178 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTS.

7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 179

14 Y 15 (629), serán nulos de nulidad absoluta, sin perjuicio de los derechos las respectivas actuaciones (631). Por ello, de no invocarse causas concretas
de terceros de buena fe y establece, asimismo, que si se tratare de actos de recusación, la recusación genérica no resulta procedente (632);
administrativos estos resultarán viciados de nulidad absoluta en los térmi-
b) el instituto de la excusación no es orgánico, y sin descontar que, en
nos del artículo 14 de la ley 19549 (630).
una misma causa, puede estar involucrado en concreto más de un agente, no
Y la citada disposición legal consigna, en su último párrafo, que las fir- resultan viables las recusaciones o excusaciones indiscriminadas respecto
mas contratantes o concesionarios serán solidariamente responsables por de todos los integrantes de un área o sector de un organismo o respecto de la
la reparación de los daños y perjuicios que por esos actos le ocasionen al dependencia toda (633).
Estado. Esta norma, que no debería ser interpretada como excluyente de la
concurrente responsabilidad penal que también podría proceder, según el
caso, respecto de los directivos de tales entidades parece responder a la idea,
que compartimos y que igualmente concurre como inspiradora de la ante-
rior cláusula de nulidad aludida, de que la ética en la función pública se TíTULO III
traduce en la exigibilidad de conductas acordes con ella incluso a quienes,
REQ!)ISITOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
sin integrar los cuadros de la Administración, mantienen con ésta, sin em-
bargo, vínculos jurídicos.
,
ARTICULO 7" - Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes:

Competencia.
4. OTRAS CONSIDERACIONES
a) Ser dictado por autoridad competente.
La Procuración del Tesoro ha sostenido que:
Causa.
a) la excusación y recusación son de carácter personal, solamente pue-
den ser efectuadas y deducidas por o contra el funcionario que entiende en b) Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho
aplicable.

Objeto.
(629) Ley25.188 (sane, 29/09/99; promul. 26/1O/99ypubI.1I11/99. LA., 1999-0,4267).
c) El objeto debe ser cierto y f{sica y jurídicamente posiate; de~e d~cidir.todas las peti~iones
"...Art. l3: Es incompatible con el ejercicio de la función pública:
formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, preve audIenCIa del mteresado y sIempre
a) dirigir, administrar, representar, patrocinar, asesorar, o, de cualquier otra forma, pres-
tar servicios a quien gestione o tenga una concesión o sea proveedor del Estado, o realice que ello no afecte derechos adquiridos.
actividades reguladas por éste, siempre que el cargo público desempeñado tenga compe-
tencia funcional directa, respecto de la contratación, obtención, gestión o control de tales Procedimien tos.
concesiones, beneficios o actividades;
d) Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previS-
b) ser proveedor por sí o por terceros de todo organismo del Estado en donde desempe-
ñe sus funciones. tos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuiCiO d.e lo que estable~c.an
Art. 14:Aquellos funcionarios que hayan tenido intervención decisoria en la planifica- otras normas especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los servicios
ción, desarrollo y concreción de privatizaciones o concesiones de empresas o servicios públi- permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e
cos' tendrán vedada su actuación en los entes o comisiones reguladoras de esas empresas intereses legítimos.
o servicios.
Art. 15:Las inhabilidades o incompatibilidades establecidas enlos artículos preceden- Motivación.
tes regirán, a todos sus efectos, aunque sus causas precedan "o sobrevengan al ingreso o
e) Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el
e.greso del f~cionario público, durante el año inmediatamente anterior o posterior, respec-
tívamente .... acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo.
(630) Sobre la ley de ética pública y su repercusión en la validez de los actos administra-
tivos, ver FRANDSEN, IGNAOO CARLos, Las incompatibilidades de la ley de ética de lafunción pública Finalidad.
y la nulidad de los actos administrativos, en E.D., Suplemento de Derecho Administrativo,
f) Habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que ~torgan, la~ faculta?es
deI28/06/00. El autor señala, sobre el punto en estudio, que "sin una prescripción como la
que contiene la ley de ética pública, el conflicto de intereses no causa necesariamente la pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fmes, publlcos o pnva-
invalidez del acto administrativo ... Talsolución se ha predicado respecto de otra técnica de
exclusión de la interferencia de la intención particular de los agentes estatales en el ejercicio
de sus funciones ... Me refiero alas reglas de excusación y recusación (art. 6°, ley 19.549) ... (631) Cfr. Dictámenes: 121: 43 (pto. 11)y 460 (pta. 11);Dictámenes: 214:166.
En cierto modo, dichas reglas son el complemento, dentro del procedimiento que precede (632) Dictámenes: 137: 111 (pto. VI); Dictámenes: 214:166.
al dictado del acto administrativo ... , de las que operan en el ámbito de la relación de empleo (633) Dictámenes: 193: 191 (pta. IV), entre otros, en análogo sentido, ver Dictámenes:
público". 198:34 (pto. IV) y 199: 168 (pto. n.n.
 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 181
180 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7° y 8° ARTS. 7° y 8°

dos, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre el ámbito estatal -y, en su caso público no estatal- en el que se ejerza la
deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. función administrativa (638).
(*) Los contratos que celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en el Sector
Público Nacional se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación 3. LA ACTMDAD NO JURÍDICA DE LAAnMINISTRACIÓN
directa de las normas del presente título, en cuanto fuere pertinente. (Párrafo sustituido por arto 36
del decreto N"1 023/01). Preliminarmente cabe aclarar que, como señaló Sayagués Laso (639),
aun cuando el estudio de la actividad no jurídica de la administración carece
Forma. de interés para el derecho administrativo, no por eso es ptocedente excluirla
ARTICULO 8° - El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el de una clasificación sistemática de aquélla actividad. Por eso, resulta conve-
lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por niente distinguir dentro de la genérica actividad administrativa, la no pro-
excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta. ductora de efectos jurídicos de la productora de tales efectos.
Dentro de la actividad no generadora de efectos jurídicos, y sin precisar,
por ahora, las diferencias técnicas entre hechos y actos, puede decirse que
1. INTRODUCCIÓN inviste esa condición todo hecho o acto que, por sí, no tiene aptitud para
Estudiaremos los dos artículos transcríptos, en forma conjunta, en aten- producir alguna consecuencia en el ámbito de la juridicidad.
ción a que ambos enuncian los requisitos esenciales del acto administrati-
vo (634). 4. LAACTMDAD JURfDICA DE LA AnMINISTRACIÓN

Frente a esa clase de actividad administrativa, irrelevante, en principio,

2. LA REGULACIÓN DEL ACTO EN LA L.N .P.A.
para el derecho administrativo, existe otra cuya nota caracterizante es, preci-
En el plexo normativo constituido por la L.N.P.A.Ysu reglamentación, se samente, la producción de efectos jurídicos, dentro de la cual es posible, a su
regula, entre otras materias, el régimen jurídico del acto administrativo (v.gr., vez, diferenciar entre hechos y actos administrativos.
elementos, arts. 7° y8°; caracteres, art.12; vicios y nulidades, arts. 14, 15 Y16,
extinción, arts. 17,18, 21,.etc.) (635).
4.1. LA DISTINCIÓN ENTRE HECHOS Y ACTOS, ESENCIALMENTE J{ELEVANTE E.N
Se trata de una materia que reviste, evidentemente, naturaleza sustantiva, y RÚACIÓN CON LAACTMDAD PRODUCTORA DE EFECTOS nmnncos, ES EL
en relación con la cual ha podido decirse -como ya recordamos- que ella PUNTO DE PARTIDA DE UNA ADECUADA COMPRENSIÓN DE LA
significa para la Administración lo que el Código Civil para los particulares (636). ULTERIOR NOCIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO

A dichas disposiciones bien se les puede asignar, por tanto, la condición Hecho administrativo es, genéricamente, todo acontecimiento de la natu-
de normas "comunes" (637) o "generales", aplicables, en consecuencia, a todo raleza o comportamiento material del órgano administrativo, que produce la
adquisición, modificación, transferencia o extinción de relaciones jurídicas.
(*) Texto anterior: "Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones Los acontecimientos que no suponen el accionar humano conforman
administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación
los hechos administrativos objetivos, mientras que el comportamiento ma-
analógica de las normas del presente título, si ello fuere procedente".
(634) Para ampliar, ver COMADIRA, Iuuo, en Derecho administrativo. op. cit., p. 21 Y sigtes.
Ver, asimismo, COMADIRA. J.,Acto administrativo municipal, op. cit., Caps. 1, 2 y3.
(635) Laley 19.549 no sólo regula el procedimiento administrativo propiamente dicho organización han de estimarse nulas. (GONZÁLEZPÉREZ, JESÚSY GONZÁLEZ NAVARRO, FRANCISCO,
sino que establece normas con relación a los requisitos de los actos administrativo, su efica- Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y ProcedimientoAdministrativo Común-
cia' nulidades, etc. (C.N.CA.E, sala I1I, 7/03/85, "Celia S.A.", op. cit.). Véase, supra, Introduc- Ley 30/1992, de 26. de noviembre-, Madrid, Civitas, 1993, p. 6~2). ..., .
ción, punto 3.1. (638) Igual consideraci6nmerecen las normas consagratonas de los pnncipros básicos
(636) Véase, supra Introducción, punto 3.1., nota32. del procedimiento y las reguladoras de la impugnación judicial de los actos administrativos,
(637) En el derecho español el término común se opone a autonómico, y no a especial en atención a su significación sustancial en el ejercicio de la función administrativa. La apli-
como lo supone el texto. En ese sentido. GONZÁLEZ PÉREZy GONZÁLEZ NAVARRO expresan que, si cación de estas disposiciones, y las mencionadas en el texto, se impone, por ende, en toda
existe una materia que puede calificarse de procedimiento administrativo común, y, por la Administración Pública, incluso en los ámbitos con procedimientos especiales, excepto,
tanto, su legislación corresponde exclusivamente al Estado, sin perjuicio de la especificidad claro está, que éstos contengan previsiones expresas diferentes. Sólo procedería hacer la
autonómica: es el régimen de los actos administrativos. No obstante ello, en las legislacio- salvedad, en ciertos aspectos, en relación con el ordenamiento jurídico castren~e (Conf.
nes autonómicas existen algunas disposiciones relativas al régimen de los actos administra- COMADIRA, J., en DerechoAdministrativo, op. cit., p. 141 Y sigtes.). Ver supra comentano arto 1°,
tivos. Algunas, pueden derivarse de las especialidades de su organización. Otras. carecen pto.l.!.l.
de sentido, pues se limitan a reproducir normas de la legislación estatal. Y aquellas que se (639) SAYAGUÉS LAso, ENRIQUE,Tratado de derecho administrativo, Montevideo, 1963, t. 1,
aparten de lo dispuesto en la legislación estatal y no derivan de las especialidades de su p. 381, nota 1.
182 JULIO RODOLFO COMADlRA
terialo actuación física del órgano administrativo se denomina hecho admi-
nistrativo subjetivo.
El acto administrativo implica, en cambio, la existencia de unaexteriori-
zación intelectiva proveniente de su autor, realizada mediante la palabra
escrita, oral, u otro signo convencional o ideográfico dirigida a la mente del
o los destinatarios del acto.
El acto, en sí, no es nunca un mero comportamiento material del órgano,
aun cuando de dicho comportamiento se pueda inferir su voluntad. El acto
implica, siempre, un proceso intelectual que se traduce al exterior de su
autor, mientras que el hecho es, simplemente, una actuación física o material
del órgano (640).
El acto jurídico administrativo requiere normalmente para ejecutarse, del
hecho, si bien puede permanecer en el plano de la mera explicitación de la idea
(funcionario designado que no asume); el hecho, por su parte, tanto puede
corresponder a la ejecución de un acto (demolición de un edificio ruinoso, en
cuanto cumplimiento de la orden de demolición), como a la pura materialidad
de su producción (demolición sin acto previo; pérdida de un expediente).
Cabe, asimismo, aclarar que hecho no es sinónimo de vías de hecho, pues
con éstas se designa a los comportamientos materiales del órgano adminis-
trativo gravemente antijurídicos.
5. EL CONCEPTO DE ACTO
Sobre la base de la distinción precedente, es posible abordar el planteo
de una noción de acto administrativo.
Para ello debe tenerse en cuenta que una noción correcta de acto admi-
nistrativo debe satisfacer, por un lado, la necesidad teórica de nuclear en su
marco conceptual las formas de actuación administrativa sometidas a un
régimen jurídico homogéneo, y, por otro, el imperativo concreto de construir
un instrumento técnico idóneo para la protección de los derechos e intere-
ses de los administrados e incluso del propio interés público (641).
En el marco dogmático de la L.N.P.A.es posible concebir el acto adminis-
trativo como una declaración emitida por un órgano estatal, o un ente públi-
co no estatal, en ejercicio de función administrativa, bajo un régimen jurídi-
(640) La distinción ente hechos y actos esta destinada a tener consecuencias jurídicas
prácticas. En la causa "Podestá" (25/07/89, "Podesta, Euloglo", Fallos: 312:1188), op. cit .•la
C.S.J.N. excluyó de la aplicación del arto 17 de la L.N.P.A.-limitativa de la potestad anulatoria
de la administración-o a una situación que consideró configurativa de un simple hecho.
Véase. asimismo. los criterios de la P.T.N.•sobre la cuestión en la nota 1373 in fine.
(641) CAsSAGNE. J. C.. El acto administrativo. op. cit., p. 83. ver también, Derecho Adminis-
trativo ...• op. cit. t.Il, ps. 45/46. CoMADIRA. L.Algunos aspectos de la teoría del acto administra-
tivo. J A.. 1996-IV-750. esp. pto. 1I.Respecto del sentido histórico de la construcción de la teoría
del acto administrativo se puede ver el artículo del prof. español Ioss MEIJ.AN GIL.LUIs.Sobre el
acto administrativo y los privilegios de la Administracián, enAdministraciónPública en Perspec-
tiva. Universidad da Coruña. p. 390 Ysigtes. También VlUARPAUSI,Iost LUISyVlUAREzcuRRA.
loss LUIS.Principios de derecho administrativo. t.Il, 2" ed .•Madrid. Universidad Complutense.
1987. ps. 47 Ysigtes.
ARTs. 7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 183
ca exorbitante, productora de efectos jurídicos directos e individuales res-
pecto de terceros.
Analizaremos a continuación, el contenido de la precedente definición.
5.1. EL ACTO COMO DECLARACIÓN
Hemos dicho, en primer lugar, que el acto debe ser una declaración.
Que el acto sea una declaración significa que él consiste, como ya se dijo.
en la exteriorización de una idea.
El empleo genérico del término declaración permite incluir en su alcance
tanto a los actos que traducen una manifestación de voluntad, como a los "
que exteriorizan un juicio de valor u opinión, o una simple constatación de
hechos (642).
La consideración del acto sólo como una manifestaciÓn de voluntad es
ciertamente discutible. no sólo porque las declaraciones de juicio o de cono-
cimiento también son actos, sino también porque podría considerarse que
la concurrencia, sin vicios, de la voluntad psicológica del agente no es, nece-
sariamente, un presupuesto indispensable. o un requisito, para que el acto
administrativo produzca los efectos que le son propios (643).
La voluntad del agente, en efecto, no excede, en muchos casos, el marco
de un mero instrumento destinado a actuar objetivamente la "voluntad nor-
mativa" del ordenamiento, siendo, en rigor, jurídicamente irrelevante la
intencionalidad de quien la expresa.
Tratándose de facultades prevalentemente regladas, en las que la actua-
ción del órgano está sustancialmente predeterminada por la norma, la even-
tual afectación de la voluntad psíquica del agente por un vicio, por ejemplo.
de violencia, podría no gravitar para la existencia o validez del acto (v.gr.,el
otorgamiento de un beneficio previsional para quien acredite el cumpli-
miento de los requisitos necesarios para su obtención: años de servicio, apor-
tes, edad mínima).
Cabe puntualizar, sin embargo, que la L.N.P.A.parece otorgar significación
jurídica a la voluntad del agente en todos los casos, pues. al enunciar las
causales determinantes de la nulidad absoluta del acto se refiere. como a
(642) Ver. C.S.J.N .. 19/12/95. "Centauro S.A.".Fallos: 318:2551. donde el Alto Tribunal
considera acto administrativo a la percepción de impuestos (consid. 3).
(643) Esta circunstancia fue en su momento debidamente puntualizada por autores
alemanes, corno Emst FORSTHOFF en Tratado de derecho administrativo. Madrid. Instituto de
Estudios Políticos. 1958. p. 291; españoles como. FERNANDO GARRIDO FAllA.en Tratado de dere-
cho administratiuo, op. cít., vol. l. p. 418. GONZÁLEZ PÉREZYGONZÁLEZ NAVARRO.en cambio. aun
cuando aceptan que. en general, la discrepancia entre voluntad real y declarada es irrele-
vante. consideran que el supuesto de discrepancia no intencional. derivada de coacción
psíquica o física debe determinar la nulidad del acto (GONZÁLEZ PÉREZ.J. YGONZÁLEZ NAVARRO.
E. Régimen. op. cit., p. 698). También fue recogida por parte de la doctrina argentina:
Bartolomé A. FIORINI.La voluntad de los agentes en los actos administrativos. L.L.. 154-1069;
GORDILLO. A.. Tratado .•op. cít., t. 3. 1I-18/25 YESCOLA. H.•Tratado General deProcedimiento ...•
op. cít., p. 47 Ysigtes.
184 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7° y 8°
una de ellas, a la exclusión de la voluntad de la Administración por error
esencial (art. 14, inc. a), 1a parte (644).
Esta circunstancia permitiría interpretar que la ley, siguiendo a Marien-
hoff erige a la voluntad del agente en un presupuesto indispensable para la
existencia y validez del acto (645).
Desde esta perspectiva, la voluntad del órgano juega un papel distinto que
los restantes elementos -competencia, objeto, procedimiento, motivación, fi-
nalidad y forma-, siendo éstos los medios que estructuran y condicionan la
voluntad, la cual aparece, de este modo, subsumida en aquéllos (646).
La diferenciación entre la voluntad como presupuesto de la existencia y
validez del acto, y los elementos de éste como requisitos que la estructuran
y condicionan, adquiere singular gravitación en materia de invalidez, pues
los vicios de aquélla y éstos juegan, como se verá, en planos independien-
tes.
Esta cuestión no es una mera lucubración de gabinete, porque se regis-
tran dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación en los cuales,
enfocada una misma situación desde posiciones diversas -esto es, aten-
diendo, o no, a la voluntad: del agente como presupuesto- se extraen conse-
cuencias prácticas diferentes (647).
El tema es, ciertamente, opinable, siendo de destacar que, en rigor, la
fuente doctrinaria declarada de la ley en la materia (648) gravita para catego-
rizar a la voluntad como un presupuesto indispensable de la existencia del
acto (649).
En otro orden de ideas, corresponde consignar que la explicitación inte-
lectiva en la que el acto administrativo consiste, puede referirse también a
mi juicio de valor, o bien a una simple constatación, constituyendo, así, de-
claraciones de juicio u opinión o bien de conocimiento (650).
(644) Ver, infra, comentario arto 14, 15 Y16. pto. 2.1.1.
(645) MAmENHOFF. M .• Tratado de Derecho Administrativo. op. cit .•t. II. p. 281 ysigtes. "El
acto administrativo es la forma esencial en que la Administración Pública expresa su volun-
tad. sea de un modo 'general' (reglamento) o de un modo 'particular' o 'especial' (acto admi-
nistrativo individual)" (MARmNHOFF. M .. Tratado de derecho administrativo. op. cít., t. II. p. 222).
(646) CAssAGNE. J. c.. Derecho Administrativo, op. cit., t. Il, p. 130.
(647) Remitimos a los dictámenes referenciados infra en el comentario a los artículos 14.
15 Y16. puntos 2.1.1. y 2.1.2.
(648) En el acápite II segundo párrafo de la "Exposición de Motivos" que acompañó la
sanción de la ley 19.549 se señaló que habían sido adoptadas. en lo esencial. las opiniones
vertidas por el doctor MIGUELS.MARmNHOFF en el t. Il de su Tratado de Derecho Administratiuo.
Sobre la significación jurídica que MAIuENHOFF le atribuye a la voluntad ver la obra citada de
este tratadista. Tratado. op. cit .•t. II. ps. 281 y sigtes.
(649) Sin embargo. es importante tener en cuenta la opinión de Bscoix -uno de los
coautores de la ley- respecto de la incidencia del vicio de violencia en la validez del acto
administrativo (Escota, H.•Tratado General de Procedimíento Admtnistratiuo, op. cit., p. 88).
Ver. asimismo. infra lo que decimos al tratar el art. 14. inc. a) respecto del vicio en la causa.
(650) GORDILLO. A.• Tratado ...• op. cit .• t. 3. III-22/25.
ARTS. 7° y 8° PROCEDIMI ENTOS ADMINISTRATIVOS 185
La decisión de habilitar a una persona para conducir vehículos, realiza-
da por una autoridad municipal en ejercicio de su poder de policía de trán-
sito, implica un juicio de valor acen:a de la idoneidad requerida para el desa-
rrollo de esa actividad. Del mismo modo, un certificado de defunción o de
matrimonio expedido por un organismo estatal traduce una declaración cons-
tatatoria de un hecho. En ambos casos. los procesos intelectuales que ellos
importan -juicio de valor en uno, cognición. en el otro- quedan compren-
didos por el genérico concepto "declaración" (651).
La P.T.N. ha señalado que el acto administrativo comprende no sólo la
manifestación de voluntad. sino también la certificación de hechos llegados
a conocimiento de la Administración y que. por consiguiente, al ser el certi-
ficado un acto administrativo debe estar sujeto a todas las normas que pres-
cribe y exige la ley 19.549 (652).
Finalmente, es del caso señalar que la declaración puede, incluso, ser
verbal, pues la circunstancia de que el acto no se instrumente por escrito.
más allá de la deficiencia probatoria que ello puede implicar y del vicio que
según las circunstancias, esa clase de declaración puede aparejar, no excluye
su existencia como tal (653).
Sobre este punto, la P.T.N. ha dicho que en razón de lo dispuesto por el
art. 8° de la ley, hay supuestos de excepción en los que un acto verbal puede
ser admisible. como por ejemplo. cuando condiciones de celeridad y ur-
gencia no permitan la adopción de la forma escrita, que siempre significa
demora (654) (ver lo que decimos supra en el comentario al artículo 1°,
punto 2.6). .
5.2. ORGANO ESTATAL (ADMINISTRATIVO, O NO) Y ENTE NO ESTATAL EN
EJERCICIO DE FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
En la doctrina argentina prevalece el criterio, que compartimos, de con-
siderar administrativos los actos dictados por cualquier órgano estatal que
ejerza función administrativa, incluso los provenientes de los poderes legis-
(651) SANTAMAIÚA PASTOR y PAREJO ALFONSO han criticado. en este orden de ideas. la juris-
prudencia del Tribunal Supremo Español que. sobre la base de concebir al acto administra-
tivo sólo como una declaración o manifestación de voluntad conduce a excluir del concepto
de aquél a ciertas declaraciones de juicio o conocimiento (SANTAMARÍA PASTOR.JUANALFONSO Y
PAREJO ALFONSO.LUCIANO. Derecño Admintstrattuo, La jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Madrid. Centro de estudios Ramón Areces, 1992. p. 238. RAFAEL ENTRENA CUESTA incluye tam-
bién como acto a las declaraciones de juicio. deseo o conocimiento (Curso de Derecho Admi-
nistrativo. op. cít., 1993. vol. l. p.166. esp. nota2).
(652) Agregándose que no sería admisible. en especial frente al arto 17. que laAdminis-
tración se viera obligada a renovar un certificado ilegítimo. Dictámenes: 156:64 (pto. III. 2).
(653) C.N.C.A.E. sala 11I.4/ 11/86. "Allende": admite también la forma verbal la sala Il,
17/09/96. "Quesero S.A."; ver, Dictámenes: 113:248 (pto. II.l).
(654) Dictámenes: 228:69 (pto. III).

186 JULIO RODOlFO COMADIRA ARTS. 7° y 8°
lativo y judicial (655). Esto se comprende en atención ala unidad desu régi-
men jurídico.
En la definición hemos también incluido el ejercicio de función admi-
nistrativa por entes no estatales, porque parece coherente aceptar que si
parte de dicha función se confiere a un ente no estatal, el acto que importe su
desenvolvimiento debe ser considerado, al menos genéricamente, como un
acto jurídico administrativo (656).
Ya en su momento González Pérez aceptó la posibilidad de actos admi-
nistrativos procedentes de particulares, cuando éstos fueran vicarios de la
Administración Pública (657), mientras que en la obra póstuma de José An-
tonio García Trevíjano Fos se indica también que los casos especiales de
actos dictados por particulares dan lugar al recurso de alzada ante la Admi-
nistración, excepto que exista otro medio de reclamo (658).
Respecto del derecho francés André de Laubadere puntualizó, como una
de las manifestaciones de la tendencia extensiva del derecho administrativo
en Francia, la admisión de actos administrativos procedentes de personas
privadas (659).
5.3. LA FUNCIÓN ADMINISTRATNA COMO RÉGIMEN EXORBITANTE
El acto administrativo se encuadra en el marco de un sistema jurídico
integrado por prerrogativas estatales, sustanciales y procesales, relaciona-
das con correlativas garantías de los administrados, también sustanciales y
procesales.
Actualmente, el término "exorbitante" no puede ser entendido como indi-
cativo de un régimen jurídico constitutivo de un ámbito regulatorio residual,
por oposición al principal o central configurado por el derecho privado (660).
(655) Ver supra, comentario al art.l o, punto 1.3.
(656) Ver al respecto el comentario al art.l o, punto 1.4.5., enlo referente ala aplicación
de la L.N.P.A. a las personas públicas no estatales. Respecto, por ejemplo, de la situación en
la Ciudad de Bs. As. véase el excelente artículo de ZILLl,MARTHA, "Acto administrativo en la
Ciudad de Bs. As.", enActoAdministrativo ... , Jornadas, op. cít., p. 634.
(657) GONZÁLEZ PÉREZ,JESÚS,Comentarios a la Ley de Procedimiento Administratiuo, Ma-
drid, Civítas, 1977, p. 254. GARRIDO FALLA,F., Tratado, op.cít., t. 1,p. 50, sigue considerando
innecesaria la categoría.
(658) GARCfA TREVlJANO Pos, JOSÉA.,Los actos administrativos, Madrid, Civitas, 1991,2" ed.,
act., p.123. Es interesante puntualizar que el decreto 1446/90 (B. O. 2/08/90), al regular las
facultades de los Concesionarios de Rutas Nacionales establece, en su artículo 8 que, sin 0,
perjuicio de las acciones judiciales que correspondan, los usuarios pueden interponer, con-
tra.los acto~ del concesionario que impongan sanciones o compensaciones, el recurso jerár-
quico prevísto en el Reglamento de Procedimientos Administrativos.
(659) LAUBADÉRE, ANDRÉDE,Las tendencias extensivas del Derecho Administratiuo en Fran-
ciasegún Iajurisprudencia, en Revista de la Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1979,
vol. II, p.181. FRANKMoDERNE, asimismo, ha señalado la "decadencia del punto de vista orgá-
nico en la definición del acto administrativo", en Decadencia del punto de vista orgánico en la
definición del acto administrativo en Derecho Francés: los actos administrativos de origen priva-
do, REDA, Madrid, N° 4, p. 3.
(660) CAsSAGNE, J. C., Derecho administrativo, op. cit., t. II, p. 16.
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 187
ARTS. 7° y 8°
En realidad, la exorbitancia del derecho administrativo deriva, hoy en
día, de la especificidad de su contenido equilibrado de prerrogativas y garan-
tías y de su carácter de derecho común de la administración pública (661),
ámbito éste excluido, en principio, de la órbita propia del derecho privado (662).
5.4. Los EFECTOS JURÍDICOS DEL ACTO
Definir el acto por sus efectos jurídicos directos significa que no basta para
que él se configure, que la declaración emitida por el agente estatal pueda
producir mediata o indirectamente efectos jurídicos respecto de terceros.
Por eso, el dictamen de un asesor letrado aconsejando una sanción dis-
ciplinaria expulsiva para un empleado, o el inforI?e técnico de una de?en-
dencia acreditando el estado ruinoso de una propiedad, no son, en realidad,
actos administrativos, porque aun cuando de esas actuaciones pudieran
derivarse, eventualmente, efectos jurídicos para el agente o el propietario
del bien, respectivamente, éstos serán consecuencia directa del acto deciso-
rio que acoge el criterio en aquéllos propiciado (663).
(661) GARcfADEENTERlÚA, E., YFERNÁNDEZ, T., Curso de derecho administrativo, op. cit., t. 1,
ps.44/45.
(662) Ver supra lo dicho en la Introducción, punto 1.
(663) En cambio, el "visto bueno" es un acto administrativo de aprobación del criterio
de otro órgano, cuyo uso está expresamente previsto (norma 6.32.1. dec ..333/85~ (C.I;I.CA.F.,
salalIl, 10/05/90, "Naso, Santiago", L.L.1990-C, 517. En cuanto ala naturaleza jurídica ylas
características de los dictámenes, se ha sostenido que: al El dictamen constituye un acto
previo a la emisión de la voluntad administrativa y se integra como una etapa de carácter
consultivo deliberativo en el procedimiento de conformación de la voluntad estatal, por lo
que no reviste la calidad de acto administrativo en sentido esu;~cto, ya que no produce ~
efecto jurídico directo e inmediato (C.N.CA.F., sala Il, 16/09/93, Van der Becke, Edmun~o ,
b) Según doctrina, la nota típicamente definitoria del acto admin!su;ativo es la produc~16~
directa e inmediata de efectos jurídicos; consecuentemente, los dictamenes carecen, técru-
camente, de esa condición, en tanto ellos no afectan, de modo directo e inmediato, la esfera
jurídica de los administrados. Concordantemente, el arto 8? del regla~ento apr?bad~ por
decreto 1759/72 establece que éstos soninsusceptibles de impugnacién recursiva (DIctá-
menes: 199:97); e) El dictamen jurídico tiene una doble finalidad: por una parte, constituye
una garantía para los administrados, pues impid~ a .Ia ad~inistración,e.1 dicta?o de ac~os
administrativos que se refieren a sus derechos subjetivos e íntereses legítimos SIn la debida
correspondencia con el ordenamiento jurídico vigente; por otra, evita probables responsa-
bilidades del Estado, tanto en sede administrativa como judicial, al advertir alas autorida-
des competentes acerca de los vicios que el acto pudiera contener (Dictámenes: 194:8); d)
Si bien los dictámenes son obligatorios para la emisión de un acto administrativo por cons-
tituirun requisito esencial de su validez, no son vinculantes con la decisión admi~strativa
definitiva. La autoridad competente para el dictado del acto puede apartarse del dictamen
por no compartirlo, sin afectar por ello, la legitimi~ad del acto, lo que no implica, pO~,0t:a
parte, que éste no pueda ser atacado por otros motívos (C.N.C.A.F., sala Il, 18/03/86, CIa.
Financiera saladillo SA."); e) Sólo un acto administrativo es irrevocable (arts.17 y 18), mas
no un dictamen o parecer, desde que éstos no resultan vinculantes para la Administración
(C.N.C.A.F., sala IV; 7/03/89, "Baragiola, Raúl").
Sobre el tema, puede verse el trabajo de RODRfGUEZ LAUlliÉ,MARtABELÉNyCALoGERO, MARtA
DELASMERCEDES, De los dictámenes de la procuración del Tesoro, en Revista de la Procuración
del Tesoro de la Nación, Buenos Aires, 1995, N° 23, p. 11 Ysigtes.
188 JULIO RODOLFO COMADlRA ARTS. 7° y 8°
La calidad de acto administrativo en sentido técnico queda reservada, de
este modo, a las decisiones que por sí mismas generan efectos jurídicos para
los terceros, resultando excluidos los actos que, no obstante producir efectos
incluso directos en el ámbito interno de la administración (v.gr:,un informe
o dictamen vinculante), carecen de tales consecuencias en el ámbito externo
de ésta (664).
Lo dicho no excluye que a la hora de resolver acerca de la validez o
invalidez de alguno de estos actos, deba acudirse, en ausencia de una regu-
lación específica sobre ellos en esa temática, a la aplicación analógica de las
disposiciones inherentes al acto en sentido técnico. La analogía es una técni-
ca con la cual se salvan, precisamente, las singularidades propias de la mate-
ria carente de regulación (665).
Examinaremos a continuación supuestos que plantean dificultades, pues,
aunque producen efectos jurídicos, no cualquier clase de ellos es idónea
para configurar el acto.
5.4.1. El caso de los dictámenes notificados
Por lo pronto se excluyen los efectos sólo indirectos. Por tal motivo los
dictámenes, aun cuando sean de requerimiento obligatorio y, eventualmen-
te, de efectos vinculantes, no adquieren la condición de actos. El efecto jurí-
dico debe ser directo, emerger del propio acto.
La P.T.N.ha tenido ocasión de pronunciarse, señalando precisamente, la
inidoneidad del dictamen puesto en conocimiento del administrado para
configurar un acto tácito (666). Sin embargo, también sostuvo que la notifica-
ción al administrado del contenido de un asesoramiento emitido por el ser-
vicio jurídico competente, debe hacer considerar a tales actos como "deciso-
rios" si fueren ordenados por el órgano facultado para decidir el fondo de la
cuestión (667).
A nuestro juicio en ningún caso debería aceptarse la configuración de
actos, como derivación de la notificación de dictámenes -sea ésta practica-
da por el órgano competente para resolverlo, o no-, en tanto, en nuestra
opinión, el acto tácito, sólo puede generarse a partir de un acto expreso (668).
(664) Cfr. GORDILLO. A.• Tratado. op. cit .•t. 3. II-4/5. Respecto de los denominados "dic-
támenes vinculantes". cabe recordar que. como dice MARlENHOFF(Tratado ..., op. cit., t. l.
p. 97), la Administración activa en ningún caso está obligada a seguir las conclusiones del
dictamen de un órgano consultivo (en el mismo sentido. DROMI.Josa ROBERTO. El dictamen y
laformación de la voluntad administrativa. en RADA. Buenos Aires. Publicación de la Univer-
sidad del Museo Social Argentino. 1971. N° 2. p. 33 Y sigtes .• esp. p. 41). Verlo dicho supra.
nota 558.
(665) Sobre las técnicas de integración normativa. Ver supra comentario arto l. pta.
1.1.1. l.A).
(666) Dictámenes: 198:230. especialmente ap. II.
(667) Dictámenes: 214:183 (ap. 111)ysus citas.
(668) MURATORIOparece inclinarse por distinguir entre los actos administrativos tácitos
e implícitos. considerando. alas primeros. como inferidos de un comportamiento material
ARTs. 7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 189
5.4.2. El supuesto de las notas decisorias y notificatorias
Desde otra perspectiva sí deben considerarse. en cambio, actos admi-
nistrativos, las notas que, en ausencia de acto administrativo expreso, re-
miten las autoridades administrativas a los administrados haciéndoles
conocer una determinada decisión, habida cuenta de que aparece en ellas.
más allá de su eventual imperfección formal, la declaración configuradora
del acto.
La P.T.N.ha asignado a esta especie de nota, la doble condición de acto y
notificación (669), criterio que compartimos, pues en ellos se concreta ex-
presamente la manifestación de voluntad, independientemente de su defec-
tuosa instrumentación (670). .
5.4.3. Las preadjudicaciones condicionadas
Una situación singular se plantea con algunos actos de administración o
meramente preparatorios -por ejemplo preadjudicaciones en los procesos
de selección- las cuales, en nuestra opinión, dejan de ser tales, pese a su
autocalificación como preadjudicaciones, cuando contienen condiciones
suspensivas.
Nos referimos a los casos en los que las preadjudícacíones se sujetan a la
condición de que el, o incluso, los oferentes cumplan con ciertos requisitos
exigidos en el pliego, esenciales o no esenciales. En estas situaciones, a nuestro
juicio. la teoría de la calificación jurídica debe llevar a considerar a esas
presuntas preadjudicaciones como verdaderos actos administrativos, con
todas las consecuencias que de ello se derivan, en especial en el plano de los
medios impugnatorios.
Esto es así, porque del cumplimiento o no de los condicionamientos
impuestos en la preadjudicación se derivan efectos jurídicos directos para
los destinatarios. Efectos que pueden variar desde el desplazamiento del
procedimiento hasta la obtención misma de la preadjudicación. Un acto con-
sultivo deja de ser tal si pretende, per se, generar derechos u obligaciones
para los administrados (671).
O hecho material. y. a los segundos. como incluidos en un acto. ya sea administrativo o de
administración. expreso. pero de contenido distinto. (MURATORIO. JORGE.Los actos administra-
tivos tácitos e implícitos. en Derecho Administratiuo, obra colectiva en homenaje al profesor
MiguelS. Marienhoff, op. cit .• p. 663 ysigtes .• esp. p. 668).
(669) Dictámenes: 196:116, especialmente ap. Ny 214:134.
(670) Ha establecido la S.C.J.B.A. que no obsta a la validez de la actuación administra-
tiva la circunstancia de que se haya reconocido en una nota. con estilo de carta. el acto de-
cisorio y el acto de notificación. si. a pesar de no guardar la forma habitual. contiene una
causa. una motivación yun objeto. el órgano decisor es competente yno se ha perjudicado
la defensa del interesado (causa B-48.616. "Tambone y Cía. Ingeniería S.R.L.'·).
(671) Sobre el tema de las preadjudicaciones condicionadas. pueden verse los dictá-
menes de la P.T.N. que se registran en REDA. N° 161. p. 161 yenDictámenes: Z02:151.Asi-
mismo COMADIRA. La Licitación .... cít., p. 29 Ysigtes.
 190 JULIO RODOLFO COMADIRA
5.5. LAEXTENSIÓN DEL CONCEPTO DE ACTO, RESPECTO DE SU
UNIlATERALIDAD, BIlATERALIDAD, ALCANCE
INDMDUAL y GENERAL
5.5.1. La opinión de la doctrina
Honda discusión doctrinaria origina la cuestión relativa al contenido de
la noción de acto administrativo, respecto de la unilateralidad o bilaterali-
dad de su formación, y del carácter individual o general de sus efectos.
En tal sentido cabe puntualizar la opinión de quienes adoptan una defi-
nición absolutamente amplia incluyendo en ella los actos unilaterales, par-
ticulares o generales, así como los bilaterales o plurilaterales (672) hasta
aquellos que restringen la noción exclusivamente a los actos unilaterales
particulares, excluyendo a los unilaterales generales y los bilaterales o pluri-
laterales (673), pasando por las posiciones intermedias que abarcan los ac-
tos unilaterales particulares y generales, con exclusión de los bilaterales o
plurilaterales (674), o bien, incluyen los unilaterales particulares y los bi-
laterales o plurilaterales y desplazan de la noción a los unilaterales genera-
les (675).
5.5.2. La posición adoptada por la L.N.P.A.
La L.N.P.A.parece haber acogido, al respecto, una noción amplia de acto
administr~tivo, según el criterio de su fuente declarada en la materia (676),
comprendiendo en su ámbito, por consiguiente, no sólo a los actos unilate-
rales individuales, sino también los unilaterales generales y los bilatera-
les (677).
Respecto de la inclusión de actos generales en el concepto de acto admi-
nistrativo la ley y su reglamentación parecen haberse volcado, al menos en
~6~2)~I~LSA,R., Derecho a.d';linist:ativo, op. cit., t. n, p. 3 ynota 200; FIORINI,BARTOLOMÉ,
Teoria juridica del acto administratiuo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969, ps. 26 y 31;
MARIENHOFF, M. Tratado., op. cit., t. 11,p. 263 Ysigtes. Por primera vez la C.S,J.N., reconoció
y aceptó la posible existencia de actos administrativos bilaterales, ya sea en su formación
o en sus efectos en la c.a~sa "~et~J~ecáni,;a" (según surge del comentario del prof.
~IENHOFF, El acto administratiuo bilateral y la Corte Suprema de Justicia de Nación. Lo
atinente al contrato y al cuasicontrato administrativos, publicado en Revista del Derecho
Comercial y de las Obligaciones, N° 61, p. 71 ysigtes.) (C.S,J.N., 23/ 12/76, "Metalmecánica"
Pallos: 29p:672).
(673) Escoix, HÉcro~, Tratado teórico-práctico de los recursos administrativos, Buenos Aires,
DepaJma,. 1967, p. 81 Ysígtes.: DROMI,Ioss ROBERTO, Instituciones de derecho administrativo,
B~enos Aires, Depalma, 1973, p. 185 Ysigtes.; GoRDILLO,A., El acto administrativo, Buenos
Aires, Abeledo- Perrot, 1969,2 ed., corregida y aumentada, p. 114 Ysigtes.
3 (678) Ver COMADIRA, J., El sistema de nulidades del acto administrativo, en Procedimiento
(674) DIEZ,M., Derecho Administrativo , op. cit., t. Il, ps. 203/205 y207 /208
(675) CASSAGNE, J. C, El acto administrativo, op. cit., p. 106 Ysigtes.
(676) Bscotx, HÉcrOR,La revocación del acto administrativo afectado de nulidad absoluta
L.L.. 1977-C, 816 (refiriéndose al concepto que sobre el tema tenía Marienhoff).
. C6?7)Ello no.o?stan:e, DIEZ,~. ("El acto .administrativo en la ley 19.549", enActo y pro-
cedimiento administratiuo, op. cít., p. 49 Ysigtes., esp. p. 51 Ysigtes.) y GORDILLO, AGUSTÍN
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 191
la literalidad de sus términos, por el criterio amplio, pues en diversas dispo-
siciones se refiere a ellos (v.gr., arts. 11, 24 Y25 de la ley, y 73,75, 83 Y103 del
Reglamento~.
Ello no ha obstado, sin embargo, para que en dichas disposiciones se
instrumente un régimen diferenciado para cada categoría, en materia, por
ejemplo, de publicidad, extinción e impugnación judicial, sin perjuicio de
las particularidades que, más allá de la Ley, derivan, por ejemplo, de las
relaciones jerárquico normativas que se presentan entre el acto general y el
individual y que se resumen en el denominado principio de la inderogabili-
dad singular del Reglamento.
Esta última circunstancia determina, en nuestra opinión, que, con inde-
pendencia de la fuente y la letra de la ley, los actos de alcance general no
puedan ser considerados, desde el punto de vista estricto de su régimen
jurídico, actos administrativos (678). '
En lo que se refiere a los contratos administrativos cabe considerar la
debatida cuestión relativa a si los contratos constituyen, o no, una especie de
los actos administrativos.
La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, establecía, en su
arto7° último párrafo, que los contratos que celebraba el Estado, los permisos
y concesiones administrativas, se regirían por sus respectivas leyes especia-
les, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del Título regula-
dor del acto administrativo, si ello fuera procedente.
Actualmente, el decreto 1023/01 ha determinado la aplicación directa de
dichas normas, no ya analógica. .
La disposición originaria de la ley, sumada a la circunstancia de que en el
mismo artículo sólo se enuncia como elemento del acto a la competencia,
omitiendo toda consideración expresa de la participación del particular, lle-
va a Cassagne, por ejemplo, a sostener que la ley se orienta en el criterio que
restringe la noción de acto a los unilaterales (679).
Escola ha puntualizado, sin embargo, que la aplicación analógica de la
ley a los contratos, tal como estaba prevista en el último párrafo de su arto7°,
evidenciaba, precisamente, que conforme con la doctrina que le da funda-
mento (680), los contratos eran concebidos por ella como actos administra-
' (Acto, reglamento y contrato administrativo en la ley 19.549), en RADA,Buenos Aires, pub!.,
de la Univ. del Museo Social Argentino, 1972, N° 3, p. 13 Ysigtes. coinciden en señalar que a
la luz del régimen positivo derivado de la ley citada, sólo cabe considerar "actos" a los unila-
terales individuales.
administrativo, Ponencias del IV Encuentro hispano- argentino sobre Derecho Administra-
tivo, Santiago de Compostela, Escola Galega de Administración Pública, 1994, op. cit., p. 71
Ysigtes.
' (679) CAsSAGNE, J. C., DerechoAdministrativo, op. cit., t. II, p. 53.
(680) Escorx, HÉcrOR,La revocación del acto administrativo afectado de nulidad absoluta,
1.1., 1977-C, 816, esp. p. 818.
192 JULIO RoDOLFO COMADIRA ARTS. 7° y 8°
tívos, pues de lo contrario dicha aplicación analógica habría carecido de
razón de ser (681).
Más allá de la polémica doctrinal, la inexistencia de regulaciones espe-
ciales referidas a los contratos sobre las materias incluidas en el Título III de
la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos lleva a que, salvo en
situaciones muy concretas vinculadas con, por ejemplo, la extinción contrac-
tual, los contratos administrativos deban considerarse regulados, en dichos
aspectos, por la misma normativa aplicable a los actos (682). Viene a corro-
borar este aserto el reciente decreto del Poder Ejecutivo Nacional 1023/2001
-ya citado- emitido en ejercicio de la delegación habilitada por la Ley
25.414, cuyo artículo 36, al modificar el último párrafo del artículo 7° de la
LN.P.A., dispone que las contrataciones que celebren las jurisdicciones yenti-
dades comprendidas en el Sector Público Nacional se regirán por sus respec-
tivas leyes especiales sin perjuicio de la aplicación directa de las normas con-
templadas en el Título I1I, en cuanto fuere pertinente (la cursiva nos pertene-
ce).
Cabe señalar que la C.S.].N. se había pronunciado en el sentido de que el
arto7°, in fine de la LN.P.A., en cuanto determinaba que los contratos admi-
nistrativos se regirían por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la
aplicación analógica del título III del mencionado cuerpo normativo no per-
mitía sostener que la misma pauta -aplicación analógica y no directa- se
extendiera al Título IV; en el que se regula la impugnación judicial de los
actos administrativos. El citado artículo indica, según el Tribunal, que el le-
gislador no descartó la aplicación de un ordenamiento general que, en ma-
teria de procedimiento y de impugnación judicial, no puede ser otro que la
ley 19.549. En tal sentido -agregó- el arto 1°, inc. 6) del decreto 9101/72
-entonces vigente- estableció la aplicación supletoria del citado cuerpo
normativo a los procedimientos atinentes al régimen de contrataciones del
Estado (683) (684).
(681) Ver, sin embargo, GORDIllO,Acto, reglamento y contrato administrativo en la ley
19.549, en RADA, N° 3, op. cit., p. 15.
(682) La aplicación del título III de la L.N.PA a los contratos, como regla, ha sido seña-
lada con acierto por BARRA, en Los actos administrativos contractuales, teoría del acto coligado,
Buenos Aires, Abaco, 1989, p. 131 Ysigtes. En el caso "Mevopal" (26/11185, "Mevopal S.A.",
Fallos: 307:2216 y enE.D., 118-380), la Corte Suprema de Justicia de la Nación se refirió alos
actos administrativos aun unilaterales. Y en el caso "Motor Once", el alto tribunal tomó en
cuenta, siguiendo el dictamen del procurador fiscal, la índole unilateral del acto para esta-
blecerel quantum de la indemnización debida asu extinción (14/05/87, "Motor Once SAC.I.",
Fallos: 310:943 y JA, 1989- III-185). La sujeción al derecho administrativo, no se traduce, en
el derecho español, en la posibilidad de incluir en el concepto de acto a los contratos (GoNZALEZ
PÉREZ,J YGONZÁLEZ NAVARRO, E, Régimen Jurídico. , op. cit., p. 687; GARCfA
TREVIIANO,J.A.,Los
actos administrativos, op. cit., p. 45).
(683) C.S.J.N., 5/04/95. "Gypobras S.A.", Fallos: 318:441.
(684) En la jurisprudencia, se ha hecho alusión a los llamados actos administrativos
separables, que preceden al contrato y aparecen como actos administrativos con vida pro-
pia (C.N.C.A.E, sala IV;3/09/85, "Díngeport SA.").
ARTS. 7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 193
5.5.3. Actos de alcance general normativo y no normativo
El acto de alcance general de contenido normativo o reglamentario está
dirigido a sujetos indeterminados, sentando una norma y pretendiendo su
inserción en el ordenamiento jurídico (685). Se plantea su distinción con los
llamados "actos de alcance general no normativos".
Es ilustrativo destacar que la ley no distingue, al menos expresamen-
te, dentro de la categoría del acto general, como no lo hace tampoco su
fuente doctrinal, los actos normativos o reglamentarios de los no norma-
tivos.
En efecto, Marienhoff, como ya fue dicho, inspirador de la LN.P.A. en
materia de acto administrativo, ha indicado que los actos administrativos de
contenido general o abstracto, en tanto miran a una pluralidad de personas
o casos indeterminados o indeterminables, hallan expresión en los regla-
mentos, de modo que cuando se habla de esa clase de actos administrativos
entiéndese referir a éstos (686) .
Cabe señalar que, doctrinalmente, se han propiciado distinciones que
importan un cuestionamiento de la asimilación entre acto de alcance gene-
ral y reglamento. Se ha propuesto, en ese sentido, conceptuar, con base en
distintos criterios de categorización, el acto general como género compren-
sivo de dos especies: el acto general normativo (reglamento) y el acto gene-
ral no normativo (687). Y desde otro punto de vista, se ha diferenciado entre
los actos normativos (reglamentos -generales o síngulares-c-) y los no nor-
mativos -también generales o particulares (688)-. Más recientemente se
ha cuestionado en la doctrina española los criterios de distinción tradiciona-
les (689).
La diferenciación ha sido recogida, también, por parte de nuestra doctri-
na. Así, Grecco sostuvo en su momento que la distinción entre actos admi-
nistrativos generales y reglamentos surgía implícita del ordenamiento e in-
(685) Dictámenes: 192:28 y sus citas.
(686) MARlENHOFF, M., Tratado ... .cít., t. II, p. 227/228. Por su parte. DIEZsostiene que la
P.T.N.no ha efectuado distinción entre actos normativos y no normativos para la aplicación
del régimen impugnatorio en los actos de alcance general (DIEZ.HORACIO,Vías de impugna-
ción de los reglamentos, por reclamo y por recursos, en el procedimiento administrativo nacio-
nal, en Procedimiento administrativo, Jornadas ...• op. cit., p. 90 Ysigtes., esp. p. 91).
(687) GARetATREVIIANO Fos, Iosa.A., Tratado de derecho administrativo. op. cit., t. l. p. 293 Y
sigtes. .
(688) GARCfADEENTERRfA YFERNÁNDEZ, Curso ... , cit., t. 1, p. 197 Ysigtes.; pueden verse.
asimismo, antecedentes de interés relativos a la apuntada distinción en: MARTtN-RIrrORTIllO
BAQUER, LoRENW,Actos administrativos generales y reglamentos. Sobre la naturaleza de la con-
vocatoria de oposiciones. RAP.N° 40, Madrid. p. 225 Ysigtes.
(689) Afirman ALFREDO GAllEGOANABITARTE YANGELME~NDEZ REXACH que la diferencia
entre norma jurídica y resolución no se encuentra en el carácter abstracto y general de la
norma y concreto y singular de la resolución, sino en que la primera crea derecho, usualmen-
te de forma general y abstracta, mientras que la segunda lo aplica (GAuEGOANABITARTEALFREDO
- M~EZREXAcH - CHINCHIUAPElNADO - MARcosDEFERNÁNDEZ - RODRtGUEZDE SANTIAGO - CHAVES
MIMBRERO. Acto y Procedimiento Administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2001, p. 30 Ysigtes.).
194 ARTS. 7° y 8° ARTS. 7° y 8° PR.OCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 195
JULIO RODOLFO COMADIRA

vacaba, al respecto, el actualmente derogado arto 104 del Reglamento de
Procedimientos Administrativos (690).
La distinción, de aceptarse, no esta desprovista de importancia
ca (691).
Desde nuestro punto de vista, la diferencia entre el carácter normativo, o
no, del acto, sea que se parta de la noción genérica de acto general (692) o,
simplemente, de acto (693), deriva de la vocación de permanencia que exte-
riorice la voluntad administrativa. Mientras el acto general normativo, o di-
rectamente, acto normativo, se incorpora al ordenamiento como fuente per-
manente de juridicidad, el que no reúne esa condición se agota con su cum-
plimiento; el primero no se consume, pues, con su aplicación, el segundo, en
cambio, sí. De ahí entonces, que a este temperamento diferenciador se lo
denomine consuntivo (694).
5.6. Los TERCEROS DESTINATARIOSDEL ACTO
Por terceros corresponde entender, como ha propuesto Cassagne, a las
prácti- personas físicas, jurídicas privadas y públicas no estatales, y, también, a los
agentes públicos cuando ellos son afectados por la Administración en el
ámbito de su relación de servicio (695).
En esta última relación, en efecto, el agente estatal adquiere, frente al
Estado, sustantividad propia, al dejar de ser un medio técnico de expresión
de su voluntad, para adquirir la condición de un sujeto distinto y externo de
él. Gravita, aquí, una vez más, el propósito tuitivo que debe acompañar a la
construcción de la teoría del acto administrativo.
6. Los ELEMENTOS DEL ACTO

6.1. ESENCIALES

(690) GRECCO,CARLOS.Impugnación de disposiciones reglamentarias. Buenos Aires. Expuesta la noción de acto corresponde, ahora, trazar una enunciación
Abeledo- Perrot, 1988. p. 48. En la doctrina clásica los autores no efectúan esta distinción.
sistemática de sus requisitos esenciales.
Así. BIELSAcontempla a los reglamentos como actos administrativos y define al "decreto"
como todo acto administrativo de autoridad ejecutiva dictado ya seaen carácter de ejecutor
En este sentido, de acuerdo con la ley son elementos esenciales del acto
de la ley. ya ejerciendo la potestad autónoma o por delegación (BlELSA.RAFAEL. DerechoAdmi-
nistratiuo, op. cit .• t. l. p. 306/7). VILLEGAS BASAVILBASO se refiere al reglamento como fuente administrativo los requisitos que deben concurrir, sin vicios, para que él sea
jurídico administrativa y como acto administrativo. y lo define como la manifestación escrita plenamente válido.
y unilateral de voluntad del Poder Ejecutivo. que crea status generales. impersonales y
objetivos y contiene necesariamente normas jurídicas (VILLEGAS BASAVILBASO. B.• DerechoAd- El artículo 7° de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos enun-
ministratiuo, t. l. p. 265 Y267). ESCOLAidentifica al reglamento como un acto administrativo cia, así, como requisitos esenciales del acto a: la competencia, la causa, el
de alcance general (EscOLA.H.. Tratado General de Procedimiento. op. cit., p. 78.) Por su parte. objeto, los procedimientos, la motivación y la finalidad (696).
LINARES realiza una distinción entre las acepciones amplia y restringida del término. seña-
lando que incluye. en el primer sentido. a las leyes materiales dictadas por otros órganos A éstos corresponde agregar la forma, la cual, pese a no haber sido enun-
distintos del Poder Ejecutivo y. en el segundo. connota sólo las leyes materiales que dicta el
Poder Ejecutivo (LINARES. J .• Derecho ...• op. cít., p. 64 Ysigtes.). Se perfila la distinción en DIEZ.
ciada en tal carácter en dicha disposición, está contemplada en el arto 8°.
quien define al reglamento como el acto con disposiciones generales que dicta el órgano
ejecutivo en mérito de facultades que expresa o implícitamente le han sido conferidas y con
La voluntad no está prevista expresamente como requisito, aun cuando,
carácter normativo; y hace referencia. asimismo. a la doctrina según la cual existen disposi- como antes se dijo, podría ser considerada un presupuesto indispensable para
ciones de carácter general dirigidas a personas indeterminadas pero que no poseen índole la existencia y validez del acto si se acepta la postura de Marienhoff (697).
reglamentaria por carecer de carácter normativo. es decir. contempla a la categoría del acto
de alcance general no normativo (DIEZ. M .• Manual de Derecho Administrativo. t.L, p. 96).
CASSAGNE. a su vez. califica como reglamento al "acto unilateral que emite un órgano de la 6.1.1. Competencia
Administración Pública. creador de normas jurídicas generales y obligatorias. que regula.
por tanto, situaciones objetivas e impersonales" distinguiéndolo de los meros actos de al- Para el tratamiento en general de las cuestiones relativas a la competen-
cance general que no integran el ordenamiento jurídico (CAsSAGNE. J. c.. Derecho ...• op. cit .•
t. l. p.136). HUTCHINSON. por su parte. sostiene que en el marco de laL.N.P.A. no cabe distin-
cia' remitimos al comentario al artículo 3°, en especial, noción (1.1.); c1asifi-
guir especies dentro del concepto de acto general (Ley Nacional de procedimientos adminis-
trativos. op. cit., t. l. p. 449); expresándose. en el mismo sentido. GORDILLO.A. (Tratado ....
op. cit., t. 3, p. !V-17 119). (695) CASSAGNE. J. c.. DerechoAdministrativo., op. cit., t. Il, p. 51 y previamente en Acto
(691) COMADIRA. J. R.. Procedimiento Administrativo ...• op. cít.•ps, 67/68 ynota 161. administrativo ...• op. cit., p. 100. La relación de servicio coloca al agente estatal frente a la
(692) GARCÍA TREVIJANO Fos, J.• Tratado ...• op. cít., t. l. p. 293 Ysigtes. organización o "contra" ella, como sujeto de derecho distinto de ésta (GARCÍA TREvrJANO
Pos,
(693) GARCÍADE ENTERRÍA- FERNÁNDEZ. Curso ...• op. cit., t. l. P 173 Ysigtes .•asimismo. GARCÍA JA.. Tratado de derecho administrativo. op. cit., t.Ill, vol. I. p.467ysigtes.; yt. Il, vol. l. p.178
DEENTERRÍA. EDUARDO. Legislación delegada. potestad reglamentaria y control judicial. Madrid. Ysigtes.). Los aportes de GARCÍA TREVIJANO Fos acerca de esta distinción provienen ya de su
Técnos, 1970. p. 237 Y sigtes. obra Principios Jurídicos de la Organización Administrativa. Madrid. Instituto de Estudios
(694) CAsSAGNE pone los siguientes ejemplos de este tipo de actos: prohibición de acceso Políticos. Estudios de Administración. 1957. p. 72 y sigtes.
al microcentro a raíz de un acto público. determinación de un día como feriado nacional (696) C.SJ.N .•20/04/93. "TecnobraSAC.I.C.I.E" (Disidencia doctores Mariano Cavagna
(CAsSAGNE. JUANc.. El controljurisdiccional de la actividad reglamentaria y demás actos de al- Martínez y Rodolfo Barra). Fallos: 316:729.
canee general, L.L.. 200l-E.1226. (697) Ver supra punto 5.1. de este mismo artículo comentado.
 197
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
196 JULIO RODOLFO COMADIRA A RTS. 7° y 8°
antecedentes o circunstancias de hecho y de derecho que justifican su dicta-
caciones (1.3); criterios para determinar su al
(1.5). Asimismo se debe te canee (1.4); caracteres jurídicos do o. en otras palabras, que en cada caso llevan a producirlo (702).
. .. ' ner en cuenta lo que .
pnncipio de juridicidad , co men tariano al' artículo lO,punt02.1.
expresamos al exponer el En cuanto a los antecedentes de derecho el citado órgano asesor ha se-
ñalado que las reglamentaciones dictadas por la propia Administración in-
tegran el bloque de legalidad al que ésta se debe ajustar al emitir los actos
6.1.1.1. Capacidad del agente estatal y del administrado
individuales de aplicación de aquéllas (703) Yha puntualizado. asimismo.
La L.N.P.A.no contiene previsione gul d que la circunstancia que determina la validez de un acto administrativo indi-
te estatal, ni del administrado o . ion a oras ,de la c~pacidad del agen- vidual consiste en la correspondencia de este último con el derecho objetivo
modo lógica, porque tanto la c~ :~~a~ que podna considerarse en cierto vigente al momento de su dictado; ello constituye la esencia del principio de
tes. estatales, como la de los partIPculares odedhe~h~ y de derecho
a mínístrados.se rí de los agen-
. legalidad de la actividad administrativa (704).
pIO,por el derecho privado (698) Ha s, se rigen, en pnnci-
derecho administrativo de I'ndo'1 y que ~elneren cuenta, pese a ello, que el Y en lo referente a los antecedentes de hecho vinculó el ejercicio de
mo díficaci '
íficacíones a dicha capacidad. e esencia mente local ,pue dee Introducir í facultades discrecionales con la apreciación de ellos, sosteniendo que la
apreciación o valoración de las razones de oportunida,d, mérito o conve-
niencia pertenecen al ámbito de facultades discrecionales del organismo
6.1.2. Causa competente, las que. no obstante. tienen ciertas limitaciones jurídicas, entre
ellas, que tal discrecionalidad debe enmarcarse en la real existencia de los
A diferencia de lo que sucede en el d . hechos objetivos que se invoquen como causa del acto (705).
causa es referida al origen o fin de 1 e~~.cho.pnvado, en cuyo ámbito la
vincula a los hechos y antecedent ~ f
igaciones, en la L.N.P.A. ella se Los hechos objetivos deben existir en la realidad, como algo exigible por
validez hace a la legalidad de la d ~s., e (acto y al derecho aplicable, y su el agente que ve comprometido su derecho, Yla Administración debe acredi-
ecision 699).
tarlos de algún modo, especialmente cuando el interesado cuestiona la exis-
l-!a.destacado Fíoríni, con acierto ue 1 .. tencia de tales hechos. Esta conclusión es un derivado de las normas de la
a?mInIstrativo radica en la juridicidad' ;i ~ causa pnx.nana de todo acto ley 19.549. que establece los requisitos esenciales de los actos administrati-
cíon Nacional, a partir de la cual ad .p m~¡a ~ue proviene de la Constitu-
vos y los principios básicos del procedimiento administrativo (706).
hechos, las conductas y los restant quieren sígnífícacíén para el derecho los
miento (700). es componentes normativos del ordena- Por nuestra parte, pensamos que la causa del acto. no puede consistir.
exclusivamente. en la voluntad del agente. siendo. por ende, siempre nece-
La "causa" que funda el dictad d . ... sario que ella se sustente en factores objetivables.
cunstancias de hecho y de dere ; " e un acto. adrnínístratívo son las "cír-
Procuración del Tesoro de la N ciér que motívan su emisión y, según la
CI
debe hallarse referida a circunst: .n, no ruede ser "discrecional" porque (702) Dictámenes: 197:182 (pta. IIl). Expresa COVlELLO.que la L.N.PA. tiene sobre el
ncias perrectamente verificables (701). tópico una posición netamente objetiva. Es posible hallar. en este trabajo. como en toda la
producción de COVIEIl.o.una erudita exposición sobre la temática de la causa en la doctrina
La P.T.N.ha sostenido, asimismo ue 1 L . y el derecho comparado (COVlEIl.O.J .. "La causa Yel objeto del acto administrativo". en Acto
ha enrolado en una concepción Ob'~~viS a .N.P.A.,a~refenrse a la causa, se
aquélla como elemento del act ~... ta q~e, precisamente, considera a Administrativo ...• Jornadas ...• op. cit .•p. 33 ysigtes.
o a mínístratrvo y está constituida por los (703) Dictámenes: 100:192 (pta. 2).102:213 (pto.m.127:535 (pta. III.1).130:32 (pta. Il).
(704) Dictámenes: 221:124. con anterioridad. sostuvo que "debe tenerse presente que
cuando se trata de supuestos en que la administración actúa en ejercicio de facultades re-
(698) CAssAGNE,I.C.,DerechoAdministrati . gladas. el vicio en la causa como antecedente de derecho. se puede reflejar principalmente
op. cit., t. II, ps. 288/290. Cabe, no obstante re:·.oP. cít., t. I~,p.137; MAluENHOFF, M., Tratado,
en el objeto del acto. siempre que la aplicación errónea del derecho lleve como consecuencia
v.oluntad, respecto de la significación de ésta e ~:: lo dicho al tratar sobre los vicios de la
nos a este mismo artículo punto 5 1 .. '" n a v . ez del acto administrativo (comenta- a una decisión distinta -en lo sustancial- a la que se hubiese adoptado de aplicarse la
(699 C . e In)' a comentario a lo tí ul norma jurídica correcta. y en tal caso. el acto podría considerarse como nulo. de nulidad
. l, .N.C.A.F.. sala l. 25/02/00. "Musa' •. t bíé Jar c os 14.15y16.punto 2.1.)
absoluta por vicio en la causa como antecedente de derecho y en el objeto ••..."pero cuando
Nacional", consid. 5, E.D .• 187-921 ' am I n, s a N. 19/11/99, "0.,1. L.c/ Estado
se ha invocado un régimen jurídico derogado. sin que el vigente modifique el derecho ante-
(700) F¡oRINI,B., Teoria Jurídi;a del a .
'fuias", Fallos: 307:388. consid. 6 a 9 Yvoto ~~di~i~~·
CI~.• p. 114 ysigtes. Ver C.S.J.N .•2/04/85.
rior. el vicio en el peor de los casos. podrá acarrear la nulidad relativa del acto .. ", (pta. Ul.4).
7y8. yenL.L.. 1986-A. 16; 8/05/84. "Oxley' Fallos' nCI~deldoct?r A~gusto Belluscío, consid. (705) Dictámenes: 164:292 (pta. IIl).
(706) Dictámenes: 164:292 (pta. lII); también. anteriormente. Dictámenes: 112:316.
esp. pta. II; 1/10/85. "Girardini de Brovellí 'M ••Fai¡~·37~. op. CIt.. ~ctamen del Procurador.
de los doctores Augusto Belluscio Jo • .• • os. 3?7.388. consíd, 5 yvoto en disidencia (pto.Il): En el mismo sentido, la Corte de Justicia de Catarnarcaha dicho que frente a un acto
A. 396; 25/1 ~/97. "Sola. Roberto". ;all~~~ ~~~i~~9cOI1SId.5. Fallos: 307:1858 y en L.L.. 1986-
discrecional de la Administración. el juez no puede investigar la intención de aquélla. sino
que sólo debe confrontar si el dato objetivo mentado en la norma se identifica con el juicio
.. (701) DIctámenes: 114:376 (pto III 2) V<á '. objetivo que surge de la realidad. de manera que los hechos se configuren y clasifiquen
tivid~ discrecional de laAdministr~ci6~ Pú~/e.;m embar~o.lo que señalamos en La ac-
especialmente punto 4.4. Ica. usta medida del controljudicial, arto cit., adecuadamente. (Corte de Justicia de Catamarca. 13/10/97. "Figueroa de Bazán").
198 JULIO RODOLFO COMADIRA Asrs. 7° y 8°
Por tal razón estimamos que son nulos por falta de causa, los actos que,
genéricamente, intentan fundarse en "razones de servicio" o de "oportuni-
dad, mérito o conveniencia" sin explicitación concreta de ellas, además de la
deficiencia que ello implica-respecto de la motivación a la cual también se la
debe considerar afectada gravemente en estos casos.
En relación con este elemento, la Cámara Federal de Mendoza ha afirma-
do que el control de legitimidad de los actos disciplinarios emanados de la
Administración supone el control de la debida aplicación de las normas es-
tatutarias, de modo que los hechos se clarifiquen adecuadamente y lo deci-
dido se ajuste al texto legal. Agregó que la circunstancia de que el control
jurisdiccional de los actos de aquella naturaleza esté limitado a la legitimi-
dad del procedimiento y del acto atacado, no impide verificar si los hechos
se encuentran probados y configuran la causal que fundó la sanción im-
puesta (707).
6.1.3. Objeto
El objeto del acto es aquello en que él consiste; es, concretamente, la
decisión, certificación u opinión contenidas en la declaración que el acto
implica.
6.1.3.1. Debe ser cierto yfísica yjurídicamente posible
Sería de objeto físicamente imposible, por ejemplo, la orden de demoli-
ción por ruina de un. edificio destruido totalmente, y resultaría jurídicamen-
te imposible rescindir una concesión concluida por el transcurso del tiempo,
o pretender cancelar la licencia de conducir de una persona fallecida (708).
La Cámara Nacional en lo Civil ha sostenido que el contenido u objeto
del acto administrativo consiste en la resolución o medida concreta que
mediante el acto adopta la autoridad, y que sus atributos son "certeza", "licí-
tud" "posibilidad física" y "moralidad" (709).
Por su parte, la P.T.N. ha dicho que cualquier decisión de un ente regu-
lador no es otra cosa que un acto administrativo, una decisión técnica será
un acto administrativo cuyo elemento objeto -es decir, lo que en concreto
(707) Cám. Fed. de Mendoza, sala A, 19/04/96, "Collado Cattaní",
(708) En aplicación de este principio, en Dictámenes: 185:188 se aseguró que es evi-
dente que no podía dejarse sin efecto una licitación, cuando la misma ya había concluido
con la adjudicación (pta. IY.2)
(709) CNCivil, sala E, 29/02/84, "Hernández" O.A., 1984-I1I-595). Deben aplicarse,
analógicamente, las pautas del arto 953 del Código Civil. Respecto de esta cuestión cabe
señalar el pensamiento de LINARES, cuando dice: "...Las normas de los códigos comunes que
tengan aplicación en casos de derecho público administrativo provincial, emitidas por el
Congreso, son constitucionalmente válidas, en cuanto implican ciertas bases mínimas que
el Congreso estimó indispensable incluir en esos códigos para unificar la legislación gene-
ral" (LINARES,JUANFRANCISCO, Caso administrativo no previsto, Buenos Aires, Astrea, 1976,
p.113).
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 199
se dispone, certifica, resuelve u ordena en el acto- es de naturaleza técni-
ca (710).
6.1.3.2. Debe decidir todas las cuestiones propuestas (711)
Este aspecto de la disposición legal constituye el deber administrativo
correlativo del derecho acordado al administrado por el art. 1°, inc. f, aparta-
do 3° de la Ley, según el cual el acto decisorio debe hacer expresa con-
sideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas,
que fueren conducentes a la solución del caso (712).
6.1.3.3. Puede involucrar cuestiones no propuestas, previa audiencia del in-
teresado, siempre que no afecte derechos adquiridos (71~)
Esta cláusula se vincula directamente con el principio de la verdad mate-
rial, uno de los soportes básicos del procedimiento administrativo, a cuyo
tratamiento, pues, remitimos (supra comentario al artículo 1°, punto 2.2.).
6.1.4. Procedimientos
La L.N.P.A. (art. 7°, inc. d) exige que antes de la emisión del acto, se dé
cumplimiento a los procedimientos esenciales y sustanciales previstos, y a
los que surjan implícitos del ordenamiento jurídico.
Prevé, asimismo, que sin perjuicio de lo que establezcan otras normas
especiales, se considerará esencial el dictamen proveniente de los servicios
permanentes de asesoramiento jurídico, cuando el acto pudiera afectar dere-
chos subjetivos o intereses legítimos.
La ley nacional no precisa cuál es el criterio que en cada caso permitirá
establecer el grado de "esencialidad" o "sustancialídad" de los procedimien-
tos exigidos normativamente, cuestión que deberá ser resuelta atendiendo a
los bienes jurídicos gravitantes en cada situación (714). De todos modos
aunque la ley no lo mencione expresamente en este inciso, el debido proceso
(710) Dictámenes: 228:114.
(711) Dictámenes: 204:61: De acuerdo conlo previsto porel art. 7°, inc. c) de la ley 19549,
el órgano resolutivo "debe decidir todas las peticiones formuladas" (pta. V,1).
(712) Resolver significa que haya un acto que decida expresamente todas las peticio-
nes formuladas (art. 7°, inc. e) y que haga expresa consideración de las cuestiones propues-
tas, y esto no está referido solamente a cuestiones "contenciosas" contra la Administración
(arts. 30 y ce.ley, 84 y sigtes. del reglamento), sino a cualquier trámite adm. (arts. l°, 10 de la
ley, 3 yCC. reglamento) (C.N.C.A.F., sala IV;28/02/86, "Pedro Reano e hijos S.A.").
(713) Dictámenes: 163: 137: En el procedimiento administrativo tanto constitutivo como
impugnativo, la administración puede considerar y resolver cuestiones no propuestas por
las partes, como surge inequívocamente delinco c) del art. 7°y30 infine de la ley 19.549 (pta.
III.4) .
(714) FIORINI,B., Derecho..., op. cit., t.1, p. 408.
 200 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTs. 7°
adjetivo enunciado y descripto en el artículo lo, inc. f apartados 1, 2 Y3 de la
ley como reglamentación procedimental administrativa de la garantía de
defensa consagrada por el artículo 18 de la Constitución Nacional, es, sin
duda, una especie de procedimiento insoslayable cuando los derechos par-
ticulares puedan resultar afectados.
La cláusula en comentario menciona expresamente como esencial al dic-
tamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico
cuando el acto puede afectar derechos subjetivos e intereses legítimos, des-
tacando el valor del control de juridicidad que tiene la función de los aseso-
res letrados de la Administración Pública (715).
La C.N.C.A.H hapuntualizado la importancia del procedimiento previo
como medio de juridizar la actividad de la Administración Pública y la con-
currencia' a ese fin, de la exigencia legal del dictamen jurídico en tanto ins-
trumento tuitivo de los derechos de los administrados (716) y ha resaltado
asimismo, el carácter de elemento esencial de este dictamen (717). ' La L.N.P.A.se orienta, así, en las aguas de la doctrina que considera obli-
Nos parece importante destacar que con buen criterio la P.T.N.ha soste-
nido que el dictamen jurídico no puede constituir una mera relación de an-
tecedentes ni una colección de afirmaciones dogmáticas, sino el análisis
exhaustivo y profundo de una situación jurídica determinada a la luz de las
normas vigentes y de los principios que la informan, a efectos de recomen-
dar conductas acordes con la Justicia y el interés legítimo de quien formula
la consulta (718).
No se debería por ende, reconocer esa condición a algunas intervencio-
nes -ciertamente excepcionales- de los organismos de asesoramiento ju-
rídico en los cuales éstos se limitan a afirmar o negar dogmáticamente la'
validez de un acto o la simple conformidad formal de un proyecto de acto
con el ordenamiento vigente, o en todo caso -como puede ocurrir durante
el trámite de un recurso administrativo- a expresar, también dogmática-
mente, que el recurrente no incorpora nuevos elementos que contribuyan a
desvirtuar un acto u opinión ya vertidos.
Pensamos, además, que si el dictamen jurídico previo se concibe como
un modo de control de legalidad él debería ser requerido no sólo como
medio de protección de los derechos particulares, sino, en general, como
recaudo esencial previo al dictado de todo acto administrativo, incluso cuan-
do éste sea favorable para los intereses individuales. La legalidad se com-
. .(715! Sobre la categorizaci6n de los dictámenes y consultas como procedimientos ad-
mírustratívos de control, ver: SAYAGtre8LAso,E., Tratado de derecho administrativo, op. cít., t. Il,
p. 444; ESCalA,H., Tratado teórico-práctico de los recursos administrativos, op. cit., p. 195.
(716) C.N.C.A.F., sala U, 4/05/00, causa 460/00, '~ericanAirlines Inc." Suplemento
de Derech? Adrr,tinis~~tivo de El Derecho: 29/09/00. Sobre la abogacía del Éstado, puede
verse f:aAslSter.claJ~rí;llcadelEstado en elSlgloXXl, Primer Congreso de laAbogacfa delEstado,
Madrid 16 y 17 de diciembre de 1999,Aranzadi, Navarra, 2000.
(717) C.N.C.A.E, sala 1,12/05/00, "Consorcio de Propietarios de la Calle César Díaz 1975
CE~
(718) Dictámenes: 141:202y 130:92, en el mismo sentido 200:14; 216:74;214:212;219:197;
223:200; 224:215; 226:38 y 184; 231:129,138, 140 Y 156; 233:92 y 118.
y 8° ARTS. 7° y 80
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 201
promete tanto con los actos injustos para los administrados, como con aque-
llos que ilegítimamente afectan al interés público. En este último aspecto. el
dictamen previo se debería exigir especialmente en relación con los actos
que puedan incidir en la hacienda pública, tal como, correctamente lo hace
la P.T.N.en un dictamen relativamente reciente (719)
Para la consideración en general de este elemento remitimos a lo ex-
puesto supra en la Introducción, pto. 1; comentario arto 10 pto. 2.5. y respecto
de los vicios ver infra comentario alos arts. 14, 15 Y16, punto 2.6.1.
6.1.5. Motivación
En la L.N.PA. la motivación también adquiere la calidad de elemento
esencial, pudiendo ser definida, en ese marco legal, como la exteriorización
en el acto de la existencia de la causa y de la finalidad (720).
gatoria la motivación de todos los actos administrativos (721), aun cuando
se admite que ella surja no sólo del texto mismo del acto -motivación con-
textual-, sino también de sus antecedentes, incluyendo en este supuesto
-motivación in aliunde=- tanto el caso del acto creado exclusivamente como
complemento del principal, como el del procedimiento autónomo al cual el
acto hace remisión (722).
Si bien la extensión de la motivación es una circunstancia condicionada
por las características propias de cada caso, entendemos que ella siempre
(719) Dictamen deI23/01l01, (pta. n.6), publicado en E.D., Serie Especial de Derecho
Administrativo del31 de mayo de 200 l.
(720) Sigue, así, un criterio amplio, propiciado por parte de la doctrina (CASSAGNE, J. C.,
Derecho Administratiuo, op. cit., t. U, ps. 1491t50). Otros autores, en cambio, la limitan a la
expresi6n de la causa, es decir, de los antecedentes de hecho y de derecho que originan el
acto (MARIENHOFF, M., Tratado., op. cit., t. Il.ps. 302 y327ysigtes.). Por su parte, Tswn.destaca
la importancia de este requisito en el control de la actividad administrativa, y lo vincula con
el sistema republicano de gobierno adoptadopor nuestros constituyentes. Sin embargo,
agrega, "reducir la motivaci6n a un mero instrumento de control implica subestimar en
demasía su papel. La existencia de motivaci6n contribuye ... en forma invaluable a la efi-
ciencia administrativa toda vez que no s6lo fortifica la decisi6n frente a su eventual revoca-
ci6n o anulaci6n, sino que le permite al Estado sentar criterios generales que servirán para
la resoluci6n de situaciones similares concretas en el futuro", "permite, además, que el inte-
resado directo conozca las razones por las cuales su situaci6n jurídica se ha visto o no modi-
ficada" (TAWIL,GUIDO,Administración yjusticia. Alcance del controljudicial de la actividad
administrativa, Buenos Aires, Depalma, t. 1,ps. 359/360). Es muy interesante un reciente
estudio publicado en España en el cual se considera al riguroso deber de motivaci6n racio-
nal de las decisiones, como una limitaci6n del poder derivada de la ponderaci6n de bienes
e intereses exigibles a la Administraci6n (RODRfGUEZDE SANTIAGO, Jase M., La ponderación de
bienes e intereses en el Derecho Administratiuo, Madrid- Barcelona, 2000, p. 67 Y sígtes). Sobre
la motivaci6n ver, MARcos,FERNANDO PABLO,La motivación del acto administrativo, Madrid,
Técnos, 1993; CHAsEPI.ATE, LUlSENffiQUE, La motivación del acto administrativo, Asunci6n, 1978
(721) DElAVALLINA VELARDE, JUANLUIS,La motivación del acto administrativo, Madrid,
.
Estudios Aministrativos, 1967, p. 42 Y sigtes.; MAlrrfNEZ, PATRlOA, Motivación del acto adminis-
trativo, JA., 1986-U-817.
(722) Sobre el punto ver infra comentario arts.14, 15 y 16 pta. 2.6.2.
202 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTS.
debe concurrir al momento de ser emitido el acto, sin que sea dable aceptar
su integración posterior (723).
La motivación del acto administrativo adquiere especial relevancia en el
caso de los actos dictados en ejercicio de facultades preponderantemente
discrecionales, pues en éstos la Administración debe explicar, más que en
cualquier otros, por qué (causa) y para qué (fin) lo emite, explicitando, ade-
más, su razonabilidad, esto es, la adecuada proporcionalidad que debe me-
diar entre el qué del acto (objeto) y su fin (para que').
Los principios republicanos que imponen a la Administración dar cuen-
ta de sus actos, los recaudos exigidos para permitir que éstos puedan ser
impugnados por quienes ven afectados sus derechos, y ~anecesida~ ~~ que
los jueces cuenten con los datos indispensables para ejercer la reVlslOn.de
su legalidad y razonabilidad, imponen, ha dicho la C.N.C.A.E, que en el ejer-
cicio de facultades discrecionales los órganos administrativos satisfagan,
con mayor razón aún que en las predominantemente regladas, el imperativo
de una motivación suficiente y adecuada de sus decisiones (724).
La Suprema Corte de Justicia de Mendoza (725) ha sostenido, con refe-
rencia al requisito de la motivación, los siguientes principios:
a) En primer lugar, para evitar discusiones, "...es imprescindible indicar
cuál es el significado que se otorga a las palabras utilizadas. Marienhoff
distingue muy adecuadamente el motivo de la motivación. Todo acto requiere
ineludiblemente una causa motivo por la cual la administración asume una
decisión determinada; la motivación es la exteriorización o exposición de los
motivos del acto administrativo ..." "...La doctrina nacional-siguiendo los
caminos marcados por. la extranjera- ha discutido si la motivación es o no
un elemento del acto administrativo. La cuestión es hoy más fácil de resolver
en razón de expresas disposiciones legales inexistentes a la época en que
muchas opiniones doctrinarias se expresaron";
b) "En el orden nacional, la ley 19.549, fuertemente influenciada por el
pensamiento de Marienhoff (según se explica en la Exposición de Motivo~)
dispone expresamente en su arto7°: 'Son requisitos esenciales del acto admí-
nistrativo los siguientes: ... b) Deberá sustentarse en los hechos y anteceden-
tes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; ... e) Deberá ser motivado,
(723) Se desprende, en cambio, de un fallo de la Corte Suprema, la posibilidad de inte-
grar los motivos de un acto al tiempo de contestar el informe previsto por el artículo 8° de la
ley de amparo (C.S.J.N., 24/09/91, "Malinas, Ricardo", F~os: 314:~091). Compartimo~, pues,
en este aspecto, el criterio que expone el Ministro Belluscio (consíd, 7, de su voto en disiden-
cia). Ha adherido a nuestra idea, expresada ya en COMADIRA, J., La actividad discrecional ..., op.
cit.; SACRISTÁN, ESTElA,en "La motivación como requisito esencial del acto administrativo", en
ActoAdministrativo ..., Jornadas ... , op. cit., p. 79.
(724) C.N.C.A.E, salaIII, 17/09/84, "HughesTool CompanyS.A.C.I.F.I.", L.L., 1984-0,360,
op. cit., Sobre la importancia de la motivación en los actos ~iscr~cionales, ver CO~IRA,. La
discrecionalidad ..., art. citado. Idem, SOBRECASAS,ROBERTO, La invalidez del acto administrativo,
separata de la RevIurid., N° 29, Fac. de Der. y Ciencias Soc., Univ. Nac. de Tucumán, p. 129.
(725) SCJMendoza, 16/05/84, "Aguilar" (J.A., 1985-1-601), hemos transcripto las partes
pertinentes del voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci, por considerarlos sumamente
ros y didácticos.
7° y 8° ARTS. 7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 203
expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando además los recaudos indicados en el inc. b del presente artícu-
lo'. Sea o no un elemento autónomo de la causa ..., el hecho concreto es que
en el orden nacional el principio general es el de la necesidad de motivación
del acto ";
e) " 'el acto que decreta la cesantía de un agente debe ser motivado. La
falta de motivación acarrea la nulidad del acto, ya que se trata de un presu-
puesto sobre el cual se asienta la legalidad y se expresa la razonabilidad de la
medida' ...";
d) "La necesidad de la motivación del acto administrativo ha sido ex-
plicada con diferentes razones: por ejemplo, todo acto debe ser motivado a
fin de completar el mismo en virtud' de un principio de claridad; el principio
de ejecutividad de los actos administrativos parte de la presunción de lega-
lidad, y presume una inversión de la carga de la prueba en favor de la admi-
nistración, a cambio de cuya prerrogativa queda la Administración obligada
a motivar sus resoluciones; deben aplicarse por analogía las reglas sobre
actos procesales, siendo la obligación de motivar un principio de derecho
público que se funda en el respeto a los ciudadanos, etcétera ...";
e) "...La motivación de los actos administrativos tiende a cumplir tres
finalidades: que la Administración, sometida al derecho de un régimen re-
publicano, dé cuenta de sus decisiones; que éstas puedan ser examinadas en
su legitimidad por la justicia en caso de ser impugnadas; que el particular
afectado pueda ejercer su defensa ...";
La Cámara Federal de Córdoba (726), por su lado, ha sostenido que la
causa o motivo del acto administrativo está constituido por los antecedentes
o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo,
mientras que la motivación es la expresión o constancia de que el motivo o
causa existe o concurre en el caso concreto, al momento de su emisión (la
cursiva nos pertenece).
En referencia al recaudo estudiado, la Cámara Federal de Mar del Plata
ha dicho que la motivación importa la concreción reglada de la razonabili-
dad (727).
A su turno la ex Cámara Nacional Especial Civil y Comercial en ple-
no (728), resolvió que el art. 7°, inc. e) de la ley 19549 requiere que el acto
administrativo deberá ser motivado.
Tal motivación, como exteriorización o manifestación de los extremos
en que se sustenta el acto, incluye, continuó, una referencia a tres aspectos:
"las razones que inducen a emitir el acto", y, "además", "los hechos y antece-
dentes que le sirven de causa" y el "derecho aplicable".
La ley -agregó el Tribunal- es, pues, expresa, al exigir la motivación
como elemento esencial de todo acto administrativo, optando por una de las
(726) CFCórdoba, sala B, 30/03/88, "Universidad Nac. de Córdoba" (J.A., 1989-1-851).
cla- (727) CFed. Mar del Plata, 27/11/97, "Cipriano",
(728) CNEsp. Civ. yCom., 20/08/87, en autos "GonzálezVilar" (J.A., 1987-1V-608).
202 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7° y 80
debe concurrir al momento de ser emitido el acto, sin que sea dable aceptar
su integración posterior (723).
La motivación del acto administrativo adquiere especial relevancia en el
caso de los actos dictados en ejercicio de facultades preponderantemente
discrecionales, pues en éstos la Administración debe explicar, más que en
cualquier otros, por qué (causa) y para qué (fin) lo emite, explicitando, ade-
más, su razonabilidad, esto es, la adecuada proporcionalidad que debe me-
diar entre el qué del acto (objeto) y su fin (para qué).
Los principios republicanos que imponen a la Administración dar cuen-
ta de sus actos, los recaudos exigidos para permitir que éstos puedan ser
impugnados por quienes ven afectados sus derechos, y la necesidad de que
los jueces cuenten con los datos indispensables para ejercer la revisión. de
su legalidad y razonabilidad, imponen, ha dicho la C.N.C.A.F.,que en el ejer-
cicio de facultades discrecionales los órganos administrativos satisfagan,
con mayor razón aún que en las predominantemente regladas, el imperativo
de una motivación suficiente y adecuada de sus decisiones (724).
La Suprema Corte de Justicia de Mendoza (725) ha sostenido, con refe-
rencia al requisito de la motivación, los siguientes principios:
a) En primer lugar, para evitar discusiones, "...es imprescindible indicar
cuál es el significado que se otorga a las palabras utilizadas. Marienhoff
distingue muy adecuadamente el motivo de la motivación. Todo acto requiere
ineludiblemente una causa motivo por la cual la administración asume una
decisión determinada; la motivación es la exteriorización o exposición de los
motivos del acto administrativo ..." "...La doctrina nacional-siguiendo los
caminos marcados por la extranjera- ha discutido si la motivación es o no
un elemento del acto administrativo. La cuestión es hoy más fácil de resolver
en razón de expresas disposiciones legales inexistentes a la época en que
muchas opiniones doctrinarias se expresaron";
b) "En el orden nacional, la ley 19.549, fuertemente influenciada por el
pensamiento de Marienhoff (según se explica en la Exposición de Motivos)
dispone expresamente en su arto7°: 'Son requisitos esenciales del acto admi-
nistrativo los siguientes: ... b) Deberá sustentarse en los hechos y anteceden-
tes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable; ... e) Deberá ser motivado,
(723) Se desprende. en cambio, de un fallo de la Corte Suprema. la posibilidad de inte-
grar los motivos de un acto al tiempo de contestar el informe previsto por el artículo 80 de la
ley de amparo (C.S.J.N., 24/09/91, "Malinas, Ricardo". Fallos: 314:1091). Compartimos, pues.
en este aspecto. el criterio que expone el Ministro Belluscio (consid. 7. de su voto en disiden-
cia). Ha adherido a nuestra idea, expresada ya en COMADlRA, J., La actividad dtscrecional:.; op.
cit.; SACRISTÁN. ESTELA,en "La motivación como requisito esencial del acto administrativo". en
ActoAdministrativo ...• Jornadas ..., op. cit., p. 79.
(724) C.N.CAE. sala III. 17/09/84. "Hughes Tool Company SAC.I.EI.". 1.1.. 1984- D, 360.
op. cít., Sobre la importancia de la motivación en los actos ~iscr~cionales. ver CO~IRA,.La
discrecionalidad ..., arto citado. Idem, SoBRECAsAs.ROBERTO.La inuaiidez delacto admtnístrattuo,
separata de la Rev. Iurid., N° 29, Fac. de Der. y Ciencias Soc., Univ. Nac. de Tucumán, p. 129.
(725) SCJMendoza. 16/05/84, "Aguílar" OA. 1985-1-601), hemos transcripto las partes
pertinentes del voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci, por considerarlos sumamente cla-
ros y didácticos.
ARTS. 7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 203
expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto,
consignando además los recaudos indicados en el inc. b del presente artícu-
lo'. Sea o no un elemento autónomo de la causa ..., el hecho concreto es que
en el orden nacional el principio general es el de la necesidad de motivación
del acto ":
c) " 'el acto que decreta la cesantía de un agente debe ser motivado. La
falta de motivación acarrea la nulidad del acto, ya que se trata de un presu-
puesto sobre el cual se asienta la legalidad y se expresa la razonabilidad de la
medida' ...":
d) "La necesidad de la motivación del acto administrativo ha sido ex-
plicada con diferentes razones: por ejemplo, todo acto debe ser motivado a
fin de completar el mismo en virtud de un principio de claridad; el principio
de ejecutividad de los actos administrativos parte de la presunción de lega-
lidad, y presume una inversión de la carga de la prueba en favor de la admi-
nistración' a cambio de cuya prerrogativa queda la Admin'istración obligada
a motivar sus resoluciones; deben aplicarse por analogía las reglas sobre
actos procesales, siendo la obligación de motivar un principio de derecho
público que se funda en el respeto a los ciudadanos, etcétera ...":
e) "...La motivación de los actos administrativos tiende a cumplir tres
finalidades: que la Administración, sometida al derecho de un régimen re-
publicano, dé cuenta de sus decisiones; que éstas puedan ser examinadas en
su legitimidad por la justicia en caso de ser impugnadas; que el particular
afectado pueda ejercer su defensa ...":
La Cámara Federal de Córdoba (726), por su lado, ha sostenido que la
causa o motivo del acto administrativo está constituido por los antecedentes
o circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictarlo,
mientras que la motivación es la expresión o constancia de que el motivo o
causa existe o concurre en el caso concreto, al momento de su emisión (la
cursiva nos pertenece).
En referencia al recaudo estudiado, la Cámara Federal de Mar del Plata
ha dicho que la motivación importa la concreción reglada de la razonabili-
dad (727).
A su turno la ex Cámara Nacional Especial Civil y Comercial en ple-
no (728), resolvió que el art. 70, inc. e) de la ley 19549 requiere que el acto
administrativo deberá ser motivado.
Tal motivación, como exteriorización o manifestación de los extremos
en que se sustenta el acto, incluye, continuó, una referencia a tres aspectos:
"las razones que inducen a emitir el acto", y, "además", "los hechos y antece-
dentes que le sirven de causa" y el "derecho aplicable".
La ley -agregó el Tribunal- es, pues, expresa, al exigir la motivación
como elemento esencial de todo acto administrativo, optando por una de las
(726) CFCórdoba. sala B. 30/03/88, "Universidad Nac. de Córdoba" U.A.. 1989-1-851).
(727) CFed. Mar del Plata, 27/11/97. "Cípríano",
(728) CNEsp. Civ. yCom .• 20/08/87. en autos "GonzálezVilar" (l.A., 1987-IV-608).
 204 JULIO RODOLFO COMADIRA
ARTS. 7°
posiciones doctrinarias existentes sobre el tema, quedando superada así, en
el plano legal, la controversia existente.
Por cierto, continuó, con la mentada exigencia no se busca establecer
formas por las formas mismas, sino preservar valores sustantivos. Ello apa-
rece, así, como una necesidad tendiente a la observancia del principio de
legalidad en la actuación de los órganos estatales, traduciendo desde el pun-
to de vista del particular o administrado, una exigencia fundada en la idea de
una mayor protección de los derechos individuales, ya que de su cumpli-
miento depende que el administrado pueda conocer de una manera efectiva
y expresa los antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto.
Los actos discrecionales de la Administración -puntualizó la ex-Cárnara
citada- no se hallan relevados del recaudo de la motivación. La ley no dis-
tingue al respecto, y, como se destaca en la jurisprudencia y la doctrina, ésta
posee, en ellos, singular importancia ya que posibilita su control (729).
Es doctrina, a su vez, de la P.T.N. que las decisiones discrecionales no
pueden carecer de todo fundamento, puesto que en tal caso la discrecionalí-
dad, que es sólo la posibilidad de apreciar libremente la oportunidad o con-
veniencia de la acción administrativa, dentro de ciertos límites, puede llegar
a convertirse, por la inadecuada o maliciosa actuación de algún funcionario,
en arbitrariedad (730).
La discrecionalidad , ha sostenido la P.T.N., no se debe confundir con la
arbitrariedad que es su límite. El principio general que juega en estos su-
puestos es que todo acto del Estado debe tener justificación y que los actos
emanados de facultades discrecionales exigen adecuada motivación (731).
6.1.6. Finalidad. Razonabilidad
La finalidad es, también, enunciada por la L.N.P.A. como un elemento
esencial del acto, al preceptuar que éste debe cumplir con la finalidad que
(729) La Suprema Corte de Mendoza ha recordado que: "...si bien en un principio, la doc-
trina predominante distinguía entre actos reglados y discrecionales, considerando que los
segundos no exigían motivación, esta tesis es hoy mantenida por algunos autores aunque con
un carácter absolutamente inverso, pues lo que se sostiene es que en relación a los actos re-
glados la motivación no tiene razón de ser .._Es que ... 'todo lo relacionado con la motivación
del acto administrativo se agudiza en m ateria de actos discrecionales, donde con relación a los
actos reglados es mayor la necesidad de justificar la íntima correlación entre motivo, conteni-
do y finalidad del acto', 'mientras mayor sea la potestad atribuida a una autoridad, mayor
debe ser el celo de ésta por demostrar que en el ejercicio de su poder legal obró correctamente
y que el acto emitido se adecua a los respectivos antecedentes de hecho y de derecho' ... "
(16/05/84, 'Aguílar" voto de laDra. Kemelmajer de Carlucci -JA, 1985-1-601-, op. cit.).
(730) Dictámenes: 112:316. (pta. I1). Los actos dictados en ejercicio de facultades dis-
crecionales requieren adecuada motivación. Dictámenes: 128:346 (pto.lII).
(731) Sin perjuicio de reconocer que la atribución de la Administración para disponer la
rescisión contractual por razones de interés público constituye el ejercicio de una actividad
discrecional, ... el uso de tal prerrogativa exige una motivación suficiente, cumpliendo con el
parámetro de razonabilidad que debe servir de guía en toda la actividad estatal" (Dictáme-
nes: 185:188, pta. IV 2).
ARTS. 7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 205
y 8°
surja de las normas que otorgan las facultades pertinente~ a~órgano ~misor,
sin que pueda perseguir encubiertamente otros fi?es, pUbh;o.s o pnv~dos,
distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto (art. 7 , me, f) pnmer
párrafo). .
El carácter encubierto a que se refiere la ley no excluy~, por ~upuesto, la
rohibición -que debemos considerar obvia- de perseguir manifiestamente
~tros fines que los normativamente fijados para el acto.
Por otra parte, advirtamos que la ley prohíbe, incluso, el accion~~ inspi-
rado en un fin público diverso del que determina en cada cas.o l~ ~mIsIón ~el
acto, estableciendo así una veda a una eventual íntercambiabílidad de fi-
nes" (732).
El fin al cual debe propender todo acto administrativo en tanto ~cto esta-
tal es el bien común, considerado no como una simple suma de mtere~es
individuales coincidentes, sino como conjun~o. de condiciones ~e la vida
social que hacen posible a asociaciones e individuos el logro mas pleno y
más fácil de su propia perfección (733).
La atribución de potestades que el ordenamiento contiene en favor.de
los órganos administrativos es formulada en razón ~e ~n fi~ ,cuy~ ef~ctIva
concreción debe vertebrar todo el accionar de la administración pública,
Esa genérica télesis de bien común se manifiesta, no ??stante, por me-
dio de exigencias particulares que configuran el fin esp.ecIfIco de cad~ acto,
de acuerdo con el bien jurídicamente protegido por el SIstema normativo en
el que se encauce (734).
En coherencia con esta última idea se puede indicar el fallo de la C.S,J.N.
en el que se exige que la competencia para determinar el precio .de l~s con-
trataciones que celebre el Estado debe ejercitarse conforme a la finalidad en
(732) Esta circunstancia adquiere particular signifi~ación e~ el ~aso de la revocaci~n
por oportunidad, mérito o conveniencia. En ella, el iI~teres que la Justifica debe ser del mis.:
mo orden y naturaleza que el exigido para la emanación del ~cto a revocar (ALESSI,R, J~t1
tuciones de derecho administrativo, op. cít., t. 1,p. 352). Como dice PÉREZCOR:rns,en matena ~e
finalidad no hay díscrecíonalidad, en "La finalidad como elemento esencial del acto admi-
nistrativo y la desviación de poder", en Acto Administrativo ..., Jornadas, ~. 9~.
(733) Constitución Pastoral sobre la Iglesia en el mundo actual, en Constz~lOnes. Decretos.
Declaraciones del Concilio Vaticano JJ,Madrid, Católica (B.A.C.), 1966. H~ s:nalado el maestro
••• n•• "O BRITOque si lo propio de ser libre es el ser causa de SImismo, no se puede
uruguayo lVUUW\1V , '1 1b' in (la
predicar tal atributo del Estado, porque él no existe para SI, so o es 'para e .¡e~ ca"!,u "
cursiva nos pertenece) (en obra colectiva "De la ju~ticia de lo contencíosoadmínistrativo , en
Anuario de derecho administrativo, t. VIII, Montevideo, FCU, 2000, p. 85. .
(734) LaC.N.C.A.F. (salaN, 12/02/85, "Cabulli.Víctor", J.A., 1986-lII-736.) ha sostenido
que todo acto administrativo, sea en ejercicio de faculta.des prep?n~erantement.e re?l~das
o discrecionales, debe dictarse con miras a satisfacer u~ interés publico,'y que ~IeJer~lclO de
las facultades de organización del aparato administratlv~ recla~a la eXls~encla de circuns-
tancias justificantes, fin público adecuado y ausencia de mequ~dad I?amfiest~, por lo que,
consecuentemente, incumplen tal exigencia los actos admmlstratl,~os desvlad~s ~~I fin
propio con que la ley atribuye al órgano la potestad (Sala IV,3/.07/86, .Puer~a, P~u~ma ,JA,
1988- 1-595). También se hizo referencia al requisito de la ñnalídad de mteres público de los
actos administrativos en (Sala Il, 20/12/90, "Astilleros Alianza SA").
 206 JULIO RODOLFO COMADIRA
mira ala cual ella fue atribuida, la cual, en ese caso, es contratar al precio más
conveniente y razonable (735).
Dentro del requisito en examen, la ley exige que las medidas que el acto
involucre -es decir, su objeto- sean proporcionalmente adecuadas a su
finalidad (art. 7°, último párrafo, in fine) (736).
Si bien cornoenseñó Fiorini (737) la razonabilidad no proviene, en rigor,
de la ley, sino que es inherente a la juridicidad que sustenta la aplicación de
toda norma, cabe sostener que, con esta cláusula, la ley recoge, específica-
mente, para el acto administrativo, la garantía de razonabilidad cuyo sustento
genérico deviene de los arts. 28 y33 de la Constitución Nacional (738), por lo
cual se puede afirmar, con Maríenhoff que lo irrazonable es, por tanto, in-
constitucional (739).
Linares, por su parte, señaló que el patrón o estándar axiológico de razo-
nabilidad es la variante sustantiva del "debido proceso legal" (740); y éste es,
a su vez, una garantía constitucional innominada de que todo acto estatal
-ley, sentencia o acto administrativo- debe ser resultado de un conjunto de
procedimientos que hay que cumplir no sólo para que él sea formalmente
válido (aspecto adjetivo del debido proceso), sino también para que se con-
sagre una debida justicia (aspecto sustantivo del debido proceso) (741).
Gordillo afirma que la falta de proporcionalidad, como especie de irra-
zonabilidad, puede referirse a la relación entre los medios que el acto adop-
ta y los fines que persigue la ley que le dio al administrador las facultades
que ejerce en el caso, o al vínculo entre los hechos que determinan el acto (su
causa) y lo que éste dispone (742).
Sin embargo, entendida como la plantea la ley -esto es como exigencia
de proporcionalidad entre el objeto del acto y su·fin- fue consagrada en su
momento por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la Procuración del
Tesoro de la Nación, y el mismo alcance le dio el Alto Tribunal, al control que
habilita la ley 23.098 (743).
(735) C.S'¡.N., 17/02/98, "S.A. Organización Coordinadora Argentina", Fallos: 321:174,
op. cit.
(736) BARRA sostiene que hace también al elemento finalidad (porque así lo ha decidido
el legislador argentino, aunque podría ser considerado como un elemento autónomo) la
proporcionalidad, señalando que éste es también un elemento clave en el análisis de la
validez del acto discrecional (BARRA, RODOLFO, Actos reglados y discrecionales. Su problemática
y control en Procedimiento administrativo, Ponencias del N encuentro hispano-argentino,
op. cit., p. 27 Y sigtes., esp. p. 37.).
(737) FIORlNI,BARTOLOMÉ, La voluntad de los agentes en los actos administrativos, L.L., 154-
1069. La Cámara Federal de Mar del Plata ha decidido que el principio de razonabilidad,
dato esencial de la actividad administrativa, concurre para formar criterios de apreciación
sobre el mérito del acto, y que la irrazonabilidad constituye un vicio en el objeto de aquél
(CFed. Mar del Plata, 27/11/97, "Cípriano").
(738) LINARES, lUANE, Razonabilidad de las leyes, op. cít., ps. 159/163.
(739) MARrENHoFF, M., El exceso de punición como vicio del acto jurídico de derecho públi-
co, L.L., 1989-E, 963.
(740) LINARES, J. E, Razonabilidad de las leyes, op. cit., ps. 12/13.
(741) LINARES, J. E, Razonabilidad, op. cít., ps.11 Y 12.
(742) GORDlLLO,A.,Tratado, op. cit., t.3,VIII-141l5.
(743) C.S.I.N., 28/12/60, "Sindicato Argentino de músicos", Fallos: 248:800; 3/12/85,
"Granada", Fallos: 307:2284 yJ.A.,1985-IV-607 (op. cit.); Dictámenes: 102:226 (pta. 11I).
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 207
Esta parece ser la buena doctrina, porque los casos con que Gordillo
explica la desproporción entre los hechos que generan el acto y su contenido
-falta de saludo de un agente a su superior, reprimida con una sanción
expulsiva- u otros similares, no evidencian sino la falta de adecuación ra-
zonable entre el contenido del acto y los fines que debieron sustentar-
lo (744).
El examen del requisito de la razonabilidad cobra especial relevancia
respecto de los actos administrativos emitidos en ejercicio de facultades
discrecionales, es decir, en los casos en los que una norma confiere libertad
de elección a la Administración para que ésta, dentro de los límites que
imponen los principios generales del derecho, determine cuándo actuará, si
lo hará o no y, en su caso, con qué contenido (745).
En ese sentido, la Corte Suprema ha dicho que tratándose de actos admi-
nistrativos dictados en ejercicio de facultades díscrecíonales ello no obsta a .
que se verifique si, dentro las opciones posibles abiertas a la potestad discre-
cional del Poder Ejecutivo, el ejercicio de tal potestad devino en el dictado de
un acto viciado de arbitrariedad. El control judicial de los actos denominados
tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ám-
bito, señaló el Alto Tribunal, por un lado, en los elementos reglados de la
decisión -esencialmente, competencia, forma, causa y finalidad- y por otro
en el examen de la razonabilidad, la cual, junto con la legalidad, compone el
valor legitimidad como dato categorizador de todo acto del Estado (746).
Es, pues, en el marco los principios generales del derecho -en los cuá-
les se inscribe indudablemente la exigencia del actuar razonable de la Admi-
nistración- donde la libertad electiva en la que la díscrecíonalídad consiste
se coloca efectivamente de cara a la juridicidad.
Por lo tanto, si la actuación administrativa debe ser racional y justa, la
circunstancia de que la Administración obre en ejercicio de facultades dis-
crecionales no constituye justificativo de su conducta arbitraria (747).
(744) Desde esta perspectiva, entonces, la falta de proporcionalidad entre el no saludo
-causa del acto- y la expulsión -objeto de este- deriva, en rigor, de la falta de proporcio-
nalidad que significa reprimir una infracción ostensiblemente leve con una sanción que por
su índole depurativa tiene, sin duda, una finalidad inspiradora dirigida a reprimir compor-
tamientos graves. Sobre el exceso de punición en sede administrativa y la irrazonabilidad,
ver COMADIRA, Derecho Administrattuo, op. cít., p. 73 Ysigtes.
(745) Sobre la díscrecíonalídad, ampliar en COMADIRA, La actividad discrecional de la Ad-
ministración Pública, arto cít., Ver también, GuSMAN,ALFREDo,Fronteras del poder discrecional,
enL.L., Córdoba, 2002
(746) C.S.I.N., 25/11/97, "Solá, Roberto", Fallos: 320:2509, vernota de JUANC. CAssAGNE, en
Suplemento de Derecho Administrativo de El Derecho, 16/07/98. La Corte ha expresado, asi-
mismo, que la razonabilidad con que la administración ejerce dicha facultad es el principio
que otorga validez a los actos de los órganos del Estado y que permite a los jueces, ante planteas
concretos de la parte interesada, verificar el cumplimiento de dicha exigencia (C.S.I.N.,
27/02/90, "Ducílo S.A.", Fallos: 313:153. yenJ.A., 1991-1-26), sin que ello implique violación
del principio de división de poderes (CFedMendoza, sala A, 19/04/96, "Collado Cattani").
(747) C.N.C.A.E, sala 11,24/10/91, "Organización de Protección Industrial S.A. c/ Gas
del Estado"; sala 11,27/02/92, "Baya Sírnpson": sala III, 17/09/84, "Hughes Tool Cornpany
 208 JULIO RODOLFO COMADIRA
Y, si bien es cierto que todo acto administrativo goza de presunción de
legitimidad (748), ello es así en tanto esté debidamente motivado, no bastan-
do, pues, la mera invocación de facultades discrecionales, dado que aun aceptán-
dolas, no cabe admitir que ellas sean ejercidas en forma contraria a la ley (749).
Ha sostenido también la C.N.C.A.R, que las atribuciones del órgano ju-
risdiccional, respecto de la revisión de actos administrativos dictados en
ejercicio de facultades de aquella especie, quedan limitadas al control de su
legitimidad o de su razonabilidad; por lo que el acto sólo podría ser anulado
cuando fuere ilegal o manifiestamente arbitrario (750), no pudiendo, el tri-
bunal, sustituir la decisión administrativa con base en la distinta opinión
que él pudiera sustentar sobre apreciaciones fácticas o consideraciones de
oportunidad, mérito o conveniencia (751).
Por lo tanto, el ejercicio de facultades discrecionales de la administra-
ción no se encuentra fuera del conocimiento de los tribunales, ya que tal
conclusión violaría el principio de legalidad de la administración y el arto 100
de la Constitución Nacional (752).
La P.T.N.ha expresado (753), que si bien escapa a su competencia expe-
dirse sobre la oportunidad o conveniencia de las decisiones adoptadas en
materia de la llamada "discrecíonalídad técnica", ámbito en el que la libertad
del administrador es amplia y no es discutible su opción por determinado
criterio, las medidas que en ejercicio de esa potestad discrecional se adop-
ten, no podrán quedar exentas del sello de razonabilidad para evitar caer en
la arbitrariedad (754).
Explicó, en ese sentido, que la facultad discrecional es la que se ejecuta
sin sujeción a criterios o normas trazadas de antemano porque precisamen-
te la oportunidad o conveniencia de apreciar los motivos se deja librada al
S.A.C.l.F.l.", op. cit.; sala IV; 23/07/91, "Rey, Alfredo". Discrecionalidad no es sinónimo de
arbitrariedad porque es precisamente la razonabilidad con que se ejercen las atribuciones
lo que otorga validez a los actos estatales (Sala IV; 17/07/92, "Instituto Federico Lacroze"),
(748) Ver, infra, comentario art.12.
(749) C.N.C.AE, sala ¡v; 11108/92, "Santero" Como ha expresado ToMÁSRAMÓNFERNÁNDEZ,
la historia del progresivo hallazgo de técnicas de control del poder discrecional de la admi-
nistración es la historia misma de la jurisdicción contenciosa administrativa y del propio
derecho administrativo en su conjunto (FERNÁNDEZ, ToMÁs RAMÓN,Arbitrariedad y discre-
cionalidad, Madrid, Civltas, 1991, p. 26.
rv
(750) C.N.C.A.F., sala 17/10/89, "De Benedettís, Pedro Pablo" (JA, 1992-¡V; síntesís),
confr., en el mismo sentido, sala Iv; 21/11/89, "José Luis del Popolo": 15/10/91, "Mansilla"
(JA, 1992-¡V; Síntesis); 3110/91, "Pereyra, Juan Carlos", 15110/91, "Sapag Roque" (JA, 1995-
¡v; Síntesis); sala III, 28/09/93, "Capoblanco, Héctor". CONSUELO SARRIA, acepta la fiscalización
judicial de la oportunidad y conveniencia de las decisiones discrecionales, aun cuando excluye
el poder sustitutivo del juez y circunscribe el control al encuadre del ejercicio de la discrecionali-
dad en el marco de los principios generales del derecho, "La discrecionalidad administrativa',
en obra colectiva, EIDerechoAdministrativo en Latinoamérica, Bogotá, 1986, p. 202.
(751) C.N.C.A.F., sala U, 24/10/91, "Organización de protección industrial S.A.".
(752) C.N.C.A.F., sala Iv; 20/11/91, "Adragna de Bosch".
(753) Dictámenes: 134:371 (pto. UU); Dictámenes: 182:170 (pto. III yIV). Las medidas
que se adopten en ejercicio de actividades discrecionales deben ser, para evitar caer en la
arbitrariedad, razonables y ajustadas a los elementos de juicio obran tes en las actuaciones,
Dictámenes: 191:25 (pto. U. 2).
(754) Dictámenes: 162:236 (pta. U1.2).
ARTS. 7° y 8° PROCEDIMIENTOS ADMINiSTRATIVOS 209
Poder Administrador, por entenderse que si se le reglara esa actividad, la
acción administrativa podría resultar ineficaz, impropia o inconveniente,
ello así, siempre que su accionar respete los límites impuestos por la razona-
bilidad y la buena fe (755).
Por eso, el citado órgano asesor pudo afirmar que el concepto de razona-
bilidad, lejos de definirse como un criterio meramente personal y subjetivo
de la autoridad que dicta el acto administrativo, se debe caracterizar como
una motivación coherente con los principios generales del derecho y los
propios del derecho administrativo (756); habiendo expresado asimismo
que el acto administrativo es arreglado a Derecho cuando tiene fundamento
de legalidad y, al propio tiempo, de razonabilidad (757).
Yha sostenido también que la razonabilidad limita la actividad adminis-
trativa discrecional de una forma más o menos elástica, vaga o imprecisa,
necesitada de una investigación de hecho en cada caso concreto, por lo que
una decisión administrativa es irrazonable cuando falla en su fundamenta-
ción, o no guarda una proporción adecuada entre los medios empleados y el
fin de las normas que se aplican (758).
La discrecionalidad tiene, pues, insoslayables límites jurídicos (759) y
resulta impensable en la actualidad concebir porción alguna de la actividad
administrativa que pueda estar fuera o por encima del orden jurídico. Siendo
así, la determinación de si esos límites han sido o no violados exige, necesa-
riamente, el control judicial también de la parte discrecional del acto (760)
cuando la trasgresión pueda implicar perjuicios para el particular.
Por eso, Maíral pudo decir, con acierto (761), que el desarrollo del dere-
cho administrativo durante el siglo XXse identifica en gran medida con el
progreso del control jurisdiccional sobre las facultades discrecionales (762).
(755) Dictámenes: 231:249.
(756) Dictámenes: 217: 115.
(757) Dictámenes: 229:159y231:338. Enrelación con el derecho chileno, ROlANDOPANTOJA
BAUZA,puntualiza que a su juicio el enjuiciamiento judicial de los actos de la Administración
Pública permite encuadrar a éstos en el marco de la razonabilidad, más allá dellegalismo forma-
lista, impuesto por la jurisprudencia administrativa. (El derecho administrativo, clasicismo y
modernidad, Santiago de Chile, Ed. Jurídica de Chile, 1994, p. 243 Ysigtes., esp. p. 249, la vincu-
lación entre legalidad y razonabilidad se puede constatar, también en JuÁREZFREITAS, O controle
dos atas administrativos eos principios fundamentales, Sao Pablo, Malheiros, 1997, p. 60ysigtes.
(758) Dictámenes: 217:115.
(759) FIORINI,B., Que es el Contencioso, op. cit., " ...el ejercicio de la actividad discrecional
está, entonces, limitado portodas las consecuencias jurídicas de la legalidad administrativa
y por el fin especial de la ley ..." (p. 35). Es asimismo interesante recordar que si bien BIELSA
afirmó como principio la improcedencia del "recurso contencioso administrativo", contra los
actos discrecionales, opuso como límite a lo que llamó la discrecionalidad en sentido "mate-
rial" -referida al "fondo" de la decisión-la valla de la arbitrariedad pues ésta, decía, "está
vedada a la autoridad administrativa (ya toda autoridad)". BIELSA,RAFAEL, Sobre lo conten-
cioso administrativo, BuenosAires, Depalma, 1954, p. 59.
(760) GORDILLO, A., Tratado ... , op. cit., t. 1, X, 26 Y sigtes. Véase, sobre el control de los
actos discrecionales, el interesante estudio de JUÁREZ FREITAS, Cap. 8, Estudos de Diritto Admi-
nistrativo, Sao Pablo, Malheiros, 1997.
(761) MAlRAL,H., Controiiudicuü de la Administración Pública, op. cit., vol. U, p. 648
(762) Se puede ver, sobre este punto, el tradicional estudio de GARcIADEENTERRIA, E., La
lucha contra las inmunidades del poder ..., op. cit., p. 23). En él, recogiendo una aportación de
 210 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTS. 7° y 8°
6.1.7. Forma
Respecto, finalmente, de la forma, debe decirse que ella es el modo por me-
dio del cual se exterioriza la declaración en 9ue consiste el acto administrativo.
Desde ese punto de vista, todo acto administrativo es, necesariamente,
formal, porque si la declaración no se produce, no existe, técnicamente, acto
administrativo.
Una cuestión diferente es la de si el principio a seguir en la materia es el
de la libertad formal, o, por el contrario, el de la forma predeterminada.
Según la L.N.P.A. el principio es que el acto debe manifestarse expresa-
mente y por escrito (763), indicando el lugar y la fecha en que se lo dicta y con
la firma de la autoridad emisora. Sólo excepcionalmente, y si las circunstan-
cias lo permiten, se puede emplear una forma distinta (art. 8°) (764).
Sobre este punto, la C.N.C.C.F. ha descartado como forma legal de mani-
festación de voluntad de una empresa estatal a un fax enviado por esta últi-
ma a otra firma, argumentando, entre otros fundamentos, que aquélla condi-
cionó su compromiso a la expresión por escrito de su voluntad, acorde con
la regla general que prevé el art. 8° (765).
la ciencia jurídica alemana GARCfA DEENTERRfA propuso ya la limitación resultante de los "con-
ceptos jurídicos indeterminados". los cuales. frente a lo propio de la discrecionalidad -plu-
ralidad de situaciones justas posibles- plantean. precisamente, "una unidad de solución
justa en la aplicación del concepto a una circunstancia concreta". p. 35. Entre nosotros. CAR-
LOSGRECCOadvirtió. por su lado. los importantes inconvenientes de orden práctico que. a su
juicio. puede presentar la diferencia teórica inobjetable entre discrecionalidad y conceptos
jurídicos indeterminados (La doctrina de los conceptos jurídicos y lafiscalización judicial de la
actividad administratiua, L.L.. 1980-0. 1306).
(763) EI14 de diciembre del año 2001 se publicó en el Boletín Oficial la ley25.506 que
reconoce el empleo de la firma electrónica y de la firma digital y de su eficacia jurídica. en las
condiciones que ella determina (art. l°). El artículo 29 fija como Autoridad de Aplicación a la
Jefatura de Gabinete de Ministros y su artículo 49 prevé la reglamentación por el Poder Eje-
cutivo dentro de los 180 días de su publicación. En su Capítulo XI. referido a las Disposicio-
nes Complementarias. contempla la utilización por el Estado Nacional en su ámbito interno
yen relación con los administrados. de las tecnologías y previsiones de la ley de acuerdo con
las condiciones que se establezcan reglamentariamente en cada uno de los poderes (art,
47). El articulo 48 contempla. por su lado. en su primer párrafo. que el Estado Nacional debe
promover en las jurisdicciones y entidades comprendidas en el artículo 8° de la ley 24.156.
el uso masivo de la firma digital de tal forma que posibilite el trámite de los expedientes por
vías simultáneas. búsquedas automáticas de la información y seguimiento y control por
parte del interesado. propendiendo a la progresiva "despapelízación", Y el segundo párrafo
de la misma disposición preceptúa que en un plazo máximo de cinco años a partir de la
vigencia de la ley se aplicará la tecnología de firma digital a la totalidad de las leyes. decretos.
decisiones administrativas. resoluciones y sentencias emanados de las jurisdicciones
entidades comprendidas en el artículo 8° de la ley 24.156. Un breve comentario de esta norma
se puede haIlar en GORDILLO. A .•"La condición instrumental del acto". en Acto Administrati-
vo...• Jornadas ...• op. cit .• p. 201 Y sigtes.
(764) Respecto de los "actos administrativos verbales". la CN.CAE. salalIl (4111186. "Allen-
de". op. cit.), los ha admitido. al sostener que una orden verbal del Ministro de Justicia. no por ello
dejó de ser un acto administrativo. sobre cuya existencia yfecha de notificación no se presentan
dudas por haberse dictado por el propio demandante un acto escrito que le dio cumplimien-
to. También asignó relevancia a un acto verbal la P.T.N. en Dictámenes 113:248. (op. cit.)
(765) C.N.C.C.E. sala 1.30/04/98. "Paralelo 40 S.A.••.
ARTS. 7° y 8° PR.OCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 211
Desde el punto de vista doctrinal, se ha indicado que el término "forma"
puede ser empleado en un sentido estricto o amplio (766).
El tratamiento de la forma con un criterio conceptual estricto, es el acogi-
do por la L.N.P.A.en su artículo 8°. Conforme con este temperamento, forma
es el conjunto de requisitos que hay que cumplir en el momento de emisión
del acto administrativo, con el fin de instrumentar válidamente la declara-
ción en que él consiste (767).
Para otra corriente doctrinal, la forma comprende, en cambio, además de
los requisitos a observar para la declaración. las form~idades o se.rie de
recaudos de índole formar que resulta necesario cumphr antes del dictado
del acto e, incluso, después, para que él adquiera eficacia (768).
Esta distinción tiene interés legislativo, porque como se verá cuando se
estudien las causales de invalidez del acto, una de ellas deriva, precisamen-
te, de la violación de las formas esenciales (art. 14, inc. b),
Así. si se le da al término "forma" el mismo alcance restringido con que se
lo emplea en el artículo 8°, excluyendo, por ende, de su contenido elementos
esenciales como el procedimiento (art. 7°, inciso d) y la motivación (art. 7°,
inc. e). cabría concluir en que la afectación de éstos no fue valorada por la
norma como circunstancia determinante de la invalidez del acto.
Esta conclusión sería, ciertamente, disvaliosa, motivo por el cual más allá
de la deficiencia técnica que la ley refleja en este aspecto, se impone conside-
rar recogido por el artículo 14, inciso b, el sentido amplio de forma. La necesi-
dad de asegurar el adecuado cumplimiento de todas las "formas esenciales",
mediante la pertinente imputación de invalidez a su inobservancia, se debe a
la doble función que ellas cumplen en el derecho administrativo.
El contenido tuitivo que las formas tienen en el derecho privado, dirigi-
do a la protección de la seguridad jurídica y la celeridad del tráfico, adquiere,
en efecto, significación diversa en el ámbito administrativo.
En éste, las formas apuntan, por un lado, a la protección de los derechos e
intereses de los administrados, y, por otro, al aseguramiento de la adecuado
gestión del interés público, en su doble vertiente de celeridad y eficacia (769).
De todos modos no es ocioso puntualizar que respecto de los particula-
res, el incumplimiento de las formas no esenciales que sea subsanable con
posterioridad está dispensado legislativamente (art. l°, inc. c) de la L.N.P.A.), Y
(766) MARIENHOFF, M., Tratado .., op. cit., t. Il, p. 305.
y (767) FIORINI.B., Derecho Administrativo. op. cit .•t. 1,ps.428/429; SAYAGUÉS LAso, E., Tra-
tado de derecho. op. cit., t. 1,p. 458. .
(768) CAsSAGNE,J.C., Derecho administrativo, op. cit., t. Il, p. 143; DIEZ,M., Derecho admi-
nistrativo, op. cít., t. Il, 2" ed., p. 255; MARIENHOFF,M., Tratado, op. cit., t. Il, ps. 305/306. Un
criterio amplio de "forma" se desprende también del fallo de la Corte Suprema recaído enla
causa "Sudamericana de Intercambio" (Fallos: 306:1138).
(769) MARIENHOFF, M., Tratado, t. II, p. 309. Un estudio en el que se resalta el doble papel
tuitivo de las formas en el derecho público, como garantía de los administrados y del recto
actuar administrativo ha sido realizado por MONTORO PUElITO,M., Teoría de laforma de los actos
jurídicos en el derecho público, op. cit., p. 34 ysigtes.
212 JULIO RODOLFO COMADIRA
se ha interpretado incluso que la posibilidad de la subsanación puede exten-
derse a las formas esenciales. cuando ello no importe un perjuicio para terce-
ros (770).
6.1. 7.1. Forma y silencio
Como se expondrá al comentar el arto 10. la ley se ha orientado en las
aguas del sistema de la "denuncia de la mora". siendo distinto. en cambio. el
sistema imperante para los recursos. porque en éste. es posible suponer la
denegatoria tácita. sin requerir pronto despacho. (R.L.N.P.A..arts, 87; 91 y98).
6.1.7.2. Forma y publicidad (sobre el punto ampliar infra, comentario al
articulo 11)
Una de las notas esenciales para caracterizar al acto administrativo radi-
ca en la producción de efectos jurídicos.
Tratándose de actos de alcance particular. dichos efectos sólo se generan
a partir de la notificación al interesado (art. 11, párr. 10L.N.P.A.).en tanto que
los actos de alcance general requieren. para producir efectos. su publicación
(art. 11, párr. 10 infine L.N.P.A.).
Ambos recaudos se incluyen en el genérico marco nominativo de la "pu-
blicidad".
De lo expuesto es posible desprender que sin publicidad -es decir. sin
notificación o publicación- no existen, técnicamente. acto administrativo ni
acto de alcance general, pues sin ella no se producen los efectos jurídicos
que les son propios.
La P.T.N.ha dicho que los actos administrativos no notificados regular-
mente carecen de ejecutoriedad y no corren los términos para recurrir de
ellos. pudiendo ser revocados en cualquier momento por la autoridad que
los dictó o por sus superiores sin incurrir en responsabilidad (771).
Ahora bien: Si la forma es el medio por el cual se exterioriza la declara-
ción constitutiva del acto administrativo. y éste. a su vez. no existe jurídica-
mente sino después de la notificación o publicación. es coherente concluir
en que ambas -o, lo que es lo mismo. la publicidad- integran aquélla como
requisito esencial de su válida configuración (772).
6.1. 7.3. Los actos tácitos
Para algunos autores. la voluntad administrativa puede expresarse en
forma tácita. por medio del silencio. al cual ya nos referiremos en el arto 10. El
(770) Veáse supra comentario art.l 0. pta. 2.4. e infra comentario alas artículos 14.15y 16
punto 2.6.
(771) Dictámenes: 232:122 y su cita.
(772) CAsSAGNE. e..
J. Derecho administrativo. op. cit., t. Il, p. 205. Sin embargo, en el co-
mentario al art. 11, veremos que la jurisprudencia y los dictámenes de la P.I.N. se inclinan
por considerar a la publicidad un requisito de "eficacia" del acto.
A~TS. 70 y 80 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 213
silencio implica. en esta concepción, un acto tácito de la Administración,
cuyo contenido positivo o negativo, respecto de la pretensión del adminis-
trado. dependerá de la norma positiva que la regule (773)..
Se han señalado eventuales efectos disvaliosos de esta concepción en el
ámbito contencioso-administrativo. lo cual se vería enervado si se conside-
rase al silencio no como un "acto tácito", sino como un simple hecho jurídico
o ficción legal (774).Consideramos, sin embargo, que los efectos disvaliosos
atribuidos a la concepción del silencio como acto tácito no están, necesaria-
mente. unidos a ella. en tanto la norma positiva bien puede excluir a tales
actos de las consecuencias procesales inherentes a los actos expresos.
Más allá de estas consideraciones. cabe señalar que en virtud de la refor-
ma introducida por la ley 25.344 al artículo 31 de la L.N.P.A.,el silencio de la
Administración frente a los reclamos previos a la demanda judicial no dis-
pensa al administrado de la observancia del plazo de caducidad. como suce-
día hasta esa reforma, ya que ahora se exige que la acción judicial. aun en
caso de silencio. se deduzca dentro del plazo contemplado por el artículo 25
de la ley.
Por nuestra parte, y como antes dijimos. pensamos que los actos tácitos
sólo se conciben a partir de actos expresos y como derivación implícita de
efectos contenidos virtualmente en éstos (ver supra artículo en comentario,
pta. 5.4.1.) (775). Desde este punto de vista la manifestación tácita de la de-
claración en que el acto consiste no se concibe sino como un elemento im-
plícitamente contenido en el acto expreso (776).
La P.T.N.ha hecho referencia a los "actos tácitos". sosteniendo que si bien
es exacto que el arto 80 de la ley 19549 exige que el acto administrativo sea
"expreso" y "escrito" no es menos cierto que. con anterioridad a la fecha en
que ésta comenzó a regir y toda vez que no había norma jurídica que dispu-
(773) MARlENHOFF,M., Tratado, op. cit., t. Il, p. 314 Y320; ESCaLA.H., Tratado general,
op. cit., p. 235.
(774) Musoz, GUIllERMO,Silencio de /aAdministración y plazos de caducidad. BuenosAi-
res, Astrea, Ensayos jurídicos. N° 27,1982, p. 26 Ysigtes. DIEZconsidera al silencio como un
acto jurídico, Derecho .... op. cit., 2" ed. t. II, p. 266, sin embargo, ver la edición anterior. donde
dice que lo considera un hecho jurídico (Derecho ...• op. cit., t. II, p. 245). En el marco de la ley
de demandas contra la Nación. GRAU.ARMANnO (Habilitación de la instancia contencioso-ad-
ministrativa, La Plata, Ed. Platense, 1971, p. 98) le atribuye al silencio la condición de "hecho
presupuesto" de admisibilidad de la demanda. TAWILsostenía en este sentido, antes de la
reforma producida por la ley 25.344, que el sistema argentino aparece como el más adecua-
do en lo concerniente al cómputo del plazo para interponer la acción contencioso-adminis-
trativa en tales supuestos. En efecto, nuestra ley 19.549 no imponía, con toda lógica, plazo
alguno para la interposición de la acción (quedando ésta sujeta exclusivamente al plazo de
prescripción. art. 26) (TAWIL,G., Administración ...• op. cit., t. 1,p. 295). Ver, con relación a las
deudas sujetas al régimen de la ley 23.982. el arto 27 de la ley 24.447 (B. O. 30/12/94) -de
presupuesto general de la Administración Nacional para el ejercicio 1995- en el cual se
contempla un supuesto de denegación tácita que se excluye de la regulación del artículo 26
y supra comentario al artículo 1°, punto 4.2 .• nota 373.
(775) GORDILLO, A.• Tratado. t. 3. p.X-29/30.
(776) Vgr., el otorgamiento del permiso de uso de un bien del dominio público a un
particular implica la revocación del permiso anteriormente otorgado a otro administrado
sobre el mismo bien.
214 JULIO RODOLFO COMADIRA ARTs. -¡o y 80
siera lo contrario, el organismo asesor aceptó la existencia del acto adminis-
trativo "tácito" o "implícito" cuando la conducta seguida por el órgano admi-
nistrativo competente para dictarlo permitía, sin lugar a duda, inducir el
sentido de su decisión (777).
Sin embargo, en posterior dictamen se estableció que se impone un cri-
terio restrictivo respecto de la admisión de la existencia de actos tácitos de
manifestación de la voluntad de la Administración, cuando dicha manifesta-
ción no resulta indubitable (778).
6.2. ACCIDENTALES
Además de los elementos que -han sido analizados precedentemente,
cuya concurrencia condiciona la existencia y validez del acto, hay otros que
pueden, o no, ser incluidos por la administración si ella cuenta con atribu-
ciones para ello, y que significan una ampliación o restricción de los efectos
jurídicos que el acto hubiera producido normalmente si aquéllos no hubie-
ran sido insertados.
La inclusión de elementos o cláusulas accesorias o accidentales, como
los denomina parte de la doctrina (779), está referida, esencialmente, a la
actividad discrecional, puesto que en la reglada la elección entre opciones
conducentes a la inclusión de una cláusula de esa índole, con posibilidades
igualmente válidas, está descartada.
Por otra parte, los elementos "accidentales" sólo pueden ser considera-
dos tales, y no esenciales, cuando ellos no sean inherentes al respectivo acto,
porque de ser así se trataría, en realidad, de elementos constitutivos del
objeto normal de éste (780). Los elementos tradicionalmente considerados
accidentales son: el término o plazo, la condición (781) y el modo.
6.2.l. Término o plazo
Es el lapso en el cual el acto comienza o termina de producir los efectos
jurídicos que le son propios.
(777) Dictámenes: 125:205 (pta. n.6.) y sus citas.
(778) Dictámenes: 198:230, (pta. Il), Ver, asimismo, MURATORIO,JORGEl., Los actos admi-
nistrativos tácitos e implícitos, en DerechoAdministrativo, obra colectiva en Homenaje al Pro-
fesor Miguel Marienhoff, op. cit., p. 663 Ysigtes.
(779) MAmENHOFF,M., Tratado, t. n, p. 354.
(780) Un interesante trabajo sobre la real significación que cabe atribuir a las cláusulas
accesorias del acto, en su relación con la "tipicidad" de éste, se puede ver en GONZÁLEZMAiuJ'lAS,
P., Una nueva perspectivajurídico-política para el estudio de las cláusulas voluntarias del acto
administrativo, en Libro Homenaje al Profesor José 1. ViIlar Palasí, op. cit., p. 517 Y sigtes.
Consultar, asimismo, CAPUTII,CLAUDIA, "Las cláusulas accidentales del acto administrativo",
enActoAdministrativo ..., Jornadas ... , op. cit., p.131 ysigtes.
(781) Respecto de la cual la P.T.N. ha sostenido que en derecho administrativo la condi-
ción suspensiva es común y, en lo que al terna se refiere, aceptó implícitamente, en el supues-
to de adjudicación de una licitación, la posibilidad de que se someta un acto administrativo a
una condición suspensiva (Dictámenes: 75:17). En cuanto a los efectos del cumplimiento de
la condición, se producen de pleno derecho "por lo cual cualquier decisión que tienda a com-
probar el estado de cosas tendrá carácter declarativo" (Dictámenes: 155:329, pta. III.2).
ARTs. 70 y 80 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 215
En derecho administrativo, el cómputo debe hacerse conforme a las nor- .
mas de ésta disciplina y sólo en ausencia de principios que surjan del plexo
normativo específico, cabe acudir a las disposiciones del código civil (782).
6.2.2. Condición
Constituye condición todo acontecimiento futuro e incierto al cual se su-
bordina el comienzo o el cese de la producción de los efectos jurídicos del acto.
El acontecimiento al cual se subordina el nacimiento de los efectos cons-
tituye la condición suspensiva; en cambio, aquel que determina el cese de
tales efectos configura la condición resolutoria.
Se ha discutido la admisibilidad de la condición suspensiva en el acto
administrativo, habida cuenta de que si no hay efectos jurídicos, en rigor, no
hay técnicamente acto administrativo (783).
Distinto es el caso de la condición resolutoria, pues ella opera sobre el
contenido de un acto existente.
6.2.3. Modo
Es la carga u obligación que la Administración, en uso de sus facultades
discrecionales, puede imponerle al administrado, y cuyo incumplimiento
puede originar la aplicación de la caducidad.
6.2.4. Otros elementos accidentales. Admisibilidad
Se discute en doctrina si son admisibles, como elementos accidentales
del acto administrativo, las cláusulas dadas en llamar "reserva de revoca-
ción" y "de rescate".
Un sector (784) las considera superfluas, pues tanto la revocación como
el rescate, al ser medidas que se fundan en razones de interés público, pue-
den, siempre, ser empleadas por la Administración, independientemente de
su inclusión en el texto expreso del acto. Otros autores entienden, al contra-
rio, que dichas cláusulas pueden ser utilizadas para precisar, en ciertos ca-
sos, los alcances de la potestad revocatoria de la Administración (785).
(782) Verlo que decirnos supra comentario al art. 10, punto 3.1.
(783) MARIENHOFFobjeta la procedencia de la "condición suspensiva" en los actos que
impliquen el ejercicio de facultades discrecionales, en cuanto tal situación configuraría un
supuesto de vicio en la "causa" o "motivo" del acto (MAmENHOFF,M., Tratado, op. cit., t. Il,
ps. 299, 355 Y358 Yremisiones allí contenidas).
(784) MARIENHOFF, M., Tratado, t. Il, p. 359 Ysigtes. Sobre la figura del rescate, consultar
el estudio de OSVALDOPRITZ,que con ese título se incluye en p. 243 Y sigtes., en Contratos
administrativos, Jornadas organizadas por la Universidad Austral, Facultad de Derecho,
Bs.As., Ciencias de la Administración, 2000.
(785) CASSAGNE, J. C .• Derecho ...• t. Il, ps.161/l62.