Luis Antonio Revilla Herrero

Alcalde Municipal de La Paz

Índice
Erlinda Quispe Tancara
Oficial Mayor de Desarrollo Humano

Nelson Antequera Durán

Coordinador de la Oficialía Mayor de Desarrollo Humano

Cristina Aliaga Vaca

Responsable del Proyecto “Fortalecimiento de la Oficialía Mayor de Desarrollo
Humano para la Elaboración de Políticas Públicas” AECID - GAMLP

Gobierno Autónomo Municipal de La Paz

Oficialía Mayor de Desarrollo Humano
Autores:
Nelson Antequera D.
Isidora Coria Nina

Equipo de investigación
Isidora Coria Nina (coordinadora)
Heidy Carrasco
René Chuquimia Escobar
Daniela Franco Pinto
Mariana Serrano Birhuett
Juan Carlos Morales
Lucio Tórrez Soria
Erika Vásquez Ortuño
Roxana Villalobos
Equipo técnico
Getrudis Mamani
María Mamani
Saskia Guerra
Jorge Dávalos

Esta publicación se realizó en el marco del Proyecto “Fortalecimiento de la Oficialía Mayor de

Desarrollo Humano para la Elaboración de Políticas Públicas” financiado por AECID y ejecutado
por la Oficialía Mayor de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz. Las
opiniones vertidas en la publicación son de entera responsabilidad de los autores.

2013
La Paz
 
Contenido

Presentación ........................................................................................................................... 1 
Introducción ............................................................................................................................ 2 
Visiones de desarrollo y desarrollo humano ........................................................................ 4 
El enfoque de derechos ........................................................................................................ 10 
El desarrollismo en nuestra historia ..................................................................................... 14 
La etapa liberal ...................................................................................................................... 14 
El Nacionalismo Revolucionario ........................................................................................... 18 
La etapa neoliberal ............................................................................................................... 25 
“Vivir bien” como nuevo paradigma de desarrollo .......................................................... 32 
Desarrollo Humano ............................................................................................................... 39 
El desarrollo humano en la política pública estatal .......................................................... 40 
El desarrollo humano en el Municipio de La Paz .............................................................. 43 
Plan de Desarrollo Municipal “Jayma”................................................................................ 44 
Las “10 tareas para La Paz” .................................................................................................. 47 
Comunidad con calidad de vida ...................................................................................... 49 
El concepto de comunidad ................................................................................................. 49 
Calidad de vida ..................................................................................................................... 51 
Del enfoque de necesidades al desarrollo de capacidades .......................................... 54 
Ejes estratégicos de “desarrollo humano” ........................................................................ 57 
Cuidado integral .................................................................................................................... 58 
Protección ............................................................................................................................... 59 
Vida en salud. ......................................................................................................................... 60 
Educación, acceso al conocimiento y a la información. ................................................ 60 
Deporte, recreación y juego ................................................................................................ 61 
Ejes transversales: ................................................................................................................... 61 
Líneas de acción .................................................................................................................... 64 
Algunas implicaciones prácticas ......................................................................................... 65 
Centralidad de los actores.................................................................................................. 68 
El actor individual. .................................................................................................................. 68 
La familia. ................................................................................................................................ 68 
La comunidad organizada. .................................................................................................. 68 
Instituciones. ............................................................................................................................ 70 
Los segmentos poblacionales. ............................................................................................. 71 
Conclusiones ......................................................................................................................... 73 
Bibliografía ............................................................................................................................. 76 
 Presentación
La Oficialía Mayor de Desarrollo Humano del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, viene
ejecutando el proyecto denominado Fortalecimiento de la Oficialía Mayor de Desarrollo Humano
para la Elaboración de Políticas Públicas, cofinanciado por la AECID y el GAMLP. La formulación
y ejecución de este proyecto responde a la necesidad de evaluar y redefinir nuestras políticas y
prácticas en el ámbito de la gestión municipal en general y del desarrollo humano en particular. De
este modo, hemos llevado adelante un proceso de recolección de información a diferentes actores
institucionales (internos y externos al gobierno municipal), sociales y personas independientes con
experiencia y conocimiento sobre las temáticas. Por otro lado, hemos realizado talleres, seminarios y
foros en los que el personal directivo y técnico de la OMDH y otras unidades organizacionales
hemos tenido la oportunidad de avanzar en la construcción de una visión compartida de desarrollo
humano y de nuestro trabajo.
La información obtenida en este trabajo de discusión, recojo de la información sistematización y
diagnóstico, por su amplitud y diversidad, será publicada en los siguientes números de estos
Cuadernos para el Desarrollo Humano de la cual el presente número, Comunidad con calidad de vida es
el primero. En las próximas entregas presentaremos otros aspectos del diagnóstico, como la
evaluación institucional, el análisis en los temas de salud, educación, protección, cuidado integral,
género, niñez, adultos mayores, entre otros temas y el análisis territorializado en el ámbito del
desarrollo humano.
Este primer número de los Cuadernos será el punto de partida para los análisis posteriores. En el
mismo se hace una revisión de las concepciones y prácticas del desarrollo en general y del desarrollo
humano en particular. A partir de esta revisión, se plantea una propuesta de desarrollo humano como
“Comunidad con calidad de vida”. No se trata de una propuesta cerrada y definida, sino más bien de
un documento de trabajo y discusión que nos permita evaluar nuestras propias concepciones y
acciones y reorientar nuestras estrategias lograr una comunidad con calidad de vida y de un gobierno
municipal que responda a las necesidades y expectativas de la comunidad.
Finalmente queremos expresar nuestro agradecimiento a la AECID por su apoyo decidido a través
del proyecto de Fortalecimiento de la Oficialía Mayor de Desarrollo Humano para la Elaboración de
Políticas Públicas.
Erlinda Quispe Tancara
Oficial Mayor de Desarrollo Humano

1
 Introducción
Nos encontramos viviendo profundos cambios políticos, sociales e ideológicos en nuestra sociedad
boliviana. La primera década del presente siglo ha estado marcada por la crisis del modelo político
neoliberal, del modelo económico capitalista y del modelo cultural colonial. Las luchas sociales que
han marcado esta crisis, como la guerra del agua, y la guerra del gas han desembocado en la búsqueda
de un modelo económico y social alternativo plasmado en el proceso constituyente y la refundación
de Bolivia a partir de la nueva Constitución Política del Estado (CPE) aprobada el año 2009. Hecho
trascendental en nuestra historia, que recoge las luchas, demandas y las reivindicaciones de amplios y
diversos sectores de nuestra sociedad que buscan y anhelan un cambio.
Los enunciados centrales de la CPE plantean un nuevo paradigma político, económico y cultural, a
partir del cual será necesario repensar el carácter y horizonte no solo de nuestras acciones en el
marco de la institucionalidad estatal en general y del municipio en particular sino de esta misma
institucionalidad. Sin embargo, el vértigo de nuestro accionar nos impide parar, pensar y rediseñar
totalmente la institucionalidad estatal y municipal. Es necesario, pues, optar por un proceso paulatino
de transformación que responda no sólo a este nuevo horizonte social plasmado en la CPE, sino a
las expectativas y demandas de la población.
De este modo, a partir de nuestro ámbito de trabajo, el Desarrollo Humano (DH), es necesario
replantear el horizonte de nuestra visión y misión, nuestras políticas, programas, objetivos, metas y
acciones en función de los desafíos políticos, sociales e institucionales que nos plantea el momento
histórico. Para esto no existen recetas, ni iluminados que las formulen. Se trata de un trabajo
colectivo que, haciendo camino al andar, vaya marcando los nuevos derroteros que se nos exigen.
Sin embargo, será necesario trabajar en la construcción de algunas condiciones que nos permitan
avanzar en este proceso. Primero, será necesario caer en cuenta, entre todas y todos quienes
trabajamos en la gestión y particularmente en DH de la necesidad de replantear los horizontes de
nuestro trabajo. No podemos seguir haciendo lo mismo, aunque lo estemos haciendo bien. Esto nos
lleva a la segunda condición, la necesaria apertura humana, política y técnica para la búsqueda de
derroteros nuevos. En otras palabras, la disposición a salir de la comodidad de la rutina y la
costumbre, de la acción mecánica, del activismo o del exceso de planificación. En tercer lugar, esto
implica una capacidad de visión que vaya más allá de la labor cotidiana, del ámbito de nuestro
trabajo, de nuestra área, dirección o unidad; esto es, una visión del contexto histórico, social y
político no sólo de nuestro municipio, sino de nuestra sociedad en general. En cuarto lugar, esta
necesidad de una visión amplia en el espacio y el tiempo requiere de nuestra disposición y capacidad

2
de pensar, reflexionar, crear y proponer nuevos proyectos y nuevas, distintas y mejores formas de
hacer las cosas. En quinto lugar, es una condición básica el compromiso político. No se trata de un
compromiso institucional partidario solamente, se trata de un compromiso con los valores que,
como parte de la gestión municipal y de un proyecto político, compartimos. La reflexión, el
compromiso político y la capacidad de crear, proponer y trabajar en función del mismo debe
sustentarse en un amplio y profundo conocimiento de la realidad en general y de aquella parte de la
misma sobre la cual trabajamos, no importa el puesto que ocupemos en la gestión.
Es a partir de la necesidad de replantear los horizontes de nuestro trabajo y compromiso político que
proponemos aquí algunos insumos para la reflexión acerca de los conceptos centrales que están
presentes en el marco ideológico, normativo e institucional en el que nos movemos y algunas
propuestas que hemos ido desarrollando sobre estos conceptos.
Uno de los conceptos centrales, no solo en el ámbito del DH, sino de la gestión pública en general es
el concepto de desarrollo. Partiremos del análisis del desarrollo y sus implicaciones políticas,
culturales y sociales. A partir de este análisis avanzaremos en un segundo momento sobre concepto
de desarrollo humano, tanto en la teoría como a partir de la práctica política e institucional.
En un tercer apartado abordamos el concepto del Suma Qamaña, o vivir bien, como uno de los
paradigmas sociales, políticos y económicos centrales planteados en la CPE y por tanto de la
concepción de sociedad y de Estado que la misma establece.
En el cuarto apartado, planteamos una propuesta de conceptualización del Desarrollo Humano
acorde con la perspectiva epistemológica, ética y política de este paradigma.
Finalmente, presentamos las implicancias de este concepto alternativo de Desarrollo Humano para la
gestión local municipal en general y para el trabajo en el área del desarrollo humano en particular.
La elaboración y publicación de este documento ha sido posible gracias a la voluntad política y el
compromiso de la Oficialía Mayor de Desarrollo Humano del GAMLP y de la AECID en el marco
del proyecto Fortalecimiento de la Oficialía Mayor de Desarrollo Humano para la Elaboración de
Políticas Públicas. Sin embargo, el contenido de este documento es de entera responsabilidad del
autor y la autora.

3
 Visiones de desarrollo y desarrollo
humano
El desarrollo es una categoría política en permanente disputa de significados, pese a las críticas y crisis
de sus diferentes modelos ésta continúa siendo el término para nombrar y pensar los movimientos
sociohistóricos de las sociedades. En ese sentido, el desarrollo desde una perspectiva amplia alude
principalmente al “cambio histórico y los procesos de transformación producidos por el movimiento
de las estructuras sociales, impulsado por fuerzas de diversa índole, emergentes de relaciones
contradictorias sociales, económicas, políticas y/o culturales.” (Wanderley, 2011a: 9).
El “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia digna, soberana, productiva y democrática para Vivir Bien”
del año 2005, parte del “Vivir Bien” como fundamento de una nueva propuesta de “desarrollo”, a
partir de un amplio diagnóstico de las consecuencias de la política económica, social y cultural
fundada en una concepción occidental de desarrollo. Sin embargo, el mismo documento nos muestra
que la cosa no es tan sencilla.
Sin embargo, el desarrollo, desde un contexto de las sociedades modernas, implica que estos
movimientos sociohistóricos son incorporados a la temporalidad y espacialidad de la modernidad
(Giddens, 1990), es decir, el desarrollo se reconoce sólo y en tanto asume una sola direccionalidad de
movimiento: hacia el avance progresivo e infinito, por acumulación. Así, “el futuro tiene sentido
exclusivamente por las proyecciones cuantitativas que se logre y el pasado es pura referencia (además
negativa) de los índices positivos que se establecen hacia el futuro.” (Bautista, 2013: 8-9). En este
sentido, el desarrollo implica una dimensión histórica, y sobre todo, una dimensión profundamente
política expresada tanto en la clasificación de las sociedades en más o menos desarrolladas como en
los mecanismos de intervención para avanzar y medir los mismos.
El paradigma del “desarrollo” está en la base misma de la modernidad, es decir del periodo histórico
que tiene lugar con la filosofía de la ilustración, el liberalismo político, el capitalismo económico y el
etnocentrismo europeo y el social darwinismo cultural. Se llama “paradigma” precisamente porque
abarca el modo de comprender y proyectar la totalidad de los campos de la vida y la realidad. Este
paradigma ha tenido y tiene vigencia al menos los últimos tres siglos. Vayamos por partes para
comprender, al menos inicialmente, qué es lo que el “vivir bien” como propuesta alternativa,
cuestiona y la factibilidad de esta propuesta.
La ilustración, a partir del siglo XVII proclama la “mayoría de edad” de la humanidad (europea, por
supuesto) al haber alcanzado la capacidad de liberarse de los dogmas de la religión o de una

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explicación religiosa del mundo y la sociedad; la capacidad de pensar sin ayuda ajena. “¡Ten valor de
servirte de tu propio entendimiento! He aquí la divisa de la Ilustración” decía Kant, uno de los
principales representantes del iluminismo o ilustración. El término ilustración hace referencia
precisamente a la “luz de la razón” que ilumina la oscuridad de las tinieblas de la religión. El
optimismo extremo de los ilustrados se funda en las corrientes racionalistas del Renacimiento y en el
entonces incipiente, pero acelerado desarrollo de las ciencias. Ya la religión, los dogmas, los mitos,
son solo parte de la “puerilidad mental” de la humanidad. La ciencia nos permitiría explicar y
dominar el mundo, sin necesidad de recurrir a estas explicaciones pueriles. De este modo, la
ilustración toma el concepto del desarrollo de la humanidad como una metáfora del desarrollo
biológico, como el paso natural y necesario de la puerilidad a la madurez. Los ilustrados se ponen así
en la vanguardia de esta madurez humana.
La modernidad afirma la idea de la racionalización de la sociedad y del triunfo de la razón sobre las
creencias religiosas, los vínculos sociales, las costumbres o los sentimientos. La racionalización de la
sociedad era al mismo tiempo su “modernización”. De este modo, la modernidad conduciría a un
orden social racional y el Hombre (el ser humano) se aparta conceptualmente de la Naturaleza y se
pone en el centro para explicarla a través de las Leyes Universales de la Ciencia y dominarla. La
Ciencia pasa a ser, entonces, la única explicación válida del Mundo y la Naturaleza, convertida en
“objeto” será, con el capitalismo la fuente inagotable de explotación para la producción de riqueza.
El desarrollo de la Ciencia y la tecnología, cuyo hito histórico es la invención de la máquina a vapor,
da lugar a la industrialización en Europa y al surgimiento del capitalismo. El capitalismo es un
sistema económico que se funda en la propiedad privada sobre el capital (sobre los medios de
producción) para la producción de bienes de consumo a los que será posible acceder a través del
mercado. De este modo, la propiedad privada y la economía de mercado serán las condiciones
necesarias para el desarrollo del capitalismo. De este modo, el desarrollo económico se entiende en
una sola vía: hacia el capitalismo. Así como toda forma de comprensión del Mundo que no sea
racional y científica se considera pueril, toda forma de relación económica que no esté mediada por el
capital y el mercado se considera como atrasada en la escala del progreso marcada por la ilustración y
la modernidad.
Ambas condiciones dan lugar a un sistema político y económico denominado “liberalismo”. El
Hombre libre e iluminado por la razón que proclama el iluminismo deviene así en ciudadanos libres
que, a través de un “contrato social” se regirán a sí mismos. Surge de este modo la democracia
liberal, cuyo principal valor es precisamente el individuo racional y cuya principal institución será el
Estado Nacional democrático. Sin embargo, el liberalismo, en su formulación clásica, es la base
ideológica de la economía de mercado y del capitalismo. La economía, la política y la ética se
convierten en esferas autónomas y, de las tres, la economía de mercado se convertirá en el regulador
de la sociedad. El liberalismo supone el sometimiento de los mercados y las relaciones económicas a
las leyes del mercado que se fundan en la libre competencia. El Estado se convierte así, en un mero
árbitro de los competidores. El desarrollo en la política, desde la modernidad, se comprende como
5
un proceso de transición de los estados monárquicos a un modelo de estado nacional republicano.
Este modelo político es, a la vez, condición necesaria para el desarrollo económico y cultural.
Ya desde sus inicios, los postulados del capitalismo y del liberalismo tuvieron consecuencias sociales
negativas. La concentración de la población en las ciudades, la pobreza urbana, la explotación y la
acumulación de la riqueza en manos de unos pocos. Nuevamente acude aquí la ciencia para dar una
explicación “razonable” de la miseria y desigualdad que desde sus inicios produjo este sistema a partir
del “darwinismo social”. Esta corriente científica, en boga a fines del siglo XIX, es la aplicación de
los principios evolucionistas postulados por Darwin a las relaciones de la sociedad. Este autor
postula que la evolución de las especies se rige por la “ley del más fuerte” o la supervivencia del más
fuerte”. De este modo, el darwinismo justifica la sociedad clasista, la acumulación del capital en
pocas manos, el surgimiento de grandes masas de familias asentadas alrededor de las fábricas en
condiciones de vivienda y trabajo inhumanas a partir de las leyes de la ciencia social y de la necesidad
del progreso y el desarrollo. La conquista española sobre el continente americano en el siglo XVI se
fundó en la idea de una superioridad humana del conquistador con base en la religión. Los
conquistadores portaban la cruz y la espada, para traer a estos pueblos de gentiles la luz del evangelio.
La conquista se fundó sobre diferencias religiosas y culturales. Sin embargo, el evolucionismo
moderno justifica las empresas de expansión colonial europeas sobre el África y el Asia,
principalmente, en base a la idea de la diferencia biológica y racial. Los conquistadores modernos
pretendían llevar a lejanas tierras la luz emancipadora de la Razón, la Ciencia y el Capitalismo, por
supuesto. Desde el darwinismo social, el Hombre europeo, moderno, racional, liberal y capitalista se
sitúa a sí mismo en la cúspide de la evolución humana. Quienes estén más lejos de este modelo
universal de humanidad estarán, por tanto, más retrasados en el proceso de evolución social. De este
modo, la idea de desarrollo, fundada en el evolucionismo darwinista plantea como un proceso
universal (toda la humanidad está en proceso de evolución) hacia un solo fin (la modernidad).
El desarrollo como un sistema de vida, único y legítimo (material y cultural) es posible no sólo en un
marco de existencia del Estado- nación, que implica una dimensión geopolítica de organización de
relaciones de poder y sistemas de articulación subordinada, sino que éste se asienta y sostiene en un
modelo de desarrollo capitalista (Wanderley, 2011a). En este sentido, el desarrollo expresa también
un paradigma que ha direccionado los movimientos de los Estados hacia un sólo horizonte, del
progreso al infinitum, aunque esos movimientos no precisamente les haya acercado hacia ese
horizonte de progreso sino alejado mucho más.
En todo caso, pese a las contradicciones y rupturas de las nociones de desarrollo, como movimiento
histórico lineal, éste sigue vigente tanto para pensar los diferentes modelos de desarrollo como para
ver las posibilidades de transformación desde fuera o dentro del paradigma lineal moderno, a partir
de los siguientes elementos que la constituyen y que pueden identificarse en esta definición:
El desarrollo implica pensar una flecha del tiempo, una potencia y un proceso de despliegue y
realización de esa potencia. Entonces, lo que cabe definir es el carácter y contenido de esa potencia,

6
también la finalidad porque por mucho tiempo se pensó que la potencia estaba dada por las fuerzas
productivas y su desarrollo se convertía en finalidad en sí misma, que se traduciría en mejoramiento
de condiciones de vida y la realización de los individuos. La historia ha cuestionado tanto a la
substancia como a la finalidad, es decir, la forma y contenido de lo social como también la dirección
del movimiento de lo social, aunque con dimensiones propias de cada época. (Wanderley, 2011a, pág.
34).
Contemporáneamente el desarrollo ha sido pensado desde dos grandes perspectivas: Por un lado, el
post-desarrollismo, caracterizado por el cuestionamiento a la misma noción de desarrollo, “centrado
en las relaciones de poder y el juego de intereses que subyace en su formulación y las consecuencias
prácticas para su perpetuación”, que lleva a una búsqueda de otros modelos, más allá del paradigma
del desarrollo moderno. Por otro lado, el neo-desarrollismo parte de la premisa de que los problemas
del desarrollo son legítimos por lo que los cambios o reformulaciones pueden buscarse dentro del
mismo paradigma. (Wanderley, 2011a).
Una de las perspectivas predominantes tanto de las corrientes de pensamiento como de los modelos
técnicos del desarrollo ha sido la neo-desarrollista, incluso en el contexto de los países considerados
como “sub-desarrollados” o “en vías de desarrollo”. En este sentido, en América Latina durante el
siglo XX surgieron varias corrientes del desarrollo que intentaron explicar las causas del
subdesarrollo para ensayar nuevas estrategias y alcanzar el desafío “histórico”: el desarrollo.
En el contexto latinoamericano y en la década de los 40, una de las primeras corrientes visibles ha
sido el pensamiento estructuralista de la Comisión Económica para América Latina y El Caribe
(CEPAL) que propuso repensar las condiciones históricas y económicas del subdesarrollo para
identificar los factores que han determinado su retraso1, y así diseñar políticas y programas para
lograr un crecimiento económico. (Fundación UNIR, 2012). En este marco, varias de las estrategias
estuvieron orientadas hacia el desarrollo de las fuerzas productivas, aunque sin los resultados
esperados. En todo caso, esta corriente plantea una de las preguntas fundantes que hacen al
“subdesarrollo” o que en el fondo refieren a las condiciones de desigualdad que persisten hasta hoy,
interrogante que evidencia no sólo la apuesta por las fuerzas productivas (en ese momento su
finalidad) sino la relevancia de este para generar cualquier tipo de desarrollo, aunque no como una
determinante única y lineal.
La pregunta por las causas del subdesarrollo cobra mayor vigencia en la década de los sesenta, en un
contexto político internacional polarizado. La teoría de la dependencia busca una explicación al
“subdesarrollo” de los países de América Latina a partir del mismo proceso de desarrollo. En otras
palabras, se sostiene que el subdesarrollo no es más que un producto del desarrollo. Es decir, “un

1En la pregunta en torno al subdesarrollo es importante como considerar el lugar desde dónde se pregunta y responde. Desde las
corrientes del positivismo se creyó que las causas del sub-desarrollo eran “el retraso” de su gente (primero noción racial, luego
cultural), y en este sentido se ensayaron varias estrategias del desarrollo, a través de la aculturación, sin embargo, el “sub-desarrollo”
siguió siendo el término que identificó a estos pueblos.

7
resultado de la dependencia (de los países subdesarrollados) a los países centrales que se apropian del
excedente, por lo tanto, el subdesarrollo no es un estadio histórico sino una necesidad geopolítica.”
(Fundación UNIR, 2012). Esta corriente evidencia la dimensión política del paradigma desarrollista,
expresada en el círculo vicioso de la dependencia de los países “subdesarrollados a los desarrollados”; y
por otro lado, la importancia de la “autonomía” del desarrollo de las fuerzas productivas,
independiente de las relaciones de poder tanto de los “países desarrollados” como de sus
mecanismos de intervención y de representación. La teoría de la dependencia cuestiona el mismo
paradigma desarrollista. Desde esta perspectiva, el subdesarrollo no debe entenderse como una etapa
en un proceso gradual hacia el desarrollo, ni como una precondición del mismo. El subdesarrollo (y
la pobreza, la opresión y la desigualdad como síntomas del mismo) es parte de un mismo proceso.
Por otra parte, la teoría de la dependencia plantea que el desarrollo y subdesarrollo se reproduce no
solo en las relaciones centro periferia, sino al interior de las mismas sociedades.
Ya en la década de los setenta, a nivel internacional emergen nuevas corrientes de pensamiento y
modelos de desarrollo a raíz de la profundización de la crisis social y paradójicamente del crecimiento
económico, además de la crisis del medio ambiente que centró la preocupación del desarrollo en
torno a las consecuencias ambientales en la calidad de vida de las personas y la pobreza. Este hecho
pareció establecer una nueva direccionalidad del desarrollo, “apartada” de la centralidad del
crecimiento económico, en este caso focalizado en el desarrollo sostenible. Es decir, en la necesidad
de establecer un crecimiento racional y sostenido que garantice la disponibilidad de los recursos tanto
de las generaciones del presente como futuras (Fundación UNIR, 2012)(Ul Haq, 1995).
Esta preocupación por un desarrollo racional llevó a ensayar nuevas corrientes de pensamiento y
estrategias de crecimiento económico, mismas que empezaron a reconocer algunas variables
cualitativas que hacen a los procesos sociohistóricos, como la naturaleza y las personas; uno de los
modelos más aceptados fue el desarrollo sostenible. Estas propuestas de desarrollo no lograron
materializarse por el nuevo contexto político emergente, sin embargo evidenciaron la necesidad de
pensar otros modelos que racionalicen la intensidad del desarrollo económico. Es decir, dentro del
mismo paradigma desarrollista, pero con atención en los costos ambientales a futuro y la
preocupación por las personas, entonces como sujetos del desarrollo.
La finalización de la guerra fría, simbolizada en la caída del Muro de Berlín (1989), es uno de los
hitos que hacen a este nuevo proceso político y económico que recondujo abiertamente a las
economías de Estado hacia el libre mercado y la adopción de políticas fiscales ortodoxas, en
consecuencia una reducción del papel del Estado respecto a la intervención económica. Hechos que
evidenciaron la puesta en marcha de las estrategias del Consenso de Washington, considerado como
“un conjunto de recetas que readaptaba viejos paradigmas del liberalismo económico” (Fundación
UNIR, 2012), surgidos a mediados de los ochenta con el objetivo de estabilizar el sistema cambiario
en crisis de los países “desarrollados”, a partir de la creación del organismos financieros
internacionales (FMI y BM). En este nuevo contexto político, los países “subdesarrollados” se vieron
obligados a resolver sus problemas de falta de crecimiento económico (como el no desarrollo de las
8
fuerzas productivas) e inestabilidad monetaria en un ámbito del libre mercado, inyectados por
préstamos condicionados y ante una presencia estatal que, en muchos casos, se redujo a un rol de
“interventor social”.
Si bien las medidas del Consenso de Washington no respondían a un modelo de desarrollo en sí, sin
embargo muchas de sus estrategias de aplicación responden al Enfoque de Necesidades Básicas,
surgido entre las décadas de los setenta y ochenta como rechazo a las teorías de bienestar
promovidas por los Estados. La crítica a este enfoque refiere a su concepción sobre las necesidades,
como moralmente últimas, por lo que éstas son traducidas en “una cierta cantidad necesaria de:
alimento, agua, camas de hospital, etc.” (Edo, 2002, pág. 19). Es decir, las necesidades humanas
fundamentales como de alimentación es reemplaza por el “alimento del necesitado” que se resuelve
“otorgando una determinada cantidad de bienes y servicios al individuo aislado” y pasivo (Ibíd.) y
donde el Estado asume este rol humanitarista o asistencialista con individuos pasivos y en estado de
calamidad.
En el ámbito internacional, los efectos de la adopción de estas medidas evidenciaron pronto
consecuencias negativas, incluso desde la perspectiva del desarrollo como crecimiento económico, ya
que éste se redujo a la búsqueda del crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) y del bienestar
personal, aunque sin alcanzarlos. Estos resultados hicieron que las medidas del Consenso de
Washington fueran desafiadas a inicios de la década de los 90’, a partir de nuevos planteamientos de
modelos de desarrollo, con un rostro más humano. En este marco se evidencia la propuesta del
enfoque de desarrollo humano del PNUD, entendida como “el proceso de ampliación de las
opciones de las personas mediante el fortalecimiento de sus capacidades y la consolidación de sus
libertades. Las capacidades incluyen desde disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir
conocimientos y tener acceso a los recursos necesarios para lograr un alto nivel de vida, hasta la
libertad política, económica y social, participar en la vida de la sociedad, tener la posibilidad de ser
creativo y productivo, respetarse a sí mismo (vivir con dignidad) y disfrutar de la garantía de los
derechos humanos.”(PNUD - UNICEF, 2008, pág. 9)
En este marco, esta propuesta pretende hacer un tránsito desde la centralidad en lo económico a la
centralidad de las personas, idea ya planteada por las corrientes del desarrollo sostenible, a través de
una serie de recursos para alcanzar una vida digna como el acceso a “conocimientos útiles”,
libertades políticas, económicas y sociales en el marco de los derechos humanos y considerando un
balance entre formación de capacidades y uso de estas. (Fundación UNIR, 2012, pág. 18).
Si bien este enfoque se define como un paradigma alternativo, sin embargo el mismo tiene muchas
debilidades que ya han sido puestas en cuestión desde diversas miradas. Una de estas limitaciones
refiere a la imposibilidad de definir y de operativizar las capacidades (Del Sol, 2004), incluso éstas
pueden ser asumidas en un sentido contrario al enfoque de las libertades. Otra refiere a que, en un
marco de centralidad del mercado y repliegue del Estado las responsabilidades de “las necesidades”
recaen en la persona y “su capacidad” de lidiar en el mercado por lo que el Estado asumiría éstas sólo

9
en condiciones últimas, igual que en el enfoque de necesidades básicas. Por otra parte, las libertades
de las personas son tan importantes como las condiciones que pueden ser únicamente garantizadas
por un Estado capaz de generar riqueza y no como un apéndice de un mercado. En síntesis, la falta
de claridad, la falta de condiciones como de los recursos económicos pone en duda las posibilidades
de materialización (Edo, 2002, pág. 12). Debilidades que llevan a consolidar el enfoque de las
necesidades básicas como el enfoque de desarrollo humano.
En todo caso, los aportes de esta propuesta hacen referencia al reconocimiento de la pobreza como
objetivo clave en el desarrollo, además de promover la flexibilización de las estrategias del Consenso
de Washington. Por otra lado, este enfoque implicaría un quiebre profundo en la direccionalidad del
desarrollo, según Singer (1998), porque deja de ser el crecimiento económico el centro para pasar a
ser un “proceso de aumentar las habilidades y las opciones de los individuos de manera que puedan
ser capaces de satisfacer sus propias necesidades” (Ibíd. 12).
Entonces, el paradigma del desarrollismo ha estado presente en estas diversas corrientes de
pensamiento y modelos técnicos que en su generalidad apuntan al desarrollo económico como el fin
último de todo desarrollo. En este marco, el desarrollo se entiende como el crecimiento económico
que se mide por la simple acumulación del PIB, incluso dentro del enfoque de desarrollo humano.
El desarrollo parece tener una correlación directa con los derechos humanos, aunque la crisis de los
modelos teóricos y técnicos parecen haber llevado a un distanciamiento tal que ambas categorías
parecieran contradictorias, sin embargo el enfoque de derechos humanos emerge como una
posibilidad de reencuentro o nuevas formas de articulación.

El enfoque de derechos

El enfoque de derechos humanos surge a finales de los años noventa, a partir del reconocimiento de
los derechos humanos como parte intrínseca del desarrollo (etapa de crisis también de los modelos
desarrollistas) y como un mecanismo para hacer realidad los derechos humanos2, es decir para
integrar en las prácticas del desarrollo, los principios éticos y legales inherentes a los derechos
humanos. Entonces, el enfoque de derechos humanos “refiere a los derechos humanos inalienables
de las personas, persigue garantizar las potestades, autonomía y dignidad de los seres humanos, y
busca ASEGURAR EL ROL INDELEGABLE DEL ESTADO en la adopción de las medidas
necesarias para su cumplimiento” (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 8).
En este sentido, la OACNUDH (2006) establece que el enfoque de derechos humanos “es un marco
que desde el punto de vista normativo (SENTIDO jurídico) está basado en normas internacionales
de derechos humanos y desde el punto de vista operacional está orientado a la promoción y la

2
Por otro lado, la emergencia de este enfoque tiene relación con el cambio de paradigma en torno a los derechos de las mujeres, más
allá de las situaciones y condiciones que la habían aislado circunscrito en los grupos vulnerables, desde su condición de sujeto de
derechos.

10
protección de los mismos. SU PROPÓSITO es la realización de los derechos humanos como
objetivo de las políticas y los programas de desarrollo, identificando a los titulares de derechos y a los
titulares de deberes y procurando fortalecer la capacidad de aquellos para reivindicar sus derechos y
de los últimos para cumplir sus obligaciones.” (PNUD - UNICEF, 2008).
En este marco, tal enfoque tiene el objetivo, según la OACNUDH, de “analizar las desigualdades, las
vulnerabilidades y exclusiones que se encuentra en el centro de los problemas de desarrollo y corregir
las prácticas discriminatorias y el injusto reparto del poder que obstaculizan el proceso en materia de
desarrollo.” (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 16).Un análisis en torno a la profundización de las
múltiples causas estructurales del incumplimiento de los derechos que permitirá implementar
estrategias programáticas más efectivas, extendiendo las áreas de acción y promoviendo una mirada
multisectorial (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 16).
Por otra parte, el enfoque de derechos como un proceso analítico y operativo implica en sí un
sentido normativo, es decir, la obligatoria incorporación de los derechos al espacio de las políticas
públicas y con ello el reconocimiento fundamental de que todas las personas tienen derechos3que
pueden exigir o demandar, esto es, atribuciones que dan origen a obligaciones jurídicas de parte de
otros y por consiguiente al establecimiento de mecanismos de tutela, garantía o responsabilidad.”
(Pautassi, 2007, pág. 32).
Los derechos son una obligación jurídica que rige las relaciones entre un Estado y la sociedad y no
una mera manifestación de buena voluntad política, con prerrogativas para los particulares y
obligaciones para el Estado. (Pautassi, 2007, pág. 18). En este sentido, los derechos como norma
jurídica se sostienen en tres requisitos: una sociedad organizada en forma de Estado democrático, un
marco legal preestablecido entre el Estado y la sociedad (el pacto), y las garantías y recursos
necesarios para garantizar el ejercicio de los derechos.
Si bien el marco normativo es una expresión del tipo de relacionamiento entre el Estado y la
sociedad, por lo tanto cambiantes en el tiempo, sin embargo éste se asienta en derechos
universalmente reconocidos4 y con base a los siguientes principios:

3
Los derechos son normas jurídicas que otorga a una persona una expectativa positiva –de acción- y una negativa –de
omisión- creando al mismo tiempo sobre otros sujetos obligaciones y deberes correlativos” (Pautassi, 2007, pág. 17). En este sentido,
los derechos dentro un régimen de Estado son normas garantizadas por el derecho positivo del mismo. Por otro lado, los derechos
humanos son derechos fundamentales por la propia razón que existieron antes que el Estado, pero que al ser reconocidos por los
Estados, los derechos humanos se positivizan y se convierten en derecho positivo internacional. “Con el reconocimiento
internacional de estos derechos, los Estados tienen igual deber de respetarlosen sus propias legislaciones, en forma de derechos
de los ciudadanos, bajo las leyes domésticas.”(Vasak, 1984, pág. 43).
4 Los derechos como esa expresión del Pacto entre el Estado y la sociedad fueron ampliándose y consolidándose a través de la historia,
sobre todo, como resultado de los cambios en las estructuras estatales y que fueron también recogidos por la Declaración Universal de
los Derechos Humanos (DUDH). En este sentido, los derechos humanos van desde el reconocimiento a los derechos civiles y
políticos de las personas hasta los derechos más integrales como a la naturaleza:
Primera generación: Refiere a los derechos civiles y políticos, conocidos como de las "libertades clásicas", emergió de las grandes
luchas por la libertad y la autodeterminación de fines del siglo XVIII para garantizar la libertad de las personas. Su función principal
consiste en limitar la intervención del poder político en la vida privada de las personas, así como garantizar su participación de todos en
los asuntos públicos. En Bolivia estos derechos fueron positivizados en la Convención Nacional de 1851. Algunos derechos civiles
son: el derecho a la vida, el derecho a la libertad ideológica y religiosa, el derecho a la libre expresión o el derecho a la propiedad; y

11
Universalidad e inalienabilidad, porque los derechos humanos corresponden a todas las personas
sin distinción alguna, y nadie puede renunciar a ellos voluntariamente ni despojar a otras personas de
los mismos.
Indivisibilidad, porque son indivisibles, sean de índole civil, económico u otro, ya que todos
refieren a la dignidad intrínseca de las personas, en este sentido, todos los derechos tienen la misma
importancia y no pueden ser clasificados en orden jerárquico.
Igualdad y no discriminación, porque todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y
derechos, por lo tanto, todas las personas deben disfrutar de sus derechos sin discriminación alguna.
Interdependencia e interrelación, todos los derechos son interdependientes, por lo que “la
realización de cada derecho depende, total o parcialmente, de la realización de los demás, por lo
tanto obliga a la integración de las políticas económicas, sociales, ambientales y presupuestarias”.
Participación e inclusión, toda persona tiene derecho a exigir el cumplimiento de sus derechos y
participar en todo los ámbitos sea de manera directa o indirecta. (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 17).
Esta es la relevancia del enfoque de derechos humanos que genera no sólo mecanismos de
evaluación del cumplimiento de los derechos5 y de exigibilidad frente a los Estados sino establece

algunos políticos: el derecho al voto, el derecho a la huelga, el derecho a asociarse libremente para formar un partido político o un
sindicato, etc.
Segunda generación: Constituyen los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), emergieron de la revolución socialista de
octubre 1918 (ExURSS) y se extendieron por el resto del mundo a finales del siglo XIX y durante el XX. Su función consiste en
promover la acción del Estado para garantizar el acceso de todos a unas condiciones de vida adecuadas, fomenta la igualdad real entre
las personas ofreciendo a todos las mismas oportunidades para que puedan desarrollar una vida digna.Por esta nueva categoría de
derechos el Estado de Derecho pasa a una etapa de Estado Social de Derecho. En Bolivia estos derechos fueron incorporados a la
Constitución de 1938. Algunos de estos derechos son: el derecho a la educación, el derecho a la salud, el derecho al trabajo, el derecho
a una vivienda digna, a un nivel de vida adecuado que le asegure a ella y a su familia la salud, alimentación, vestido, vivienda, asistencia
médica y los servicios sociales necesarios, al cuidado durante la maternidad y lactancia, etc.
Tercera generación: En la tercera generación de derechos se introduce la noción de derechos colectivos. Es decir, se reconocen ciertos
derechos que los pueblos pueden demandar en cuanto tales. Hasta la segunda generación de derechos, éstos habían sido individuales.
En la discusión acerca de los derechos colectivos se contemplan los derechos políticos (como la autodeterminación) lingüísticos,
culturales, ambientales y territoriales, entre otros. Se conocen también como de los derechos de los pueblos, promovido a partir de la
década de los setenta para incentivar el progreso social y elevar el nivel de vida de todos los pueblos, en un marco de respeto y
colaboración mutua entre las distintas naciones de la comunidad internacional. Se considera que en Bolivia estos derechos fueron
reconocidos, a partir de los artículos 1 y 171 de la reforma constitucional de 1993.
Cuarta generación o los derechos del desarrollo, a diferencia de las anteriores ésta no deviene de un cambio en las estructuras estatales,
sino de la necesidad de garantizar a las generaciones futuras una razonable perpetuación de los recursos, riquezas y medios,
imponiendo deberes actuales a los estantes y habitantes de un Estado, encontrando su relación directa con la Carta de la Tierra
aprobada por aclamación el 5 de abril de 1992 por la Naciones Unidas y firmada en Río de Janeiro el 14 de junio del mismo año,
donde se declara el derecho al desarrollo sostenible, donde se garantiza el derecho al agua y otros. Estos derechos están integrados por
las tres categorías de derechos aunque de manera redefinida, desde un ámbito internacional y general se clasifican en: Derechos
relativos a la protección del ecosistema y al patrimonio de la humanidad, los derechos relativos al nuevo estatuto jurídico sobre la vida
humana y los derechos derivados de las nuevas tecnologías de la comunicación y la información. En el caso boliviano, estos derechos
han sido no sólo reconocidos sino profundizados y desarrollados desde un enfoque del Estado plurinacional (Constitución del 2009),
emergente de la crisis y rupturas del modelo de desarrollo y Estado. En este sentido, no sólo se reconoce los derechos de primera,
segunda, tercera y cuarta generación sino que la amplia en su desarrollo, ejemplo: “Los servicios de salud serán prestados de forma
ininterrumpida”. Por otra parte, en algunos casos, desagrega los derechos por grupos etarios y colectividades; además se observa una
transversalización la condición plural del Estado, sobre todo, en los ámbitos de salud y educación.
5
En este sentido, se indica también como el objetivo operativo claves de este enfoque el análisis del grado de cumplimiento y
aplicación de los distintos instrumentos para el ejercicio de los derechos, “analizando tal y como plantea este enfoque, el análisis de
causalidad (identificación de derechos no realizados o violados), obligación (identifica titulares de derechos y de deberes) y capacidad

12
también un campo de interrelaciones y dispositivos para definir con mayor precisión las obligaciones
de los Estados y sus mecanismos aplicabilidad. Es decir, “ofrece un sistema coherente de principios y
pautas aplicables en las políticas de desarrollo. Además, de éste puede inferirse elementos valiosos
para pensar en los diversos componentes de estas estrategias: igualdad y no la discriminación;
participación y el otorgamiento de poder a los sectores postergados y excluidos; y los mecanismos de
responsabilidad horizontal y vertical, entre otros.” (Pautassi, 2007, pág. 22). En este sentido, este
enfoque como marco operativo posibilita también un campo para múltiples estrategias como la
interrelación entre el enfoque de derechos humanos con el enfoque de desarrollo humano6, además
con el enfoque de género y posiblemente otros más.
Si bien este enfoque relacional y de mecanismos de evaluación y exigibilidad para el ejercicio de los
derechos parece estar implícito en el Pacto que se celebra entre el Estado y la sociedad, sin embargo
parece necesario considerar este enfoque para ver no sólo la relación de los diferentes modelos de
desarrollo con el enfoque de derechos, sino ver también la relación entre el Estado y la sociedad,
entonces la forma de cumplimiento de los derechos para garantizar “el desarrollo”.

(identifica brechas de capacidad de titulares de derechos y titulares de obligaciones)” (¿?). Objetivo que ha derivado en una parte de las
variables del Índice del Desarrollo Humano, IDH.
6
El enfoque de derechos y el enfoque del desarrollo humano, se entiende como paradigmas interdependientes y se esfuerzan entre sí,
reafirman la libertad humana y fortalecen las capacidades sociales para garantizarla. “Comparten un compromiso común con la
libertad, el bienestar y la dignidad de las personas de todas las sociedades, de forma tal que sus motivaciones los hacen compatibles y
sus diferentes estrategias los hacen complementarios. Los dos conceptos se fundamentan en el reconocimiento de la importancia de la
vida humana, y son dos formas de reafirmar la libertad humana.” (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 18). “Por tanto, el enfoque de
derechos hace énfasis en las obligaciones del Estado, la sociedad y los padres para garantizar las libertades de las niñas, los niños y los
adolescentes. Por otro lado, el Desarrollo Humano acentúa el fortalecimiento de las capacidades sociales para garantizar dichas
libertades” (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 19). Significa que se debe contemplar el bienestar y los derechos de las niñas, niños y
adolescentes junto a sus madres y padres, sus familias y comunidad, vincularlos con los temas de trabajo, empleo, ingresos y
oportunidades. (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 19).
El enfoque de género, en sentido general refiere a un “conjunto de normas y procedimientos, programas y mecanismos públicos que
operan sinérgicamente y producen como resultado la igualdad de las mujeres y hombres tanto en la esfera pública como privada” esto
tanto en políticas sociales tradicionales como otras más recientes. La mención de “para la familia” partiría de una concepción más
amplia de familia y al mismo tiempo representaría una nueva articulación entre el trabajo para el mercado, el trabajo doméstico y la
provisión de bienestar por parte del Estado (Sunkel, 2007, pág. 181). Entonces, desde una perspectiva de género, el enfoque de
derechos implicaría un “campo” de las acciones transversales desde un enfoque de género. Es decir, permitiría evaluar el avance del
ejercicio de los derechos de las mujeres, además de analizar y los nuevos espacios de igualdad en coexistencia con las tradicionales
prácticas discriminatorias (Pautassi, 2007).

13
 El desarrollismo en nuestra
historia
Toda esta referencia a los procesos filosóficos, religiosos, políticos, económicos y culturales que
surgieron en Europa, son necesarios para comprender la profundidad, amplitud y complejidad de la
noción de desarrollo. Pero también para comprender nuestra propia historia y sociedad. Si bien hoy
en día se hace referencia a la “colonia” como el origen de todos nuestros males, en nuestra sociedad
actual el peso de la herencia del proyecto filosófico y político de la modernidad es posiblemente
mucho mayor que el de la colonia.
En este apartado haremos un recorrido histórico de cómo las ideas de la modernidad, y las de
desarrollo que son su sustento, han ido marcando el curso de la historia política e institucional de
nuestro país. No se trata de un recorrido con fines meramente informativos, se trata de comprender
nuestra realidad actual a partir de los procesos históricos que la configuraron. Desde el punto de vista
de los paradigmas políticos y filosóficos de nuestra historia, podemos dividirla en tres grandes etapas
y una cuarta que sería el actual proceso. La primera parte es la época liberal, que va, a grandes rasgos,
desde la fundación de la República hasta el periodo anterior a la Revolución Nacional de 1952. La
segunda etapa es la etapa nacionalista que va desde la 1952 hasta 1985. La tercera etapa, neoliberal va
desde 1985 hasta el 2009. La cuarta etapa, podemos decir que se trata de un momento de transición
entre el modelo neoliberal a una propuesta de Estado Plurinacional. En cada etapa haremos
referencia a los principales acontecimientos históricos, las concepciones de Estado, sociedad y de
desarrollo que las han guiado.

La etapa liberal

En la versión de la historia que aprendemos en la escuela y que escuchamos en los actos cívicos, la
guerra independentista iniciada en nuestro continente en 1809 y que culminan en 1825 se presentan
como la realización de un anhelo de liberación de los pueblos americanos frente al “yugo español”.
Esto es verdad, pero es una verdad a medias. Las luchas independentistas buscaban sí la
independencia política de las colonias españolas pero no como un fin en sí, sino como parte del
proyecto político de la élite criolla inspirado en los preceptos de la modernidad. Recordemos que el
mismo Simón Bolívar pasó parte de su juventud en Europa, donde inspirado por las ideas de la
modernidad, el liberalismo y el republicanismo juró libertar a su patria. De este modo, las guerras
independentistas devienen en la conformación de nuevas Repúblicas. De este modo, independencia

14
de las nacientes Repúblicas son parte de un proyecto no sólo político, sino económico, ideológico y
cultural. Proyecto que será instaurado a lo largo de casi dos siglos.
Sin embargo, las condiciones sociales, económicas y políticas de las nacientes Repúblicas eran muy
distintas a las de las sociedades europeas que las habían inspirado. Entramos a la era republicana
como una sociedad dividida en categorías heredadas de la colonia en la que se reconocían blancos,
mestizos e indígenas. Habíamos heredado de la colonia un tipo de economía que se sustentaba en la
propiedad y explotación comunal de la tierra y el tributo indígena. Esta estratificación social
respondía solamente a una división subjetiva, se trataba de categorías tributarias, es decir a un tipo de
relación desigual con el Estado. En 1820, bajo la premisa de la igualdad como fundamento de la
República, pero también bajo la premisa de que la tenencia comunitaria de la tierra era una forma
económica arcaica y un obstáculo para el desarrollo del modelo capitalista que se funda en la
propiedad individual, Andrés de Santa Cruz decreta la abolición del tributo indígena. Esta medida
fracasa porque el naciente Estado se sustentaba precisamente en este sistema económico. En 1831 se
restituye el “tributo indígena” que representaba en esa época el 60% de los ingresos estatales. Esto,
sin embargo, no hizo sino posponer el proyecto liberal de la supresión de la tenencia comunal de la
tierra.
Las tierras de comunidad habían sido toleradas hasta la década de 1860 porque el tributo indígena era
la principal fuente de ingresos de la nación. La importante subida de las exportaciones de la plata
tuvo como consecuencia que la importancia del tributo indígena pasara a segundo plano. De esta
manera, el Presidente Mariano Melgarejo arremetió nuevamente contra las tierras de las comunidades
indígenas. El decreto del 20 de marzo de 1866 obligaba a los indígenas a consolidar la propiedad
sobre las tierras que usufructuaban, previo pago de una determinada cantidad de dinero. Muchos
indios no pudieron consolidar sus tierras, por ignorancia de la ley o porque no reunieron el dinero
requerido en el plazo estipulado. En 1868 Melgarejo lanzó otro decreto declarando las tierras de
comunidad como propiedad del Estado. Los indígenas se vieron súbitamente despojados de sus
tierras. De todas maneras, los levantamientos indígenas, a pesar de ser reprimidos brutalmente por el
ejército, lograron que el gobierno anulase estas disposiciones.
Una nueva arremetida contra la propiedad comunal fue la Ley de Exvinculación de 1874, la cual fue
promulgada durante el gobierno de Tomás Frías y entró en vigencia a partir de 1880. Dicha ley
declaraba a los indios propietarios individuales de las tierras que usufructuaban, desconociendo de
hecho la propiedad comunal. El engaño y la violencia siguieron a la ley, para arrebatar
sistemáticamente a los indios sus tierras y crear grandes latifundios o ampliar los ya existentes.
Resurgieron, por tanto, las sublevaciones indígenas. En 1895 se dio una rebelión masiva en el
altiplano paceño que fue reprimida por el ejército. Las sublevaciones indígenas aumentaron en
frecuencia y en violencia, hasta culminar con la gran movilización indígena durante la Guerra Federal,
en la que los indígenas liderados por Zárate Willca inicialmente apoyaron a la facción liberal paceña.
Los liberales habían manipulado el descontento de las comunidades indígenas para movilizarlas en
contra del gobierno conservador.
15
La pericia militar y política de Pando, y la superioridad bélica de sus fuerzas lograron controlar las
sublevaciones y finalmente aplastar todo tipo de rebelión indígena. Este proceso culminó con la
ejecución o encarcelamiento de los rebeldes indígenas, incluido su antiguo aliado, Zárate Willca,
quien después de haber sido encarcelado cuatro años y posteriormente liberado, murió asesinado
hacia 1904.
La derrota de Zárate Willca, la institución de un régimen liberal y el censo de 1900 marcan en el
discurso y en el imaginario social de la época la esperanza de la inevitable extinción de la “raza
autóctona”. “La pesadilla del asedio indio – cuya imagen remonta a la rebelión de Katari en el siglo
XVIII- sobrevivirá al ocaso del poder oligárquico y continuará generando por mucho tiempo más los
sentimientos elementales con que el criollaje urbano modela su representación de la sociedad india
dominada” (Rivera 2003: 77).
Ahogado en sangre el levantamiento de Zárate Willca, ¿qué hacer con el indio? Para la “casta
señorial” (en términos del sociólogo René Zavaleta 1985), el indio era una rémora para el progreso y
desarrollo del país. Las ideas social darwinistas de la época apuntaban a la natural inferioridad del
indio y a la necesidad de su eliminación.
En el plano ideológico, las minorías dominantes plantearon un modelo de sociedad en el que la
“civilización occidental” se presentaba como el único futuro posible. La confrontación entre dos
razas era considerada como la confrontación entre una cultura eurocéntrica, la única viable para
alcanzar el progreso y la cultura indígena, signo de retraso y rémora del progreso de la nación. Los
grupos mestizos eran los excluidos de las dos razas “polares”, aunque identificados ideológica y
políticamente con los ideales criollos de “civilización” y “progreso” (Platt 1988: 367).
En el ámbito económico, la marcha hacia la racionalidad apuntaba a la expansión de la actividad
mercantil. Para este fin era necesaria la consolidación de la propiedad privada y la consolidación de
un mercado de tierras, como parte del proyecto nacional de la incipiente burguesía criolla de fines del
siglo XIX. Los indios fueron forzados a entrar a los mercados urbanos a fin de cumplir con el
impuesto monetario. Pero su resistencia a considerar al mercado como la base misma de su
economía fue vista como una terca oposición a la “luz resplandeciente de la civilización”, en palabras
de la época. Lo cual sólo era explicable para los criollos, por su apatía, estupidez y abyección. Los
indios “rebeldes” se transforman así en el discurso no solamente en “bárbaros” sino en ajenos a su
propia tierra (Platt 1988: 367-369).
Mariano Baptista decía que “la clase letrada y cristiana, la que vive en una atmósfera de civilización,
siente por los aimaras un grande horror” (Mariano Baptista en René Zavaleta 1985:183). Gabriel
René Moreno, uno de los más reconocidos intelectuales de la época, hablaba del indio como un ser
“sombrío, asqueroso, huraño, prosternado, estúpido y sórdido” (Zavaleta 1985:184). Para José
Manuel Pando, aliado de Zárate Willca, la eliminación del indio “no es un delito, sino una selección
natural, dura y repugnante, pero impuesta para las necesidades de la industria” (ibíd.).

16
Bautista Saavedra, escribía sobre el indio: “Apenas una bestia de carga, miserable y abyecta, a la que
no hay que tener compasión y a la que hay que explotar hasta la inhumanidad y lo vergonzoso […] si
hemos de eliminarlos, porque constituyen un obstáculo y una rémora en nuestro programa,
hagámoslo franca y enérgicamente” (Bautista Saavedra en Zavaleta 1985: 185).
En medio de esta corriente que abiertamente postulaba la eliminación del indio y la guerra de castas,
surge en la figura y el pensamiento de Franz Tamayo, “hombre sin duda con una audacia en los ojos
de su pensamiento que iba más allá de la mera conformidad de la época, a la vez un cautivo de ella”
(Zavaleta 1985: 211). Su colección de artículos Creación de la pedagogía nacional, introduce el “tema del
indio” en la discusión de la constitución misma de la nación. Se trata de una reacción poderosa
contra la corriente social darwinista, en la que idealiza al indio hasta el punto de poner al indio como
la esencia del “carácter nacional”, una especie de social darwinismo invertido.
Tanto en el social darwinismo como en el pensamiento de Tamayo y del indianismo, se forja una
imagen del indio y por ende del “no indio”, “blanco” o “mestizo”, como elemento constitutivo de la
identidad nacional y de la identidad de los distintos sectores de la sociedad. Imágenes contrapuestas
que estarán en el fondo de las posteriores reflexiones sobre el indio, sobre la comunidad india y la
sociedad boliviana hasta fines del siglo XX. Por un lado, una imagen del indio feroz, incivilizado,
cruel y en definitiva inferior. Imagen que justificará, como veremos en el recorrido histórico, la
expoliación de sus tierras y su trabajo. Por otro, una imagen idealizada, de un indio moralmente
“superior”, trabajador, fuerte, disciplinado, virtuoso, en definitiva.
El despojo violento de las tierras de comunidad y la expansión de las haciendas continuó durante el
periodo de los gobiernos liberales de inicios del siglo XX. Asimismo, continuó la resistencia india por
distintos medios: desde la defensa de las tierras por la vía judicial, pasando por la renovación del
“pacto de reciprocidad” y la restitución del tributo hasta los levantamientos violentos en contra de
los hacendados y mestizos.
Los levantamientos indígenas desde mediados del siglo XIX hasta la guerra del Chaco están
marcados por la defensa desesperada que las comunidades hicieron de sus territorios. Y es que el
programa liberal proclamado ya por Bolívar pretendía que cada individuo fuera dueño de su tierra, de
manera que ésta pueda entrar en el mercado, pasando así a manos de los “más aptos para hacerla
producir”, resultado de esta política fue el despojo de las comunidades. Otra característica de este
periodo es que los grupos emergentes dentro de la oligarquía dominante, como en el caso del partido
liberal y republicano, buscaban el apoyo de los campesinos prometiendo defenderles a cambio del
apoyo a sus aspiraciones de poder. Pero una vez conseguido su objetivo, seguía el despojo, igual que
sus predecesores (Albó 1987: 358).
En 1932 sobrevino la Guerra del Chaco, que enfrentó a bolivianos y paraguayos. La derrota del
Chaco dio lugar a una nueva era en que se experimentó una violenta ruptura del Estado oligárquico y
nuevos actores, en este caso oficiales de las fuerzas armadas asumieron el mando de la nación. Sin
duda que la guerra tuvo un efecto “nacionalizador” en la población boliviana, y aunque muchos

17
indios fueron reclutados por la fuerza, la apelación a un sentido de “ciudadanía” para la convocatoria
al enfrentamiento bélico, incluía por primera vez al indio explícitamente (Rivera 2003: 94-95).
Durante el gobierno de Villarroel, y con el apoyo gubernamental, se había convocado al Primer
Congreso Indigenal, a realizarse en febrero de 1945. La convocatoria había dado lugar a una amplia
movilización de los dirigentes indígenas, en particular de los “Alcaldes Mayores Particulares”. El
gobierno de Villarroel, “atemorizado por la autonomía de la movilización de los ayllus, decidió
postergar el congreso hasta mayo de 1945”, al tiempo que reprimía selectivamente a los dirigentes
más lúcidos y radicales que planteaban la recuperación total de las tierras arrebatadas por los
latifundistas (Rivera y THOA 1992: 58).
El 10 de mayo de 1945, centenares de mallkus y jilacatas ingresan a la Plaza Murillo7, por primera vez
desde la Guerra Federal, dando vítores al “tata” Villarroel y a sus dirigentes Francisco Chipana
Ramos y Antonio Álvarez Mamani. Uno de los logros significativos del mismo fue la abolición del
pongueaje y el mitanaje. Pero más allá de estas medidas que sólo regulaban las relaciones laborales y
de servidumbre, la manipulación gubernamental impidió que el Congreso en sus resoluciones
cuestionara el fondo del problema de la tierra y la propiedad y el de la restitución de las tierras
usurpadas a las comunidades indígenas (Jorge Dandler y Juan Torrico 1987: 332).
Sin embargo, más allá de sus conclusiones, el evento tuvo un efecto ideológico relevante, pues es
muestra de que “el horizonte de relaciones estatales de la comunidad andina, presente desde tiempos
prehispánicos y con múltiples manifestaciones y evoluciones en el periodo colonial y republicano,
operase como un elemento organizador de la memoria colectiva y de las percepciones que el
campesinado indio tenía de la sociedad y la estructura de poder en la que se hallaba inmerso” (Rivera
2003: 101). En el Congreso Nacional Indígena se debatieron las demandas indígenas de ciudadanía.
Este era un desafío muy grande como para desatar la resistencia y la furia de los hacendados y
terratenientes. Era la presencia del indio en el marco del Estado, lo que atemorizaba a la “casta
dominante” (Rivera 2003: 102; Stern 1987:310).
El desgaste de la oligarquía minera, del sistema hacendal de explotación de la tierra, los movimientos
indígenas y campesinos en ascenso, las consecuencias ideológicas de la Guerra del Chaco y su efecto
“nacionalizador”, entre otras razones, dieron lugar a un naciente paradigma político, el Nacionalismo.

El Nacionalismo Revolucionario

El Nacionalismo surge en la era posterior a la Guerra del Chaco. Las corrientes externas de
pensamiento y los modelos técnicos se expresaron en diferentes planes y programas de los gobiernos
de turno durante esta etapa. Sin embargo, el desarrollo como idea de crecimiento económico con
base al modelo primario exportador ha sido una constante durante el siglo XX (Fundación UNIR,

7 En la Plaza Murillo de la Ciudad de La Paz se encuentran el Palacio de Gobierno y el Palacio Legislativo. Es el símbolo territorial del

acceso al poder estatal.

18
2012). En este sentido, la corriente estructuralista de la CEPAL que se expresa de alguna manera en
el Plan Bohan8—aprobado en 1943 durante el gobierno de Enrique Peñaranda— apunta a la
diversificación económica para romper la dependencia al estaño, a partir de la integración caminera,
el estímulo a la producción agrícola en el oriente y el financiamiento proveniente de los Estados
Unidos (PNUD, 1999).
En el contexto político, durante 1949 las cárceles y en los campos de confinamiento de todo el país
se entremezclaron rebeldes indios con dirigentes políticos y sindicales movimientistas. El MNR fue
penetrando en el campo y surgieron las primeras “células campesinas” de este partido. Sin embargo,
el MNR no dio cabida a las reivindicaciones fundamentales de las comunidades, pues su principal
objetivo era la creación de una nación culturalmente homogénea y mestiza. Sin duda, esta idea
nacionalizadora había penetrado también entre las comunidades indígenas campesinas, como vimos,
desde la Guerra del Chaco, por lo cual la “campesinización” del indio, como proyecto nacionalizador
contó con el apoyo de las comunidades indias, en particular de aquellas más vinculadas al
sindicalismo y al proyecto modernizador de la Reforma Agraria. Reforma agraria y sindicalización.
El 9 de abril de 1952 tuvo lugar uno de los acontecimientos políticos más importantes de la vida
republicana de Bolivia. Al cabo de tres días de combates, el Movimiento Nacionalista Revolucionario
asumió el poder. La Revolución desembocó en un impresionante programa de reformas que ni sus
conductores se lo propusieron. Los movimientistas, miembros de la “casta dominante” y “parientes
pobres de la oligarquía” (René Zavaleta citado en Rivera 2003:119), incubaron un proyecto de “patria
decente”, soberana y desarrollada en la que ellos tendrían la misión de convertirse en la “burguesía
nacional” capaz de consumar el despegue capitalista del país. El país de “indios gobernados por
señores” debería desaparecer para dar lugar a un país donde los señores se convertirían en
“progresistas burgueses” y los indios en “ciudadanos” integrados al mercado interno y a la cultura
dominante. Debería desaparecer el “indio” bajo la égida del mestizaje, la aculturación y la parcelación
de la propiedad comunitaria.
Entre las medidas más revolucionarias del nuevo régimen destacan el Voto Universal y la Reforma
Agraria. Con el Voto Universal se ampliaba la población votante hacia la masa ahora denominada
campesinado. A través del aparato sindical, el MNR debía asegurarse que los campesinos orientasen
su apoyo hacia el partido, consecuencia de esto fue la sindicalización de las comunidades indígenas,
que serían convertidas en modernos “sindicatos campesinos” de pequeños productores propietarios
de sus tierras. La Reforma Agraria apuntaba precisamente a una reestructuración de los patrones de
tenencia de la tierra. La tenencia comunitaria de la tierra debía dar lugar a un moderno sistema de
explotación individual, para lo cual sería necesaria la extinción definitiva del ayllu y la implementación
de una reforma tributaria en el agro que sustituya el tributo indígena por un impuesto a la propiedad.

8 Misión norteamericana encabezada por Mervin Bohan que llegó a Bolivia (1941) con el objetivo de realizar un diagnóstico de la

economía y proponer una estrategia de desarrollo.

19
Esta vez, la estrategia de modernización y asimilación de los indios no pasaba por la conformación
de una gran industria agrícola, sino por la creación de una multitud de pequeños productores que
poseerían la tierra de manera individual. El modelo económico propuesto por el MNR para el campo
boliviano fue el del “modelo mercantil simple”, abandonando la vía terrateniente hacia el
“capitalismo agrario” propuesta por la primera reforma agraria.
En los primeros años del gobierno del MNR, el movimiento campesino fue masivo y en algunas
circunstancias, decisivo; principalmente en las regiones donde los colonos pudieron conseguir tierras,
expulsar a los patrones y convertirse en pequeños propietarios o productores parcelarios. Una
primera forma de controlar las fuerzas populares desbocadas fue el auspicio de la organización
sindical por parte del Estado. De esta manera, el nuevo poder se sustentaría en el sindicalismo
masivo y en las milicias obreras y campesinas (Rivera 2003: 120). Pero poco a poco el MNR fue
creando una fuerte dependencia de las organizaciones sindicales hacia el gobierno. De una
subordinación activa se fue pasando a una subordinación pasiva del campesinado. El movimiento
campesino apoyaba al gobierno en los momentos de crisis, pero a cambio lo esperaba todo de él:
alimentos subvencionados, escuelas, cargos sindical-políticos, fuente de pequeñas ventajas personales
(Albó 1987: 361). El sindicalismo campesino sería el instrumento privilegiado que permitiría utilizar a
la masa indígena para servir a los fines de la clase dominante, bajo el discurso del desarrollo
entendido como su integración a la sociedad “civilizada” (Pedro Portugal 1987: 193-220).
La apuesta por la diversificación de las fuerzas productivas como estrategia de desarrollo en realidad
empieza a materializarse durante el primer periodo del gobierno de Víctor Paz Estensoro, además
como parte del Plan de Política económica de la Revolución nacional, en un contexto de constitución
del Estado-nación. Esta apuesta por el desarrollo y diversificación de las fuerzas productivas (tanto
materiales como humanas), se expresa en medidas como la nacionalización de las minas, la reforma
agraria, el voto universal y la reforma educativa. En este sentido, se podría decir que, la liberalización
de la fuerza de trabajo, el control del Estado sobre la producción de materia prima y la apuesta por el
desarrollo agrícola, todos en torno a la constitución del Estado- nación son la apuesta al desarrollo
económico, desde sus cimientos (constitución del Estado -nación y en un régimen de capitalismo de
estado).
Pese a la enorme apuesta social del momento revolucionario, donde estuvo presente las ideas de la
corriente independentista, en el segundo gobierno de Paz Estenssoro (1960 - 1964) se evidencian una
serie de limitaciones que muestran la continuidad de los desafíos anteriores y expresadas en:
“deterioro de los términos de intercambio y comportamiento desfavorable del sector externo,
presión inflacionaria latente, ausencia del ahorro interno volviendo dependiente a país del capital
externo, insostenibilidad del financiamiento fiscal, deficiencias administrativas por carencia de
personal técnico calificado, desarticulación del mercado interno y reforma agraria incipiente”
(Fundación UNIR, 2012, pág. 20). Es decir, al no cumplirse los retos del 52 el Gobierno plantea el

20
Plan nacional de desarrollo económico y social9, bajo el asesoramiento de la ONU - CEPAL, una
apuesta al desarrollo económico a través de un impulso mayor a las fuerzas productivas sociales. Este
proceso llevó posteriormente a identificar a todo el periodo nacionalista como del régimen social.
El faccionalismo al interior del MNR llevará finalmente a su escisión en 1962, cuando Walter
Guevara arma la disidencia ante el pazestenssorismo. Surgirá en este contexto la figura de René
Barrientos “como restaurador de la Revolución y pacificador del campo y de las minas”. Barrientos
logra que el movimiento sindical campesino se despoje de toda retórica obrerista para marginalizar al
movimiento obrero. Surge así el “pacto militar campesino” como una forma institucionalizada de la
subordinación del sindicalismo campesino ante el Estado, en el contexto de la larga fase autoritaria
de la Revolución del 52 (Rivera 2003: 121).
En 1964 el general Barrientos barrió con el MNR y asumió el poder, dando inicio a dieciocho años
de regímenes militares.
El Pacto Militar Campesino (PMC) que ha sido renovado por los sucesivos gobiernos militares entre
Barrientos y Hugo Banzer consistía en el compromiso del gobierno de turno para ayudar a los
campesinos con donaciones, la construcción de escuelas, caminos o postas de salud por medio de la
Acción Cívica de las Fuerzas Armadas. En contrapartida, las organizaciones campesinas alineadas al
gobierno debían prestar su apoyo incondicional al régimen militar de turno. Por otra parte, mediante
el Pacto Militar Campesino, los gobiernos militares utilizaron a los ayllus para hacer frente a los
combativos mineros. De este modo, el desarrollo que traen a las comunidades rurales los proyectos
de la Acción Cívica están en la misma línea civilizadora del Nacionalismo: la aculturación económica,
ideológica y la coptación política.
Barrientos murió en un misterioso accidente de helicóptero. Le sucedieron tres breves gobiernos,
Siles Salinas, Ovando y Torres (1969-1971). En este último periodo, los sectores de izquierda fueron
ganando terreno, hasta llegar a formar, al final del periodo la Asamblea Popular, como alternativa al
congreso. Este sector de izquierda consideraba al campesinado como demasiado identificado con la
derecha militar. Sin embargo, este ambiente de la Asamblea Popular fue propicio para nuevos
desarrollos sociopolíticos en el seno del campesinado (Albó 1987: 366).
La continuidad de los desafíos del desarrollo económico, entre ellos la dependencia externa por el
patrón extractivista de la economía boliviana, hizo que entre finales de la década de los 60’ e inicios
de los 70’ emergiera una nueva “Estrategia socio-económica del desarrollo nacional” con el
gobierno de Ovando. Esta propuesta intentó ser una respuesta al problema de la dependencia
externa, ya identificada por la corriente independentista, planteaba la necesidad de liberar a las

9Se plantea metas de 10 años para el “mejoramiento de la dieta alimenticia, el aumento del consumode manufacturas esenciales,
disponibilidad de servicios de salud de calidad, elevación del nivel educativo, acceso a vivienda y mayores servicios públicos; para lo
cual se debía aumentar el nivel de ingreso, modernizar los diferentes sectores, mejorar la productividad, absorber los excedentes en
mano de obra, a través de la creación de al menos 500.000 empleos productivos, sustituir las importaciones e impulsar los sectores
extractivistas” (Fundación UNIR, 2012, pág. 20).

21
entidades estatales de la dependencia externa, dotándolas de autonomía, además permitiendo la
mayor participación de los sectores sociales marginados. (Fundación UNIR, 2012). En los hechos,
acciones como la nacionalización de los bienes de Gulf evidencia la intervención de mecanismos
políticos para garantizar las mismas estrategias del desarrollo económico: el desarrollo fuerzas
productivas. Esta dimensión política muestra también una condición paradójica de las estrategias de
desarrollo en Bolivia que, mientras en el discurso se expresa esta necesidad de terminar con la
dependencia externa, en los hechos el mismo crecimiento económico es más un resultado de estas
relaciones de dependencia. Es decir, el patrón extractivista y mono productor de la economía
boliviana, vigente hasta hoy, implica un carácter de dependencia no sólo en lo económico sino, sobre
todo, en lo político.
Los años que siguieron al derrocamiento de Banzer fueron muy conflictivos, se dieron alianzas y
contra alianzas partidarias y pugnas entre las cúpulas campesinas. En los siguientes cinco años se
vivieron tres elecciones, seis golpes sangrientos y trece presidentes. En las elecciones que se
siguieron, (1978, 1979, 1980), los partidos buscarían el apoyo campesino a través de la conquista de
algunos dirigentes.
Uno de los logros más importantes del movimiento campesino katarista, fue el ingreso del
sindicalismo campesino a la Central Obrera Boliviana (COB). En junio de 1979 se llevó a cabo
Primer Congreso de Unidad Campesina, auspiciado por la Central Obrera Boliviana. Congreso del
que resulta la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB),
siendo Jenaro Flores elegido por unanimidad como Secretario Ejecutivo. El ingreso de los
campesinos a la COB marca también el fin de Pacto Militar Campesino (Rivera 2003: 172). A fines
del mismo año, el sangriento golpe militar de Natush fue derrocado después de 15 días de resistencia
desplegada por la COB con el apoyo de sus nuevos miembros, los campesinos de la “Única”.
El gobierno fue tomado por la presidenta del Parlamento, Lidia Gueiler. En su breve mandato,
Gueiler dictó un paquete de medidas económicas que afectaron principalmente a los obreros y
campesinos. Los campesinos decidieron iniciar un bloqueo de caminos, mientras que los obreros se
oponían al mismo. Finalmente los obreros decidieron apoyar el bloqueo, con lo cual no sólo se logró
revertir las medidas económicas sino la consolidación de la unidad obrero campesina (Albó 1987:
379-380).
El 17 de julio de 1980, durante el golpe militar de Luis García Meza, un grupo de paramilitares asaltó
por sorpresa la sede de la COB y los principales dirigentes quedaron detenidos y uno de ellos muerto.
Los campesinos resistieron heroicamente, y junto a los mineros el golpe de García Meza. La
resistencia popular a la sangrienta dictadura tuvo entre sus dirigentes más destacados a Jenaro Flores,
quien desde la clandestinidad ocupó el cargo más alto de la Central Obrera Boliviana.
En octubre de 1982 Hernán Siles retorna del exilio para hacerse cargo de la Presidencia. La UDP se
mostrará tenazmente cerrada ante las demandas de los sectores campesinos que se sintetizan en dos
puntos principales: la participación política de los sindicatos en aquellos ámbitos que les conciernen

22
tales como los proyectos de desarrollo, política agraria, etcétera y una política de precios que permita
revertir las condiciones del campo y de los productores agrícolas. En las ONG, y en los partidos
primaba una política asistencial de “alivio” a la pobreza y no así un reconocimiento del campesinado
como un actor económico y social. En este contexto, durante el 2º Congreso de la CSUTCB en 1983
surgieron dos concepciones divergentes. Una que demandaba que el aparato sindical expresase la
autonomía y la diversidad de la base campesina indígena del país; la otra, que pretendía reproducir el
esquema clientelar y desarrollista del MNR. El triunfo de los kataristas en este congreso reflejaba la
articulación entre las dimensiones económica y política de la ciudadanía. Sin embargo, las capas
“criollo mestizas” fueron incapaces de captar esta dimensión y más bien optaron por penetrar a la
organización y copar espacios de poder intermedios.
Esta nueva cultura política prebendal tuvo su mayor expresión en la aplicación del Plan Sequía. Solo
el 20 o 30 % de los recursos de la cooperación internacional para este proyecto llegaron al campo. El
resto se quedó en los espacios burocráticos de intermediación, ocupados por los mestizos o q’aras y
crecientemente por las capas dirigenciales de las organizaciones sindicales campesinas. A partir de
aquí proliferarán los mecanismos de intermediación y subordinación vertical hacia el campesinado
indígena de base (Rivera 2003: 47 - 49).
A fines de 1982, cuando en Bolivia se instauraba un gobierno democrático, se produjo una sequía en
el altiplano e inundaciones en el oriente que llevarían a una catástrofe agropecuaria nacional. Ante
esta emergencia, se crearon varias instancias gubernamentales destinadas a canalizar los recursos para
asistir a las familias afectadas. Asimismo, varias ONG emprendieron proyectos para encarar las
consecuencias del desastre (Ramón Conde y Felipe Santos 1987).
Según Silvia Rivera y Equipo THOA (1992) en el caso del norte de Potosí, fue la Radio Pio XII
(creada inicialmente para los centros mineros de la región) la que inició sus actividades de asistencia
primero y luego actividades de promoción técnica y organizativa, orientadas a “reorientar y
racionalizar la ‘atrasada’ economía de los ayllus”. Una de las estrategias de estas acciones fue el
fortalecimiento de los sindicatos o la constitución de los mismos en las “comunidades” donde no
existieran. Y es que no sólo la economía de los ayllus se la percibía como atrasada, sino que también
la existencia misma del ayllu era símbolo de atraso, de obsolescencia, de incivilización y era percibida
como la causa de la pobreza de sus habitantes. Sin embargo, cabe aclarar que esta visión respondía
más bien a la corriente desarrollista y a un modelo de “progreso” vigente en esos años en las
instituciones de promoción, más que a una visión negativa hacia el ayllu en sí.
El “gancho” para la promoción del sindicalismo sobre la organización tradicional de los ayllus era la
posibilidad de recibir la asistencia alimentaria y de insumos. De esta manera, los ayllus tuvieron que
adoptar la forma sindical para recibir la “ayuda” de las instituciones: “de este modo se estableció una
relación histórica entre el debilitamiento de las estructuras organizativas propias de los ayllus y el
fortalecimiento de la estructura sindical” (Rivera y Equipo THOA 1992: 142- 148).

23
Junto con las ONG, o bajo la figura de éstas, surgió otro movimiento “civilizador” que no sólo
desconocía al ayllu y sus rasgos culturales, sino que los atacaba: los evangelistas. Muchos miembros
de los ayllus aceptaron estas nuevas prácticas en parte porque simbolizaban el ingreso a un ámbito
más “civilizado”, como una forma de asimilarse, aunque sea parcialmente a la cultura dominante. La
pertenencia a estas iglesias les permitiría distinguirse de los “católicos borrachos” y evitar participar
en las actividades festivo rituales que implicaba gastos y redistribución de riquezas. Las prácticas
tradicionales de los ayllus son calificadas como no civilizadas, signo de “atraso” y causa de la
pobreza, desde un discurso teñido de religiosidad.
La visión “civilizadora” de las instituciones que promueven la formación de sindicatos
condicionando a esta las “ayudas”, porque se considera que la forma “sindical” es mejor y más
adecuada y civilizada para sacar a los ayllus de su retraso y pobreza.
En 1985, la UDP convocó a elecciones adelantadas, en las que triunfan ampliamente ADN y MNR.
Sería el fin de la era nacionalista.
En esta etapa del Estado nacionalista, el paradigma desarrollista y modernista expresado en planes
nacionales de desarrollo económico y social se caracteriza por la apuesta en el desarrollo de las
fuerzas productivas (materiales y sociales), además en torno a la construcción del Estado nación,
como garantía para alcanzar el horizonte del desarrollo o crecimiento económico. En este sentido,
pese a que estas fuerzas productivas no logran “desarrollarse” por su carácter de dependencia a un
patrón de economía primaria, estas estrategias implican, primero, el desarrollo posible sólo un marco
de Estado nación y segundo, a través de un desarrollo de fuerzas productivas internas
(independientes) que garantizarán el desarrollo como crecimiento económico.

El Estado nacional y el rol del padre proveedor

El Estado boliviano desde su independencia ha celebrado diferentes pactos, aunque no precisamente

en contextos de democracia, sin embargo el punto más claro de ampliación de derechos y la
celebración de un nuevo Pacto refiere al periodo del 52, en un contexto de constitución del Estado-
nación. El proceso de ampliación de reconocimiento de derechos de ciudadanía, uno de los hitos de
este proceso, marcó un tránsito de una noción de ciudadanía calificada a otra más universalista,
aunque en los hechos éste se tradujo en un ejercicio relativo y procesual de derechos liberales,
dependiendo de la ubicación de la persona en la estructura social y su forma de inclusión de su
estrato en el nuevo pacto. Es decir, un reconocimiento jurídico de ciudadanía mediada por criterios
de clase, donde subyacían nociones de casta y patriarcalismo, y que llevó a establecer relaciones muy
diferenciadas entre el Estado y la sociedad.
En este sentido y desde la perspectiva de análisis de género (Farah y Sanchez, 2008), los sectores
medios, que constituían la base política y cultural del proceso revolucionario y nacionalista, tenían
cierta garantía para el ejercicio de sus derechos de primera y segunda generación, a partir de su
presencia en la burocracia estatal, aunque en el caso de las mujeres su condición de ciudadanía pasaba

24
por la mediación del salario masculino, sobre todo, de quienes tenían como esposos a empleados
públicos. En el caso de los sectores de obreros, el ejercicio de sus derechos pasaba también por la
mediación laboral, pero fortalecido tanto por la relevancia del sector en la generación de ingresos
para el país como por la fuerza simbólica de sus organizaciones; en el caso de las mujeres su
condición de ciudadanía pasaba también por la mediación del salario masculino, aunque con ciertos
grados de autonomía en torno a demandas de “necesidad básicas”. (Ibíd.).
Respecto a los estratos altos, pese a los procesos de reconfiguración social de un Estado oligárquico
a un Estado nación, estos grupos tenían no sólo la protección del Estado para el ejercicio de sus
derechos formalmente reconocidos en el nuevo pacto sino la capacidad de ejercer los mismos tanto
en el espacio público como privado, dentro o fuera del país; en el caso de las mujeres, sus derechos
estaban también mediados por la condición socioeconómica de los hombres de sus familias.
Por su parte, los indígenas reconocidos a partir de la condición de campesinos y pese a constituirse
en la base social del proceso revolucionario, quedaron fuera del Pacto o del esquema redistributivo
generado por el Estado. En este sentido, el ejercicio de sus derechos fue relativo y marginal por el
modo “irregular10 en que asistieron “al pacto social emergente y sus formas de institucionalización,
con el agregado paradójico de una educación de carácter nacional homogeneizadora y de una
afiliación política que pasó por el filtro de la subordinación clientelar, implementada por los
sucesivos regímenes de gobierno” (Farah y Sánchez, 2008).
Entonces, las formas de relacionamiento del Estado nacionalista con la sociedad estuvieron
atravesadas por nociones de jerarquías vigentes en la estructura social y el nuevo Pacto social, además
dinamizado por un modelo de desarrollo modernizante que masifico la división del trabajo
productivo (intelectual y de fuerza física) en correspondencia con la estructura social. En este
sentido, el ejercicio de los derechos -reconocidos como los civiles, políticos y sociales-, correspondía
a determinados segmentos de la estructura socioeconómica y, a partir de mediaciones laborales
formales y masculinas. Los indígenas o campesinos estuvieron fuera de la estructura y de la jerarquía
de ciudadanías, pese al reconocimiento de su derecho al voto, y en una situación peor las mujeres
indígenas. En este marco, la exigibilidad de los derechos se ejercía en torno al cumplimiento de los
derechos colectivos y entre los actores reconocidos en los distintos ámbitos del pacto.

La etapa neoliberal

En el año 1985, Víctor Paz Estenssoro inicia el modelo neoliberal en Bolivia con el apoyo de
instituciones financieras internacionales como el Banco Mundial. Las graves consecuencias sociales
de estas medidas fueron paliadas parcialmente mediante el Fondo Social de Emergencia (FSE). En el

10
Relacionado a que no tenían una identidad definida En ese contexto, su pertenencia se situó en ambiguas referencias “pre–
contractuales” y comunitarias, sin otra identidad cultural que no sea la de “campesinos”. Es decir, asistieron de modo irregular... al
pacto social emergente y sus formas de institucionalización

25
gobierno de Jaime Paz Zamora se crean otros fondos: Fondo de Desarrollo Campesino, Fondo
Nacional de Desarrollo Regional, Fondo Indígena y Fondo de Medio Ambiente. Los mismos
responden a medidas que por una parte, legitiman el modelo y por otra sirven para prevenir las
consecuencias y conflictos sociales que surgen como resultado de la política neoliberal (CEDIB
2004). Estas políticas fueron profundizadas durante el siguiente gobierno del MNR (1993-1997).
El nuevo ciclo del (neo) liberalismo económico, en Bolivia se inició con una serie de medidas
radicales que intentaron responder a la profundización de la crisis estructural que había empezado a
ser manifiesta por 1984, durante el gobierno de Siles que limitó su accionar a cubrir el enorme déficit
fiscal que produjo una escalada hiperinflacionaria monetaria sin precedentes. (Fundación UNIR,
2012). En un contexto de caída de los precios internacionales de los minerales, continuidad de las
condiciones de extracción de los recursos naturales, des-legitimidad del Estado como actor
económico y de la hiperinflación galopante, la apertura al libre mercado internacional fue la única
salida que encontró el gobierno de turno.
Así, las medidas del Consenso de Washington fueron una respuesta ante la sentencia de “Bolivia se
nos muere”, aplicadas a partir del Plan“Estrategia de desarrollo económico y social” y de normativas
como el D.S. 21060 que “consistía en una serie de políticas ortodoxas de estabilización económica a
partir de la liberalización de la economía al comercio exterior, a través de la eliminación de todos los
controles administrativos de precios, de las barreras a las importaciones y exportaciones y del sistema
financiero.” Se asumía que las exportaciones era el principal motor del desarrollo económico, que
posibilitaba satisfacer las necesidades básicas de la población, tanto de empleo como en las políticas
sociales. (Fundación UNIR, 2012, pág. 21)
La década de 1990 ha estado marcada por significativos cambios en América Latina en lo que se
refiere a la participación de los pueblos indígenas. Esta década ha presenciado el surgimiento de
diversos movimientos indígenas y la conformación de diversas organizaciones en muchos países del
continente tales como el movimiento katarista en Bolivia, en Ecuador la Confederación de
Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), en Guatemala el movimiento Maya, en México el
Zapatismo (Degregori 2001). Es necesario hacer hincapié en que lo logrado hasta ahora en materia
del reconocimiento internacional de los derechos indígenas ha sido fruto de la organización, de las
luchas y de las negociaciones que han protagonizado los pueblos indígenas (Charles Hale 2002: 485-
486). Sin embargo, debemos considerar también que sin los cambios a nivel global, no hubiera
habido espacio económico, político e ideológico para que se manifestara este nuevo “interés”
internacional por la problemática. Desde los años setenta, las demandas de los pueblos indígenas han
entrado en las discusiones del derecho internacional. Este hecho forma parte de procesos más
amplios que desde entonces han generado consensos acerca de la legitimidad de las llamadas políticas
de identidad, de la diferencia y/o de reconocimiento (Nancy Briones 2002: 385).
Por otra parte, junto con estas reformas y con el reconocimiento de los derechos indígenas, la década
de 1990 es también la época de la implementación de las medidas neoliberales en todo el Continente,

26
las cuales responden a la lógica del capitalismo transnacional: libre mercado de bienes y circulación
de capitales, reducción de la responsabilidad del estado en cuanto al bienestar social de los
individuos, pérdida de los derechos sociales y laborales conquistados por los trabajadores, resolución
de conflictos bajo los principios del mercado, haciendo énfasis en el individuo, en la responsabilidad
y en la elección individuales. Hoy en día, las premisas centrales del neoliberalismo están presentes en
todos los partidos políticos que contienden seriamente por el poder en los países de América Latina y
subyacen en la mayor parte de las actividades económicas de la región. Charles Hale afirma que los
debates acerca del neoliberalismo y la resistencia organizada a sus consecuencias, sólo es un síntoma
de la ascendencia que ha tenido en nuestros países (2002: 486-487).
Es en este contexto que se produjo la alianza entre el MNR y el MRTKL y por primera vez un
aymara (Víctor Hugo Cárdenas) sería vicepresidente de Bolivia, en el gobierno de Sánchez de
Lozada. Paradójicamente, el campesinado andino quedaba excluido de las políticas indigenistas
aduciéndose “un proceso de aculturación y mestizaje”. De esta manera, las políticas “étnicas” estarán
enfocadas casi exclusivamente a los pueblos indígenas del oriente. Mientras que “las poblaciones
indígenas que luchan por su condición de sujetos de su propia historicidad, son convidados de piedra
a la hora de elaboración de políticas públicas” (Rivera 2003: 51-52).
En 1994, las modificaciones a la Constitución Política del Estado hacen que por primera vez Bolivia
se reconozca como “multiétnica y pluricultural” (Art.1) y que se reconozcan, respeten, y protejan
“los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio
nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y
aprovechamientos sostenibles de los recursos naturales, su identidad, valores, lenguas, costumbres e
instituciones” (Art.171) (Gobierno de Bolivia: 1994)
A partir de entonces, se han aprobado algunos instrumentos legales que toman en cuenta esta
redefinición del país, los cuales muestran una nueva apertura hacia la concepción del país como
pluricultural. Entre los más importantes están: La Ley de Participación Popular (1994). Que reconoce
la personalidad jurídica de las diversas formas de organización tradicional comunitaria y su sistema
propio de gobierno. La Ley de Reforma Educativa (1994) que adopta como un eje fundamental del
sistema educativo la “interculturalidad” y la participación de la comunidad en las juntas y consejos
educativos, en el marco de la Ley de Participación Popular. La Ley Forestal (1996) que garantiza a los
pueblos indígenas la exclusividad en el aprovechamiento forestal dentro de sus Tierras Comunitarias
de Origen. La Ley de Instituto Nacional de Reforma Agraria (1996) a través del cual se tipifica la
nueva figura legal de propiedad de las Tierras Comunitarias de Origen y establece la vigencia, dentro
de éstas, de los usos y costumbres de cada grupo étnico, como mecanismo de toma de decisiones.
Estas reformas fueron las más trascendentales desde, al menos, 1952, sino desde las reformas
toledanas. Las mismas reconfiguraron radicalmente la economía nacional, las instituciones estatales,
la tenencia de la tierra, la educación, etcétera. En todas ellas, empezando por la reforma a la misma
Constitución estaba presente un discurso pluralista de reconocimiento de la diversidad étnica y

27
lingüística de Bolivia. La orientación pluralista de las mismas recogía en gran medida las demandas de
los pueblos indígenas tanto de occidente como de oriente. Estos últimos se habían hecho presentes
en el escenario político nacional a partir de la Marcha por el Territorio y la Dignidad de 1990.
La profundidad y alcance de las reformas generó el acalorado debate entre intelectuales, políticos y la
sociedad civil. Los defensores del proceso aseveraban que estas medidas de corte neoliberal serían la
tabla de salvación para la sociedad y el Estado bolivianos. Pronto surgieron también las voces
críticas. Al principio, las medidas de Sánchez de Lozada fueron calificadas como “leyes malditas”.
Pero los cambios que se experimentaron hicieron que poco a poco la ciudadanía vea con cierto
optimismo el nuevo régimen político, económico y social.
Uno de los supuestos que ha dinamizado el proceso de centralidad del mercado y el alejamiento del
Estado ha sido la idea que el Estado per se es corrupto, además “como administrador de empresas no
genera ingresos, sino asume cargas fiscales que la incapacitan, incluso para llevar adelante políticas
sociales”(Fundación UNIR, 2012). En este marco, se genera un proceso de “modernización del
Estado”, a través de varias estrategias que se contemplaban en el “Plan de todos”, como la
capitalización de las empresas estratégicas del Estado para que los “actores económicos intervengan
eficientemente en el desarrollo y así adoptar medidas para compensar las diferencias sociales”. (Ibíd.).
La Reforma Educativa (1994) que tiende al reconocimiento de la “multiculturalidad” del país, parece
vislumbrar una salida a la visión homogénea de la sociedad. Y finalmente la Participación Popular
(1994) que refiere básicamente a la descentralización administrativa del Estado mermado en recursos
y condiciones, pero que pretende contar con el impulso de la participación de la sociedad
multicultural en condiciones precarias.
Se podría decir que, los diferentes planes de los gobiernos durante el proceso de modernización del
Estado, como la “Estrategia de desarrollo económico y social” del gobierno de Paz Estensoro, la
“Estrategia nacional de desarrollo” de Paz Zamora, y el “Plan de todos” de Sánchez de Lozada,
donde subyacía los acuerdos del Consenso de Washington, siguieron apostando por el desarrollo
económico, pero con muchas diferencias. Una de estas es la focalización en la generación de recursos
económicos, incluso como una finalidad en sí misma, proceso que incorpora con fuerza a las
personas como recursos para la generación de la riqueza económica. Es decir, estas estrategias de
desarrollo económico significan no sólo un retroceso respecto a las propuestas anteriores sino una
deformación del mismo sentido liberal del desarrollo. Se invalida el sentido de “hacia el futuro”
porque se piensa bajo una lógica de presente y último (extracción hasta el final), desaparece el sentido
del Estado y su relación con la sociedad, se reconoce al sujeto en tanto recurso que genera recursos
económicos, por citar algunas de sus contradicciones: un desarrollo sin desarrollo?

La Ley de Participación Popular

El 20 de abril de 1994 se promulgó la Ley de Participación Popular, la cual introduce importantes

modificaciones en el sistema democrático boliviano. Un cambio fundamental que se produce es la

28
ampliación del concepto de municipio que permite la planificación y canalización de recursos hacia
las poblaciones rurales y urbanas.
Con la Ley de Participación Popular, el Estado boliviano pretende ampliar su cobertura de dotación
de servicios y hacer visible su presencia institucional y política en todo el territorio boliviano a través
del municipio. El mismo es un intento de organizar el espacio y la población en la escala local para
establecer mecanismos para que todos los sectores puedan ejercer su ciudadanía política. Al
promulgarse la Ley se crearon 311 municipios en todo el país. Anteriormente la figura del municipio
estaba restringida al área urbana, pero los nuevos municipios tenían competencia territorial tanto
urbana como rural. Cada municipio recibiría recursos provenientes del Estado en base al número de
habitantes. Los mismos deberían ser manejados de manera autónoma, para encarar las tareas
construcción y mantenimiento de las infraestructuras de salud y educación, proyectos de desarrollo,
mejoramiento vial, etcétera11. La administración del municipio estaría a cargo de un alcalde y su
equipo técnico y burocrático y un concejo municipal, como órgano de deliberación y fiscalización
(Calla 1999: 153).
Asimismo, se creó en cada municipio un Comité de Vigilancia, compuesto por representantes de los
“cantones” (unidad administrativa más pequeña) o distrito municipal (unidad creada por el gobierno
municipal que puede corresponder o no a un cantón). El comité es elegido por las juntas vecinales en
el caso de las ciudades, o por las comunidades indígenas o campesinas en el caso de las zonas rurales
(Gobierno de Bolivia 1994b).
La ley de Participación Popular contempla que la planificación de la gestión de los recursos
municipales sea participativa. Para este fin, se crean diversas instancias de participación. En primer
lugar están las Organizaciones Territoriales de Base. Según la Ley, las organizaciones “naturales”
como las juntas vecinales en las ciudades, los ayllus, capitanías, cabildos, sindicatos campesinos,
etcétera, como actores fundamentales de la planificación municipal. Estas organizaciones debían
acreditarse ante el Estado mediante la obtención de su personería jurídica como OTB (Gabriela
Canedo 1998: 29). Diversas críticas surgieron al respecto, pues el reconocimiento como OTB no sólo
significaba que el Estado reconocía el derecho a participar de las organizaciones de base, sino que
reconocía (o desconocía) su misma existencia. Es decir que, era nuevamente el Estado criollo
mestizo quien se arrogaba para sí el derecho de “reconocer” a las comunidades indígenas, sindicatos,
ayllus, etcétera. En muchos casos fueron los recientemente creados municipios, que estaban en
manos de los grupos de poder, quienes negaron sistemáticamente su personería jurídica a los pueblos

11 En el aspecto económico, el gobierno central se queda con el 75% de los impuestos al igual que antes de la Ley, pero se descarga de
la responsabilidad de la educación y la salud, que recae en los Municipios. Antes de la Ley de Participación Popular, el 5% era asignado
a las Universidades, un 10% a las Corporaciones de Desarrollo y otro 10% a las capitales de los Departamentos. Con la Ley, el
gobierno central sigue manteniendo su 75% y el 5% es asignado a las Universidades. La variante es que el otro 20% es repartido a los
Municipios pero bajo criterio de población, que en los hechos supone igualmente que los centros urbanos se quedan con la mayor
parte de los recursos. Asimismo, con la Ley de Participación Popular queda a decisión de cada Municipio si los recursos propios
además de los recursos de Coparticipación Tributaria (que llegan desde el gobierno central), serán usados de acuerdo a los estatutos de
la Ley de la Participación Popular o si se quedarán a disposición del Municipio (CEDIB 2004).

29
indígenas (René Orellana 1999: 330-333). Una vez obtenida su personería jurídica, las OTB tenían
derecho de participar en los procesos de planificación previstos por la Ley, que en los hechos
consistía en presentar sus demandas de “obras” ante el municipio una vez al año, en la elaboración
del POA. Si la demanda es incluida en el POA, entonces la comunidad podía exigirla al municipio.
Este tipo de planificación si bien hace participar “formalmente” a las comunidades rurales y a los
vecinos urbanos, tiene como resultado final la imposición de la visión de los técnicos en cuanto al
desarrollo y las necesidades locales. Estos procesos de planificación sólo han servido como un
requisito administrativo y no como un instrumento orientador de las acciones municipales.
Sin embargo, el enfoque de las políticas sociales parte de una concepción localista (o atomista como
la llama Javier Medina 1994:56-57), es decir restringida a los límites de la división política estatal
como el municipio o la provincia y desarrollista (entendido el desarrollo como mayor infraestructura,
mayor producción, ingreso en el mercado, etcétera cfr. Javier Medina 1994: 59-71), por lo que se
limita a ejecutar acciones atomizadas, que en la mayoría de los casos consisten en obras de
infraestructura, las cuales no logran reducir la pobreza ni dinamizar la economía a largo plazo. El
“reconocimiento” de parte del Estado de las organizaciones indígenas y campesinas, paradójicamente
implicaba un “desconocimiento” de su forma de manejo territorial, de su modo de organización, de
sus funciones y competencias, etcétera. En el fondo se las consideraba organizaciones muertas o
arcaicas a las que, además del generoso reconocimiento estatal, se le asignarían nuevas funciones en
el marco de la moderna participación popular.

El Estado modernizante y el rol del padre benefactor

Después del periodo del 52 otro hito de un nuevo pacto entre el Estado y la sociedad se da, a partir
de la aplicación del D.S. No. 21060, el Pacto neoliberal caracterizado por el achicamiento del Estado y
la preponderancia del mercado que en el ámbito institucional derivó en la proliferación de las ONGs
como mediadoras entre la sociedad civil y el Estado, “especialmente en la prestación de servicios
entre sectores que quedaron al margen del pacto neoliberal y que se inscribieron más bien en una
tendencia de movilidad descendente dentro de la composición del mundo del trabajo.” (Farah y
Sánchez, 2008, pág. 35). Por otro lado, los efectos de una nueva crisis del patrón extractivista
expresado en el cierre de las minas y las privatizaciones (85 y 90) profundizaron no sólo las formas
de diferenciación y jerarquización social sino que coadyuvaron - una especie de legitimación- en la
desestructuración del sistema de seguridad social erigido por el 52, a partir del ingreso a la
economía informal de varios segmentos sociales, tradicionales excluidos de los acuerdos, en las
peores condiciones, entre ellos, el ingreso masivo de las mujeres al mundo neoliberal del trabajo.
(Ibíd.).

30
En este contexto, el ejercicio de “ciudadanía”12 parecía fundamentalmente mediado por la lógica del
mercado y las formas de organización social con financiamiento, donde el Estado asumía un rol
facilitador (o vigilante) de los derechos que paradójicamente se ampliaron en su reconocimiento. En
este sentido, los derechos cobraron un sentido retórico, un valor moral, que podían ser
promocionados desde el Estado y las ONGs, pero que su ejercicio dependía casi exclusivamente de
la capacidad de las personas de insertarse en el espacio del mercado y generar recursos para la
compra o el acceso de los servicios, y en caso de imposibilidad de acceso, el Estado y las ONGs
podían proveer de ciertos servicios bajo determinados parámetros. En este sentido, el ejercicio de los
derechos de las clases populares -como “alimento para el necesitado”- ha estado mediada por un
conjunto de instituciones y organizaciones articuladas o no al ámbito estatal, a partir de su condición
de pobreza y/o “vulnerabilidades” y exclusiones, además generadas por su falta de inclusión en el
mercado informal del trabajo. Un sentido “beneficiario” de la ciudadanía, a partir de la condición
femenina de la pobreza y en un contexto de mercado que reconoce a las personas en tanto recursos
humanos para la producción de algún tipo de excedente.
En el caso de los estratos medios (en descenso), su condición de ciudadanía ha sido mediada por un
conjunto de instituciones privadas y públicas, a partir de su capacidad política de reinventarse en el
mercado laboral institucional público o insertarse en el ámbito privatizado (semiformal - ONG), que
les permitía acceder a los servicios privados o públicos. Entonces, una relación intermediada por la
condición laboral, similar a la del Estado nacionalista, aunque reducida y fragmentada respecto a los
servicios sociales brindados. Respecto a los estratos altos, su condición de ciudadanía estaba
mediada, sobre todo, por las instituciones privadas, a partir de su condición de clase (y casta),
traducida en su capacidad de consumo de los servicios en el ámbito nacional e internacional. El
Estado neoliberal respecto a este estrato parecía ejercer un rol del de regulador, por lo menos en
términos simbólicos.
Respecto a los indígenas, pese al reconocimiento de sus derechos como pueblos - traducido en el
acceso paulatino al poder político de algunos representantes aunque sin referente ideológico y
político-, y pese a su capacidad de sobrevivencia en el mercado neoliberal, el ejercicio de algunos
derechos fue mediada a partir de su condición de pobreza y exclusión histórica, como otro “grupos
vulnerable”. Y finalmente en el caso de las mujeres, al igual que los indígenas pese a su
reconocimiento como sujeto de derechos y la incursión masiva de mujeres de estratos populares y
medios al mercado laboral neoliberal, su condición de ciudadanía fue mediada también, a partir de
una situación de exclusión y subalternidad de clase, género, etnia, incluso generacional.
En este contexto de Pacto Neoliberal, celebrado entre Estado y mercado que derivó en el
debilitamiento del Estado y sus roles en el ámbito social, el Estado modernizante asumió diversos
roles dependiendo de las condiciones de los estratos sociales, sin embargo, un rol preponderante ha
sido el asistencialismo hacia diversos grupos poblacionales identificados como “grupos vulnerables”,

12 Como una cuestión de acceso de bienes en el mercado del consumo

31
entre ellos las mujeres, los niños, los adultos mayores y otro, generalmente de estratos bajos sociales.
Es decir, en el Estado neoliberal los derechos se conciben como necesidades básicas insatisfechas,
relacionados a servicios urgentes de atención primaria, fragmentada y debilitada, y donde los
ciudadanos asumen un sentido de personas en necesidad extrema, por su falta de capacidad de
generar recursos económicos.
En este marco, los derechos no son responsabilidad del Estado sino de la sociedad que puede
ejercerlo a través de la compra de bienes y servicios en el mercado; en este sentido, el Estado
regularía ese proceso, aunque en situaciones extremas éste intervendría en su condición de
benefactor o solidario con las personas más necesitadas. Un proceso de degeneración radical de la
relación del Estado con la sociedad, de los derechos y sus principios, del mismo Pacto que
posiblemente llevó a constituir el enfoque de derechos humanos como una forma última de restituir
el sentido del Pacto entre el Estado y la sociedad.

“Vivir bien” como nuevo paradigma de desarrollo

Muy pronto el neoliberalismo radical encontraría su límite. El año 2000 se inició un nuevo ciclo de
movilizaciones populares que culminaría con la caída de Sánchez de Lozada en 2003, quien estaba en
ejercicio de su segundo mandato presidencial. Para entonces, el Movimiento al Socialismo, ya se
había constituido en la segunda fuerza política del país. En enero de 2006, Evo Morales asumía la
Presidencia de Bolivia con un inusitado respaldo del 64 por ciento de la votación. Veremos algunos
hitos fundamentales de este proceso.
Se podría afirmar que el triunfo del MAS en las elecciones del 2005 con una votación inédita de
53,7%, se explica porque Evo Morales, portador de un importante capital político y simbólico,
articuló con éxito los elementos ideológicos críticos de la coyuntura: la crisis del modelo neoliberal, la
histórica exclusión social y cultural, así como el rechazo al ejercicio corrupto de la democracia en
manos de los partidos políticos, convirtiendo su propuesta en históricamente verdadera sostenida
por su presencia y trayectoria político-sindical (María Teresa Zegada et al. 2011: 43)
De todas estas promesas, la que más peso simbólico tuvo durante los primeros años de la gestión de
Morales fue sin duda la convocatoria a una Asamblea Constituyente y la consiguiente refundación del
país a partir de la redacción de un nuevo Texto Constitucional. La Asamblea Constituyente había
sido una demanda de larga data, desde la gran Marcha del año 1990 hasta los acontecimientos de
octubre de 2003. Por tanto, más allá del contenido de la misma, que no analizaremos aquí, tenía este
carácter de Pachakuti, de inauguración de una nueva era, de un tiempo en el que todo cambiaría y que
todas las expectativas de aquella abrumadora mayoría que había votado por el MAS serían colmadas.
Después de muchas vicisitudes, finalmente en enero de 2009 se aprobó la nueva Constitución
mediante un referéndum con más del 60% de votos a favor. Se iniciaba, al menos formalmente, una
nueva etapa para la sociedad boliviana. Se había terminado la era Republicana y la antigua República
de Bolivia es hoy el Estado Plurinacional de Bolivia.
32
La emergencia de esta propuesta nueva de desarrollo en el contexto boliviano, en pleno siglo XXI,
responde a varios factores. Por un lado, un nuevo ciclo de movilizaciones sociales indígenas iniciados
en la década de los setenta, en demanda de reconocimiento político, además de emergencias de
corrientes de pensamiento indígena. Hechos que devienen en un primer reconocimiento
internacional, a partir de la aprobación del Convenio No 169, sobre los “Pueblos indígenas u tribales
en países independientes” de 1989 (ratificado en Bolivia en 1991), y en el ámbito nacional, a partir del
reconocimiento de Bolivia como un país “multiétnica y pluricultural” en 1994, que empieza a
visibilizar la incorporación paulatina de indígenas, como tales, al espacio de la representación
política.(Fundación UNIR, 2012).
Otro de los factores refiere a la “multicrisis global”, es decir, del modelo industrial, de la
concentración mundial de la riqueza, el ingreso y del cambio ambiental (Fundación UNIR, 2012).
Una crisis profunda del paradigma desarrollista, sus concepciones, fundamentos, modelos, incluso el
paradigma que la sostienen: el capitalismo, ya criticada desde sus inicios por las corrientes marxistas.
En este marco, la crítica al desarrollismo va desde… la puesta en cuestión de la visión filosófica del
desarrollo, es decir, a su unilinealidad y temporalidad lineal basada, según Castoriadis (1977) en “el
mundo abierto e infinito, la definición artificial de los fines particulares como universales a la imagen
del desarrollo biológico, etc.”; hasta el cuestionamiento a su focalización determinista del crecimiento
o desarrollo económico, además de sus criterios cuantitativos que miden el crecimiento económico
de los ingresos globales, mientras las condiciones de inhumanidad siguen aún más profundas y
vigentes.
En este contexto de crisis y emergencias surge el “Vivir Bien”, a partir del reconocimiento de las
limitaciones y fracasos de los anteriores modelos de desarrollo, “producto de un sistema de
dominación étnico, cultural y político, impregnado de racismo y enraizado en las extendidas formas
del colonialismo” (Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2007). Además, del reconocimiento de lo
que Bolivia es: “un país multiétnico y pluricultural (donde) el desarrollo tiene que edificares desde
una lógica plurinacional de ‘convivencia civilizatoria’ que articule las diversas maneras de percibir,
asumir, interpretar la vida, la sociedad, la naturaleza, la economía y el Estado.” (Ibíd.). Es decir, el
“Vivir bien” como una concepción de desarrollo que pretende la comprensión integral, holística,
radial y acumulativa de la realidad, capaz de abarcar la simultaneidad de situaciones no homogéneas,
enriquecer e incorporar, a la vez, desde lo cultural, lo económico, lo político y lo social las diversas
prácticas y conocimientos provenientes de actores sociales diferentes, portadores de intereses,
expectativas y percepciones contrapuestos (Ibíd.).
Esta concepción nueva de desarrollo tiene como base los principios de “libertad cultural y respeto a
la diferencia y a la diversidad”, además de las relaciones de reciprocidad, solidaridad y
complementariedad bajo la lógica comunitaria13. Plantea fundamentalmente la complementariedad

13
Donde están incorporados también otros preceptos indígenas, como el no seas ladrón, ni mentiroso, ni flojo que no son excluyentes
de los valores universales.

33
entre el acceso y disfrute de los bienes materiales y la realización afectiva, subjetiva y espiritual, en
armonía con la naturaleza y en comunidad con los seres humanos. Por otro lado, la
complementariedad con equidad de la Economía Estatal, la Economía Comunitaria—que se asienta
en procesos productivos, impulsados por organizaciones sociales, comunitarias, y micro y pequeños
empresarios, artesanos, organizaciones económicas campesinas, organizaciones productivas,
comunidades y asociaciones urbanas y rurales—, la Economía Mixta y la Economía Privada. (Ibíd.).
En este marco, el Estado plurinacional es promotor y protagonista del desarrollo, social comunitario,
que redistribuye equitativamente la riqueza, ingresos y oportunidades; en términos de objetivos
plantea erradicar la pobreza y la exclusión, a partir de metas a mediano plazo como “Empleos dignos
y permanentes, mayores ingresos para las familias, reducción de las brechas de la inequidad”. Este
predominio del Estado se expresa también en la capacidad de decidir14 del mismo porque “Sin el
restablecimiento de esta facultad consustancial con el papel del Estado, como representante del
interés social y colectivo, no es posible establecer nuevas pautas y dimensiones del desarrollo.”
(Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2007, pág. 13).
El Estado como actor estratégico del patrón de desarrollo y con un enfoque social comunitario se
asienta en cuatro pilares: El Productivo, orientada hacia la transformación, el cambio integrado y
diversificación de la matriz productiva, logrando el desarrollo de los complejos productivos
integrales, y generando excedentes, ingreso y empleo con la finalidad de cambiar el patrón primario
exportador excluyente. En este sentido, el Estado asume “un rol productor y distribuidor de la
riqueza nacional, al mismo tiempo que cumple con su papel director de la actividad económica”
(Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2007, pág. 15). Se podría decir un rol monopolizador tanto
en los procesos de generación, control y distribución del excedente.
La Dignidad, orientada a la búsqueda del modo de erradicar la pobreza y la inequidad, a partir de un
patrón equitativo de distribución y/o redistribución de ingresos, riqueza y oportunidades, y por otro
lado, a través del ejercicio pleno de la dignidad y de los derechos de las personas y los grupos
sociales; además de un Programa de desarrollo para reducir drásticamente las situaciones de riesgo.
La Democracia, entendido como un “proceso de liberación y emancipación a través del cual las
comunidades y los pueblos deciden prioridades, los contenidos y las expectativas de su futuro desde
sus valores culturales y su imaginario colectivo. En este sentido, éste se asienta en el poder social y
comunitario para “Construir un Estado sustentado en el poder de los pueblos originarios y de los
movimientos sociales, de las organizaciones ciudadanas y comunitarias.” La Soberanía, referida a las
relaciones internacionales de reciprocidad que asume el intercambio tanto económico como cultural,
social, científico, político y tecnológico, basado en la complementación de las disponibilidades y
capacidades de cada pueblo. (Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2007).

14
La decisión es uno de los valores integrales de la cosmovisión andina junto al ser, saber y hacer.
34
El Vivir Bien pretende establecerse como un paradigma alternativo de desarrollo a partir de un
nuevo modelo económico, político e ideológico. Al menos dos son los conceptos centrales de estos
modelos en los que nos interesa reparar. En primer lugar el carácter pluralista de los mismos. Desde
esta perspectiva, no habría un solo modelo de desarrollo ni una sola a la que con éste se pretende
llegar. El segundo punto, que tiene que ver con el primero es el carácter comunitario de este
paradigma. Si bien se insiste en la comunidad indígena, originaria o campesina, como modelo e
inspiración de lo “comunitario”, este concepto es mucho más amplio y más rico en cuanto a la
propuesta política que del mismo puede desprenderse. Podemos decir que se trata de un modelo de
organización social “concéntrica” al estilo del Ayllu andino: es decir, se puede entender o se pretende
diseñar la sociedad nacional como una agregación de “comunidades” abarcantes que convergen
finalmente en el Estado Plurinacional. Es una alternativa a un modo de organización centralista y
piramidal fundado en la suma de individuos cuyo referente identitario central es el Estado Nación.
El carácter pluralista y comunitario de la propuesta descansa sobre un tercer paradigma de tipo
ideológico cultural: la descolonización. Como señala los postulados del “Vivir Bien” la
descolonización “implica aceptar las prácticas políticas de los pueblos sometidos y excluidos. La
Descolonización del Estado significa autoreconocernos como somos, diversos, múltiples, y es un
largo proceso que parte de una subjetividad social para llegar a una conciencia colectiva de una nueva
identidad nacional.” (Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2007, pág. 14). Esto es la superación
del darwinismo liberal, del mestizaje nacionalista o del multiculturalismo neoliberal como proyectos
políticos culturales.
La propuesta, sin duda, es rica y sugerente desde el punto de vista conceptual y como propuesta
política. No se trata de una descripción de lo que es hoy el Estado y la sociedad bolivianas, sino de
un proyecto. Cabe resaltar, sin embargo, que no es un proyecto solo, y ni siquiera principalmente, del
actual partido de gobierno y sus eventuales dirigentes. Como vimos en el recorrido histórico, es
producto de un largo proceso luchas y demandas que se remontan a los confines de nuestra historia.
Por otra parte, es precisamente la novedad y riqueza de esta propuesta que desafía a su realización.
No basta con el discurso, se trata de cambiar las condiciones de vida de la población y las relaciones
al interior de nuestra sociedad de modo que podamos responder a estas demandas plasmadas en la
Constitución.
Sin embargo, la implementación práctica del modelo Vivir Bien ha sido todavía errática y parcial.
Debemos analizar algunas razones de esta limitación para, desde nuestra posición social y política,
imaginar los derroteros posibles.
En el ámbito económico, el modelo del Vivir Bien no ha encontrado alternativas reales al modelo
extractivista. Una de las dificultades mayores para la materialización de esta nueva visión apuntaría a
las formas de generación de los recursos económica, ya que al seguir vigente la lógica extractivista y
mono productora de la economía boliviana, ha posibilitado también la continuidad de la lógica
desarrollista, (Fundación UNIR, 2012); además de las ausencias en el establecimiento de los límites

35
en el uso de los recursos naturales y su industrialización (Mamani, Et.Al., 2012, pág. 14). No hemos
salido todavía del patrón primario exportador, ni se vislumbran alternativas para hacerlo. Respecto al
sector generador de ingresos y empleos, en torno a la producción ecológica y orgánica, la
democratización de la tierra, la transformación tecnológica de la producción y de la transformación y
agregación de valor, aún no parecen tener resultados visibles, sólo algunas cifras, por ejemplo, del
saneamiento de la tierra.
Por otra parte, la constitución y/o consolidación de empresas estatales, siguen esta misma dirección,
con excepción de algunas empresas que ya empezaron a generar utilidades. Sin embargo, pese a estas
grandes debilidades para constituir un aparato productivo plural y diverso, el crecimiento económico
del PIB per cápita subió de 1,84% del 2005 a 4,31% en el 2011, la tasa del desempleo bajó del 8,4%
el 2005 a 4% al 2011 (Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2012?), entre algunos indicadores
cuantitativos tradicionales para medir “el bienestar”.
Es decir, hay resultados en el crecimiento económico, en este sentido se establece la reducción de la
pobreza extrema de 35,3% el 2005 a 27,2% el 2011 (Ministerio de Planificación y Desarrollo, 2012?),
entonces un avance en el cumplimiento del objetivo del nuevo patrón de desarrollo; sin embargo,
este crecimiento15 no responde a la lógica plural y comunitaria expresada en el “Vivir Bien”, por lo
que estas datos cuantitativos y cifras globales auspiciosas no parecen tener impacto real en la
cotidianidad de los grupos sociales empobrecidos.
En el eje Dignidad, las políticas de reciprocidad y solidaridad se tradujeron en programas
redistributivos como la renta “Dignidad”16, “Juancito Pinto”17, “Juana Azurduy de Padilla”18, “renta
a las personas con discapacidad grave”, entre otras medidas. Recordemos que las medidas
redistributivas son parte del proyecto neoliberal, orientadas a dinamizar la economía y a contener los
márgenes de la pobreza que el modelo genera. Según una evaluación de las NNUU, respeto a los
efectos de la “Renta Dignidad”, estableció que éste permitió reducir la pobreza extrema en un 5,8%,
en los dos primeros años de implementación. En cambio el bono “Juancito Pinto” tuvo otro tipo de
efectos, por ejemplo, en la percepción sobre el ejercicio de los derechos y el papel activo que los
niños jugaron en la solicitud del bono (Choque, 2012). En todo caso, pese a la ausencia de estudios,
se considera19 que los bonos en general han coadyuvado a mejorar la situación de vida de los grupos

15
Muestra un avance en las cifras que pueden reflejarse en datos globales como los ya señalados, incluso la referencia del
Vicepresidente de Bolivia de la incursión en un millón debolivianos a la clase mediera y que posiblemente tenga más que ver con una
nueva incorporación de sectores populares en permanente lucha por el ascenso social a la burocracia estatal, incluso de grupos ligados
a la comercialización de productos estratégicos como la hoja de coca o los electrodomésticos, pero no así de sectores tradicionalmente
empobrecidos.
16
La renta vitalicia para los adultos mayores se inició como Bono Sol en 1997, posteriormente se denominó BoliVida (ambos de pago
anual), actualmente se llama Renta Dignidad, se paga mensualmente a personas mayores de 60 años. (Choque, 2012).
17
Se paga a los niños de unidades educativas fiscales como un incentivo a la permanencia escolar, desde 2006.
18
Refiere a la vigilancia médica del embarazo y la salud de los infantes mediante un pago a las madres necesitadas que acuden a
revisiones médicas. Se paga desde abril del 2009 como un homenaje a las mujeres revolucionarias que contribuyen en la lucha contra
el colonialismo y se enmarca en las NCPE y el acceso universal a la salud. (Choque, 2012).
19
Según los estudios realizados por la Cepal y Unicef (2002), la entrega de bonos modifica simultáneamente la situación económica de
las familias y las relaciones entre los miembros. Concluyeron que, uno de los componentes de la desigualdad está en “la relación entre

36
más necesitados. Aunque, una de sus debilidades es que estos “incentivos económicos” están
también coadyuvando a reforzar la relación asistencialista y prebendal entre el Estado y los sectores
“favorecidos”. El presentar estas medidas como parte de un proyecto alternativo es una impostura.
La política educativa se tradujo en una serie de programas de alfabetización y post-alfabetización,
además de la dotación de desayuno y almuerzo escolar para los estudiantes del sistema regular, no a
todos como tampoco la dotación de computadoras e internet a todos los centros educativos. En el
caso de las normativas, se aprobó la Ley Avelino Siñani y Elizardo Pérez (2011), pero que hasta hoy
no logra aplicarse, menos desde los fundamentos y principios del “Vivir Bien” incorporados en la
normativa20, entre otras razones, por la resistencia de varios grupos de la misma comunidad educativa
que consideran la incorporación de los saberes indígenas como un retroceso ante el avance de la
ciencia y tecnología moderna y también por la incapacidad de pasar del discurso ideológico a la
práctica concreta que se traduzca en una mejora en la calidad de la educación.
En el ámbito de la salud, la única propuesta destacada ha sido la ampliación de horas de trabajo del
personal de salud de seis a ocho horas. La misma fue duramente resistida, como sabemos y
finalmente tuvo que darse marcha atrás y aplazar la reforma de salud para una futura “cumbre de
salud” reiterada e indefinidamente postergada.
La descolonización ha quedado como parte de un discurso sin correlato real. Al mismo se le ha
añadido, también de manera discursiva la despatriarcalización.
Una de las grandes limitaciones para llevar a cabo este proyecto es sin duda la inadecuación del
aparato estatal. Seguimos arrastrando un modelo de organización estatal centralista, burocrático,
prebendal, colonialista, patriarcal y corrupto. Uno de los cambios que urgen es precisamente el
rediseño de la administración estatal vía la profundización de las autonomías. La autonomía regional
y municipal surge como una demanda de las regiones, más desde una perspectiva de pugna política
con el eventual gobierno que como una propuesta de modelo alternativo de Estado. En
contrapartida, la Ley de Autonomías inicia un proceso de profundización de la descentralización en
el ámbito normativo, sin que esto se traduzca, por ejemplo, en la descentralización de la gestión
financiera.
Entonces, si bien muchas de las políticas sociales en el eje dignidad y democracia fueron presentadas
como una nueva incorporación, varias de ellas fueron de continuidad de políticas del periodo
neoliberal, aunque bajo otros nombres, y que en general no parecieron establecer diferencias respecto
a la priorización de los grupos sociales, anteriormente “vulnerables”, la generación de infraestructuras

los miembros de hogar que aportan sus ingresos y los dependientes como la población infantil y los adultos mayores. Así, se
comprueba que los hogares con más niños son más pobres y los hogares más pobres son los que más niños tienen” (Choque, 2012,
pág. 27).
20
Donde se establece que, “La educación es unitaria, pública, universal, democrática, participativa, comunitaria, descolonizadora y de
calidad”. Es decir, “Es descolonizadora, liberadora, revolucionaria, anti-imperialista, despatriarcalizadora y transformadora de las
estructuras económicas y sociales; orientada a la reafirmación cultural de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, las
comunidades interculturales y afro bolivianas en la construcción del Estado Plurinacional y el Vivir Bien”.

37
de educación y salud como sinónimo de servicios garantizados, la forma de medición cuantitativa de
los avances, incluso en las fuentes de sostenimiento. Es decir, no se generó la incorporación de las
diferentes visiones y significados de la pluralidad y diversidad de los sujetos, sus priorizaciones,
contenidos y expectativas, y entonces tampoco se generó su participación. En este sentido, la
incorporación discursiva de estos valores indígenas en las políticas públicas fue una novedad, pero no
así su materialización. (Mamani, Et.Al., 2012, pág. 16).
En este marco de continuidades y de grandes desafíos, el Estado tiene una relación diferenciada con
los diferentes estratos de la sociedad y que parece recuperar y ensanchar las formas estatales
anteriores. En este sentido, con los sectores populares (como individuos o colectividades) establece
una relación mediada por una condición política partidaria que se expresa no sólo en la
materialización de “beneficios” (de necesidades básicas), sino en relaciones laborales (informales) por
turnos que se diferencian según el género. Así, con los hombres parece mediar básicamente una
relación partidaria y de lealtades, mientras que en el caso de las mujeres media además su condición
de pobreza, su rol de madre y su condición de simbolismo político que no lleva a ejercer derechos
sino “beneficios”, “recompensas”, “compromisos” en torno a necesidades básicas, servicios
estratégicos (dotación de vivienda) y otros bienes simbólicos (canchas, ambulancias, tractores..). Es
decir, el Estado establece una relación prebendal con los representantes de los sectores sociales,
mientras que con “las bases” asume una relación del padre proveedor, una relación de vínculos
filiales no de sujetos de autónomos.
Por otra parte, la relación con los sectores medios (en extensión) parece estar mediada también por la
cuestión laboral y las tendencias políticas partidarias, sobre todo, de quienes se desenvuelven en el
ámbito público (una disputa abierta por la cuestión de la “meritocracia”). Ante los estamentos
enriquecidos (nuevos y antiguos) del Estado plurinacional parece asumir un rol de regulador similar a
la del periodo neoliberal.

38
 Desarrollo Humano
Llegados a este punto, pasemos a analizar cuáles son las concepciones de Desarrollo Humano que
subyacen en las concepciones de desarrollo en general y en las políticas estatales que en función a
estas concepciones se han diseñado y ejecutado.
Recordemos que las medidas del Consenso de Washington no respondían a un modelo de desarrollo
en sí, sin embargo muchas de sus estrategias de aplicación responden al Enfoque de Necesidades
Básicas, surgido entre los 70’ y 80’ como rechazo a las teorías de bienestar promovidas por los
Estados. De este modo, el Estado de Bienestar es reemplazado por un estado que atiende ya no a las
necesidades humanas básicas de sus ciudadanos directamente, sino que las mismas se resuelven
“otorgando una determinada cantidad de bienes y servicios al individuo aislado” y pasivo (Edo,
2002, pág. 19) y donde el Estado asume este rol humanitarista o asistencialista con individuos pasivos
y en estado de calamidad. Los individuos deberían asegurar su “bienestar” individualmente a través
del ingreso y del mercado. Para esto, sería necesario que los Estados estimulen el crecimiento
económico. Este modelo muy pronto evidenció sus consecuencias negativas. El mito del desarrollo
no logró ni el crecimiento económico ni mucho menos el bienestar de la mayoría de la humanidad.
En este contexto, enfoque del desarrollo como “desarrollo humano” como una propuesta alternativa
al desarrollismo económico tanto desde el ámbito del pensamiento económico como desde los
organismos internacionales.
El concepto de Desarrollo Humano había sido desarrollado por destacados teóricos de la economía,
entre los que resalta Amartya Sen, premio Nobel de economía. Las propuestas de Sen son asumidas
por Naciones Unidas y en 1990 se presenta el primer informe de Desarrollo Humano del PNUD. De
este modo, el desarrollo humano se define como “el proceso de ampliación de las opciones de las
personas mediante el fortalecimiento de sus capacidades y la consolidación de sus libertades. Las
capacidades incluyen desde disfrutar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos y tener
acceso a los recursos necesarios para lograr un alto nivel de vida, hasta la libertad política, económica
y social, participar en la vida de la sociedad, tener la posibilidad de ser creativo y productivo,
respetarse a sí mismo (vivir con dignidad) y disfrutar de la garantía de los derechos
humanos.”(PNUD - UNICEF, 2008, pág. 9)
En este marco, esta propuesta pretende hacer un tránsito de la centralidad en lo económico a la
centralidad de las personas, idea ya planteada por algunas corrientes del desarrollo sostenible, a
través de una serie de recursos para alcanzar una vida digna como el acceso a “conocimientos útiles”,

39
libertades políticas, económicas y sociales en el marco de los derechos humanos y considerando un
balance entre formación de capacidades y uso de estas. (Fundación UNIR, 2012, pág. 18).
A fines de la década de 1990 surge también en NNUU el enfoque que parte del reconocimiento de
los derechos humanos como parte intrínseca del desarrollo. El enfoque de derechos y el enfoque del
desarrollo humano, se entiende como paradigmas interdependientes y se esfuerzan entre sí, reafirman
la libertad humana y fortalecen las capacidades sociales para garantizarla. “Comparten un
compromiso común con la libertad, el bienestar y la dignidad de las personas de todas las sociedades,
de forma tal que sus motivaciones los hacen compatibles y sus diferentes estrategias los hacen
complementarios. Los dos conceptos se fundamentan en el reconocimiento de la importancia de la
vida humana, y son dos formas de reafirmar la libertad humana.” (PNUD - UNICEF, 2008, pág. 18).
Lo más relevante de esta complementariedad entre el enfoque de derechos como parte intrínseca del
desarrollo y el desarrollo humano es que cambia, al menos conceptualmente, el papel del Estado en
lo que se refiere a los mismos. En otras palabras, el desarrollo humano entendido como desarrollo de
capacidades hará posible el pleno cumplimiento de los derechos fundamentales. El enfoque de
derechos hace énfasis en la obligación del Estado en cuanto a la garantía de las libertades humanas a
través del desarrollo humano, es decir del desarrollo de capacidades para garantizar dichas libertades.
De este modo, temas como la familia, la equidad de género, la seguridad intrafamiliar, las relaciones
generacionales, etcétera pasan del ámbito de lo estrictamente privado al ámbito público.

El desarrollo humano en la política pública estatal

El concepto de desarrollo humano fue asumido por el Estado boliviano en el contexto de la

municipalización y la participación popular, pero con un enfoque eminentemente centrado en las
necesidades básicas y la reducción de la pobreza. Recordemos que fue durante el gobierno de
Sánchez de Lozada que funcionó el “super” Ministerio de Desarrollo Humano, a partir del cual se
diseñaron y ejecutaron la Ley de Participación Popular, la Ley de Reforma Educativa y la Ley de
Pensiones, como un cambio significativo en la política social del país. Sin embargo, este Ministerio
no duró más allá de la gestión de GSDL. De todas maneras, sentó las bases para la comprensión
futura del desarrollo humano como parte importante de la política social boliviana. Precisamente este
enfoque se refleja en la Ley de Municipalidades (1999) que en su artículo 5° (Finalidad), parágrafo I,
establece que “La Municipalidad y su Gobierno Municipal tienen como finalidad contribuir a la
satisfacción de las necesidades colectivas y garantizar la integración y participación de los ciudadanos
en la planificación y el desarrollo humano sostenible del Municipio”. De este modo, el desarrollo
humano pasa a ser la competencia fundamental de los municipios.
Como consecuencia de este enfoque debemos destacar dos características centrales que adquiere la
política de desarrollo humano implementada a partir de 1999.

40
Primero, el enfoque de necesidades básicas. La Ley de Municipalidades establece, bajo el subtítulo de
“desarrollo humano sostenible” una amplia gama de competencias municipales que van desde la
planificación del desarrollo humano, el turismo, proyectos productivos, catastro, ordenamiento
territorial, turismo, seguros de salud, atención a personas con discapacidad, protección del medio
ambiente, equidad de género, alimentación complementaria, etcétera. Bajo el título de “en materia de
infraestructura” se estipula que el municipio es encargado de la construcción, dotación y
mantenimiento de la infraestructura en los sectores de educación, salud, cultura, deportes, micro
riego, saneamiento básico, vías urbanas y caminos vecinales. Sorprende de alguna manera que, en
sus inicios, toda la política municipal o al menos gran parte de la misma se comprende como
“desarrollo humano”. De todas maneras, en general, desde la implementación de la LPP, la política
municipal se centró en la “materia de infraestructura” y el desarrollo humano en la infraestructura
educativa, deportiva y de salud, principalmente.
La segunda característica de las políticas nacionales y municipales de desarrollo humano es su
carácter focalizado en la población “vulnerable”. De este modo, tanto las obras de infraestructura
como otros exiguos programas sociales se centraron precisamente en la reducción de la pobreza y en
la atención a población marginalizada. Como parte de este enfoque, el presupuesto destinado a la
política social iba a cubrir obligaciones emanadas de las disposiciones generales, tales como los
seguros públicos (SMGV y SUMI) o el desayuno escolar. Asimismo se desarrollaron algunos planes y
programas orientados a la atención de población “vulnerable”: mujeres, niños, personas con
discapacidad, personas en situación de calle, niños trabajadores, etcétera. La política focalizada parte
de una concepción de desarrollo humano entendida como la atención social a los efectos perversos
del modelo neoliberal y orientada a la contención de la creciente demanda social que los mismos
generan.
Estas dos características de la política municipal en general dieron lugar a tres fenómenos sociales
que queremos mencionar. Por un lado, lo que se denomina “obrismo”. Es decir, la percepción en la
población y también desde los administradores municipales de que la política municipal en general y
la política de desarrollo humano en particular está centrada en “hacer obras” de infraestructura. Esta
lógica compartida y presente en la actualidad da lugar a la percepción errónea de que con más
cemento y ladrillo se hace más desarrollo humano y por ende, de que mientras más infraestructura
haga el municipio mejor será la gestión del alcalde y del dirigente de la comunidad. Dicho de otra
manera, se tiene la percepción, que es una verdad a medias, de que con mejores infraestructuras
educativas se soluciona el problema de la educación, que con más módulos policiales habrá menos
inseguridad, que con más hospitales mejorará la calidad de la salud, que con más canchitas se impulsa
el deporte, etcétera, etcétera, etcétera. Es la encarnación de la lógica liberal del enfoque de
necesidades básicas.
El segundo fenómeno tiene que ver con el espejismo de la “participación”. Desde la implementación
de la Ley de Participación Popular se ha generado el discurso de que los ciudadanos participan en la
toma de decisiones y en las políticas estatales. Esta participación se daría por dos vías. La
41
participación formal en la elección de autoridades locales, como el alcalde y los concejales y la
participación administrativa del ciudadano organizado en OTB en la elaboración de los Planes
Operativos Anuales, Planes de Desarrollo Municipal, etcétera. Llamamos a esto un “espejismo”
puesto que, en términos reales, las grandes los recursos asignados a los municipios no representan ni
el 20% de los recursos estatales. Es decir que la población no decide ni participa en la planificación
de la inversión de los fondos públicos. Se asignan a los municipios recursos de acuerdo a la
población de cada uno y no de acuerdo a sus necesidades reales. De estos pocos recursos que le toca
a cada municipio, la población solo puede decidir sobre una mínima parte. Más aún, sobre estos
pocos recursos, se ha reproducido la lógica perversa de la asignación de recursos por cabeza hasta el
nivel de las OTB. Así, el ciudadano o ciudadana que participa de la OTB decidirá si quiere que los
pocos recursos que les tocan vayan a asfaltar dos cuadras o a poner tres luminarias, o a construir un
par de aulas en la comunidad o un pequeño sistema de riego. El espejismo de la participación, de
todas maneras, ha creado toda una cultura dirigencial y organizativa, tanto en las áreas rurales como
en las ciudades, para administrar la miseria. Por otra parte, mientras el ciudadano discute sobre el
asfaltado o la escuelita, el Estado y también los municipios más grandes, toman las grandes
decisiones sin la participación real de la gente. Junto a esta idea limitada de participación y con el
“obrismo”, continúa presente también la relación colonial con el Estado y sus eventuales
administradores. Las entregas de “obras” normalmente se presentan como una dádiva generosa de
las autoridades locales y nacionales. El ciudadano debe estar “agradecido” y corresponderle con su
adhesión política. El ciudadano es así, un agradecido (o desagradecido) “beneficiario” del Estado.
Esta relación tan enraizada en la mentalidad colonial, del municipio se ha trasladado, ahora, al
Estado. El Presidente se ha convertido en una especie de super alcalde que entrega obras grandes,
medianas o chicas a la población a cambio de su fidelidad, al menos para las elecciones. Se presenta
así al Estado y al gobierno como un benévolo benefactor, hasta el punto que las “obras” que entrega
deben llevar el nombre del gobernante de turno, porque son producto de su magnanimidad
inconmensurable. La participación ciudadana y el obrismo se convierten así en mecanismos de
legitimación del modelo neoliberal en sus inicios y ahora peor aún, del régimen. El prebendalismo se
convierte en política de Estado.
Una tercera consecuencia es la focalización de las políticas sociales. Con este enfoque se reduce la
política social municipal a los sectores “vulnerables” de la población. De esta manera, solo se
atienden con programas sociales a quienes, desde la óptica estatal, son considerados pobres,
empobrecidos, marginales o vulnerables. Se trata de luchar contra la pobreza, y no contra sus causas
profundas; contra los efectos del modelo y no contra el modelo mismo.
Veamos ahora el caso del Municipio de La Paz a partir de su propio enfoque de desarrollo humano
en los últimos años, en el contexto descrito, para esbozar posteriormente algunas vías hacia un nuevo
paradigma de desarrollo humano.

42
 El desarrollo humano en el
Municipio de La Paz
En el contexto de la LPP y de la LOM el Municipio de La Paz elabora el primer Plan de Desarrollo
Municipal 2001-2005. El mismo parte del reconocimiento de una situación de las gestiones
municipales anteriores “signadas por una administración deficiente, ingobernabilidad y corrupción, y
caracterizadas por una estructura institucional débil, con deficiente capacidad de gestión, alto
porcentaje de gasto en funcionamiento (35%), pobre atención de las demandas sociales, ausencia de
mejoras en la calidad de vida de sus habitantes y un crecimiento de la deuda pública que llegó a
comprometer el 32% (140 millones de dólares) del presupuesto del Gobierno Municipal de La Paz
(GMLP)”. (Jayma, 2007)
Para el período 2001-2005 se elaboró la primera Visión del Municipio, trabajada de forma
participativa, como: “La Paz, ciudad del Illimani, Municipio de la diversidad, integración,
productividad y equidad. De servicios financieros, turísticos, comerciales y administrativos; de
producción artesanal e industrial competitiva; de gente solidaria y comprometida, respetuosa de sus
culturas y medioambiente; gobernada con autoridad democrática y transparente.(Jayma 2007). Visión
que derivaría de siete lineamientos estratégicos21, de éstos dos con relación al ámbito social: El
lineamiento 3) Municipio Solidario, Equitativo y Afectivo, y el 6) Municipio con Equidad de Género.
Sin embargo, a raíz de la tragedia de “febrero negro” (19/02/2002) que evidenció la situación
permanente de riesgo del Municipio, llevó a reorientar estos lineamientos estratégicos de la gestión
hacia un enfoque de “Viabilidades”, no sólo en el ámbito Físico – estructural de la ciudad, sino
también en el ámbito Urbano, Económico – financiero e Institucional. Según la evaluación de este
Plan, los lineamientos que mejores resultados dieron fueron en el ámbito de infraestructural e
institucional. (Jayma, 2007). Se podría entender, en el marco de necesidades de reconstrucción y
construcciones mejores, y el institucional respecto a las batallas ganadas por el Gobierno municipal
frente a gremios sindicalizados en el control del espacio público.
Para la gestión 2005 - 2009 fue concebido el Plan de la“Revolución y transformación para la nueva
La Paz” (2004), también en el marco del desarrollo sostenible, pero en un contexto político de lucha

21
Lineamientos estratégicos del PDM del 2000 - 2004: 1) Municipio Productivo y Competitivo. 2) Municipio Habitable. 3) Municipio
Solidario, Equitativo y Afectivo. 4) Municipio con Identidad e Interculturalidad con Patrimonio Tangible, Intangible y Natural. 5)
Municipalidad Solvente, Descentralizada, Transparente, Participativa y Libre de Corrupción. 6) Municipio con Equidad de Género. 7)
Municipio Integrador y Metropolitano. (Jayma, 2007).

43
social y emergencias que llevó a plantear como horizonte “la construcción y consolidación de La Paz
con un nuevo liderazgo en el proceso de cambio nacional, desde una visión metropolitana, social y
económicamente potenciada” (Jayma, resumen, pág. 75). Sin embargo, por el contexto político este
Plan no pudo seguir su curso normal, aunque sus bases habrían sido contempladas en el Plan de
Desarrollo Municipal Jayma del 2007.
Entonces, este periodo caracterizado por la inestabilidad política, el desastre natural y las
movilizaciones sociales, por un lado, reforzaron la apuesta por los servicios en obras de
infraestructura, y por otro, presionaron hacia nuevas alternativas relacionadas con las emergencias
sociales y políticas que vivía el país. En este contexto, surge el Plan de Desarrollo Municipal “Jayma”
para la gestión 2007 – 2011.

Plan de Desarrollo Municipal “Jayma”

En esta perspectiva de cambio, el nuevo Plan Municipal se asienta en los siguientes principios: La
Paz Metropolitana, Cosmopolita, Intercultural, Solidaria y Acogedora, es decir:
La ciudad de La Paz es líder en la región metropolitana para orientar el desarrollo humano,
productivo y competitivo, como núcleo urbano de su sistema de ciudades en el occidente del país,
por su ubicación geográfica estratégica y por su hegemonía económica y política.
La Paz es acogedora e inclusiva, características que le han permitido constituirse en una ciudad
eminentemente cosmopolita e intercultural, expresada en las diversas identidades culturales locales,
regionales e internacionales, que habitan en el territorio municipal, en los distintos pisos ecológicos,
en el marco de una urdimbre cultural en fase de consolidación.
A través de los años, se han desarrollado distintas formas de convivencia armónica y solidaria, en un
marco de respeto y tolerancia, generando sistemas de interrelación y de representación social, con
valores y significados propios. (Jayma, 2007).
Esta visión de transformación pretende también transitar de una concepción de planificación de
políticas públicas centralizada, sectorializada, de corto plazo, y de eminente visión urbana -de los
últimos cinco años-, a otra concepción totalizante, descentralizada, de mediano y largo plazo
(estratégica) y con enfoque integral de desarrollo del Municipio. (Jayma, 2007). Es decir, se focaliza
en el individuo, “como el objeto central del desarrollo y buscala satisfacción de sus necesidades
básicas, así como la mejora de su calidad de vida.”Esta centralidad en el ciudadano pretende, no sólo
hacerle partícipe de todo el proceso de planificación, sino promover también su “corresponsabilidad
y compromiso entre los actores (del municipio) para alcanzar una Visión de Desarrollo compartida y
con base en un Plan de Acción consensuado para los próximos cinco años”. (Ibíd.).

44
En este marco de principios, las visiones, entendida como procesos de articulación con las
vocaciones del territorio, están relacionadas tanto con los actores en las que focaliza el Plan como los
sectores a trabajarse, en el caso del ámbito social refieren a:
Red de visiones de los grupos vulnerabilizados, que estructura las demandas principales y rescata el estado
ideal de Municipio para la atención de estos grupos:
Mejorar la calidad de vida del Adulto Mayor y el disfrute de una vida digna a través de programas de
participación, capacitación y sensibilización. Cumplimiento de la Ley del Adulto Mayor para el
ejercicio de derechos y obligaciones.
Municipio con mejor calidad de vida, con ejercicio pleno de los derechos ciudadanos y
OBLIGACIONES de mujeres y hombres; sin violencia, sin discriminaciones raciales, sexuales y
culturales; en convivencia sana y armónica que garantice una participación plena
Municipio solidario con una sociedad sensibilizada, mejor calidad y condiciones de vida,
implementador de políticas inclusivas y de respeto pleno que reconoce los derechos humanos de las
personas con discapacidad (capacidad diferenciada).
Municipio en el que se ejerzan los derechos y deberes de niños (as) y adolescentes, donde se brinda
seguridad, educación, salud, lugares de esparcimiento y recreación con desarrollo integral sostenible,
participación en y con la sociedad.
La Paz, un Municipio inclusivo y participativo de jóvenes, con equidad social, económica y política;
en coordinación con cada Subalcaldía identificada con la problemática de su macrodistrito,
generadora de espacios laborales, de salud y educación integral que fortalece sus potencialidades
construyendo proyectos y programas de impacto social.
Las visiones sectoriales (desarrollo humano), como estados ideales y demandas de un rubro específico,
orientadas a coadyuvar a la satisfacción de las necesidades básicas, así como a la mejora de la calidad
de vida del individuo, como objeto central del desarrollo, reflejadas principalmente en las visiones de
los grupos vulnerabilizados. Sobre la base de esta correlación y complementariedad de las visiones, se
asienta el verdadero Municipio, con características metropolitanas de desarrollo integral. Estas
visiones son: Seguridad ciudadana: El Municipio más seguro del país, con los menores índices de
violencia e inseguridad ciudadana, con un trabajo estrecho liderizado por el Gobierno municipal,
todas las Instituciones del estado y las organizaciones sociales, con mejor calidad de vida de sus
estantes y habitantes, y con recursos humanos altamente calificados y comprometidos.
Deportes: Un municipio líder que genera oportunidades para la práctica masiva de la actividad física,
el deporte recreativo, formativo y competitivo con inclusión, interculturalidad y equidad, con
recursos humanos idóneos en una infraestructura adecuada, que aporta a la calidad de vidade los
paceños y paceñas.

45
Educación: Un municipio líder con un sistema educativo efectivo, eficiente y eficaz en coordinación
intra e inter institucional, con la participación comunitaria comprometida, en una infraestructura
educativa especializada, orientada a una educación productiva con servicios integrales pertinentes a
mejorar la calidad de vida de sus habitantes
Salud: La Paz municipio con gestión compartida óptima (DILOS), calidad de vida con igualdad e
inclusión social y cultural, en el acceso a servicios integrales de salud; reduciendo eficientemente los
riesgos y daños, con énfasis en la promoción de formas de vida saludables a través de un sistema de
salud descentralizado y con capacidad resolutiva adecuada a los niveles de atención, integrando lo
interinstitucional y lo intersectorial.
Culturas: El municipio respeta identidades culturales, recupera y protege patrimonio tangible,
intangible y natural, promueve la formación de actores culturales y difunde sus manifestaciones,
fomentando la participación efectiva, con recursos e infraestructura necesaria.
En este marco de principios y visiones se plantea el “Jayma” para que pueda constituirse en un
“avance tanto para la construcción de un modelo de desarrollo integral, y acorde a las necesidades de
la población y metrópoli, como para revitalizar la aplicación del concepto de desarrollo sostenible en
Bolivia.” Por otra parte, se asume que este enfoque permita interactuar “con enfoques incluyentes e
integradores, en un nuevo marco de relacionamiento entre los actores relevantes.” Para de esta forma
responder en gran medida a las realidades sociales, culturales, ambientales, territoriales y políticas del
Municipio de La Paz.
En este sentido, el PDM “Jayma” establece la “complementariedad y subsidiaridad las políticas,
planes y estrategias internacionales, nacionales y velando por el alineamiento y aplicación de éstos en
el ámbito municipal” (Jayma, 2007). Así, el PDM “Jayma” es articulado con el Plan Nacional de
Desarrollo para “Vivir Bien”, a partir de las prioridades sectorializadas que hacen a los ejes y sub ejes
del “La Paz Equitativa e Incluyente del Plan Municipal”, y que corresponde al Eje Dignidad del Plan
Nacional.
El Eje de La Paz Equitativa e Incluyente pretende generar oportunidades para todos los paceños y
paceñas, considerando sus distintas necesidades y sus diferencias (bio-psicosociales) de niños,
adolescentes, adultos mayores y personas condiscapacidades. Además, considerando las distintas
expresiones,lenguas y hábitos de las culturas que habitan nuestro territorio. Así, las oportunidades
deben traducirse en mejor y mayor acceso a servicios educativos y de salud; mayor acceso y fomento
para el deporte y la cultura; además brindar un marco de protección a la ciudadanía, a través de la
promoción de sus derechos.
La Paz Equitativa busca el equilibrio entre sus diversos habitantes, en cuanto a acceso a los servicios
públicos sin discriminación y con respeto, libertad de expresión ideológica y cultural que se exprese
en el aumento y ejercicio de capacidades de las personas, para ampliar sus opciones. Finalmente, se
asume como el principal desafío en un mundo globalizado, “la disminución y superación de

46
desigualdades sociales, la eliminación de la exclusión social, cultural, étnica, generacional y de
género”(Jayma, 2007). (…)
Por otra parte, estas estrategias de focalización en “grupos vulnerabilizados” parecen reforzarse
mejor con los Objetivos del milenio, aunque con ciertos matices respecto: a las iniciativas de
promoción de creación de empleo digno para jóvenes, mujeres y sectores usualmente marginados; la
lucha contra la pobreza, que va más allá de la simple satisfacción de necesidades básicas, tendientes a
superar la desigualdad existente; además respecto al entendimiento integral de los problemas de
discriminación (étnica, de género, socioeconómica, etc.).

Las “10 tareas para La Paz”

Si bien, el PDM Jayma estuvo programada del 2007 al 2011, el 2010 emergieron las “10 tareas para
La Paz”, como una propuesta política de la gestión municipal del MSM plasmada en una propuesta
programática que busca continuidad e innovación a partir de 10 tareas. Como su nombre bien lo
indica, las 10 tareas son un conjunto de propuestas de acciones que en su momento fueron
socializadas con la población para la campaña electoral del año 2010. Se recogen en la propuesta los
grandes logros de las dos gestiones anteriores en cuanto a la transformación física de la ciudad y el
municipio, en cuanto a la transparencia y eficacia de la gestión administrativa y en cuanto a la
credibilidad lograda ante la ciudadanía. Se plantea, en este sentido, la continuidad con la gestión
anterior, sobre todo en materia de transformación física de la ciudad, construcción y mantenimiento
de infraestructura social, programas dirigidos a grupos vulnerables, etcétera. Sin embargo, ya en las
10 Tareas, la gestión actual se plantea desafíos que dejan entrever la voluntad y la necesidad de un
cambio sustancial en la política social del Municipio. Bajo el título de la tarea 6 “Mejor educación,
salud y deporte en nuestro municipio intercultural”, se plantean programas y proyectos concretos
como la dotación de material escolar a los niños y niñas del municipio, clubes de la tercera edad,
médicos comunitarios barriales, reorganización de las redes educativas, centros de alto rendimiento
educativo, mejoramiento de los servicios de defensoría municipal, escuelas deportivas, etcétera. En
este conjunto de ofertas electorales subyace la necesidad de un cambio en el carácter de la gestión
municipal en general y en la política social en particular.
Esta percepción implícita en las 10 Tareas se explicita posteriormente en un documento que, pese a
su importancia declarativa y estratégica, no ha sido suficientemente tomado en cuenta: el “Marco
filosófico y conceptual para la elaboración del POA/Presupuesto 2012.
Por su importancia, copiamos de manera textual los enunciados centrales de este documento:
Por su parte la RENOVACIÓN está traducida en el Programa “10 TAREAS PARA LA
PAZ”.
Sin embargo es importante tener absoluta claridad acerca de la filosofía en torno a la cual se
encuentran articuladas dichas tareas, la cual expresa el verdadero contenido de la renovación
esperada por la comunidad.

47
 Esa filosofía no es otra que
DESPLAZAR EL ACENTO DE LA GESTIÓN
desde una visión de la transformación física del municipio (reflejada a veces en una visión
obrista) hacia un énfasis preferente en el DESARROLLO HUMANO, que debe traducirse en
la mejora concreta y evidenciable de la CALIDAD DE VIDA de la comunidad.
Esa NO ES TAREA UNICAMENTE de LAS ÁREAS DIRECTAMENTE
CONCERNIDAS con los programas o proyectos específicos.
TODAS LAS AREAS Y UNIDADES ORGANIZACIONALES deben articular sus
acciones en torno al objetivo mencionado, de tal suerte que se pueda evidenciar con claridad
cuál es su contribución específica a la renovación. (Las negrillas son del mismo documento).
Es muy importante reflexionar sobre los enunciados centrales de esta declaración. En primer lugar se
plantea que efectivamente en las 10 Tareas subyace una filosofía que pretende responder a las
expectativas de la comunidad. En segundo lugar, esta filosofía implica desplazar el acento de la
gestión de la transformación física (y a veces obrista, reconoce el documento) hacia el desarrollo
humano entendido como “mejora concreta y evidenciable de la calidad de vida de la comunidad”. En
tercer lugar, el desarrollo humano, así entendido, debe articular todas las áreas del Gobierno
Municipal, ya no es una tarea específica de un área o dependencia. En otras palabras, el desarrollo
humano se constituye en el eje central de la propuesta política y administrativa del Gobierno
Municipal.
Se trata de superar el enfoque de necesidades básicas mediante desde el enfoque de “calidad de vida”.
Se trata de superar el enfoque de políticas focalizadas desde el concepto de “comunidad”. Se trata de
superar el obrismo a través de una propuesta renovada de la forma en que entendemos el desarrollo
humano. Se trata de un programa de gobierno que, si bien está formulado como una serie de tareas
concretas se convierta en una respuesta política a las crecientes demandas de la población y al
desgaste del modelo anterior. Retomando estos desafíos, desarrollaremos a continuación una
propuesta de desarrollo humano y algunas vías para su concreción.

48
 Comunidad con calidad de vida
A partir del contexto político, económico, ideológico e institucional ampliamente descrito en las
páginas precedentes, sintetizamos nuestra concepción de desarrollo humano como COMUNIDAD
CON CALIDAD DE VIDA.
No se trata sólo de una frase simpática, sino de una propuesta que condensa una concepción
alternativa de desarrollo en general y del desarrollo humano en particular como parte fundamental de
aquél.
El concepto de comunidad con calidad de vida nos remite, en primer lugar, a la propuesta del Vivir
Bien como una alternativa a la concepción moderna de desarrollo. Desde esta perspectiva, el vivir
bien debe entenderse como en primer lugar en el contexto de la comunidad. Solo se puede alcanzar
el vivir bien en la comunidad. Esto significa que el vivir bien debe alcanzar a todos los miembros de
la comunidad. Pero significa también que la “comunidad” es la condición sine qua non para el
desarrollo humano.

El concepto de comunidad

Debemos precisar qué entendemos por “comunidad”. El Vivir Bien como concepto hace énfasis en
el prototipo de “comunidad indígena originaria campesina”. Evidentemente, la comunidad indígena
ha sido y sigue siendo el referente histórico fundamental para el reconocimiento de una forma de
organización socioeconómica, política y religiosa que, en la sociedad colonial ha definido su estatuto
jurídico y que en la actualidad sigue siendo el eje del debate político acerca del estatuto de los pueblos
indígenas. Sin embargo, desde una perspectiva más amplia, podemos afirmar que la comunidad es el
espacio y la unidad social básica en la que se generan los marcos de comprensión que permiten las
transacciones, la relación con el mundo y las representaciones que las posibilitan.
Por tanto, la comunidad, referente identitario definitivo, debe ser comprendido desde tres ámbitos
que distinguimos analíticamente: la relación con el mundo, la organización social y las
configuraciones ideológicas. La comunidad, como el espacio fundamental en el que se da la
reproducción de la identidad comunitaria comprende pues, el espacio en el que la relación con el
mundo permite la reproducción material de la comunidad, el espacio de relación social y de las
transacciones interpersonales y el espacio simbólico. La participación en “la comunidad” implica la
participación en la vida económica de la misma, en la organización social y en el espacio simbólico en
el que se transmiten y reproducen las representaciones acerca del mundo y la sociedad. Es decir que,

49
cuando hablamos de “comunidad” nos remitimos a la preeminencia de las relaciones sobre las
estructuras o los sistemas.
El carácter relacional de la comunidad da cuenta de la dimensión histórica y contingente de la
comunidad. La comunidad no está dada a priori, sino que se construye. La comunidad se fortalece, se
cohesiona, emprende un proyecto político o por el contrario, se debilita, se desintegra, da lugar al
surgimiento de una nueva comunidad, se fusiona, etcétera. Por tanto, las relaciones en la comunidad,
para su constitución o preservación como tal, están orientadas a la construcción de la misma, a la
capacidad del colectivo para “hacer comunidad”.
Lo mismo vale, por tanto, para las identidades. Si la comunidad es contingente y socialmente
construida y si la comunidad es el referente identitario central, las identidades, son también
contingentes y socialmente construidas. Esta construcción de la comunidad y de las identidades es el
resultado a la vez de la historicidad y contingencia del carácter relacional de las mismas. La identidad
comunitaria y la construcción, reproducción y transformación de la comunidad debe comprenderse
desde la relacionalidad: la relación con el mundo, la organización social y la cosmovisión. La
identidad se construye a partir de la relación con el mundo, que se traduce en el acceso a los recursos
que posibilitan la reproducción material de los individuos. La identidad se construye en las relaciones
sociales, en la forma en que la gente participa dentro del conjunto social y la forma en que se
manifiestan las distinciones que segmentan a una población; participación que está determinada por y
que determina, a la vez, el acceso a los recursos. Las identidades se construyen en la forma en la que
la gente participa del discurso y las representaciones que legitiman este orden social y económico: las
“ideologías” o la cosmovisión.
De este modo, podemos superar la noción de “sistema” entendida como una estructura autónoma
que responde a una “esencia” cultural o económica. Los modelos relacionales permiten la
comprensión de las formas de organización social a partir de las transacciones que devienen en lazos
sociales22.
El tipo de análisis relacional permite asimismo comprender el peso de la cultura en la vida social.
Entendida la cultura como un conjunto de nociones compartidas y sus representaciones, podemos
entender cómo los actores se mueven dentro de este marco de comprensión construido en base a
interacciones anteriores y prevén sus respuestas recíprocas dentro de los mismos. De esta forma

22 Charles Tilly propone analizar la desigualdad social desde “modelos relacionales de la vida social que se inician con transacciones o
lazos interpersonales”. Estos modelos permiten superar las dificultades explicativas del particularismo, interacción, transmisión y
mentalismo. La dificultad que acosa a las ciencias sociales es que parten de tres ontologías que suponen “la existencia y el carácter
central de esencias autopropulsadas”. Dos de estas ontologías, el individualismo metodológico y el individualismo fenomenológico se
centran en los procesos mentales de dichas esencias. La tercera ontología es la teoría de los sistemas, la cual elude el mentalismo
atribuyendo una “lógica autónoma a las estructuras sociales, desde los grupos, las organizaciones o las instituciones hasta esa vasta y
vaga estructura a la que los analistas se refieren como ‘sociedad’” (Tilly 2000: 31).
Una alternativa a estas tres ontologías serían los modelos relacionales de vida social. El análisis relacional permite el tratamiento de las
categorías como “invenciones sociales que solucionan problemas y/o subproductos de la interacción social”. Estos modelos de análisis
permiten una descripción de la forma en que “las transacciones se aglutinan en lazos sociales, estos se concatenan en redes y las redes
existentes fuerzan soluciones de los problemas organizacionales” (Tilly 2000: 34).

50
podemos imaginar a la cultura ya no como una esfera autónoma, sino como parte de la estructura de
las relaciones sociales (Tilly 2000: 33). El concepto de “cultura” nos permite reunir, de manera
sinóptica y sintética las relaciones materiales con el mundo, la organización social y las
configuraciones ideológicas.
En síntesis, planteamos una comprensión de la “comunidad” desde una perspectiva relacional. La
misma implica una concepción de la cultura como parte de las relaciones sociales. La cultura, de este
modo, se entiende como un conjunto de nociones compartidas construido en base a las relaciones
con el mundo, la organización social y sus representaciones. La misma, sin embargo, se actualiza, se
reproduce y se pone en movimiento en la acción de los actores sociales y sus transacciones
relacionales. Del mismo modo, las relaciones estructurales de poder no solo están de por medio en
estas transacciones e interacciones sino que actualizan y reconfiguran el mismo “marco de
comprensión” que determina las interacciones. Por tanto, el análisis de la organización social y
política de la comunidad, como expresión y realización de la misma debe abordar además de las
relaciones sociales, también las relaciones materiales con el mundo y la visión del mundo que en la
interacción a la vez se construye y las rige.

Calidad de vida

A partir de las tres dimensiones relacionales enunciadas en el concepto de comunidad, podemos

pasar ahora a desarrollar qué significa “calidad de vida”. Desde la perspectiva relacional, calidad de
vida implica calidad de la relación con el mundo, calidad de las relaciones sociales y calidad en cuanto
a la construcción compartida de una visión del mundo.
La primera dimensión de la calidad de vida es la calidad en la relación con el mundo que se debe
entender en dos aspectos: el acceso a los recursos que posibilitan la reproducción material de los
individuos y la relación armónica con la naturaleza. De este modo, una de las dimensiones de la
calidad de vida se refiere al acceso a los recursos materiales que posibilitan la reproducción de la
comunidad. Desde la perspectiva “moderna” el desarrollo humano se ha centrado solo en la
producción de bienes materiales a través del capital y su acceso a ellos a través del mercado. Por
tanto, el desarrollo se entiende, desde esta perspectiva materialista como la posibilidad de acceso y
acumulación de bienes y nada más. Cuando hablamos de calidad de vida como calidad de la relación
con el mundo, entonces la perspectiva cambia. Se trata de la posibilidad del acceso a los bienes
materiales para el conjunto de la comunidad, no para unos pocos. Mientras haya miembros excluidos
del goce de los bienes necesarios para gozar de una vida digna, no habrá desarrollo posible. El acceso
a los bienes materiales, si bien no es el fin último del desarrollo, desde esta propuesta, sí es una
condición necesaria para la calidad de vida. Con bienes materiales nos referimos a servicios básicos,
vivienda adecuada, empleo, salario, transporte, espacios de recreación, vestido, alimentación, etcétera.
No debe entenderse el Vivir Bien solo como una declaración de bienestar subjetivo, sino de la
necesidad de gozar de las condiciones materiales que posibiliten la realización del vivir bien. La

51
dimensión económica del desarrollo no es la única, ni la fundamental, pero sí condición necesaria de
la calidad de vida.
El segundo aspecto de la relación con el mundo tiene que ver con una concepción amplia de
comunidad, que tiene sus raíces en nuestra cosmovisión, en nuestras concepciones culturales de la
naturaleza y el mundo. Hemos visto que, desde el proyecto modernizador, el ser humano se aparta
del mundo para conocerlo, dominarlo y explotarlo. A esto se ha llamado desarrollo. La crisis
ecológica ha llevado a replantear esta visión, aunque limitadamente, desde el concepto de “desarrollo
sostenible”. Es decir un tipo de conocimiento, dominio y explotación de la naturaleza que nos
permita “preservarla” para generaciones futuras. Este concepto de desarrollo sostenible cambia el
método, pero no los fines del desarrollo: la explotación de la naturaleza para la producción de bienes
materiales. Desde la visión andina, sobre la que se asienta el concepto del vivir bien, la relación con la
naturaleza es totalmente distinta. Los seres humanos y la naturaleza formamos parte de la
comunidad. La naturaleza, entendida como Pachamama, nos da vida, es la vida misma y la fuente de
vida. Es una visión muy distinta al desarrollo sostenible o conservacionista. Por tanto, la calidad de
vida dependerá de la calidad de nuestra relación con el mundo. Mientras no concibamos a la
naturaleza como parte de la comunidad seguiremos contaminando, depredando, explotando y
destruyendo nuestro entorno. La calidad de nuestra relación con el mundo, con la naturaleza, será
una meta para alcanzar la calidad de vida, pero también una condición. Sin un entorno natural
propicio, no será posible la calidad de vida: calidad del aire, del agua, de los suelos, preservación de
los espacios verdes, de la biodiversidad, seguridad alimentaria, etcétera.
La relación con el mundo, la producción y el acceso a los bienes materiales y el goce de un entorno
natural propicio es, pues, uno de los fines a alcanzar cuando y al mismo tiempo una de las
condiciones para la calidad de vida. Pero no es la única dimensión, está también, la dimensión social,
la calidad de las relaciones sociales. Recordemos lo que decíamos líneas arriba, la comunidad y la
identidad comunitaria se construyen en las relaciones sociales, en la forma en que la gente participa
dentro del conjunto social. Por tanto, una segunda dimensión fundamental de la calidad de vida será
la calidad de las relaciones sociales. El desarrollo económico, el acceso a bienes, no conlleva de
por sí a una mejor calidad de las relaciones sociales. Pero sí, un desarrollo económico desigual genera
marginalidad, pobreza, violencia, desintegración social, etcétera. Estamos viviendo un momento en el
que la preocupación central de la sociedad está en la calidad de las relaciones sociales, sobre todo en
las ciudades. El incremento de los índices de violencia intrafamiliar, el abandono, la inseguridad
ciudadana, la violencia en todas sus expresiones y en todos los ámbitos, son síntomas de un deterioro
en la calidad de las relaciones sociales. Asimismo, en el ámbito político, el clientelismo, la cooptación
de dirigentes, las dirigencias paralelas, el prebendalismo, la extorsión, la corrupción, etcétera, etcétera,
son también síntomas de una alta degradación de las relaciones sociales. Esto tiene que ver también
con la calidad de la participación del ciudadano o ciudadana en las decisiones sobre temas que les
conciernen y afectan sus vidas. La calidad de las relaciones sociales y la calidad de la participación
serán pues meta y condición de una calidad de vida y de la construcción de la comunidad.

52
La tercera dimensión de la calidad de vida desde su enfoque comunitario tiene que ver con la cultura
en su sentido amplio; es decir con el “marco de comprensión” que determina las transacciones
económicas y las interacciones sociales. A lo largo del recorrido histórico que presentamos arriba,
hemos visto que éste es uno de los temas centrales de la intersubjetividad nacional y por supuesto
local. Para resumir nuestra historia, podemos decir que la colonia nos ha dividido en tres categorías
sociales a partir de la relación de estos segmentos de la población con el Estado colonial: indios,
mestizos y blancos. La modernidad, el darwinismo social y el concepto de desarrollo nos han llevado
a una comprensión de las diferencias en clave evolutiva. El Hombre moderno, occidental, científico,
etcétera se presentan como la cúspide en la escala evolutiva, mientras que, en nuestra sociedad, en el
otro extremo estaría el indio, bruto, supersticioso, flojo, pobre, empecinado en sus formas atávicas y
retrasadas de vida, etcétera. El proyecto nacionalista ha optado por el mestizaje como el crisol donde
se forja la nación boliviana. Sin embargo, ni el proyecto darwinista de eliminación del indio vía
eliminación física o el proyecto nacionalista de eliminación del indio vía su eliminación cultural y
económica han tenido éxito. Tampoco el multiculturalismo neoliberal de fines del siglo pasado. Hoy
vivimos un momento histórico en el que se reconoce y valora, al menos discursivamente, la
pluralidad. La misma República de Bolivia hoy se reconoce como Estado Plurinacional. Este nuevo
proyecto, todavía inconcluso, sin embargo, representa un giro histórico trascendental. Hoy más que
nunca, se ha alzado la bandera de la pluralidad y de una idea romántica e instrumental de los pueblos
indígenas como el fundamento social, ideológico y axiológico de la nación boliviana.
El pluralismo tiene un gran valor en el contexto de una sociedad tan diversa como la nuestra. Es el
punto de partida para pensar un nuevo paradigma de desarrollo que precisamente cuestiona la
linealidad evolutiva del mismo. Ya no hay una sola concepción de desarrollo ni un solo ideal de
sociedad, humanidad o cultura que sea preponderante. El desarrollo de la comunidad estará fijado
por lo que ella misma decida ser. Sin embargo esto nos lleva al eje problemático de la cuestión de la
cultura y la pluralidad. A partir de la diversidad cultural, será necesario construir un “horizonte
interpretativo común” acerca del mundo y la comunidad. Un marco interpretativo mínimo que
posibilite reconocernos como parte de la comunidad y cohesionarnos en torno a un proyecto político
común. Es decir que no basta con el pluralismo, debe haber también un marco axiológico que haga
posible no solo la convivencia o la tolerancia en un contexto plural, sino la construcción de un
proyecto de comunidad, local, regional o nacional. Se trata de la calidad de vida entendida también
como la calidad de nuestras relaciones simbólicas y de la legitimidad del discurso que rige las
relaciones sociales. Esto implica valores compartidos por el conjunto de la comunidad tales como el
respeto mutuo, la solidaridad, la complementariedad, la convivencia, el ayni, la
correspondencia, la reciprocidad, la participación, la libertad, etcétera. El concepto de
comunidad también remite a la construcción de una identidad y un sentido de pertenencia a pesar, y
sobre la base de, las diferencias.
En resumen, el pluralismo del Vivir Bien nos remite a la posibilidad de pensar una diversidad de
caminos para alcanzarlo, una diversidad de “desarrollos” posibles y no un solo modelo de desarrollo.

53
Sin embargo, no se trata de que cada quien entienda el desarrollo a su manera, se trata de la
construcción de un marco común de interpretación de un proyecto de comunidad y sociedad a partir
de las diferencias. Esto se denomina, en otros términos, interculturalidad como proyecto político. Se
trata de la construcción de un referente identitario como condición y como proyecto de comunidad y
también de la calidad de vida.

Del enfoque de necesidades al desarrollo de capacidades

Hasta aquí hemos analizado las posibilidades del Vivir Bien como un paradigma alterativo al de
desarrollo: alternativo al desarrollismo económico moderno, al liberalismo político y al
evolucionismo cultural. De este paradigma se desprende una concepción de desarrollo humano
como “comunidad con calidad de vida”. Desde la centralidad del concepto de comunidad,
pretendemos superar el enfoque estructuralista y el sistémico, poniendo el énfasis en la relación, la
relación con el mundo, la relación de las personas entre sí y la relación mediada por un marco común
de comprensión del mundo. Es necesario distinguir dos sentidos del desarrollo humano: como
finalidad o meta y como proceso.
La “comunidad con calidad de vida” es a la vez un fin puesto que es el fin último del desarrollo. Al
mismo tiempo es un proceso, dado que comunidad se “construye” en términos de una mejora
evidenciable de la “calidad de vida” de sus miembros. Sin calidad de vida no hay comunidad, y sin
comunidad no hay calidad de vida.
Pasamos ahora a analizar qué implica esta comprensión de “comunidad con calidad de vida” como
finalidad (o diríamos en términos de Visión de desarrollo humano) para una comprensión del
desarrollo humano como proceso (como parte de nuestra Misión institucional); es decir, en cuanto al
criterio fundamental para la elaboración de políticas de desarrollo humano.
Para esto, será necesario rescatar aquél concepto de desarrollo humano propuesto por Amartya Sen y
asumido por el PNUD y reelaborarlo en el paradigma del Vivir Bien. Desde esta perspectiva, se
define el desarrollo humano como el proceso de acrecentar las oportunidades de las personas y
ampliar sus capacidades (la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o ser en la vida) y sus
libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga y saludable, tener acceso a la educación
y a un nivel de vida digno, y participar en la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus
vidas, de acuerdo a sus propias concepciones de vida buena.
La perspectiva del desarrollo humano como libertad guarda una similitud genérica con la
preocupación por la “calidad de vida”. Se trata de concebir el desarrollo como un proceso de
expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos. Y se entiende la expansión de las
libertades como el conjunto de capacidades que tiene el individuo para lograr una vida que tenga
razones para valorar. La libertad es concebida así como la ampliación de las opciones a través del
desarrollo de las capacidades del individuo para lograr una vida que tenga razones para valorar. (Sen

54
2000: 100) “La expansión de las libertades que tenemos razones para valorar no sólo enriquece
nuestra vida y la libera de restricciones, sino que también nos permite ser personas sociales más
plenas, que ejercen su propia voluntad e interactúan con – e influyen en - el mundo en que viven”
(Sen 2000:31).
Estas definiciones de desarrollo humano que han estado en los inicios de la discusión sobre el
concepto mismo, nos ayudarán a avanzar en nuestra comprensión de “calidad de vida”. El desarrollo
humano, desde esta perspectiva, se enfoca no tanto, no solo o no principalmente en las necesidades
básicas, sino en el “cumplimiento de las aspiraciones de la gente, desde el progreso que buscan, desde
lo que necesitan y quieren hacer. Y consiste, a su vez, en determinar la interpelación de ello que
dimana en cuanto a qué podemos hacer nosotros para el desarrollo de sus capacidades, para abrirles
acceso amplio a todas las oportunidades y hacer que este acceso reciba un trato, nacional e
internacional, justo” (Mahbub ul Haq1995).
De este modo, las estrategias de desarrollo humano estarán orientadas a la ampliación del acceso a
oportunidades de la gente, de la comunidad. De este modo, “las estrategias de Desarrollo Humano
no han de partir de arriba hacia abajo. No se tratará, entonces, de un desarrollo que habrá de
procurársele a la gente, sino del que ella misma habrá de generarse. Y, en consecuencia, habrá de ser
este protagonismo así asumido el que la hará partícipe tanto de las decisiones que el desarrollo habrá
de implicar, como de los beneficios que habrá de producir. Por lo tanto, ya no se tratará ya de recibir
la dádiva que, benévolo, habría de otorgarle un gobierno totalitario que se hubiera adscrito el derecho
de trazar su destino” (Mahbub ul Haq 1995:5).
Hemos descrito la “calidad de vida”, desde la perspectiva relacional como calidad de las relaciones
con el mundo, entre las personas y con el marco común de comprensión del mundo. Retomando el
enfoque de las libertades, podemos decir que el desarrollo de las capacidades debe estar orientado al
desarrollo de capacidades y ampliación de oportunidades en la relación con el mundo, en las
relaciones sociales y en la construcción de un horizonte común de comprensión del mundo (una vida
que tengan razones para valorar). De este modo, la comunidad es el espacio de la libertad, de la
posibilidad de que sus miembros vivan una vida que tengan razones para valorar.
La “calidad de vida”, la ampliación de las libertades, no solo pasa a ser el fin último del desarrollo.
Pero también cambia la relación entre el Estado y la sociedad. La comunidad pasa a ser el actor
principal de su propio desarrollo y el Estado será parte de la comunidad, el gobierno local, en nuestro
caso ya no es aquél benévolo pero totalitario “padre” que se adjudica para sí el derecho de trazar el
destino de la comunidad. Esto implica un cambio en la concepción de nuestro papel (Misión) en la
construcción del desarrollo humano, pero también un cambio de actitud y por supuesto un cambio
en el modo de hacer las cosas.
En resumen, el desarrollo humano como libertad nos debe llevar a enfocarnos en el desarrollo de las
“capacidades” y la ampliación de las oportunidades de la comunidad, de modo que ésta sea
efectivamente protagonista de su propio desarrollo y de su destino.

55
Desde esta perspectiva, podemos comprender por qué el desarrollo humano es o debería ser el
componente central de toda la gestión estatal y municipal en nuestro caso. Desde la concepción de
calidad de vida como calidad de la relación con el mundo y el acceso a bienes será necesario repensar
la política económica, los programas de desarrollo económico locales, el territorio, el ordenamiento
territorial, el espacio público, la infraestructura pública, el medio ambiente, etcétera. Desde la
construcción de este marco común de comprensión del mundo y de nuestra identidad comunitaria se
deberán pensar las políticas culturales, la interculturalidad, la cultura ciudadana, la gobernabilidad,
entre otros aspectos. Desde el ámbito de la las relaciones sociales plantearemos una estrategia que
parte de una concepción aún más limitada de “desarrollo humano” que se enmarca en las relaciones
sociales, principal, aunque no limitativamente. Es decir, desde una concepción restringida de
desarrollo humano que subyace en las políticas sociales que nos toca diseñar e implementar como
Oficialía Mayor de Desarrollo Humano.

56
 Ejes estratégicos de “desarrollo
humano”
Es necesario aclarar que, por motivos metolodógicos, institucionales y estratégicos, hacemos un
recorte en el concepto de Desarrollo Humano como fin último del desarrollo al ámbito en el que se
enmarcan las competencias y funciones de la Oficialía Mayor de Desarrollo Humano. No nos es
posible, ni nos corresponde, esbozar la propuesta operativa para todo el Gobierno Municipal. En
otras palabras, bajo el título de Oficialía Mayor de Desarrollo Humano trabajaremos solo sobre una
parte del desarrollo humano, aquella que se refiere a la calidad de vida en el marco de las relaciones
sociales, principalmente. Sin embargo, somos conscientes de que nuestra labor debe articularse con la
de las otras áreas del Desarrollo Humano y con las otras áreas de la Gestión para ser efectiva. Este es
un primer intento de sistematización de lo que podría ser un marco común de comprensión del
desarrollo humano en la política municipal en general. Pero ya para fines de operativizar la propuesta,
nos restringiremos al ámbito de nuestras competencias.
En segundo lugar, debemos tener en cuenta que la propuesta de “comunidad con calidad de vida”
pretende superar, trascender, el enfoque de necesidades básicas. De todas maneras, el enfoque de
necesidades básicas es nuestro punto de partida, pues está presente en gran parte de nuestro accionar.
Dicho de otro modo, no se trata de pensar ahora que lo que hicimos o lo que estamos haciendo está
errado necesariamente, sino de evaluar los alcances y limitaciones de nuestras acciones para
reorientarlas y darles un sentido nuevo, pensar en otras opciones, en otras cosas que podemos hacer
y en otra forma de hacer las cosas.
Si entendemos, desde el proceso, el desarrollo humano como fortalecimiento de las capacidades para
la ampliación de las oportunidades de la comunidad. Debemos pensar “qué podemos hacer nosotros
para el desarrollo de sus capacidades” en el marco de la comunidad y no solo del individuo.
Debemos plantearnos qué podemos hacer nosotros en el marco de nuestras competencias, a partir
de la experiencia institucional que tenemos.
La Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez (Ley 031 del 19 de julio de 2010)
otorga a las entidades autónomas, entre ellas los municipios competencias en cuanto a administración
de recursos económicos, ejercicio de facultades legislativas, reglamentarias, fiscalizadoras y ejecutivas
en el ámbito de su jurisdicción territorial y de sus competencias.
Esto implica un cambio institucional importante en cuanto a la definición de nuestras estrategias en
el ámbito de desarrollo humano en particular. El municipio pasa de ser “administrador” de los

57
recursos públicos a ser “gobierno local”. Debemos pasar de administrar a gobernar. Esto implica que
debemos elaborar un cuerpo legislativo propio (en el marco de nuestras competencias). Implica un
tipo de planificación de carácter estratégico y no meramente administrativo. Esto quiere decir que de
la legislación deberán desprenderse políticas municipales; de las políticas deberán desprenderse
planes, programas, etcétera. En tercer lugar, implica la administración de los recursos y ejecución de
proyectos en base a las dos anteriores. Pero el “gobierno local” tiene una cuarta dimensión, no
explicitada: la función ideológica o lo que hemos denominado la construcción de un horizonte
común de comprensión de la comunidad local como referente identitario, político, económico y
social de sus miembros. La legislación, planificación y administración conllevan un proyecto político
compartido entre el gobernante y los ciudadanos.
Para llevar a cabo estos objetivos, en el ámbito del desarrollo humano, se proponen cinco estrategias,
que atienden a las distintas dimensiones del ser humano, a nuestros ámbitos de acción y a las
demandas y necesidades de nuestra comunidad. Éstas son: Cuidado integral, Protección, Deporte y
recreación Vida en salud, Acceso al conocimiento y la información.

Cuidado integral

El cuidado integral es el primer y fundamental ámbito de las relaciones humanas. CUIDAR es

alimentar, educar, curar, criar, atender, proteger. El cuidado integral “incluye todo aquello que
hacemos para mantener, continuar y recuperar nuestro ‘mundo’ de forma de poder vivir en él lo
mejor posible. Ese mundo incluye nuestros cuerpos, nuestras personalidades y nuestro entorno,
todos los cuales buscamos interrelacionar en una red compleja que sustenta la vida”. Es necesario
entender al cuidado como el centro de la vida misma y no como un prerrequisito para el crecimiento
económico. Comprende el cuidado material como inmaterial que supone un vínculo afectivo,
emotivo, sentimental entre el que brinda el cuidado y quien lo recibe.
El cuidado demanda tiempo, esfuerzo físico, psicológico y emocional de las personas que participan
en el cuidado. Todo ser humano necesita de cuidado a lo largo de su vida. Asimismo, todas las
personas, en algún momento de su vida tienen la responsabilidad de brindar cuidados. Sin embargo,
algunas personas se caracterizan por su situación de especial dependencia ya que demandan más
cuidados de los que pueden brindarse a sí mismas: las niñas, niños, adolescentes, personas con
discapacidad o enfermas y adultos mayores necesitan atención a tiempo completo. El cuidado no
solo hace referencia a la base material de la subsistencia humana, sino a aquellos lazos afectivos que
construyen la identidad del sujeto en el ámbito de la familia y la comunidad. Desde el punto de vista
subjetivo, el cuidado es la condición necesaria para el bienestar físico y sicológico del individuo en el
marco de la comunidad.
Tradicionalmente, el cuidado era un ámbito circunscrito al entorno familiar y, dentro del círculo
familiar a la mujer, principalmente. Hoy en día, el cuidado se ha puesto en la mesa del debate público
como un derecho.
58
EL DERECHO AL CUIDADO en articulación con los derechos a la educación y a la salud
redefinen las funciones de las políticas públicas para que las personas dependientes reciban cuidado y
protección a tiempo completo. Aunque una política pública de cuidado abarca un marco amplio de
áreas de intervención, la construcción de un sistema público de servicios de cuidado es uno de los
pilares centrales. Sistema que comprende un conjunto de acciones públicas y privadas que es
desarrollan de forma articulada para brindar acción directa a personas dependientes en coordinación
con las familias, de tal manera que se garantice el cuidado y la protección a todos los que la necesitan.
Desde esta propuesta, los objetivos de las políticas de educación, salud, cultura, protección, seguridad
y laboral se articulan para proporcionar servicios integrales a los niños y adolescentes, de tal manera
que ellos reciban servicios de protección integral y de calidad incluyendo educación escolarizada y no
escolarizada, alimentación, atención de salud a tiempo completo (8:00 a 5:30), mientras sus papás y
mamás están trabajando o asistiendo a un centro educativo.” (CIDES – UMSA)
El derecho al cuidado comprende tres categorías: a) Derecho a recibir cuidado, el cual dependiendo
del ciclo de vida de las personas, requiere atención intensiva, ayuda, estimulación, desarrollo de
capacidades y competencias en igualdad de condiciones. b) Derecho a cuidar, relacionado a la
disposición de tiempo y condiciones para conciliar la atención a los familiares que lo requieren con
las actividades de formación, generación de ingresos y participación política y social. Este derecho
está relacionado a la redistribución de las responsabilidades de cuidado tanto al interior de las familias
como de la sociedad. c) Derechos laborales de las cuidadoras remuneradas que incluyen derechos de
educadoras, parvularias, asistentes y otras que están empleadas en actividades de cuidado, tanto en el
espacio institucionalizado como familiar.
El cuidado como un derecho implica que el Estado y las familias deben compartir las
responsabilidades en cuanto al cuidado de los miembros de la comunidad. El cuidado debe ser
considerado como un problema público para que el Estado proteja y garantice el mismo. La des-
familiarización no debe comprenderse como un “des-responsabilizar a las familias”. Se trata de
promover la transición del régimen de cuidado familiarista al de corresponsabilidad comunitaria. En
este sentido, el cuidado integral es asumido como una estrategia central del desarrollo humano en
nuestro municipio.
El objetivo de esta estrategia será crear capacidades y opciones para recibir y dar cuidados de manera
integral y con calidad.

Protección

La estrategia de Protección parte de la premisa que establece la relación indisociable entre desarrollo
humano y el enfoque de derechos. El desarrollo humano, la calidad de vida, la calidad de las
relaciones al interior de una comunidad y una sociedad se enmarcan en los derechos fundamentales
de las personas y de la comunidad. La máxima expresión de la vulneración de los derechos de las
personas es la violencia en todos sus niveles. La violencia estructural que margina de la vida
59
económica, política y social a grandes segmentos de la población. La violencia simbólica que se ejerce
a través de los medios de comunicación. La violencia por razones de género. La violencia por
razones de clase, cultura o adscripción étnica que se traduce en discriminación. La violencia política.
La violencia estatal. La violencia en el ámbito doméstico contra mujeres, niños y niñas,
particularmente; acciones que derivan en paidocidio o feminicido. La violencia sexual. La violencia es
lo contrario de la calidad de vida, es la antítesis del vivir bien.
Por tanto, la estrategia de protección estará orientada a erradicar toda forma de violencia y a
desarrollar las capacidades y las oportunidades para que todos los miembros de la comunidad gocen
de los derechos fundamentales y que, en caso de violación de derechos, éstos sean restituidos.

Vida en salud.

Denominamos a esta estrategia “vida en salud” y no simplemente “salud”, puesto que pretendemos
salir del enfoque biomédico para pasar a una concepción amplia de la salud como la promoción,
cuidado, prevención y condiciones para una vida saludable.
De este modo, la salud no se reduce a las prácticas biomédicas del sistema de salud occidental, que
considera al “enfermo” como un objeto dañado, aislado de las determinantes culturales, sociales,
económicas e históricas que determinan una vida saludable. Una estrategia integral orientada a la
“vida en salud” deberá atender a todos los ámbitos que la harán posible: condiciones laborales,
cuidado integral, alimentación y nutrición, acceso a servicios básicos, y, por supuesto, acceso a
servicios de salud de calidad. De este modo, la estrategia de “vida en salud” estará orientada a
promover las capacidades y opciones para que la comunidad acceda a condiciones que le permitan
llevar una vida larga y saludable.

Educación, acceso al conocimiento y a la información.

Hoy en día, la educación se entiende como un proceso de formación integral de las personas,
orientada al desarrollo de la “conciencia social crítica de la vida y en la vida para Vivir Bien” y de las
“capacidades físicas, intelectuales, artísticas, deportivas, creativas” (LASEP, Art. 5). En otras
palabras, la educación estará orientada a aprender a “vivir bien” a partir del desarrollo de
capacidades. Se trata de desarrollar la capacidad de acceder al conocimiento local y universal y a la
información en una época que se considera la era de la información. Solo una persona y una
comunidad capaces de acceder al conocimiento y a la información podrán desarrollar una
“conciencia social crítica” antes que repetir las consignas del régimen; podrán participar de la
comunidad económica a partir de su inserción en la vida productiva de la comunidad en mejores
condiciones y podrá participar de la vida política.
Esta estrategia apunta a desarrollar las capacidades y crear las oportunidades para el acceso a una
educación de calidad, al conocimiento y a la información.
60
Deporte, recreación y juego

El acceso a tiempo libre para dedicarlo a actividades lúdicas, recreativas y deportivas es casi un lujo
en nuestra sociedad y muy raras veces estas prácticas son consideradas como parte fundamental del
desarrollo humano y de la calidad de vida. El deporte es cualquier modalidad de actividad física que
contribuye al buen estado físico, al bienestar mental y a la interacción social. Entre las diversas
modalidades de actividad física están el deporte formal (organizado y competitivo), el juego, la
recreación y los deportes autóctonos. El deporte formal implica reglas y, a menudo, competencia. El
juego, particularmente infantil, se refiere a cualquier actividad física divertida y participativa, por lo
general no mediada por la intervención de un adulto. La recreación es más organizada que el juego y
consiste en pasatiempos activos. El juego, el deporte y la recreación son benéficos en cuanto se
emprenden por placer y generan bienestar (Unicef 2004).
La práctica del deporte, la recreación y el juego favorece el desarrollo biosicosocial de los niños y
niñas, acerca a los jóvenes y cohesiona a la comunidad. La práctica del deporte estimula el
pensamiento crítico, la amistad, la solidaridad y la capacidad de hacer frente a las dificultades. El
deporte es un lenguaje universal que nos ayuda a superar las diferencias y a fomentar valores
esenciales para el diálogo y la construcción de una sociedad pacífica (Unicef 2004). De este modo,
esta estrategia apunta al desarrollo de capacidades y la ampliación de oportunidades para el acceso al
deporte, la recreación y el juego como un derecho y como un medio para alcanzar la calidad de vida.
Además de estos cinco ejes estratégicos temáticos o sectoriales, planteamos cuatro estrategias
transversales; estrategias que deben orientar nuestras acciones en los cinco ejes temáticos planteados.
Son a la vez la condición para alcanzar la calidad de vida mediante las estrategias planteadas y al
mismo tiempo objetivos que perseguimos.

Ejes transversales:

Participación

La participación implica libertad para actuar en la vida política, social, económica y cultural de la
sociedad. Es decir, sin las condiciones mínimas de libertad y calidad de vida la participación será
imposible.
La participación debe entenderse desde la perspectiva relacional del enfoque de “comunidad con
calidad de vida”. La comunidad pasa de ser “beneficiaria” a ser protagonista de su propio desarrollo.
No se trata de reducir el papel del Estado, sino de cambiar la perspectiva. El Estado trabajará
arduamente para crear oportunidades, desarrollar capacidades, ampliar libertades, de modo que la
comunidad asuma las riendas de su destino. Esto implica superar una visión obrista, eficientista o
clientelar (e incluso la práctica prebendal) en la relación entre el Estado y la comunidad. Se trata de
superar una visión desde la cual se abre a la comunidad espacios restringidos de participación

61
“formal” en los procesos electorales o en los procesos de planificación de los recursos del “fondo
vecinal”.
Se han dado muchos avances en este sentido en nuestro municipio, pero todavía nos falta caminar de
la participación formal, esporádica o espasmódica a la corresponsabilidad en el desarrollo. Esta
estrategia transversal apunta a que en todos los ámbitos de la política pública debe contemplarse la
participación de la comunidad, en un sentido amplio: personas, organizaciones, instituciones,
etcétera. Será necesario desarrollar capacidades y ampliar oportunidades de participación real de la
comunidad en el marco de la corresponsabilidad.

Complementariedad de género

La diferencia sexual no es la que define las cuestiones de género, sino las formas en las que ésta se
representa en una determinada cultura. Esta asignación de roles diferenciados en función del sexo y
las expectativas que acompañan estos roles refuerzan los estereotipos de género y reproducen
concepciones dogmáticas al respecto que pueden ser comprendidas en el marco de los procesos
económicos, políticos y sociales que marcaron la transición hacia las sociedades modernas. (Soares,
2012). Sin embargo, estas diferencias de género han derivado, a partir de un largo proceso histórico y
cultural, en inequidades entre hombres y mujeres.
Una vía para superar las inequidades de género propone, desde las distintas corrientes del feminismo,
la equidad de género, como condición y fin del desarrollo humano. Otro concepto relacionado con
éste es el de la “igualdad” entre miembros de distintos géneros. Consideramos que la equidad e
igualdad son condiciones necesarias, pero no suficientes. Las inequidades entre las personas en virtud
de su género deberán llevarnos a una concepción distinta de las relaciones de género, a partir de la
propuesta del Vivir Bien y de los fundamentos de nuestra cultura andina. En este sentido,
planteamos el concepto de complementariedad de género como condición y también como fin del
desarrollo humano. El concepto de equidad presupone equidad en el acceso a oportunidades, pero
también parte de la diferencia (y no de la “igualdad”) como una oportunidad de desarrollo. No se
complementan los “iguales” sino los diferentes. No se trata de reproducir las diferencias en cuanto a
roles asignados a los miembros de distintos géneros, sino de que la complementariedad nos conduzca
a mejorar las relaciones entre las personas de distintos géneros a partir de sus diferencias,
capacidades, aspiraciones, etcétera. La complementariedad está orientada, como estrategia a superar
las inequidades entre personas de distinto género, las relaciones de dominación/subordinación, la
violencia en razón de género, o el acceso diferenciado a oportunidades. De este modo, las
capacidades y oportunidades que se desarrollan y amplían en los distintos ejes estratégicos deberán
contemplar la superación de las inequidades y la construcción de las complementariedades.

Interculturalidad

El Vivir Bien como propuesta alternativa al desarrollismo moderno y como proyecto político del
desarrollo humano implica partir del y llegar al pluralismo cultural. Desde esta perspectiva, pensar un

62
nuevo paradigma de desarrollo que precisamente cuestiona la linealidad evolutiva del mismo. Ya no
hay una sola concepción de desarrollo ni un solo ideal de sociedad, humanidad o cultura que sea
preponderante. El desarrollo de la comunidad estará fijado por lo que ella misma decida ser. Sin
embargo esto nos lleva al eje problemático de la cuestión de la cultura y la pluralidad. A partir de la
diversidad cultural, será necesario construir un “horizonte interpretativo común” acerca del mundo y
la comunidad. Un marco interpretativo mínimo que posibilite reconocernos como parte de la
comunidad y cohesionarnos en torno a un proyecto político común. Es decir que no basta con el
pluralismo, debe haber también un marco axiológico que haga posible no solo la convivencia o la
tolerancia en un contexto plural, sino la construcción de un proyecto de comunidad.
Se trata de la construcción de un marco común de interpretación de un proyecto de comunidad y
sociedad a partir de las diferencias. Esto se denomina, interculturalidad como proyecto político. Se
trata de la construcción de un referente identitario como condición y como proyecto de comunidad y
también de la calidad de vida.
Desde esta perspectiva, los ejes estratégicos deberán generar las capacidades y ampliar las
oportunidades para que todos los miembros de la comunidad aporten y construyan un paradigma
común de “vida buena”.

Cohesión social

La Cohesión Social hace referencia a la participación plena de todos los miembros de la comunidad
en las relaciones con el mundo, las relaciones sociales y la cultura. Hace referencia a la construcción
de la comunidad en un sentido amplio. No puede haber comunidad si parte de sus miembros están
excluidos de las oportunidades económicas, políticas o simbólicas. No puede haber desarrollo
humano sin comunidad. Por tanto, ningún desarrollo humano es posible mientras haya exclusión.
Las políticas de desarrollo humano, dijimos arriba, deben ser universales y no focalizadas. No se trata
de políticas que traten de remediar las consecuencias de un sistema excluyente. Sin embargo, la
exclusión es parte de la problemática de nuestra sociedad. Superarla será un objetivo central de las
estrategias mencionadas.
Por tanto, las estrategias de desarrollo humano deberán apuntar también a la superación de las
exclusiones económicas (pobreza), políticas, sociales (discriminación) y culturales (colonialismo),
atendiendo preferentemente a aquella población excluida, marginada o empobrecida, es decir a
aquella parte de la población que tiene reducidas oportunidades laborales, educativas, políticas o
culturales. Esta estrategia transversal apunta al desarrollo de las capacidades y la ampliación de las
reducidas oportunidades de los sectores marginados de las mismas.

63
Líneas de acción

Para el logro de los objetivos estratégicos en cada uno de los ejes planteados, será necesario atender
al menos a las siguientes líneas de acción fundamentales.

Calidad de los servicios- servicios de calidad.

El desarrollo de capacidades y la ampliación de oportunidades como medio para lograr el desarrollo

humano requerirá de pasar, reiteramos, de una perspectiva “obrista” a un enfoque que permita
mejorar y ampliar los servicios que presta el gobierno municipal a la población en materia de
desarrollo humano. Hacemos énfasis en la “calidad” de los servicios. Debido a la insuficiencia
presupuestaria, en algunos casos, hasta ahora, no se ha invertido lo suficiente en servicios. La
precariedad, la burocracia, la falta de efectividad, y otros problemas de los servicios públicos son
consecuencia de un largo proceso descrito que ha puesto el énfasis en la cobertura de las necesidades
básicas y no en el desarrollo de las capacidades. La calidad de los servicios deberá traducirse en la
cualificación del personal, la mejora de la atención a la comunidad, infraestructura adecuada,
planificación estratégica, sistemas de medición de impacto y evaluación permanente y, obviamente,
mayor asignación de recursos.

Infraestructura.

La superación de una visión “obrista” no supone dejar de lado la infraestructura social. La

infraestructura de calidad es necesaria para la prestación de servicios de calidad. Por tanto, una línea
de acción importante, aunque no la única ni mucho menos la principal, será la construcción,
mantenimiento y mejora de la infraestructura social.

Dotación de materiales y equipos.

En el marco de nuestras competencias, será necesario poner a disposición de la comunidad servicios

que cuenten con materiales y equipos adecuados y de calidad. Sin embargo, no se trata de “comprar y
entregar” equipos y materiales solamente, sino de que la política en cuanto a la dotación de material y
equipos estén orientados a la ampliación de las oportunidades de la comunidad para el desarrollo de
sus capacidades.

Prevención y educación permanente.

Las estrategias planteadas requieren de un alto componente de acciones orientadas a la posibilidad de

acceso a la educación permanente y a la información mediante acciones de prevención, información y
capacitación.

Comunicación.

Será necesario desarrollar estrategias comunicacionales orientadas precisamente a la construcción de

la comunidad. Se trata de superar, sin dejar de lado, un tipo de comunicación institucional que da
64
cuenta de los logros y avances de la gestión para dar paso a un tipo de comunicación que posibilite
más bien oportunidades de comunicación entre todos los actores de la comunidad. Es decir,
oportunidades para que los miembros de la comunidad puedan comunicarse entre sí y con el
gobierno local.

Algunas implicaciones prácticas

Los conceptos planteados en este apartado nos desafían a replantear no solo el carácter y los fines de
nuestras acciones sino el modo cómo las realizamos, es decir la estructura organizacional municipal,
sus alcances y funciones. El análisis organizacional y de los programas en curso será desarrollado en
un próximo número de los Cuadernos. Sin embargo, apuntaremos aquí algunas implicaciones
prácticas de la visión estratégica desarrollada.
La OMDH, sus Direcciones y Unidades, en la estructura actual tienen un carácter eminentemente
administrativo, quedando en un segundo plano su carácter estratégico. En otras palabras, son más
“unidades ejecutoras” que instancias estratégicas (al menos en la práctica). Estas instancias, en las
actuales circunstancias normativas y políticas, deben atender el ámbito legislativo y de planificación.
Esto implica una reestructuración organizativa paulatina en la que se contemplen en cada Dirección
instancias de desarrollo legislativo, en coordinación con el Concejo. El desarrollo normativo debe
tener un carácter integral. Si bien existen iniciativas normativas valiosas, éstas son en muchos casos
muy puntuales y no se enmarcan en una visión más amplia de la problemática a la que se debe
atender. Para dar un ejemplo, se ha intentado desarrollar una Ley Municipal para el desayuno escolar,
otra para el mantenimiento de la infraestructura educativa, otra para la prevención del abuso escolar,
etcétera. Será necesario integrar estas iniciativas en una Ley Municipal de Educación, por ejemplo.
Paralelamente, se deben establecer espacios de planificación integral a largo, mediano y corto plazo.
El Plan 2040 es sin duda un intento valioso de planificación a largo plazo. Sin embargo, está
pendiente la formulación de políticas para cada uno de los ejes estratégicos que guíen la planificación
a mediano plazo: por ejemplo, política municipal de la niñez, del cuidado, de salud, de educación y
acceso a la información, política municipal de atención al adulto mayor, política municipal de equidad
de género, etcétera. Tenemos documentos, diagnósticos, estudios, ideas, iniciativas, Consejos
ciudadanos, pero no contamos con políticas escritas, socializadas y aprobadas que guíen los procesos
de planificación. Es una tarea pendiente.
A partir de la legislación municipal, las políticas y en el marco del Plan 2040 será necesario y posible
concretar planes a mediano plazo, quinquenales, que nos permitan trazarnos metas concretas para
cada uno de nuestros ejes estratégicos y medir los resultados de nuestra gestión.
En el corto plazo, la formulación de los Planes Operativos Anuales y su ejecución, deberán
contemplar en lo inmediato atender a la necesidad de desarrollar normativa y políticas. Es decir, que

65
estas tareas deberían contemplarse en un futuro inmediato como parte de las acciones de cada
Dirección y Unidad.
Sin embargo, los ejes estratégicos aquí desarrollados también contemplan la necesidad de cambiar el
modo de planificar anualmente, ejecutar los recursos y hacer el seguimiento a los resultados.
Actualmente, cada Unidad planifica sus programas, los inscribe en el POA y los ejecuta, con una
visión reducida al ámbito de su trabajo. Consideramos que habría que dar pasos para cambiar este
modo de planificar los programas y ejecutar los recursos, de modo que desde las distintas Unidades y
Direcciones apuntemos a objetivos comunes. Las Direcciones y Unidades deben pasar de ser
unidades administrativas a ser “cabeza de sector” en los temas que les competen. Por ejemplo, la
Unidad de la Niñez, además de ejecutar sus programas en el marco de su presupuesto, debería
coordinar toda la política municipal referida a la niñez e intervenir en la planificación y seguimiento a
los programas que se ejecutan en las otras instancias: SUMI, escuelas deportivas, educación,
defensorías, etcétera. Lo propio en el caso del tema de equidad de género, educación, alimentación,
salud, etcétera.
Para esto habría que pensar en instancias formales internas de coordinación tales como Comisiones
internas que se reúnan periódicamente a evaluar y planificar las políticas sectoriales. Volviendo al
ejemplo de la niñez, se podría crear una comisión de la niñez encabezada por la Unidad de la niñez, y
conformada por los responsables de los distintos programas referidos al tema. Esta Comisión estaría
encargada de planificar y hacer seguimiento a la ejecución de los programas de las distintas Unidades,
de modo que no solo se haga un trabajo coordinado, lo cual evitaría la dispersión o duplicidad de las
acciones, sino que velaría por que los programas apunten a objetivos comunes. Además esta
Comisión debería trabajar en el desarrollo normativo y en la formulación de políticas del sector.
El otro gran problema es que algunos programas específicos han crecido o deben crecer a tal punto
que los sistemas administrativos no se adecúan a sus dimensiones o al carácter de sus acciones. Por
ejemplo, la administración de los Hospitales Municipales de Segundo Nivel necesita de una instancia
específica, que pueda generar los lineamientos técnicos y administrativos para los tres hospitales
actuales y los otros dos que se proyectan. Otro ejemplo es el de los Centros Infantiles, los Centros de
Día, los servicios de Ambulancias, Plataformas de Atención Integral a la Familia, el Desayuno
Escolar, la Mochila Escolar, Albergue Transitorio, etcétera. Se trata de servicios que
administrativamente funcionan bajo una categoría programática y bajo la tuición de una Jefatura de
Unidad y administrativamente y financieramente reciben el mismo tratamiento que el de una
adquisición o la construcción de una obra. En estos casos será necesario diseñar instancias técnicas y
administrativas adecuadas a las nuevas circunstancias. Esto implicaría la creación de instancias
descentralizadas técnica y administrativamente, a partir de las cuales se desarrollen estos servicios.
Una especie de órganos municipales desconcentrados para la prestación de servicios sociales, bajo la
tuición de la OMDH, pero con cierta independencia y especialización.

66
La infraestructura, hasta ahora, sigue siendo parte fundamental de los programas de la OMDH y sus
Direcciones, tanto en el presupuesto como en el tiempo y los esfuerzos que su ejecución requiere.
Actualmente, los desafíos que nos plantea la población en materia de Desarrollo Humano todavía
tienen que ver con demandas en infraestructura, pero son cada vez más las necesidades y demandas
en otros aspectos ya mencionados. Será necesario pensar delegar la responsabilidad de ejecución de
obras a otras instancias especializadas dentro o fuera de la OMDH, de modo que cada Dirección y
Unidad se especialicen y atienda los temas que les competen. Se ha dado un paso importante en este
sentido, al desconcentrar el mantenimiento de la infraestructura de educación y salud a la Oficialía
Mayor de Infraestructura Pública y a las Subalcaldías. El siguiente paso a considerar será pasar a estas
instancias la ejecución de los nuevos proyectos de infraestructura, dada su alta especialización en el
tema. Otro camino sería crear una instancia especializada en infraestructura al interior de la OMDH.
Está también el desafío de la mayor capacitación y especialización del personal. Esta debería ser parte
de una política sistemática de la Oficialía, orientada a prestar servicios de mayor calidad y de atender
los requerimientos y expectativas de la población. Nuestros servicios son cada vez más especializados
y requieren mayor formación técnica, capacitación y actualización. Se han iniciado algunas acciones al
respecto, pero es necesario darles continuidad y, sobre todo, un horizonte.
Finalmente, no es necesario esperar a desarrollar el marco normativo o las políticas para empezar a
responder a las demandas de la población. En el camino se han ido dando experiencias nuevas y
exitosas, como los Centros de Día, los Facilitadores Comunitarios, la Mochila Escolar Municipal, el
Voluntariado Social, la Plataforma de Atención al Adulto Mayor o el Albergue Transitorio, la
Plataforma Especial, los Hospitales Municipales, para mencionar algunas. Basta, en muchos casos,
con la voluntad y la creatividad.

67
 Centralidad de los actores
De acuerdo al enfoque de desarrollo humano planteado hasta aquí, para la formulación de políticas y
programas, será necesario también tomar en cuenta un análisis de actores para cada estrategia y para
la ejecución de los programas que en el marco de las mismas se diseñen. Como se anotó arriba, la
comunidad será el actor central de su propio desarrollo y el gobierno local es un actor más, cuya
misión es precisamente desarrollar las capacidades y ampliar las oportunidades de los actores y
destinatarios de nuestras acciones. Esto quiere decir que la comunidad y sus miembros no serán
solamente “beneficiarios” de las políticas de desarrollo sino corresponsables del desarrollo. Todos los
miembros de la comunidad son actores del desarrollo. Sin embargo, será necesario, analíticamente,
distinguir algunos tipos de actores y el rol de los mismos.

El actor individual.

El primer referente de nuestra acción serán los miembros de la comunidad, el ciudadano o

ciudadana, sin distinción de edad, condición social, afiliación ideológica o institucional.

La familia.

La familia es el primer referente comunitario de la persona. Es el referente identitario inmediato de

los miembros de la comunidad. Desde el punto de vista relacional y comunitario, concebimos a la
familia de manera amplia, como el conjunto de personas que hacen una comunidad económica,
política y cultural, vinculadas entre sí por lazos de parentesco real o simbólico y por lazos de
solidaridad. Se trata así de reconocer los distintos tipos de familias y no sólo aquella familia
concebida desde el marco normativo como la unión jurídica de un hombre y una mujer en la
institución del matrimonio. La familia, como comunidad mínima, será al mismo tiempo la instancia
privilegiada del desarrollo humano, de la calidad de vida, de la calidad de las relaciones con el mundo,
con las personas y con la cultura. De este modo la familia o las familias son actores primigenios del
desarrollo a la vez que destinatarias importantes de nuestras acciones.

La comunidad organizada.

Los miembros de la comunidad, además de la familia, se agrupan y organizan de distintas maneras:

organizaciones territoriales como las OTB, juntas vecinales y sindicatos agrarios, organizaciones en

68
torno a la provisión de servicios, como los comités de agua, comités de salud y las juntas escolares,
organizaciones de carácter gremial, laboral, cultural, deportivo o político, entre otras. Es necesario
reparar en que la acción central de las organizaciones comunitarias es la RELACIÓN: la relación de
sus miembros entre sí, la relación con otras instancias de la sociedad o con instancias estatales. En no
pocas ocasiones, estos actores se relacionan con el gobierno local y entre ellas de manera antagónica,
existe disputas de intereses, disputas por la legitimidad de las organizaciones mismas o de sus
representantes o dirigentes, relaciones de subordinación, cooptación política, etcétera. Asimismo, las
organizaciones de la comunidad son instancias de participación, de defensa de los derechos, de
consecución de objetivos, etcétera.
Algo que debemos valorar altamente, una fortaleza con la que contamos, es la alta capacidad
organizativa de la gente en nuestra sociedad. Después de la familia, las organizaciones de la
comunidad son y deben ser protagonistas centrales del desarrollo humano. Un primer paso, en este
sentido, será trabajar en la calidad de las relaciones del Gobierno Municipal con estas instancias
organizadas, para caminar de las relaciones conflictivas, relaciones mediadas por la fuerza, el poder o
incluso la violencia, a relaciones horizontales y de corresponsabilidad. Esto no significa que partamos
de una idea ingenua de la dinámica social y política de las organizaciones. Tampoco significa la
ausencia de conflictos o ignorar la complejidad de las relaciones entre las instancias públicas y las
organizaciones.
Sin embargo, una buena parte de los conflictos con las organizaciones de la comunidad proviene de
una falta de una política seria y sistemática de relacionamiento con las mismas que nos conduzca a
mejorar la calidad de las relaciones entre la institución pública y las organizaciones. Uno de los
criterios centrales de esta política de relacionamiento con las organizaciones deberá ser el tránsito de
un tipo de relación “reactiva” a una relación “proactiva”. En otras palabras, nuestra relación
“reactiva” quiere decir que muchas veces nos relacionamos como instancia pública con las
organizaciones cuando éstas presentan “demandas” ante las autoridades y cuando las demandas
toman carácter de conflicto. Una política “proactiva” implica abrir espacios de diálogo y de
información hacia la comunidad. Un segundo paso será abrir espacios de participación real en la
gestión local y un tercer paso será llegar a una relación de corresponsabilidad. En el nivel “macro” de
la gestión tenemos varias experiencias positivas, como las audiencias distritales en las que el Alcalde y
las autoridades municipales escuchan y atienden las demandas de los vecinos. Sin embargo, en el
nivel intermedio, sea la Oficialía o sus direcciones, todavía nos falta desarrollar estos espacios de
relacionamiento proactivo. El punto de partida para este nuevo relacionamiento será el
reconocimiento mutuo del gran aporte de las organizaciones comunitarias al desarrollo de la
comunidad.
Las organizaciones de la comunidad y el gobierno local deberán ser grandes aliados si queremos
lograr verdaderamente un desarrollo humano, la calidad de vida de la comunidad.

69
Instituciones.

Otro actor importante de la comunidad local son las instituciones públicas, instituciones de
desarrollo no gubernamentales e instituciones privadas con o sin fines de lucro. Una de las grandes
fortalezas con las que contamos en este ámbito es que el Gobierno Municipal de La Paz goza de un
alto grado de credibilidad y confianza entre las instituciones. En este sentido, nuestro papel será
dinamizar el relacionamiento interinstitucional, señalar líneas de acción claras en el ámbito del
desarrollo humano en particular, generar alianzas sólidas y de largo plazo que nos permitan alcanzar
objetivos comunes.
Sin embargo, es necesario también señalar algunas dificultades que tenemos en este tema. Las
instituciones, en la mayoría de los casos, desarrollan agendas propias, generadas a partir de la
temática que priorizan como institución, de sus mandatos, de los financiadores o de las
oportunidades de financiamiento. Cuando nuestras políticas y estrategias no están claramente
definidas, corremos el peligro de sumarnos o hacernos funcionales a las agendas de las instituciones.
En otros casos, nuestras alianzas son esporádicas o circunstanciales y las acciones no responden a
una política definida a mediano o largo plazo. También puede pasar que, si un proyecto desarrollado
por una institución no es asumido como parte de la política pública municipal, el impacto se restringe
a la duración y el alcance del proyecto.
Una vez más, el criterio de relacionamiento con las instituciones de cooperación deberá ser la
proactividad antes que la reactividad. Dicho de otro modo, será necesario contar con una política de
relacionamiento institucional proactiva que nos permita construir una agenda común a mediano y
largo plazo. Las dificultades de relacionamiento con las instituciones, arriba anotadas, en muchos
casos tiene su origen precisamente en el desconocimiento mutuo. Como en el caso de la relación con
las organizaciones, será necesario crear estos espacios de información y diálogo, que nos lleven a
trazar metas comunes y a la larga un sentido de corresponsabilidad. En este sentido, se han hecho
algunos avances, como la organización del primer Foro de Desarrollo Humano el año 2012.
A continuación apuntamos algunas acciones que, desde el ámbito del desarrollo integral sostenible,
Augusto de Franco, considera importantes y necesarias para la creación de mejores condiciones
institucionales que viabilicen el desarrollo integral:
Desde nuestro punto de vista este conjunto de acciones debería contemplar: la capacitación
para la gestión local; la generación de una nueva institucionalidad participativa (consejos;
foros; agencias u organizaciones similares de carácter multisectorial, plural y democrático); un
diagnóstico y una planificación participativos; la construcción negociada de una demanda
pública local (en general materializada en forma de una agenda local de prioridades de
desarrollo); la articulación de la oferta estatal y no estatal de programas y acciones con la
demanda pública local; la celebración de un pacto de desarrollo en las localidades (o similar,
teniendo por base la agenda local pactada); el fortalecimiento de la sociedad civil (por medio
del estímulo a la acción ciudadana, del apoyo a la construcción de organizaciones sin fines de
lucrativos, sobre todo de carácter público, de la celebración de reuniones o encuentros entre
los poderes constituidos y tales organizaciones, y la promoción y el fomento del

70
 voluntariado); el fomento de la emprendedoriedad (por medio de la capacitación, del crédito y
del aval para impulsar y apoyar la generación y el desarrollo de nuevos negocios sostenibles
de fines lucrativos); y, la instalación de sistemas de monitoreo y evaluación. (Augusto de
Franco 2000).

Los segmentos poblacionales.

Hemos definido algunos tipos de actores centrales del desarrollo de la comunidad: las personas, las
familias, las organizaciones y las instituciones. Se trata de personas naturales, personas jurídicas,
grupos organizados, en fin, entidades que forman parte de la comunidad más amplia. Definimos a
éstas como “actores” a la vez que destinatarios de nuestras acciones precisamente por su carácter de
“entidad” concreta. Sin embargo, desde la teoría social y la política pública, se han establecido
segmentos poblacionales de acuerdo a criterios conceptuales y metodológicos. Este desarrollo
conceptual y metodológico está orientado al análisis social, en primera instancia, y a la intervención
social, en segunda instancia. Es importante distinguir, entonces, entre los actores de la comunidad
organizados o no, y los segmentos poblacionales. En el tema que nos concierne, atenderemos a la
segmentación social en base a dos criterios: los grupos etarios y la vulnerabilidad.
Un primer criterio de segmentación social ha sido y es el desarrollo biológico, sicológico y social de
las personas. Para simplificar el concepto, podemos referirnos a los grupos etarios, aunque la “edad”
de las personas no es el único criterio de análisis y segmentación, sin embargo, nos sirve como punto
de partida.
Desde el punto de vista del desarrollo biológico, sicológico y social de las personas, se ha
segmentado (analíticamente) la población en grupos etarios: primera infancia, infancia, adolescencia,
juventud, adultez, adulto mayor. Los rangos de edad que definen estas segmentaciones y los
subgrupos de los segmentos son objeto de una amplia discusión que será desarrollada en otros
números de esta colección. Lo que nos interesa señalar aquí es que esta segmentación poblacional es
más bien analítica y metodológica. La misma, es útil para analizar la problemática y las necesidades de
las personas que se encuentran en estos segmentos de la población y definir estrategias y políticas
particulares en cada caso. De este modo, la variable etaria es y será fundamental en la definición de
políticas, estrategias y programas municipales en materia de desarrollo humano, teniendo en cuenta
que se trata de segmentos poblacionales con una problemática particular que requiere de acciones
específicas.
Un segundo criterio de segmentación poblacional tiene que ver con el concepto de vulnerabilidad.
Desde este punto de vista se definen ciertos segmentos de la población como “población
vulnerable”. Tampoco desarrollaremos aquí la discusión acerca de la vulnerabilidad social, los
criterios que definen la vulnerabilidad tienen que ver con el grado de pobreza, marginación social,
discriminación, acceso a servicios, falta de oportunidades, inequidad, etcétera. En el PDM 2007 –
2011 se han definido como grupos vulnerables, por ejemplo, a las mujeres, niños y niñas,
adolescentes, jóvenes, personas con discapacidad o adultos mayores. Actualmente estas definiciones
71
resultan discutibles y será necesario repensarlas. No podemos seguir definiendo el grado de
vulnerabilidad por el grupo etario o el género solamente. Sin embargo, detrás de las mismas subyace
la idea de que existen algunos sectores de la población que merecen especial atención por sus
condiciones de desventaja social. Será necesario pues redefinir cuáles son los criterios para la
identificación de estos grupos vulnerables, redefinir los mismos en el contexto de nuestra comunidad
y proyectar políticas, estrategias y programas específicos que nos permitan revertir esta situación.
Al mismo tiempo, el cruce de ambas variables nos genera una mayor segmentación analítica que
posibilitará precisar los objetivos de nuestras acciones.
Finalmente, es necesario hacer hincapié en que los grupos etarios, así como los grupos definidos
como vulnerables, son segmentos analíticos de la población y no así actores sociales. Una junta
escolar, el Voluntariado Social, una organización de adultos mayores, una junta vecinal, una oenegé,
etcétera, son actores sociales. Los adolescentes, niños, jóvenes, personas con discapacidad, como
segmento poblacional son una abstracción metodológica y no “actores”. El problema surge cuando
una determinada organización o un grupo de personas se arrogan la representación de todo el
segmento social. Por ejemplo, cuando un grupo de jóvenes se arroga la representación de la
“juventud” o una organización de adultos mayores se arroga la representación de todos los adultos
mayores o lo mismo en el caso de las personas con discapacidad, mujeres, etcétera. O al revés,
cuando pretendemos que nuestras acciones benefician a “los jóvenes” o a los “adultos mayores” o a
la niñez, cuando en realidad su alcance es limitado a grupos específicos y reducidos de estos
segmentos sociales.
Será necesario definir muy claramente políticas y programas que alcancen a los segmentos
poblacionales en su totalidad (universalidad) y aquellos que alcancen a determinados grupos de estos
segmentos (políticas focalizadas). No debemos “hacer pasar” políticas y programas focalizados por
universales. Tampoco podemos pretender que todos nuestros programas sean universales. Es
necesario establecer un equilibrio estratégico entre universalidad y focalización.

72
 Conclusiones
Partimos de los grandes desafíos que se nos plantean como parte de la gestión del gobierno local en
el Municipio de La Paz en el actual contexto político, económico y social en nuestro Municipio y en
nuestra sociedad en su conjunto. Estos desafíos se generan no sólo a partir de la difícil coyuntura
política que vivimos, sino, sobre todo, de las grandes necesidades y expectativas de la comunidad a la
que servimos. Las funestas consecuencias del modelo neoliberal han dado lugar a que las necesidades
y expectativas de la comunidad se han traducido en demandas, la demanda en protesta, la protesta en
crisis y rebelión. De este modo, la primera década del presente siglo hemos vivido un momento
histórico de crisis que finalmente ha dado lugar al establecimiento de un nuevo pacto social plasmado
el proceso Constituyente y en la aprobación de una nueva Constitución Política el año 2009.
Procesos y proyectos históricos que son producto de las largas luchas de la sociedad boliviana en
general y no patrimonio de un grupo ni menos de un partido.
El proceso Constituyente y Constitución que emerge del mismo expresan la voluntad de la sociedad
boliviana de construir un nuevo orden social, político y económico. Parte de esta novedad es la
propuesta de un paradigma alternativo al desarrollismo neoliberal, el cual se sintetiza en el concepto
del Vivir Bien (Suma Qamaña, en aymara). Este planteamiento apunta a un paradigma en el que el
centro y el fin del desarrollo es el ser humano en cuanto miembro de la comunidad nacional y local.
Por otra parte, vimos que el concepto de “desarrollo humano” que atañe directamente a nuestro
análisis y a nuestra labor, es un concepto multívoco. El concepto de desarrollo humano, desde sus
inicios, apuntaba a desplazar el acento de la preeminencia de la economía al bienestar del ser humano
como fin último del desarrollo, aunque sin abandonar los postulados de la modernidad. No hay una
sola concepción de desarrollo humano, sino que más bien ha sido un concepto que se ha
desarrollado desde distintas orientaciones políticas e institucionales, al mismo tiempo que ha dado
lugar a diversas prácticas desde la política pública.
El Vivir Bien como propuesta alternativa al desarrollismo moderno implica pues repensar el
concepto de desarrollo humano en los términos que nos plantea este paradigma. El Vivir Bien, más
que una propuesta académica, se funda en la vivencia y experiencia de nuestra sociedad a partir de
nuestras de raíces distintas a las de las sociedades modernas occidentales. De este modo, hemos
sintetizado nuestra propuesta de desarrollo humano en el concepto de “comunidad con calidad de
vida”. La comunidad como la condición necesaria para la calidad de vida, nos remite a un enfoque
centrado en las relaciones: la comunidad es relación con la naturaleza y de las personas entre sí a

73
partir de una visión compartida del mundo. La “calidad de vida” solo se entiende a partir de la
calidad de estas relaciones: la “calidad de vida” será entonces la posibilidad de convivir mejor.
Si la comunidad concreta, donde las personas construyen sus relaciones y sus referentes identitarios
es el ámbito necesario y primordial para mejorar la “calidad de vida”, el ámbito local cobra una
relevancia trascendental. Esto se ha traducido en la ampliación de la descentralización estatal a partir
de las autonomías. En las autonomías locales, constituidas a partir del marco normativo (que en
nuestro caso es la autonomía municipal), implican no solo una mayor descentralización
administrativa, sino una concepción distinta de organización social, a partir de la cual el municipio
pasa de ser una unidad político administrativa a ser una instancia de gobierno local. Una instancia
territorial y política en la que sus miembros tienen la facultad gobernarse en el marco de las
competencias que señala la Ley. El Gobierno Municipal es, por tanto, la expresión política e
institucional de ese gobierno propio y tiene la función ya no solo de administrar los recursos, sino de
gobernar. La comunidad local (el Municipio), que se gobierna a sí misma, será por tanto actor central
de su propio desarrollo. De esto se desprende también que ya no exista un solo modelo de
desarrollo a seguir, sino una pluralidad de concepciones de desarrollo gestadas a partir de la
comunidad local.
El carácter de gobierno autónomo nos obliga a pasar de un enfoque de gestión centrado en la
administración de recursos públicos a un enfoque más amplio que implica, al menos, el desarrollo
legislativo, la planificación estratégica, la gestión de programas y la administración de recursos.
Desde esta perspectiva, hemos señalado que el papel del gobierno local en el desarrollo humano
estará orientado al desarrollo de las capacidades y la ampliación de las oportunidades de las personas
en cuanto miembros de la comunidad. Capacidades y oportunidades que les permitan “construir la
comunidad” y vivir una vida de calidad.
Se han planteado, para concretar estas directrices conceptuales, en el marco institucional de la
Oficialía Mayor de Desarrollo Humano, cinco estrategias que, desde distintas áreas temáticas,
atienden integralmente el desarrollo humano: Educación, acceso al conocimiento y a la información,
Vida en salud, Protección, Cuidado integral y Deporte, recreación y juego. Asimismo en cada una de
estas estrategias deben estar presentes cuatro estrategias transversales: Participación,
Complementariedad de género, Interculturalidad y Cohesión social. Asimismo se han planteado
algunas líneas de acción centrales: Servicios de calidad, infraestructura, dotación de materiales y
equipos, prevención y educación permanente y comunicación.
Un elemento importante para el diseño del marco normativo, de las políticas y programas será un
relacionamiento nuevo y distinto con la comunidad, concebida como el actor central del desarrollo.
Sin embargo, la comunidad, en un municipio tan grande como el nuestro es, hasta cierto punto una
abstracción. La comunidad se concreta en las personas, en las familias, en las organizaciones de todo
tipo y en las instituciones. La ciudadanía deberá pasar de ser “beneficiaria” pasiva del Estado a ser
actor central del desarrollo. Es un proceso, al cual deberá dirigirse nuestro accionar.

74
Finalmente, cabe señalar que los cambios en la normativa vigente (de los cuales hemos anotado aquí
el Vivir Bien como paradigma alternativo de desarrollo y las autonomías como condición necesaria
para llevar a cabo el proyecto político plasmado en la CPE), pero sobre todo las demandas y
expectativas de la sociedad, implican una paulatina, pero decidida transformación institucional. Sin
duda, el Gobierno Municipal de La Paz ha sido y es un modelo de administración pública local en
cuanto a eficiencia, transparencia y sobre todo compromiso con la población. Este es el capital social
y simbólico que nos permitirá caminar ahora hacia un gobierno local.

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