Movilidad de las prestaciones previsionales de la

Argentina
por JUAN PABLO CHIESA
4 de Marzo de 2021
www.saij.gob.ar
Id SAIJ: DACF210040

1. Introducción.

La Seguridad Social es un terreno del derecho que ampara a la persona como tal y tiene como principal
destinatario a la sociedad, con apoyo en la solidaridad, en la cobertura de las necesidades derivadas de ciertas
contingencias sociales, económicas y culturales mediante el otorgamiento de prestaciones.

Se la concibe como derecho humano fundamental y en tal sentido la norma más significativa es la Declaración
Universal de los Derechos Humanos celebrada en el año 1948, la cual expresa en su Artículo 22 que:

"Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el
esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada
Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre
desarrollo de su personalidad".

Por su parte la Organización Internacional del Trabajo, ha dicho que la seguridad social es:

"la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las
privaciones económicas y sociales que de no ser así ocasionarían la desaparición o una fuerte reducción de los
ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo,
invalidez, vejez y muerte, y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con
hijos". (OIT, 1984:3).

La Previsión Social, por su parte, tiene como objeto la protección de la vejez, la invalidez y las consecuencias de
la muerte. Integra, junto con otras prestaciones de carácter contributivo y no contributivo, un amplio sistema de
seguridad social que alcanza también la cobertura de salud, de asignaciones familiares, de desempleo y de
riesgos de trabajo.

En la República Argentina existen una gran cantidad de regímenes previsionales que se derivan de la actividad
laboral y del ámbito de desarrollo de ésta.

A nivel nacional, el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) se conforma con las prestaciones del
Régimen General - Regido por la Ley Nº 24.241 y sus modificatorias, las ex Cajas Provinciales transferidas, las
prestaciones otorgadas en el marco de las Leyes Nº 18.037, Nº 18.038 y otras leyes anteriores y los Regímenes
Especiales.

Junto con SIPA, coexisten dentro del territorio más de 120 regímenes independientes: Caja de la Fuerzas
Armadas, Caja de las Fuerzas de Seguridad Federales, más de 80 cajas de previsión y seguridad social para
profesionales, 22 cajas de empleados municipales, 24 cajas de compensación o complementarias y 13 cajas de
empleados provinciales. Adicionalmente, la legislación permite el establecimiento de nuevos regímenes y cajas
complementarias. Esta fragmentación le impide al sistema, contar con una institucionalidad claramente definida,
y posibilita la existencia de diferencias significativas en los requisitos de acceso, en la determinación del haber
de sustitución y en la modalidad de movilidad a aplicar a los beneficios.

En líneas generales, los sistemas previsionales contenidos en el Presupuesto de la Administración Pública

Nacional se caracterizan por ser contributivos, bajo un régimen de reparto y con un financiamiento mixto. Esto
es, sostenido en base a los aportes y contribuciones realizados por trabajadores y empleadores,
respectivamente, más los recursos tributarios, asignados por ley en forma específica para su financiamiento y,
eventualmente, ante insuficiencia del total de recursos del sistema para la atención del gasto generado, con
recursos tributarios del Tesoro Nacional o vía endeudamiento.

Por ello, la situación financiera de dichos sistemas resulta un condicionante clave de la salud fiscal y del
desarrollo del país.

2. Aspectos conceptuales referidos a la movilidad previsional.

La movilidad previsional refiere al reajuste del monto de los haberes previsionales en el tiempo. El régimen de
movilidad del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) alcanza a un conjunto más amplio de beneficios.
Afecta los ingresos de unos 5,7 millones de beneficiarios del sistema de jubilaciones y pensiones, de unos 8
millones de niños y niñas cubiertos por los programas de asignaciones familiares y a 1,4 millones de
beneficiarios de Prestaciones no Contributivas.

El concepto "movilidad" de las prestaciones previsionales se configura en el ámbito de la Seguridad Social, con
resguardo en la CN. Específicamente, el Artículo 14 bis (tercer párrafo) prescribe:

"El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En
especial, la ley establecerá [...] jubilaciones y pensiones móviles".

La movilidad previsional se relaciona también con otras garantías constitucionales:

"Artículo 16 de la CN, dado que la igualdad de los individuos ante la ley debe hacerse presente en este ámbito
del derecho, principio vinculado a la dignidad del hombre, su no discriminación y su libertad.

"Artículo 17 de la CN al establecer la inviolabilidad de la propiedad: nadie puede ser privado de ella sino
mediante sentencia fundada en ley y previa indemnización;

"Artículo 75, Inciso 12 la CN, otorga al Congreso la facultad de dictar el Código del Trabajo y de la Seguridad
Social; el Inciso 23 le da el poder de "Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad
real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y
por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos...en particular respecto de...los ancianos"; el
Inciso 22 provee de jerarquía constitucional a dichos tratados (entre los que se incluye la Declaración Universal
de Derechos Humanos, previamente analizada, en sus aspectos vinculados a la seguridad social, en el presente
estudio) y el Inciso 24, alude a los tratados de integración que "deleguen competencias y jurisdicción a
organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad".

En materia de normativa internacional referida a la seguridad social de aplicación en nuestro país, vale destacar
que en el año 2011 el parlamento argentino aprobó el Convenio 102 de Norma Mínima de la Seguridad Social
de la Organización Internacional del Trabajo (establecido en 1952), mediante la Ley Nº 26.678.

Como puede apreciarse, si bien la CN establece la exigencia de otorgar movilidad a las jubilaciones y
pensiones, no señala que deban mantener el carácter sustitutivo del salario, principio de la Seguridad social
que, junto con el de proporcionalidad, ha sido sostenido en numerosos fallos de la justicia ante reclamos por la
movilidad de las prestaciones.

3. Elementos fundamentales presentes en la formulación de la movilidad.

La normativa que explicita la movilidad previsional resalta la complejidad de sus rasgos. El monto de las
jubilaciones en el tiempo depende de dos factores:

VER GRÁFICO.

La movilidad tiene dos componentes rebasados.

Uno refiere al aumento de los haberes jubilatorios en el tiempo;

mientras que el otro trata la actualización de las remuneraciones históricas que conforman el haber inicial.

La forma de determinar ambas actualizaciones puede ser la misma o puede ser diferente. El problema de
desvincularlas es que pueden generar casos de inequidad.

Por ejemplo, dos trabajadores activos con igual remuneración en el período de 120 meses que se usa para el
cómputo, pero con fecha de alta del beneficio distinta tendrán haberes diferentes, atento que en el período de
diferencia entre las fechas de alta uno indexa por la fórmula de movilidad previsional y el otro por la
actualización de las remuneraciones.

4. Antecedentes históricos. Análisis de las leyes de movilidad y jurisprudencia.

En Argentina, la normativa aplicable para la movilidad de las prestaciones previsionales fue sufriendo cambios a
lo largo del tiempo. Se describe a continuación la evolución de las modalidades de actualización de las
prestaciones normadas a través de las diferentes leyes previsionales y normativas específicas.

-Ley Nª 13.478 de 1949:

Precursor de la movilidad de haberes. Creó un suplemento variable sobre el haber mensual para compensar las
oscilaciones del costo de vida.

-Ley Nª 14.370, de 1954:

(Artículo 1º): El Poder Ejecutivo, a propuesta de las Cajas Nacionales de Previsión y en consideración a las
oscilaciones del costo de vida, puede establecer suplementos móviles o bonificaciones sobre el haber de las
jubilaciones y pensiones.

-Ley Nª 14.499, de 1958:

(Artículo 2º): "El haber de la jubilación ordinaria será equivalente al 82 % móvil, de la remuneración mensual
asignada al cargo, oficio o función de que fuere titular el afiliado, a la fecha de la cesación en el servicio o al
momento de serle otorgada la prestación, o bien al cargo, oficio o función de mayor jerarquía que hubiese
desempeñado". Ello refiere a la aplicación en las 11 cajas jubilatorias que nucleaban al grueso de los
trabajadores y trabajadoras del país. Es decir, se trata de una movilidad por rama de actividad, vinculada
directamente a la actualización de las remuneraciones (según cargo) de los trabajadores activos.
Para el caso de las remuneraciones con ítems variables, cuyo monto no depende de un cargo, dicha norma
señala que "[...] la actualización de las prestaciones se efectuará anualmente mediante la aplicación de los
coeficientes en razón del índice del costo de vida, obtenido por la Dirección Nacional de Estadística y Censos".
Es decir, aparece un índice general de actualización del haber vinculado a la inflación y una periodicidad
determinada: anual.

- Ley Nº 18.037, de 1968:

(Artículo 51): Los haberes de los beneficios serán móviles. La movilidad se efectuará mediante un coeficiente..."
que "...será fijado por el Poder Ejecutivo en función de las variaciones del nivel general de remuneraciones".

- Ley Nº 21.451, de 1976:

Aprueba un nuevo T.O. (reemplaza T.O. por Resolución Nº 807/74) y sustituye el art 52 estableciendo que:

Dentro de los 60 días de producida una variación mínima del 10% en el nivel general de las remuneraciones, la
Secretaría de Seguridad Social dispondrá el reajuste de los haberes prestacionales determinando la variación en
base a una Encuesta Permanente (ENGR) publicada en el Boletín Oficial, efectuada por esa Secretaría, que
pondere las variaciones del nivel general de las remuneraciones producidas en empresas representativas de las
diversas actividades de producción, y en relación al número de afiliados en ellas.

-Ley Nª 24.241, de 1993:

Al tiempo de su sanción, establecía en el Artículo 32 que los haberes de las prestaciones que se otorgaran por
el Régimen Público de Reparto, serían móviles y que su incremento se produciría cada vez que existiera una
variación entre dos determinaciones consecutivas del valor del Aporte Medio Mensual Obligatorio (AMPO), las
que debían realizarse cada seis meses -marzo y septiembre de cada año, conforme el Decreto Nº 2433/93-, no
pudiendo en ningún caso representar una disminución en el monto nominal de dichos haberes. El AMPO,
establecido en la Ley Nº 24.241, era un índice que se obtenía dividiendo el promedio mensual de los aportes
personales de los trabajadores en relación de dependencia y 11 de los 27 puntos porcentuales sobre la renta de
los trabajadores autónomos sobre el total de aportantes.

-Ley Nª 24.463 "de Solidaridad Previsional", de 1995 de "Solidaridad Previsional":

(Artículo 7º, Inciso 2): dispuso que la movilidad sería determinada por la ley de presupuesto, pasando a
depender del arbitrio del legislador. Asimismo, dicha movilidad podría ser distribuida en forma diferenciada a fin
de incrementar las prestaciones mínimas.

"Para beneficios ya otorgados: a) anteriores al 1º de abril de 1991: Índice General de Remuneraciones, b)

comprendidos entre el 1º de abril de 1991 y 23 de marzo de 1995: Disposiciones del Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social de la Nación y por organismos de su dependencia. En ningún caso esta movilidad podrá
consistir en una determinada proporción entre el haber de retiro y las remuneraciones de los activos".

La Cámara Nacional de la Seguridad Social declaró la inconstitucionalidad del Artículo 7º, Inciso 2, por
considerar que impide la vigencia de la garantía contemplada en el Artículo 14 Bis de la CN (autos GOMEZ
LIBRADO BUENAVENTURA c/ ANSES s/ Movilidad Jubilatoria).

-Decreto Nº 833/97, de 1997.

Sustituye el AMPO por el MOPRE (Módulo Previsional) como unidad de referencia, cuyo valor debía ser fijado
anualmente por el Estado por medio de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Economía y Obras y
Servicios Públicos, de acuerdo con las posibilidades del Presupuesto General de la Administración.

5. Las leyes recientes de la movilidad previsional (período 2009-2020).

Desde la reinstauración de la movilidad automática y general para las prestaciones previsionales, a fines del año
2008, diversas normas han afectado esta cuestión.

-La Ley Nº 26.417 (2008).

Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público (Vigente desde marzo 2009 hasta septiembre
2017).

Dicha Ley de Movilidad de las Prestaciones del Régimen Previsional Público, se caracterizó por:

-Establecer dos reajustes de los haberes por año, en los meses de marzo y septiembre.

-Utilizar una fórmula combinada de dos variables 50% Salarios y 50% Recaudación tributaria afectada por
beneficio.

-Contener también una restricción referenciada a los recursos del sistema (1.03 puntos de los recursos/
beneficios).

-En el proyecto original había otro condicionante, que consistía en que: del total del aumento de la recaudación
dividido por la cantidad de beneficios se apartaba un 10 por ciento de la suba para el Fondo de Garantía del
sistema previsional. Ello finalmente no fue incorporado a la ley.

La Ley 26.417 fue reglamentada por la Secretaría de la Seguridad Social de la siguiente manera (parte
pertinente del art. 14 de la Resolución SSS Nº 6/2009).

-La Ley Nº 27.426 (2017).

Reforma Previsional e Índice de Movilidad Jubilatoria.

(Vigente desde marzo 2018 hasta diciembre 2019) Dicha Ley Nº 27.426 (2017): crea otra formulación de
movilidad:

-Cambia los indicadores de la movilidad: la define como una combinación de 70% Inflación (IPC) y 30% Salarios
(RIPTE).

-Cambia la periodicidad en la actualización, que pasa a ser trimestral.

-Garantiza a los beneficiarios contributivos un haber previsional mínimo equivalente al ochenta y dos por ciento
(82%) del valor del Salario Mínimo Vital y Móvil (SMVM).

-La Ley Nº 27.541 (2019).

Emergencia Previsional y suspensión de la Fórmula de movilidad de la Ley Nº 27.426.

En el Artículo 55.- TÍTULO VI - Haberes previsionales. Aumentos salariales establece:

"A los fines de atender en forma prioritaria y en el corto plazo a los sectores de más bajos ingresos, suspéndase
por el plazo de ciento ochenta (180) días, la aplicación del artículo 32 de la Ley Nº 24.241, sus complementarias
y modificatorias.

Durante el plazo previsto en el párrafo anterior, el Poder Ejecutivo nacional deberá fijar trimestralmente el
incremento de los haberes previsionales correspondiente al régimen general de la Ley Nº 24.241, atendiendo
prioritariamente a los beneficiarios de más bajos ingresos.".

Asimismo establece que: "...El Poder Ejecutivo Nacional convocará una comisión integrada por representantes
del Ministerio de Economía, del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y miembros de las comisiones
del Congreso de la Nación competentes en la materia que, durante el plazo previsto en el primer párrafo,
proponga un proyecto de ley de movilidad de los haberes previsionales que garantice una adecuada
participación de los ingresos de los beneficiarios del sistema en la riqueza de la Nación, de acuerdo con los
principios de solidaridad y redistribución".

A partir de la sanción de dicha Ley, el PE ha dictado por decreto las movilidades correspondientes a marzo,
junio, septiembre y diciembre de 2020.

Decretos.

a. Decreto Nº 163/20 - Movilidad marzo 2020: otorgó una movilidad fragmentada en función del monto del haber
previsional, fijando una variación general del 2,3% más una suma fija del $1.500.

b. Decreto Nº 495/20 - Movilidad junio 2020: establece una movilidad del orden del 6,12% para todos los
beneficios.

c. Decreto Nº 692/20 - Movilidad septiembre 2020: fija en el 7,5% la movilidad aplicable a todos los beneficios.

d. Decreto 899/20 - Movilidad diciembre 2020. Fija aumento del 5% de diciembre a todos los beneficiarios como
último aumento del año.

-La Ley 27.609 - (2021).

(Vigente desde marzo 2021 - Actualidad).

La mencionada Ley fue aprobada el 29 de diciembre de 2020 y promulgada el 3 de enero de 2021. Se toma
como parámetros, la combinación de los índices de evolución de los salarios (índice Ripte), desde el MTSS,
empleo registrado y los salarios no registrados que mide INDEC (el mayor de estos índices es el que aplica) y
de la recaudación ANSeS por partes iguales (50% en cada caso), (50% salarios y 50% recaudación Anses).

El primer aumento del año 2021, mes de marzo es de 8,07% que se desprende de la fórmula de movilidad
actual. Asimismo, se sumarán dos bonos de $1.500 para todos los jubilados y pensionados con ingresos de
hasta $30.856.

Estos bonos se otorgarán en los meses de abril y mayo de este año.

De esta manera, la jubilación mínima subirá a $20.571 y la jubilación máxima ascenderá $138.426.

Este es el primer incremento que se realizará bajo la Ley 27.609 de Movilidad Jubilatoria y alcanzará a 8,3
millones de jubilaciones y pensiones y 9,6 millones de asignaciones (Asignación Universal por Hijo,
Asignaciones Familiares, Asignación Universal por Embarazo, entre otras).
6. Fallos recientes referidos a la movilidad.

Con fecha 5 de Junio de 2018, el fallo de la Sala 03- Cámara Federal de la Seguridad Social de CABA, en los
autos "Fernández Pastor, Miguel Ángel c/ ANSES s/ amparos y sumarísimos", ordenó a la ANSES que re
liquide, conforme a lo dispuesto por la Ley Nº 26.417, los haberes del actor correspondientes al citado período y
se pongan al pago las cantidades resultantes, previo descuento de las sumas ya abonadas por aplicación de la
norma impugnada, dado que la norma deviene inconstitucional en cuanto pretende aplicarse a las
consecuencias de una situación jurídica cuya existencia es anterior a la fecha de su entrada en vigor y afirma
que sólo a partir de esa fecha (29/12/2017) será válida la modalidad de ajuste de la movilidad que la nueva ley
instrumenta.

Con la Ley Nº 27.541, se declaró -entre otras- la Emergencia Previsional. Como se desarrolló previamente, ello
implicó la suspensión de la fórmula de actualización de la Ley Nº 27.426, y en el proceso nuevamente dejó de
otorgarse en marzo 2020, las variaciones ya devengadas por la fórmula suspendida por el período octubre -
diciembre de 2019.

Ello motivó que, al otorgarse la movilidad por Decreto Nº 163/20 en forma fragmentada, quienes vieron
diezmada su movilidad efectuaran un reclamo ante la justicia, cuestionando el empalme del cambio de
modalidad, atento que no fueron otorgadas las variaciones devengadas con anterioridad a la suspensión.

El fallo en los autos: Caliva, Roberto Daniel 13/07/20 - Cámara Federal de Salta, Sala II considera que los
aumentos discrecionales otorgados por el Poder Ejecutivo son ineficaces para garantizar la suficiencia de los
haberes, estableciendo como piso mínimo de actualización de referencia el índice de movilidad fijado en la
recientemente sancionada Ley de Alquileres Ley Nº 27.551 (50% IPC+ 50% RIPTE), hasta que el Congreso
dicte una nueva fórmula de movilidad. De esa forma, se propugna que los aumentos jubilatorios deben darse
sobre parámetros objetivos e iguales para todos.

Conclusión.

La volatilidad macroeconómica argentina, materializada en fuertes variaciones en el PIB, el empleo, la inflación y

los salarios reales, han potenciado los efectos que un esquema de movilidad previsional pueda tener en la
situación fiscal, en la distribución del ingreso entre su población y, por ende, en la evolución macroeconómica
del país. Por ello, la intervención de la política sobre la definición de la movilidad a aplicar ha tenido cierta
recurrencia en el tiempo, atento a su capacidad de producir efectos fiscales y distributivos en el corto plazo.

El criterio refrendado por los fallos del Poder Judicial le otorgan al haber previsional un carácter sustitutivo del
salario y una proporcionalidad con éste. Ello implica que, más allá de la pérdida en el poder adquisitivo que
pudiera objetivar el haber, lo que resulta más relevante para la jurisprudencia es la relación con la evolución de
los salarios.

En los últimos 40 años han existido incumplimientos del Estado Nacional a la obligación de otorgar
adecuadamente la movilidad de las prestaciones del sistema previsional. De esta manera, sucedieron profundas
crisis económico-sociales y que derivaron en un proceso de alta litigiosidad judicial.