El] no tan obvio camino hacia una buena administracién El buen gobierno es crucial para sostener sociedades ricas, igua- litarias, sanas y felices (Holmberg, Rothstein y Nasiritousi 2009). En consecuencia, varios actores internacionales han promovido muchas reformas para mejorar el desempefio de los gobiernos en todo el mundo. Sin embargo, los resultados de estos esfuerzos re- formistas no siempre han sido satisfactorios. Pensemos en Lati- noamérica, donde ya en 1954 habia constancia de que siete paises tenian los fundamentos legales de un sistema de funcionariado de carrera y, en la década de los 2000, esas reformas de iwre del funcionariado incluian a la mayor parte de los paises (Grindle 2012, 144). A pesar de estos esfuerzos continuados para refor- mar, y con algunas excepciones relativas como Brasil y Chile (Ia- coviello y Zuvanic 2005), «la realidad de la regién es la de unos Estados con una débil capacidad para ejecutar politicas publi- cas» (Zuvanic, Iacoviello y Rodriguez Gusta 2010, 148). De acuerdo con la mayoria de los académicos, el predominio de bu- rocracias muy politizadas en la mayor parte de la regién es el cul- pable de esto (Prats 2003). La relacién entre politicos y burécra-tas —con una dependencia casi total de los ultimos hacia los primeros— representa el «eslabén més débil» cn las estructuras estatales en Latinoamérica (Zuvanic, Iacoviello y Rodriguez Gusta 2010, 147). O veamos el caso del Africa subsahariana, don- de el resultado de mas de tres décadas de reformas de la gestién publica financiadas por donantes ha sido que la calidad de las instituciones de servicio ptiblico «sigue siendo mala, dafiando gravemente la capacidad de los gobiernos para ofrecer bienes y servicios publicos a la mayoria de los pobres» (Srivastava y La- rizza 2012, 2). Una raz6n principal por la que las reformas han fracasado parece ser que no se han tomado en serio «los incenti- vos que motivan a politicos y funcionarios» (2; Scott 2011, Sri- vastava y Larizza 2012). EI fracaso de las reformas de la gobernabilidad no es un mo- nopolio del mundo en desarrollo. Hay casos bien documentados en paises de la OCDE, donde se ha considerado que una genera- lizada politizacién del Estado y de las instituciones paraestatales es la razon que explica el abandono de los procesos de reforma después de la adopcién de la moneda comin en la periferia de la eurozona (Fernandez-Villaverde, Garicano y Santos 2013). Inclu- so después de varios afios con economias estancadas, los paises periféricos parecen incapaces de implementar reformas adminis- trativas profundas. Grecia es un caso destacado. A pesar de los memorandums que se adjuntaron al crédito del FMI y de los miem- bros de la Unién Econémica y Monetaria concedido a Grecia in- clufan reformas del sector piiblico, los observadores sefialan que «el ritmo de las reformas es lento, se observan retrasos y pueden advertirse lapsos en su implementacién» (Ladi 2012, 28). En resumen, existe una decepcién con las reformas del sector publico que, baséndose en la experiencia de paises exitosos, in- tentan reproducir sus mejores practicas en contextos institucio- nales que no son apropiados, como ha reconocido recientemente el Banco Mundial (2012). Por desgracia, las dos lineas de estudio principales —y muy distintas— que trabajan’ en instituciones comparadas no han contribuido a la comprensién de por qué esas reformas han fracasado. La econom{a politica comparada ha. estado centrada en lasinstituciones de entrada y ha ignorado las instituciones burocra- ticas. Aunque los incentivos para lograr una buena elaboracién de las politicas parecen haber sido ampliamente estudiados, ca- recemos de estudios simétricos sobre los incentivos para conse- guir una buena implementacién de las politicas. Esta pereepcin superficial del Estado podria explicar la inquietante ausencia de implicaciones politicas procedentes de esta literatura. Por ejem- plo, la extraordinariamente omniabarcadora descripcién de las diferencias entre gobiernos que promueven el crecimiento y go- biernos que inhiben el crecimiento en ¢Por qué fracasan los pat- ses? de Acemoglu y Robinson (2012) contrasta de manera obvia con su escasa discusién acerca de las implicaciones politicas. De igual manera, las variables mas estudiadas en el denso cuerpo de estudios cuantitativos sobre los determinantes de calidad del go- bierno en diversos paises no han Ilevado a precisar implicaciones politicas concretas. Por ejemplo, segtin esta literatura, todavia no est ni mucho menos claro qué sistema electoral o régimen poli- tico deberiamos recomendar a un pais recién creado para maxi- mizar sus opciones de conseguir un gobierno de alta calidad. Asu vez, la literatura sobre administracién publica se ha cen- trado en gran medida en el control politico de la burocracia —un tema favorito para los académicos estadounidenses (Bendor, Glazer y Hammond 2001; Calvert et al. 1987; Epstein y O'Halloran 1994; Huber y Shipan 2002; Knott y Hammond 2003; McCub- bins, Noll y Weingast 1987)— 0 en las cosas que explican las dis- tintas clases de trayectorias reformistas de las burocracias y las administraciones —una gran preocupacién para los académicos comparatistas (Christensen y Legreid 2001; Hood y Lodge 2006; Peters 2002; Pollitt y Bouckaert 2011). Sin embargo, con pocas excepciones —como los estudios de la burocracia estadouniden- se de Lewis (2008, y con Krause y Douglas 2006) y los estudios de Teodoro sobre la burocracia norteamericana (2009, 2011), 0 los anilisis de los pafses emergentes de Evans y Rauch (1999, 2000)— los efectos de las clases de burocracias han sido en gran parte ignorados. Una explicaci6n para esa omisién puede ser la asuncién sub- yacente en la literatura de que hay un trade-off politico-adminis-trativo fundamental entre la flexibilidad y la rendicién de cuen- tas directa de los sistemas de personal discrecionales de libre eleccién y el riesgo de clientelismo politico que crean. Por el con- trario, limitar el poder de los politicos con regulaciones de la fun- cién publica puede impedir la politizacién, pero acarrea el coste de unas reglas rigidas. En pocas palabras, si queremos ganar mé- ritos debemos renunciar a la flexibilidad y, en consecuencia, ala eficiencia. Si, en cambio, queremos disciplinar, democratizar y recompensar (0 castigar) adecuadamente al funcionariado, abri- remos la puerta al oportunismo politico. Alaluz de este trade-off; los esfuerzos reformistas para forta- lecer la calidad del gobierno se han dirigido sobre todo a imple- mentar nuevas reglas, en un intento de conseguir burocracias con caracteristicas weberianas. En oposicién a la existencia de un trade-off fundamental, este libro sostiene que las dos dimen- siones burocraticas, el grado del mérito y el grado de weberianis- mo cerrado, son independientes y por lo tanto no tienen por qué tener una correlacién. Hay paises que han sido capaces de conse- guir carreras profesionales en la administracién basadas en el mérito y, al mismo tiempo, una estructura burocratica abierta. Esta combinacién entre flexibilidad y profesionalidad es clave para comprender por qué los paises clasificados como «adminis- traciones gerenciales» —como los paises escandinavos, Canada, Australia o Nueva Zelanda— encabezan casi todos los rankings comparados disponibles sobre calidad del gobierno. De igual manera, podemos encontrar ejemplos de gran cantidad de reglas burocraticas con un funcionariado enormemente politizado. Un error de reformas anteriores ha sido centrarse en las ins- tituciones weberianas cerradas, de las que este libro no advierte efectos positivos, e ignorar en buena medida los incentivos crea- dos por las expectativas profesionales. Pero esto podria empezar a cambiar. En un proyecto a gran escala para ayudar a las refor- mas del sector ptiblico en el siglo Xx1, la OCDE consideré que un gran reto es «hacer la gestién de los recursos humanos y las pro- visiones de empleo en la funcién publica mas flexibles, sin soca- var las reglas de recursos humanos que impiden el clientelismo y jJacorrupcién» (OCDE 2011, 12). Este libro ha mostrado que estoes posible, pero al mismo tiempo advierte que es probable que sdlo lo sea en paises que han separado los incentivos profesiona- les de politicos y burécratas. Los empleados publicos pueden ser contratados y ascendidos, y pueden trabajar bajo condiciones parecidas a las de sus homélogos en el sector privado, y aun asi ser recompensados de acuerdo con criterios profesionales y no politicos. Esto requiere que los politicos no se impliquen en la contratacion y la promocién de los funcionarios y que, también de manera crucial, los burécratas no se conviertan en politicos. La burocratizacién de la politica puede ser tan perniciosa para la calidad del gobierno como la politizacién de la burocracia por- que en ambos casos se produce la integracién de los destinos profesionales de dos facciones distintas en una sola faccién.