, por ejemplo,
Gaybor et al. 2008 2011; Budds 2011; Bueno de Mesquita 2011; Isch 2011;
1 | Justicia hídrica: análisis y acción en contextos cambiantes 11

Peña 2011), mientras que la corrupción y el sobregasto han sido un pilar


fundamental de los proyectos y programas de agua manejados y construi-
dos por el Estado.
Desde principios de 1990, en la mayoría de los países latinoamerica-
nos, se fue implementando una nueva política del agua, como una reacción,
con fuerte apoyo internacional y bajo las etiquetas de gestión y toma de
decisiones del agua descentralizadas y controladas por el usuario. Con fre-
cuencia, han sido los agroempresarios capitalistas, conjuntamente con las
autoridades políticas y otras elites, los que han defendido lo que ellos llaman
«modernización» a través de la retirada del Estado, que se convirtió en una
intervención estatal de nuevo tipo: que subsidia y respalda al capital inmo-
biliario, agroindustrial y de cadenas productivas globalizadas, mientras se
rechaza cualquier apoyo gubernamental a los pequeños productores, coope-
rativas, asociaciones campesinas e indígenas. Se establecieron nuevas reglas
de juego para la gestión hídrica, con nuevas normas y derechos que no fue-
ron específicos para el sistema, país o región, sino que tuvieron un alcance
internacional. La descentralización, la modernización y la privatización han
promovido nuevas modalidades de entidades públicas y una cultura políti-
ca diferente. Varias funciones, tareas y responsabilidades fueron entregadas
a órganos de gobierno local con el fin de mejorar el funcionamiento general,
la eficiencia y la transparencia del gobierno (véanse, por ejemplo, Perreault
2005; Budds 2010; Panfichi y Coronel 2011, Sosa y Zwarteveen 2011).
Esta transición, hacia una gobernanza hídrica neoliberal, promovía los
intereses del sector privado, pero contrario al discurso, la generación de
capacidades en el gobierno local fue comúnmente dejada de lado y muchas
instituciones gubernamentales locales han recibido la herencia de la tec-
nocracia y la falta de transparencia (Cremers et al. 2005). Además, la pri-
vatización usualmente no ha desmantelado el poder centralista, sino que
frecuentemente lo ha fortalecido de modos menos visibles. Y más bien,
lo que se ha hecho es destruir o pretendido desmantelar los sistemas de
propiedad colectiva; a esto se consideraría como una anomalía de la mo-
dernización (Boelens y Zwarteveen 2005). Históricamente, contrario a los
supuestos de Hardin (1968), las políticas burocráticas y privatizadoras han
probado contribuir de modo importante a la tragedia que las comunida-
des —particularmente andinas— indígenas y campesinas han tenido que
enfrentar hasta ahora. Por tanto, el recuerdo del impacto devastador de
los regímenes históricos de propiedad privada del agua sobre los sistemas
indígenas y campesinos (escasez de agua creciente, concentración de dere-
chos, intensificación de conflictos, favoritismo, socavamiento de autorida-
des, diminución de la eficiencia), combinado con evidencias similares con
12 R. Boelens, E. Isch y F. Peña

respecto a las prácticas políticas actuales de privatización, son el combusti-


ble de las enormes protestas, en muchas partes del continente, contra nue-
vas reformas de agua que son tan parecidas en contenido y efecto (Dávila y
Olazával 2006; Castro 2008; Budds 2010; Bueno de Mesquita 2011; Panfichi
y Coronel 2011).
Con el fin de responder a crecientes conflictos entre los diferentes gru-
pos de usuarios y sectores que compiten por el uso del agua, y encarar los
problemas de sobreexplotación y degradación ambiental (Zoomers 2010), y,
otra vez, para ser elegibles ante las agencias de financiamiento internacional
y ser considerados «modernos», los marcos de gobernanza del agua en la
región han adoptado y se han adaptado a las ideas y discursos de la Gestión
Integrada de los Recursos Hídricos (GIRH). Este modelo, en la práctica, se
ha revelado como un nuevo tipo de intervención territorial tecnocrático, di-
rigido por grandes intereses económicos, bajo supuestos técnico-científicos
excluyentes. Es elocuente el grado en que la aplicación de las políticas de
GIRH en muchas partes del continente (y del mundo entero) coincide con la
agenda neoliberal. En el Perú, por ejemplo, la combinación del discurso de
GIRH con la agenda neoliberal del agua se ha manifestado abiertamente en
los últimos años (véanse por ejemplo, van der Ploeg 2006; Bueno de Mes-
quita 2011; Panfichi y Coronel 2011; Sosa y Zwarteveen 2011; Oré 2011); en
el Ecuador y Bolivia, el discurso populista de los gobiernos es antineoliberal,
pero su práctica a menudo va en línea con la política neoliberal, sobre todo
en el campo temático de las industrias extractivas (véanse, por ejemplo, Beb-
bington 2010; Cossio 2011; Gaybor 2011; Urteaga 2011). En muchos países,
las políticas incluyen, entre muchas otras medidas, el abandono de tareas
públicas fundamentales (Cremers et al. 2005; Hendriks 2010; Castro Lucic
y Quiroz 2011) y la facilitación del control privado del sector del agua a tra-
vés de «Asociaciones Público-Privadas» (APP), que en la práctica excluyen a
las comunidades de ser gestores del agua, del desarrollo y de la gobernanza
del agua (Swyngedouw 2005; Bakker 2010). Mientras tanto, una vez más, la
participación y la descentralización no se entienden como la provisión de
un espacio para las instituciones y usuarios de agua locales alternativos y los
sistemas plurales de derechos, sino como la inclusión de los «beneficiarios»
locales —ya sea como «funcionarios» o «clientes»— en marcos de agua o
mercados de agua nacionales establecidos de arriba hacia abajo.
Sin embargo, las organizaciones campesinas e indígenas y las federa-
ciones de usuarios de agua, en muchos países de la región, no se quedan ca-
lladas y han protestado fuertemente contra las dimensiones neoliberales de
los proyectos legales y políticas hídricas, a las que ven como un nuevo ata-
que contra los derechos y los recursos hídricos (véanse, por ejemplo, Castro
1 | Justicia hídrica: análisis y acción en contextos cambiantes 13

2006, 2008; Guevara 2008; Gelles 2010; Sosa y Zwarteveen 2011). A través de
los años, la descentralización (y la privatización) del control del agua en los
países andinos, inspirada en las políticas neoliberales, ha tenido consecuen-
cias desfavorables para las comunidades locales, quienes ven la necesidad
de movilizarse masivamente para desafiar a las instituciones de gobernanza
de agua supuestamente participativas y descentralizadas. Nuevas alianzas
suprasistema y nuevas federaciones se están levantando para demandar y
construir activamente la participación social. Estas organizaciones se dan
cuenta de que la gran mayoría de la inversión pública en la gestión del agua
hasta el momento ha sido para el beneficio de aquellas zonas y actores que
ya eran poderosos y estaban mejor organizados. La lucha social y la movi-
lización parecen fundamentales para lograr o garantizar suficiente trans-
parencia, democracia política, justicia distributiva y respeto a los derechos
de agua de los grupos menos privilegiados. Las redes multiescalas y sus es-
trategias de alianza son críticas en la capacidad de defensa y promoción del
acceso local al agua (Zimmerer 2000; Perreault 2005; Zwarteveen et al. 2005;
de Vos et al. 2006). De hecho, como observa Swyngedouw (2004: 26-27): «el
éxito o la efectividad de las estrategias sociales y políticas para el empode-
ramiento están relacionados con las maneras en que la escala geográfica se
considera y moviliza activamente en las luchas por la resistencia o el cambio
social, político o económico». Tanto las políticas no transparentes, general-
mente encubiertas, aunque a veces explícitas de los actores dominantes (que
tratan de alinear a las comunidades usuarias dentro de sus marcos, reglas y
regulaciones o de arrebatarles sus derechos de acceso al agua), así como las
estrategias de resistencia de los grupos usuarios locales (que tratan de lograr
la localización de sus derechos de acceso y toma de decisiones relacionados
con el agua), tienen que ver fundamentalmente con la posibilidad de com-
poner patrones de escalas múltiples (Boelens et al. 2010).
La inequidad en el acceso al agua en América Latina es parte de un
proceso general de transformaciones en varios campos. Dos de ellos han
sido fundamentales: la reapropiación oligárquica de los espacios de decisión
pública y la ejecución de nuevos despojos territoriales. Luego del ciclo de
reformas agrarias que alcanzaron momentos destacados en el Cardenismo
mexicano de los años treinta, las frustradas reformas en Guatemala y Brasil
detenidas por los golpes militares, y el reparto de la tierra que realizó la
revolución cubana, hacia fines del siglo XX, América Latina experimenta las
políticas de reprivatización de la tierra. Importantes movimientos sociales
como el encabezado por el Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tie-
rra en Brasil o el aglutinado en el Congreso Nacional Indígena de México,
detonado por la insurgencia neozapatista, muestran resistencias diversas
14 R. Boelens, E. Isch y F. Peña

al proceso neoliberal que cambió radicalmente la estructura agraria en los


países del subcontinente. Esta reapropiación territorial acompaña, favorece
y justifica el despojo del agua: «agua solo para la agricultura productiva»,
«agua para las industrias competitivas» o «agua a quienes la paguen en las
ciudades» son expresiones normalizadas por las agencias gubernamentales
para justificar el despojo. Actualmente, América Latina se encuentra en una
época de grandes cambios políticos y económicos, pero los ejemplos ante-
riores se repiten en múltiples países. Esta situación pone nuevos desafíos a
la investigación académica y la acción de la sociedad civil, para formular y
concretar caminos que busquen mayor justicia y equidad en la gobernanza
hídrica. El análisis comparativo e interdisciplinario, enfoque básico de los
estudios de la alianza Justicia Hídrica, es fundamental no solo para conocer
las experiencias, problemas y propuestas en otros países e incluso en otros
continentes, sino también para elevar los análisis, conclusiones y propues-
tas a un nivel enriquecido que supere los resultados y visiones particulares
(Zwarteveen y Boelens 2011).
Cuando en 2009 se reunió por primera vez la alianza internacional de
Justicia Hídrica, en la ciudad de Cusco, se procuró dar contenido y orien-
tación a un esfuerzo investigativo y de acción que parecía estar más claro
cuando se denunciaba las injusticias antes que cuando se procuraba una
definición de justicia. Como suele suceder con todo esfuerzo colectivo soli-
dario, con aquellas que, al decir de Galeano, «sirven para caminar», antes de
contar con una definición científica, se presentaba el anhelo y, junto a él, la
historia de búsqueda, acción y lucha para hacerlo realidad palpable.
Un año más tarde, en el segundo taller, los debates continuaron así
como continuarán en los años siguientes. Esto habla del proceso de cons-
trucción de un nuevo campo de estudio con rigor, al mismo tiempo que con
capacidad interpretativa y propositiva. De allí que se tenga la posibilidad
de compartir estudios con entradas desde lo teórico y otras que vienen desde
estudios de caso concretos, retroalimentándose mutuamente.
Los textos que se presentan en este libro surgen precisamente de al-
gunos de los trabajos presentados en el II Curso-Taller Internacional de
Justicia Hídrica realizado en Cusco, Perú, entre el 2 y el 13 de noviembre
de 2010, teniendo como tema convocante una pregunta tendiente a bus-
car esta conexión entre teoría y práctica: ¿Cómo analizar y comprender
los procesos de acumulación de derechos de agua y la proliferación de los
conflictos hídricos?
Como se ha argumentado arriba, el contexto internacional en el cual
se plantea este cuestionamiento se presenta extremadamente complejo en
un momento en que el neoliberalismo y, por ende, su manera de plantear
1 | Justicia hídrica: análisis y acción en contextos cambiantes 15

la gobernanza de las aguas, ha entrado en crisis. Sin poder señalar si tiene


carácter terminal o no, se expresa en cada país y localidad donde se suman
otros factores y maneras específicas de expresar los conflictos. Esto se obser-
vará en la mayoría de capítulos, los cuales se refieren a estudios de caso que
enfrentan diversas situaciones en Perú, Bolivia, Ecuador, Colombia, México,
Estados Unidos, Mozambique, India y Nepal. A ellos se antepone una re-
flexión sobre los conceptos y perspectivas de Justicia Hídrica, considerando
tres ejes centrales de análisis: acumulación de agua, conflictos y respuestas
sociales organizadas, que ha considerado los avances y propuestas desarro-
lladas anteriormente.
Los estudios de caso enfrentan de manera directa y combinada esos ejes
desde conflictos que se refieren a las diferencias en el acceso y la distribución
del agua, la priorización de usos para las industrias extractivas o agroexpor-
tadoras, el agotamiento de fuentes de aguas superficiales y subterráneas con
afectación a diversas poblaciones, los desbalances de poder en territorios
indígenas y aguas transfronterizas, los efectos de los mercados de agua y
los sistemas de pago por servicios ambientales, entre otros. De hecho, son
evidencia de la necesidad de encaminarse por la senda de análisis interdisci-
plinarios, comparativos, multiescalares y colectivos.

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