a A Bd Wd 4 bab Shy | 6 MAS ALLA DEL MODELO WEBERIANO: EL DEBATE SOBRE LAS BUROCRACIAS YEL ESTADO Lina Buchely Escaneado con CamScannerDescriptivamente, el concepto de estado ha mostrado ser problematico.1 De la mano de las teorias liberales ima- Tal y como lo plantea la antropologia del estado, hay dificultades que se derivan de: la pal “estado” para ren al estado como sinénimo de jecutiva del poder pablico y ala organizacién burocrética de este poder; Louis Althusser, Ideologta y aparatos ideolégicos del Estado (Buenos Aires: Nueva Visi6n, 2003); Michel-Rolph Trouillot, the Age of Globalization”, Cu. rrent Anthropology 42, nim. 1 (2001): 125-138. Este estudio preli- minar reproduce la idea que ha movilizado a autores como Abrams, enel sentido de tomar un descanso del uso de la palabra es aproximarse a manifestaciones particulares del poder pt que nos referimos cuando la ut labra estado con miniscula, Este ee a que va en gontravia de las normas de la Real Academia Espafiola, marca una B Escaneado con CamScanner; y_... [ WGiodo AY Gut ginamos el estado como un ente abst encargado de entregarnos derechos pense > POdeFOSO, distintas por la academia juridi AINGFve Boro aon opFo rechos y prerrogativas pata protegernos de sus propios abusos. Pese allo, los cid danos tienen experiencias cotidianas con lo publice ave contradicen el guidn liberal ortup a teoria clasica que domina la imagina: dela mayoria dela comunidad académica lo. es una interpretacién web. di u fc jera en que Pensamos el estado, existen teorias alternativas que deses- tabilizan su potencial explicativo desde el punto de vista empiricoEste texto se encargard de mostrar algunas de esas teorias alternativas~ ¥————_V» Wo\| Oa. La idea weberidna de administracién publica, segtin) \oy la cual esta es unitaria, meritocratica, experta, racion y apolitica, promotora de estabilidad institucional y di sarrollo econémico, se ha i: Jocal a través de los textos,de derecho administrative? “Famosos doctrinantes colombianos como Jaime Vid Perdomo o Libardo Rodriguez Rodri fi dela administraci6n piblica, se valen de las descripciones ‘postura teérica determinada que pretende desmitificar los estudios Sobre esta categoria en las ciencias sociales. Véase Philip Abrams, “Notes on the Difficulty of Studying the State (1977)", Journal of Historical Sociology 1, nism. 1 (1988); 58-89. 2 Diego Lé6pez Medina, “El suefio weberi Drensiga constituional de a extrurursadintsrativa del Estado colombiano”, Revista de Derecho Pablico, ntim.1 (2006): 4. >. Claves para una com- 14 ; ién pUblica, como un agente operador de acciones de interés soe tenor tracién pi agente oper: que utiliz6 este autor y esta teorfa para articular ideas co- mo la del principio de legalidad y el estado de derechof —Thh efecto, y pese a no tener un vinculo claro con Weber como autor de origen, esas ideas se han construide como un reflejo para los abogados, acostumbrados a trabajar con procesos, instancias, categorias, reglas generales, y la > Enefecto, Jaime Vidal Perdomo define al estado, en tanto adminis- ‘general. Esas acciones que ejecuta la admini definici6n, regladas, en el sentido de que net to de un procedimiento determinado para st Perdomo, Derecho administrativo (Bogota: Rodriguez Rodriguez, por su pat ‘como el conjunto de acciones ej fines perseguidos por el interés ‘con su nocién de la racionalidad formal. Es por ello que el presente texto establecerd un didlogo directo con las ideas de Weber y no con Jas ideas de administracién incorporadas en la doctrina del derecho administrative por los autores nacionales. Esto no implica que den tro de canon nacional del derecho administrativo se hayan ignorado Jas crfticas a Weber. Autores muy difundidos dentro dea diseiplina del derecho administrativo, como los mismos Vidal y Rodriguez, ‘demés de Santofimio, Lamprea y Younes Moreno han impulsado ‘erfticas timidas al modelo weberiano. Estas reacciones tienen que ver con la influencia del discurso de la Nueva Gerencia Publica en ‘nuestro contexto, que cambia la procedimentacién weberiana por ladiscrecién de la administraci6n fundada en la técnica. Joan Prats, De la burocracia al management, del management ala gobernanes, Lar transformaciones de las adininistraciones piiblicas de nuestro tiempo (Madsid: Instituto Nacional de la Administracién Pablica, 2003), 15 Escaneado con CamScannermodelo primigenio de administracién publica esun ejercicio valido desde cualquier lugar dela academia hispanohablante? |___Elobjetivo de este escrito es, entonces, presentar la in- \\_|terpretacion weberiana ortodoxa y algunas concepeiones Se} alternativas con el fin de nutrir lee debat administrativo y la administracién publi le el derecho administrativo clasico, e apegado ala lec- tura weberiana ortodoxa, y estas nuevas alamanera como se piensa el estado son medida en que los guiones de lo metafis; lo impersonal no pueden seguir orient. nes sobre lo paiblico en una realidad donde el ciudadano i estado como inconexo, desagregado, débil | Para eso voy a mostrar cuales la nocién de necesarios en la ico, lo vertical y ando las discusio- ene. 4 5 g a de desarrollada por autores como Duncan Kennedy y Chan, tal Thomas; la sociologia critica de Charles Wright Mills Presente en su articulo “The Structure of Power in Ame. rican Society” que bésicamente sintetiza las ideas mas inn, Portantes de su libro The Power of Elite; la aproximnacion realizada por Michael Lipsky en la introduccion a su bese seller, Street-Level Bureaucracy, y inalmente, la aproxitn, © Ravid Kennedy, “Three Globalizations of Law and Legal Thought: 1230-2000", en The New Lawo and Economic Development. ACen ‘Cezratel, eds. David Trubek y Alvaro Santos (New York Cameridge University Press, 2006), Méanse Ramén Parada, Concepto y fuentes del derecho administra. ‘fee (Madrid: Marcial Pons, 2008), y Eduardo Garcfa de Earco, Ennis Ramén Fernindez, Curso de derecho adiministratio (Madaa, Civitas Ediciones, 2008). ialogar con Weber como centro leber . % cién que Akhil Gupta y Aradhana Sharma hacen desdelt - antropologia del estado a la estructura burocritica.en articulo “Globalization and Postcolonial States Los articulos incluidos en este volt men furon se-_ : Ja propuesta de de la sociologia bre la dis- crecién de las burocracias callejeras ha sido uno de los mis influyentes en la literatura de la ciencia Politica y los problemas sociales desde su publicacién en 198 aportes a la antropologia del estado de SuaeERN estén en el centro de las disci textos €n momentos y conte: = -xtos distintos nos habla tam- bign de cémo el modelo weberiano se ha mantenido como referencia constante durante mas de ci justifica su inclusién dentro de este volumen © C. Wright Mills, The Power Elite (Ne = i Press, 1993); Michael Lipsky, eset Berk, Oxford * serum 4 Street-level Bureaucracy: Dilemmas of {he Individual in Public Services (New York Wace ‘Sage Founda Poscolaer hil Gupta y Aradhana Sharma, "Globates ons) Postcolonial States", Current Antbropoloey i, aes (2006). 7 Escaneado con CamScannera = ee mw mese: RAL WUE BUYER, tido, tal y como lo han sefialado autores importa, Jo, Gentro del contexto espaiiely atinoamericanoecms | joan Prats, el nuevo derecho administrative tiers mec rse con los nuevos estudios sobre Ja administra- tanza, el estado ya no aparece dentro de las es. {ructuras unitarias y verticales propias de la organizacion burocratica ‘weberlana f Si el estado es percibido ahora como una red horizontal de poder en la que los ciuda- danos se encuentran en una relacién de horizontalidad, los nuevos andlisis del derecho administrative tendran que familiarizarse con los estudios en las ciencias socia- les que han documentado bien cémo la descripcién we- beriana del poder puiblico es una manera equivocada de pensar c6mo aparece el estado en la vida cotidiana de los. ciudadanos.~ El presente texto estar dividido en dos partes. La) > pumas ellas se dedica a describir la teorfa del estado como organizacién burocratica en Max Weber, asi como a presentar de manera breve las lecturas heterodoxas que algunos autores como Chantal Thomas y Duncan Kenne- alternativas a la lectura weberiana ortodoxa de la manera en la que pensamos el estado en Occidente, iniciando por la sociologia politica de Mills en los Estados Unidos de los afios cincuenta, las reflexiones en torno a la discrecionali- dad de las burocracias callejeras de Lipsky y, finalmente, Jos apuntes etnograficos sobre la antropologia del estado de Gupta y Sharmaf, 7 Joan Prats, De la burocracia al management, del management a la ‘gobernanza. 18 WEBER Y¥ LA DOMINACION RACIONAL, La dominacién racional como tipo ideal weberiano, que ica la existencia del estado de derecho como y carismética, se fundamenta en el valor de la previsibili- dad como derivacién de la fe en la legalidad.* Esto implica que la dominacién racional weberiana esté ba: ley como guia de accién, ii) el esquema de competencias creadas mediante normas racionales como una cadena de sucesién de validez formal, dispo: de todos los miembros (bu Para Weber, entonces, todo autoridad consiste precisamente en un ejercicio de administracién."* La administracién, por su parte, supone la combinacién de varias actividades guiadas por normas impersonales y abstractas que orientan el comportamiento de todos los sujetos que ejecutan las funciones de la organizaci6n.? © Max Weber [19 2 a Bureaucratic Staff; Traditional Authority; Charismatic Authority, ‘The Routinization of Charisma”, en Economy and Society (New York: Bedminster Press, 1963), 212-215. Uso la palabra estatuto para referirme a la legislaci6n en sentido amplio; Ronald Dworkin, El imperio dela usticia (Barcelona: Ariel, 1988). Esto se refiere a normas de cardcter general y obligatorio proferidas por a autoridad competente para la produccién de este tipo de derecho. Ibid, 218. Ibid.,220. Utilizo la palabra “normas” para referirme a la manera en Id que dl legalismo liberal se ha referido al derecho; David Trubek y Mark Galanter, “Scholars in Self-Esteangement: Some Reflections on the Crisis in Law and Development Studies in the United States", 4 Wise. L. Rew. nim. 1062 (1974). 19 Escaneado con CamScannerAsi, la organizacién burocratica en tanto manifestacién dela dominacién racional weberiana como tipo ideal su- pone la confluencia de los siguientes elementos: i) carac- teristicas de las normas que controlan la administraci6n, ii) caracteristicas de la estructura de la organizacién, iii) caracteristicas de los funcionarios que trabajan para la organizaci6n y, finalmente, iv) caracteristicas de la remu- neracién de los funcionarios dela administracién ptblica. D) CARACTERISTICAS DE LAS NORMAS QUE CONTROLAN LA ADMINISTRACION 1. Todo cuerpo normativo consiste cn un sistema de normas abstractas. La administracién de esas leyes consiste en la aplicacién de esas normas a casos parti- culares. 2. Toda norma debe ser establecida por acuerdo o por imposici6n, basada en la conveniencia o en un valor racional intrinseco, con el objetivo de obediencia de al menos un grupo de los miembros dela organizaci6n.4 3. Lasnormas que regulan las conductas de los miembros de la organizacién burocratica deben ser de cardcter téenico. En todos los casos, su aplicacién debe ser completamente racional y por eso requiere un tiguroso entrenamiento profesional. Por eso se dice que el es- quema de ejercicio de la dominaci6n racional se basa fundamentalmente en una estructura de autoridad especializada y tecnocratica."* Eso también explica 38 David Trubek y Mark Galanter, “Scholars in Self-Estrangement”. M4 Weber, “The Basis of Legitimacy; Legal Authority’ ic Staff; Traditional Authority; Charismatic Author nization of Charisma”, 217. 3 Ibid. por qué los miembros de la organizaci6n burocratica son seleccionados, nunca elegidos."* 1) CARACTERISTICAS DE LA ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION 1, Todos los actos producto de la accién burocratica (ac- tos de administraci6n, segun los llama Weber), las de- cisiones que los burécratas toman en casos concretos y las reglas derivadas de los mismos deben estar for- mulados por escrito, aun en los casos en Jos que se han desarrollado discusiones orales de manera previa. La combinacién de documentos escritos yla continua ope- racién de las burocracias constituye la oficina (bureau) como centro de todo tipo de organizacién moderna.'? 2. El concepto de competencia y jurisdiccién es fun- damental para el esquema de dominacién racional. En ese sentido, la dominaci6n racional es una forma ‘especifica de cjercicio de autoridad que se desarrolla dentro de un esquema preciso de divisién del trabajo, donde cada persona tiene una funcién determinada diferente ala de otros. La unidad de ejercicio de au- toridad es normalmente conocida como “érgano ad- ministrativo” o “agencia”.!® 3. La organizacién del esquema burocrético funciona con el principio de jerarquia entre sus miembros. Eso implica que cada empleado inferior est bajo la su- petvisién y el control de uno superior. Esto también implica que hay un derecho de revisién de todos los actos burocraticos que somete el acto del inferior ala Tbid., 220. "Ibid, Ibid. a Escaneado con CamScannerMm) CaracteRisticas pe QUE TRABAJAN PARA e revision de su su; Petior jerarquico, decision con fun; : uien “cortige” la \damento en su ‘competencia.!? LOS FUNCIONARIOS LA ORGANIZACION Dado auc las normas abstractas existen, las personas dotadas de autoridad o los “; i a autoridad de todos los miembros en linea de la on ganizaci6n, desde el superior hasta el inferior?! Los funcionarios dela organizacién burocratica y sus conductas son objeto de un control disciplinario siste- mético. Esto implica que existen controles jerdrquicos de supervisores a la tarea de funcionarios de manera constante.”? - Los candidatos que ejercen las funciones burocréti- cas son seleccionados con base en sus calificaciones técnicas, que deben ser acreditadas formalmente (evidenciando la presencia de titulos, experiencia o capacitacién).? . El ejercicio profesional dentro de la administracién publica constituye una carrera, Existiré siempre un sistema de promocién por logros. Esta promocién [bid., 218. 2 Ibid. 2 Ibid, 2 Ibid., 221. ® Ibid., 220. 22 siempre serd evaluada y concedida por los superiores jerérquicos.* 5. Dentro del tipo ideal de la dominacién legal no hay ninguna relacién de permanencia o necesidad entre Ja persona que ejerce la funci6n burocratica y el cargo mismo. Toda la estructura de la organizacién burocré- tica funciona de manera impersonal e independiente de los sujetos que la ¢jercen, individualmente consi- derados.# IV) CARACTERISTICAS DE LA REMUNERACION. DE LOS FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACION PUBLICA 1. Existe un principio estricto de separacién entre la propiedad de la organizacién y la propiedad de los miembros de la misma. Todo modelo de dominacién legal tendré un control continuo y estricto sobre los recursos que los burécratas reciben en contrapresta- ci6n a su trabajo. 3. La escala salarial de los miembros de la organizacién esta estructurada en funcién del rango dentro de la jerarquia en la organizaci6n, El incremento en la or. ganizacion también responde a una mayor acumula- cién de responsabilidad y riesgo frente al ejercicio de Ja funcién publica, presente en los cargos de mayor jerarquia2? El planteamiento de esos elementos hace que para buena parte de las reconstrucciones del pensamiento * Tbid.,220. ® Ibid., 219. * Ibid. ” Ibid, 220. 23 Escaneado con CamScannerjutidico occidental, Weber sea el pionero dela descrip. cign de uun modelo determinado de estado de derealhy Sue confia en la separaci6n entre politicay administacion somo garantia de operaciones éptimas de lo piblico que Politicas occidentales: la ley funciona como limite al poder; la funcioa Publica se ejer- recht medio de estructuras verticales de competencing técnicas que son completamente independientes de las Personas que las ejercen y, por lo mismo, son estricta. mente vigiladas; el funcionamiento arménico de toda In Qreanizaci6n esta garantizado por la aplicacion de extn BUDS cetteros y determinados, que rigen las condiuctas de todos los funcionarios dentro de la estructura jerérquica de a administracién publica 2° Por lo anterior, varios autores consideran a Weber cl precursor de movimientos contemporineos come a de Derecho y Desarrollo, y de las reformas de estado y “buen gobierno” promovidas por los organismos mal, tilaterales de crédito para los paises en vias de desarro. llo2? Académicos como David Trubek y Mare Galanter wid Kennedy, “The Disenchantment of Logically Formal Ratio- nality, or Max Weber's Sociology in the Genealogy of the Contene porary Mode of Western Legal Thought”, 55 Hastings Lato Journal (2004): 1031, 1067. Omar Guerrero, La admtinistracin piiblica a través de las ciencias sociales (México: Fondo de Cultura Econémica, 2010), 253.325, 2 Weber, “The Basis of Legitimacy”, 202, * David Trubeck, “Max Weber on Law and Rise of Capitalism”, Wis- consin Law Review 720, mim. 31 (1972). * Chantal Thomas, “Re-Reading Weber in Law and Development: A Critical Intellectual History of ‘Good Governance’ Reform", Cornell Law Faculty Publications. Paper 118 (2008), http://scholarshi comell.edu/lsrp_papers/118 24 sefialan que las ideas propias del movimiento de Derecho y Desarrollo y delas pricticas de expansi6n territorial de un modelo de administracién pablica global tienen origen weberiano.” Estos movimientos contemporéneos supo- nen que determinados arreglos institucionales generan necesariamente resultados concretos, que siempre estin calculados en términos de progreso.** En ese sentido, es frecuente vincular con lecturas ortodoxas de Weber ideas que expresan, por ejemplo, cémo determinado tipo de arreglo normativo puede Hevar a estados de desarrollo progresivo, o que el origen del subdesarrollo se encuentra en esquemas corruptos ¢ irracionales de gobierno donde no existen los valores para llevar el capitalismo a un esta. dio préspero.* Pese a ello, hay interpretaciones alterna. tivas de Weber que lo separan de este canon. EL SUENO WEBERIANO COMO UN HABITO DE PENSAMIENTO Las ideas weberianas en torno ala administracién publica se han convertido en un habito de pensamiento que logra aplicar sus caracteristicas esenciales como abstracciones atemporales. Tal y como Jo he mencionado en la primera parte de este escrito, las ideas en torno a una administra, cién piblica burocrética, racional y unitaria se han expan. dido dentro delos imaginarios legales sin ni siquiera hacer explicita, consciente o directa la referencia a Weber Pese esa omisi6n, es innegable que Weber articula demanera » Trubeck, “Max Weber on Law and Rise of Capitalism”. Trubek y Galanter, “Scholars in Self-Estrangement”. » Ibrahim F 1 Shihata, “Issues of Governance’, en Borrowing Mer- bers ~ The Extent of their Relevance Under the Bank's Arkeles of Asreement (New York: The World Bank Legal Papers, 2000). L$pez Medina, “El sueio weberiano”. x Escaneado con CamScannerimportante estas ideas d P soniclogia del de igts dentro del canon de la teovta y la gears mismas ideas weberianas se han convertido enel ‘sentido comin” para los abogados. Dado este de universalizacién de dichas ideas entornoala adminis. mach oan nsec ee seme Bs ‘imos a “la organizacién weberia- na’, ymuy pocos pueden rastrear cuales son las conexio- ‘nes concretas entre el modelo de administracién publica planteado por Weber y areas del derecho particulares27 Por ejemplo, Weber no es un autor utilizado con frecuen- cia dentro de los cursos de hermenéutica o teorfa juridica para describir el derecho imaginado por los formalistas, asi como tampoco los planteamientos de la sociologia weberiana en torno a las formas de la administracién son estudiados dentro del derecho administrativo o la teoria general del estado. Pese a ello, y a que estamos muy poco familiarizados con sus escritos, los puntos abordados anteriormente res- pecto a las caracteristicas de las normas, la estructura, los funcionarios y la remuneracién dela administracién pébli- ca parecen obvios, evidentes o reiterativos en las comuni- dades juridicas occidentales. Los comentarios de un Weber que todos pretendemos conocer se nos parecen en mucho a una aproximacién formalista del derecho, ala manera como entendemos el estado dentro del derecho piiblico administrativo, y ala manera como describimos cotidiana- mente la operacién de la administracién pablica>* 7 Ibid. 58 Por ejemplo, autores como Fernando Uricochea explican la emer: gencia y el desarrollo dela burocracia en Colombia a partir del cum- plimiento de los requisitos weberianos de la administracién publica. Fernando Uricochea, Estado y burocracia en Colombia. Historia y organizaci6n (Bogota: Universidad Nacional de Colombia, 1986), 65-75. 26 Acesto me refiero cuando catalogo la idea weberiana de administracién publica como un habito de pensamien- to2? Pese allo, debajo de ese habito de pensamiento que se ha popularizado como una idea estandar de la admi- nistracién piblica ideal y que nos cuesta relacionar con nuestras formas de conocimiento concretas, existen varias tensiones entre sus intérpretes. La secci6n siguiente estaré dedicada a mostrar qué es lo que oculta el habito de pen- samiento del suefio weberiano y cuales son los argumentos que a menudo se utilizan para romper su universalidad, LOS INTERPRETES HETERODOXOS DE WEBER Dada la centralidad de los argumentos weberianos parala operacién de la autoridad moderna, sus planteamientos han protagonizado fuertes debates entre intérpretes de sus posturas. Esta secci6n busca recrear algunos de ellos, pese a que muchos de los conceptos centrales de Weber se han asimilado de manera acritica dentro dela academia juridica latinoamericana. La primera tensi6n particular se deriva del vinculo que establecf en la seccién pasada entre Weber y el mo- vimiento Detecho y Desarrollo. Lo que hay detras de la construccién de ese vinculo es una particular idea del de- recho como herramienta del poder, en donde la norma puede ser utilizada como un instrumento certero para ge- nerar resultados determinados, en cualquier coordenada, dentro de una légica causal que vincula contenidos con efectos especificos.” La sintesis que Weber hace en sus tipos ideales ha sido interpretada por muchos como un % Norbert Lechner, La nunca acabada y siempre con flictiva construccién del orden deseado (Madrid: cis y Siglo 324, 1986). © Ibid: 2 Escaneado con CamScannerimpulso reformista ¢ imperialista que buscaba extender un modelo particular de gobierno.#t ‘Sin embargo, desde el punto de vista de. autores como Duncan Kennedy y Chantal Thomas, Weber no resulta ni liberal, ni individualista ni racional ni prescriptivo ni universal y, por tanto, seria falso sostener que perciba el derecho como una herramienta de poder, tal y como lo hace el movimiento Derecho y Desarrollo en sus primeras manifestaciones.® Para este canon de lectura alternativo Weber previé el desencanto de la racionalidad formal y las formas libe- rales de gobierno. Esto, sin duda, lo aproxima de manera sorprendente a muchas de las escuelas de pensamiento juridico critico contempordneo.” Esas lecturas resaltan la influencia de Nietzsche para analizar el complejo contras- teentre lo racional y lo irracional en su teorfa, cuestionan su cardcter liberal dada la particular aproximacién a la autonomfa individual que propone, y seiialan su énimo descriptive y particular en contraste con el talante univer- salista y normativo que le suelen endilgar." Asi, Kennedy y Thomas, por ejemplo, sostienen que Weber era escép: “Bid, El movimiento Derecho y Desarrollo también es, en si mismo, he- terogéneo y ha tenido notables variaciones desde su inicio hasta la actualidad, Ver, entre otros: Trubek y Galanter, “Scholars in Self Estrangement”; David Trubek y Alvaro Santos, “Introduction: The ‘Third Moment in Law and Development Theory and the Emergence ‘of a New Critical Practice”, en The New Law and Economic Develop- ment: A Critical Appraisal, eds. David Trubek y Alvaro Santos (New York: Cambridge University Press, 2006), David Kennedy, http:// ‘www law harvard edu/faculty/dkennedy/publications/development. pf, en Law and Development: Facing Complexity in the 21st Century, eds. Amanda Perry-Kessaris y John Hatchard (New York: Taylor & Francis, 2003); Shihata, “Issues of ‘Governance’™. © Kennedy, “The Disenchantment of Logically Formal Rat “Thomas, “Re-Reading Weber in Law and Development”. ality”. 28 ae cionalidad formal y, 10s ideales tenia mas que Weber nunca tico frente ala operacién real dela ra por tanto, el planteamiento de sus tip: seobjetivo pedagégico que politico, 6 extender. : bust licionalmente, las Iecturas alternativas de Weber sostienen que su trabajo era ya una fenomenologia an accién burocratica. El tipo ideal de la racionalidad fo: se encargaba solo de describir para qué eran titiles esa clase de modelos de gobierno, y qué conexiones tenfan con determinados modelos econémicos. Pero la apuesta weberiana no fue nunca impulsar un modelo normativo yuniversal acerca de cémo deberia operar la administra- cidn piblica moderna. Por el contrario, la interpretacién de Weber corresponde a la evaluacin precisa de cémo ‘emergen determinadas formas de poder en torno a deter- ininadas formas de administrar el capital, solo aplicable para su natal Alemania.” Pese a esa particularizacién, Jastimosamente, el pensamiento juridico occidental ha globalizado de manera poco cuidadosa falsas certezas sobre sus planteamientos, que visibilizan precisamente la fe por el modelo legal de dominacién de los intérpretes como una certeza que Weber no tenia.“ En ese sentido, elideal burocratico como suefio weberiano no es mas que Ja universalizacién de una mala lectura. Asi, en forma paralela a los'debates entre las lecturas, racionalista/irracionalista, ortodoxa/heterodoxa de We- ber, las aproximaciones alternativas ala maneraen la que pensamos el estado que se incluyen en el presente volu- men cuestionan el esquema impersonal de dominacién racional (legal) sugerido por la lectura ortodoxa de Weber. Esto sucede al menos en las tres maneras ejemplificadas © Max Weber, La ric proterante ye esprit de coptalismo (Madd: ‘Reus, 2000), 16, alae ” ““ Thomas, “Re-Reading Weber in Law and Development”, 29 Escaneado con CamScannerPorlos textos scleccionados para esta publicac; eccion Publicacién. Asf, las Fetes eas de Mills, Lipsky, y Gupta y Sharma pucdon ser leidas como tres genealogias weberiana de andlisis buroc Pero, geémo re heterodoxas dela propuesta tatico.47 ; Una postura ortodoxa en torno a 1a administracién pablica estas nuevas tecnis que emer uiston a partir de los afios setenta y dialogan de manceg directa con el canon weberiano? Estas teesios manne supuestos weberiano: anterior obedece a que conciben la accién piblica come cl movimiento de intereses selectivos y privados que solo administran los altos circulos del poder.” Segan esto, la organizacién weberiana genera una ficcién de raciona- lidad que nos hace creer a todos que el poder opera a través de una serie de procesos y rituales que garantizan su eficiencia y la tecnocracia de sus decisiones, cuando en realidad estas elecciones son arbitrarias y solo usan la fachada del proceso y la especializacién como un meca- nismo de mimica y ocultamiento.° Un rasgo comin de este tipo de lecturas es a utilizacién de métodos ropios de las ciencias sociales para documentar sus eriticas respect ala organizaci6n burocritica clasica. De alli ‘empiricos con hallazgos que retan un model de dominacién. Lipsky, Street- Level Burea The Feminist Case against Bureaucracy (Philadelphia: Temple Uni, versity Press, 1984); Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (London: Harvard University Press, 1971); Mills, The Power Elite. Olson, The Logic of Collective Action. ©” Mills. The Power Elite. % William Domhoff, “Mill's ‘The Power of Elite’ 50 Years Later”, Contemporary Sociology 35, nism. 6 (2006): 547-550; Harold Kerno y Richard Della Fave, “The Empirical Side of the Power of Elite 30 cea Por otro lado, la teoria contempordnea de la adminis- traci6n publica pone en tela de juicio el cardcter centrali- zado del ejercicio dela dominacién racional.?! Dentro de este cuestionamiento general, las nuevas teorias desesta- bilizan las certezas weberianas en torno a manera como la administracin publica transmite sus decisiones de forma inalterable por medio de las cadenas de la autoridad bu- socratica. Adicionalmente, estas teorias sostienen que la idea de que la accién publica como accién previsible sometida a la validez del estatuto es irreal. Segtin esto, las normas no determinan ni guian la accién burocratica por- que los cédigos son largos y extensos para ser aplicados en todos los casos.» Esto implica que existe un gran margen para el activismo burocratico, en el que los burécratas callejeros toman decisions discrecionales, subjetivas y politicas. Lo anterior resalta el poder de decisién que reside en los funcionarios en linea o burécratas callejeros, entendidos para las nuevas tendencias como agentes dis. crecionales que acttian en un nivel de constriccién difuso y distante frente al centro, donde la autoridad presumi. blemente reside.* iological Quarterly 20, nim, 1 (1979): 5-22. Jean-Frangois Jolly, “Gobemancia de los tertitorios y gobiemo de los territorios en Colombia: el caso de la politica publica de viviends, social en Bogoté y Chiquinquira”, Revista Papel Politico 12, Gulio-diciembre de 2007): 417-438, Lipsky, “Bureaucratic Disentitlement in Social Welfare Programe”. > Ibid. Tbia. 31 Escaneado con CamScannerEn desarrollo del argumento anterior, para las nuevas corrientes de anélisis de la accién piblica los burécratas callejeros son verdaderos creadores de politica publica, suficientemente distantes de la autoridad central para ¢jercer su discrecionalidad en decisiones cotidianas sobre regulaciones especificas del campo social Sus decisio- nes imponen significados particulares a politicas fijadas uos ¢ indeterminados, y por tanto, su aplicacién nunca es lineal, causal o directa.” Los buré- cratas callejeros legislan al mismo tiempo que adjudican derechos particulares en la interaccién constante con el piiblico, mientras ejercen su funcién esténdar de imple- mentar decisiones politicas abstractas.>* En consecuencia, no existe ningtin marco funcional que limite sus acciones como parte del Ejecutivo, ni ninguna funcién que delimite su accién burocritica. El funcionamiento de las burocracias desborda enton- ces las dicotomias del pensamiento legal clasico en torno a la legislacién/adjudicaci6n,? adjudicacién/ejecuci6n, ejecucién/legislacién, y propone la accién piiblica como un verdadero continuo en el que los funcionarios crean derecho, aplican derecho y adjudican derecho de manera simulténea e indiferenciable. En este sentido, el alcance Lipsky, “Bureaucratic Disentitlement in Social Welfare Programs”. Lipsky, Street-level Bureaucracy, 13. ‘Statutory Interpretation and the Balance of Power ive State: Reconciling Modern Doctrines of defe- rence with the Judiciary’s Structural Role”, 53 Stanford Law Review 1, nim. 53 (1989); Gary Lawson, Federal Administrative Law (St. Paul: West Publishing Co, 2009). » Lapalabra adjudicacién se refiere al ejercicio de operacién del juez, ‘operacién en la que est partes enfrentadas en un litigio concreto, David Kennedy, A Critique of Adjudication (Cambridge: Harvard University Press, 1997). 32 de I propuesta burocrética rompe las distinciones alt Hie ire poderes 0 ramas del poder para concentrarse sict® Gfetsibucién de las provisiones sociales como asun- iiblico.* DP cheers Ctiegecas coms lea cle las Bure. cracias callejeras son importantes al menos por cuatro Sazones ocultas para las aproximaciones normativas a la sdiinistracién pablica desde el canon weberiano: i) las urocracias callejeras toman decisiones reales de politica pidblica en lugar de solamente implementar decisiones de politica precedentes y ajenas; ii) son agentes discre- ciogelatan eemnereetiid porla lay dade. que, eutsenctn, ala predicci6n weberiana, Ia cantidad cle las reglas es proporcional ala cantidad de diserecién experimentada por los funcionarios;® iii) entienden y narran su trabajo en raz6n del ciudadano y no del estado o el derecho, por tanto, dado su posicionamiento material, las burocracias callejeras construyen redes y esquemas de lealtades con los ciudadanos antes que con sus supervisores, jefes 0 autoridades politicas, y distribuyen recursos de acuerdo con esas solidaridades informales, nunca en tazén de las prescripciones del estatuto;® iv) no operan con guiones de sujetos abstractos. Un tercer cuestionamiento a la aproximacién orto- doxa ala burocracia proviene de la antropologia del ex. tado que ha aportado elementos importantes 4 esta dis, cusién al documentar que, contrario al patron ortodoxo weberiano, las burocracias resultan irracionales, caéticas, “ Lipsky, Street-level Bureaucracy, 4, * Tony Evans yJohn Hares, “Street Level Bureaucracy, Social Work and the (Exaggerated) Death of Discreti mn”, British Journal of Social Work 34, nim. 6 (2004): 871-895. “ ah tg: Maynard-Moody y Musheno, Cops, Teachers, Counselors. 4 wid. e - Escaneado con CamScannerma de organizacién burocratica Para este grupo de autores, Ja experiencia del estado se ba: piiblica no tiene una manifest: geografica determinada, com cos de consolidacién de bases hist6ricas o tedricas. Lo anterior implica que los efectos del estado no siempre se producen en escenarios nacionales, centros institucionales sitios gubernamentales sino que, por el contrario, estén dispersos en el universo social.*” Por ello, la antropologia resulta ser un espacio privilegiado para documentar la existencia del estado con un énfasis simultaneo en la teo- ria y la etnografia. Asi, para esta antropologia, més allé de la metafisica que se ha dedicado a pensar y sostener el poder piblico como una ficcién, un aparato que est re- parte de lo atomizada de sa en que la administracién aci6n institucional estable o 10 tampoco trayectos univo- 1¢ Anthropology of the State: A ig, 2006); Alejandra Leal, “Bu- ralismo juridico. Una exploracién de los es- 3s de poder en Oxaca”, Revista Alteridades 16, nim. 31 (2006): 39-48; Martha Nuijten, “Govermentality and the Workings of Power in Mexico”, Critique of Anthropology 24, nism. 2 (2004): 209-230. Ennest Gellner, “Definiciones y equées una nacién?”, en Ne nacionalismio (Madrid: Alianza Editorial, 1993); Laura Saldivi derecho y la soberanfa en la globali en Estado, soberanta y slobalizacién, Gunther Teubner, Saskia Sassen y Stephen Krasner (Bogota: Pensar y Siglo del ‘europeos 990-1990 (Madrid: Alianza Editorial, 1992). illot, “The Anthropology of the State in the Age of Globaliza- inrrninnaie j presentado como una institucién por encima y por fuera de las personas, que emite drdenes y deseos a manera de leyes, y cuya percepcién es completamente abstracta, lo que existe es una red de seres humanos encargados de administrar el guién de lo publico y conectados por un sistema de relaciones complejas en las que el derecho tie- ne mucho que ver. Ahora bien, desde el punto de vista descriptivo, la conexién entre este grupo de personas — generada de manera artificial por el derecho— no tiene nada de racionalidad, verticalidad e imparcialidad.?? Para la antropologia del estado, el “estado” no es un aparato, algo abstracto, o metafisico, sino un conjunto de procesos, précticas y materiales que aparecen en la vida cotidiana de los ciudadanos. La materialidad del estado reside mucho menos en las instituciones que en los trémi- tes ylas relaciones de poder que estos procesos implican, y donde en cierto sentido el poder se desenvuelve. Lo interesante de aproximaciones como esta es que sefialan que las experiencias de caos, desarticulacién e irraciona- lidad del comportamiento burocrético son constitutivas del Estado mismo, y no experiencias fallidas de sus plan- teamientos ideales.”! En este sentido, la antropologia del estado revierte los supuestos del movimiento Derecho y Desarrollo que habfa mencionado antes. Asi, etnografias interesantes de la burocracia en América Latina sefialan que las précti- cas politicas desordenadas y ambiguas de los burécratas callejeros se inscriben, sin pudor ni incomodidad, en las formas “racionales” de la burocracia weberiana: produ. © Ibid. 7 Ibid. % Veena Das y Deborah Poole, “State and its Margins: Comparative Ethnographies”, en Anthropology in the Me largins of the State, V.Das. D. Poole (Santa Fe: School of American Research Pree ate 35 Escaneado con CamScannercen documents, archivos, oficios, registros, estadisticas y discursos gubernamentales mediante los cuales la idea de estado se legitima frente a los ciudadanos con la apa- riencia de unidad, coherencia y preexistencia frente a actuaciones coneretas.”* Para esta visién, la “forma” de la organizacién weberiana no es un criterio determinante para medir progreso, racionalidad 0 desarrollo”? Lo anterior implica que la incertidumbre en las solu- ciones entregadas a los ciudadanos en la interaccién coti- diana, la ambigiiedad en los objetivos pablicos y la ausen- cia de control (producto del disefio mismo de la estructura organizacional) les dan la posibilidad a los agentes buro- craticos de alterar y crear nuevas politicas publicas en el {iltimo nivel de la ¢jecucién, que efectivamente cambien Javida de los ciudadanos. En este sentido, el estado puede verse entonces como algo que se construye en el nivel de Jainteraccién burocratica y su negociaci6n tiene siempre resultados contingentes, imprevisibles y heterogéneos: no todos ganan ni todos pierden lo mismo como un resul- tado predeterminado, y sobre todo, no siempre pierden y ganan los mismos, y no siempre pierden y ganan en In misma proporcion.* % Leal, “Burocracia, justicia y pluralismo juridico”. » Ibid. M4. David Kennedy, Sexy Dressing Ete (Cambridge: Harvard University Pana 1992); David Kennedy, Law and Economics from the Perspec- sae of Crvical Legal Studies, The New Palgrave Dictionary of Econo, ae eed the Law (New York: P. Newman-Macmillan, 1928); Isabel Cristina Jaramillo Sierra, “El reto de pensar pésito del libro de Janet Halley Split Decis ¥ Pte seak from Feminism”, Revista de Estudios Sociale, nism. 28 (G00)). 132-137; Isabel Cristina Jaramillo Sierra y Tatiana Alfonso See Mujeres, cortes ymedioslareforma judicial delaborto (Bogor: ea de los Andes Siglo del Hombre Editores, 2008); Kerry Raich Revcbaracterzing Restructuring: Law, Distribution and Gender si arket Reform (The Hague: Klawer Law International, 2002)- 36 y De esta forma, el habito de pensamiento aie orienta la manera en la que pensamos el estado y la administea- jonal, unitario y determinado punto de vista descriptivo, ido sefialando varias teorias que desde organizado evidencia en torno al 10% Jeter cadtico, irracional y desagregado de las organi- eAtjones burocraticas que representan el poder puiblico. Lasiguiente seccién expone en detalle tres de esas nuc- vas aproximaciones que dialogan de manera critica con eTeanon weberiano, y cuyos textos se reproducen en el presente volumen. como lo han veni Jos afios setenta han "TRES MODELOS DE ANALISIS BUROCRATICO: Mms, Liesky, Y GuPTA Y SHARMA Tal como se mostré en la secci6n. anterior, al modelo we- beriano se le han hecho varias eriticas. La primera de ellas tiene que ver con las inflexibilidades derivadas del exceso de regulacin que supone la organizacién burocritica. La segunda menciona que la teorfa de Weber no nos habla dela vida real por tres razones: i) porque oculta el verda- dero funcionamiento del poder (Mills); ii) porque no se toma en serio el rol real de las burocracias como agentes discrecionales y generadores de politica publica (Lipsky); ili) porque la organizacién burocratica de Weber se refiere auna unidad inexistente; en este sentido, la organizacién del poder no es ni racional, ni centralizada, ni imperso- nal, Es desagregada, caética y completamente informal.” ‘Apartir del marco analitico anterior se estudiaran los tres textos que se publican en este volumen. Es impor. % Gupta y Sharma, “Globalization and Postcolonial States”. 37 Escaneado con CamScannertante mencionar que la descripcién de los articulos se- Jeccionados se ha enriquecido con literatura secundaria que comenta dichos planteamientos, o con textos poste- tiores de los mismos autores. En el andlisis del articulo “The Structure of Power in American Society” de Charles Wright Mills se explorard la tesis del uso instrumental de Ja burocracia para la permanencia y legitimacién dela élite del poder, que destruye la idea del procedimiento como racionalidad en el esquema de dominacién weberiano. En clestudio de Street-Level Bureaucracy: dilemas of the indi- vidual in public services, de Michel Lipsky, se analizara la categoria de la burocracia callejera como nuevo tipo ideal que destruyc los modelos impersonales del funcionamien- to dela organizacién burocratica weberiana. Finalmente, de la mano del articulo “Globalization and Postcolonial States” de Akhil Gupta y Aradhana Sharma, se hard una ‘exposicién breve de los planteamientos de la antropologia del estado y su aproximacién a las apariciones cotidianas del poder como algo constitutivamente caético, disperso eirracional, lo cual desestabiliza las ideas de centralidad y unidad propias de la exposicién de la organizacién we- beriana del poder paiblico.” Teniendo en cuenta que los textos analizados vienen de disciplinas distintas y tienen didlogos poco homogé- blica weberiana ha -xagerada generando altas disfuncionslide- des. Como en la antropologia del estado, el autor menciona que los. procedimientos y rituales adminis tuna fachada para esconder la conti cas. Jacques Cominaille, “De la Soci 5 politique du droit”, en La uridisation du politique, lecon scientifiques (Paris: Libraire Générale de Droit et de Jurisprudence, 2000). han sido utilizados como ria delas actuaciones pabli- ie juridique a une sociologie 38 neos con el canon weberiano, la exposici6n de cada uno de ellos no seguird la misma estructura de anilisis de las ideas 0 los argumentos de los distintos autores. La descripcién que sigue busca exponer los princi- pales puntos de debate que cada autor aporte a la critica weberiana, sin que estos puntos de tensién aparezcan de manera constante en los tres textos analizados. WRIGHT MILLS, LA ELITE DEL PODER Y LA MIMICA BUROCRATICA Los poderes de los hombres corrientes estén circunscritos por los mundos cotidianos en los que viven, pero aun en esos. circulos del trabajo, de la familia y de la vecindad, muchas veces parecen arrasados por fuerzas que no pueden ni com- prender, ni gobernar. Los “grandes cambios” caen fuera de su control, pero no por eso dejan de influir en su conducta yen sus puntos de vista. La estructura misma dela sociedad moderna los limita a proyectos que no son suyos, sino que les son impuestos por todos los lados, y dichos cambios presio- nan a hombres y mujeres de la sociedad de masas quienes, en consecuencia, creen que ne tienen objeto alguno en una época en la que carecen de poder.” Elarticulo “The Structure of Power in American Socie- ty” es basicamente una sintesis analitica de lo planteado por Mills en el libro The Power of Elite, con el cual com- pleté en 1956 su trilogia de estudios sobre la sociedad estadounidense, precedida por The New Men of Power (1948) y White Collar (1941). Pese a causar agudas y fuertes criticas que lo acusaban de irresponsable, cinico 7” C, Wright Mills, La élite del poder (México: Fondo de Cul némica, 1993), 11, rs 39 Escaneado con CamScannery tendencioso,’* el libro es considerado como un clasico de la literatura sociolégica de Estados Unidos. Las razo- nes son claras: es el primer anilisis de gran escala sobre la distribucién del poder en Estados Unidos y uno de los pioneros en la aplicacién de la moderna teorfa y metodo- logia socioldgica.”? Los aportes de Mills también resultan novedosos por- que fue precisamente él quien desarroll6 en esta trilogia uno de los primeros estudios criticos norteamericanos sobre el poder que trascendfa el supuesto de la lucha de clases, a pesar de tener una visible tendencia marxista. Pese a las acidas criticas tanto de marxistas ortodoxos como de liberales, Mills sostenfa que existian tres clases de determinismos: el politico, el econémico y el mi Utilizé esa divisién para criticar la visibilidad exe que el marxismo daba a las relaciones de produccién y la esfera econémica, y el exceso de confianza liberal frente ala agencia individual. En reaccién a estas dos teorfas prevalentes, Mills diré entonces que el maximo poder nacional reside en los do- minios econémico, politico y militar (en la sociedad esta- dounidense de mediados del siglo pasado). Estos domi- nios no son esferas separadas, sino que forman parte una economia politica compleja vinculada de muchas maneras con las instituciones y decisiones militares. Allilas cGpulas econémicas, politicas y militares que constituyen la clase alta estadounidense se conciben separadas de las demas clases sociales y tienen una considerable acumulacién de riqueza econémica y privilegios politicos que las hace responsables del destino de las otras clases sociales. Tal y como lo ve Mills, estas élites no solamente estan distantes 7% Kemo y Della Fave, “The Empirical Side of the Power of Elite De- bate”. 2 Dombhoff, “Mill’s ‘The Power of Elite’ 50 Years Later”. 40 i i 4 } j ; i sino que conforman una estruc. acios cotidianos, . a eee itamente interdependiente en ura cerrada, hermética y al as. a Deer de Mills sostiene entonces que en cada una de estas zonas institucionales —que él llama la ee aa poder”— han aumentado notablemente los medios y las herramientas de dominacién a disposicién de los indivi- duos que toman las decisiones. Dentro de la sociedad es- fadounidense que Mills describe, las facultades de la élite del poder han sido reforzadas, la centralidad de los proce- sos que esta ejecuta ha sido consolidada y cada una de ellas haelaborado y aplicado modernas rutinas administrativas ‘ensus instituciones, que refuerzan el poder de su decisién ala vez que anulan el trabajo de las estructuras inferiores y descentralizadas. En este escenario existe, segin Mills, un fuerte centro de poder situado por encima de los otros espacios sociales y alejado de ellos. Esos espacios sociales son burocracias inferiores que ejecutan labores especia- lizadas, rutinarias y continuas completamente inconexas con las decisiones de la élite. Paradéjicamente, las estructuras inferiores nunca son conscientes de la inutilidad de su labor y, por el contrario, agotan su vida en la rutinaria cotidianidad creyendo que su trabajo aporta en algin sentido a la construccién del destino social en cada area de trabajo. Desde la perspectiva de Mills, las investigaciones sobre la distribucién del poder deben examinar las relaciones de los més ricos con las formas modernas de propiedad corpotativa y con el estado, porque esas relaciones de- terminan ahora las oportunidades de los individuos para obtener gran riqueza y percibir grandes ingresos." Dentro de un esquema de doble dependencia, las personas con més poder econémico estén ala cabeza de las instituciones © Mills, La élite del poder. al Escaneado con CamScannerpoliticas y militares; pero su poder econémico, medido en cantidad de riqueza, nunca serfa completo sin el capi. tal simbélico que entrega estar ala cabeza de una de esas estructuras donde las decisiones realmente cobran senti- do. El prestigio, la jerarquia y la posicién de marido son factores fundamentales para entender cémo el poder se ejerce de manera concentrada en la sociedad estadouni- dense que observa Mills. “SON TODO LO QUE NOSOTROS NO SoMos”s! El objetivo del libro del Mills es mostrar, con una inves- tigacién sobre cémo se distribuye la estructura de poder, cémo funcionaba Estados Unidos en la década de los cincuenta. Segtin ese punto de vista, existe una pequefia minoria, cerrada y particular, que ocupa los cargos de di- recci6n de las instituciones visibles tanto en el campo eco- némico, como en el politico y militar. La estructura social que crea estas élites es peculiar porque une dos realidades diferentes en una unidad ficticia. Mientras todos vemos falsamente el poder disperso en varias corporaciones, agencias y unidades que trabajan con objetivos y funcio- nes distintas, Mills observa horizontalmente solo dos es- pacios donde el poder se aloja de manera desigual: en uno se encuentran los lideres de esas corporaciones, agencias y unidades (en espacios jerérquicos, concentrados, densos y pequefios) y en otro, las personas que trabajan para esas Zabezas (en espacios fragmentados, amplios y dispersos). ‘En nuestra falsa percepcién exterior de lo que sucede, os de Mills, esas cabezas instity- ‘ias en compaiiia de sus los de acuerdo con segan los. planteamient« cionales ejecutan sus labores diari Sclaboradores, racionalmente ubicad: fi . of American Society (Nueva York: Scribner's 1 Dixon Wecter, The Saga M 7339), 199, citado por Mills, La élite del poder 42 } nk ee esquemas de divisin de trabajo, con horarios similares pero funciones distintas, y diversos niveles de gobierno de acuerdo con su preparacién y grado de experticia. El gxito de todos los Iideres esconde entonces la presencia de miles de expertos, asesores, secretarios y ejecutores, que para los ciudadanos estén vinculados esencialmente con la fancién quela institucién desarrolla. Son un todo, y de esa manera se mueven ¢l gobierno, la economia y la politica. Contrario a esa percepcién, para Mills, la descrip- cién del funcionamiento de! poder tiene que hablar de una gran concentracién de agencia dentro de las cimas de manejo de las instituciones, y una correlativa inuti- lidad del resto de personas vinculadas con la estructura para dar cuenta de lo que ocurre en el mundo real. Esos expertos, asesores, secretarios y ejecutores no hacen més que aplicar rutinas, rituales y procesos burocraticos que es hacen creer que el poder est4 ejercido racionalmente, dentro de estructuras verticales que organizan saberes especializados y que Ilegan a la mejor decisién “técnica”. Esos funcionarios en linea deben creer que tienen una delegacién de poder que hace su trabajo importante para tun objetivo iltimo en que, como institucién, todos estan comprometidos y, con un nivel considerable de lealtad, ayudan a mantener la concentracién de poder en las éli- tes. Esos funcionarios en linea son empleados de cuello blanco,® pertenecientes a las clases medias, y tradicional- © C. Wright Mills, White Coller. The American Middle Classes (New York: Oxford University Press, 1951). 1co" es una expresi6n al esclava de la élite del poder. La descripcién de este {grupo de personas, conformada por los trabajadores directos de {icha élite, incluye sentimientos de real admiracién y deseo de la i rabajadores de “cuello blanco” su relaci6n es mis importante que su vineulo de uniéa lase media ala que pertenecen. Por es0s0n ada por Mills para referirse a3 Escaneado con CamScannerBuestro esfuerzo, sino que “nos atraviesan" © La rutina que compone los provesos burocraticos es fundamental para i tas y la centralizaci ficticios de decisién delegada, lealtad y sumision ain ae objetivo funcional preciso, e impuestos solo para creat iy realidad que la burocracia produce simbélicamente: un poder organizado, contenido, objetivo, ae reconocidos como unos traidores de clase. Esta aproximacién la elabora Mills en White Collar. “ Thorstein Veblen, Teoria de la clase ociora (México: Fondo de Cul- tura Econémica, 2004), 53. © bid 44 ELLOS, LAS ELITES La élite del poder normalmente est4 compuesta por hombres de educacién, origen, carrera y estilo de vida similares. Como se mencion6, para Mills estas personas ciereen un grado de sinergia mayor —contacto, afinidad, trabajo, cooperacién— con sus pares lideres y directo. res de corporaciones altamente articuladas, que con sus mismos colaboradores. De esta forma, las ctipulas de las esferas econdmicas, politicas y militares conforman una red cerrada de intereses que les permite no solo mantener su posicién de privilegio sino entender el espacio del po- der como suyo. Varios politicos se mueven con facilidied en las esferas econémicas, varios militares se convierten en politicos y varios Politicos transitan con facilidad alas cimas del poder econémico. Esto implica que, como le ha sostenido Murray en las descripciones contempora- neas de la distribucién de clases estadounidense, la clase alta es fundamentalmente endogémica, cerraday distanea del resto de grupos sociales. Eso hace que los canales sociales de contacto sean mfnimos, los procesos de reas. nocimiento del otro sean reducidos y, por ello, la toma de decisiones sea completamente aislada de determinadas realidades sociales. En su texto, Mills también responde a la pregunta acerca de qué sucede con Jos niveles medios ¢ inferiores del poder. En ese sentido, Mills menciona quelos grupos Por fuera de las Gites del poder que estdn dentro dele, po auta Fespecto de las clases medias con aspiraciones politicas en varias afirmaciones: ee ‘* Charles Murray, Coming Apart. The State of White America, 1960- 2010 (New York: Crown Forum, 2012), 45 Escaneado con CamScannerN der operan normalmente eluden al cenarios democraticos y deliberativos. En los Estados Unidos de los afios cincuenta, la élite burocratica del EBjecutivo toma mucha importancia y supera al espacio legislative como centro de toma de decisiones, y los escenarios y foros democriticos ya no son més centros Privilegiados de construccién de decisiones politicas. » El escenario de deliberacién politica mediada por partidos y organizaciones politicas ya no es un campo de encuentro de los intereses de grupos en diferentes posiciones y con distintos capitales. En lugar de ello, estas organizaciones en la actualidad representan las agendas meramente individuales de las personas que Jos componen, teniendo un minimo o nulo contacto con las bases sociales dentro de la estructura dela so- ciedad de masas."” - La clase media estadounidense esté disminuida y ya no puede percibirse como una base de poder inde- pendiente, un vinculo de unién o un espacio de en- cuentro y balance. Todo lo contrario, esté casi anulada por la asimetria en Ja distribucién del poder existente entre dos sectores que no se conocen pero ocultan su desconocimiento en la lealtad de las clases medias en forma de cuellos blancos y burocracias, hacia la élite del poder.* Lina Buchely I., “The NGOisation Dilemma: International Coo- eration, Grassroots Relations and Government Action from an Accountability Perspective” (2012), http://works.bepress.com/ Iina_buchely/2; Olson, The Logic of Collective Action. Mills, The Power Elite. Las condiciones anteriores se combinan con una des- politizaci6n creciente derivada de la mercantilizacién de los medios de comunicacién y la privatizaci6n de la opinién publica para consolidar el modelo de la élite del poder, donde un grupo particular de personas toma las decisiones politicas que definen los destinos de todos, sin que nadie se dé cuenta. Al respecto Mills sefiala, como resultado desu obser- vacién, que las masas son fundamental y voluntariamente indiferentes a la toma politica de decisiones, lo que acaba por fortalecer la asimetria en la distribucién de poder. En estos contextos, las masas han perdido la voluntad de par- ticipacién porque saben que no poseen los instrumentos para la toma de decisiones; han perdido el sentido de per- tenencia politica porque ya no pertenecen a ninguna co- munidad que se imagine como un todo incluyente, y han perdido su voluntad politica porque ya no existen mane- ras de experimentar esa sensacién de agencia o de poder. Por esa raz6n, los sectores con menos poder distributive dentro de la sociedad estan politicamente fragmentados eincrementalmente mas desposefdos de poder y agencia. Dentro de esa fotografia social, Mills establece en- tonces que los patrones burocraticos no son mas que la fachada que permite sostener Ja ficcién de que existe una racionalidad politica. Detras de ello no hay nada de especializado, impersonal y técnico en las decisiones del gobierno. Segin Mills, la teoria weberiana termina sien- do entonces un aparato teérico que legitima un ejercicio del poder casi hegem6nico. La idea de burocracia webe- riana es la que nos enseiia a pensar que el poder se ejerce en razén de la experticia, y nos esconde que el poder se ¢jerce en razén del mismo poder, y la dindmica burocré. tica es casi una mimica que esconde la toma de decisiones arbitrarias. 47 Escaneado con CamScannerLIPSKY Y LA DISCRECIONALIDAD BUROCRATICA: LOS ESTUDIOS SOBRE LA ADMINISTRACION PUBLICA Y LAS BUROCRACIAS CALLEJERAS COMO NUEVO TIPO IDEAL Lipsky publicé Street-Level Bureaucracy - Dilemmas of the Individual in Public Services en 1980. El concepto de burocracia de nivel callejero habia sido propuesto origi- nalmente por él en 1969 en un ensayo preparado para a reunién anual de la Asociacién Estadounidense de Ciencias Politicas bajo el titulo de “Hacia una teoria de Jas burocracias del nivel callejero”. Después fue revisado y publicado por el mismo autor en conjunto con Willis Hawley en el libro Theoretical perspectives on Urban Po- litics en 1977.9 El trabajo de Lipsky se ubica en general dentro de los nuevos debates de la administracién publica, los cuales se han generado en los Estados Unidos, como area de estu- dio con independencia relativa frente alos departamentos de Administracién de Empresas y Ciencia Politica. Las discusiones inscritas en ese campo mencionan que la in- vestigaci6n sobre la administracién publica —entendida como el fragmento de un campo mas amplio dela politica publica y la administracién®— se ocupa de los siguientes tipos de preguntas: ¢Cual es el papel de los administra- dores piiblicos? ¢Cual debe ser el disefio de una organi- © M.Lipsky y W. Hawley, comps. Theoretical Perspectives on Urban Politics (Englewood Cliffs, NJ.: Prentice Hall, 197), 196-213. administracién piblica como campo indepen dfente de indagacin puede restearse en: Ewan Fesic Laurener Lymn Christopher Pollite, eds. Public Management: A Concise History ELT t: Oxford University Press, 2003); Chis Hood, “Public Management: The Word, the Movement, the Science”, en Pu blic Management: A Concise History of the Field, eds.E. Lynn, Ferlie y CL. Pollitt (New York: Oxford University Press, 2005). 48 [ | | | | | | | | | zacién gubernamental? ¢Cémo deben llevarse a cabo las Gperaciones gubernamentales? ¢Qué politicas de adminis. tracion publica (por ejemplo, manejo financiero, recursos humanos, adquisiciones, entre otros) deben elegirse?” Dentro de este marco, autores como Lipsky estén comprometidos con desarrollar investigaciones que ten- gan como meta genetar evidencias empfricas sobre cé- mo se gestiona lo piblico en los modelos de desarrollo actuales y qué resultados especificos pueden esperarse de arreglos institucionales concretos. Lipsky formula la teoria de las burocracias callejeras después de realizar ob- servaciones directas dentro de los esquemas de provision de servicios pablicos en Boston, Massachusetts, y hacer entrevistas con policias, maestros y trabajadores sociales, entre otros funcionarios en linea vinculados con la im- plementacién de las politicas sociales estadounidenses. De acuerdo con el autor, los bur6cratas callejeros son aquellos que interactiian directamente con los ciudada- nos y tienen una discreci6n sustancial en la ejecucién de su trabajo, Tipicamente se trata de profesores, agentes de policfa, trabajadores sociales, jueces de instancias, aboga- dos de oficio y miembros de las cortes, trabajadores dela salud y otros empleados ptiblicos que garantizan el acceso alos programas del gobierno y proveen servicios dentro de ellos. En esta linea, la burocracia callejera es un tipo ideal construido para analizar distintas realidades dentro dela administracién piblica.? Dentro del libro cuya introduccién se traduce en este volumen, Lipsky presenta un estudio profundo de cémo Jos trabajadores vinculados con la prestacién de servicios Estas preguntas se adaptan de: F. Thomson, “Las tres caras dela ad- ministracién pablica*, Revista Gestién y Politica Publica XvU, nim. 2 (2008): 487-509. Evans y Harris, “Street-Level Bureaucracy”. 49 Escaneado con CamScanner